I Conferência Nacional de Políticas Públicas Contra a Pobreza e a Desigualdade

Natal, 10, 11 e 12 de novembro de 2010

Democracia, Reforma do Estado e Modelo Institucional: Mensurando a Eficiência do PPA 2004-2007

Messias Rafael Batista1 Augusto Wagner Menezes Teixeira Jr2

1 Aluno do Mestrado em Relações Internacionais da Universidade Estadual da Paraíba e Professor da Graduação em

Relações Internacionais da Universidade Estadual da Paraíba. E-mail: mrafaelbatista@gmail.com 2 Aluno do Doutorado em Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco e Professor da Graduação em

Relações Internacionais da Universidade Estadual da Paraíba. E-mail: augustoteixeirajr@gmail.com

Resumo:

O re-estabelecimento da democracia no Brasil trouxe transformações fundamentais para a economia e sociedade nacional. No contexto do Estado e de suas instituições não foi diferente. O momento de redemocratização herdou desafios estruturais ligados à pobreza, desigualdade sócio-econômica, mas também um aparato estatal marcado por sérias deficiências de gestão. Sendo o planejamento um instrumento de política pública fundamental, desde os idos da criação do ministério homônimo indaga-se aqui a qualidade de um dos principais mecanismos de planejamento atuais: os planos plurianuais, em especial aquele referente ao período 2004-2007. Partindo do pressuposto que a qualidade do gasto público, o accountability e a racionalidade na formulação de políticas públicas são fatores indispensáveis para o desenvolvimento socioeconômico e para a evolução do Estado brasileiro, o presente artigo realiza a mensuração da eficiência do PPA 2004-2007.

1. Democracia, desigualdade e pobreza

Sobre esse aspecto Ansell e Samuels (2008) realizam uma discussão focada em como a

desigualdade afeta a democratização. Os autores realizaram uma revisão bibliográfica, focando nas

principais explicações sobre a relação em questão. Comparam como Boix e Acemoglu e Robimson3

compreendem como a desigualdade afetava as possibilidades de democratização e quais seriam os

seus mecanismos causais. Vale salientar que esses autores discutem as hipóteses da teoria da

modernização, em especial as relações entre desenvolvimento econômico e democratização.

Segundo Ansell e Samuels (2008), a hipótese de Boix sobre democratização é a

seguinte: a democratização é mais provável quando a igualdade econômica é maior e o fator-

especificidade é menor (factor-specificity). Já Acemoglu e Robinson defendem a idéia de que é

mais provável ocorrer à democratização quando a desigualdade está em níveis moderados.

Tanto Boix como Acemoglu dão ênfase ao nível e a distribuição de riqueza nos

incentivos das elites para bloquear a democratização. Para Boix, a relação entre democratização e

desigualdade é negativa. Para Acemoglu e Robinson, a mudança de regime é em grande medida

função do medo relativo das elites autocráticas do custo da redistribuição sobre a democracia

(Ansell e Samuels, 2008, p. 3). Isso significa que quando a desigualdade é grande as elites

econômicas temerão com mais intensidade as consequências redistributivas de um sistema político

democrático.

Contudo, Ansell e Samuels (2008) vão mais além. Descobrem que a renda e a

desigualdade têm impactos distintos sobre a democratização. Fenômeno este que nem Boix nem

Acemoglu previam. Segundo os autores, a igualdade de terras acompanhada da desigualdade de

renda pode afetar positivamente a democratização. Nesse sentido, o argumento de Ansell e Samuels

3 Citados em Ansell e Samuels (2008).

se aproxima do de Boix, mas se afasta do mesmo ao observar que a democratização é maior quando

a desigualdade de renda é mais alta. Os analistas entendem que isso acontece porque com o

aumento da desigualdade de renda, sobem as demandas das classes médias pela proteção do Estado.

Ademais, os autores concluem que o desenvolvimento macroeconômico de longo prazo

normalmente leva a maior desigualdade (Ansell e Samuels, 2008, p. 29).

Uma abordagem diferenciada sobre como a pobreza afeta a qualidade da representação

e como o clientelismo influencia a qualidade da democracia se destaca em Susan Stokes. A análise

de Susan Stokes (2007) afirma que a pobreza é um aspecto importante na qualidade da

representação. Em um cenário de ampla desigualdade entre pobres e ricos, os primeiros seriam os

alvos preferenciais dos partidos interessados em comprar votos.

A autora lança mão do conceito econômico de utilidade ao considerar que o valor que

um indivíduo deriva de consumir algo é dado em função do nível de riqueza existente (2007, p.

119). Quanto mais baixo o nível de renda de determinado grupo populacional, prevalecerá a compra

votos destes (Stokes, 2007, p. 124). Seguindo esse raciocínio, conclui que quanto mais pobre um

país, mais desigual é a sua distribuição de renda, nesse caso, maior é a compra de votos. A autora

ilustra essa lógica mostrando que em um país em que a distância entre ricos e pobres é grande (alta

taxa de desigualdade) os partidos gastariam menos na compra de votos, e vice versa.

Cabe notar que ao subir o nível de renda, a compra de votos fica extremamente cara,

tornando-se inclusive inviável. A autora vai além da conexão observada entre pobreza e compra de

votos, o que de fato reduz significativamente a qualidade da representação. Ela destaca que em

processos eleitorais, onde o voto é secreto, partidos clientelistas (2007, p. 120) são capazes de

sondar os eleitores que confirmam a venda do voto. Stokes também conclui que outra variável que

influi na compra de votos é a organização dos partidos. Stokes, citando Hicken indica que partidos

descentralizados produzem candidatos personalistas, esses são mais propensos a tomar medidas

clientelistas (2007, p. 124). Inclusive, a descentralização seria uma característica benéfica na

promoção de redes sociais habilitadas a vistoriar se aqueles que tiveram os votos comprados estão

agindo de acordo.

Esse tipo de comportamento afeta a qualidade do governo, essencialmente no que toca a

provisão de bens públicos, inclusive, aqueles que poderiam retirar parcelas da população da

pobreza, reduzindo assim a desigualdade. Segundo Stokes a compra de votos tem incentivos

seletivos para os partidos no sentido de não proverem bens públicos (p. 122). O comportamento

clientelista representado pela compra de votos também tem reflexos negativos sobre o

accountability. Stokes mostra que manter os incumbentes responsabilizáveis e responsíveis é em si

um bem público. A compra de votos prejudica as eleições como momentos de avaliação

retrospectiva (Stokes, 2007, p. 136). A compra de votos está associada ao aumento da ineficiência, a

redução de bens públicos e de políticas públicas que atendem essas populações. É interessante

contrastar a análise empreendida por Stokes com a de Kitschelt (2000).

Segundo esse autor o clientelismo não afeta a qualidade da democracia da forma que

pensa Stokes. Para o autor o clientelismo é uma forma de elo (linkage) entre os cidadãos e os

políticos eleitos, influenciado por questões históricas. O ponto de Kitschelt está em observar que o

desenvolvimento das novas democracias apresenta formas diferenciadas de elos entre cidadãos e os

políticos, nas quais mesmo diferentes dos que ocorrem nas democracias velhas, permitem o governo

a ser responsível e responsabilizável. Por outro lado, os efeitos perversos da desigualdade para a

qualidade da democracia levam Stokes a se remeter ao ideal normativo da igualdade, característica

essencial da democracia. A autora comprova que a alta desigualdade de renda influencia na compra

de votos dos mais pobres. Nessa situação, a representação, a agregação de preferências e a

responsabilização são comprometidas gravemente.

Neste aspecto a reforma das estruturas burocrática foram eventos importantes durante a

década de 1990. Estas reformas permitiram a administração pública desenvolver modelos

institucionais ancorados nas experiências das empresas privadas, ganhando maior capacidade na

execução de políticas.

Um destes instrumentos pensado durante a década de 1990, e aperfeiçoado com a

reforma institucional da década foi o Plano Plurianual que vincula orçamento, programa e

participação da sociedade na sua formulação. Nas próximas seções será apresentado este

instrumento de planejamento e a testabilidade do modelo pensando para o período 2004-2007.

2. Plano Plurianual: um modelo institucional de planejamento

Os desenhos institucionais são variáveis importantes na implementação de políticas que

fortaleçam a democracia e suas instituições que executam políticas públicas. Neste sentido existe a

clara necessidade de estudos pautados na avaliação do desempenho destes instrumentos utilizados

pelo Estado, principalmente os que estão ligados ao planejamento e execução de políticas. Nesta

seção buscar-se-á explicar o impacto de modelos institucionais de planejamento no padrão da

execução orçamentária no Brasil. Para tanto será utilizado o Plano Plurianual 2004-2007 como

instrumento de testabilidade, e a relação entre orçamento desempenhado e orçado.

O Plano Plurianual (PPA), instrumento de planejamento vinculado as obrigações do

executivo federal contida na Constituição Federal do Brasil de 1988, é utilizado para ordenamento

das ações do Governo no curto e médio prazo. Desde a segunda metade da década 1990 no PPA

ganhou notoriedade na ação do Estado, sua implementação foi importante no ordenamento de

prioridades das ações do Estado. Tornando possível a relação entre planejamento estratégico e

implementação de políticas, adequando essas ações ao modelo gerencial4 amparado nas políticas de

reforma iniciadas a época. Assim, o PPA é o modelo de planejamento que integra planejamento e

execução orçamentária.

A inovação deste modelo institucional está na ênfase dada à utilização do gasto,

diferente de métodos anteriores que direcionavam o foco simplesmente a categoria do dispêndio (cf.

BARZELAY & SHVETS, 2005), o que torna possível no método encontrado no PPA a integração

entre planejamento e execução orçamentária, de modo a facilitar o accountability, no nosso caso o

monitoramento, avaliação e correção do plano ao longo de sua implementação.

2.1 Elaboração e Gestão do PPA

O desenho institucional encontrado na elaboração do Plano Plurianual 2004-2007 é

segmentado em dois blocos. Um bloco diz respeito a base estratégica que será implementada; o

segundo, organiza o nível tático-operacional da ação do governo (cf. BRASIL, 2004a). Estas duas

estruturas sofrem um dilema de adequação entre as aspirações do governo e a operacionalização na

implementação de políticas, resolvido apenas com o alinhamento entre a variável política e a

variável técnica.

A estrutura de caráter técnica toma como princípio a participação de órgãos

implementadores de políticas públicas e da sociedade civil para formulação da base estratégica do

plano, inserindo no plano um caráter regional e, portanto, estratégico na formulação e priorização

de políticas. Além de permitir consistência na avaliação do sucesso da estratégia planejada, sendo

também “uma base de repactuação permanente das condições de governabilidade e implementação

do plano” (cf. BRASIL, 2004a). Por outro lado, no plano tático-operacional, a principal expressão

está ligada aos desafios dos objetivos setoriais, de modo que a integração e orientação dos

Ministérios formam peça fundamental na condução do plano de ações ansiado pelo Governo.

A etapa de elaboração da programação refere-se à concepção dos programas, incluindo também a construção de seus planos gerenciais que inclui planos de avaliação, e o detalhamento do cronograma físico financeiro, peças essenciais à gestão dos programas. (BRASIL. 2004a)

A consistência de sua metodologia permite que o plano contemple as especificidades da

sociedade brasileira. Desta forma, os programas concebidos a partir do PPA consideram também

uma regionalização e, portanto, são orientados segundo o planejamento territorial. Respaldo

4 Para maiores informações sobre o Modelo Gerencial ver BRESSER-PEREIRA (2008), O modelo estrutural de

gerência pública.

especial encontra-se nos Pactos de concertação, no qual o principal objetivo está no planejamento

participativo e na otimização do gasto público. Este relacionamento é realizado entre a União e os

demais entes federados e formaliza uma noção de articulação do desenvolvimento nacional com um

desenvolvimento sub-regional. Este processo também prevê uma definição estratégica no

financiamento dos programas, de forma que a execução não provoque uma alteração nos limites

orçamentários e fiscais, mesmo na relação de parcerias público-pública e público-privado.

Figura 1 Elaboração do PPA 2004-2007 na ótica da gestão

Fonte: BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). “Plano de Gestão do PPA 2004-2007”.

2.2 Ciclo de Gestão do Plano Plurianual 2004-2007

O gerenciamento do plano objetiva o ganho de resultados por intermédio da utilização

de processos estruturados e mecanismos que se adequem à integração de ações em volta dos

programa. Seu foco está direcionada a tomada de decisão e correção dos rumos.

Esta metodologia assegura um menor grau de fragmentação das políticas implementadas

fortalecendo a variável eficiência, o que projeta uma tendência positiva no alcance de objetivos

contidos no projeto de desenvolvimento do país. “Esta transformação tem por requisito a

convergência entre procedimentos gerenciais das organizações e a gestão de programas” (cf.

BRASIL, 2004a).

A convergência das ações otimizam a dinâmica organizacional, e a gestão do PPA focaliza

em programas. Assim, a gestão do plano é centralizada no Ministério do Planejamento, mas realiza-

se em processo compartilhado com a Presidência da República e os ministérios setoriais.

Este processo dinâmico permite a utilização de mecanismos de elaboração, monitoramento e

revisão do plano, tornando o a execução do plano um ciclo, denominado ciclo de gestão. Assim, o

plano será realizado em dois níveis, o primeiro está direcionado a gestão diferenciada de um

conjunto de programas selecionados; e o segundo, está ligado a uma coordenação multissetorial,

que mantém atenção sobre a evolução de indicadores relacionados com os desafios e a

determinados temas estratégicos do Governo5.

O ciclo de gestão prevê eventos integrados ao longo de quatro exercícios. Os estágios

fundamentais são a elaboração, a avaliação e a revisão do plano que são realizados a cada exercício

do plano. Um segundo fator importante no ciclo de gestão está na sua execução físico-financeira, no

qual existe um monitoramento das ações e seu enquadramento no horizonte de um exercício

orçamentário6.

Deste modo, existe uma relação entre Orçamento e Programa, o que impacta de forma direta

à execução do plano na medida em que exista restrição na execução orçamentária ou financeira.

A compreensão do funcionamento do ciclo de gestão é iniciada pelo monitoramento que

realiza-se no acompanhamento contínuo da execução físico-financeira das ações do plano, o que

torna factível as análises para identificação e superação de restrições ao longa da implementação. O

ciclo segue-se com uma avaliação de suas implementações, no qual é considerado as limitações

encontradas, e as superações realizadas ao longo do exercício; por fim, há a reformulação do plano,

ou sua readequação a nova realidade (ou conjuntura) encontrada, portanto dentro das diretrizes

iniciais, novas estratégias são tomadas para o alcance dos objetivos.

A revisão dos programas conclui o ciclo de gestão, introduzindo as recomendações e corrigindo as falhas da programação identificadas nos processos de monitoramento e avaliação, aprimorando continuamente a ação do governo. (BATISTA, 2009)

O modelo integrado do Plano apresentado na fig. 2 apresenta o ciclo de um exercício no

plano.

5 Nesta estrutura existe uma relação do governo central com os entes federados, e um arranjo institucional que busca

tratar as questões por um caráter regional, guardando suas especificidades. 6 Esta ligação entre formulação, implementação e execução orçamentária fazem com que a LDO (Lei de Diretrizes

Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual) façam-se eventos importantes para a prática do Plano, pois o PPA é implementado a partir da execução anual do Orçamento.

Figura 2 Modelo Integrado Plano / Orçamento / Execução / Avaliação

Fonte: BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). “Plano de Gestão do PPA 2004-2007”.

O ciclo apresentado na fig. 2 é referente a um exercício. Iniciando com a formulação do

plano que objetiva o planejamento de metas e estratégias logo após, a aprovação do orçamento é

um momento fundamental, pois dará maior capacidade de projeção das possibilidades do plano em

ampliar ou restringir as ações (políticas públicas) planejadas; a execução (implementação) é o passo

seguinte, que trabalha em conjunto com o monitoramento; permitindo o penúltimo estágio do ciclo

que é a avaliação, trabalhada a partir de três variáveis: eficiência, eficácia e efetividade; por fim, a

revisão do plano permite o reordenamento das estratégias e a readequação das metas de acordo com

as limitações e as superações do exercício.

O modelo é pensado para minimizar o grau de fragmentação na execução das ações

(políticas) que são realizadas ao longo do exercício. Assim, possibilitando o alcance das metas

dentro do horizonte de quatro exercícios, período que finda o plano.

Os objetivos principais do plano, centrado na dinâmica da cooperação e nas coordenações

das ações do governo são pautadas em três dimensões: a natureza, o objetivo e formato. Sendo

assim, os objetivos principais, segundo BRASIL (2004a; 2004b) são:

• A construção de uma gestão orientada aos resultados;

• Tornar viável uma gestão participativa e ágil por meio de redes de cooperação;

• Atribuir processos de avaliação e monitoramento que contemplem a natureza

específica de cada setor e de seus programas;

• Sofisticar o sistema de informação para que transpareça qualidade e confiabilidade;

• Propiciar a adequação dos processos de trabalho e a realocação de equipes;

• Sofisticar os mecanismos de tomada de decisão estratégica e operacional.

Conforme seus objetivos a implementação será realizada a partir dos princípios de:

seletividade, progressividade, e adequação a natureza e especificidades das organizações.

Quadro 1 – Princípios de implementação do PPA 2004-2007

Seletividade: os programas previstos no plano serão selecionados de modo que o número de programas prioritários seja mínimo, e que estes sejam os que têm maior capacidade para impactar a realidade sócio-econômica e atender ao projeto de desenvolvimento do governo, em médio e longo prazo.

Progressividade: tal princípio se baseia na necessidade de sofisticação dos mecanismos de gestão, atendendo a necessidade de inserção ou aperfeiçoamento destes mecanismos de forma progressiva ao longo da implementação do plano.

Adequações necessárias: as temáticas abordadas no Plano, Programas e órgãos contarão com mecanismos de tratamento específico de acordo com a necessidade encontrada. Para tanto, este processo prevê o desenvolvimento de um núcleo da Proposta que deverá existir em cada Ministério e Secretara Especial.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Plano de Gestão do PPA 2004-2007

Sua estrutura de implementação também conta com uma organização hierarquizada de

atores do processo. Em cada organização é possível encontrar um conjunto de quatro atores

específicos: o dirigente máximo da organização, um Gerente, um Gerente Executivo e Coordenador

de ação. Os requisitos necessários as funções são encontrados na administração privado, o agente do

processo deverá atender as necessidades pós-burocráticas.

Quadro 2 – Organização Hierárquica da Estrutura de Implementação do PPA

O Gerente participa da alta administração do órgão e tem responsabilidade pela forma de gestão do Programa, proporciona e manipula os recursos para o alcance dos objetivos do programa, monitora e avalia a execução do conjunto das ações do programa e estabelece mecanismos inovadores para seu financiamento.

O Gerente Executivo tem por função apoiar a atuação do gerente de programa, responsabilizando-se também pela integração e o acompanhamento do conjunto das ações do Programa, sempre que a sua figura for considerada necessária pelo gerente.

O Coordenador de Ação tem por função viabilizar a execução e o monitoramento de uma ou mais ações do programa, sendo responsável pela unidade administrativa a qual se vinculam as ações, devendo estar o mais próximo possível da execução das mesmas.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Plano de Gestão do PPA 2004-2007

Com bases no Planejamento Estratégico Situacional (PES) (cf. MATUS, 1989) o PPA

se consolidou como uma ferramenta de planejamento dos gastos governamentais na gestão pública

brasileira. Implementado no Brasil no âmbito da reforma do Estado e relacionado com o princípio

de oferta e gestão de políticas públicas orientadas (ajustadas) pela demanda (demand-driven).

Assim, o Plano Plurianual tem seu desenho institucional dividido em blocos que consistem na

definição da estratégia de políticas para o horizonte temporal de quatro anos, e também, no

estabelecimento de uma dinâmica operacional e estrutural que está voltada para a execução dessas

políticas.

Este modelo que liga o planejamento ao orçamento ficou conhecido na literatura

brasileira como orçamento-programa.

3. Orçamento-programa

O orçamento-programa é uma metodologia de planejamento “que se distingue dos

chamados métodos tradicionais [por dar] ênfase no objetivo do gasto, em vez da simples

preocupação com a categoria de dispêndio” (REZENDE, 2005). O orçamento-programa é uma ideia

gestada nas empresas, no setor privado. Sua característica principal é ter uma análise do orçamento

como uma etapa do processo de planejamento, o que o torna um método de decisão orçamentária.

A etapa primeira do método de decisão orçamentária está centrada na elaboração do

orçamento. As despesas deixam uma classificação por Secretarias ou Ministérios, e, segundo

Rezende (2005), o orçamento passa a ser preparado de acordo com uma elaboração por programas

de maneira que possibilite quantificar o “montante de recurso alocado a cada setor” (op. Cite), e

continua dizendo que, uma das dificuldades deste método está na implementação.

Neste sentindo, temos a percepção das características do orçamento-programa, seu

caráter cíclico como o PPA. Isso permite a compreensão que:

[…] não é simplesmente um plano de implementações de políticas públicas sem necessidade de modificação, pois, se assim o fosse, o orçamento-programa continuaria como uma forma de apresentação de orçamento negando suas características de avaliação, revisão e correção do plano. (BATISTA, 2009)

De acordo com a compreensão teórica o orçamento-programa e sua roupagem empírica

visualizada no Plano Plurianual, é o instrumento de planejamento que integra o orçamento e o

programa de implementações de políticas públicas.

O ciclo de gestão funciona como uma diretriz do planejamento, e por este motivo, deve

ser verificado na qualidade de inovação metodológica no planejamento e gestão de programas. A

importância dada a este desenho institucional está evidente na maneira que direciona a “forma de

governar”, na medida em que tem reflexo direto na sociedade. De modo que seja possível entender

e quantificar sua capacidade de implementação nas variáveis eficiência, efetividade e eficácia.

Na próxima seção será mensurado o impacto do desenho institucional do PPA sobre o

padrão do gasto público no Brasil. Compreendendo que uma das suas dimensões, a eficiência, está

diretamente ligada a uma implementação de política com custo reduzido.

Para isso será desenvolvido uma proxy analítica que, para fins metodológicos, será

abordada como a relação entre orçamento desempenhado (ou executado) sobre o orçamento

aprovado (ou valor orçado). Assim, será possível verificar, a partir da Proxy, o grau de eficiência no

orçamento do PPA 2004-2007 em relação aos planos anteriores.

4. Procedimento de Mensuração

Como trabalhado nas seções anteriores o PPA é um instrumento de planejamento que

agrega duas dimensões, uma referente ao programa, e uma segunda ligada ao orçamento. Esta

dinâmica estabelece procedimentos de aprovação orçamentária, sendo o orçamento, anualmente,

integrado na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e na LOA (Lei Orçamentária Anual) (cf. MP,

2004a, 2006). Assim, o plano busca uma integração entre a execução dos programas, os objetivos e

o gasto público. Entre outros objetivos a estrutura vinculada do orçamento-programa permite ao

Estado obter ganhos de eficiência na execução do orçamento.

A proposta final deste trabalho é verificar em que medida o Plano Plurianual 2004-

2007, com desenho institucional formulado após o período de redemocratização e reforma do

Estado, mantém um padrão performático adequado na sua variável eficiência. Será analisado, no

trabalho em tela, o comportamento do gasto público do governo federal a partir da variável

eficiência7. Nesse caso eficiência será compreendida como a relação entre gasto público executado

e orçamento proposto, a partir de dados da Secretária do Tesouro Nacional (BRASIL, 2004b).

A testabilidade será realizada sobre o gasto por função8, num corte longitudinal que

versa entre os anos de 1995 e 2007. Como dito, será formalizada uma proxy para análise do grau de

eficiência destas funções que será formalizado com a relação: valores desempenhado sobre valores

orçados.

Além da análise de estatística descritiva, foi desenvolvido um índice sintético como

proxy para o grau de eficiência do modelo organizacional do PPA, como instrumento de teste da

hipótese do trabalho. Em uma primeira análise utilizar-se-á a execução orçamentária do gasto por

função, como variável analítica para mensurar a eficiência na implementação de políticas públicas,

com o grau da eficiência orçamentária sendo definido como o percentual desempenhado dos valores

autorizados. Tal opção metodológica visa incorporar o que conceitua Rezende & Cunha (2005), ao

destacarem que a performance das organizações públicas está condicionada pelo aprimoramento da 7 Eficiência segundo BRASIL (2004a) pode ser compreendido como a “pelo uso otimizado, com economia e

qualidade, dos bens e recursos empregados, na execução das ações, tendo por referência padrões estabelecidos”. 8 Segundo BRASIL (2004b) “A classificação por função, ou funcional, procura identificar a área de atuação

característica do órgão/unidade em que as despesas serão executadas, fornecendo a alocação dos recursos públicos por finalidade de gasto. A função representa o maior nível de agregação da classificação da despesa por finalidade”.

capacidade de planejamento estratégico, padrão gerencial do ciclo orçamentário. Com isto, estamos

considerando a relação entre o valor orçado e o valor desempenhado do gasto público por função ao

longo de uma série histórica de 1995 a 2007, objetivando identificar o padrão de eficiência da

execução orçamentária no período.

A pesquisa empírica recorreu a dados secundários disponibilizados nos relatórios

oficiais do Ministério do Planejamento e da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da

Fazenda (e.g. Relatório da Execução Orçamentária; Relatórios das Despesas Públicas

Consolidadas).

5. Testando o Modelo Institucional do PPA: o padrão do gasto público no Brasil

A onda de reformas institucionais que foi padrão das administrações públicas na

América Latina na década de 1980, vinculada também a terceira onda de democratização, objetivou,

dentre outras dimensões, o aperfeiçoamento institucional na execução de políticas públicas,

aumentando a performance de sua execução.

Uma dimensão importante neste processo, a eficiência, está relacionada com a

capacidade das instituições públicas executarem políticas minimizando os custos e ampliando os

resultados. Assim, nesta secção pretende-se lanças luzes sobre a capacidade do instrumento de

planejamento PPA 2004-2007 na otimização do emprego de recursos públicos para a execução do

programa.

Um primeiro diagnóstico é apresentado no gráfico 1. Nele, podemos verificar a relação

entre gasto público desempenhado (executado), sobre o gasto planejado (orçado). O comportamento

diz respeito ao total do conjunto de funções do Governo Federal.

Gráfico 1 Participação Percentual do Gasto Público Por Função

Desempenhado Sobre Autorizado 1995 – 2007

Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Relatório da Execução Orçamentária do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda No gráfico 1 podemos verificar as alterações no comportamento da execução

orçamentária ao longo de treze anos. Por exemplo, em 1995 o percentual de 58,6% de execução do

orçamento apresenta seu valor mais baixo. Mas, após este período inicial, os dados apresentam-se

com uma tendência ascendente, verificada ao final dos anos 1990, principalmente entre os anos

1998 e 1999. Em 2000, verifica-se ponto mais alto da série 94,9% da execução do orçamento. Ao

final da série, apresenta uma queda, verificada no primeiro ano de análise do plano, objeto de

análise deste trabalho.

O PPA que foi implementado entre 2000-2003, denominado de Brasil em Ação, a partir

do gráfico 1, podemos verificar mais êxito no período. Assim, podemos compreender que existiu

uma melhor utilização deste instrumento de planejamento no tocante ao problema deste trabalho.

Não sendo foco deste trabalho, num primeiro momento, a causa da alteração de padrão, e sim sua

identificação e dimensão, é possível assinalar que uma alteração de governo possa ter alterado a

dinâmica de execução do plano. Porém, são necessárias outras variáveis para verificação empírica

desta hipótese9.

Seguindo o sistema analítico, a segunda verificação pode ser encontrada na tab. 1. Esta

tabela apresenta a participação percentual da execução orçamentária desempenhada sobre a

autorizada do gasto público por função do Governo Federal.

Tabela 1 - Participação Percentual da Execução Orçamentária Desempenhada Sobre Autorizada 1995-2007

Função 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Mediana

Legislativa 81,6 97,0 97,2 96,3 97,2 96,5 95,4 96,1 98,4 83,6 80,8 89,2 87,0 96,1

Assistência e Previdência 94,4 93,5 98,3 97,5 99,6 99,4 99,4 99,4 76,0 73,2 77,1 75,1 77,3 94,4

Judiciária 92,7 93,6 97,7 98,4 99,0 98,9 98,4 97,8 82,4 77,3 65,3 77,3 73,3 93,6

Relações Exteriores 94,6 92,6 97,2 90,1 98,9 102,5 100,8 113,9 60,1 58,5 43,2 48,4 41,1 92,6

Saúde e Saneamento 92,1 85,9 89,0 89,4 96,9 95,9 107,4 93,8 60,3 60,0 62,5 62,2 56,9 89,0

Defesa Nac. e Segurança Pública 72,6 87,5 88,8 88,0 88,8 95,9 98,9 93,2 76,5 73,4 69,2 78,0 73,0 87,5

Educação e Cultura 82,6 85,2 86,8 87,6 94,1 90,9 83,5 85,8 87,0 66,6 59,7 72,7 66,9 85,2

Trabalho 64,7 85,0 70,1 84,6 93,3 92,3 97,7 96,3 52,0 84,7 87,3 93,4 83,2 85,0

Energia e Rec. Minerais 70,6 85,5 86,0 77,3 84,8 69,9 61,2 93,9 93,2 36,4 31,3 44,8 42,5 70,6

Agricultura 70,2 70,2 82,3 55,9 79,3 78,4 66,8 67,5 75,4 37,7 38,3 54,6 41,9 67,5

Transporte 47,8 49,5 72,5 68,6 74,1 61,4 75,0 67,3 75,3 46,5 33,2 46,3 44,1 61,4

Administração e Planejamento 28,3 82,2 61,1 84,9 78,3 91,5 89,0 89,4 50,1 47,4 45,3 44,5 49,9 61,1

Indústria, Comércio e Serviços 33,9 52,2 50,1 67,3 76,8 76,1 92,0 66,8 69,5 50,1 33,4 49,4 39,6 52,2

Comunicações 46,9 46,7 43,5 26,0 83,6 74,0 23,0 30,8 55,1 43,9 28,4 48,7 44,4 44,4

Habitação e Urbanismo 6,5 15,7 17,8 19,3 24,8 76,9 60,3 48,7 73,7 49,1 30,3 48,3 36,5 36,5

Total 58,6 84,9 75,3 87,0 87,0 94,9 94,7 92,9 75,6 66,3 64,0 69,8 66,3 75,6

Fonte: Elaborado pela autor a partir do Relatório da Execução Orçamentária do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda * Tornando inviável a aplicação das ferramentas estatísticas aqui trabalhadas foram excluídas da série as funções Reserva de Contingência, Encargos Especiais e Desenvolvimento Regional

A tabela 1 está organizada de acordo com as funções selecionadas, apresentadas na

primeira coluna, e seu comportamento está apresentado em cada linha fazendo relação com o ano 9 Esta é uma hipótese válida, porém não é temática deste trabalho, que objetiva avaliar o PPA enquanto modelo

institucional de impacto no gasto público por função a partir da variável eficiência.

estudado. As funções estão ordenadas pela mediana10 do período.

Na tabela 1, é possível verificar a negligência com o orçamento público quando algumas

rubricas executam valores abaixo de 10% de seus orçamentos planejados e aprovados, como é o

caso da função Habitação e Urbanismo no primeiro ano analisado na tabela. Na mediana do

período, a mesma função executa apenas 36,5% do seu orçamento, isto a coloca como a função com

menor rendimento na execução dos recursos de acordo com os dados coletados e trabalhados.

Por outro lado, as rubricas que tiveram maior êxito na execução de seus recursos forma,

a Legislativa, com 96,1% dos valores executados no período, seguida pelas funções Assistência e

Previdência (94,4%), Judiciária (93,6%) e Relações Exteriores11 (92,6%).

Diante deste quadro, podemos construir visualmente a tab. 2. Essa tabela apresenta que

duas rubricas orçamentárias apresentam-se entre zero e cinquenta por centro da execução de seus

orçamentos; entre 51% e 85% da execução do orçamento encontram-se seis funções; executando

acima de 85% do orçamento sete funções se encaixam neste perfil.

Tabela 2 - Quantidade de Rubricas Orçamentárias em relação à Freqüência Relativa da Mediana da Execução do Orçamento 1995 - 2007

Frequência Relativa (em %)

Quantidade de Rubricas Orçamentárias

0 – 50 2

51 - 85 6

Acima de 85 7

Fonte: Elaborado pelo autor a partir da Secretaria do Tesouro Nacional – Relatório de Execução Orçamentária. * Tornando inviável a aplicação das ferramentas estatísticas aqui trabalhadas foram excluídas da série as funções Reserva de Contingência, Encargos Especiais e Desenvolvimento Regional

Para avaliar esta realidade, que é direcionada a uma ineficiência da execução do

orçamento nas funções apresentadas no período entre 1995 e 2007. Mais especificamente na relação

entre a proposta do PPA 2004-2007 e a execução do orçamento, o presente trabalho apresenta o

Índice de Eficiência do Gasto Público, que servirá como indicador sintético de avaliação do vetor

eficiência no estudo em tela.

5.1 IEGP: sintetizando o método de avaliação

10 Mediana é uma medida estatística de tendência central que apresenta o valor central da série histórica. Esta medida

se diferencia da média, por exemplo, por não sofrer influência de valores extremos. 11 Durante a séria a função Relações Exteriores apresenta valores acima de cem por cento, uma explica está ligado a

mudança da taxa do câmbio.

O Índice de Eficiência do Gasto Público foi desenvolvido por BATISTA (2009) para

agir como parâmetro da administração pública. Trabalhando com uma proxy similar a utilizada

neste trabalho (execução orçamentária do gasto por função), buscou desenvolver escalas de

eficiência para a utilização dos recursos destinados à execução dos programas.

As escalas variam entre 0,000 e 1. Considerando-se seu menor valor como sendo o grau

de ineficiência completa e seu valor mais alto enquanto o desempenho ideal dos recursos.

Para construção deste indicador o autor (op. cite) tomou por base os valores referentes

as participações percentuais do valor desempenhado sobre o valor autorizado de cada função. Sendo

este índice aplicável as funções em anos particulares, no total do conjunto das funções no ano, ou na

mediana do período de cada função ou do total das funções.

A construção deste indicador foi composta pela participação percentual do gasto em

questão (PG), pelo menor valor12 encontrado no conjunto dos dados (mV), e pelo maior valor

possível (MV). Sendo a fórmula:

Utilizando os dados da tabela 1 e substituindo os valores, temos:

Assim tem-se que no período estudado (1995-2007) tomamos por menor valor 4%

(0,04), como sendo o menor grau de eficiência possível de ser encontrado, e 100% como sendo o

valor ideal a ser verificado, ou seja, enquanto valor que transmite o planejamento ideal do

cronograma financeiro. Desta maneira, se alguma função desempenhar 4% do seu gasto, seria o

mesmo que não desempenhar orçamento, pois sua margem seria hiper-ineficiente. E executando

100% do seu orçamento seria a verificação de uma eficiência ideal, com o planejamento alinhando-

se a execução do orçamento.

Quadro 3 – Grau de Eficiência do Índice de Eficiência do Gasto Público

Escala Nível de Eficiência

0,000 à 0,499 Baixa Eficiência

0,500 à 0,899 Média Eficiência

0,900 à 1,000 Eficiente

Fonte: Elaborado pelo autor.

O quadro 3, apresenta os níveis de eficiência possíveis a partir de suas escalas de

12 O menor valor da participação percentual encontrados na série.

eficiência. O menor grau de eficiência será encontrada nos valores entre zero e 0,499, considerado

uma escala de baixa eficiência. Os valores de média eficiência será apresentados entre 0,500 e

0,899; e o nível de eficiência adequada deverá apresentar-se entre 0,900 e um.

Na tabela 3 temos a visualização do comportamento do IEGP das quinze funções

trabalhas, bem como a mediana do período. O índice mais alto encontrado na série dos dados é

referente à função Legislativa com 0,959, seguida da Assistência e Previdência (0,941), Judiciária

(0,933) e Relações Exteriores (0,923), contemplando as funções que estão classificadas como

eficientes no tocante a execução orçamentária. As funções de Habitação e Urbanismo (0,339) e

Comunicações (0,421), congregam as rubricas que estão classificadas como baixa eficiência.

Deixando assim, as nove funções restantes a disposição a média eficiência.

Ainda na tabela 6 é possível perceber a existência, pontuais, de um grau ideal de

eficiência. Este caso é perceptível nas rubricas de Relações Exteriores e de Saúde e Saneamento.

Em Relações Exteriores nos anos de 2000 a 2002, esta função, segundo o IEGP, apresentou índices

igual 1. Desta mesma maneira comportou-se a rubrica de Saúde e Saneamento no ano de 2001.

Tabela 3 - Índice de Eficiência do Gasto Público 1995-2007

Função 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Mediana

Legislativa 0,809 0,969 0,971 0,962 0,971 0,963 0,952 0,959 0,983 0,829 0,800 0,888 0,865 0,959

Assistência e Previdência 0,941 0,933 0,983 0,974 0,996 0,993 0,994 0,994 0,750 0,721 0,761 0,741 0,764 0,941

Judiciária 0,924 0,933 0,976 0,984 0,989 0,989 0,984 0,977 0,816 0,764 0,639 0,763 0,722 0,933

Relações Exteriores 0,944 0,923 0,971 0,897 0,989 1,000 1,000 1,000 0,584 0,568 0,409 0,462 0,386 0,923

Saúde e Saneamento 0,917 0,853 0,886 0,890 0,968 0,957 1,000 0,935 0,587 0,584 0,610 0,607 0,551 0,886

Defesa Nac. E Segurança Pública 0,715 0,870 0,884 0,875 0,884 0,957 0,989 0,930 0,755 0,723 0,679 0,771 0,719 0,870

Educação e Cultura 0,819 0,846 0,862 0,871 0,939 0,905 0,829 0,852 0,865 0,653 0,581 0,716 0,655 0,846

Trabalho 0,632 0,844 0,689 0,840 0,931 0,920 0,976 0,962 0,500 0,841 0,868 0,932 0,825 0,844

Energia e Rec. Minerais 0,694 0,849 0,854 0,763 0,842 0,686 0,596 0,937 0,929 0,337 0,284 0,425 0,401 0,694

Agricultura 0,690 0,689 0,815 0,540 0,785 0,775 0,654 0,661 0,743 0,351 0,357 0,528 0,395 0,661

Transporte 0,456 0,474 0,714 0,673 0,730 0,598 0,740 0,659 0,742 0,443 0,304 0,441 0,418 0,598

Administração e Planejamento 0,253 0,815 0,595 0,843 0,774 0,912 0,885 0,889 0,481 0,452 0,431 0,422 0,479 0,595

Indústria, Comércio e Serviços 0,312 0,503 0,481 0,659 0,759 0,751 0,916 0,654 0,682 0,480 0,307 0,473 0,371 0,503

Comunicações 0,446 0,444 0,412 0,229 0,830 0,729 0,198 0,280 0,532 0,416 0,254 0,466 0,421 0,421

Habitação e Urbanismo 0,026 0,121 0,144 0,159 0,216 0,760 0,586 0,466 0,726 0,470 0,274 0,461 0,339 0,339

Total 0,569 0,843 0,743 0,865 0,864 0,947 0,945 0,926 0,746 0,649 0,625 0,685 0,649 0,746

Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Relatório da Execução Orçamentária do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda * Tornando inviável a aplicação das ferramentas estatísticas aqui trabalhadas foram excluídas da série as funções Reserva de Contingência, Encargos Especiais e Desenvolvimento Regional

Este trabalho entende a eficiência como uma dimensão da política pública, execução

orçamentária. Assim, é fundamental que as agências de implementação de políticas tenham rigor no

seguimento de um cronograma físico-financeiro adequado, e como sugere o PPA, corrigir a política

sempre que for verificado necessidade desta natureza. Destarte, o aumento da capacidade de

execução do orçamento, é um objetivo dos objetivos principais do PPA quando se trata da dimensão

eficiência. Porém, existindo uma relação entre orçamento e planejamento, os dados em tela negam a

hipótese deste trabalho, dando margem a um comportamento onde não se verifica crescimento da

eficiência da execução do gasto público no Brasil.

Para conclusão desta verificação a cerca da eficiência do modelo institucional PPA

2004-2007, iremos verificar o a mediana do IEGP no período entre 1995 e 2003, anterior a

aplicação do PPA 2004-2007, em relação ao período de execução do plano em questão.

Na tabela seguinte (tab. 4) podemos relacionar analisar a variação percentual entre o

período. Esta medida estatística permite visualizar em percentual a dimensão de variação entre os

períodos.

Tabela 4 - Índice de Eficiência do Gasto Público por Período 1995-2007

Função 1995-2003 2004-2007 Variação

Percentual

Energia e Rec. Minerais 0,842 0,369 -56,2 Relações Exteriores 0,971 0,436 -55,1 Administração e Planejamento 0,815 0,442 -45,8 Agricultura 0,690 0,376 -45,5 Transporte 0,673 0,429 -36,2 Indústria, Comércio e Serviços 0,659 0,422 -36,0 Saúde e Saneamento 0,917 0,595 -35,1 Educação e Cultura 0,862 0,654 -24,2 Judiciária 0,977 0,743 -24,0 Assistência e Previdência 0,983 0,751 -23,6 Defesa Nac. E Segurança Pública 0,884 0,721 -18,4 Legislativa 0,963 0,847 -12,1 Comunicações 0,444 0,418 -5,8 Trabalho 0,844 0,854 1,2 Habitação e Urbanismo 0,216 0,400 84,9

Total 0,864 0,649 -24,9

Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Relatório da Execução Orçamentária do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda *Tornando inviável a aplicação das ferramentas estatísticas aqui trabalhadas foram excluídas da série as funções Reserva de Contingência, Encargos Especiais e Desenvolvimento Regional

No valor total, temos que o IEGP varia negativamente em torno de 25%, passando de

0,864 para 0,649, significando perda de ¼ da eficiência entre os períodos analisados. Apenas duas

funções aumentaram o índice, Habitação e Urbanismo e Comunicações, destas a primeira teve

maior expressão com uma variação por volta dos 85% foi Habitação e Urbanismo. Por fim, as

maiores variações negativas estão relacionadas com a função de Energia e Recurso Naturais

(56,2%) e Relações Exteriores (55,1%).

6. Conclusão

O desenvolvimento de estruturas burocráticas que administrem a máquina estatal de

acordo com o caráter performático necessário ao desenvolvimento socioeconômico da sociedade é

um tema debatido principalmente após a redemocratização. O conjunto de reformas do Estado

amparados na década de 1990, principalmente na região da América Latina, promove não apenas a

volta de muitas democracias que viviam em períodos de ditadura, mas renova a capacidade do

Estado estabelecendo as reformas gerenciais.

Neste sentido, o debate sobre falhas e déficits da democracia amplia-se juntamente com

a diversidade sociocultural e os problemas sociais. Assim, novos instrumentos de planejamento e

execução de política são pensados pelo Estado, principalmente modelos que são adaptados da

administração privada onde a performance é um fator de supra importância.

O Plano Plurianual é o principal instrumento de planejamento, dotado de todas as

características da democracia participativa na sua formulação, e das dinâmicas privadas na sua

execução. Contudo uma das respostas possíveis a sua baixa eficiência no período 2004-2007 pode

estar no planejamento inadequado da dimensão de algumas políticas, ou na negligência com a

execução do orçamento, porém a afirmação destas hipóteses necessita de outro experimento de

pesquisa.

Contudo é possível concluir que a experiência dos Planos Plurianuais são válidas e estão

de acordo com a tendência regional e global de reformulação da administração pública e adesão de

modelos institucionais que impulsionem o desenvolvimento, entretanto, o PPA 2004-2007,

apresentou-se falho de acordo com sua baixa eficiência em relação aos períodos anteriores no

tocante ao gasto público. O ciclo de gestão necessita de uma revisão adequada afinal, sua

proposição de correção não foi efetiva ao longo do tempo.

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