De la Salmuera a la BateraSoberana y cadenas de valor

Un balance de la poltica de industrializacin mineradel Gobierno del MAS (2006-2013)

Antonio Rodrguez-CarmonaIvn Aranda Garoz

La serie Cuadernos de Reflexin y Anlisis de Polticas Pblicas es una publicacin del Observatorio de Anlisis de Polticas Pblicas del Centro de Investigaciones Sociales de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia con el apoyo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

El Observatorio de Anlisis de Polticas Pblicas es una red de espacios y un sistema de anlisis permanente e incremental de polticas pblicas que acumula datos y evidencias empricas, provee de informacin especializada y estratgica a gestores pblicos, actores polticos, sociales, analistas e investigadores. Es un mecanismo de obser-vacin suplementaria de anlisis de lo poltico y de las decisiones e intervenciones pblicas.

EQUIPO EDITORIALAmaru Villanueva, Ximena Soruco, Jorge Viaa, Gabriela Canedo, Alberto Garca O., Fernando Garca Y., Noelia Gmez, Mariana Zeballos I.

AUTORES INVESTIGACINAntonio Rodrguez CarmonaIvn Aranda Garoz

ILUSTRACIN DE PORTADAMartn Elfman

DISEO GRFICOGabriel Snchez Castro

Primera edicin: Septiembre de 2014Depsito Legal: 4-1-26-15- P.O.Impreso en: CJ Impresiones - 79494923

Las opiniones y los nfasis destacados en los textos de la presente publicacin son de responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del PNUD ni del Centro de Investigaciones Sociales de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia.

Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio existente sin autorizacin explcita y escrita del Centro de Investigaciones Sociales de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia o del PNUD. Toda solicitud de permisos para usar o traducir una parte o el texto ntegro de esta publicacin debe hacerse a: Centro de Investigaciones Sociales. Calle Pinilla 525 entre Snchez Lima y Ascarrunz. Sopocachi. Telfonos: 591-2- 2120720 591-2-2120780. O al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia). Calle 14, esquina Snchez Bustamante. Edificio Naciones Unidas, piso 5. Calacoto. Telfonos: 591-2-2626200. La Paz-Bolivia.

www.cis.gob.bowww.bo.undp.org

PresentacinEsta publicacin es el resultado de una alianza entre el Centro de Investigaciones Sociales (CIS) de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia y el Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo (PNUD), para la puesta en marcha de proyectos de investigacin en el rea de polticas pblicas.

Esta iniciativa conjunta tiene la intencin de promover espacios de anlisis y reflexin al objeto de acumular datos y evidencias empricas respecto al diseo, formulacin e implementacin de polticas pblicas. Se espera que los estudios que forman parte de este proyecto puedan proporcionar informacin especializada a gestores pblicos, actores polticos y sociales, analistas e investigadores sociales en torno a las dinmicas gubernamentales y polticas pblicas. De este modo, se busca contribuir a la toma de decisiones as como a ofrecer nuevas miradas sobre la gestin pblica y el ejercicio de gobierno.

Con este propsito, presentamos el estudio De la Salmuera a la batera. Soberana y cadenas de valor de Antonio Rodrguez-Carmona, investigador en materia de industrias extractivas, e Ivn Aranda Garoz, experto en tecnologa del litio y estrategias de industrializacin. La investigacin aborda un diagnstico de la industrializacin minera sobre la base de informacin cualitativa y cuantitativa, que busca enrique-cer el actual debate en torno a la reestructuracin de la COMIBOL. Los autores presentan un balance general de la implementacin de las polticas de industrializacin minera durante el gobierno del MAS (2006-2014), a partir del anlisis de los proyectos/empresas ms relevantes del sector minero-metalrgico estatal y la realizacin de 50 entrevistas a diferentes actores. El estudio acomete una revisin macro de las estadsticas industriales disponibles, adems de recurrir a la elaboracin de mapas de encadenamientos productivos. Finalmente, se evala el desempeo de los proyectos y empresas mencionados respecto a tres pilares de la Agenda Patritica 2025: soberana tecnolgica (pilar 4), soberana productiva con diversifi-cacin y desarrollo integral (pilar 6) y soberana de los recursos naturales con industrializacin (pilar 7).

Ponemos a su disposicin la presente publicacin buscando aportar con nuevos elementos de an-lisis que enriquezcan el estudio, el debate y la reflexin alrededor de las polticas pblicas imple-mentadas en Bolivia.

Centro de Investigaciones SocialesDireccin de Participacin Ciudadana

Vicepresidencia del Estado

ndice

caPtulo 1la estrategia de industrializacin minera del gobierno del mas ........................................ 11

1.1 La apuesta por la soberana tecnolgica al servicio del desarrollo: Un recorrido histrico por Amrica Latina ......................................................................... 11

1.1.1 La apuesta de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (19501970): Contradicciones y crisis ................................................................................................ 11

1.1.2 La irrupcin del modelo neoliberal de desarrollo (19802000): El elevado peaje de la insercin competitiva en la globalizacin .................................... 131.1.3 El regreso del Estado: repensando las relaciones entre ciencia, tecnologa y desarrollo ....... 15

1.2 La cadena bsica de industrializacin de la minera en Bolivia: conceptualizacin y niveles de transformacin .................................................................... 16

1.3 Los pilares de la poltica industrializadora del gobierno del MAS ........................................ 181.3.1 La construccin de una poltica de industrializacin de los recursos naturales en respuesta a las demandas sociales .................................................................................. 181.3.2 La apuesta del gobierno del MAS por superar el modelo primario-exportador .............. 201.3.3 La recuperacin del papel del Estado en la metalurgia: el reflote de COMIBOL y la

nacionalizacin y/o reactivacin de proyectos metalrgicos ........................................... 22

caPtulo 2la evolucin del sector minero-metalrgico en el Proceso de cambio (2006-13) ............. 27

2.1 La recuperacin ciclotmica de la minera en Bolivia ........................................................... 27

2.2 El estancamiento en la fundicin de metales frente a los avances en produccin industrial de minerales no metlicos ................................................................................... 30

2.3 La reprimarizacin de la economa boliviana: un paso necesario para acumular recursos destinados a la industrializacin? ....................... 35

2.4 El proceso de reestructuracin de COMIBOL: Una necesidad reconocida por todos, pero difcil de consensuar .......................................... 38

2.4.1 Un proceso que viene de lejos ......................................................................................... 382.4.2 El marco institucional del proceso de reestructuracin: diferentes intereses en juego ....... 392.4.3 El debate en los medios de comunicacin ....................................................................... 422.4.4 Existe un diagnstico acertado de las problemticas de COMIBOL? ............................. 42

caPtulo 3maPeo de la industrializacin minera en bolivia ................................................................... 45

3.1 Mapa de las cadenas de industrializacin minera ................................................................... 453.1.1 Cadenas metalrgicas-acopiadoras para la exportacin ........................................................ 46

3.1.2 Polos de industria metal-mecnica en Catavi y Pulacayo ................................................ 463.1.3 Cadenas con vocacin de encadenamientos industriales hacia adelante .......................... 47

3.2 Mapeo en trminos de soberana productiva y de los recursos naturales ................................ 48

3.3 Mapeo en trminos de soberana tecnolgica ........................................................................ 52

3.4 Mapeo en trminos de fortalecimiento empresarial ............................................................... 57

3.5 Mapeo de la funcin social .................................................................................................... 62

Captulo 4Un balance preliminar de la industrializacin minera en Bolivia:Hiptesis e interrogantes ......................................................................................................... 67

4.1 La apuesta poltica por la industrializacin de la minera en Bolivia: quimera o realidad? ........................................................................................................... 67

4.2 El enfoque de encadenamientos productivos: de pas minero a pas industrial? ........................................................................................ 70

4.3 El mito de la escala: es realmente el tamao reducido del mercado boliviano un obstculo insalvable para industrializar la minera?......................................................... 72

4.4 La apuesta por el desarrollo tecnolgico en la industrializacin minera: hacia la soberana tecnolgica ............................................................................................. 75

4.5 El papel del capital transnacional en la industrializacin de la minera: es posible su participacin al servicio de la Agenda 2025? .................................................. 78

4.6 El desafo de reconstruir cuadros tcnicos en la metalurgia tras la larga noche del neoliberalismo .................................................................................. 79

4.7 Las trabas del marco institucional para promover polticas de desarrollo industrial: un problema profundo de cultura burocrtica en la administracin pblica ............................. 80

4.8 La retroalimentacin de cuellos de botella en la gestin: COMIBOL como emblema de los males burocrticos bolivianos ....................................... 83

4.9 Muchas COMIBOLES en una: la superposicin de estratos geolgicos con diferentes estructuras y culturas organizativas ..................................................................................... 86

4.10 De la COMIBOL administrativa a la COMIBOL sostenible: la necesidad de un enfoque empresarial al servicio del proceso de cambio ........................ 88

Referencias de los autores.........................................................................................................93Anexos ........................................................................................................................................ 101

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El presente informe es resultado de un trabajo de investigacin desde el Estado para el Estado, con el fin de profundizar el proceso de cambio que vive el pas. El objetivo central ha sido realizar un balance de las polticas de industrializacin minera en los gobiernos del MAS (2006-13). Para ello se han analizado a fondos los diez proyectos/empresas ms relevantes del sector minero-metalrgico estatal, y se han entablado alrededor de 50 entrevistas con diferentes actores del sector, incluyendo gerentes, personal tcnico y trabajadores de las empresas. Adems, se ha realizado un anlisis macro de las estadsticas industriales disponible y se han elaborado mapas de encadenamientos productivos. El trabajo se ha completado con matrices visuales de evaluacin del desempeo de los diferentes pro-yectos/empresas respecto a la Agenda 2025, en materia de soberana tecnolgica (pilar 4), soberana productiva con diversificacin y desarrollo integral (pilar 6) y soberana de los recursos naturales con industrializacin (pilar 7).

La investigacin pretende trazar un diagnstico consolidado del sector para enriquecer el debate sobre la reestructuracin de COMIBOL. La construccin de una visin compartida acerca de los problemas que atenazan a la poltica de industrializacin minera, as como la identificacin de buenas prcticas, pueden ser insumos valiosos para la discusin.

En este sentido, las opiniones vertidas comprometen solamente a los investigadores, pero no repre-sentan necesariamente la posicin institucional de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional ni tampoco del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En todo caso, los autores han puesto especial atencin en consultar a todos los actores implicados y reflejar el estado de la cuestin de la forma ms fiel posible a la realidad. Se agradece al PNUD por la financiacin de la investigacin.

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caPtulo 1la estrategia de industrializacin

minera del gobierno del mas

dcada de los 20 del siglo veinte, el continen-te sigui un modelo de economas de enclave, caracterizado por la presencia predominante del sector extractivo y agroexportador. Los efectos de la crisis mundial de 1929, combi-nados con la ola mundial de proteccionismo, propiciaron el comienzo de un proceso de Industrializacin por Sustitucin de Importa-ciones (ISI), cuyo principal motor fue el ca-pital nacional de las burguesas industriales. Pero tambin fue promovido por el Estado, animado por la dimensin que comenzaban a cobrar los mercados internos. La Segunda Guerra Mundial consolid el proceso en dos sentidos: por un lado, la dificultad de aprovi-sionamiento desde los grandes centros mun-diales profundiz el proceso sustitutivo; por otro, la guerra desencaden un aumento en el volumen y precios de las materias primas.

Con todo, la causa fundamental para la inten-sificacin de la industrializacin fue el cambio estratgico de las empresas transnacionales. Hasta ese momento, se haban dedicado a comerciar sus productos en los mercados de las metr-polis, pero el extraordinario desarrollo de las comunicaciones y transportes, tras la segunda guerra mundial, posibilit la instalacin de filiales. A fines de los 50s, las transnacionales empezaron a aprovechar el proteccionismo de los pases perifricos para explotar sus mercados internos sin temor a la competencia externa.

1.1 La apuesta por la soberana tecnolgica al servicio del desarrollo:

Un recorrido histrico por Amrica Latina

Se puede afirmar que existe una relacin es-trecha entre el desarrollo cientfico y tecno-lgico de un pas y su desarrollo econmico y social. Segn la Teora de la Dependencia, el subdesarrollo no se debe a la falta de de-sarrollo sino a un tipo de subdesarrollo que especializa a los pases en la exportacin de materias primas, al tiempo que los hace de-pendientes del aprovisionamiento de insu-mos crticos, bienes de capital y tecnologa, procedente de los pases industrializados. Esa dependencia se articula a travs de mecanis-mos internos promovidos por los propieta-rios de las materias primas, que orientan y especializan la estructura econmica de los pases en favor de los mercados externos.

1.1.1 La apuesta de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (19501970): Contradicciones y crisis

A pesar de la gran heterogeneidad de Am-rica Latina, la regin comparte a lo largo de su historia modelos comunes de industriali-zacin y patrones similares de ciencia y tec-nologa. Desde la poca de la colonia hasta la

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Sin embargo, a comienzos de esa dcada, el modelo ISI haba entrado ya en una crisis mo-tivada en sus propios fundamentos. Y es que para avanzar en el proceso de industrializa-cin se requera importar insumos crticos y bienes de capital, que no podan ser suminis-trados por la industria nacional. Adems, tal y como estaba planteado, el modelo ISI su-pona un deterioro continuo en los trminos de intercambio (Prebisch, 1949). Heredada de la colonia, la estructura social mantuvo una distribucin desigual del ingreso, que sesg la demanda hacia el consumo de bienes sofisti-cados de las clases adineradas. Este patrn de consumo impidi el desarrollo de la tecnolo-ga local, ya que estos bienes de gama alta in-corporaban una complejidad tecnolgica que no poda ser satisfecha por el mercado inter-no. Por otro lado, las nuevas industrias insta-ladas por las transnacionales posibilitaron un aumento de productividad y un excedente de mano de obra, que no pudo ser absorbida por otros sectores productivos. Lo que desemboc en desempleo estructural crnico. La resul-tante fue una cada del salario y un mercado interno dbil y orientado al consumo de las clases altas. La Teora de la Dependencia ex-plica as las razones del fracaso del modelo ISI. Otros pases del Este asitico (por ejemplo, Ja-pn y Corea) apostaron por una industrializa-cin inicial de bienes salario, que propiciaron una distribucin ms equitativa del ingreso. A diferencia de los productos de gama alta, estos bienes son susceptibles de ser fabricados con tecnologa local, adems de ser consumidos en el mercado interno y, eventualmente, externo.

En definitiva, la estrategia desarrollista de los pases asiticos permiti un avance ms equi-librado entre los mercados de consumo y las capacidades cientfico-tcnicas.

Durante los 60 y 70, se consolid la interna-cionalizacin de la economa mundial y la implantacin de transnacionales en Amrica Latina con tecnologa verstil, fruto de la acu-mulacin de conocimientos desde la Segunda Guerra Mundial. Como ya se ha sealado, el patrn de consumo condicion la dinmica de expansin de la industria local, incentivando la importacin de tecnologa. No sirvieron de mucho las advertencias sobre el riesgo del co-lonialismo tecnolgico o los inconvenientes que comportaba la transferencia tecnolgica intra-muros (Urquidi, 1962).

Ms bien, la contradiccin existente entre po-lticas explcitas (orientadas al desarrollo tecno-lgico, la investigacin aplicada, y la produc-cin a largo plazo), y las polticas implcitas (al servicio del desarrollo econmico inmediato), coart la iniciativa para investigar e innovar productos o procesos (Herrera, 1971). De este modo, la ISI no tuvo necesidad de ampliar la base tecnolgica, y el sector productivo sigui enganchado a la dinmica de importar tecno-loga. Por ltimo, las instituciones estatales res-ponsables de ciencia y tecnologa, encuadradas en general en la lnea ofertista, no alcanzaron a desempear su tarea. En la prctica, asumieron el rol de proveedores de recursos humanos ca-pacitados para el sector transnacional moderno (vase recuadro).

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Si bien la ISI sera derrotada una dcada ms tarde por el modelo neoliberal, durante dos d-cadas se llev adelante un nmero relevante de proyectos en sectores estratgicos, tales como la energa atmica (CNEA, Argentina), aeronu-tica (EMBRAER, Brasil), siderurgia, petrleo (PEMEX, Mxico y PNV, Venezuela), teleco-municaciones, informtica, o biotecnologa. Todos ellos fuertemente asistidos por el Estado, en coordinacin con el aparato productivo. Los idelogos de la ELAPCYTED consideraban fundamental el rol del Estado, como actor pro-motor y coordinador de proyectos estratgicos, as como en al formulacin de polticas, incen-tivos y marcos tcnico-administrativos necesa-

rio para el buen desempeo de las iniciativas (Sbato y Botana, 1968). La realidad es que la ISI fue exitosa en pases con mercados internos grandes, pero no funcion bien en aqullos con mercados relativamente pequeos.

1.1.2 La irrupcin del modelo neoliberal de desarrollo (19802000):

El elevado peaje de la insercin competitiva en la globalizacin

Alentada por la nueva coyuntura internacional, la ISI comenz a ser abandonada a fines de los 70s para dar paso, en las dcadas siguientes, al modelo neoliberal de desarrollo. En su necesi-

RECUADRO 1:

El debate de las polticas de ciencia y tecnologa: orientadas hacia la oferta o la demanda?

La poltica de ciencia y tecnologa arranc en Amrica Latina a principios de los 50s, basada en el supuesto de que la mejor manera de tener ciencia aplicada (era) intensificar la investigacin cientfica fundamental pues de ella derivar(an) abundantes aplicaciones (Houssay, 1960). Esta lnea ofertista no se preguntaba sobre las condiciones necesarias para que las aplicaciones fueran susceptibles de ser implementadas. Ante las contradicciones existentes entre el desarrollo cientfico-tecnolgico, la orientacin del aparato produc-tivo y el patrn de consumo, surgi la Escuela de Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnologa y Desarrollo (ELAPCYTED), con el propsito de reorientar el proceso de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI). En contraposicin a la corriente ofertista dominante, la doctrina fundamental de la Escuela propona que el desarrollo tecnolgico y cientfico respondiera a necesidades concretas. Esta l-nea de pensamiento multidisciplinar fue apoyada y enriquecida por numerosas aportaciones de diferentes sectores en la mayora de pases de la regin.

La propuesta de la Escuela se centraba en potenciar la capacidad de asimilacin y manejo de la tecnologa, a partir de las destrezas basadas en agregar y desagregar paquetes tecnolgicos. En una primera instancia, las empresas nacionales deban adquirir tecnologa, en condiciones firmes de negociacin y bajo premi-sas que contemplasen su transferencia efectiva. Posteriormente, a travs de tcnicas de retroingeniera, el objetivo era asimilar la tecnologa incorporada. De este modo, se lograra acumular conocimiento y experiencia para acercarse al horizonte de la sustitucin paulatina de importaciones por procesos, equi-pos e insumos nacionales. Surgira as un estilo tecnolgico propio, al margen de las necesidades de las grandes empresas transnacionales, con el que dar respuesta a las demandas de la sociedad, y coadyuvar a la realizacin del proyecto de desarrollo nacional (Varsavsky, 1974). Seran las posiciones lineal ofertista y orientada a la demanda de la ELAPCYTED, aderezadas con las propuestas de la escuela de la CEPAL, las que orientaran las polticas en ciencia y tecnologa, as como el proceso de ISI, hasta su agotamiento en los aos 80s, cuando fue reemplazado por el modelo neoliberal.

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dad de expansin y crecimiento, los capitales profundizaron su transnacionalizacin a escala mundial, a partir de un nuevo patrn tecnol-gico. La globalizacin de la economa introdujo cambios en el modelo productivo y la divisin internacional del trabajo, haciendo necesaria una reformulacin del papel de los Estados lati-noamericanos, hasta este momento custodios de los mercados nacionales protegidos. Lo que en dcadas anteriores haba sido una ventaja se converta entonces en un problema. La globali-zacin requera, por un lado, la eliminacin de fronteras (tanto internas como externas), y por otro, el rol facilitador del Estado para proveer las condiciones polticas, financieras y humanas con las que satisfacer las necesidades de repro-duccin del capital. En este contexto, los pa-ses perifricos de Amrica Latina deban seguir cumpliendo su rol tradicional de proveedores de materias primas (Arceo, 2011).

Poco despus de entrar en vigencia, los efectos del modelo neoliberal empezaron a sentirse en la regin. La apertura y desregulacin abrieron las puertas a la entrada masiva de mercadera barata, tecnolgicamente avanzada procedente de los pases centrales. Su rpida aceptacin en los mercados internos motiv la prdida gra-dual de ventajas comparativas de los produc-tores nacionales, la disminucin de ingresos, as como la reduccin de la gama de productos exportables, provocando el dficit en la balanza comercial y un estado de crisis permanente. Los Estados respondieron a esta situacin buscando financiacin externa para compensar los des-equilibrios de flujo de caja, y coordinaron con los acreedores una poltica de ajuste basada en la reduccin del gasto pblico.

En las dcadas siguientes, la exportacin de commodities se volvi la estrategia privilegia-da para expandir los ingresos y atender as los compromisos de la deuda, sustituyendo el modelo ISI por la apertura, desregulacin y privatizacin, como paradigma de crecimien-to y desarrollo. La denominada insercin competitiva en el mercado mundial slo fue

posible cuando el Estado cambio su rol activo intervencionista-productivo por el de atraer capitales extranjeros y garantizar la seguridad jurdica a los intereses transnacionales. Im-pulsadas por el Banco Mundial, las reformas estructurales que permitieron esta transmu-tacin del aparato productivo fueron implan-tadas a travs de nuevos marcos normativos e institucionales. Al objeto de asegurar el acceso a los recursos naturales mediante concesiones transferibles e hipotecables, fijar y reducir al mnimo la carga impositiva relativa a la im-portacin de maquinaria, ganancias, royalties e IVA, o de eliminar todo tipo de control sobre el mercado cambiario y exportaciones. Ade-ms, se construyeron las infraestructuras nece-sarias para habilitar corredores de exportacin de materias primas, y se promovieron condi-ciones sociales para facilitar la exportacin de recursos naturales a gran escala. Todo ello bajo el principio de neutralidad administrativa que elimina la discrecionalidad de la poltica sobre los recursos pblicos (Banco Mundial, 1996).

Las polticas de ciencia y tecnologa no fueron inmunes a estas transformaciones y, durante este perodo, se llevaron a cabo importantes cambios para satisfacer los nuevos requerimien-tos. La va endgena para desarrollar tecnolo-ga fue considerada lenta, ineficiente, costosa y, en consecuencia, inadecuada para lograr la insercin competitiva en los mercados inter-nacionales. Desde esta ptica, la transferencia se convirti en la nica va para acceder a tec-nologa avanzada. Pero su seleccin se confi a las fuerzas del mercado, y el Estado abando-n toda responsabilidad de orientar la matriz tecno-productiva que recay en manos de los actores transnacionales. Al no estar interesados estos actores en la utilidad social de la ciencia y tecnologa, o en la creacin de una comunidad cientfica, se produjo un quiebre en el proceso de acumulacin y aprendizaje, y se consinti la descapitalizacin tecnolgica. En todos estos aos, la ELAPCYTED intent estimular el de-bate con propuestas y reflexiones crticas, pero

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su visin era incompatible con la nueva agenda. Poco a poco, pas a un segundo plano, cedien-do el testigo a los enfoques de la nueva poltica de innovacin de los aos 90s.

1.1.3 El regreso del Estado: repensando las relaciones entre ciencia, tecnologa y desarrollo

El proyecto neoliberal de los 80 y 90 dej como saldo unos indicadores sociales deprimidos, la economa destruida y endeudada, niveles alar-mantes de pobreza y un desempleo estructural crnico, imposible de combatir debido a la inexistencia de un aparato productivo capaz de absorber el excedente de mano de obra. La cri-sis financiera asitica de 1997 devel la extrema vulnerabilidad del nuevo modelo econmico, al contraer en muy poco tiempo el flujo de ca-pitales financieros y propiciar la brusca cada del precio de las materias primas. De algn modo, esta crisis marc un hito que convergi con el final de la supremaca neoliberal y abri un nuevo horizonte poltico en la regin.

Merced al expolio de los recursos naturales, el enriquecimiento desmedido del capital trans-nacional gener un amargo sentimiento en la sociedad. Las promesas frustradas del neolibera-lismo crearon el caldo de cultivo para la llegada de gobiernos de izquierda en muchos pases de la regin, con programas de redistribucin de la riqueza, e incluso nacionalizaciones de sec-tores estratgicos. El contexto de altos precios internacionales de las materias primas y los ali-mentos, requeridos para la expansin asitica, motiv que estos gobiernos apostaran por una poltica de captacin de renta petrolera y minera. Con esos recursos fiscales, lograron recuperar el msculo financiero al Estado para impulsar po-ltica sociales y crear una cierta infraestructura industrial (Arceo, 2009). Paradjicamente, esta apuesta reforz en el corto plazo la insercin de Amrica Latina como proveedora de materias primas en la economa global. No son pocos los analistas que han sealado los riesgos que com-porta este neoextractivismo progresista en

trminos de revalidar las histricas cotas de de-pendencia (Gudynas, 2012; y Svampa, 2011).

Con todo, en los albores del siglo XXI el pa-trn de desarrollo no se encuentra an clara-mente definido. En trminos de ciencia y tecnologa, coexisten dos modelos en un fr-gil equilibrio. Los gobiernos de la regin han emprendido tmidos pasos para recuperar los Sistemas Nacionales de Innovacin. Estos sis-temas pblicos deben conciliar las necesidades de competitividad en el mercado global, con la funcin social de la ciencia y la tecnologa en pos del desarrollo nacional. En Bolivia, el debate sobre el rol que deben jugar las trasna-cionales fue resumido por el gobierno del MAS con el conocido lema de socios pero no pa-trones, pero no queda claro cul es el campo posible de asocio desde el punto de vista del beneficio mutuo. A diferencia de otras pocas, el pas no necesita tanto capital como tecnolo-ga. Pero la gran mayora del capital transna-cional sigue movindose en el supuesto de la transferencia cerrada de paquetes tecnolgicos a cambio del acceso privilegiado a recursos na-turales estratgicos.

Este esquema es apoyado por las potencias eco-nmicas del Norte, como Estados Unidos, Eu-ropa, China o Canad, que han ligado su po-ltica exterior al acceso a materias primas (vase, por ejemplo, Bruckmann, 2013; Parlamento Europeo, 2011; Rodrguez, 2011: o MCIC, 2009). As que no son casualidad los compli-cados procesos de negociacin con las empresas transnacionales para emprender proyectos de industrializacin, tales como los fracasos de El Mutn (Jindal) o Karachipampa, entre otros proyectos emblemticos. Mientras tanto, el gobierno boliviano apuesta tambin por el de-sarrollo de tecnologa propia, si bien con mu-chas limitaciones, adversidades y retrasos. As que la pregunta sigue plenamente vigente: cul es la relacin ms conveniente (pero tambin posible) entre ciencia, tecnologa y desarrollo? Cul debera ser el rol de los actores transna-cionales al respecto?

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1.2 La cadena bsica de industrializacin de la minera en Bolivia: conceptualizacin y niveles de transformacin

Se podra definir la industrializacin como aquel proceso que incorpora tecnologa a las materias primas generando productos con cre-ciente grado de elaboracin. Desde esta ptica, se puede relacionar la industrializacin minera con la capacidad de agregar valor en la cadena productiva, comenzando con la fundicin de metales a partir de concentrados de mineral, y continuando con el refinado o las aleaciones. En la Figura 1, se muestra una primera apro-ximacin a la cadena de la industrializacin minera en Bolivia, con los sucesivos niveles de transformacin, a partir de los cuales la mine-ra (extraccin y concentracin), es sucedida por diversas transformaciones primarias (me-talurgia, aleaciones, qumica bsica), secunda-rias (materiales estructurales y funcionales), e incluso terciarias (bienes de capital, productos tecnolgicos, etctera). Todas estas fases consti-tuyen retos industriales en el marco del proce-so de encadenamientos hacia la produccin de bienes de consumo.

Con todo, el asunto reviste ms complejidad. En teora, la amalgamacin con azogue, intro-ducida en Bolivia en el siglo XVI, y cuyo prin-cipal resultado es la obtencin de plata metli-ca, constituira un proceso de industrializacin. Y lo sera en contraposicin, por ejemplo, al proceso de volatilizacin de estao, que oper en el primer quinquenio de los aos 80s en La Palca (Potos), y que produca tan slo concen-trados de estao. Sin embargo, en este segundo

caso, tanto los volmenes de produccin como la tecnologa incorporada son cuantitativa y cualitativamente mucho mayores. Y daran cuenta de un proceso, a la postre, ms indus-trial que la simple actividad semiartesanal de amalgamar metales preciosos con azogue. En otras palabras, el concepto de industrializacin debe tomar en consideracin las variables de desarrollo tecnolgico y escala de produccin para no caer en el reduccionismo lineal de la cadena productiva.

Al mismo tiempo, la industrializacin debe ser analizada desde su relacin con el mode-lo de desarrollo. Esta perspectiva de anlisis plantea, a su vez, varias cuestiones adicio-nales: Debera industrializarse toda la base de recursos minerales del pas? A qu esca-la? Con qu tecnologa? Qu yacimientos deberan preservarse para las generaciones venideras? Y, sobre todo, qu papel estra-tgico debe jugar un determinado proyecto de industrializacin dentro del modelo de desarrollo en su conjunto? Los encadena-miento productivos hacia adelante consti-tuyen per se un factor positivo en trminos de industrializacin. Sin embargo, es nece-sario adems reflexionar sobre los impactos de tipo social y econmico que generan. No cabe duda que el contexto histrico y social de Bolivia difiere del de los pases centrales, planteando necesidades y prioridades dife-rentes. Esta investigacin pretende analizar el rol que juegan los diferentes proyectos de industrializacin minera como elementos particulares en un marco ms amplio, rela-cionando los encadenamientos productivos con el modelo de desarrollo.

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1.3 Los pilares de la poltica industrializadora del gobierno del MAS

1.3.1 La construccin de una poltica de industrializacin de los recursos naturales en respuesta a las demandas sociales

El primer rasgo de la poltica de industrializa-cin del gobierno del MAS consiste en haberse construido desde abajo, en respuesta a las de-mandas sociales. Las Guerras del Agua (2000) y del Gas (2003) pusieron la recuperacin e industrializacin de los recursos en primer lu-gar en la agenda nacional. Adems, propicia-

ron un proceso de concientizacin acerca de la explotacin y saqueo colonial, y desvelaron los entresijos del coloniaje interno, esto es, las estratagemas de las clases oligrquicas, aliadas con el capital transnacional, para explotar y apropiarse del excedente.

A continuacin se muestran, de forma esque-mtica, los principales hitos polticos que dan cuenta de ese proceso gradual de construccin de la poltica de industrializacin y los cambios en el marco normativo. La propia Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia (2009) incorpora en su articulado referencias a la industrializacin de los recursos naturales y la superacin del patrn primario-exportador.

TABLA 1: Marco legal sobre industrializacin de la minera

HITOS de POLTICA ALCANCE

AGENDA de OCTUBRE

En octubre de 2003, se sentaron las bases conceptuales de lo que ven-dra a llamarse el proceso de cambio, basado en la recuperacin de la soberana nacional, a travs de la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la nacionalizacin del gas y el anhelo de industrializar los recursos naturales.

Se conoce como Agenda de Octubre debido a que la denominada Guerra del Gas transcurri en octubre de 2013, con el saldo de 64 muertos y la cada del gobierno de Snchez de Lozada.

PLAN NACIONAL de DESARROLLO (PND)

Las propuestas y orientaciones del PND son la base del desmontaje del colonialismo y del neoliberalismo en el pas. Constituyen, asimismo, el resultado de las demandas seculares actuales del pueblo para construir un Estado pluricultural y comunitario.

El PND plantea el cambio del actual patrn de desarrollo primario-exportador, que transfiere excedentes al exterior, beneficiando a otras naciones. La constitucin de un nuevo patrn de desarrollo integral y diversificado se asienta en la industrializacin de los recursos naturales renovables y no renovables para la acumulacin interna que alimente, en el largo plazo, el desarrollo nacional. Para ello contempla diferentes polticas (entre las cuales se pueden citar):

Poltica de innovacin y desarrollo tecnolgicoLa tecnologa es el factor ms relevante que explica el rezago boliviano en productividad y competitividad. La nueva poltica ser operada a travs del Sistema Boliviano de Innovacin (SBI), que vincula los centros cientficos y tecnolgicos con centros productivos.

Transformacin industrial, manufacturera y artesanalSe propone crear complejos de industrializacin en hidrocarburos y minera para generar ex-cedentes econmicos. Se impulsar, adems, un perfil exportador ms diversificado con pro-ductos de mayor valor agregado, en especial de MYPEs, OECAS y comunidades indgenas.

Acceso equitativo al conocimiento y a la comunicacin como bienes pblicosLa disponibilidad de tecnologas apropiadas debe entenderse como mecanismo para com-batir la desigualdad y mejorar la productividad, creatividad, y el intercambio cultural.

Educacin que genera, adapta y aplica ciencia y tecnologaSe vincularn las vocaciones productivas de las regiones a la educacin, buscando desarrollar competencias para generar investigaciones aplicadas que impulsen el desarrollo.

2003

2006

19

CONSTITUCIN PO-LTICA del ESTADO

La Nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE) aprobada en refe-rndum el 25 de enero de 2009, por una mayora del 61,43% de los votos, sent las bases del Estado Plurinacional de Bolivia.

Artculo 103 (Ciencia, tecnologa e investigacin):El Estado garantizar el desarrollo de la ciencia y la investigacin cientfica, tcnica y tecnol-gica en beneficio del inters general. Se destinarn los recursos necesarios y se crear el sistema estatal de ciencia y tecnologa () El Estado, las universidades y empresas productivas () desarrollarn y coordinarn procesos de investigacin, innovacin, promocin, divulgacin, aplicacin y transferencia de ciencia y tecnologa para fortalecer la base productiva.Artculo 372 (Minera y metalurgia):Pertenecen al patrimonio de pueblo los grupos mineros nacionalizados, sus plantas industriales y sus fundiciones, los cuales no podrn ser transferidos o adjudicados en propiedad a empresas privadas por ningn ttulo. (.) El Estado deber participar en la industrializacin y comerciali-zacin de los recursos mineralgicos metlicos y no metlicos, regulado mediante la ley.

AGENDA PATRITICA

2025

La Agenda Patritica 2025 define 13 metas (pilares) con el propsito de que Bolivia sea Digna y Soberana en el horizonte de 2025. Dentro de esta visin, la ciencia, la tecnologa, la soberana sobre los recursos naturales y la industrializacin juegan un papel fundamental.

Pilar Cuarto = Soberana cientfica y tecnolgica con identidad propiaPlantea metas relacionadas con disponibilidad y desarrollo tecnolgico, dilogo de saberes ancestrales y locales con ciencias modernas, innovacin tecnolgica (produccin de alimen-tos, produccin orgnica y prcticas medicinales), y formacin de profesionales de alto nivel.

Pilar Sexto = Soberana productiva con diversificacin y desarrollo integralPlantea objetivos y metas relacionados con diversificacin de la matriz productiva del pas, participacin de pequeos productores, eliminacin de asimetras de desarrollo regional, creacin de empleo y aprovechamiento de tratados comerciales, entre otros.

Pilar Sptimo = Soberana sobre nuestros recursos naturales con nacionalizacin, industria-lizacin y comercializacin (en armona y equilibrio con la madre de tierra)Las metas se refieren a la nacionalizacin de recursos estratgicos, el fortalecimiento de em-presas estratgicas, la industrializacin de recursos naturales estratgicos (gas, litio, minerales y tierras raras), y la transformacin industrial de alimentos, bosques y biodiversidad.

LEY 535 de MINERA y METALURGIA

La ley regula las actividades minero-metalrgicas, estableciendo prin-cipios, normas y procedimientos para establecer el rgimen de pros-peccin, exploracin, uso y aprovechamiento responsable, planificado y sustentable de los recursos minerales. Tras ms de tres aos de discusio-nes, la ley fue finalmente aprobada en mayo de 2014.

Artculo 6 (Bases para el desarrollo de la actividad minera)Establece como bases prioritarias para el desarrollo de la actividad minera: a) prospeccin y exploracin; b) industrializacin minero metalrgica; y c) investigacin, formacin y desarrollo tecnolgico (entre otras).Artculo 9 (Carcter estratgico, fomento y promocin de la industrializacin)I. Se declara de carcter estratgico y de prioridad nacional la industrializacin de minerales y metales producidos en el territorio nacional. II. Los crditos u otras formas de financiamiento provenientes de entidades estatales, destinados a la transformacin industrial de minerales y metales de propiedad del Estado, se otorgarn en las condiciones ms favorables vigentes para entidades de la misma naturaleza.Artculo 173 (Obligacin de oferta de venta)Los actores productivos mineros y comercializadores ofrecern obligatoriamente en venta sus minerales y concentrados de mineral, primero a las fundiciones o refineras estatales y luego a las privadas en territorio nacional () La produccin no vendida a dichas empresas podr ser vendida o exportada libremente en el mercado internacional.

Fuente: elaboracin propia

2009

2013

2014

20

1.3.2 La apuesta del gobierno del MAS por superar el modelo primario-exportador

Pero adems de los cambios inducidos en el marco legal, el conjunto de demandas sociales cristalizaron en un plan de desarrollo. El pro-grama de gobierno del MAS, Bolivia para Vivir Bien, con el que concurri y gan las eleccio-nes nacionales en diciembre de 2009, plante la bsqueda de un nuevo Modelo Econmico Nacional Productivo, con capacidad de generar valor agregado a los recursos naturales del pas. Dicho de otro modo, dicho plan de gobierno inclua la necesidad de dar un salto industrial en el pas para superar la imagen histrica de Boli-via, basada solamente en ser un pas exportador de materias primas:

A esta serie de medidas de potenciamiento de la produccin, nuestro Programa de Gobierno la llama el Gran Salto Industrial; una inicia-tiva vital postergada durante dcadas y hasta siglos. Hoy, gracias a la diversificacin de la tecnologa, que la hace ms accesible, y con-siderando el buen momento econmico que atraviesa Bolivia, superado su dficit fiscal y con un nivel histrico de reservas internacio-nales, Bolivia puede invertir en un proceso de industrializacin a gran escala. Para ello, es po-sible que se requiera el concurso de nuevos y mayores capitales en calidad de socios estrat-gicos pero bajo el principio del control estatal,

tal como ha venido ocurriendo en estos tres aos y medio de proceso de cambio.

(Bolivia para Vivir Bien, 2009: 72)

Adems, el MAS atribuy dicha tarea a la inicia-tiva estatal, cuyas empresas estn destinadas a ser el eje central de toda la propuesta de industriali-zacin. En palabras de Garca Linera (2009:13), el ncleo estatal es responsable de construir modernidad, en tanto que productor de ideas, ya que posee los recursos, financiamientos y buro-cracia para hacer cumplir y materializar la idea. Queda claro entonces el propsito de expandir el rol del Estado en el mercado (para controlarlo y administrarlo) en aras de convertirse en un Esta-do de carcter social. De este modo, la industria-lizacin permitira al Estado disponer de ahorro, inversin, capacidad de generar empleo estable, y una produccin orientada a abastecer el merca-do interno. Para ello se promovi un conjunto de polticas, aparentemente desordenado, a partir de la reforma tributaria del sector hidrocarburfero, la nacionalizacin de empresas estratgicas, la re-activacin de plantas industriales, o la expansin de la inversin pblica, entre otras.

La poltica del salto industrial ha impregnado los discursos polticos del gobierno del MAS, es-pecialmente visibles en la inauguracin oficial de las plantas metalrgicas. Tanto el Presidente como el Vicepresidente han admitido la exis-tencia de retrasos, contratiempos y enormes adversidades en la tarea de industrializar el pas:

Evo Morales: La gran industria de ctodos, bateras no estamos lejos, est en nuestras manos, slo de-pende de una voluntad poltica y acompaamiento de los movimientos () [Las empresas trasnacionales] tienen celos de transferencia en conocimiento cientfico y celos para la transferencia de tecnologa, slo quieren llevarse materia prima, pero aqu no tenemos expertos ni plantas piloto.

(Discurso pronunciado en la inauguracin de la infraestructura de la planta piloto de bateras de litio, La Palca, noviembre de 2012).

21

A nivel programtico, la apuesta por la indus-trializacin fue renovada con el lanzamiento de la Agenda Patritica 2025 en enero de 2013, que puso el nfasis en la dimensin de sobe-rana del proyecto de desarrollo. Entre los 13 pilares de la Bolivia Digna y Soberana se inclu-yen la Soberana cientfica y tecnolgica con identidad propia (pilar cuarto), la Soberana productiva con diversificacin y desarrollo in-tegral (pilar sexto) y la Soberana sobre nues-tros recursos naturales con nacionalizacin, in-dustrializacin y comercializacin (en armona y equilibrio con la madre de tierra) (pilar sp-timo) (vase tabla 1).

Como se advierte, la Agenda Patritica pone encima de la mesa la necesidad de profundizar en una poltica nacional de desarrollo de ciencia y tecnologa como va para superar la dependen-cia. La idea que subyace es que la superacin del modelo primario-exportador y el proceso de agregacin de valor a los recursos naturales requiere de desarrollar ciencia, tecnologa e in-novacin adaptada a las condiciones nacionales, para su aplicacin en los sectores estratgicos de la economa (minera, hidrocarburos). Superar la dependencia supone cambiar la matriz cien-

tfico-tecnolgica, lo cual slo es posible con el apoyo del Estado, y a travs de la formacin de profesionales altamente especializados.

No es necesario recordar que los discursos po-lticos oficiales estn impregnados de poten-tes imaginarios de cambio, que el gobierno del MAS maneja con destreza. El discurso del Pre-sidente con motivo del lanzamiento al espacio del primer satlite boliviano Tpac Katari, en diciembre de 2013, constituye un ejemplo ilus-trativo de cmo proyectar imaginarios de des-colonizacin, soberana cientfica y superacin del patrn primario-exportador:

Hace 232 aos, Tpac Katari, antes de su des-cuartizamiento por el imperio espaol dijo: yo muero pero volver en millones. Nuestro abue-lo Tpac Katari ahora, convertido en satlite de comunicacin, es ahora una luz, una estrella para iluminar la liberacin de nuestro pueblo en Bolivia. Tpac Katari, convertido en satlite de comunicacin, conectando a millones, comuni-cando a millones y liberando a millones ()

() Recordar al pueblo boliviano hace 25 aos nos decan Bolivia se nos muere, decan

lvaro Garca Linera: Claro que hay retrasos en la industrializacin No se puede hacer en cinco aos lo que no se hizo en 180 aos de vida republicana

(Entrevista concedida a Amalia Pando en el programa Cabildeo, canal RTP de TV, agosto 2011)

Sabrn cunto cuesta una petroqumica para avanzar los primeros peldaos en la superacin de una economa primario exportadora? Ms de USD 1.000 millones de dlares, y una hidrometalrgica para tratar los minerales complejos, 500 millones En fin, salir de la dependencia tecnolgica, dejar de ser una economa primario exportadora, garantizar la seguridad alimentaria, no se hace con buenas intenciones, requiere millones de dlares de inversiones () La revolucin es revolucin precisamente porque tiene que cabalgar esa paradoja: acelerar la ejecucin material de inversiones para satisfacer necesidades y requerimientos materiales de las organizaciones, y detener las inversiones para realizar la deliberacin democrtica con las organizaciones sociales para definir el tipo de obra que necesitan. Cada una de estas acciones implica la parlisis de la otra y la desilusin correspondiente por esa falla.

(Garca Linera, El Oenegismo, enfermedad infantil del derechismo, 2011: 96 y 151)

22

polticos que estaban al servicio del imperio norteamericano que Bolivia no tiene viabili-dad, nos decan que Bolivia no tiene capacidad de endeudamiento, algunos expertos militares de pases vecinos decan que a Bolivia hay que descuartizarlo, hay que hacerlo desaparecer porque no era viable ()

() un salto tecnolgico para tener un espa-cio, despus de 189 aos de la refundacin de la repblica podemos tener una comunicacin que beneficiar a todo el pueblo boliviano; al margen de temas tele-educacin, tele-medi-cina, lo ms importante , como siempre para la liberacin de nuestros pueblos, es tema de comunicacin e informacin, que es como sinnimo de educacin, y educacin es cono-cimiento, y conocimiento para nunca ms mi pueblo, el pueblo boliviano, est sometido al saqueo, a la discriminacin, a la humillacin, como nos han tenido tantos aos ()

(Discurso presidencial, lanzamiento satlite Tpac Katari, Xichang, 20 diciembre 2013)

1.3.3 La recuperacin del papel del Estado en la metalurgia: el reflote de COMIBOL y la nacionalizacin y/o reactivacin de proyectos metalrgicos

En 1965 se cre en la ciudad de Oruro el Ins-tituto de Investigaciones Minero Metalrgicas (IIMM), como respuesta a la necesidad de desa-rrollar nuevos procesos para la concentracin y eventual fundicin de minerales, pero tambin de formar cuadros tcnicos capacitados en mi-nera y metalurgia. Sin embargo, el DS 21060 (1984) trajo consigo tambin el desmantela-miento del Instituto y la reorientacin de sus lneas de investigacin hacia la gestin ambien-

tal de los proyectos mineros. El cierre del IIMM supuso un punto de inflexin en la trayectoria de ms de 20 aos de acumulacin de cono-cimientos. La larga noche neoliberal, no slo trunc el proceso de aprendizaje emprendido aos atrs, sino tambin descapitaliz de re-cursos humanos al sector. En la actualidad, ese quiebre se manifiesta en un vaco de recursos humanos formados en minera y metalurgia. En palabras del ex ministro de Minera y Me-talurgia, Jos Pimentel, el modelo neoliberal ha destruido realmente el aparato productivo. Hoy por ejemplo en el sector metalrgico no tenemos ingenieros, no tenemos gente que pla-nifique, no tenemos gente que est al da con la tecnologa. Es posible encarar el desafo de reactivar el aparato productivo minero-meta-lrgico sin disponer de suficiente personal ca-pacitado en el rubro?

En este contexto, el gobierno del MAS ha op-tado por recuperar el papel del Estado en la metalurgia, a partir de tres tipos de medidas: i) nacionalizaciones puntuales, ii) rehabilitacio-nes de complejos minero-metalrgicos y iii) impulso de nuevos proyectos de industriali-zacin con capital pblico. Desde 2007, una enorme cantidad de iniciativas legales (leyes y decretos supremos) han trazado el itinerario de recuperacin del Estado en la minera. Pese al aparente desorden, es posible identificar una secuencia gradual y constante en el tiempo, si bien el vibrante impulso de la primera gestin del MAS (2006-9) contrasta con cierta fatiga en la segunda gestin (2010-14) (vase cua-dro). A este respecto, el prolongado debate y discusin poltica de la Ley de Minera en el periodo 2010-14 ha establecido un comps de espera en el sector, retrasando el ritmo de los cambios y reformas.

23

TABLA 2: Rehabilitacin y nuevos proyectos de industrializacin minera1

FECHA MEDIDA/PROYECTOINICIATIVA

NORMATIVA

2005

28 junio Reactivacin Complejo Metalrgico de KarachipampaEl 28 de junio de 2005, COMIBOL firm con Atlas Precious Metals (Ca-nad) un Contrato de Riesgo Compartido para la puesta en marcha y ope-racin del complejo metalrgico Karachipampa. Segn contrato, ATLAS aadira una refinadora de zinc y una planta de cido sulfrico. Tras incum-plimiento de los compromisos de inversin, la COMIBOL ejecut la boleta de garanta, y en enero de 2011, COMIBOL se hizo cargo de las operacio-nes. En enero de 2013, el gobierno anunci el arranque de operaciones de la fundidora, y el 3 de enero se cre la Empresa Metalrgica Karachipampa (mediante DS 1451). Sin embargo, la produccin se vio paralizada un par de meses despus debido a una complicada falla en la unidad encargada de asegurar una atmsfera oxidante en el horno Kivcet, la planta de oxgeno. Tuvo que pasar un ao y medio, hasta el 2 de agosto de 2014, para que el complejo metalrgico Karachipampa reanudara la fundicin de las primeras toneladas de concentrado de plomo-plata.1

Contrato

2007

9 febrero Nacionalizacin Fundicin de Estao en VintoEn febrero de 2007, el gobierno del MAS nacionaliz la fundicin de esta-o de manos de la Glencore, que la haba adquirido a la minera COMSUR (empresa del ex-presidente Snchez de Losada) en 2005. El 22 de febrero de 2008 el gobierno suscribi un contrato con la empresa Ausmelt para la adquisicin de un horno destinado a modernizar la planta y ampliar la capa-cidad de produccin.

DS 29026

18 mayo Reactivacin Fundicin y maestranza de PulacayoEn mayo de 2007, la Ley 3689 autoriz al MMM y a la COMIBOL la reac-tivacin de la Planta Industrial de Pulacayo. En febrero de 2010, se inici el trabajo para la rehabilitacin de la maestranza al objeto de construir maqui-naria para las distintas empresas mineras estatales.

Ley 3689

1 En 1978 el gobierno de Banzer firm un contrato con el consorcio formado por Klockner (Alemania) y Machim S.A (Blgica), por un monto de $Us 123,5 millones, para la instalacin de una fundicin de plomo-plata con capacidad de 51.000Tn/ao de alimentacin de concentrados de plomo-plata. La planta nunca arranc debido a la imposibilidad de contar con el suministro de carga mineral necesario para la operacin continua del horno, a pesar de que todo estaba listo desde enero de 1983.

24

18 julio Nuevo proyecto Firma de contrato con Jindal El MutnEl 18 de Julio de 2007 se firm el contrato de Riesgo Compartido entre la Jindal Steel Power, la Empresa Siderrgica Mutn (ESM) y COMIBOL. En marzo de 2010, debido a la falta de avances en el riesgo compartido, se confiere capacidad productiva a la ESM.

Contrato

31 julio Reactivacin Capacidad productiva de COMIBOLA partir de la Ley 3720, la COMIBOL est facultada para participar directa-mente en la cadena productiva con funciones de: prospeccin y exploracin, explotacin, concentracin, fundicin y refinacin, comercializacin de mi-nerales y metales, as como administracin de reas fiscales.

Ley 3720 (art-culo 1)

22 agosto Nuevo proyecto Planta hidrometalrgica de cobre en CorocoroEn agosto 2007, mediante resolucin de Directorio 3656/2007, se aprob el estudio de factibilidad actualizado del proyecto hidrometalrgico Corocoro con una inversin de $Us 8.822.841. Un da despus, el 22 de agosto, se aprob la adquisicin llave en mano (mediante DS 29245). El 27 de octu-bre de 2009, el presidente Evo Morales inaugur la planta, y el 24 de junio de 2012, se cre la Empresa Minera Corocoro a travs del DS 1269.

RD 3656/2007

DS 29245

24 octubre Reactivacin Planta de cido sulfrico de EucaliptusEn octubre de 2008, la COMIBOL, las Fuerzas Armadas y COSSMIL (Cor-poracin del Seguro Social Militar) firmaron una carta de intenciones para estudiar la rehabilitacin de la planta. Durante 2008, se realizaron los traba-jos de rehabilitacin, y la planta fue inaugurada por el Vicepresidente Garca Linera el 9 de noviembre de 2009.

Carta de inten-ciones

2008

3 abril Nuevo proyecto Direccin Nacional de Recursos EvaporticosEn abril de 2008, se aprob la creacin de la Direccin Nacional de Recursos Evaporticos de Bolivia en COMIBOL (Resolucin de Directorio 3801). Posteriormente, el 29 de junio de 2010 se cre la Gerencia Nacional de Recursos Evaporticos (GNRE) (RD 4366/2010). El 9 de agosto de 2012 el Presidente Evo Morales inaugur la planta piloto de produccin de cloruro de potasio, y el 3 de enero de 2013 fue inaugurada la planta piloto de pro-duccin de carbonato de litio.

RD 3801/2008

14 noviembre Reactivacin Fundicin de Bismuto en TelamayuEn noviembre de 2008, el Presidente Morales inaugur la planta de fundi-cin, encendiendo simblicamente el horno.

25

2010

2 mayo Nacionalizacin Fundicin de Antimonio en Vinto

En mayo de 2010 la desmantelada fundicin de antimonio fue nacionaliza-da. Tras cinco meses de rehabilitacin, fue reconvertida para fundir estao y elevar la capacidad de produccin del complejo de Vinto hasta 1.000 TMF/mes.

DS 0499

8 octubre Nuevo Proyecto Creacin de la Empresa Boliviana del Oro (EBO)

En octubre de 2010, se aprob la creacin de la Empresa mediante resolu-cin del Directorio General de COMIBOL.

RD 4424/2010

2012

6 junio

5 julio

Nuevo proyecto Plantas piloto de bateras de litio y ctodos

El 6 de junio de 2012, tuvo lugar la firma del contrato entre la GNRE y la empresa china Linyi Dake, Ltd para la adquisicin, en modalidad llave en mano, de una planta piloto para la experimentacin en tcnicas de manu-factura de bateras de in-litio. El 5 de julio, la GNRE firm un contrato de riesgo compartido con el consorcio coreano POSCO-Kores para la instala-cin en La Palca de una planta piloto para la sntesis de materiales catdicos. La planta fue inaugurada oficialmente el 17 de febrero de 2014.

Contrato

20 junio Reactivacin Fundicin y maestranza de Catavi

En junio de 2012, se abrog la Ley 2384 (22 mayo 2002), que autoriz a la COMIBOL a transferir a la Mancomunidad de Llallagua, Unca y Chayanta los bienes inmuebles, bienes de produccin, muebles, maquinaria, maestran-za, carpintera y fundicin de Catavi, en su totalidad. Dicho bienes se revir-tieron a COMIBOL para reactivar el polo metal-mecnico.

Ley 384

Fuente: elaboracin propia

caPtulo 2la evolucin del sector

minero-metalrgico en el Proceso de cambio (2006-13)

2.1 La recuperacin ciclotmica de la minera en Bolivia

Como se observa en el grfico 2, la produccin de concentrados de mineral experiment un alza notable en 2006-09, periodo en el que se multiplic por 2,5. Sin embargo, la produccin minera de concen-trados se estanc en el periodo 2009-13, con un techo de 550.000 TMF anuales.

GRFICO 2: Volumen de produccin de concentrados de mineral, 2006-13 (en TMF)

Fuente: MMM, Dossier Estadstico, 2009; y Anuarios Estadsticos, 2006-13

Nota: Se refiere a los concentrados de zinc, estao, oro, plata, antimonio, plomo, wlfram, cobre, bismuto, cadmio, hierro

y manganeso. No se incluye el resto de minerales bajo el epgrafe de otros en el dossier estadstico.

0

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Ton

elad

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inas

(TM

F)

Promedio Produccin 1998-2005: 176.671 TMF

Promedio Produccin 20062013: 447.054 TMF

28

En trminos monetarios, el PIB minero-me-talrgico ha experimentado una evolucin voltil respecto al promedio del PIB nacional (vase grfico 3).2 A las espectaculares tasas de crecimiento del periodo 2007-09 del or-den del 10% (que alcanzaron incluso el 56% en 2008), le ha seguido una etapa de estan-camiento y contraccin en 2010-13. En este contexto, el PIB minero-metalrgico expe-riment una cada de 4,04% en 2010 y del 4,97% en 2012. Estas fuertes oscilaciones se deben, en gran parte, a los fuertes vaivenes de la cotizacin de los minerales en los mercados internacionales, que han cado en los ltimos aos, pero tambin al estancamiento de la produccin fsica de minerales. En este senti-do, la aportacin del sector minero-metalr-gico al PIB nacional aument sensiblemente

2 Las estadsticas del INE incluyen en el PIB de la minera tanto la rama 7 Minerales metlicos y no metlicos como la rama 21 Productos bsicos de metales, por lo que se trata, en realidad de un PIB minero-metalrgico. En cambio, el rubro de Pro-ductos Industriales de minerales no metlicos est contabilizado dentro del sector industrial.

en 2006-09, pasando del 4,25% en 2006 al 6,86% en 2009. Desde entonces, sin embar-go, no ha dejado de decrecer, ya que el sector minero-metalrgico ha aumentado su produc-cin por debajo del promedio nacional.

Los datos desagregados de produccin de con-centrados por subsectores revelan que la mine-ra privada ha sido el principal motor del sector en 2006-13. La minera estatal ha tenido un lento despegue, pero no goza de masa crtica en el conjunto del sector (tan solo representaba el 8,32% de la produccin minera de concentra-dos en 2013, frente al 62,89% del sector priva-do y 28,79% de las cooperativas) (vase grfico 4). De hecho, cuatro empresas transnacionales acapararon el 58% de las exportaciones mine-ras del pas en el periodo 2008-11.3

3 Se trata de San Cristbal (Sumitomo), Sinchi Wayra (Glencore-Xtrata), Manquiri (Coeur dAlene) y Pan American, cuyas ventas al exterior representaron el 58,35% del total en 2008-11. Tan slo San Cris-tbal acapar el 37,27% de las exportaciones del periodo. Vase CEDIB (2013).

GRFICO 3: Evolucin del PIB minero-metalrgico, 1999-2013

Fuente: INE Bolivia y MMM, Dossier Estadstico

29

Por otro lado, el modelo cooperativista presenta aristas inquietantes. Su creciente peso en trmi-nos de empleo no se ve acompaado por tasas equivalentes de rendimiento y crecimiento de la productividad. Ciertamente, la participacin del sector cooperativo en la minera ha consoli-dado un modelo productivo basado en la capta-cin de rentas extractivas de forma directa por los sectores populares. Pero tambin diversos estudios crticos han sealado la terciarizacin, estratificacin, precariedad y explotacin labo-ral al interior de las cooperativas mineras (Fran-cescone y Daz, 2013), as como la acumula-cin de poder econmico y poltico (Carrillo, Solman y Soruco, 2013).4

4 Las cooperativas mineras han crecido notablemente desde 447 a 1.400 en el periodo 2008-13. Adems, de acuerdo a un estudio de la OIT, el sector coope-rativo gener 300.000 empleos indirectos en 2011. El debate sobre las enormes contradicciones del mo-delo cooperativista minero boliviano se puede en-contrar en los estudios del CEDIB (Michard, 2008; Francescone y Daz, 2013) y la OIT (Mogroviejo y Vanhuynegem, 2012), as como en las conclusio-nes del proyecto interinstitucional de investigacin GOMIAM (Small Scale Gold Mining in the Ama-zon) (Carrillo, Salman y Soruco, 2013).

El estancamiento de la produccin minera a partir de 2008 se debe, en gran parte, al descenso de la inversin (vase grfico 5). La inversin alcanz un mximo de $Us 401,3 millones en 2007 y, desde entonces, ha descendido a un promedio de $Us 196,12 millones en el periodo 2008-13. Las cifras revelan, adems, una brusca cada de la in-versin privada, que no ha podido ser re-levada por la inversin pblica estatal, que pas de representar $Us 5,8 millones en 2007 (1,4% del total) a $Us 70 millones en 2012 (31,2% del total) y ms de $Us 100 millones en 2013.

GRFICO 4: Produccin de concentrados por subsectores, 2006-13 (millones $US)

Fuente: MMM, Anuario Estadstico

1.151

2.643

1.475

2.011 2.041

3.739

4.156

3.428

0

1000

2000

3000

4000

5000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mill

ones

$U

S

Privada

Cooper ativ ista

Estatal

Total

30

GRFICO 5: Inversin minera en Bolivia, 2005-12 (millones $Us)

Fuente: Viceministerio Poltica Minera (MMM)

2,2 5,835,4 27,4

90,2 70

6,147

330,2

223 224,7

401,3

245157,6

130,3

293,6

0

100

200

300

400

500

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012(p)

Mill

ones

$US Inversin

pblica

Inversinprivada

Total

En otras palabras, la recuperacin del papel del Estado ha sido insuficiente para alentar el de-sarrollo integral del sector minero-metalrgico. Por un lado, la inversin pblica no parece al-canzar un nivel de crucero suficiente para sus-tituir al sector privado. Por otro, la persistente baja ejecucin presupuestaria de la inversin pblica constituye otro factor de dificultad (vanse epgrafes 2.3 y 2.4).

2.2 El estancamiento en la fundicin de metales frente a los avances en produccin industrial de minerales no metlicos

Las estadsticas oficiales disponibles ponen de relieve la produccin estancada de metales en trminos fsicos durante el proceso de cam-bio o, en todo caso, un crecimiento mnimo (vase grfico 6). Ese fenmeno es especial-

mente notorio en el caso del estao, plomo o bismuto, si bien se advierte una ligera ten-dencia al alza en cobre, antimonio y plata (en estos dos ltimos casos, gracias a la iniciativa privada). Tal vez el caso del estao metlico resulte paradigmtico. Varios factores explican su estancamiento: por un lado, la saturacin de los hornos de Vinto (la principal fundido-ra del pas) y la falta de acuerdos estables y previsibles de aprovisionamiento con los pro-ductores de concentrados (ya sean empresas estatales como Huanuni, o cooperativas) y, por otro, los largos periodos de maduracin de las inversiones para ampliar la capacidad de las fundiciones (con todas las dificultades tcnicas que ha comportado, por ejemplo, la construccin del horno Ausmelt en Vinto). La puesta en marcha de este horno permitir dar un significativo salto en la produccin de me-tales del pas.

31

GRFICO 6: Produccin metalrgica por metales 2006-13 (en Toneladas Mtricas Finas, TMF)

Fuente: MMM, Anuarios Estadsticos

18.62719.616

26.186

20.710

15.87917.724 16.82717.329

0

10.000

20.000

30.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ton

elad

as M

tric

as F

inas

(TM

F)

Oro y plata

Plomo, bismutoy aleaciones

Cobre

Antimonio

Estao

En el grfico 7 se ha comparado el valor agrega-do bruto de diferentes ramas industriales liga-das, total o parcialmente, a la industrializacin de la minera.5 Los datos permiten concluir que la industrializacin de minerales no metlicos ha sido ms consistente que la metalurgia. El sector de productos bsicos de metales ha tenido una evolucin bastante irregular en 2006-13, registrando en 2011-13 un crecimiento casi nulo. En cambio, llama la atencin el auge de los productos industriales de minerales no metli-cos, rubro que ha experimentado un continua-do dinamismo en 2002-13.6 A partir de 2006, el sector experimenta, de hecho, tasas anuales de crecimiento muy superiores al promedio na-cional, y claramente por encima del 10%. El sector de metlicos, maquinaria y equipos vivi un abrupto hundimiento de actividad en el bienio 2002-03 (con una cada acumulada del

5 Las ramas industriales seleccionadas no constituyen sectores netos de industrializacin de la minera, sino ms bien las diferentes actividades de industrializa-cin minera se encuentran subsumidas en ellas.

6 De acuerdo a la Clasificacin Internacional Indus-trial Uniforme de NN.UU., el rubro de Produc-tos industriales de minerales no metlicos incluye vidrio, productos refractarios, materiales de cons-truccin de arcilla, cementos, cal y yeso, cermicas y porcelanas, artculos de hormign/concreto, y deri-vados de piedra, entre otros.

36%), pero ha experimentado una paulatina re-cuperacin en 2006-13, con una tasa promedio de crecimiento de 4,3% en dicho periodo.7 Las sustancias y productos qumicos han tenido un comportamiento muy similar a la evolucin del PIB del pas.8 Por ltimo, la rama de otros pro-ductos manufacturados (donde se computa, por ejemplo, joyera y bisutera, adems de otras actividades productivas) ha tenido un compor-tamiento extremadamente voltil.

7 De acuerdo a la Clasificacin Internacional Industrial Uniforme de NN.UU., el rubro de Metlicos, ma-quinaria y equipos incluye productos elaborados de metal-mecnica (estructuras, tanques, depsitos, gene-radoras de vapor, armas y municiones, forja, prensado, estampado y laminado de metales, pulvimetalurgia, re-vestimiento de metales, maquinado, cuchillera, ferrete-ra), pero tambin artculos de los subsectores correspon-dientes a productos de informtica, electrnica y ptica, fabricacin de equipos elctricos, as como maquinaria y equipos (vehculos, motores, remolques, bombas, com-presores, vlvulas, y bienes de equipo, en general).

8 El rubro de Sustancias y productos qumicos rene todos los que tienen origen derivado del petrleo (por ejemplo, el importante subsector de la petroqumica) y los que tienen origen mineral (sales de litio y potasio, as como cidos brico y sulfrico de azufre volcnico). La Clasificacin Internacional Industrial Uniforme de NN.UU. menciona, entre otros, abonos, fertilizantes y compuestos de nitrgeno, sustancias qumicas bsicas, plsticos y cauchos sintticos, plaguicidas, pinturas, bar-nices, jabones y detergentes, as como fibras artificiales.

32

GRFICO 7: Valor Aadido Bruto de varias ramas industriales, 2002-13 (a precios constantes)

Fuente: INE Bolivia

Por otro lado, las cifras modestas de produc-cin metalrgica se corresponden igualmente con un bajo grado de transformacin de mine-rales metlicos al interior del pas. En general, se pueden identificar tres grupos diferentes de minerales metlicos en Bolivia, de acuerdo a su grado de transformacin (vase tabla 3):

Entre los minerales con mayor grado de transformacin en la metalurgia, se encuen-tra el estao (con el 74% para el quinque-nio 2008-12), seguido del bismuto con el 68%. Es decir, tres cuartas partes del esta-

o extrado fueron fundidas finalmente en Bolivia. Adems, el antimonio es transfor-mado en un 60,5%.

En un nivel intermedio, se encuentran el oro (27% de transformacin en igual pe-riodo 2008-12), la plata (14%), y el cobre (13,8% en el periodo 2009-12).

Por ltimo, hay cuatro minerales metlicos (zinc, plomo, hierro y wlfram) que se ex-portan totalmente en forma de concentra-dos, sin recibir tratamiento alguno.

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Tas

a de

crec

imie

nto

anua

lProductos bsicos de metalesSustancias y productos qumicosProductos de minerales no metlicosProductos metlicos, maquinaria y equipoOtros productos manufacturados

33

La serie estadstica de produccin de meta-les por empresas fundidoras, que ofrece el MMM, permite identificar el protagonismo del Estado como operador de varias plantas metalrgicas. El rol del Estado es determi-

nante en el estao, cobre, bismuto, as como en la produccin de aleaciones. Cabe men-cionar que fue la nacionalizacin de Vinto en 2007 el hecho que concedi al Estado el 60% de la produccin de metales, proporcin que

TABLA 3: Transformacin bsica de minerales metlicos, 2008-12 (en TMF)

Promedio2008-12METALES TRANSFORMACIN 2008 2009 2010 2011 2012

ESTAO Producido 17.320 19.575 20. 190 20.373 19.702

Fundido 12.785 14.995 14.975 14.518 14.537

Transformacin 74% 77% 74% 71% 74% 73,9%

BISMUTO Producido 28 54 87 41 8

Fundido 27 73 - 39 9

Transformacin 94% 134% - 96% 111% 67,9%

ANTIMONIO Producido 3.905 2.990 4.980 3.947 5.081

Fundido 2.984 2.340 419 3.504 3.398

Transformacin 76% 78% 8% 89% 67% 60,5%

ORO Producido 8 7 6 7 27

Fundido 5 4 2 2 2

Transformacin 60% 51% 38% 27% 8% 27,3%

PLATA Producido 1.114 1.326 1.259 1.214 1.206

Fundido 97 268 225 259 22

Transformacin 9% 20% 18% 21% 2% 14,2%

COBRE Producido 389.911 882 2.063 4.176 8.653

Fundido 10 226 895 1.034 28

Transformacin 0,003% 26% 43% 25% 0,3% 13,8% (1)

PLOMO Producido 81.602 84.538 72.803 100.051 81.095

Fundido 473 418 - -

Transformacin 0,6% 0,5% - - - 0,2%

ZINC Producido 383.618 430.879 411.409 427.129 389.911

Fundido - - -

Transformacin - - - - -

HIERRO Producido - - 18 7.100 13.348

Fundido - - - - -

Transformacin - - - - -

WOLFRAM Producido 1.448 1.290 1.518 1.418 1.573

Fundido - - -

Transformacin - - - - -

Fuente: elaborado a partir de Arze (2013) y Anuarios Estadsticos del MMM (2008-12)

(1) Se refiere al periodo 2009-11, ya que los datos de 2008 resultaron extraordinarios y alteran la serie estadstica.

34

se ha mantenido ms o menos estable en el tiempo (vase tabla 4). La produccin estatal de metales alcanz un techo de 12.300 TMF en 2009, que se ha mantenido constante en 2009-13. Estos datos ponen de relieve las di-

ficultades del Estado para desempear un pa-pel tractor en la metalurgia, pese a los planes gubernamentales de industrializar la minera metlica y las inversiones comprometidas en esa direccin.

TABLA 4: Produccin de metales por sectores fundidores, 2006-13 (en TMF)

METALES 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

ESTAO 13.940 12.251 12.786 14.995 14.975 14.517 14.280 14.863

Estatal - 9.448 9.664 11.800 11.580 10.960 11.241 11.253

Privado 13.940 2.803 3.122 3.195 3.395 3.557 3.039 3.610

% Estatal - 77,1% 75,6% 78,7% 77,3% 75,5% 78,7% 75,7%

COBRE - - 10,37 226 895 1.034 6.720 1.262

Estatal - - 10,37 226 652 1.011 913 1.260

Privado - - - - 243 23 5.808 1,57

% Estatal - - 100% 100% 72,8% 97,8% 13,6% 99,8%

ALEACIONES 680 436 947 303 310 269 463 194

Estatal - 138 159 134 135 195 118 100

Privado 680 298 788 169 175 74 345 94

% Estatal - 31,7% 16,8% 44,2% 43,5% 72,5% 25,5% 51,5%

BISMUTO - 0,01 26,60 72,80 - 30,84 146,06 -

Estatal - - 26,60 72,80 - 30,84 9,05 -

Privado - 0,01 - - - - 137,01 -

% Estatal - - 100% 100% - 100% 6,2% -

ANTIMONIO 2.782 2.862 2.984 2.340 419 3.504 4.345 4.155

Estatal - - - - - - - -

Privado 2.782 2.862 2.984 2.340 419 3.504 4.345 4.155

PLOMO 294 301 473 418 - - - -

Estatal - - - - - - - -

Privado 294 301 473 418 - - - -

PLATA 21,56 23,66 96,83 268,46 225,21 258,76 229,87 234,57

Estatal - - 0,94 - 0,97 - 0,20 0,53

Privado 21,56 23,66 95,89 268,46 224,24 258,76 229,67 234,04

ORO 6,51 5,55 5,07 3,67 2,43 1,79 1,75 1,52

Estatal - - - - - - - -

Privado 6,51 5,55 5,07 3,67 2,43 1,79 1,68 1,52

Cooperativas - - - - . 0,07 -

TOTAL 17.724 15.879 17.329 18.627 16.827 19.616 26.186 20.710

Estatal - 9.586 9.861 12.233 12.368 12.197 12.281 12.614

Privado 17.724 6.293 7.468 6.394 4.459 7.419 13.905 8.096

% Estatal - 60,4% 56,9% 65,7% 73,5% 62,2% 46,9% 60,9%

Fuente: elaborado a partir de Anuarios Estadsticos del MMM, 2006-13

35

Por ltimo, el anlisis de la composicin de las exportaciones mineras corrobora tambin la tesis del estancamiento en la produccin de metales. En el periodo del proceso de cambio (2006-

13), la participacin de los metales en el con-junto de las exportaciones minero-metalrgicas se ha mantenido constante en una franja entre el 18-24%, sin indicios de despegue.

GRFICO 8: Estructura de las exportaciones minero-metalrgicas, 2006-12 (millones $Us)

Fuente: MMM, Anuarios Estadsticos, 2006-13

Para muchos actores, la historia de la industria-lizacin de la minera en Bolivia est marcada por una gran frustracin. As se manifiestan, por ejemplo, antiguos dirigentes de la minera estatal como Jos Pimentel (ex ministro) o Hctor Cr-dova (ex presidente de COMIBOL). Algunos funcionarios abogan incluso por abandonar la metalurgia estatal e impulsar megaproyectos de extraccin como Mallku Khota (plata, indio, ga-lio y germanio). Desde fuera, las crticas son ms lacerantes. En un reciente estudio del CEDLA, el economista Arze (2013) atribuye el fracaso a problemas relacionados con la improvisacin, la ineficiencia tcnica de los operadores pblicos, las condiciones tcnicas y de mercado, as como al manejo poltico: La industrializacin no ha sido el Norte de las acciones gubernamentales, fue relegada por el objetivo de incrementar la recaudacin fiscal, mediante la acelerada mone-tizacin de reservas mineras y la exportacin de materia prima. Sin embargo, estos anlisis tan categricos no reconocen los denodados esfuer-zos del gobierno del MAS para impulsar pro-yectos metalrgicos e industrializar los recursos minerales. Ms bien, se deberan analizar las cau-sas de los continuos reveses y retrasos. Dicho de

otro modo, estudiar las barreras de entrada en un sector intensivo en capital, tecnologa, destrezas tcnicas y capacidad de gerencia global como es la metalurgia. Para ello parece aconsejable abor-dar un anlisis micro de los emprendimientos es-tatales de metalurgia e industrializacin minera.

2.3 La reprimarizacin de la economa boliviana:

un paso necesario para acumular recursos destinados a la industrializacin?

Tambin se ha argumentado con frecuencia que el xito econmico de los gobiernos de Evo Mo-rales se debe a un simple factor de suerte en el contexto externo. La alta cotizacin de las ma-terias primas en los mercados internacionales explicara el auge econmico asentado en la re-primarizacin de la economa boliviana hacia la exportacin masiva de gas y minerales. Ciertamen-te, los datos disponibles sugieren el aumento ver-tiginoso del valor de las llamadas exportaciones tradicionales (hidrocarburos y minerales) frente a las no tradicionales (manufacturas y productos agropecuarios) (vase grfico 9).

36

GRFICO 9: Evolucin de la composicin de las exportaciones, 2002-12 (millones $Us)

Fuente: INE Bolivia

0

2.500

5.000

7.500

10.000

12.500

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Mill

ones

$U

s

0

20

40

60

80

100

Porc

enta

je

No tradicionales

Minerales

Hidrocarburos

Peso deexportacionestradicionales

Sin embargo, el anlisis detenido de las esta-dsticas econmicas permite concluir que la profundizacin del modelo primario-exportador tuvo lugar en los aos previos al proceso de cambio. Si en 2002 los productos tradicionales representaban el 40,26% de las exportaciones, en 2006 alcanzaron el 68,61% (vase escala de-recha del grfico). En el periodo 2006-12, el modelo primario-exportador habra manteni-do sus cotas, pero no se habra agudizado. Las exportaciones tradicionales se han mantenido en una proporcin ms o menos constante (en una horquilla del 67%-72%), nivel que resul-ta, en todo caso, bastante significativo. Con todo, en 2012 y 2013 se atisban indicios de un punto de inflexin, debido al dinamismo de las exportaciones de productos metlicos (estao metlico, plata metlica y amalgamas de metal) y productos agroalimentarios (nueces, soya ela-borada y quinua).

Pero con los datos en la mano la tesis de la re-primarizacin de la economa boliviana parece indiscutible. Como el resto de pases de Am-rica Latina, Bolivia ha vivido el auge de las ma-terias primas como detonante decisivo del cre-cimiento econmico. Tal vez el caso boliviano posea algunos elementos diferenciales, como son: a) un sector primario diversificado (gas y mi-nerales); b) la presencia reducida de inversin

extranjera directa; c) la recuperacin del papel econmico del Estado; y d) la participacin creciente de actores populares en la economa. Estos rasgos podran explicar la reapropiacin del modelo primario exportador por parte de los sectores populares hacia un tipo de econo-ma de base popular, asentada en la reinversin del excedente y la expansin de la demanda in-terna. De este modo, el pas lograra escapar, por el momento, a los efectos perversos de la enfermedad holandesa o maldicin de los re-cursos naturales.9

El gobierno del MAS ha esgrimido la necesidad de acumular recursos econmicos va exporta-ciones primarias para catapultar las inversiones pblicas y dar un salto industrial en el pas (vase epgrafe 1.3.2). Debido a la falta de una reforma estructural, el rgimen tributario del sector minero es heredero de la poca neoli-beral, y la recaudacin por regalas mineras se ha mantenido en niveles mnimos. Pese a ello, el gobierno ha dispuesto de otros recursos fi-

9 Esta tesis est desarrollada en Rodrguez-Carmona, Antonio (2013), El proceso de cambio en Bolivia: una reapropiacin del patrn primario-exportador por parte de los actores populares?, en Tassi, Nico (coord.) (2013), Hacer plata sin Plata: El desborde de los comerciantes populares en Bolivia. La Paz, PIEB, pp. 49-83.

37

nancieros y capacidad de endeudamiento para promover la inversin en el sector minero. No parece, por tanto, un problema de recursos eco-nmicos. Ms bien el problema reside en la ca-pacidad limitada de gasto del sector de minera estatal. En la tabla 5, se ha realizado un anlisis

comparativo de ejecucin presupuestaria de los principales organismos del sector minero esta-tal en 2010 (ao del que hay datos disponibles). Resulta llamativo que las empresas productivas autnomas (Vinto y CIRESU) presentaron mejores ratios de eficiencia que la COMIBOL.

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mill

ones

Boliv

iano

s

0

20

40

60

80

100

Porc

enta

je

Ejecutado Programado Ejecucin presupuestaria

TABLA 5: Ejecucin presupuestaria del sector minero estatal, 2010 (en Bolivianos)

ORGANISMOS Presupuesto % Ejecutado % Ejecucin

MMM 29.210.724 0,87% 20.626.846 70,61%

COMIBOL 1.586.642.188 47,40% 899.271.266 56,68%

Empresa Metalrgica Vinto 1.640.607.978 49,02% 1.502.269.387 91,57%

SERGEOTECMIN 45.813.586 1,37% 17.448.064 38,08%

Empresa Siderrgica Mutn 27.073.035 0,81% 2.267.101 8,37%

SENARECOM 6.651.532 0,20% 1.995.948 30,01%

AGJAM 7.134.820 0,21% 4.033.135 56,53%

CIRESU 1.876.236 0,06% 1.339.525 71,39%

FOFIM 2.051.097 0,06% 1.085.873 52,94%

TOTAL 3.347.061.196 100% 2.450.337.145 73,21%

SERGEOTECMIN = Servicio Nacional de Geologa y Tcnico de Minas; SENARECOM = Servicio Nacional de Registro,

Control y Comercializacin de Minerales y Metales; AGJAM = Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera; CI-

RESU = Complejo Industrial de Rec. Evaporticos del Salar de Uyuni; FOFIM = Fondo de Financiamiento para la Minera

Fuente: MMM, Informe de Gestin, 2010; Nota: Los datos incluyen gastos corrientes y de inversin

GRFICO 10: Ejecucin del presupuesto de inversin en COMIBOL, 2002-13 (millones de Bs.)

Fuente: COMIBOL, Direccin de Planificacin, Rendicin Cuentas, 2013

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Todas las estadsticas oficiales sugieren un pro-blema de ineficiencia estructural en COMIBOL. En trminos histricos, la Corporacin presenta una persistente subejecucin de sus proyectos de inversin (vase grfico 10). De hecho, no ha superado el umbral del 60% en el periodo 2002-12, con mnimos alarmantes en 2006 (36,28%) y 2007 (14,2%). Bien es cierto que el aumento exponencial de la dotacin para inversiones pro-ductivas a partir de 2007 ha exigido de la institu-cin una nueva cultura de gestin. Pero el orga-nismo ha respondido de forma insuficiente a ese desafo. Si en 2010 y 2011 la Corporacin logr repuntar el gasto hasta el 40,29% y 54,97% del presupuesto, en 2012 la inversin ejecutada no super el 34% de los montos programados. Con estas cifras de eficiencia de gestin resulta difcil que COMIBOL pueda liderar la industrializa-cin de la minera.

Un anlisis detallado por partidas de in-versin permite identificar otros proyectos (6,7% de gasto), y prospeccin y exploracin (22%) como los rubros con menor ejecucin de COMIBOL en 2013. Por el contrario, Karachipampa (100%), la Gerencia Nacional de Recursos Evaporticos (GNRE) (89,9%), y Colquiri (80%) fueron las empresas con mayor ejecucin10. Ms all de los datos, la ejecucin presupuestaria es condicin nece-saria (aunque no suficiente) para garantizar la gestin eficiente.

10 La baja ejecucin afect tambin a los gastos co-rrientes. En 2013, la Corporacin implement tan solo el 58% de los gastos corrientes, con muy bajos ndices en la planta industrial de Pulacayo (17,2%), la empresa minera de Capuratas (20,2%), la empre-sa metalrgica de Karachipampa (22,4%), o en la empresa metalrgica de Corocoro (32,9%).

2.4 El proceso de reestructuracin de COMIBOL: Una necesidad reconocida por todos, pero difcil de consensuar

Los problemas es