Corso di formazione

Il controllo e la lotta all’inquinamento marino da idrocarburi e da altre sostanze pericolose

Roma 2015

Il Danno Ambientale

Francesca BenedettiAvvocatowww.studiofrancescabenedetti.it

Argomenti

• Art. 18 Legge n. 349/86

• Direttiva 2004/35/CE

• Parte VI DLgs. n. 152/06

• Gli obblighi stabiliti dalla Legge n. 979/82

• Casi pratici

La disciplina del danno ambientale è stata introdotta in via legislativa con l’art. 18 della legge n. 349/1986, istitutiva del Ministero dell’ambiente, sullo schema del danno da illecito aquiliano ex art. 2043 del codice civile. Il testo recitava:

Art. 18

• Comma 1) Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta l'ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l'autore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato.

Il danno ambientale nell’ordinamento italiano

I criteri per la quantificazione ed il risarcimento del danno erano i seguenti:

Art. 18

• Comma 6) Il giudice, ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l'ammontare in via equitativa, tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale, del costo necessario per il ripristino e del profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali.

• Comma 8) Il giudice, nella sentenza di condanna, dispone, ove possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile.

Direttiva 2004/35/Ce

La Direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale definisce una disciplina-quadro per la prevenzione e la riparazione dei danni all’ambiente basata sul principio

‘chi inquina paga’

Essa muove dall’esigenza di armonizzare i regimi di responsabilità civile degli Stati membri, assai eterogenei per quanto concerne l'imputazione dei danni ambientali e, quindi, suscettibili di comportare distorsioni della concorrenza tra imprese all'interno del mercato europeo.

Definizione di danno nella Direttiva 2004/35/Ce

Ai sensi della Direttiva è:DANNO

“Un mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente”. 

SERVIZIO“La funzione svolta da una risorsa naturale a favore di altre risorse naturali e/o del pubblico”.

Le risorse naturali tutelate dalla Direttiva 2004/35/Ce

La Direttiva prende in considerazione solo tre fattispecie di danno:  

DANNO ALLE SPECIE E AGLI HABITAT NATURALI PROTETTIQualsiasi danno che produca significativi effetti negativi sul raggiungimento o il mantenimento di uno stato di conservazione favorevole di tali specie e habitat. 

DANNO ALLE ACQUEQualsiasi danno che incida in modo significativamente negativo sullo stato delle acque, così come definito dalla Direttiva 2000/60/CE; 

DANNO AL TERRENOQualsiasi contaminazione del terreno che crei un rischio significativo di effetti negativi sulla salute umana a seguito dell’introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi.

N.B.Solo nell’ambito della terza ipotesi assume rilievo la nocività del danno all’ambiente per la salute umana, sebbene i rischi per la stessa possano derivare anche da fenomeni di inquinamento idrico.

Il regime di responsabilità nella Direttiva 2004/35/Ce

Fonte: REMEDE, Main Toolkit, p. 20.

La Direttiva prevede un doppio regime di responsabilità:

OGGETTIVA SOGGETTIVA

richiede l’esistenza del solo nesso causale

richiede, oltre all’esistenza del nesso causale, anche l’elemento

soggettivo (dolo o colpa)

l’operatore risponde del danno cagionato come conseguenza

immediata e diretta della propria condotta

l’operatore risponde se il danno, oltre ad essere conseguenza immediata e

diretta della sua condotta, è stato cagionato con dolo o colpa

si applica si applica

al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate

nell’allegato III e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno a seguito di

una di dette attività

al danno alle specie e agli habitat naturali protetti causato da una delle

attività professionale non elencata nell'allegato III e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno a seguito di

una di dette attività

Al danno ambientale provocato nell’esercizio di una delle attività previste nell’Allegato III alla Direttiva, fra cui, ad esempio:

• attività riguardanti il funzionamento di impianti soggetti ad autorizzazione;

• operazioni di gestione dei rifiuti, compresi la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento di rifiuti e di rifiuti pericolosi;

• lo scarico o l'immissione di inquinanti nelle acque superficiali o sotterranee soggetti a permesso, autorizzazione o registrazione;

• il trasporto per strada, ferrovia, navigazione interna, mare o aria di merci pericolose o di merci inquinanti;

si applica il regime di responsabilità oggettivacon inversione dell’onere della prova

A titolo di esempio:• danni cagionati da fenomeni naturali di carattere eccezionale, inevitabile e

incontrollabile;• danni derivanti dalle attività aventi come scopo principale la difesa nazionale o la

sicurezza internazionale, né a quelle aventi come unico scopo la protezione dalle calamità naturali;

• danni a seguito di incidenti per i quali la responsabilità o l'indennizzo rientrano nell'ambito di applicazione di una delle convenzioni internazionali elencate nell'allegato IV (Conv. del 1992 sulla responsabilità civile per i danni derivanti da inquinamento da idrocarburi, e quella dello stesso anno che ha istituto un Fondo internazionale per l'indennizzo dei predetti danni, Conv. del 2001 sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi; Conv. del 1996 sulla responsabilità e l'indennizzo per i danni causati dal trasporto via mare di sostanze nocive e potenzialmente pericolose; Conv. del 1989 sulla responsabilità civile per i danni causati durante il trasporto di materiali pericolosi su strada, ferrovia o battello di navigazione interna.

Casi di esclusione della responsabilità per danno ambientale:

In ogni caso l'operatore può limitare la propria responsabilità in esecuzione alla convenzione sulla limitazione della responsabilità per crediti marittimi (Llmc) del 1976, o alla convenzione di Strasburgo sulla limitazione della responsabilità nella navigazione interna (Clni) del 1988.

La Direttiva 2004/35/Ce prevede due tipi di obblighi a carico dell’operatore:

Obblighi a carico dell’operatore:

AZIONE DI PREVENZIONE

Quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi, l'operatore adotta, senza indugio, le misure di prevenzione necessarie.

PREVENIRE = EVITARE CHE SI VERIFICHI IL DANNO

Esempio: in caso di incendio su una nave che trasporta sostanze pericolose, si devono prendere misure per evitare che un’eventuale esplosione provochi danni all’ambiente.

AZIONE DI RIPARAZIONEQuando si è verificato un danno ambientale, l'operatore comunica senza indugio all'autorità competente tutti gli aspetti pertinenti della situazione e

ADOTTA

Tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo,

con effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno,

allo scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o

ulteriori deterioramenti ai servizi

Le necessarie misure di riparazione,

conformemente all‘Allegato II

QUANDO SI E’ VERIFICATO UN DANNO AMBIENTALE

L’OPERATORE DEVE

LIMITARE GLI EFFETTI DEL DANNO RIPARARE IL DANNO

L’operatore deve circoscrivere la macchia di greggio mediante l’uso di panne di contenimento

L’operatore deve recuperare il greggio mediante l’uso di skimmer

ESEMPIO: IN CASO DI SVERSAMENTO DI GREGGIO IN MARE

Le misure di riparazione del danno all'acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti

L’Allegato II della Direttiva 2004/35/Ce stabilisce i criteri per scegliere le misure più appropriate per garantire la riparazione del danno ambientale.

MISURE DI RIPARAZIONE PRIMARIAQualsiasi misura di riparazione che riporta le risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie.

MISURE DI RIPARAZIONE COMPLEMENTAREQualsiasi misura di riparazione intrapresa in relazione a risorse e/o servizi naturali per compensare il mancato ripristino completo delle risorse e/o dei servizi naturali danneggiati.

MISURE DI RIPARAZIONE COMPENSATIVAQualsiasi azione intrapresa per compensare la perdita temporanea di risorse e/o servizi naturali dalla data del verificarsi del danno fino a quando la riparazione primaria non abbia prodotto un effetto completo.

La Direttiva introduce anche il concetto di:

PERDITE TEMPORANEE DI RISORSE E/O SERVIZI

“Perdite risultanti dal fatto che le risorse e/o i servizi naturali danneggiati non possono svolgere le loro funzioni ecologiche o fornire i servizi ad altre risorse naturali o al pubblico fino a che le misure primarie o complementari non abbiano avuto effetto. Non si tratta di una compensazione finanziaria al pubblico”.

Esempio: nel caso di incendio di una foresta, fino a quando la foresta non sarà completamente ricostituita, non vi sarà rifugio per gli animali, né assorbimento di CO2, né fruizione da parte del pubblico.

Esempio: nel caso di sversamento di idrocarburi in una zona costiera, fino a quando l’area non sarà completamente bonificata, non vi saranno idonee condizioni di vita per le specie animali e vegetali che vi vivevano, né possibilità per i bagnanti di accedere alla spiaggia.

Le misure di riparazione del danno al terreno

In base alla Direttiva, le misure volte a riportare l'ambiente danneggiato alle condizioni originarie, vanno applicate ai soli danni all'acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti.

Per i danni al terreno, si devono adottare le misure necessarie per garantire, come minimo, che gli agenti contaminanti pertinenti siano eliminati, controllati, circoscritti o diminuiti in modo che il terreno contaminato, …, non presenti più un rischio significativo di causare effetti nocivi per la salute umana.

RIPARAZIONE DEL DANNO AL TERRENO

ELIMINARE RISCHIO PER LA SALUTE UMANA

Chi sostiene i costi delle misure di prevenzione e riparazione del danno ?

I costi degli interventi di prevenzione e di riparazione adottati sono sostenuti interamente dall’operatore responsabile di aver causato il danno o la minaccia imminente di danno.

Se l’operatore non provvede, l'Autorità competente può, in qualsiasi momento, adottare essa stessa gli interventi necessari con diritto di recuperare i relativi costi nei confronti dell’operatore responsabile in base al principio generale:

‘CHI INQUINA PAGA’

La Direttiva 2004/35/Ce è stata recepita in Italia con il decreto legislativo n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente) che dedica tutta la parte sesta alle norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente.

Il testo del d.lgs. n. 152/06, parte VI, è stato recentemente modificato al fine di rendere la disciplina italiana del tutto aderente alle prescrizioni comunitarie.

Fra le modifiche più rilevanti, si evidenziano:

• la scelta di privilegiare il risarcimento in forma specifica (ripristino) invece del risarcimento per equivalente patrimoniale (somme di denaro);

• l’introduzione del doppio regime di responsabilità: oggettiva (per alcune attività espressamente previste) e soggettiva (per tutte le altre).

Il Decreto Legislativo n. 152/06

Risarcimento per equivalente

patrimoniale

Risarcimento in forma specifica

€Il risarcimento per equivalente patrimoniale diventa del tutto residuale

X

Cenni sui contenuti della parte sesta del D.Lgs. n. 152/06

• Stabilisce che il Ministero dell’ambiente esercita le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di tutela, prevenzione e riparazione dei danni all'ambiente;

• Contiene ancora due definizioni di danno ambientale: una all’art. 300, comma 1, più ampia, e una all’art. 300, comma 2, che richiama il testo della Direttiva 2004/35/Ce;

• Come la Direttiva, prevede l’azione di prevenzione (art. 304) e l’azione di ripristino ambientale (art. 305) e lo stesso sistema di imputazione dei costi all’operatore (art. 308), secondo il principio ‘chi inquina paga’;

• Come la Direttiva, prevede il doppio regime di responsabilità: oggettiva, in base al tipo di attività svolta e soggettiva (per dolo o colpa);

• Prevede la possibilità da parte del Ministro dell’ambiente di emanare una ordinanza di ripristino e di risarcimento del danno.

Per ottenere il risarcimento del danno ambientaleil Ministero dell’ambiente può

Proporre l’azione di risarcimento del danno

ambientale

Procedere con l’emanazione

dell’ordinanza di ripristino

Art. 311 Artt. 312-316

Art. 311Comma 2) Quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli operatori le cui attività sono elencate nell'allegato 5 alla presente parte sesta, gli stessi sono obbligati all'adozione delle misure di riparazione di cui all'allegato 3 alla medesima parte sesta secondo i criteri ivi previsti, da effettuare entro il termine congruo di cui all’art. 314, comma 2, del presente decreto. Ai medesimi obblighi è tenuto chiunque altro cagioni un danno ambientale con dolo o colpa. Solo quando l'adozione delle misure di riparazione anzidette risulti in tutto o in parte omessa, o comunque realizzata in modo incompleto o difforme dai termini e modalità prescritti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare determina i costi delle attività necessarie a conseguirne la completa e corretta attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti.

Comma 3) Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare provvede in applicazione dei criteri enunciati negli allegati 3 e 4 della presente parte sesta alla determinazione delle misure di riparazione da adottare e provvede con le procedure di cui al presente titolo III all'accertamento delle responsabilità risarcitorie.

Azione di risarcimento del danno ambientale

Procedura per l’emanazione dell’ordinanza di ripristino

Fase istruttoria (art. 312)

• Accertamento dei fatti, individuazione dei trasgressori, attuazione delle misure a tutela dell'ambiente e per il risarcimento dei danni (attività delegate a soggetti pubblici dotati di competenza adeguata).

• Accertamento delle cause del danno e sua quantificazione.

• Verifiche e acquisizioni documentali.

Emanazione dell’ordinanza (art. 313)Qualora all'esito dell'istruttoria sia stato accertato un fatto che abbia causato danno ambientale ed il responsabile non abbia attivato le procedure di ripristino

il Ministro dell'ambiente , con ordinanza immediatamente esecutiva, ingiunge ai responsabili del fatto il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica entro un termine fissato.

ORDINANZA DI RIPRISTINO

Qualora il responsabile del fatto che ha provocato danno ambientale non provveda in tutto o in parte al ripristino nel termine ingiunto, o il ripristino risulti in tutto o in parte impossibile,

il Ministro dell'ambiente , con successiva ordinanza, ingiunge il pagamento, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, di una somma pari al valore economico del danno accertato o residuato, a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario.

ORDINANZA DI RISARCIMENTO DEL DANNO

Domanda:Alla luce della disciplina vigente, quali sono gli elementi che possono essere forniti al Ministero dell’ambiente ai fini della valutazione del danno ambientale nel caso di sversamento di idrocarburi in mare

?

Ad esempio, • informazioni sulla dinamica del fatto e sul tipo di danno verificatosi;

• individuazione del soggetto o dei soggetti responsabili;

• indicazione delle risorse ambientali danneggiate;

• indicazione degli eventuali servizi ambientali compromessi;

• informazioni sulle misure di riparazione (messa in sicurezza e ripristino) adottate o da adottare;

• segnalazione di eventuali situazioni di pericolo per altre risorse o servizi ambientali.

Pronto intervento per la difesa del mare e delle zone costiere dagli inquinamenti causati da incidenti

Art. 11Comma 1) Nel caso di inquinamento o di imminente pericolo di inquinamento delle acque del mare causato da immissioni, anche accidentali, di idrocarburi o di altre sostanze nocive, provenienti da qualsiasi fonte o suscettibili di arrecare danni all'ambiente marino, al litorale agli interessi connessi, l'autorità marittima, nella cui area di competenza si verifichi l'inquinamento o la minaccia di inquinamento, è tenuta a disporre tutte le misure necessarie, non escluse quelle per la rimozione del carico del natante, allo scopo di prevenire od eliminare gli effetti inquinanti ovvero attenuarli qualora risultasse tecnicamente impossibile eliminarli.

Comma 4) Restano ferme le norme contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 27 maggio 1978, n. 504, per l'intervento in alto mare in caso di sinistri ed avarìe a navi battenti bandiera straniera che possano causare inquinamento o pericolo di inquinamento all'ambiente marino, o al litorale.

Gli obblighi stabiliti dalla Legge n. 979/82

Art. 12

Comma 1) Il comandante, l'armatore o il proprietario di una nave o il responsabile di un mezzo o di un impianto situato sulla piattaforma continentale o sulla terraferma, nel caso di avarie o di incidenti agli stessi, suscettibili di arrecare, attraverso il versamento di idrocarburi o di altre sostanze nocive o inquinanti, danni all'ambiente marino, al litorale o agli interessi connessi, sono tenuti ad informare senza indugio l'autorità marittima più vicina al luogo del sinistro, e ad adottare ogni misura che risulti al momento possibile per evitare ulteriori danni ed eliminare gli effetti dannosi già prodotti. Comma 2) L'autorità marittima rivolge ai soggetti indicati nel comma precedente immediata diffida a prendere tutte le misure ritenute necessarie per prevenire il pericolo d'inquinamento e per eliminare gli effetti già prodotti. Nel caso in cui tale diffida resti senza effetto, o non produca gli effetti sperati in un periodo di tempo assegnato, l'autorità marittima farà eseguire le misure ritenute necessarie per conto dell'armatore o del proprietario, recuperando, poi, dagli stessi le spese sostenute. Comma 3) Nei casi di urgenza, l'autorità marittima farà eseguire per conto dell'armatore o del proprietario le misure necessarie, recuperandone, poi, le spese, indipendentemente dalla preventiva diffida a provvedere. Comma 4) Nei casi in cui l'amministrazione fa eseguire le misure necessarie ai sensi del secondo e terzo comma, le spese sostenute sono recuperate, nei limiti del valore del carico anche nei confronti del proprietario del carico stesso quando, in relazione all'evento, si dimostri il dolo o la colpa del medesimo.

Domanda:In caso di incidente in mare con perdita di sostanze inquinanti (rifiuti pericolosi) in grado di provocare gravi danni all'ambiente marino, se il comandante, l'armatore e il proprietario della nave non ottemperano alla diffida a prendere tutte le misure necessarie per eliminare o limitare il danno, può l’Autorità marittima diffidare il produttore dei rifiuti ad intervenire

?

RispostaNo, gli unici destinatari della diffida ex art. 12, comma 2, della Legge n. 979/82 sono il comandante, l'armatore e il proprietario della nave.

Se questi non ottemperano, l’Autorità marittima può solo far eseguire le misure ritenute necessarie per conto dell'armatore o del proprietario, recuperando, poi, dagli stessi le spese sostenute.

Il Ministero dell’ambiente ha invece facoltà di diffidare anche il produttore dei rifiuti che può essere chiamato a rispondere, in solido con gli altri soggetti responsabili, dei danni provocati dal non corretto trasporto dei rifiuti in mare.

CASO EUROCARGO VENEZIANella notte del 17 dicembre 2011, per avverse condizioni meteo, sono finiti in mare al largo dell’Isola di Gorgona 198 bidoni contenenti catalizzatori a base di ossidi di nichel, vanadio e molibdeno esausto, sostanze pericolose altamente tossiche per l’ambiente.

L’Autorità marittima di Livorno ha inviato la diffida ex art. 12, comma 2, della Legge n. 979/82 all’armatore e al comandante della nave chiedendo di procedere all’immediato ripristino attraverso ricerche e recupero del carico finito a mare.

A giugno del 2012 sono stati recuperati 90 fusti pieni, 36 fusti vuoti, 20 sacchetti pieni a – 430 metri di profondità.

RIPARAZIONE PRIMARIA

La società responsabile ha in parte ottemperato mediante il recupero di parte dei fusti caduti in mare

RIPARAZIONE COMPENSATIVA MONITORAGGIO TRIENNALE

a) su eventuali effetti sull’ambiente marino legati alla dispersione del materiale tossico finito in acqua

b) su eventuale presenza nel pescato delle sostanze chimiche presenti nei catalizzatori

La società di navigazione responsabile si è fatta carico degli interventi di recupero dei bidoni nonché dei costi di monitoraggio.

Profili di danno ambientale

CHI INQUINA PAGA

CASO COSTA CONCORDIA

Gli interventi di ripristino realizzati sono il linea con quanto prescritto dagli artt. 304, 305, 306, 307 e 308 della parte sesta del D.Lgs. n. 152/06.

I danni derivati dallo svolgimento delle attività di cantiere per la rimozione del relitto rappresentavano un ‘danno minore’ rispetto a quello che sarebbe derivato dalla permanenza della nave sullo scoglio dell’isola del Giglio per un tempo indefinito.

La rimozione del relitto ha di per sé determinato una diminuzione del danno ambientale provocato.

Profili di danno ambientale evidenziatiIMPATTO NEGATIVO SULL’ECOSISTEMA ‘SCOGLI DELLE SCOLE’

Riparazione primaria reintegro dello scoglio

Riparazione compensativa risarcimento per la perdita dei servizi ecosistemici forniti dall’habitat-scoglio

IMPATTO NEGATIVO SULL’ECOSISTEMA MARINO ‘PUNTA GABBIANARA’

Riparazione primaria interventi di reimpianto della Posidonia oceanica

Riparazione compensativa risarcimento per la perdita dei servizi ecosistemici (funzione di nursery)

CONTAMINAZIONE DELLE ACQUE ALL’INTERNO DEL RELITTO

Riparazione primaria per aver trasformato enormi quantitativi di tonnellate di acqua di mare incontaminata in rifiuti liquidi intervento di bonifica delle acque contaminate per farle tornare ai parametri chimico-fisici caratteristici delle acque marine presenti nell’Isola del Giglio

INQUINAMENTO DOVUTO DALLA PRESENZA DEI NATANTI

Depauperamento della biodiversità e possibile alterazione delle catene alimentari, allontanamento della fauna vagile

DANNO AL PAESAGGIO

Riparazione primaria ripristino della situazione antecedente al naufragio

CHI INQUINA PAGAIl soggetto responsabile si è fatto carico:

- delle operazioni di rimozione, trasporto, demolizione e smaltimento del relitto (ripristino);

- degli interventi per la limitazione degli effetti dannosi connessi alle predette operazioni di cantiere (ad. esempio, tramite il reimpianto di esemplari di Pinna nobilis che sarebbero stati in pericolo durante le operazioni di rimozione del relitto);

- degli ulteriori interventi di ripristino necessari.

Domanda:Può il soggetto responsabile di aver provocato un danno all’ambiente proporre di realizzare, invece del ripristino, interventi diversi volti a risarcire in termini economici, ad esempio, le comunità che vivono e lavorano nelle zone interessate dall’evento di danno

?