Curso Orcamento Publico Modulo1 v1
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MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL
CuRSO ORÇAMENTO PúbLICO
MóDuLO I
ORÇAMENTO PúbLICO: CONCEITOS E FuNDAMENTOS
(ORG) FeRnandO CesaR ROCha MaChadO
bRASíLIA 2014
Ministério do Planejamento, Orçamento e GestãoMinistra do Planejamento, Orçamento e GestãoMiriam Belchior
Secretária-ExecutivaEva Maria Cella Dal Chiavon
Secretário de Orçamento FederalJosé Roberto Fernandes Júnior
Secretários-Adjuntos Antonio Carlos Paiva Futuro Franselmo Araújo Costa George Alberto Aguiar Soares
DiretoresClayton Luiz MontesFelipe Daruich NetoMarcos de Oliveira FerreiraZarak de Oliveira Ferreira
Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos Luiz Guilherme Pinto Henriques
Coordenadora de Assuntos Federativos e InovadoresRosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Organização do ConteúdoFernando Cesar Rocha Machado
Revisão PedagógicaJaniele Cardoso Godinho
Revisão Gramatical e OrtográficaRenata Carlos da Silva
Projeto Gráfico e DiagramaçãoTiago Ianuck Chaves
ColaboraçãoBruno Rodolfo CupertinoKaren Evelyn ScaffMunique Barros CarvalhoOlivia Pereira Paranayba
Informações: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Orçamento Federal SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) [email protected]
Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.Secretaria de Orçamento Federal. Escola Virtual SOF.
Curso Orçamento Público / organização de FernandoCesar Rocha Machado. Brasília, 2014.
5 v. ; il.
Conteúdo: Módulo I. Orçamento público: conceitos e Fundamentos. Módulo II. Instrumentos do processo Orçamentário. Módulo III. Receita orçamentária. Módulo IV. Despesa orçamentária. Módulo V. Execução orçamentária.
1. Orçamento público. 2. Finanças públicas. I. Machado, Fernando Cesar Rocha. II. Título.
CDU: 336.121.3(81)CDD: 351.722
ObJETIvOS DO MóDuLO
• Apresentar os principais conceitos sobre o orçamento público
• Traçar um breve histórico de sua origem e evolução
• Destacar as suas premissas legais
uNIDADES
I - Conceitos de Orçamento Público
II - Breve Histórico do Orçamento
Público III - Fundamentos Legais
IV - Funções
Orçamentárias V -
Técnicas Orçamentárias
VI - Princípios
Orçamentários
SuMáRIOapresentação ..................................................................................................7
uNIDADE I - CONCEITOS DE ORÇAMENTO PúbLICO ............................9
uNIDADE II - bREvE HISTóRICO DO ORÇAMENTO PúbLICO ..........13
uNIDADE III - FuNDAMENTOS LEGAIS DO ORÇAMENTO PúbLICO ....17
Constituição Federal de 1988 .....................................................................19
Lei nº 4.320 de 1964 ...................................................................................22
decreto-Lei nº 200 de 1967 ........................................................................22
Lei Complementar nº 101 de 2000 .............................................................23
Lei complementar nº 131 de 2009 ..............................................................25
Lei n° 10.180 de 2001 .................................................................................26
uNIDADE Iv - FuNÇõES ORÇAMENTáRIAS ......................................29
Função alocativa ........................................................................................30
Função distributiva ....................................................................................31
Função estabilizadora .................................................................................32
uNIDADE v - TÉCNICAS ORÇAMENTáRIAS .........................................35
Orçamento Clássico ou Tradicional ............................................................36
Orçamento de desempenho ou de Realizações ..........................................36
Orçamento-Programa ................................................................................37
Orçamento Base Zero ...............................................................................38
Orçamento Participativo .............................................................................38
uNIDADE vI - PRINCíPIOS ORÇAMENTáRIOS .....................................41
CONCLuSÃO .......................................................................................45
REvISÃO DO MóDuLO ........................................................................47
REFERêNCIAS bIbLIOGRáFICAS .........................................................49
GAbARITO DOS ExERCíCIOS ..............................................................50
ead.orcamentofederal.gov.br | 7
APRESENTAÇÃO
Caro (a) participante!
Seja bem-vindo ao curso Orçamento Público da Escola Virtual SOF.
Temos o prazer de tê-lo como nosso aluno e auxiliá-lo na construção do seu
conhecimento acerca desta importante temática.
Esse curso surgiu da necessidade de desenvolver junto aos cidadãos e
servidores públicos conhecimentos e competências relacionadas aos
principais temas orçamentários.
O curso oferece aos alunos uma abordagem mais aprofundada do
conteúdo orçamento público. Está dividido em cinco módulos, sendo que
cada um deles é composto por unidades temáticas e exercícios de fixação.
Os módulos são os seguintes:
• Módulo I: Orçamento Público: Conceitos e Fundamentos
• Módulo II: Instrumentos do Processo Orçamentário
• Módulo III: Receita Orçamentária
• Módulo IV: Despesa Orçamentária
• Módulo V: Execução Orçamentária
No primeiro módulo serão abordados temas introdutórios fundamentais
aos estudos do Orçamento Público, os quais serão desenvolvidos por meio
das seguintes unidades: Conceitos de Orçamento Público, Breve Histórico
do Orçamento Público, Fundamentos Legais do Orçamento Público,
Funções Orçamentárias, Técnicas Orçamentárias e Princípios
Orçamentários.
O segundo módulo trata dos principais instrumentos do processo
orçamentário: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
ESCOLA VIRTUAL
8 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
Os módulos III e IV apresentam a Receita e a Despesa Orçamentária,
respectivamente, além de abordar as determinações da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
Por fim, o curso é concluído com o estudo detalhado da Execução
Orçamentária no Módulo V. Quanto aos exercícios disponibilizados nesta
apostila, sua principal função é fixar os conhecimentos adquiridos e lhe
ajudar a compreender melhor as unidades estudadas em cada módulo.
Eles constituem uma etapa importante da sua aprendizagem, portanto, não
deixe de resolvê-los!
Esperamos que você tenha um aprendizado significativo sobre
orçamento público e seu acompanhamento, fortalecendo o controle social e
a democracia em nosso país. E que possa contribuir para a melhoria da
qualidade dos orçamentos elaborados pelos entes federativos: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios.
Desejamos excelente estudo!
A
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uNIDADE I
CONCEITOS DE ORÇAMENTO PúbLICO
o longo da sua vida, você já deve ter refletido inúmeras vezes a
respeito da impor- tância de planejar os gastos que serão realizados por
você durante um determinado
período.
É provável também que você já tenha se perguntado sobre o que é feito
do dinheiro dos impostos pagos pelo cidadão em nosso país. Diante desta
dúvida, surgem outros questionamentos: Como o Governo organiza as
contas públicas? Como planeja os investimentos? Como reduz as
despesas? Como surgiu o orçamento no contexto da administração
pública e qual a sua importância para um país, estado ou município?
Essas reflexões nos fazem concluir que tanto o orçamento pessoal como
o orçamento público envolvem a tarefa de adequar vontades – por
exemplo, desejos de consumo ou planos de investimento – aos recursos
disponíveis. Portanto, a elaboração de um orçamento busca equalizar
necessidades a recursos limitados. Nessa direção, o objetivo dessa unidade
é apresentar o conceito de orçamento público e a sua importância para a
sociedade.
Para isso, é importante, inicialmente, entendermos qual é o papel do
Estado na sociedade moderna.
ESCOLA VIRTUAL
10 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), a teoria das
finanças públicas, ao tratar dos fundamentos do Estado e das funções do
governo, encontra justificativa para a intervenção do Estado na economia,
como forma de buscar a correção das imper- feições do mercado.
Ademais, conforme observa Giacomoni (2007), uma das
características mais marcantes da economia é o crescente aumento das
despesas públicas, especialmente a partir do século XX. Segundo o autor,
no Brasil, o crescimento acelerado das despesas públicas teve início mais
tarde, sobretudo a partir do término da Segunda Guerra Mundial.
Diversos estudos foram desenvolvidos no intuito de identificar as
causas do crescimento acelerado das despesas públicas. Dentre as
causas principais estão: as crescentes demandas por bem-estar social,
especialmente na área de educação e saúde; o desejo por serviços
públicos melhores; o crescimento das funções administrativas exercidas
pelos governos.
Os autores, com base em estudos da área econômica, afirmam que
tal contexto demanda do Estado a adoção de mecanismos de correção que
levem à construção de uma sociedade mais harmoniosa. Nesse sentido,
destacam que a intervenção estatal na economia se realiza por intermédio
das seguintes políticas:
GLOSSáRIO
Monopólio
Conceito que descreve uma condição em que um único vendedor domina o mercado, tendo controle total da oferta de determinado produto ou serviço.
a) regulatória: realiza-se por meio da edição
de atos normativos junto ao setor privado,
com o objetivo de mitigar as
imperfeições relacionadas, sobretudo, à
formação de monopólios ou àquelas que
inviabilizem a universalização da oferta
de bens e serviços públicos. Exemplo: a
criação de agências reguladoras em
setores como energia elétrica,
telecomunicações e aviação civil.
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SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
b) monetária: abrange o controle da oferta de
moeda, da taxa de juros e do crédito em
geral, e tem a finalidade de garantir a
estabilidade do poder de compra da moeda.
Exemplo: definição da taxa de juros realizada
pelo Comitê de Política Monetária (Copom),
a qual tem impactos em outras taxas
praticadas no mercado, tais como as de
créditos a consumidores e a empresas, e no
nível de demanda de bens e serviços, e
afetando também o nível de investimentos na
economia.
c) fiscal: abrange a administração das
receitas e despesas contidas no orçamento
público, assim como dos ativos e passivos
do governo. No processo de arrecadar
receitas e executar despesas o governo
realiza intervenções no mercado,
promovendo impactos sobre os níveis de
emprego, a distribuição da renda, a oferta
e a procura de bens e serviços
com reflexos em diversos setores da economia. Exemplo: a
criação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)
para o planejamento e execução de grandes obras de
infraestrutura social, urbana, logística
e energética do país, contribuindo para o seu
desenvolvimento e gerando emprego e renda.
É no contexto da política fiscal que o
Orçamento Público caracteriza-se como um
instrumento fundamental para a atuação do Estado, no
sentido de alcançar resultados que promovam a
estabilidade e sustentabilidade econômica e uma maior
qualidade de vida à população.
GLOSSáRIO
Política fiscal
Conjunto de medidas adotadas pelo governo, dentro do orçamento do estado, que visam obter as rendas indispensáveis à satisfação das despesas públicas. envolve a definição e
a aplicação da carga tributária exercida sobre os agentes econômicos e a
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10 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
definição dos
gastos do governo com base nos tributos arrecadados.
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12 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito apre- sentado por Baleeiro (1998), que define o orçamento público como o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo pe- ríodo de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao
conceito de orçamento público, a qual se desenvolve por meio dos seguintes
aspectos:
a) Político: o parlamento, formado por representantes do povo,
autoriza o gasto público, na medida em que vota a lei
orçamentária, levando em conta as necessidades coletivas.
b) Econômico: instrumento de atuação do Estado no domínio
econômico por meio do aumento e/ou redução dos gastos
públicos, por exemplo.
c) Técnico: relaciona-se à obrigatoriedade de observância da
técnica orçamentária, sobretudo, em relação à classificação
clara, metódica e racional da receita e da despesa.
Todavia, antes de nos aprofundarmos nos assuntos do módulo para
conhecer as funções, técnicas e princípios orçamentários, vamos voltar ao
passado para ver como tudo começou.
ExERCíCIO 01
sobre o Orçamento Público é incorreto afirmar:
a) Caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuação do estado,
no sentido de alcançar resultados que promovam a estabilidade e
sustentabilidade econômica e uma maior qualidade de vida à população.
b) É o ato pelo qual o Poder executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza,
por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política
econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já
criadas em lei.
c) É um instrumento da política monetária, abrangendo a administração das
receitas e despesas públicas.
d) sob o aspecto técnico, relaciona-se à obrigatoriedade de observância da
técnica orçamentária, sobretudo, em relação à classificação clara, metódica e
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racional da receita e da despesa.
C
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14 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
uNIDADE II
bREvE HISTóRICO DO ORÇAMENTO PúbLICO
onforme relatam alguns autores, a origem e a evolução dos
orçamentos públicos estão associadas ao desenvolvimento da
democracia, em oposição ao Estado antigo,
no qual o monarca exercia soberania absoluta, sendo detentor do
patrimônio originário da coletividade.
De acordo com Burkhead (1971), o desenvolvimento do orçamento
público expressa, em parte, o crescimento do controle popular ou
representativo sobre o monarca. Nesse sentido, deve ser mencionado o art.
12 da Carta Magna, outorgada, na Inglaterra, pelo Rei João Sem Terra em
1217, que estabelecia:
“Nenhum Tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu con- selho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu pri- mogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante”.
Tal dispositivo foi conseguido mediante pressões dos barões feudais
britânicos, que integravam o Common Counsel: o órgão de representação
da época. Aos nobres interessava basicamente escapar do até então
ilimitado poder discricionário do Rei em matéria
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14 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
PARA SAbER MAIS:
Princípio do Consentimento Popular
Foi um Princípio ado- tado na Revolução Francesa que se tornou fundamental e dura- douro na prática cons- titucional francesa, o qual estabelece que nenhum imposto pode ser cobrado sem o con- sentimento da nação. (BURKhead, 2007)
tributária. Com a passagem do tempo, percebeu-se
que era também necessário verificar se a aplicação
dos tributos correspondia às finalidades para as
quais foram autorizados (GIACOMONI, 2007).
A partir de 1822, o chanceler do Erário passou a
apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a
receita e a despesa de cada exercício, sendo
considerado o marco do orçamento plenamente
desenvolvido na Grã-Bretanha (GIACOMONI, 2007;
BURKHEAD, 1971).
Ainda, de acordo com Giacomoni (2007), no
decorrer do século XIX, o orçamento público inglês foi
sendo aperfeiçoado e valorizado como instrumento
básico de política econômica e financeira do Estado.
Nesse sentido, a trajetória histórica do orçamento
inglês é especialmente importante em dois aspectos:
primeiro, por delinear a natureza técnica e jurídica
desse instrumento e, segundo, por difundir a
instituição orçamentária para outros países.
N
aFrança,ainstituiçãoorçamentáriasurgiuposteriormente
à adoção do princípio do consentimento popular do
imposto, outorgado pela Revolução de 1789. Cabe
destacar que o sistema orçamentário francês
contribuiu com a consolidação de regras e princípios
relevantes na concepção doutrinária do orçamento
público, tais como: a anualidade do orçamento; a
votação do orçamento antes do início do exercício; a
abrangência de todas as previsões financeiras para o
exercício; e a não-vinculação de itens da receita a
despesas específicas. (GIACOMONI, 2007;
BURKHEAD, 1971).
Com relação aos Estados Unidos, Giacomoni
(2007) men- ciona a sua importância, ao longo do
século XX, no desenvolvi- mento de técnicas
orçamentárias relacionadas à concepção do
Orçamento de Desempenho, do Sistema de
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Planejamento, Pro-
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16 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
gramação e Orçamento
(PPBS) e do Orçamento
Base-Zero, téc- nicas a
serem estudadas neste
módulo.
No Brasil, a discussão
or- çamentária surge a
partir da ocorrência de
conflitos originá- rios da
insatisfação de segmen-
tos da sociedade com a cobrança de tributos, tendo como evento mais
conhecido a Incon- fidência Mineira no século XVIII. Posteriormente, com a
vinda da Família Real, tem-se o início de um processo de organização das
finanças públicas, com a criação do Erário Público (Tesouro) e o regime de
contabilidade em 1808. Contudo, é na Constituição de 1824 que há
previsão, pela primeira vez, de uma lei orçamentária, surgida de fato
apenas no ano de 1830. (GIACOMONI, 2007).
Desses tempos até os dias atuais, temos a certeza de que é na
elaboração e aprovação do orçamento que cada sociedade define suas
prioridades em termos de utilização dos recursos públicos e os meios para
alcançar os objetivos definidos.
Assim, o orçamento público é um instrumento de gestão de maior
relevância e, provavelmente, o mais antigo da administração pública.
Utilizado pelos governos para organizar os seus recursos financeiros,
iniciou-se com a intenção de controlar as finanças públicas. Com a
evolução, o orçamento público vem incorporando novas instrumentalidades.
No Brasil, reveste-se de formalidades legais, sendo uma lei prevista
constitucional- mente e materializada anualmente. Esse é um dos nossos
próximos assuntos!
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16 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
ExERCíCIO 02
sobre o histórico do Orçamento Público é correto afirmar que:
a) a origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da
democracia, opondo-se ao estado moderno, no qual o monarca
considerava- se soberano e detentor do patrimônio originário da
coletividade.
b) O desenvolvimento do orçamento público expressa, em parte, o
crescimento do controle monárquico ou representativo sobre o monarca.
c) na França, a instituição orçamentária surgiu posteriormente à adoção do
princípio do consentimento soberano do imposto, outorgado pela
Revolução de 1789.
d) O orçamento público é utilizado pelos governos para organizar os seus
recursos financeiros e iniciou-se com a intenção de controlar as finanças
públicas, com a evolução vem incorporando novas instrumentalidades.
O
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uNIDADE III
FuNDAMENTOS LEGAIS DO ORÇAMENTO PúbLICO
orçamento público além de ser uma lei é também um instrumento de
gestão utili- zado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se
baseia em regras, apro- vadas pelo Poder Legislativo, que devem ser
cumpridas pelos gestores públicos e acom-
panhadas pela sociedade.
Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. Nesta
unidade, apresentaremos quais são os fundamentos legais do orçamento
público brasileiro, destacando a importância de cada um deles dentro do
contexto orçamentário.
ESCOLA VIRTUAL
18 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
Para iniciarmos nossas discussões a respeito dos fundamentos legais,
convidamos você a fazer as seguintes reflexões:
• Tendo em vista a relevância do orçamento público, conhecer a legislação
que o rege é importante para os cidadãos?
• Quais são os fundamentos legais no contexto orçamentário?
Para início de conversa, vamos definir o que são fundamentos. A
palavra fundamento pode ser entendida como: alicerce, base, apoio, entre
outros significados.
O termo legal refere-se à lei, norma ou conjunto de regras aprovadas
pelo poder legislativo, que devem ser obedecidas pela sociedade.
Assim, sob essa perspectiva, os fundamentos legais e infralegais são as
leis, decretos e portarias que organizam e regulamentam o orçamento
público no Brasil.
Essas leis estabelecem as “regras do jogo” e existem para garantir que
as despesas e receitas públicas sejam planejadas e executadas pelos
administradores públicos de forma sistematizada, democrática e
transparente.
A partir das definições discutidas, surge a seguinte questão: quais são
os fundamentos legais que dão base ao Orçamento Público brasileiro?
• Constituição Federal da República de 1988;• Lei nº 4.320/1964;• Decreto-Lei nº 200/1967;• Lei Complementar nº 101/2000;• Lei complementar nº 131/2009.• Lei n° 10.180/2001
Agora vamos conhecer a legislação que embasa o Orçamento Público
no Brasil de forma mais detalhada.
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO
ead.orcamentofederal.gov.br |
Constituição Federal de 1988
A princípio, cabe frisar que a Constituição Federal é a lei máxima do
nosso País, na qual todas as outras leis relacionadas ao orçamento
público e todos os processos orçamentários devem estar em harmonia.
A Constituição Federal, no Título VI, Capítulo II, Seção II, traz o
tema “Dos Orçamentos” que em seus artigos 165 a 169 dispõe sobre as
normas gerais do orçamento público brasileiro, delineando o modelo atual
do processo orçamentário no Brasil, ao instituir três leis cuja iniciativa é
de prerrogativa do Poder Executivo:
• Plano Plurianual - PPA;
• Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO;
• Lei Orçamentária Anual - LOA.
Essas leis são instrumentos imprescindíveis para
o orçamento público, portanto, guardem-nas em
sua memória, pois serão estudadas de forma
mais aprofundada no decorrer do nosso curso!
Giacomoni (2007) salienta que a Constituição de 1988 reservou
grande atenção ao tema orçamentário, tendo como principais novidades
do seu texto: a devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor
emendas ao Projeto de Lei Orçamentária e a exigência de, anualmente, o
Poder Executivo encaminhar ao Legislativo projeto de lei das diretrizes
orçamentárias com o objetivo de orientar a elaboração da Lei Orçamentária
Anual.
Ainda, segundo o autor, a Constituição de 1988 reforçou a concepção
que associa planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema,
ao tornar obrigatória a elaboração de planos plurianuais abrangendo as
despesas de capital e demais programas de duração continuada.
20 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
ESCOLA VIRTUAL
O texto constitucional prevê a criação de Lei Complementar para
dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da
lei orçamentária anual e estabelecer normas de gestão financeira e
patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a
instituição e funcionamento de fundos. Porém, as propostas sobre a
referida lei ainda estão em discussão no âmbito do Congresso Nacional.
PARA SAbER MAIS
a maioria absoluta é o quórum necessário para aprovação de lei complementar, ca- racterizado como um número de votos ime- diatamente superior
à metade dos votos possíveis. Por exemplo, a Câmara dos deputa- dos Federais tem 513 membros. sua maioria absoluta será sempre de 257 votos (LenZa, 2011).
A Magna Carta, em seu art. 167, estabeleceu
algumas vedações a serem aplicadas no processo
orçamentário, conforme destacado abaixo:
a) início de programas ou projetos não
incluídos na lei orçamentária anual;
b) realização de despesas ou assunção de
obrigações diretas que sejam maiores que
os valores constantes da LOA ou de seus
créditos adicionais;
c) realização de operações de créditos que
excedam o total das despesas de capital,
ressalvadas as autorizadas mediante
créditos suplementares ou especiais
(regra de ouro);
d) vinculação de receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas as
transferências por repartição de receitas a
Estados, Distrito Federal e Municípios, a
destinação de recursos para a saúde, para
manutenção e desenvolvimento do
ensino, para realização de atividades da
administração tributária e a prestação de
garantias às operações de crédito por
antecipação de receita;
e) abertura de crédito suplementar ou
especial sem autorização legislativa e
sem indicação dos recursos
correspondentes;
f) transposição, o remanejamento ou a
transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou
de um órgão para outro, sem autorização
ead.orcamentofederal.gov.br |
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO l
e
g
i
s
l
a
t
i
v
a
;
ESCOLA VIRTUAL
20 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
g) concessão ou utilização de créditos ilimitados;
h) utilização, sem autorização legislativa
específica, de recursos dos orçamentos
fiscal e da seguridade social (conceitos a
serem vistos no próximo módulo) para
cobrir necessidade ou déficit de empresas,
fundações e fundos;
i) instituição de fundos de qualquer
natureza, sem autorização legislativa;
j) transferência voluntária de recursos e a
concessão deempréstimos, pelos
Governos Federal e Estaduais e suas
instituições financeiras, para pagamento
de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios;
k) utilização dos recursos provenientes das
contribuições sociais para da previdência
social em despesas distintas ao pagamento
de benefícios do regime geral de
previdência social;
l) investimento cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro sem prévia inclusão
no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão.
Ressalta-se que, conforme comenta Pascoal (2005),
ao considerar que significativa parte das normas
pertinentes ao Direito Financeiro brasileiro encontra-
se assinalada no texto constitucional ou em leis
complementares, espécies normativas que exigem
quórum qualificado para alteração (3/5 e maioria
absoluta, respectivamente), pode-se afirmar que a
rigidez é uma das características do nosso sistema legal
de finanças públicas.
GLOSSáRIO
Créditos ilimitados
despesas orçamentárias sem valores precisos; em aberto.
Autorização legislativa específica
Lei aprovada pelo Poder Legislativo autorizando a execução de despe- sas orçamentárias e as receitas que as finan- ciarão.
Direito Financeiro
É o ramo do direito Público que estuda a atividade financeira do estado sob o ponto de vista jurídico.
Para conhecer os dispositivos constitucionais referentes ao
orçamento, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.
22 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
ESCOLA vIRTuAL SOF
Lei nº 4.320 de 1964
Esta lei estabelece as normas gerais de direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
De acordo com Giacomoni (2007), a lei foi aprovada com o
compromisso de consolidar a padronização dos procedimentos
orçamentários para os diversos níveis de governo. Ainda destaca que a lei
desce a particularidades, especialmente na adoção de plano de contas
único para as três esferas.
Apesar de ter sido elaborada em 1964, esta lei foi recepcionada pela
Constituição Federal de 1988, ou seja, boa parte de seus dispositivos são
aplicados na elaboração, na execução e no controle dos orçamentos até os
dias atuais, uma vez que a Magna Carta prevê uma Lei Complementar,
ainda não aprovada, conforme já comentado. Tal lei deverá substituir a Lei
nº 4.320.
Enquanto isso não ocorre, o processo orçamentário mescla a aplicação
da Constituição e os instrumentos por ela estabelecidos (PPA, LDO e LOA)
com a Lei de 1964.
Para conhecer a Lei 4.320/1964, visite o
nosso ambiente Virtual de aprendizagem.
Decreto-Lei nº 200 de 1967
Esse Decreto dispõe sobre a organização da Administração Pública.
Estabeleceu diretrizes para a reforma administrativa, ampliou a autonomia
administrativa, reduziu a burocracia e aumentou a capacidade
administrativa do Estado brasileiro. Definiu que a ação governamental
deveria promover o desenvolvimento econômico-social do País.
(ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ, 2008)
Giacomoni (2007) afirma que este ato define o planejamento como um
dos princípios fundamentais de orientação às atividades da administração
federal, sendo o orçamento-
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO
ead.orcamentofederal.gov.br |
programa anual entendido como um de seus instrumentos básicos,
item que será abordado mais à frente, na unidade “Técnicas
Orçamentárias”.
Para conhecer esse decreto, visite o nosso
ambiente Virtual de aprendizagem.
Lei Complementar nº 101 de 2000
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) caracterizam os antecedentes à
publicação da Lei Complementar n° 101, a chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF. Segundo os autores, a Economia brasileira
viveu fase de intensa instabilidade entre o início da década de 1980 e a
metade da década de 1990. Tal período foi marcado por elevados índices
inflacionários, planos econômicos inconsistentes e por desequilíbrios
expressivos nas finanças públicas dos três níveis de governo (federal,
estadual e municipal). Além disso, afirmam que a conjuntura política
brasileira, na década de 80, serviu de incentivo para que a sociedade
ampliasse suas demandas sobre os gastos do governo que, especialmente a
partir da Constituição de 1988, elevou o volume das transferências de
receitas da União para os demais entes federativos e ampliou direitos às
custas do Estado.
Os autores destacam que dentre os instrumentos de financiamento do
setor público, eram amplamente utilizados artifícios tais como: atrasos de
pagamentos a fornecedores e servidores públicos, tomada de recursos junto
a bancos oficiais, realização de operações de antecipação de receitas
orçamentárias, emissão de títulos públicos e outras operações que
transferiam para as gerações futuras o pagamento de suas ações correntes.
Diante desse contexto, surgiu a necessidade da criação de
mecanismos para a melhoria da gestão fiscal. Para sanear as finanças e
melhorar os mecanismos de gestão das contas públicas, os autores
informam que diversas iniciativas foram adotadas, partindo-se dos
programas desenvolvidos para o equacionamento das dívidas de Estados e
Municípios. Adicionalmente, para estabelecer mecanismos estruturais que
permitissem prevenir futuros desajustes, foi editada a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
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24 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
A referida lei configura-se como um código de conduta para os
gestores públicos do país, e tem sua aplicação com abrangência nos três
Poderes (Executivo, Legislativo e
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Judiciário) e nas três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal). De
acordo com esta lei, todos os governantes devem obedecer a
determinadas normas e limites para administrar as finanças, devendo
prestar contas sobre a utilização dos recursos públicos.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) salientam que a
motivação para edição da referida lei foi a necessidade de condicionar a
ação dos governantes aos limites estritos de sua efetiva capacidade de
gasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o consequente descontrole das
contas públicas.
Em síntese, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal é a prevenção dosdesequilíbrios fiscais.
Os autores salientam que o ordenamento institucional da LRF se apoia
em quatro eixos:
a) Planejamento: estabelecimento de metas fiscais; limites e
condições para a renúncia de receita, para a geração de
despesa e assunção de dívidas e realização de operações de
crédito; e obrigatoriedade da elaboração dos três
instrumentos básicos: PPA, LDO e LOA.
b) Transparência: divulgação ampla de relatórios de
acompanhamento da gestão fiscal através dos documentos:
Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão
Fiscal.
c) Controle: exigência de ação fiscalizadora mais efetiva e
contínua dos Tribunais de Contas e estabelecimento de
prazos para atendimento aos limites fixados.
d) Responsabilização: identificação e responsabilização dos
agentes sempre que houver o descumprimento das regras, de
acordo com as sanções do Código Penal em legislação
específica.
A LRF prevê em seu texto as chamadas Sanções Institucionais, as quais
são sanções de natureza político-administrativa impostas aos entes
federativos que incorrem no descumprimento de determinadas regras
estabelecidas na lei. Como exemplo dessas sanções, podem ser
mencionadas a proibição de receber transferências voluntárias, de
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26 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
contratar operações de crédito e de obter garantias de outro ente.
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Por fim, a LRF fortalece a transparência e eficiência das finanças
públicas, ao introduzir no setor público brasileiro mecanismos e práticas
de gestão saudáveis das contas públicas.
Tendo em vista que essa lei é válida para todos os entes
federativos, abrangendo os três poderes (Executivo, Legislativo
e Judiciário) e por ser uma lei ampla e com forte influência
na elaboração, execução e controle orçamentário, ela será
abordada ao longo dos módulos do curso.
Para conhecer a LRF, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.
Lei complementar nº 131 de 2009
Conforme já visto, a LRF institui mecanismos que permitem maior
transparência e a consequente ampliação do controle social na gestão dos
recursos públicos.
O art. 48 da referida lei trata da transparência na gestão fiscal,
mediante a divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias e relatórios específicos. Nesse sentido, para acrescentar
dispositivos na LRF que promovessem maior participação popular no
acompanhamento das contas públicas, foi aprovada a Lei Complementar nº
131, de 27 de maio de 2009.
Assim, esta lei foi criada com a finalidade de determinar a
disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a
execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
Para conhecer melhor sobre essa Lei, visite o nosso
ambiente Virtual de aprendizagem.
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28 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
Lei n° 10.180 de 2001
Conforme observa Giacomoni (2007), no estudo do orçamento público,
tão importante quanto às questões conceituais e de estrutura são os
aspectos ligados ao seu processo, à sua dinâmica. Assim, a função
orçamentária compreende um sistema orçamentário e um processo
orçamentário que se complementam.
A lei n° 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal, que compreende o conjunto de
estruturas com funções próprias que atuam, de forma integrada, na
Administração Pública Federal, no sentido de viabilizar o desenvolvimento
de ações e a tomada de decisões relativas às atividades de elaboração,
acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e da
realização de estudos e pesquisas sócio-econômicas (ALBUQUERQUE;
MEDEIROS; SILVA, 2008).
Conforme versa o artigo 4º da referida lei, integram o Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal:
I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central
e responsável pela coordenação do sistema e processos de planejamento
e orçamento.
II - órgãos setoriais: são as unidades de planejamento e orçamento dos
Ministérios, da advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da
Presidência da República.
III - órgãos específicos: são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão
central do sistema, cuja missão está voltada para as atividades de
planejamento e orçamento.
O Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP é o
sistema informatizado que suporta os processos orçamentários
do Governo Federal em tempo real. Por meio do acesso à
internet, os usuários dos diversos órgãos setoriais e unidades
orçamentárias integrantes do Sistema de Planejamento
e de Orçamento Federal, bem como de outros sistemas
automatizados, registram suas operações e efetuam suas
consultas on-line, que também podem ser realizadas
pelos cidadãos.
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ExERCíCIO 03
O orçamento público é um instrumento de gestão utilizado para organizar os recursos
financeiros e, para isso, ele utiliza regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem
ser cumpridas pelos gestores públicos e acompanhadas pela sociedade. essas regras
são os fundamentos legais que o embasam. sobre os fundamentos legais, podemos afirmar
que as alternativas abaixo estão corretas, exceto:
a) Os instrumentos legais que embasam o orçamento público federal são os
seguintes: Constituição Federal de 1988, a Lei nº 4.320/1964; decreto-Lei
nº 200/1967; Lei Complementar nº 101/2000; Lei complementar nº 131 de
2009 e a Lei n° 10.180/2001;
b) a lei nº 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos
estados, do distrito Federal e dos Municípios;
c) Com a publicação da Lei Complementar nº 101/2000, denominada LRF,
todos os governantes passam a obedecer normas e limites para
administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os
recursos públicos.
d) a lei n° 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Controle externo da União,
que compreende o conjunto de estruturas com funções próprias que
atuam, de forma integrada no sentido de viabilizar o desenvolvimento de
ações e a tomada de decisões relativas às atividades de elaboração,
acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de
realização de estudos e pesquisas sócio-econômicas.
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P
uNIDADE Iv
FuNÇõES ORÇAMENTáRIAS
odemos reconhecer que o orçamento público
não é apenas uma lei que autoriza a
arrecadação de re- ceitas e a execução de
despesas, mas um instrumento que apresenta
múltiplas funções, assim, o objetivo des- sa
unidade é apresentar de forma mais detalhada
quais são as principais funções orçamentárias e
como elas são
aplicadas.
Cada vez que estudamos de forma mais
aprofundada o orçamento público, podemos
levantar algumas reflexões interessantes:
• O orçamento seria apenas um documento formal em que
constam as receitas e despesas públicas autorizadas para um
determinado período de tempo?
• A elaboração e execução do orçamento público tem impacto na economia
ou diretamente nas nossas vidas?
Musgrave (1976), em sua abordagem, informa sobre a existência de
um grande número de funções separadas, embora inter-relacionadas, e
propõe uma classificação,
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30 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
GLOSSáRIO
Necessidades Meritórias
são necessidades satis- feitas por meio do or- çamento público, além daquilo que já é pro- vido, paralelamente, pelo mercado e pago pelos consumidores.
exemplo: merenda escolar; subsídio para casas de baixo custo, educação gratuita.
baseada na determinação de políticas orçamentárias
em um Estado imaginário, no qual prevaleçam
padrões eficientes de planejamento fiscal. Tal
perspectiva demonstra a complexidade do orçamento
e a sua influência na economia, com impactos na vida
de cada cidadão.
Dessa forma, segundo o autor, a política
orçamentária é determinada como sendo o resultado
de três funções interde- pendentes: alocativa,
distributiva e estabilizadora, cada qual envolvendo
diferentes objetivos e princípios de ação, tendo em
vista a obtenção de um planejamento orçamentário
eficiente.
FuNÇÃO ALOCATIvA
Com esta função o governo busca atender a
necessidades meritórias e sociais em áreas da
economia em que as forças do mercado não
conseguem assegurar resultados ótimos. Assim, por
meio da alocação orçamentária o Governo pode
intervir para que haja uma alocação mais eficiente de
recursos.
Como exemplo da função
alocativa, imagine que o Governo
identifique a neces- sidade de
desenvolver o setor de energia
numa determinada região.
Considere que a análise procedida
pelo Governo constatou que para
essa região a forma mais racional de
energia é a gerada por
hidroelétricas e que o setor privado
não teria estímulo em investir no
seu desenvolvimento, por ques- tões
relacionadas a altos custos e baixo
re- torno financeiro de
investimentos.
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Sendo assim, volumosos recursos públicos poderiam ser alocados na
geração e transmissão dessa energia. Como consequência disso, seria de se
esperar que o orçamento governamental apresentasse cifras substanciais
alocadas em projetos de construção de
32 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
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linhas de transmissão ou, até mesmo, registrasse as despesas oriundas
de incentivos fiscais concedidos às empresas construtoras dos complexos
hidroelétricos.
No entanto, lembre-se de que, num cenário real, onde os recursos
orçamentários arrecadados são inferiores às possibilidades de gasto, ao
optar pelo desenvolvimento de um setor, o governo acaba abrindo mão de
outras escolhas possíveis.
FuNÇÃO DISTRIbuTIvA
Diz respeito ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e
empresas para assegurar uma situação considerada socialmente justa e que
cause o menor dano possível ao funcionamento eficiente da economia.
Esta função é importante para o crescimento equilibrado do país. É por
intermédio dela que o Governo deve combater os desequilíbrios regionais e
sociais, promovendo o desenvolvimento das regiões e classes menos
favorecidas.
Como exemplo dessa função, imagine que o Governo deseje combater
as desigual- dades verificadas numa dada região, onde parte considerável
da sua população é anal- fabeta.
Para isso, o orçamento governamental poderia
contemplar aquela região com ações orçamentárias
em um programa de redução do analfabetismo, cujo
financiamento poderia se dar por meio de recursos
captados de classes econômico-sociais ou de regiões
mais abastadas.
Outro exemplo simples, de forma geral, seria a
concessão de subsídios aos bens de consumo
popular, financiados por impostos incidentes sobre os
bens consumidos pelas classes de mais alta renda.
O modo mais fácil e direto de executar essa
função é por meio do sistema de tributação e de
pagamentos de transferência, tais como subvenções
sociais e benefícios previdenciários (aposentadorias e
pensões, constantes no orçamento).
GLOSSáRIO
Subvenções sociais
Recursos públicos des- tinados a instituições públicas ou privadas, de caráter assisten- cial ou cultural, sem finalidade lucrativa,os quais visam funda- mentalmente custear as despesas concer- nentes à prestação de serviços essenciais de assistência social, mé- dica e educacional.
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FuNÇÃO ESTAbILIzADORA
Tem como finalidade principal a manutenção de um alto nível de
utilização de recursos econômicos e de um valor estável da moeda. Assim,
está relacionada às escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego dos
recursos econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da balança de
pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isso visando o crescimento
econômico em bases sustentáveis.
Como exemplo de uma prática relacionada a essa função, podemos
destacar a decisão de determinado governo em reduzir o Imposto sobre
Produtos Industrializados
– IPI, que incide diretamente na produção de veículos e em seu preço final.
É uma forma de estimular o consumo, estabilizando os níveis de
emprego no setor automotivo e promovendo o crescimento econômico do
país.
No Brasil, principalmente nos últimos anos, a política de
estabilização está focalizada no combate à inflação. Tendo em vista o
alcance de significativos resultados na estabilização econômica, outros
aspectos devem ser priorizados, como, por exemplo, uma maior eficiência
na alocação e execução do gasto público.
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Por fim, Musgrave (1976) atenta para a necessidade de serem criadas
combinações apropriadas das mencionadas funções na peça orçamentária,
tendo em vista o alcance da maior eficiência possível.
ExERCíCIO 4
Relacione as funções orçamentárias abaixo:
( 1 ) alocativa
( 2 ) distributiva
( 3 ) estabilizadora
( ) Com esta função o governo busca atender a necessidades meritórias e
sociais em áreas da economia em que as forças do mercado não
conseguem assegurar resultados ótimos. assim, por meio da alocação
orçamentária o Governo pode intervir para que haja uma alocação de
recursos mais eficiente.
( ) diz respeito ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e
empresas para assegurar uma situação considerada socialmente justa e
que cause o menor dano possível ao funcionamento eficiente da
economia.
( ) Tem como finalidade principal a manutenção de um alto nível de utilização
de recursos econômicos e de um valor estável da moeda, buscando o
pleno emprego dos recursos econômicos; a estabilidade de preços; o
equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, com vistas ao
crescimento econômico em bases sustentáveis.
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C
uNIDADE v
TÉCNICAS ORÇAMENTáRIAS
onforme relatam Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) à medida que
evoluíram as técnicas de planejamento e de intervenção do Estado na
economia, novas funções foram incorporadas ao orçamento. Com isso,
distintas técnicas de orçamento foram de-
senvolvidas.
Desde a formação do instrumento Orçamento Público com a Carta
Magna da Grã Bretanha, conforme vimos anteriormente, até os dias de hoje
foram desenvolvidas muitas técnicas orçamentárias, fazendo frente às
exigências e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em
matéria de orçamento público, não é comum verificarmos uma ruptura
completa entre o modelo tradicional e o atual no processo de elaboração
dos orçamentos.
O que se observa é que as novas técnicas foram sendo desenvolvidas e
incorporadas paulatinamente ao modelo tradicional.
Para efeitos didáticos, é possível relacionar algumas dessas técnicas ou
práticas que são marcantes na evolução orçamentária. Portanto, o objetivo
dessa unidade é apresentar os tipos de técnicas orçamentárias: Orçamento
Clássico, Orçamento de Desempenho, Orçamento-Programa, Orçamento
Base Zero e Orçamento Participativo.
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36 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
Orçamento Clássico ou Tradicional
De acordo com Giacomoni (2007), sua principal função é propiciar o
controle político sobre as finanças públicas, buscando o equilíbrio entre
receitas e despesas e evitar a expansão descontrolada dos gastos.
Tem ênfase no objeto de gasto, classificado por itens de despesa e
unidades administrativas responsáveis por sua execução. Sua principal
deficiência está no fato de que não tem como referência um programa de
governo ou um conjunto de objetivos a atingir (ALBUQUERQUE;
MEDEIROS; FEIJÓ, 2008).
PARA SAbER MAIS:
Orçamento Incremental
Orçamento elaborado através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa, baseado
na série histórica orçamentária. Repetição do orçamen- to anterior acrescido da variação de preços ocorrida no período. sua utilização como prática está associada ao Orçamento Clássico ou Tradicional.
Nesse modelo de orçamento, há uma
preocupação exagerada com o controle contábil do
gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa.
Outra característica desta técnica é a elaboração
orçamentária com viés inercial (ou incremental). Ao
adotar essa prática, a distribuição dos recursos para
unidades orçamentárias se dá com base na proporção
dos recursos gastos em exercícios anteriores (série
histórica) e não em função do programa de trabalho
que pretendem realizar.
Neste caso, as distorções são inevitáveis,
promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao
gasto indiscriminado, apenas para garantir maior “fatia”
nos orçamentos seguintes.
Orçamento de Desempenho ou de Realizações
A evolução do orçamento clássico trouxe um novo
enfoque na elaboração da peça orçamentária.
Evidenciar as “coisas que o governo compra” passa a
ser menos importante em relação às “coisas que o
governo faz”. Assim, saber o que a Administração
Pública compra tornou-se menos relevante do que saber
para que se destina a referida aquisição.
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O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode,
ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe falta uma
característica essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamento.
Orçamento-Programa
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) discorrem que a ênfase desta
técnica está nos programas de governo, nas realizações almejadas. Assim,
o orçamento-programa constitui peça intimamente associada ao
planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com
a indicação dos programas e das ações a serem realizados, bem como dos
montantes e das fontes de recursos a serem utilizados em sua execução.
Com base nos estudos de alguns autores, a referida técnica tem como
principais características: a integração planejamento-orçamento; a
quantificação de objetivos e a fixação de metas; maior ênfase na relação
insumo-produto; o acompanhamento físico- financeiro das ações
orçamentárias; a contínua avaliação de resultados e uma gestão voltada
para o alcance de objetivos.
Essa técnica orçamentária foi consagrada na esfera federal pelo
Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o
orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em
seu art. 16 determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-
programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser
realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução
coordenada do programa anual”.
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38 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
Orçamento base zero
Constitui uma técnica para elaboração do orçamento, desenvolvida
nos Estados Unidos pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e
adotada pelo Estado da Georgia no governo Jimmy Carter, tendo como
principais características:
• Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas
das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; e
• Apresentação de justificativas para todos os programas cada vez que se
inicia um novo ciclo orçamentário.
PARA SAbER MAIS:
entre as cidades que utilizam o Orçamento Participativo no Brasil, podemos
destacar, por exemplo: Porto Alegre, belo Horizonte, Recife, brasília.
Orçamento Participativo
O orçamento participativo é uma técnica que
possibilita uma participação direta e efetiva da
população na elaboração da proposta orçamentária do
governo. Esse tipo de orçamento é adotado por decisão
do governo, no qual a sociedade civil é con- sultada
quando da definição de metas e programas
prioritários. Dessa forma, representa um progresso na
busca da democratiza- ção da gestão pública.
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Ressalta-se que essa técnica vem apresentando resultados positivos,
sobretudo no âmbito da esfera municipal, e caracteriza-se como um
estímulo ao exercício da cidadania e à co-responsabilização entre governo e
sociedade sobre a gestão da coisa pública.
Contudo, cabe frisar que o chefe do Poder Executivo não é obrigado a
seguir estrita- mente as sugestões colhidas junto à população, uma vez que
no Brasil temos um modelo orçamentário autorizativo e não impositivo, no
qual o governo seria obrigado a executar de forma integral a peça
orçamentária.
A tabela abaixo demonstra o resumo de técnicas orçamentárias:
DENOMINAÇÃO CARACTERíSTICAS ObSERvAÇõES
Orçamento Tradicional Processo orçamentário em que é explicitadoapenas o objeto de gasto.
apresenta valores para as despesas com pessoal, material, serviços etc., sem relacionar os gastos a nenhuma fi- nalidade (programa ou ação). Também conhecido como Orçamento Clássico.
Orçamento
de
Desempenho
evolução do orçamento clássico;
Foco naquilo que o governo faz (para que se des- tina a referida aquisição);
Ênfase aos resultados (desempenho do gover- no).
não pode ser considerado um orça- mento-programa, visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao sistema de Planejamen- to.
Orçamento-Programa Orçamento que expressa, financeira e fisicamen-
te, os programas de trabalho de governo, possi- bilitando:
a) a integração do planejamento com o orça- mento;
b) a quantificação de objetivos e a fixação de metas;
c)as relações insumo-produto;
d) as alternativas programáticas;
e)o acompanhamento físico-
financeiro; f ) a avaliação de
resultados;
g) a gerência por objetivos.
Orçamento Base-zero Processo orçamentário que se apoia na necessi-
dade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
analisa, revê e avalia todas as despesas propos- tas e não apenas as das solicitações que ultra- passam o nível de gasto já existente. não consi- dera a série histórica dos gastos realizados.
Orçamento Participativo Processo orçamentário que contempla a
popula-ção no processo decisório, por meio de lideran- ças ou audiências públicas.
Transparência dos critérios e informações que nortearão a tomada de decisões.
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40 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
Originalmente, integrava o sistema de Planejamento, Programação e Or- çamentação introduzido nos estados Unidos, no final da década de 1950, sob a denominação PPBs (Planning Programming Budgeting system).
abordagem orçamentária desenvolvi- da nos estados Unidos, pela Texas Ins- truments Inc., durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado da Geórgia (governo Jimmy Carter), no ano fiscal de 1973.
Requer alto grau de mobilização so- cial. deve haver disposição do poder público em descentralizar e repartir o poder.
TAbELA 1 | Resumo de técnicas e práticas orçamentárias
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SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO
ExERCíCIO 5
assinale Verdadeiro (V) ou falso (F) em relação às Técnicas Orçamentárias:
( ) a principal função do Orçamento Clássico é propiciar o controle político
sobre as finanças públicas, buscando o equilíbrio entre receitas e despesas
e evitando a expansão descontrolada dos gastos.
( ) O Orçamento Participativo caracteriza-se por uma participação indireta e
efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária do governo.
Por uma decisão de governo, a sociedade civil é consultada quando da
definição de metas e programas prioritários.
( ) O orçamento Base Zero tem como uma de suas características a análise,
revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente.
( ) O Orçamento de desempenho constitui peça intimamente associada ao
planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com
a indicação dos programas e das ações a serem realizados.
O
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40 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
uNIDADE vI
PRINCíPIOS ORÇAMENTáRIOS
objetivo dessa unidade é apresentar os Princípios Orçamentários que
visam estabe- lecer regras básicas a fim de conferir racionalidade,
eficiência e transparência aos
processos de elaboração, execução, avaliação e controle do orçamento público.
Nesta unidade, vamos tratar detalhadamente desse assunto, buscando
refletir sobre os seguintes questionamentos:
• Costumamos adotar princípios que são importantes na
orientação das nossas vidas? Nossos princípios têm impacto
nas decisões que tomamos e na forma como agimos?
• Na realização das atividades das organizações onde trabalhamos também
devemos nos orientar por princípios?
• Você sabia que o orçamento público também segue regras fundamentais
para direcionar a prática orçamentária?
Os princípios orçamentários são estabelecidos e disciplinados tanto
por normas constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina.
Muitos autores reconhecem que vários Princípios Orçamentários
Tradicionais estão acolhidos na ordem jurídica brasileira, seja de modo
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mais ou menos explícito.
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42 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
O quadro abaixo destaca alguns dos princípios orçamentários clássicos
e modernos mais essenciais. Vamos conhecê-los?
PRINCíPIOS ORÇAMENTáRIOS CLáSSICOS
Anualidade: de acordo com o Princípio da anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil (1o de janeiro a 31 de dezembro). a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.
Clareza: Pelo Princípio da Clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.
Equilíbrio: no que diz respeito ao Princípio do equilíbrio, fica evidente que os valores autorizados para a realização das des- pesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas.
O princípio do equilíbrio passa a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. a execução das despe- sas sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados negativos, compromete- dores para o cumprimento das metas fiscais, que serão vistas mais adiante.
Exclusividade: Verifica-se que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas. a CF/1988 estabelece como exceções: autorização para abertura de créditos e para a contratação de operações de crédito.
Legalidade: estabelece que a elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às re- ceitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição Federal à União, estados, distrito Fe- deral e Municípios.
Não afetação das Receitas: segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador público de margem de manobra para alo- car os recursos de acordo com as prioridades do seu governo. no Brasil, esse princípio aplica-se apenas a impostos.
Publicidade: diz respeito à garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.
unidade Orçamentária: diz que o orçamento é uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
uniformidade: Para a obediência a esse princípio, os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo compara- ções ao longo do tempo.
universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão.
Especificação ou Discriminação/Especialização: as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira dis- criminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.
Orçamento bruto: determina que todas as receitas e despesas devem constar na peça orçamentária com somente seus valores brutos, não envolvendo assim os seus valores líquidos. dessa forma, devem constar valores totais, sendo vedadas quaisquer deduções.
PRINCíPIOS ORÇAMENTáRIOS MODERNOS
Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prá- tica, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa que a executa.
Responsabilização: Conforme o Princípio da Responsabilização, os gerentes/administradores devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.
Simplificação: Pelo Princípio da simplificação, o planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil com- preensão.
no âmbito do Governo Federal observam-se iniciativas como: a Cartilha de Orçamento Público Sofinha e sua Turma e a Revis-ta Orçamento Federal ao Alcance de Todos.
Programação: o orçamento deve relacionar os programas de trabalho do governo, enfatizando as metas e os objetivos
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a serem alcançados.
QuADRO 1 | Princípios Orçamentários
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SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para
uma melhor compreensão dos temas a serem abordados no curso,
sobretudo quando tratarmos de questões relacionadas aos processos
orçamentários.
ExERCíCIO 6
sabe-se que os princípios orçamentários estabelecem regras básicas a fim de conferir
racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução, avaliação
e controle do orçamento público. Com o intuito de relembrarmos alguns dos princípios
orçamentários existentes, relacione a primeira coluna de acordo com a segunda:
( 1 ) Princípio da exclusividade.
( 2 ) Princípio da Unidade Orçamentária.
( 3 ) Princípio da não-afetação das
Receitas. ( 4 ) Princípio do Orçamento
Bruto.
( ) Por meio desse princípio, verifica-se que a lei orçamentária não poderá
conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas;
( ) esse princípio determina que todas as receitas e despesas devem constar
na peça orçamentária somente com seus valores brutos, não envolvendo
assim os seus valores líquidos;
( ) segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada
ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se
de dotar o administrador público de margem de manobra para alocar os
recursos de acordo com as prioridades do seu governo;
( ) esse princípio diz que o orçamento é uno. Ou seja, todas as receitas e
despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
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E
CONCLuSÃO
sse módulo teve como finalidade abordar temas e conceitos
fundamentais para a in- trodução aos estudos orçamentários, além de
apresentar um breve histórico do orça- mento público. Em seu conteúdo,
buscou-se dispor informações relevantes acerca dos
Fundamentos Legais do Orçamento Público e de suas Funções, Técnicas e Princípios.
Para complementar os conhecimentos estudados, são indicados materiais
de apoio no ambiente Virtual de aprendizagem.
Por fim, tendo em vista facilitar a fixação dos conhecimentos
estudados, você pode fazer uma breve revisão do módulo a seguir.
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N
REvISÃO DO MóDuLO
este módulo você aprendeu que o orçamento público caracteriza-se
como um ins- trumento da política fiscal fundamental para a atuação do
Estado, no sentido de alcançar resultados que promovam a estabilidade e
sustentabilidade econômica e uma
maior qualidade de vida à população.
Pôde conhecer um breve histórico e entender que a origem dos
orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da democracia,
em oposição ao Estado antigo, no qual o monarca considerava-se
soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade.
Você viu ainda que os fundamentos legais que dão base ao orçamento
público na esfera federal são: Constituição Federal de 1988, Lei nº 4.320 de
1964, Decreto Lei nº 200 de 1967, Lei complementar nº 101 de 2000, Lei
complementar nº 131 de 2009 e a Lei n°
10.180 de 2001.
• A Constituição Federal de 1988 é a lei máxima na qual todas
as outras leis relacionadas ao orçamento público e todos os
processos orçamentários devem estar em harmonia;
• A Lei 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito
financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e dos
balanços da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios.
• O Decreto Lei nº 200/67 enfatiza a importância do planejamento,
promovendo as bases para a implantação do Orçamento-Programa;
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48 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E
• A Lei Complementar nº 101/2000, denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal, criou mecanismos para a adoção de
uma gestão fiscal mais equilibrada, responsável e
transparente.
• A Lei Complementar nº 131/09 foi criada para acrescentar
dispositivos na LRF que promovessem maior participação
popular no acompanhamento das contas públicas.
• A Lei 10.180/01 organiza e disciplina o Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal, que compreende o
conjunto de estruturas com funções próprias que atuam, de
forma integrada, na Administração Pública Federal.
Para finalizar este módulo, abordamos as Funções, Técnicas e
Princípios orçamen- tários. Os pontos de destaque nessas unidades são:
• Funções orçamentárias: Alocativa, Distributiva e Estabilizadora;
• Técnicas orçamentárias: Orçamento Tradicional, Orçamento
de Desem- penho, Orçamento-Programa, Orçamento Base-
Zero, Orçamento Partici- pativo;
• Princípios Orçamentários: Anualidade, Clareza, Equilíbrio,
Exclusivida- de, Legalidade, Não afetação das Receitas,
Publicidade, Unidade Orça- mentária, Uniformidade,
Universalidade, Especificação, Orçamento Bru- to,
Descentralização, Responsabilização, Simplificação e
Programação.
E agora que já revisamos o módulo, vamos conhecer os instrumentos do
Processo Orçamentário. Esse é o nosso próximo assunto!
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REFERêNCIAS bIbLIOGRáFICAS
ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; SILVA, P. H. F. Gestão de Finanças Públicas.2ª edição. Brasília, 2008.
BALEEIRO, A. Uma introdução à Ciência das Finanças. 15ª edição, Rio
de Janeiro, 1998. BURKHEAD, J. Orçamento Público. Rio de Janeiro:
Fundação Getúlio Vargas, 1971. CASTRO, R. G. Finanças Públicas. 4ª
edição. Brasília: Vestcon, 2000.
GIACOMONI, J. Orçamento Público. 14ª edição. São Paulo: Atlas, 2007.
LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 15ª edição. São Paulo: Saraiva, 2011. MUSGRAVE, R. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1976.Volume 1 e 2.
MACHADO JUNIOR, J.T. Classificação das contas públicas. 1ª Ed.Rio de Janeiro: FGV,1967.
PASCOAL, V. F. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudência e 370 questões. 4ª edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1998.
BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
. Lei Complementar no 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
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responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
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. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.
. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional – Glossário. https://www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em 06/05/2013.
. Senado Federal. Portal Orçamento - Glossário. http://www12.senado.gov.br/orcamento/glossario. Acesso em 16/05/2013.
GAbARITO DOS ExERCíCIOS
1)C (O orçamento público é um instrumento característico da política fiscal)
2)d (alternativa a: o orçamento público surge em oposição ao estado absolutista. alternativa B: o orçamento público fortaleceu o controle popular e representativo. alternativa C: Princípio do Consentimento Popular)
3)d (a Lei 10.180 de 2001 organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, da administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de controle interno do poder executivo federal
4) 1, 2, 3
5) V, F, V, F (O Orçamento Participativo preconiza a participação direta e efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária; a técnica que associa o planejamento ao orçamento é o Orçamento-Programa)
6) 1, 4, 3, 2