CURSO BÁSICO SOBRE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES … · 2016-06-14 · René Javier...

René Javier SANTAMARÍA ARINAS

CURSO BÁSICO SOBRE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

Erakunde Autonomiaduna Organismo Autónomo del

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CURSO BÁSICO SOBRE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

René Javier SANTAMARÍA ARINAS

Segunda edición revisada y puesta al día

Oñati, 2013

Colección

URBANISMO

Y MEDIO

AMBIENTE

Erakunde Autonomiaduna

Organismo Autónomo del

Este trabajo se ha realizado al amparo del Proyecto de Investigación DER2012-38346-C02-02, financiado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

© Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi Euskadiko Autonomia Elkarteko Administrazioa

Edita: Instituto Vasco de Administración Pública Herri-Arduralaritzaren Euskal Erakundea

ISBN: 978-84-7777-408-2Depósito Legal: BI - 707-2013

Fotocomposición: Ipar, S. Coop., Zurbaran, 2-4 - 48007 BilbaoImprime: RGM, S.A., Polígono Igeltzera, Pabellón 1-bis - 48610 Urduliz (Bizkaia)

5

Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Addenda a la segunda edición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Módulo ISujetos y fuentes del Derecho Administrativo

Unidad didáctica 1. Las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29II. Rasgos constitucionales de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . 30

II.1. La Administración pública en el Estado social y de Derecho . . . 30II.2. La pluralidad de Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . 32

II.2.1. Descentralización y autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . 32II.2.2. Constitución y Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . 33II.2.3. Constitución y autonomía local . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

III. El régimen jurídico de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . 34

III.1. Las principales leyes administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34III.2. Derecho Administrativo y Derecho privado. . . . . . . . . . . . . . . 35

III.2.1. El concepto de privatización . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35III.2.2. Privatización jurídica, privatización económica y libera-

lización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

IV. Las relaciones interadministrativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

IV.1. Principios inspiradores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

6

Índice

IV.1.1. El principio de lealtad institucional . . . . . . . . . . . . . . 36IV.1.2. Los instrumentos de cooperación interadministrativa . . . 37

IV.2. La judicialización de los conflictos interadministrativos . . . . . . . 37IV.3. Las relaciones con la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Unidad didáctica 2. Clases de Administraciones Públicas y principios de la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39II. Clases de Administraciones Públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

II.1. Las Administraciones territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

II.1.1. La Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . 40II.1.2. La Administración autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . 41II.1.3. Las Administraciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

II.2. Las Administraciones no territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

II.2.1. Las Administraciones institucionales . . . . . . . . . . . . . . 44II.2.2. La Administración Corporativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

II.3. Otras: la Administración consultiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

III. La potestad de autoorganización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

III.1. El principio de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

III.1.1. Titularidad de la competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . 47III.1.2. Ejercicio de la competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

III.2. El principio de jerarquía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

III.2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48III.2.2. Instrucciones y órdenes de servicio . . . . . . . . . . . . . . 48

III.3. El principio de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

III.3.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49III.3.2. Relaciones interorgánicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49III.3.3. Conflictos interorgánicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

IV. Otras reglas básicas de la organización administrativa . . . . . . . . . . 50

IV.1. Reglas especiales de ejercicio de competencias . . . . . . . . . . . 50

IV.1.1. En particular, la delegación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50IV.1.2. Otras figuras afines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

IV.2. La regulación de los órganos colegiados. . . . . . . . . . . . . . . . 52IV.3. El principio de imparcialidad de los órganos administrativos . . . 53

IV.3.1. Causas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

7

Índice

IV.3.2. El deber de abstención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54IV.3.3. El derecho de recusación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Unidad didáctica 3. El administrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55II. La teoría general del administrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

II.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55II.2. Clases de administrados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

III. La posición jurídica de los administrados frente a las Administraciones Públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

III.1. La teoría de las situaciones jurídicas del administrado . . . . . . . 57III.2. Los derechos fundamentales de la persona . . . . . . . . . . . . . . 57

III.2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57III.2.2. Técnicas de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

III.3. Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Admi-nistración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

III.3.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59III.3.2. El derecho a la utilización de lenguas cooficiales . . . . 59III.3.3. El derecho de acceso a archivos y registros: el Pro-

yecto de Ley de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

IV. El estatuto jurídico del interesado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

IV.1. Concepto y requisitos de legitimación. . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

IV.1.1. La definición legal de interesado . . . . . . . . . . . . . . . 63IV.1.2. La acción pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

IV.2. Los derechos del interesado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

IV.2.1. Identificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64IV.2.2. Ejercicio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65IV.2.3. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Unidad didáctica 4. El ordenamiento jurídico-administrativo . . . . . . . . . . . . 73

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73II. Rasgos generales de las normas jurídico-administrativas . . . . . . . . . . 73

II.1. Abstracción o generalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74II.2. Jerarquía normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74II.3. Publicidad de las normas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74II.4. Aplicación en el espacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

8

Índice

II.5. Aplicación en el tiempo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

II.5.1. Entrada en vigor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74II.5.2. Vocación de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75II.5.3. Vigencia indefinida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

II.6. Contingencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

III. Los principales tipos de normas jurídico-administrativas. . . . . . . . . . . 75

III.1. Fuentes del Derecho (comunitario) europeo . . . . . . . . . . . . . . 75III.2. La Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76III.3. Las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

III.3.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77III.3.2. Clases de leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77III.3.3. La elaboración de las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78III.3.4. Las normas con rango de ley dictadas por el Poder Eje-

cutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

IV. El reglamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

IV.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79IV.2. Clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

IV.2.1. Por su procedencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79IV.2.2. Por sus efectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80IV.2.3. Por sus relaciones con la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

IV.3. Los límites de la potestad reglamentaria. . . . . . . . . . . . . . . . . 80

IV.3.1. Requisitos formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80IV.3.2. Requisitos sustanciales: reserva de ley y principios ge-

nerales del Derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

V. Los reglamentos ilegales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

V.1. La sanción de los reglamentos ilegales: la nulidad de pleno de-recho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

V.2. Remedios pasivos frente a Reglamentos ilegales: la inaplica-ción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

V.3. Remedios activos frente a Reglamentos ilegales: la declaración de nulidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

V.3.1. Recurso directo contra reglamentos ilegales . . . . . . . . 83V.3.2. Recurso indirecto contra reglamentos ilegales . . . . . . . 84V.3.3. Revisión de oficio de reglamentos ilegales . . . . . . . . . 84V.3.4. Anulación de reglamentos por el Tribunal Constitucional 85

VI. La aplicación de los reglamentos y el principio de inderogabilidad singular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

9

Índice

Módulo IIEl procedimiento administrativo común

Unidad didáctica 5. La regulación del procedimiento administrativo. . . . . . . 89

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89II. Imperativos constitucionales en la regulación del procedimiento admi-

nistrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

II.1. El artículo 105 CE: la necesidad de procedimiento. . . . . . . . . 90II.2. El artículo 149.1.18 CE: el reparto de competencias . . . . . . . 90

III. Evolución histórica de la regulación del procedimiento administrativo. . 92

III.1. Antecedentes: la LPA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92III.2. La LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92III.3. La reforma de 2007: la LAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93III.4. Las reformas de 2009: los cambios derivados de la Directiva

de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

III.4.1. La Ley «paraguas» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95III.4.2. La Ley «ómnibus» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

IV. El ámbito de aplicación de la LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

IV.1. Ámbito subjetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96IV.2. Ámbito objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

IV.2.1. La flexibilidad del procedimiento. . . . . . . . . . . . . . . . 97IV.2.2. Procedimientos administrativos excluidos . . . . . . . . . . 98IV.2.3. Subsistencia de procedimientos especiales . . . . . . . . . 99

V. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Unidad didáctica 6. La ordenación del expediente . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105II. El principio de impulsión de oficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

II.1. Responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106II.2. Alcance general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106II.3. La regla de orden de despacho de los asuntos . . . . . . . . . . . . 107II.4. La regla de acumulación de procedimientos. . . . . . . . . . . . . . 107II.5. Otras manifestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

III. El principio de celeridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

III.1. Reglas de economía procesal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108III.2. Las cuestiones incidentales no suspenden el procedimiento prin-

cipal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

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Índice

III.3. La impulsión simultánea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109III.4. La actuación administrativa automatizada . . . . . . . . . . . . . . . 109

IV. Términos y plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

IV.1. La obligatoriedad de los términos y plazos . . . . . . . . . . . . . . 110IV.2. Los efectos del incumplimiento de términos y plazos. . . . . . . . . 110

IV.2.1. Sobre la validez de los actos administrativos. . . . . . . . 110IV.2.2. Incumplimiento de plazos por la Administración. . . . . . 111IV.2.3. Incumplimiento de plazos por el interesado. . . . . . . . . 111

IV.3. Reglas de cómputo de términos y plazos . . . . . . . . . . . . . . . . 111

IV.3.1. El calendario de días inhábiles. . . . . . . . . . . . . . . . . 112IV.3.2. Determinación del dies a quo. . . . . . . . . . . . . . . . . . 113IV.3.3. Determinación del dies a quem . . . . . . . . . . . . . . . . 113

IV.4. La potestad administrativa de alteración de plazos legales . . . . 114

IV.4.1. Ampliación de plazos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114IV.4.2. Reducción de plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Unidad didáctica 7. La estructura del procedimiento administrativo . . . . . . . 115

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115II. La iniciación del procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . 115

II.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115II.2. La iniciación de oficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

II.2.1. Concepto y modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116II.2.2. La denuncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116II.2.3. El período de información previa . . . . . . . . . . . . . . . 117

II.3. La iniciación a solicitud de persona interesada . . . . . . . . . . . . 117

II.3.1. Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117II.3.2. Clases de solicitud y régimen jurídico . . . . . . . . . . . . 118II.3.3. La presentación de las solicitudes . . . . . . . . . . . . . . . 120

II.4. Las medidas provisionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

II.4.1. Concepto y clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123II.4.2. Las medidas provisionalísimas . . . . . . . . . . . . . . . . . 123II.4.3. Régimen jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

III. La instrucción del procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . 124

III.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

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Índice

III.2. Actos de instrucción abiertos a la participación de los ciudada-nos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

III.2.1. Sondeos y encuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125III.2.2. Informaciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125III.2.3. Otras formas, medios y cauces de participación . . . . . 125

III.3. Actos de instrucción reservados a quienes tengan la considera-ción de partes en el procedimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

III.3.1. Alegaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126III.3.2. Prueba. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126III.3.3. Informes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127III.3.4. Audiencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

IV. La terminación del procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . 128

IV.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128IV.2. Planteamiento legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129IV.3. Causas y formas de terminación del procedimiento administra-

tivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129IV.4. Causas de terminación anormal del procedimiento . . . . . . . . . 130

IV.4.1. Desistimiento de la solicitud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130IV.4.2. Renuncia al derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130IV.4.3. Caducidad del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

IV.5. La resolución del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

IV.5.1. La resolución en sentido amplio . . . . . . . . . . . . . . . . 131IV.5.2. La resolución en sentido estricto . . . . . . . . . . . . . . . . 131

IV.6. La resolución automatizada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132IV.7. La terminación convencional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Unidad didáctica 8. El silencio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

I.1. Concepto y clases. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135I.2. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135I.3. Regulación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

II. La obligación de resolver en plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

II.1. Alcance de esta obligación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137II.2. Determinación de la duración del plazo máximo aplicable en

cada caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137II.3. Reglas particulares de cómputo del plazo . . . . . . . . . . . . . . . 138II.4. Garantías para el conocimiento del plazo . . . . . . . . . . . . . . . 139

12

Índice

II.5. Posibilidades de alteración del plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

II.5.1. Suspensión del plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140II.5.2. Ampliación del plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

III. Los efectos del incumplimiento de la obligación de resolver en plazo. . 141

III.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141III.2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. . . . . 141

III.2.1. Los efectos del silencio administrativo. . . . . . . . . . . . . 141III.2.2. La determinación del sentido del silencio administrativo 142

III.3. En los procedimientos iniciados de oficio . . . . . . . . . . . . . . . 144

IV. La eficacia del silencio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

IV.1. La acreditación de los efectos del silencio . . . . . . . . . . . . . . . 144IV.2. El problema de las resoluciones tardías . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Módulo IIIEl acto administrativo: validez, eficacia y revisión

Unidad didáctica 9. La actividad de las Administraciones Públicas y su control 149

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149II. Aproximación a la teoría general del acto administrativo . . . . . . . . . 150

II.1. Origen y sentido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150II.2. La lucha contra las inmunidades del poder. . . . . . . . . . . . . . . 151

II.2.1. Los actos políticos o de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . 151II.2.2. Los actos discrecionales de la Administración . . . . . . . 152

III. Concepto de acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

III.1. Declaración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154III.2. Unilateral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154III.3. No normativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154III.4. De la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155III.5. Sometida al Derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

IV. Clases de actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

IV.1. Panorámica general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155IV.2. Clases de actos por su significado procesal. . . . . . . . . . . . . . 156

IV.2.1. Actos de trámite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157IV.2.2. Actos definitivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157IV.2.3. Actos firmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

13

Índice

Unidad didáctica 10. Validez e invalidez del acto administrativo. . . . . . . . . 159

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159II. Elementos del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

II.1. Elementos subjetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160II.2. Elementos objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

II.2.1. El contenido de los actos administrativos . . . . . . . . . . 161II.2.2. El fin y la desviación de poder . . . . . . . . . . . . . . . . . 161II.2.3. La causa del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . 162

II.3. Elementos formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

II.3.1. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162II.3.2. La motivación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

III. La invalidez del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

III.1. Nulidad absoluta o de pleno derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

III.1.1. Lesión de derechos fundamentales [artículo 62.1.a) LPC] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

III.1.2. Incompetencia [artículo 62.1.b) LPC]. . . . . . . . . . . . . 164III.1.3. Contenido imposible [artículo 62.1.c) LPC]. . . . . . . . . 165III.1.4. Infracción penal [artículo 62.1.d) LPC]. . . . . . . . . . . . 165III.1.5. Ciertos vicios de forma [artículo 62.1.e) LPC] . . . . . . . 165III.1.6. Carencia de requisitos esenciales para la adquisición

de facultades o derechos [artículo 62.1.f) LPC] . . . . . . 166III.1.7. Otros [artículo 62.1.g) LPC]. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

III.2. Anulabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167III.3. Irregularidades no invalidantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

IV. Trascendencia de la invalidez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

IV.1. Procedimiento de declaración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168IV.2. Efectos de la declaración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169IV.3. La convalidación de los actos anulables . . . . . . . . . . . . . . . . 169IV.4. El principio de conservación de los actos administrativos . . . . . 170

IV.4.1. Incomunicación de la invalidez . . . . . . . . . . . . . . . . 170IV.4.2. Conversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170IV.4.3. Conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

V. Consideración final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Unidad didáctica 11. La eficacia del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . 173

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

14

Índice

II. La adquisición de eficacia por el acto administrativo . . . . . . . . . . . . 174

II.1. La eficacia inmediata del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . 174II.2. La eficacia anticipada: la retroactividad de ciertos actos admi-

nistrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174II.3. La eficacia demorada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

III. La notificación de los actos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

III.1. Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175III.2. Requisitos de las notificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176III.3. Práctica de la notificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

III.3.1. Notificación ordinaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177III.3.2. Notificación edictal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178III.3.3. Publicación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178III.3.4. Indicación de notificaciones y publicaciones. . . . . . . . 179

III.4. Las notificaciones defectuosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179III.5. El régimen especial de las notificaciones electrónicas . . . . . . . 180

IV. La suspensión de la eficacia del acto administrativo. . . . . . . . . . . . . 181

IV.1. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181IV.2. Concepto y clases de suspensión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182IV.3. La presunción de validez de los actos administrativos. . . . . . . . 182IV.4. Suspensión en vía administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

IV.4.1. Suspensión automática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183IV.4.2. Suspensión acordada expresamente por la Administra-

ción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183IV.4.3. Efectos de la suspensión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

IV.5. Suspensión en vía judicial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

IV.5.1. La continuidad procesal de la suspensión adoptada en vía administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

IV.5.2. Las exigencias cautelares de la tutela judicial efectiva. . 185

V. El cese definitivo de la eficacia del acto administrativo (remisión) . . . . 186

Unidad didáctica 12. Ejecución forzosa y vía de hecho . . . . . . . . . . . . . . 187

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187II. La ejecución forzosa de los actos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . 188

II.1. Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

II.1.1. Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188II.1.2. El título ejecutivo como presupuesto de la ejecución . . . 188II.1.3. El título ejecutivo como límite de la ejecución . . . . . . . 189

15

Índice

II.2. Los medios de ejecución de forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

II.2.1. Apremio sobre el patrimonio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189II.2.2. Ejecución subsidiaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190II.2.3. Multa coercitiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191II.2.4. Compulsión sobre las personas . . . . . . . . . . . . . . . . 192

II.3. Reglas generales de aplicación de los medios de ejecución for-zosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

II.3.1. Necesidad de procedimiento específico . . . . . . . . . . 192II.3.2. Principios inspiradores de la elección del medio de eje-

cución forzosa aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193II.3.3. Limitaciones para la aplicación fáctica del medio ele-

gido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

II.4. La inactividad material de la Administración. . . . . . . . . . . . . . 195

III. La vía de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

III.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196III.2. La protección de los ciudadanos ante la vía de hecho . . . . . . . 196

III.2.1. Efectos de la vía de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196III.2.2. Medios a disposición del interesado . . . . . . . . . . . . . 196

Unidad didáctica 13. La revisión de oficio de los actos administrativos. . . . . 199

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199II. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

II.1. Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

II.1.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200II.1.2. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

II.2. Límites. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

II.2.1. Límites materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200II.2.2. Límites formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

III. Revisión de actos nulos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

III.1. Modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201III.2. Revisión de oficio de actos nulos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202III.3. La acción de nulidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

IV. Revisión de actos anulables favorables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

IV.1. La reforma del artículo 103 LPC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203IV.2. La declaración de lesividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

16

Índice

V. La revocación de los actos desfavorables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

V.1. La reforma del artículo 105.1 LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204V.2. Una interpretación sobre el alcance del artículo 105.1 LPC . . . 205

VI. La rectificación de errores materiales y de hecho. . . . . . . . . . . . . . . 205

Unidad didáctica 14. Los recursos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207II. Concepto y caracteres de los recursos administrativos. . . . . . . . . . . 207

II.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207II.2. Los recursos administrativos como garantía. . . . . . . . . . . . . . 208II.3. Los recursos administrativos como carga . . . . . . . . . . . . . . . 208II.4. Tendencias de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

III. La regulación común de los recursos administrativos . . . . . . . . . . . . 210

III.1. Origen y evolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

III.1.1. En la redacción originaria de la LPC . . . . . . . . . . . 210III.1.2. En la redacción actual de la LPC . . . . . . . . . . . . . . 210

III.2. Clases de recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

III.2.1. Subsistencia de tipologías heterogéneas . . . . . . . . . 210III.2.2. Recursos administrativos ordinarios . . . . . . . . . . . . . 211III.2.3. Recursos administrativos especiales . . . . . . . . . . . . 211III.2.4. Recursos administrativos extraordinarios. . . . . . . . . . 212

IV. El procedimiento administrativo en vía de recurso. . . . . . . . . . . . . . 212

IV.1. Elementos subjetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

IV.1.1. Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212IV.1.2. Legitimación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

IV.2. Elementos objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214IV.3. Elementos formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

IV.3.1. Interposición del recurso: requisitos y efectos . . . . . . 215IV.3.2. Instrucción del recurso: exigibilidad del trámite de

audiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216IV.3.3. Terminación: resolución y reformatio in peius . . . . . . 217

V. El recurso de alzada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

V.1. Órgano competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218V.2. Actos recurribles en alzada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218V.3. Plazos de interposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218V.4. Singularidades procedimentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

17

Índice

V.4.1. Iniciación e instrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218V.4.2. Plazo máximo para el cumplimiento de la obligación

de resolver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

VI. El recurso de reposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219VII. El recurso de revisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

VII.1. Rasgos específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220VII.2. Singularidades procedimentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

VII.2.1. Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221VII.2.2. Plazos de interposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221VII.2.3. Reglas de tramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221VII.2.4. Resolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Módulo IVPotestad sancionadora y garantías patrimoniales del administrado

Unidad didáctica 15. La potestad sancionadora de la Administración . . . . . 225

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225II. El sistema de fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

II.1. Previsiones constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

II.1.1. Sanciones administrativas y penas judiciales . . . . . . . . 226II.1.2. Sanciones pecuniarias: las multas . . . . . . . . . . . . . . . 226II.1.3. Otras sanciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . 227II.1.4. Sanciones y medidas accesorias . . . . . . . . . . . . . . . 227II.1.5. El concepto de sanción administrativa . . . . . . . . . . . . 228

II.2. Normativa estatal y autonómica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

II.2.1. El alcance del Título IX LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228II.2.2. El Reglamento estatal de la potestad sancionadora . . . 229II.2.3. La regulación de la potestad sancionadora en aquellas

materias en las que el Estado no tiene competencia normativa plena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

II.2.4. La Ley vasca de la potestad sancionadora . . . . . . . . . 230

III. Principios generales del Derecho administrativo sancionador . . . . . . . 231

III.1. El principio de legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

III.1.1. La reserva de ley en materia de sanciones . . . . . . . . . 231III.1.2. La colaboración del reglamento en materia de sancio-

nes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231III.1.3. El caso particular de las Ordenanzas locales . . . . . . . 232

18

Índice

III.2. El principio de tipicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

III.2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232III.2.2. La tipicidad como mandato dirigido al legislador. . . . . 233III.2.3. La tipicidad como mandato dirigido a la Administra-

ción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

III.3. El principio de irretroactividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234III.4. El principio de culpabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

III.4.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234III.4.2. Aportaciones de la LVPS en esta materia . . . . . . . . . . 235

III.5. El principio de proporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235III.6. El derecho a la presunción de inocencia . . . . . . . . . . . . . . . . 236III.7. El principio de seguridad jurídica: prescripción de infracciones

y sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

III.7.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237III.7.2. Prescripción de infracciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237III.7.3. Prescripción de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

III.8. El principio non bis in idem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

III.8.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238III.8.2. Aportaciones de la LVPS en esta materia . . . . . . . . . . 238III.8.3. Aportaciones jurisprudenciales más recientes. . . . . . . . 238

Unidad didáctica 16. El procedimiento sancionador y la eficacia de las san-ciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241II. El procedimiento sancionador y sus garantías. . . . . . . . . . . . . . . . . 242

II.1. Disposiciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

II.1.1. Clases: el procedimiento simplificado . . . . . . . . . . . . 242II.1.2. Órganos competentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242II.1.3. Los interesados y el principio de transparencia . . . . . . 243

II.2. La iniciación del procedimiento sancionador . . . . . . . . . . . . . 244

II.2.1. Iniciación de oficio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244II.2.2. Iniciación a instancia de parte . . . . . . . . . . . . . . . . . 245II.2.3. Medidas provisionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

II.3. Ordenación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

II.3.1. Impulsión de oficio y celeridad en el procedimiento sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

II.3.2. Reglas de concurrencia procesal. . . . . . . . . . . . . . . . 247

19

Índice

II.4. Instrucción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

II.4.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248II.4.2. Alegaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248II.4.3. Prueba. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249II.4.4. Propuesta de resolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250II.4.5. Audiencia al interesado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250II.4.6. Actuaciones complementarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

II.5. Terminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

II.5.1. Resolución y caducidad en el RPS. . . . . . . . . . . . . . . 251II.5.2. El problema del silencio en la LVPS . . . . . . . . . . . . . . 252II.5.3. Otras causas de terminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

III. La eficacia de las sanciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

III.1. Adquisición de la eficacia de las sanciones administrativas . . . 253III.2. Despliegue de la eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253III.3. Extinción de las sanciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . 254

Unidad didáctica 17. La responsabilidad patrimonial de la Administración. . 255

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255II. Planteamiento constitucional y legislación aplicable . . . . . . . . . . . . . 256

II.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256II.2. Planteamiento constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

II.2.1. Menciones constitucionales de fondo. . . . . . . . . . . . . 257II.2.2. Reglas competenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

II.3. Alcance de la legislación estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

II.3.1. El Título X LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258II.3.2. El RRP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

II.4. Los rasgos característicos del sistema de responsabilidad vigente 259

II.4.1. Sistema unitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259II.4.2. Alcance general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259II.4.3. Responsabilidad objetiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259II.4.4. Responsabilidad directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260II.4.5. Integridad de la reparación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

III. Requisitos de la responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

III.1. El daño: concepto de lesión resarcible . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

III.1.1. Daño efectivo, evaluable económicamente e individua-lizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

III.1.2. Daño antijurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

20

Índice

III.2. La imputación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

III.2.1. Criterio general de imputación de conductas: la titulari-dad del servicio público en sentido amplio. . . . . . . . . 263

III.2.2. Responsabilidad concurrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264III.2.3. Integración del causante en la organización administra-

tiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264III.2.4. El caso de los contratistas y concesionarios de servicios

públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264III.2.5. Responsabilidad por daños anónimos e impersonales. . 265III.2.6. Responsabilidad por caso fortuito y el límite de la fuerza

mayor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

III.3. La relación de causalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

III.3.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266III.3.2. Causas de exoneración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

IV. Los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad . . . . . . . . 267

IV.1. La vía administrativa y contencioso-administrativa . . . . . . . . . . 267

IV.1.1. La acción de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 267IV.1.2. El procedimiento administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . 268

IV.2. La desaparición de la vía civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271IV.3. La vía penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

V. La responsabilidad de autoridades y personal al servicio de la Admi-nistración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Unidad didáctica 18. La expropiación forzosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275II. El encaje constitucional de la expropiación forzosa . . . . . . . . . . . . . 275

II.1. Expropiación y derecho de propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . 275II.2. Marco competencial y sistema de fuentes . . . . . . . . . . . . . . . 276

II.2.1. El reparto de competencias en materia de expropia-ción forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

II.2.2. Normativa aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

III. Elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

III.1. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

III.1.1. Expropiante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278III.1.2. Beneficiario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279III.1.3. Expropiado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

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Índice

III.2. Objeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280III.3. La causa expropiandi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

III.3.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281III.3.2. Clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

IV. El procedimiento expropiatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

IV.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282IV.2. La declaración de utilidad pública o interés social. . . . . . . . . . 283IV.3. La declaración de necesidad de ocupación. . . . . . . . . . . . . . 284

IV.3.1. Concepto y clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284IV.3.2. El acuerdo de necesidad de la ocupación . . . . . . . . . 284IV.3.3. La necesidad de ocupación implícita. . . . . . . . . . . . . 285

IV.4. La determinación del justo precio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

IV.4.1. Por mutuo acuerdo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285IV.4.2. Por intervención del Jurado Provincial de Expropiación. . 286IV.4.3. Valoraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286IV.4.4. Premio de afección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

IV.5. El pago y la toma de posesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

V. Procedimientos especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

V.1. El procedimiento de urgencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288V.2. Las expropiaciones especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

VI. Garantías de los ciudadanos frente a la expropiación . . . . . . . . . . . 290

VI.1. Control judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290VI.2. El derecho de reversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

VI.2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291VI.2.2. Supuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292VI.2.3. Ejercicio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292VI.2.4. Efectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

Bibliografía general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

23

Presentación

Esta publicación recoge los materiales que han venido sirviendo de base a los cursos de formación on line del Instituto Vasco de Administración Pública sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento ad-ministrativo común. Estos materiales comenzaron a elaborarse con una fina-lidad eminentemente didáctica en 1999. Fue Josu Erkoreka, por aquel en-tonces Director del IVAP, quien amablemente confió en mí para empezar a darles forma. Se trataba de dar cuenta a funcionarios legos en Derecho de las principales novedades introducidas en la Ley 30/1992 por la célebre re-forma que había sufrido aquel año pero también de hacerlo de una manera que permitiera superar las limitaciones de la formación presencial. Sin ape-nas referencias en las que apoyarnos, estábamos poniendo en marcha una de las primeras iniciativas de autoformación del funcionariado que había de aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologías de la información.

Lógicamente, el medio al que iban destinados condicionaba decisiva-mente la preparación de los textos. Era un reto en el que recibí la ayuda de muchas personas entre las que debo destacar la aportación de Xabier Iriondo Arana. Distribuimos el programa en cuatro módulos y cada uno de ellos en cuatro unidades didácticas. A su vez, cada unidad didáctica estaría com-puesta no sólo por textos sino también por esquemas, actividades de diversos tipos y otros elementos interactivos. Se imponía un estilo sobrio y conciso para facilitar a los técnicos la plasmación de todos estos contenidos en la pantalla y a sus destinatarios la comprensión de los conceptos básicos. Y todo ello sin pretensiones dogmáticas pero, por supuesto, sin renunciar al rigor.

Tras varios meses de trabajo lanzamos una prueba piloto y desde enton-ces aquellos cursos no han dejado de impartirse hasta enero de 2006. En

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René Javier Santamaría Arinas

las tareas docentes han colaborado conmigo, además de Xabi Iriondo, los doctores en Derecho Silbia Sarasola Gorriti e Ignacio Barriobero Martínez. De su buen hacer dan fe los animados «foros» de nuestra correspondiente «aula virtual». Seis años después, rondarán el millar las personas que, su-perando recelos iniciales y alguna otra dificultad añadida, han participado como alumnos en esta experiencia (cosa que han hecho, por cierto y en ge-neral, con un alto grado de aprovechamiento).

A la hora del balance resulta que hemos disfrutado de confianza institucio-nal, coordinación técnica, autonomía académica del profesorado y de un alum-nado ejemplar y exigente. Éstos son los principales factores que han contribuido a enriquecer los contenidos del curso que no hemos dejado de actualizar y revi-sar en las cuatro ediciones de cada módulo que ha habido. Así, por supuesto, se han ido incorporando las muchas novedades normativas registradas durante todo este tiempo. También nos hemos hecho eco de algunas sentencias e in-cluso de opiniones doctrinales sobre aspectos en los que habíamos detectado mayor interés por parte del alumnado. Y a fuerza de revisiones creemos sincera-mente que el producto ha crecido y ha alcanzado un cierto punto de madurez.

Lo ha hecho precisamente en el momento en que el IVAP acomete un am-bicioso plan de reestructuración de su oferta de cursos on line a cuyas nue-vas orientaciones tendrán que acomodarse también los futuros cursos sobre el acto y el procedimiento administrativo. Pero, en estas circunstancias, res-ponsables del Organismo que en la actualidad dirige Jon Urrutia han consi-derado que convenía dejar constancia del camino recorrido. En ese sentido, tenemos que reconocer especialmente a Encar Etxezarra el empeño que ha puesto en convencernos para ultimar los detalles de esta publicación.

Una publicación que sigue fiel a su originaria finalidad didáctica, aun-que ahora probablemente con un espectro de destinatarios más abierto y di-versificado. Mantiene la estructura original pero recoge los cambios de con-tenido hasta septiembre de 2006. En ella, inevitablemente, el texto recobra todo su protagonismo pero conserva rasgos de la influencia sobre él ejer-cida por las herramientas telemáticas. En esta línea, y entre otras cosas, nos ha parecido oportuno seguir ofreciendo por separado el Glosario final en el que el lector encontrará el significado de las siglas y conceptos que apa-recen remarcados en el texto. Se trata, en fin, de una publicación humilde pero que presentamos con ilusión, con la esperanza de que pueda resultar útil y con gratitud hacia las personas aquí aludidas y hacia cuantas quieran ayudarnos a seguir perfeccionándola en el futuro.

El autorDonostia-San Sebastián, 21 de septiembre de 2006

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Addenda a la segunda edición

Tengo el placer de presentar una nueva edición que incorpora las nove-dades normativas estatales y autonómicas que han afectado al texto en los últimos seis años. Las más importantes de ellas traen causa, por supuesto, de las modificaciones introducidas durante este período en la Ley 30/1992, que es el objeto central de este Curso. De ahí que se preste especial aten-ción al régimen complementario establecido por la Ley de acceso electró-nico de los ciudadanos a los servicios públicos, de 2007, así como a las normas de transposición de la Directiva Bolkestein que han ido apareciendo a partir de 2009. Incluso se recogen cambios como los que anticipa el Pro-yecto de Ley de transparencia actualmente en tramitación. También se actua-lizan las concordancias afectadas por la evolución del conjunto de las leyes administrativas (EBEP de 2007, TRLS de 2008, TRLCSP de 2011, etc). Pero, por otra parte, la puesta al día se ha aprovechado para introducir mejoras tanto en la estructura como en el contenido de una obra que, no obstante, pretende seguir siendo fiel a su estilo y a su finalidad inicial.

Son mejoras, todo hay que decirlo, que vienen aconsejadas por la ex-periencia acumulada en torno a la rica oferta formativa del IVAP. En ese sen-tido, con mención especial para Irune Barbero, debo renovar mi gratitud ha-cia las responsables del Instituto que ahora dirige Maite Iruretagoiena por haberme permitido coordinar de forma ininterrumpida los cursos on line de procedimiento y acto administrativo que todavía hoy se siguen impartiendo con demanda aparentemente inagotable. Debo reconocer, asimismo, el apoyo que a estos efectos me presta un equipo docente que no ha cesado de crecer y que en la actualidad está formado por los profesores universita-rios Unai Aberasturi, Nieves Arrese, Nacho Barriobero, Natxo Cubero, Iñigo

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Lazkano, Maite Uriarte e Iñigo Urrutia. Y debo, en fin, expresar también mi más sincero agradecimiento a cuantos han utilizado alguna vez estos ma-teriales para el aprendizaje o para la enseñanza en otros foros. Incluyo en este grupo a varios colegas que con particular insistencia me han hecho creer que, pese a los avances bibliográficos y tecnológicos registrados, ésta sigue siendo una publicación necesaria y útil en programas didácticos dirigi-dos a colectivos profesionales muy diversos. Ojalá tengan razón porque al menos con ese deseo la dejo ya en manos del lector.

El autorDonostia-SanSebastián, 28 de febrero de 2013

Módulo ISujetos y fuentes del Derecho Administrativo

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Unidad didáctica 1

Las Administraciones Públicas

I. INTRODUCCIÓN

Las relaciones jurídicas entre particulares se rigen por el Derecho civil, por el Derecho mercantil y por el Derecho laboral. Todas ellas son ramas del Derecho privado, que protege derechos subjetivos e intereses individua-les en un contexto dominado por principios liberales como los de igualdad y autonomía de la voluntad. En cambio, en las relaciones en las que al menos una de las partes pertenece a un Poder Público el Derecho Privado, por re-gla general, queda excluido.

Más allá de la clásica separación entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, la identificación de los Poderes Públicos existentes en cada Estado y de sus respectivas funciones así como el régimen de las relaciones entre ellos se establece en su Constitución. El estudio de todo ello corresponde al Derecho Constitucional.

Pero dentro de dichos Poderes se ubica la Administración Pública. Puede decirse que la Administración pública es una derivación del Poder Ejecutivo del Estado y, por tanto, debe articularse tanto con el Poder Legislativo como con el Poder Judicial. Por otra parte, en estados descentralizados como Es-paña, las Administraciones Públicas pueden ser de muy diversos tipos y, por tanto, también son necesarias reglas de articulación entre sí. Ambas cuestio-nes se afrontan al más alto nivel normativo por la Constitución española de 1978 y tienen luego desarrollo en el Título I LPC en los términos que vamos a ver en esta Unidad.

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De momento, basta saber que las hay territoriales, como la Administra-ción General del Estado, las de cada una de las Comunidades Autónomas, las de cada una de las provincias e islas y las de cada uno de los más de 8.000 municipios españoles. Y que éstas son las que gozan de poderes es-pecialmente enérgicos como el de dictar normas de obligado cumplimiento (potestad reglamentaria), exigir el pago de impuestos y otros tributos (po-testad tributaria), adquirir bienes aún sin contar con el consentimiento de su propietario (potestad expropiatoria), imponer multas o medidas equivalentes (potestad sancionatoria), etc. Además, estas Administraciones gozan de au-totutela (véase el Glosario).

Pues bien; a lo largo de este Curso vamos a estudiar las relaciones jurí-dicas que entabla la Administración. Estas relaciones pueden ser de tres ti-pos: consigo misma, con otras Administraciones públicas y, especialmente, con los administrados. El caso es que en las relaciones en las que al menos una de las partes es alguno de estos sujetos rige el Derecho Administrativo; que es una rama del Derecho relativamente joven, que surge en el siglo XIX al calor de los principios del Estado de Derecho emanado de la Revolución francesa.

II. RASGOS CONSTITUCIONALES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Sobre el concepto de Administración Pública existen numerosas teorías que se corresponden con otras tantas concepciones del Derecho Administra-tivo. Pero lo que ahora importa es la caracterización que de la Administra-ción Pública hace la Constitución. Las principales menciones que la CE de-dica a las Administraciones Públicas se encuentran en dos Títulos distintos.

— Por una parte, el Título IV CE establece los rasgos propios de la Admi-nistración (II.1).

— Por otra, el Título VIII CE obliga a tener presente que no hay una única Administración sino una pluralidad de Administraciones (II.2).

II.1. La Administración pública en el Estado social y de Derecho

Hay que partir del artículo 103.1 CE que dice lo siguiente: «la Admi-nistración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de

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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...

acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, descon-centración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». De esta caracterización resulta que las Administraciones Públicas que quiere la Constitución reúnen los siguientes caracteres:

— Sometimiento a la ley y al Derecho. Esto implica, por una parte, la subordinación de la Administración al Poder Legislativo que es quien tiene atribuida constitucionalmente la función de elaborar las leyes y, además, nombra al Presidente del Gobierno (las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales se regulan en el Título V CE). Pero también implica, por otra parte, el sometimiento de la Administración al control judicial. Más concretamente, conforme al artículo 106.1 CE «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». De esta conjunción de perspectivas surge el princi-pio de legalidad de la actuación administrativa.

— El carácter vicarial o servicial de la Administración. Esto quiere decir que la Administración no es un fin en sí misma sino un medio. Un ins-trumento del que se dota el Estado para poder satisfacer con eficacia sus fines. Pero estos fines se identifican con los «intereses generales» de la sociedad. De ahí que la posición del ciudadano frente a la Ad-ministración no sea únicamente de subordinación. Este rasgo enlaza con la cláusula del Estado democrático que otorga carta de natura-leza a los derechos de participación política (artículo 23 CE) y ad-ministrativa (sea ésta, como veremos, orgánica, funcional o coope-rativa). Por lo demás, el concepto de interés general no es estático; lo define dinámicamente el Poder Legislativo. Pero hoy ha de hacerlo en el marco de la cláusula del Estado Social, respetando no sólo los derechos fundamentales sino también tratando de hacer efectivos los principios rectores de la política social y económica recogidos en el Capítulo III del Título I CE.

— El equilibrio entre privilegios y garantías. El principio de eficacia con-lleva la necesidad de atribuir a las Administraciones poderes espe-cialmente enérgicos. Son prerrogativas como las de autotutela, po-testad expropiatoria, sancionatoria, reglamentaria y otras que se irán viendo. Frente a esas potestades exorbitantes, el ciudadano no puede estar inerme y, por ello, la propia Constitución prevé garantías jurídi-cas (artículos 24 y 105 CE) y económicas (artículos 33 y 106.2 CE).

— La necesidad de organización. Los principios de jerarquía, descentra-lización, desconcentración y coordinación presuponen una estructura

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organizada. Presupuesto de todo ello es, a su vez, el reconocimiento de personalidad jurídica propia a cada Administración. Cobran así importancia las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas (relaciones interadministrativas) y entre los órganos de una misma Ad-ministración (relaciones interorgánicas).

— Medios humanos y materiales. Por su parte, los órganos de la Admi-nistración se cubren con personal a su servicio (artículo 103.3 CE). En este curso, sin embargo, y pese a su importancia, no nos ocupa-remos del empleo público ni tampoco de los medios materiales que se ponen a disposición de la Administración para alcanzar sus fines (véase no obstante, el Título VII CE, relativo a «Economía y hacienda» y el artículo 132 CE por lo que se refiere a los distintos tipos de pro-piedades públicas).

II.2. La pluralidad de Administraciones públicas

II.2.1. DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA

La diferencia fundamental entre una Administración pública y los órga-nos que la componen es que la primera tiene personalidad jurídica propia y los segundos no. De ahí que, pese a su similitud, los principios de descen-tralización y desconcentración no tengan un significado idéntico. La descen-tralización presupone reordenación de funciones entre distintas Administra-ciones públicas y, más precisamente, desde el Estado hacia las autonomías territoriales. Por el contrario, se habla de desconcentración cuando dentro de una misma Administración pública se reordenan funciones a favor de ór-ganos inferiores o periféricos.

Históricamente, en el Estado español el debate sobre la descentralización territorial ha sido una constante tanto en términos políticos como jurídicos. En la actualidad, la vertiente política del asunto trata de conjurarse mediante un equilibrio entre los principios de unidad y autonomía (artículo 2 CE).

El Título VIII de la Constitución, que se ocupa de la organización territo-rial del Estado, se abre afirmando que «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se cons-tituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses» (artículo 137 CE). Se admite, no obstante, que hay di-ferentes grados de autonomía. Así, se afirma que la autonomía de las Co-munidades Autónomas es una autonomía política mientras que la autonomía de las Entidades locales es simplemente administrativa. A efectos prácticos,

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la diferencia fundamental entre una y otra radica en que sólo la autonomía política conlleva la facultad de dictar normas con fuerza de ley.

II.2.2. CONSTITUCIÓN Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La Constitución dedica numerosos preceptos a las Comunidades Autó-nomas. Muchos de ellos sirvieron para abrir diferentes vías de acceso a la autonomía y para regular los procedimientos de elaboración y reforma de sus Estatutos. Históricamente, el «proceso autonómico» culminó con la apro-bación de los Estatutos de Autonomía de las 17 Comunidades Autónomas que configuran el «mapa del Estado autonómico» (al que hay que añadir las «Ciudades Autónomas» de Ceuta y Melilla).

Todos estos Estatutos proceden a una institucionalización sustancialmente idéntica al dotar a las Comunidades Autónomas no sólo de Gobierno y Ad-ministración, sino también de un Poder Legislativo regional (Parlamento). Los Estatutos también recogen las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma. Esta asunción se realiza en el marco de las reglas de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que establecen los importantes artículos 148 y 149 CE. Finalmente, existen también otras previsiones constitucionales que pueden resumirse de la siguiente manera:

— Reglas de integración de los ordenamientos jurídicos estatal y autonómi-cos (cláusulas de prevalencia y supletoriedad del artículo 149.3 CE).

— Reglas de cooperación, coordinación y control entre el Estado y las Comunidades Autónomas (artículos 150-155 CE).

— Reglas en materia de financiación (artículos 156-158 CE).

II.2.3. CONSTITUCIÓN Y AUTONOMÍA LOCAL

Las referencias de la Constitución a la Administración local son mucho más reducidas. Prácticamente se limitan a reconocer la garantía de la au-tonomía institucional y financiera de municipios y provincias (artículos 141-142 CE).

Desde estas premisas, y bien que sometido a una consolidada jurispru-dencia del Tribunal Constitucional, es el legislador ordinario el que ha de configurar el régimen jurídico de las Entidades locales. Y de ahí la importan-cia de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL).

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De hecho, no es en la Constitución donde aparecen las reglas de atribu-ción de competencias a la Administración local. Es el artículo 25 LBRL el que enumera una serie de materias en las que el legislador sectorial competente está obligado a reconocer competencias propias a los municipios e, indirec-tamente, a las provincias. Se sobrentiende que, de no hacerlo así, el legisla-dor estaría infringiendo la Constitución por violación de la autonomía local.

III. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

III.1. Las principales leyes administrativas

Aclarado lo anterior, estamos en condiciones de comprender cómo se reparten entre el Estado y las Comunidades Autónomas las competencias en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

Conforme al artículo 149.1.18 CE, el Estado tiene competencia exclu-siva sobre las siguientes materias: «las bases del régimen jurídico de las Ad-ministraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legis-lación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y con-cesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Admi-nistraciones públicas».

En el marco de la Constitución, y en ejercicio de esta competen-cia, el Legislador estatal ha dictado numerosas leyes que configuran la base del Derecho administrativo actual. Una de ellas es, precisamente, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administra-ciones Públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante, LPC), que será objeto de atención preferente en este Curso.

Pero en relación con este título competencial también deben tenerse en cuenta el TRLCSP, el EBEP, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones y viejas normas como la de expropiación forzosa que si-guen en vigor. A todo ello hay que añadir normas estatales que derivan de otros títulos competenciales como la LJ y las diversas leyes sobre propieda-des públicas (patrimonio, aguas, costas, minas, etc.) y sectores de la activi-dad administrativa (urbanismo, sanidad, educación, etc).

Por lo que ahora importa, muchas de esas leyes —y, desde luego, aun-que sólo en parte, la LPC— tienen carácter básico. Esto significa que, en

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principio, no pretenden agotar la regulación total de la materia sino señalar únicamente los aspectos fundamentales de aplicación común. Así, las Co-munidades Autónomas tienen competencia para completar esa regulación en su ámbito territorial. Es lo que se denomina el desarrollo normativo de las bases estatales.

Si el desarrollo autonómico no respetara esas bases, el Estado podría recurrir ante el Tribunal Constitucional para que éste anule la norma auto-nómica. Y a la inversa: si el Estado atribuyera carácter básico a aspec-tos que objetivamente carecen de trascendencia común, las Comunidades Autónomas podrían también impugnarlas. En esa clave, por ejemplo, la STC 50/1999, de 6 de abril, anuló determinados preceptos organizativos de la LPC.

III.2. Derecho Administrativo y Derecho privado

III.2.1. EL CONCEPTO DE PRIVATIZACIÓN

En principio, todas las Administraciones públicas están sometidas al De-recho Administrativo común y, en particular, a las reglas básicas de régimen jurídico establecidas en la LPC. Esto significa, por ejemplo, que las Adminis-traciones públicas no pueden tomar sus decisiones como pudiera hacerlo un particular. Tampoco pueden contratar obras, suministros, servicios o emplea-dos como pudiera hacerlo una empresa privada.

Sin embargo, estas afirmaciones han sido cuestionadas en un contexto social y económico proclive a la privatización.

III.2.2. PRIVATIZACIÓN JURÍDICA, PRIVATIZACIÓN ECONÓMICA Y LIBERALIZACIÓN

La palabra privatización tiene varios significados que en mayor o menor medida afectan al Derecho administrativo:

— Inicialmente, la privatización tiene un sentido primordialmente jurídico. A mediados del siglo XX, el Estado y, en menor medida los munici-pios, se lanzan a una intensa actividad prestacional. Para esta tarea, se aplican criterios de descentralización funcional. Es decir; crean nuevas personificaciones instrumentales y comienzan a proliferar entes muy diversos que van a configurar un nuevo tipo de Administración: la denominada Administración institucional. Argumentos de eficacia

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llevarían a consentir que muchos de estos entes, pese a ser Adminis-traciones públicas, se rijan por el Derecho privado en sus relaciones con terceros. Se consumaba así el fenómeno de «huída del Derecho Administrativo».

— La privatización puede tener también un sentido económico. Muchos de esos entes instrumentales se constituyen como sociedades de ca-pital público. Resulta posible, entonces, privatizar mediante simples operaciones de transferencia de capital que va a parar a manos de accionistas privados (Repsol, Iberia, etc.).

— La privatización puede aludir, finalmente, a la liberalización de la economía; esto es, sectores económicos tradicionalmente configura-dos como servicios públicos dejan de estar intervenidos y se abren por ley a la competencia mercantil entre empresas privadas (teleco-municaciones, energía, etc.).

IV. LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS

IV.1. Principios inspiradores

El artículo 3 LPC recoge los principios generales que se derivan de la configuración constitucional de las Administraciones públicas a la que ya he-mos hecho referencia: personalidad jurídica propia, sometimiento a la ley y al Derecho, servicio a los ciudadanos, etc. La reforma de 1999 ha aña-dido los principios de buena fe y protección de la confianza legítima de los ciudadanos así como los de transparencia y participación. De esta manera se ha querido reforzar la posición de los ciudadanos frente a la Administra-ción. La efectividad de estos principios depende de las técnicas que se irán viendo a lo largo del Curso. De momento vamos a centrarnos únicamente en los principios que han de inspirar las relaciones interadministrativas; es decir, las que mantienen las diferentes Administraciones públicas entre sí.

IV.1.1. EL PRINCIPIO DE LEALTAD INSTITUCIONAL

La Constitución impide que subsistan relaciones de tutela entre adminis-traciones territoriales. Este tipo de relaciones se caracterizaba por una de-pendencia y sumisión cuasi-jerárquica que era habitual, por ejemplo, entre el Estado y los Entes locales durante el franquismo. En la actualidad, ya no

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es el principio de jerarquía sino el de autonomía el que explica las relacio-nes entre las administraciones estatal, autonómica y local. El artículo 4 LPC formula ahora el principio de lealtad institucional que ha de inspirar las rela-ciones interadministrativas partiendo del respeto a las competencias ajenas. Pero, como en la práctica la autonomía en el ejercicio de las competencias propias no puede ser total, la lealtad institucional también impone deberes de colaboración, cooperación e, incluso, coordinación.

IV.1.2. LOS INSTRUMENTOS DE COOPERACIÓN INTERADMINISTRATIVA

En los artículos 5 a 9 LPC se contemplan diferentes fórmulas para encau-zar y plasmar los resultados de las relaciones interadministrativas: Conferen-cias sectoriales, Comisiones bilaterales de cooperación, Convenios de cola-boración, Protocolos Generales, Consorcios, Planes y Programas Conjuntos.

IV.2. La judicialización de los conflictos interadministrativos

El incumplimiento de estos deberes puede suscitar conflictos interadminis-trativos. Las reglas para la resolución de estos conflictos, sin embargo, han quedado fuera de la LPC. Aunque son varias las normas aplicables, como idea general puede decirse que corresponde a órganos jurisdiccionales —y, en su caso, al Tribunal Constitucional— dirimir este tipo de conflictos. (Con-viene leer, por ejemplo, los artículos 65, 66 y 67 LBRL).

Una excepción importante a esta regla constituye la Ley 13/1994, de 30 de junio, de la Comisión Arbitral del País Vasco. Por cierto; sobre el ré-gimen de impugnación de las Normas Forales de carácter fiscal, ha de te-nerse en cuenta la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modifica-ción de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial.

IV.3. Las relaciones con la Unión Europea

La adhesión del Estado español a las Comunidades Europeas se pro-dujo en 1986. Desde entonces, el Derecho administrativo español no ha dejado de sufrir el impacto del nuevo contexto caracterizado por la perte-nencia a una organización supranacional que tiene sus propias instituciones y un Derecho propio. Las principales instituciones comunitarias son el Parla-mento europeo, el Tribunal de Justicia europeo, el Consejo y la Comisión.

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El Derecho (comunitario) europeo (sobre el que volveremos en la Uni-dad 4 de este mismo Módulo) impone obligaciones cada vez más numero-sas a los Estados miembros. Dichas obligaciones pueden consistir en aplicar directamente la normativa comunitaria en su ámbito territorial o, incluso en adaptar sus normas internas. En tales casos, rige el principio de autonomía institucional conforme al cual el encargado de dar cumplimiento a las obli-gaciones de Derecho comunitario no tiene por qué ser siempre el Estado. Si la competencia sobre esa materia está atribuida a las Comunidades Autóno-mas, serán éstas las que tengan que hacerlo.

En ese contexto ha de entenderse el artículo 10 LPC que, sin embargo, se limita a regular una cuestión muy concreta: la remisión de comunicacio-nes a las instituciones comunitarias. Y lo hace impidiendo una comunicación directa de las autonomías territoriales con dichas instituciones. El Estado cen-traliza el envío de esta documentación.

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Unidad didáctica 2

Clases de Administraciones Públicas y principios de la organización administrativa

I. INTRODUCCIÓN

De lo expuesto con anterioridad se deriva el interés práctico que entraña saber cuáles son los diferentes tipos de Administraciones públicas que pue-den existir y de hacerlo además teniendo en cuenta que no todas ellas están sometidas por igual al Derecho administrativo.

Interesa también conocer cómo se organiza cada una de ellas. La orga-nización es una exigencia racional de reparto del trabajo. En cualquier co-lectivo humano, allí donde exista un conjunto de medios puestos al servicio de un fin, la organización asigna las funciones entre los componentes del colectivo. Ésta es una dimensión interna de la organización que se impone conceptualmente al Derecho.

Pero, de cara al exterior, es decir; cuando hay que explicar las relacio-nes entre los diversos órganos para preservar la unidad del conjunto y, sobre todo, cuando hay que explicar la vinculación del conjunto a las decisiones adoptadas por sus miembros, las reglas jurídicas devienen indispensables. En torno a esta dimensión externa de la organización surge, precisamente, y superando experiencias anteriores, la teoría del órgano. Al parecer, fue el Derecho Canónico el que primero advirtió la necesidad de distinguir entre el órgano y la persona que lo ocupa. En la actualidad, el órgano se entiende como centro permanente de decisión con independencia de las personas fí-sicas que lo puedan ocupar en cada momento.

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Pues bien; aunque sólo fuera por las razones materiales que acabamos de exponer, no cabe pensar en una actividad administrativa desorganizada. Ya vimos que la caracterización constitucional de las Administraciones públi-cas, y en particular, los principios de eficacia, desconcentración, jerarquía y coordinación del artículo 103.1 CE presuponen su condición de estructuras organizadas. Resta añadir ahora que, además, el artículo 103.2 CE dice lo siguiente: «los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley».

En línea con ello, hay que tener en cuenta que la organización de cada Administración pública puede venir establecida con mayor o menor detalle en leyes específicas: ésta es la razón de que empecemos haciendo una des-cripción de la estructura actual de las principales Administraciones territoria-les. Pero, por otra parte, esas estructuras no son inamovibles: el Derecho de la organización es esencialmente un derecho dinámico y por eso se dota a cada una de las Administraciones Públicas de la potestad de autoorganiza-ción. Las reglas básicas de esta potestad se encuentran recogidas en el Tí-tulo II LPC, que estudiaremos también en esta Lección.

II. CLASES DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

II.1. Las Administraciones territoriales

Se caracterizan porque el territorio es elemento constitutivo para su exis-tencia y reconocimiento y por tener universalidad de fines. Son Administra-ciones territoriales la estatal, la autonómica y la mayor parte de las enti-dades locales. En principio, les es aplicable la LPC y el resto del Derecho administrativo en su totalidad. Además, el régimen jurídico básico de cada una de ellas puede completarse del siguiente modo:

II.1.1. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

En la Administración del Estado se aplica la LOFAGE que, conforme al criterio tradicional, viene distinguiendo entre órganos centrales y periféricos. A su vez, dentro de los órganos centrales, que son los que tienen su sede en Madrid, se distingue entre órganos superiores y órganos directivos. Son ór-ganos superiores de la Administración central del Estado los Ministros y los Secretarios de Estado. Hay órganos directivos que tienen a su cargo los de-

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nominados «servicios comunes» dentro de cada Ministerio: son los Subsecre-tarios y los Secretarios Generales Técnicos. Además hay órganos directivos que se ocupan de la actividad sectorial: son los Secretarios Generales, los Directores Generales y los Subdirectores Generales.

La Administración Periférica del Estado se compone primordialmente por los Delegados del Gobierno y por los Sudelegados del Gobierno en las pro-vincias. Esto es así desde que la LOFAGE suprimió la figura de los Goberna-dores Civiles que fueron sustituidos por los Subdelegados del Gobierno en las provincias. Inicialmente esta figura no podía existir en las Comunidades Autónomas uniprovinciales —como Navarra, por ejemplo—. Sin embargo, la nueva redacción dada al artículo 29 LOFAGE por el artículo 77 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, posibilita la creación de Subdelegacio-nes del Gobierno también en ellas. Hasta el momento esta posibilidad sólo se ha utilizado para la Comunidad de Madrid.

II.1.2. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA

La Administración de cada una de las Comunidades Autónomas puede tener y de hecho tiene su propia regulación. Tras recordar lo di-cho al respecto por el propio Tribunal Constitucional en otras sentencias anteriores, la STC 50/1999, de 6 de abril, dejó sentado que, a efec-tos competenciales, la «organización administrativa» forma parte del «ré-gimen jurídico de las Administraciones públicas» y que, en consecuencia, al Estado corresponde dictar las «bases» y a las Comunidades Autóno-mas corresponde, respetando dichas bases, el desarrollo normativo (ar-tículo 149.1.18 CE). «En virtud de esta competencia básica el Estado puede establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurí-dico unitario aplicable a todas las Administraciones públicas». Pero, «con todo, es cierto que la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico». Más concretamente: «el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcio-namiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquéllas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administra-dos». En suma; a partir de las previsiones de carácter institucional contem-pladas tanto en la Constitución como en sus respectivos Estatutos de Auto-nomía, cada Comunidad Autónoma tiene competencias para organizar su propia Administración como estime conveniente.

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La estructura organizativa actual de la Comunidad Autónoma del País Vasco se elabora a partir de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno. Consejeros, Viceconsejeros y Directores son los órganos principales. Ocasio-nalmente hay Oficinas Territoriales que actúan como órganos periféricos. En la actualidad ha de tenerse en cuenta el Decreto 20/2012, de 15 de diciem-bre, del Lehendakari, de creación, supresión y modificación de los Departa-mentos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y de determinación de funciones y áreas de actuación de los mismos, así como los Decretos de estructura de cada una de las Consejerías existentes.

II.1.3. LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

La Administración local engloba, en realidad, muchas administraciones públicas distintas. Además de la provincia y el municipio, la ya citada LBRL contempla la posibilidad de otras entidades locales que se denominan co-marcas, áreas metropolitanas, mancomunidades y entidades locales menores. Cada una de esas Administraciones locales ha de tener una organización que responda a las previsiones de la LBRL. Aún cuando se anuncia su enésima re-forma, tales previsiones pueden esquematizarse del siguiente modo:

— La organización de las Diputaciones provinciales de régimen común se regula en los artículos 32 a 35 LBRL. En la Comunidad Autónoma del País Vasco, sin embargo, esta regulación no interesa porque el equivalente de las provincias de régimen común son nuestros Territorios Históricos, que cuentan con regulación autonómica en la LTH. A esta peculiaridad alude la Disposición Adicional Decimosexta LPC. Los Te-rritorios Históricos tienen su normativa propia integrada por sus res-pectivas Normas Forales de organización institucional. Constituidas por representantes electos, las Juntas Generales de cada Territorio His-tórico eligen a un Diputado General y éste nombra a los Diputados Forales que componen el Consejo de Gobierno de cada Diputación.

— La organización de los Ayuntamientos se vio alterada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la moderniza-ción del gobierno local:

• De un lado, mantuvo la estructura tradicional para los municipios de régimen común. De conformidad con ello, son órganos siempre necesarios el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno. En de-terminados Ayuntamientos deben existir además Junta de Gobierno Local y Comisiones informativas (artículos 19-24 LBRL).

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• De otro, introdujo en la LBRL un nuevo Título X dedicado al régimen de organización de los «municipios de gran población» (artícu-los 121 y ss LBRL).

• A partir de ahí, se posibilita la creación de otros órganos comple-mentarios bien mediante legislación autonómica bien mediante ejercicio por el municipio de su potestad de autoorganización. En relación con esto, debe saberse que existe un reglamento estatal sobre organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Enti-dades locales (ROF). Sin embargo, este ROF es una norma transi-toria y meramente supletoria en muchos de sus aspectos. Concreta-mente, en materia organizativa, sólo será de aplicación mientras no exista un Reglamento orgánico propio del municipio. Si éste existe, prevalece frente al ROF.

— La organización de las demás entidades locales es cuestión que la LBRL no agota. En principio, será la legislación autonómica la que determine los órganos de gobierno y administración de comarcas y áreas metropolitanas (artículos 42 y 43 LBRL). Para las mancomunida-des son sus propios Estatutos quienes han de establecerlo (artículo 44 LBRL). Finalmente, los entes locales menores pueden funcionar en régi-men de concejo abierto (artículo 45 LBRL).

El régimen local común puede tener, no obstante, peculiaridades en las Comunidades Autónomas. En la Comunidad Autónoma vasca, como se ha visto, éstas afectan especialmente a los Territorios Históricos. Pero los diferentes intentos para aprobar una ley municipal vasca no han pros-perado por el momento. Bien es verdad que las demás entidades locales distintas del municipio pueden recibir denominaciones propias y ser objeto de regulación por los Territorios Históricos. Por ejemplo, Álava cuenta con Normas Forales que regulan sus «Cuadrillas», «Hermandades de Servicios» y «Concejos».

II.2. Las Administraciones no territoriales

Para completar las referencias al ámbito de aplicación de la Ley hay que tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.2 respecto de las Entidades de Derecho Público y en la Disposición transitoria primera LPC respecto de las Corporaciones de Derecho Público. Estas expresiones presuponen la existen-cia de otros tipos de Administraciones que habitualmente se denominan, res-pectivamente, institucional y corporativa.

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II.2.1. LAS ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES

La Administración institucional acoge una infinidad de entes de difí-cil catalogación. Todos ellos son personas jurídicas creadas por alguna Administración territorial para atender fines concretos y específicos. En 1997, la LOFAGE trató de poner orden en la Administración institucional del Estado. Pero no puede decirse que con ello la LOFAGE hubiera ago-tado todas las posibilidades de huida del Derecho Administrativo. A re-sultas de los cambios normativos registrados desde entonces, el esquema de la Administración institucional estatal puede presentarse del siguiente modo:

— Existen, por una parte, Organismos Públicos (tienen forma de personi-ficación pública, se crean por ley). Dentro de ellos cabe distinguir:

• Organismos Autónomos: son personas jurídico públicas que se ri-gen por el Derecho administrativo. Sí están sometidas a la LPC. Por ejemplo, las Entidades Gestoras de la Seguridad Social (véase la Disposición Adicional 6.ª LPC).

• Entidades Públicas Empresariales: son personas jurídico públicas que en ocasiones se rigen por un estatuto especial o por el Dere-cho privado. Sólo están sometidas a la LPC cuando ejerzan potes-tades administrativas (artículo 2.2 LPC). Por ejemplo, RENFE Ope-radora.

• Agencias estatales: son personas jurídico públicas que se rigen por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos (por ejemplo, el Boletín Oficial del Estado).

• Administraciones independientes: son personas jurídico públicas que se caracterizan por gozar de un grado relativamente elevado de autonomía respecto del Gobierno. Se rigen por su normativa específica. Por ejemplo, las Universidades Públicas o el Banco de España.

— Existen, por otra parte, otro tipo de entes que no son Organismos Pú-blicos. No lo son porque tienen forma de personificación privada (se crean conforme a las reglas del Derecho civil o mercantil). Dentro de ellos hay dos grandes modalidades:

• Sociedades Mercantiles Estatales: son personificaciones privadas que se rigen por el Derecho privado (DA 12.ª LOFAGE). No están sometidas a la LPC. Por ejemplo, Paradores Nacionales SA.

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• Fundaciones del Sector Público Estatal: son personificaciones pri-vadas que, en principio, tampoco están sometidas a la LPC y se ri-gen por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre.

Tradicionalmente se viene entendiendo que, en sentido jurídico, estos entes no son Administraciones públicas aunque, en sentido económico, sí pertenecen al Sector Público. Aún así, últimamente la noción económica de Sector Público adquiere connotaciones jurídicas que van extendiendo la apli-cación de algunos principios administrativos que están modulando sobre todo el régimen de contratación de estos entes.

Por lo demás, la Administración institucional de cada Comunidad Autó-noma se rige, en principio, por la normativa autonómica respectiva que puede emplear terminología diferente a la de la LOFAGE. Así era también para la Administración institucional local hasta que el artículo 85 LBRL fue modificado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la moderniza-ción del gobierno local que, sin perjuicio de algunas modulaciones, ha venido a generalizar en este ámbito la terminología de la LOFAGE.

II.2.2. LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA

La Administración Corporativa engloba, típicamente, los Colegios Profe-sionales (que cuentan con reconocimiento constitucional en el artículo 26 CE y regulación básica en la Ley 2/1974, de 13 de febrero) y lo que va que-dando de las Cámaras Oficiales (en cuanto organizaciones profesionales representativas de intereses económicos a las que alude el artículo 52 CE). Otras entidades —como las Comunidades de Regantes o las Federaciones Deportivas— parecen compartir sus rasgos básicos pues son agrupaciones de particulares creadas por ley y a las que se atribuye la gestión de ciertos fines públicos. Sea como fuere; en tanto no se complete su legislación espe-cífica, les serán de aplicación las prescripciones de la LPC únicamente «en lo que proceda» (Disposición Transitoria Primera LPC).

II.3. Otras: la Administración consultiva

Todas las categorías citadas hasta ahora configuran la denominada Ad-ministración activa. Pero, junto a ella, también existen otros tipos que tie-nen encomendadas funciones de asesoramiento y, a veces, de control. Es-pecialmente destacable es el caso del Consejo de Estado, al que se refiere el artículo 107 CE como «supremo órgano consultivo» y cuya composición

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y funciones se regulan en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril. Du-rante algún tiempo se discutió acerca de si las Comunidades Autónomas po-dían dotarse de su propia Administración consultiva. Este debate lo zanjó la STC 204/1992, de 26 de diciembre, al afirmar que el dictamen previo del Consejo de Estado puede sustituirse por el de órganos de similares caracte-rísticas que, en virtud de sus competencias de autoorganización, hayan po-dido crear las Comunidades Autónomas, siempre que aseguren su indepen-dencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica.

Así es como muchas Comunidades Autónomas han ido creando sus pro-pios Consejos Consultivos que, en el caso vasco, se denomina Comisión Jurídica Asesora de Euskadi. Y ahí es donde cobra sentido la Disposición Adicional Decimoséptima LPC que, por una parte, extiende esta facultad a nuestros Entes Forales y, por otra, permite articular la función consultiva a tra-vés de los servicios jurídicos de la propia Administración activa.

III. LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN

A partir del marco legal que acaba de quedar expuesto, cada Adminis-tración Pública puede diseñar libremente su propia estructura organizativa. A esto es a lo que se llama potestad de autoorganización que implica tanto la facultad de crear como de modificar y suprimir órganos administrativos. Las reglas básicas para el ejercicio de esta potestad aparecen en el artículo 11 LPC. De este precepto se deducen algunos requisitos mínimos tanto de forma como de fondo.

En cuanto a la forma, y por si hubiera alguna duda, el Tribunal Consti-tucional tiene dicho que las medidas organizativas constituyen normas jurídi-cas. Ahora bien, en la actualidad basta por lo general con que dichas nor-mas tengan rango meramente reglamentario.

En cuanto al fondo, las medidas organizativas deben inspirarse en los principios de competencia, jerarquía y eficacia. Aunque a veces aparecen interrelacionados, veremos a continuación en qué sentido actúa cada uno de ellos por separado.

III.1. El principio de competencia

Requisito previo para la creación de cualquier órgano administrativo es la delimitación previa de sus funciones y competencias (artículo 11.2.b LPC). En consecuencia, nunca podrían existir dos órganos con las mismas atribu-

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ciones (artículo 11.3 LPC). Interesa distinguir entre titularidad y ejercicio de las competencias.

III.1.1. TITULARIDAD DE LA COMPETENCIA

Cada Administración pública puede redistribuir internamente sus com-petencias propias en la forma que estime conveniente. A esto es a lo que, según vimos, se llama desconcentración. Para saber cuáles son las compe-tencias de cada órgano habrá que estar a lo que diga la correspondiente norma de atribución (artículo 12.2 LPC). Los criterios de atribución que sue-len combinarse son de tres tipos: material, territorial y funcional.

— Competencia material. Se da cuando la atribución de competencia a un órgano determinado se basa en un criterio material. Por ejemplo, la Comunidad Autónoma del País Vasco puede redistribuir sus compe-tencias en materia de medio ambiente a favor de órganos diversifica-dos en función de submaterias: protección de las aguas, para uno, protección del aire, para otro, lucha contra los residuos, etc.

— Competencia territorial. Se da cuando la atribución de competencia a un órgano determinado se basa en un criterio territorial. Siguiendo con el ejemplo anterior, el órgano competente en materia de residuos podría ser uno para los expedientes que se tramitasen en Guipúzcoa, otro para los de Vizcaya y otro para los de Álava.

— Competencia funcional. Se da cuando la atribución de competencia a un órgano determinado se basa en un criterio funcional. Esto es lo que sucede cuando un órgano tiene competencia para tramitar un ex-pediente, otro para resolverlo, otro para conocer de los recursos que pudieran plantearse, etc.

Pero, en ocasiones, puede suceder que la norma de atribución no es-pecifique en detalle. En tal caso, se entiende que la facultad de instruir y re-solver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. De existir varios de éstos, el órgano com-petente será el superior jerárquico común (artículo 12.3 LPC).

III.1.2. EJERCICIO DE LA COMPETENCIA

La competencia es irrenunciable. Esto significa que los órganos que la tienen atribuida están obligados a ejercerla (artículo 12.1 LPC). Y significa

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también que, salvo casos excepcionales, sólo ellos pueden ejercerla. Esta re-gla tiene gran trascendencia práctica porque, si se incumple, surge un vicio de incompetencia. Como se verá en su momento, los vicios de incompeten-cia pueden determinar la ilegalidad de la actuación administrativa. De he-cho, son nulos de pleno derecho los actos administrativos «dictados por ór-gano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio» (artículo 62.1.b LPC).

III.2. El principio de jerarquía

III.2.1. CONCEPTO

También es requisito previo a la creación de órganos administrativos la determinación de la forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica (artículo 11.2.a LPC). La jerarqui-zación de la Administración pública posibilita una ordenación vertical de las competencias. De este modo, se consigue una subordinación de unos órga-nos respecto de otros con arreglo a una escala de mayor a menor poder. A su vez, la jerarquía implica un deber de obediencia que ofrece numerosas manifestaciones. Entre otras que se irán viendo, interesa ahora comentar las instrucciones y órdenes de servicio a que se refiere el artículo 21.1 LPC.

III.2.2. INSTRUCCIONES Y ÓRDENES DE SERVICIO

Normalmente, estas instrucciones y órdenes de servicio adoptan la forma de circulares internas. Pese a su apariencia, conviene advertir que, en rigor, no son normas jurídicas. En efecto, incluso aunque en ocasiones llega-ran a publicarse oficialmente —cosa que por lo general no se exige— estas instrucciones no pueden vincular a los ciudadanos. Esto se comprenderá me-jor cuando estudiemos los límites de la potestad reglamentaria de la Admi-nistración en la Unidad Didáctica 4. De momento, debe reternerse que sólo vinculan internamente y además, sólo a aquéllos que estén sometidos en vir-tud del principio de jerarquía. Su finalidad no es innovar el ordenamiento jurídico sino dirigir la actividad administrativa. Sus destinatarios, por tanto, son los propios subordinados; fundamentalmente, el personal al servicio de la Administración. De hecho, su incumplimiento puede determinar la exigen-cia de responsabilidades disciplinarias y, sin embargo, no afectar a la vali-dez de las actuaciones (artículo 21.2 LPC).

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III.3. El principio de eficacia

III.3.1. CONCEPTO

Puede decirse que el principio de eficacia está presente en materia or-ganizativa al menos en un doble sentido. Por una parte, en la obligación de dotarles de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcio-namiento; remitiendo así a consideraciones de ahorro presupuestario en la creación de órganos administrativos [artículo 11.2.c) LPC]. Por otra, en la exigencia de racionalización que impone la prohibición de duplicación de órganos, a la que ya hemos hecho referencia desde la perspectiva compe-tencial (artículo 11.3 LPC). Pero, lógicamente, las exigencias del principio de eficacia reclaman también una cierta optimización de los recursos. Éste es uno de los principales resortes que impulsan la denominada Ciencia de la Administración.

III.3.2. RELACIONES INTERORGÁNICAS

Desde un plano estrictamente jurídico, cabe conectar también la eficacia con las relaciones interórganicas. Al igual que las relaciones interadministra-tivas, las relaciones entre órganos de una misma Administración también quedan sometidas a las exigencias del principio de lealtad institucional, con sus derivaciones en cuanto a colaboración, cooperación y coordinación (ar-tículo 18.1 LPC). Si acaso, cabe reseñar que, como es lógico, se agiliza la práctica de las comunicaciones entre los órganos de una misma Administra-ción (artículo 19 LPC).

III.3.3. CONFLICTOS INTERORGÁNICOS

En la misma línea, también se simplifica la resolución de los conflic-tos interorgánicos (artículo 20 LPC). Por cierto, en el planteamiento de los denominados conflictos de atribuciones también pueden participar los in-teresados. Y pueden hacerlo requiriendo directamente al órgano que co-noce del asunto para que decline su competencia o indirectamente para que se inhiba a favor de otro órgano (artículo 20.2 LPC). Por lo general, los conflictos de atribuciones los resuelve siempre el superior jerárquico común.

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IV. OTRAS REGLAS BÁSICAS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

El resto del Título II LPC puede resumirse en torno a tres cuestiones prin-cipales: la previsión de excepciones al principio de irrenunciabilidad en el ejercicio de las competencias propias, la regulación de los órganos colegia-dos y las garantías de la imparcialidad de los órganos administrativos. Se desarrolla a continuación cada una de ellas.

IV.1. Reglas especiales de ejercicio de competencias

IV.1.1. EN PARTICULAR, LA DELEGACIÓN

Como modulaciones del principio de irrenunciabilidad de las compe-tencias, la LPC contempla una serie de figuras más o menos afines que se denominan delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia. La regulación más detallada corresponde a la de-legación, que se rodea de numerosos límites formales y materiales. Así, hay competencias indelegables —como las previstas en el artículo 13.2 LPC— y también está prohibida la subdelegación (artículo 13.5 LPC). For-malmente, el acuerdo de delegación puede requerir mayorías especia-les (artículo 13.6 LPC) y ha de ser publicado oficialmente (artículo 13.3 LPC). Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación in-dicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante (artículo 13.4 LPC). Esta regla tiene evidente tras-cendencia práctica, por ejemplo, en materia de recursos. Por lo demás, la delegación es revocable en cualquier momento, si bien dicha revoca-ción también ha de ser publicada en el boletín oficial correspondiente (ar-tículo 13.3 y 6 LPC).

En resumen, puede decirse que la delegación es una técnica de trans-misión del ejercicio de competencias caracterizada por la nota de provi-sionalidad. En rigor, el órgano delegante conserva en todo momento la ti-tularidad de la competencia aunque su ejercicio se haya atribuido a otro órgano distinto. Por otra parte, al posibilitar la delegación a favor de enti-dades de derecho público, y aunque son dos supuestos teóricamente dis-tintos, el artículo 13 LPC viene a unificar el régimen de la delegación or-gánica y la delegación intersubjetiva.

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IV.1.2. OTRAS FIGURAS AFINES

El resto de las figuras citadas en este apartado pueden resumirse así:

— Avocación. Técnica que, en virtud del principio de jerarquía, permite a los órganos superiores el ejercicio para un caso concreto de una competencia atribuida a algún órgano inferior. También es posible la avocación de competencias delegadas. Formalmente, la avoca-ción requiere un simple acuerdo motivado en circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial. No es necesario pu-blicar este acuerdo aunque sí notificarlo a los interesados en el expe-diente de que se trate. Contra dicho acuerdo no cabe recurso (art.14 LPC).

— Encomienda de gestión. En cierto modo es una técnica de coopera-ción interorgánica e incluso interadministrativa. Con ella se posibi-lita la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios por órganos administrativos distintos de los realmente com-petentes. Se entenderá mejor con un ejemplo. Supongamos que en un expediente sancionador en materia de vertidos resulta imprescin-dible el análisis de muestras del agua contaminada. El órgano com-petente podría recurrir a laboratorios privados, para lo cual debería seguir la regulación de los contratos administrativos. Pero también podría recurrir a laboratorios públicos de la misma o de distinta Ad-ministración. En este último caso, estaríamos ante una típica enco-mienda de gestión que debería regirse por el art. 15 LPC y no por el TRLSC.

— Delegación de firma. Técnica puramente doméstica que, en principio, no afecta ni a la titularidad ni al ejercicio de las competencias atribui-das a cada órgano. A los límites comunes del art. 13 LPC se añade la prohibición de delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador y la innecesariedad de su publicación (art. 16 LPC).

— Suplencia. Es una técnica que permite que un órgano administra-tivo siga funcionando pese a vacante, ausencia o enfermedad de su titular. El art. 17 LPC recogía una regla para designar al sustituto y atribuía esta facultad precisamente al órgano competente para el nombramiento del titular. Esto sí se declaró inconstitucional por la STC 50/1999, de 6 de abril. El mismo precepto contempla otro su-puesto que, más que suplencia, parece posibilitar una acumulación de atribuciones.

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IV.2. La regulación de los órganos colegiados

El legislador estatal consideró oportuno incluir en la LPC un Capítulo es-pecífico para establecer el régimen jurídico común de los órganos colegia-dos; es decir, órganos cuya titularidad, a diferencia de los órganos uniperso-nales, corresponde a un conjunto de personas físicas (artículo 22 LPC). En tal sentido, se regulaba el estatuto jurídico del presidente (artículo 23 LPC), de sus miembros (artículo 24 LPC) y del secretario (artículo 25 LPC). También se regulaba la convocatoria y sesiones (artículo 26 LPC) y las actas (artículo 27 LPC). Algunas Comunidades Autónomas estimaron que esta regulación era excesivamente detallista —que no dejaba margen para el desarrollo norma-tivo autonómico— e interpusieron los correspondientes recursos ante el Tribu-nal Constitucional. Tras la STC 50/1999, de 6 de abril, lo que queda del Capítulo dedicado a los órganos colegiados con carácter básico se reduce a lo siguiente:

Los órganos colegiados tendrán un secretario que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración pública correspondiente (artículo 25.1 LPC). Al secretario corresponde levantar acta de las sesiones (artículo 27.1 LPC) y expedir las certificaciones de acuerdos que se le soliciten (artículo 26.5 LPC).

Para la válida constitución del órgano se requiere un quórum mínimo que incluye la presencia del presidente, secretario y la mitad al menos de sus miembros (artículo 26.1 LPC). En sus normas de funcionamiento, los ór-ganos colegiados pueden prever reglas específicas para una segunda con-vocatoria con un quórum menos exigente (artículo 26.2 LPC).

Para la válida adopción de acuerdos se requiere que el asunto esté previamente incluido en el orden del día o se incluya por procedimiento de urgencia (artículo 26.3 LPC). Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos (artículo 26.4 LPC). Quienes voten en contra o se abstengan queda-rán exentos de la responsabilidad que pudiera derivarse del acuerdo (ar-tículo 27.4 LPC).

Esta regulación se aplica, en principio, a los que podrían denominarse órganos colegiados de gestión (un tribunal de oposiciones, por ejemplo). Junto a ellos cabe identificar una subtipología integrada por órganos cole-giados de representación (el Consejo Asesor de Medio Ambiente, por ejem-plo). A éstos otros van dirigidos los artículos 22.2 y 26.1 LPC.

Finalmente, debe tenerse en cuenta la Disposición Adicional primera LPC. En su virtud, las reglas que se acaban de exponer no se aplican a los órganos colegiados de gobierno sean centrales, autonómicos o locales. Es-tos cuentan con sus propias reglas de composición y funcionamiento que se

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encuentran en los artículos 17-19 LG, en las leyes autonómicas aplicables y en los preceptos correspondientes de la LBRL, respectivamente.

IV.3. El principio de imparcialidad de los órganos administrativos

Ya vimos que, de conformidad con la Constitución, las Administracio-nes Públicas sirven con objetividad los intereses generales. Esa objetividad exige, entre otras cosas, la imparcialidad de los órganos administrativos. Para garantizar en cada expediente concreto la imparcialidad de las perso-nas que integran los órganos de la Administración se prevén las técnicas de abstención y recusación.

IV.3.1. CAUSAS

La imparcialidad de las personas que integran los órganos administrati-vos queda en entredicho si, en relación con un expediente concreto, incurren en alguna de las circunstancias que enumera el artículo 28.2 LPC:

— Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél.

— Ser administrador de sociedad o entidad interesada en el expediente.— Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.— Tener determinado grado de parentesco con los interesados o con sus

representantes.— Compartir despacho profesional o estar asociado con alguna de esas

personas.— Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de esas per-

sonas.— Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento de que

se trate.— Tener o haber tenido en los dos últimos años cualquier relación de

servicio con algún interesado.

Como puede verse, hay causas que se pueden apreciar objetivamente (parentesco, por ejemplo) y otras que presentan una mayor o menor carga de subejtividad (amistad íntima, por ejemplo). En cualquier caso, hay dos formas diferentes de hacer valer estas causas. Vamos a verlo a continua-ción.

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IV.3.2. EL DEBER DE ABSTENCIÓN

Las autoridades y empleados públicos que incurran en alguna de las citadas causas están obligadas a abstenerse de intervenir en ese concreto procedimiento (artículo 28.1 LPC). En este supuesto es el propio afectado el que aprecia la concurrencia de la causa de abstención y quien lo comu-nica a su superior inmediato. Puede decirse, en consecuencia, que existe un deber de abstención para las autoridades y empleados públicos. De hecho, el incumplimiento de este deber, aunque no implique necesariamente la in-validez de las actuaciones, dará lugar a responsabilidad (artículo 28.3 y 5 LPC). Por lo demás, la ley deja cierto margen de apreciación al superior jerárquico para resolver lo procedente; es decir, sustituir al afectado o ratifi-carle en su puesto.

IV.3.3. EL DERECHO DE RECUSACIÓN

Las circunstancias del artículo 28.2 LPC también pueden hacerse valer por los interesados en el concreto procedimiento mediante el denominado escrito de recusación (artículo 29.1 LPC). Así, puede decirse que la recu-sación de autoridades y empleados públicos es un derecho de los interesa-dos. Este derecho, además, puede ejercitarse en cualquier momento, mien-tras dure la tramitación del procedimiento (artículo 29.1 LPC). Sin embargo, y como es lógico, no basta con la mera invocación de alguna de estas cau-sas; se requiere también acreditar su existencia, lo cual conlleva normal-mente problemas de prueba que pueden superarse por cualquiera de los medios admitidos en Derecho.

Si se plantea recusación surge una cuestión incidental que, contra lo que es habitual, sí suspende la tramitación del expediente (artículo 77 LPC). La regla es lógica porque al estar en cuestión su imparcialidad, hay que evi-tar nuevas actuaciones de la persona recusada. Por lo demás, la cuestión de recusación ha de resolverse rapidísimamente. El recusado dispone de un día para manifestarse. Si asume la recusación, el superior podrá acor-dar su sustitución acto seguido (artículo 29.3 LPC). Si la rechaza, el supe-rior podrá recabar los informes y practicar las comprobaciones que estime oportunas, pero tendrá que resolver en un sentido u otro en el plazo de tres días (artículo 29.4 LPC). Dicha resolución no es susceptible de recurso (ar-tículo 29.5 LPC).

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Unidad didáctica 3

El administrado

I. INTRODUCCIÓN

La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos es un valor inhe-rente al Estado social y de Derecho (art 9 CE). Pero el concepto de participa-ción puede tener significados diversos. Así, cabe una participación indirecta a través de representantes electos, cuyo estudio es más propio del Derecho Cons-titucional (art 23 CE). Lo que nos interesa aquí son las formas de participación directa en las tareas de la Administración. Tales formas dan contenido a los principios de transparencia y participación que ahora recoge el art. 3.5 LPC. En Derecho Administrativo se identifican hasta tres tipos de participación: orgá-nica, cooperativa y funcional. Aquí nos ocuparemos sólo de ésta última.

Como vamos a ver, las posibilidades de participación funcional varían en función del concepto y clases de administrados (II). A su vez, esta clasificación se basa en elementos propios de la teoría general de las situaciones jurídicas ante la Administración (III). Así se construye la noción legal de interesado que es un tipo de administrado que goza de las más amplias facultades de infor-mación y participación en un concreto procedimiento administrativo (IV).

II. LA TEORÍA GENERAL DEL ADMINISTRADO

II.1. Concepto

Llamamos administrado al sujeto que, junto con la Administración, inte-gra las relaciones jurídico-administrativas.

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Se ha discutido la terminología a emplear para designar a este su-jeto. Así:

— Suele recordarse que con anterioridad a la aparición del Derecho ad-ministrativo las personas tenían frente al poder absoluto del Monarca la condición de súbditos.

— Con la Revolución Francesa se acuña el concepto de ciudadano, que expresa una idea de titularidad de derechos inalienables y también de igualdad frente a los poderes públicos. De todas formas, el con-cepto de ciudadano adquiere connotaciones políticas. Por tal se en-tiende la persona física que está en plenitud de sus derechos civiles y políticos, incluyendo, entre otros, el derecho de sufragio.

— De ahí que, técnicamente, sea preferible mantener la denominación de administrado. En efecto, hay personas que, sin ser ciudadanos en el sentido expuesto, pueden entablar relaciones con las Administra-ciones públicas. Es el caso de las personas jurídicas, por ejemplo. Y también de algunas personas físicas, como los extranjeros o los meno-res de edad. A estos últimos se les reconoce expresamente una capa-cidad de obrar más amplia ante la Administración en el artículo 30 LPC.

II.2. Clases de administrados

El concepto de administrado es, por lo tanto, más amplio que el de ciu-dadano. Y dentro de él cabe advertir diferentes situaciones. Se habla así de administrados simples y administrados cualificados frente a la Administra-ción.

No se trata, desde luego, de una diferenciación por castas como en la sociedad estamental. La distinción radica únicamente en la diferente intensi-dad de las relaciones que el administrado entabla en un momento determi-nado con la Administración. Así, a la condición de administrado cualificado puede llegarse por diferentes vías.

Una de ellas es la que resulta de las denominadas relaciones especiales de sujeción. Relaciones de este tipo se vienen considerando las propias del personal al servicio de las Administraciones Públicas, de los usuarios de cier-tos servicios públicos, etc... Con esta construcción tradicionalmente se ha pretendido restringir derechos; razón por la que ha sido duramente criticada por la doctrina y progresivamente desactivada por la jurisprudencia constitu-cional (STC 188/2005, de 7 de julio).

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Otra de esas vías, y ésta es la que más nos interesa ahora, es la de ha-ber asumido la condición de parte en un concreto procedimiento adminis-trativo. A este tipo de administrado cualificado es al que se designa con el tecnicismo de interesado. En esta unidad didáctica vamos a estudiar la de-finición legal de interesado y también vamos a comprobar la trascendencia práctica de las diferencias que existen entre su estatuto jurídico y el de los demás administrados.

III. LA POSICIÓN JURÍDICA DE LOS ADMINISTRADOS FRENTE A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

III.1. La teoría de las situaciones jurídicas del administrado

En el Derecho privado, las relaciones entre los particulares se construyen fundamentalmente a través de dos grandes tipos de situaciones jurídicas. En el plano activo, uno puede esgrimir frente a otro sus derechos subjetivos. Correla-tivamente, y en el plano pasivo, se incurre en una situación de obligación. Por muchas razones, en Derecho administrativo este esquema se complica hasta el punto de que incluso suele hablarse de situaciones jurídicas mixtas o estatutos jurídicos complejos. La «carga» podría ser un ejemplo de ello.

En Derecho administrativo se distingue, por ejemplo, entre obligación y deber, o entre potestad y sujeción. Pero sobre todo, en Derecho administra-tivo se distinguen diferentes grados en las situaciones jurídicas activas de los administrados frente a la Administración.

Se habla así, no sólo de derechos subjetivos típicos y perfectos —como pudiera ser el derecho de propiedad—, sino también de «intereses» que pueden ser tanto individuales como colectivos. A su vez, dentro de estos in-tereses suele distinguirse entre intereses legítimos e intereses simples.

Toda esta aparente disquisición tiene una indiscutible trascendencia práctica porque, como se verá, el artículo 31 LPC utiliza estas categorías para configurar la definición legal de interesado.

III.2. Los derechos fundamentales de la persona

III.2.1. CONCEPTO

También conviene saber que ni siquiera todos los derechos del adminis-trado tienen exactamente la misma protección. En efecto, hay una serie de

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derechos que gozan de un grado de protección especialmente enérgico: son los denominados derechos fundamentales. Veamos cuáles son estos de-rechos y cuáles son las técnicas jurídicas previstas para su protección.

Los derechos fundamentales son única y exclusivamente los compren-didos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero de la Constitución: derecho a la vida e integridad física y moral, libertad ideoló-gica, intimidad, libertad de residencia y circulación, de expresión, de reu-nión, etc. A ellos se equiparan en cierta medida los derechos de igualdad y de objeción de conciencia (artículos 14 y 30 CE).

Especial relevancia pueden adquirir en el tráfico jurídico-administrativo los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 22 (asociación), 23 (participación en los asuntos públicos y acceso a los cargos públicos), 24 (tutela judicial efectiva), 25 (límites de la potestad sancionadora), 26 (prohi-bición de Tribunales de honor), 27 (derecho a la educación), 28 (libre sindi-cación y huelga) y 29 (derecho de petición).

III.2.2. TÉCNICAS DE PROTECCIÓN

Al igual que el resto de los Poderes públicos, la Administración está obli-gada a respetar todos los derechos fundamentales de la persona. La protec-ción de los derechos fundamentales se caracteriza por las siguientes notas:

— El desarrollo de su contenido esencial sólo puede hacerse mediante ley orgánica. Éste es un tipo de ley especialmente rígida: sólo pue-den dictar leyes orgánicas las Cortes Generales y además para su aprobación no basta con una mayoría simple (artículo 81 CE).

— En caso de violación, son susceptibles de tutela judicial sumaria. A tal fin, en 1978 se estableció un cauce procesal específico que ahora está regulado como proceso especial en los artículos 114-122 LJ.

— Agotada la vía judicial, se puede interponer recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (artículos 53.2 y 161 CE). Más aún, es po-sible incluso llegar hasta el Tribunal Europeo de Derechos Humanos con sede en Estrasburgo.

Cabe añadir que la suspensión de estos derechos requiere las garan-tías previstas en los artículos 55 y 116 CE para los estados de alarma, excepción y sitio. Además, está previsto un procedimiento especialmente rígido para cualquier reforma constitucional que pudiera afectarles (ar-tículo 168 CE).

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III.3. Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración

III.3.1. CONCEPTO

Los demás derechos de los ciudadanos frente a las Administraciones pú-blicas no son derechos fundamentales ni, en consecuencia, gozan de ese grado de protección. Son derechos de configuración legal que, en la actua-lidad, hay que identificar partiendo del artículo 35 LPC.

Este precepto intenta una codificación de estos derechos pero se cie-rra con una cláusula abierta que remite a otras leyes. De hecho, encontra-mos también listados más o menos amplios de derechos de los vecinos (ar-tículo 18 LBRL), o de los contribuyentes (artículo 34 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria) o de los contribuyentes (TRLDCU), o de los usuarios de ciertos servicios públicos (artículo 18 LGS), etc.

De particular interés para este Curso, como se podrá ir comprobando, es la relación de derechos del ciudadano ante la Administración electrónica que ha venido a establecer separadamente la Ley 11/2007, de 22 de ju-nio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (en adelante, LAE).

El artículo 35 LPC no agota, en definitiva, el catálogo de derechos del administrado. Por otra parte, el artículo 35 LPC emplea la noción de ciuda-dano de forma un tanto engañosa. Esto es así porque, en realidad, a los «ciudadanos» tan sólo se atribuyen en este precepto dos concretos derechos que son los que vamos a ver a continuación (que, por cierto, aunque no son «fundamentales» sí gozan de reconocimiento constitucional). La titularidad del resto presupone, en la práctica, la condición de interesado en un con-creto procedimiento administrativo.

III.3.2. EL DERECHO A LA UTILIZACIÓN DE LENGUAS COOFICIALES

El artículo 36 LPC regula el ejercicio del derecho a la utilización de len-guas cooficiales en las relaciones con las Administraciones públicas. Esta re-gulación difiere según se trate de la Administración del Estado o de las de-más Administraciones territoriales.

En el primer caso, el derecho queda restringido a administrados que se dirijan a órganos periféricos estatales con sede en alguna Comunidad Autó-noma con lengua cooficial. Puede restringirse aún más si concurren varios in-teresados y existiera discrepancia en cuanto a la lengua. Sobre el alcance

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de estas reglas puede verse la STS de 18 de mayo de 2010 (Boletín Oficial de Baleares).

En el caso de las demás Administraciones, el artículo 36.2 LPC remite a lo que disponga la legislación autonómica correspondiente. En la Comu-nidad Autónoma vasca rige la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, bá-sica de normalización del uso del euskera (y, enlazando con ella, el De-creto 150/2008, de 29 de julio, por el que se crea Elebide-Servicio para la garantía de los derechos lingüísticos y se establece el régimen de consul-tas, sugerencias y quejas).

El otro apartado de este precepto fue objeto de interpretación por la STC 50/1999 y modificado por la Ley 4/1999. En sustancia, viene a de-cir que la Administración actuante debe traducir al castellano, además de los dirigidos a interesados que lo soliciten expresamente, los documentos que deban surtir efectos fuera de la Comunidad Autónoma bilingüe. Ahora bien, no será precisa su traducción si esa otra Comunidad Autónoma tiene la misma lengua como cooficial.

Sobre esta materia hay que tener ahora en cuenta además la Disposi-ción Adicional Sexta LAE. En principio, obliga a las Administraciones a «ga-rantizar» el uso de las lenguas oficiales también en las relaciones por medios electrónicos en los mismos términos previstos en la LPC. Ahora bien, en las concretas medidas contempladas al efecto —y, en especial, en la obligación al respecto impuesta a las «sedes electrónicas» y a los «sistemas y aplicacio-nes»— se ha querido ver una cierta ampliación práctica de este derecho. Sea como fuere, «cada Administración Pública afectada determinará el calendario para el cumplimiento progresivo de lo previsto en la presente disposición».

Por su parte, en relación con las actividades de servicios, el ar-tículo 19.2 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (también conocida como «Ley paraguas»), establece que «las Administraciones Públicas adopta-rán medidas para que en la ventanilla única pueda accederse a la informa-ción contemplada en este artículo en castellano, en las lenguas cooficiales del Estado y en alguna otra lengua de trabajo comunitaria».

III.3.3. EL DERECHO DE ACCESO A ARCHIVOS Y REGISTROS: EL PROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA

A) El artículo 37 LPC

El artículo 37 LPC regula en términos verdaderamente restrictivos el de-recho de acceso a los documentos administrativos. Para empezar, este dere-

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cho versa únicamente sobre expedientes ya terminados (artículo 37.1 LPC). Además, este derecho no podrá ser ejercido respecto de los expedientes que enumera el artículo 37.5 LPC. En los demás, la intimidad de las perso-nas implica una nueva limitación (artículo 37.2 y 3 LPC en relación con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal).

Por otra parte, para el ejercicio de este derecho se requiere ordinaria-mente petición individualizada (artículo 37.7 LPC). La Administración puede denegar la solicitud de acceso mediante resolución motivada en alguna de las causas del artículo 37.4 LPC que alude a la prevalencia del interés pú-blico o de terceros. Si se otorga, conlleva el derecho a obtener copias y certificaciones (artículo 37.8 LPC). Pese a no venir regulado en la LAE, pa-rece que el ejercicio de este derecho se ha de posibilitar también por me-dios electrónicos.

En todo caso, conviene saber que hay modalidades de acceso a los archivos administrativos que no se rigen por lo dispuesto en este pre-cepto sino por sus «disposiciones específicas» (artículo 37.6 LPC). Den-tro de este apartado tiene especial importancia, aunque no se cite en la LPC, el derecho de acceso a la información relativa a la protección del medio ambiente. Este derecho está regulado con carácter básico en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de ac-ceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Por imperativo del Derecho comunitario, esta regulación es, en principio, más abierta a la transparencia que la del artículo 37 LPC.

B) El Proyecto de Ley de Transparencia

Téngase en cuenta, no obstante, que se encuentra en tramitación el Pro-yecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen go-bierno. Con él se pretende modificar la LPC en dos puntos. De un lado, el artículo 35.h) LPC reconocerá el derecho «a la información pública, archi-vos y registros». De otro, se simplificará la redacción de este artículo 37 LPC que quedará del siguiente modo: «[L]os ciudadanos tienen derecho a acce-der a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de Transparencia, Ac-ceso a la Información Pública y Buen Gobierno y demás leyes que resulten de aplicación».

Cuando se apruebe, se entenderá por información pública «los conte-nidos o documentos que obren en poder de cualquiera de los sujetos inclui-

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dos en el ámbito de aplicación de este Título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». Del derecho de acceso a esa información serán titulares «todas las personas» y «podrá ejercitarse sin nece-sidad de motivar la solicitud». El derecho de acceso «podrá ser restringido cuando acceder a la información suponga un perjuicio» para la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública y otra larga serie de valores que se enumeran en lista cerrada. La aplicación de estos límites «será justificada y proporcionada». Dado que el acceso a la in-formación puede afectar de forma directa a la protección de los datos per-sonales, se intenta aclarar «la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios».

El procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso se iniciará mediante solicitud que podrá ser inadmitida por causas tasadas. La reso-lución deberá notificarse en el plazo ordinario de un mes, con silencio ne-gativo. Llama la atención la previsión según la cual «el incumplimiento rei-terado de la obligación de resolver en plazo tendrá la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del ré-gimen disciplinario». El acceso a la información se realizará preferente-mente por vía electrónica y será gratuito, aunque «la expedición de co-pias o la transposición de la información a un formato diferente al original podrá dar lugar a la exigencia de exacciones». Pero la innovación téc-nica de mayor calado radica en materia de impugnaciones, donde «se crea una reclamación potestativa y previa a la vía judicial» que «sustituye a los recursos administrativos». En el Estado, esta reclamación se ha de in-terponer ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Polí-ticas Públicas y la Calidad de los Servicios. En los demás casos, ante «ór-ganos independientes» o ante dicha Agencia mediante el correspondiente convenio.

No se regirá por esta Ley el acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo. Y tendrá carácter supletorio en aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información, como es el caso del ac-ceso a la información ambiental. De todos modos, para la entrada en vi-gor del nuevo régimen de acceso se prevé una vacatio legis de un año a contar desde la publicación de la futura Ley en el Boletín Oficial del Es-tado.

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IV. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL INTERESADO

IV.1. Concepto y requisitos de legitimación

IV.1.1. LA DEFINICIÓN LEGAL DE INTERESADO

El artículo 31 LPC tiene una trascendencia práctica enorme porque esta-blece las reglas que tendremos que aplicar para determinar, ante un expe-diente concreto, qué personas tienen la condición de partes en ese procedi-miento y cuáles no.

Desde ese punto de vista, la comprensión de este farragoso precepto re-quiere saber que, para fijar esas reglas, se están combinado dos elementos: por una parte, las distintas situaciones jurídicas que los administrados pue-den esgrimir frente a la Administración (supra III.1). Por otra, las distintas for-mas de acceder a un procedimiento. De la combinación de ambos elemen-tos resulta básicamente, lo siguiente:

— Quien sea titular de un mero interés simple (entendiendo por tal la mera aspiración de que se cumpla la ley), no tendrá la condición de interesado en ningún caso.

— Quien sea titular de un interés legítimo (entendiendo por tal la titula-ridad potencial de una ventaja o utilidad jurídica no necesariamente de contenido patrimonial, según la STC 73/2006), tendrá la condi-ción de interesado si promueve el expediente o se persona en él una vez iniciado.

— Quien sea titular de un derecho que pueda verse afectado, tendrá la condición de interesado en todo caso; es decir, incluso aunque no lo haya promovido ni se haya personado, la Administración está obli-gada a llamarle al procedimiento (artículo 34 LPC).

Como indica la STC 219/2005, de 12 de septiembre, en virtud del principio pro actione resulta obligado interpretar con amplitud estas reglas de legitimación para no vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE). Profundizaremos sobre dicho principio al explicar el régimen de los recursos administrativos.

IV.1.2. LA ACCIÓN PÚBLICA

Ésta es pues la regla general. Pero, aunque la LPC no lo diga, conviene saber que en ocasiones las reglas de legitimación pueden alterarse. Así su-

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cede cuando las leyes sectoriales reconocen, excepcionalmente, la denomi-nada acción pública.

Esto es ya un hecho en sectores como el urbanismo, costas, patrimonio histórico y otros no menos importantes. En materia ambiental la citada Ley estatal 27/2006 no ha llegado tan lejos —pues se limita a reconocer una legitimación ampliada a ciertas personas jurídicas (organizaciones no guber-namentales)—. Pero a escala autonómica sí está reconocida la acción pú-blica también en el amplio campo de sectores vinculados a la protección del medio ambiente (artículo 3.4 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País vasco; se impugnó por razones competenciales —la legislación procesal es competencia exclusiva del Es-tado— pero no ha sido declarada inconstitucional por la STC 151/2012, de 5 de julio).

En estos casos, basta con que el administrado invoque un mero interés simple para que la Administración tenga que otorgarle la condición de inte-resado si promueve el procedimiento o se persona en él una vez iniciado.

IV.2. Los derechos del interesado

IV.2.1. IDENTIFICACIÓN

Quien tenga reconocida la condición de interesado en un concreto pro-cedimiento administrativo goza de un conjunto de facultades y deberes que le permiten ser parte activa en ese expediente a todos los efectos. Para iden-tificar esas facultades habría que rastrear prácticamente toda la LPC. Por ejemplo, el interesado puede recusar a las personas que integran los órga-nos administrativos (artículo 29 LPC). También puede plantear conflictos de competencias (artículo 20.2 LPC), etc...

Teniendo esto presente, es verdad que el bloque más numeroso de dere-chos del interesado aparece en el artículo 35 LPC. Conviene releerlo ahora para saber cuáles son esos derechos antes de pasar a comentar su alcance. En este precepto se reconocen los derechos de los interesados:

— A conocer en cualquier momento el estado de tramitación del expe-diente.

— A obtener copias de los documentos obrantes en el expediente.— A identificar a las autoridades y personal bajo cuya responsabilidad

se tramite el expediente.— A obtener copia sellada de los documentos que presenten.

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— A la devolución de los documentos originales salvo que éstos deban obrar en el expediente.

— A formular alegaciones en cualquier fase del procedimiento.— A aportar documentos en cualquier fase del procedimiento.— A que tanto las alegaciones como los documentos «sean tenidos en

cuenta».— A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables.— A no presentar documentos que ya obren en poder de la Administra-

ción actuante.— A obtener información y orientación acerca de los requisitos exigi-

bles.— A ser tratados con respeto y deferencia.— A que se les facilite el ejercicio de sus derechos.— A que se les facilite el cumplimiento de sus obligaciones.— A exigir las responsabilidades oportunas, cuando así corresponda le-

galmente.

IV.2.2. EJERCICIO

Tal y como están formulados los derechos de los interesados, a la hora de su ejercicio pueden surgir dudas en la práctica. A la resolución de esas dudas se puede llegar por las siguientes vías:

A) Concreción por vía legal: el derecho a relacionarse con la Administración por medios electrónicos

En principio, la forma de ejercitar muchos de esos derechos hay que po-nerla en conexión con otros preceptos de la propia LPC. Así, por ejemplo, con el artículo 38 LPC que, al establecer la regulación general de los regis-tros administrativos —que estudiaremos en su momento—, sienta las reglas sobre presentación de escritos o del cotejo de copias con el original. O con el artículo 46 LPC que se refiere a la validez y eficacia de los documentos y copias expedidas por la Administración. O, sobre todo, con el artículo 45 LPC que en su inicial redacción invitaba a la Administración a la incorpora-ción de medios técnicos y telemáticos y abría la posibilidad de que los ciu-dadanos se relacionen con ella a través de esos nuevos medios.

En relación con esto último, lo que ha sucedido ha sido que lo dispuesto en la propia LPC ha venido a completarse en detalle posteriormente con la LAE de 2007. Esta Ley reconoce expresamente el derecho a relacionarse

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con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejer-cicio de los derechos previstos en el artículo 35 LPC así como para efectuar pagos y otras gestiones (artículo 6.1 LAE).

Como es natural, este derecho básico integra un haz de facultades es-pecíficas para adaptar su ejercicio al entorno propio de la Administración electrónica: libre elección de canal y de aplicaciones o sistemas, obtención de medios de identificación electrónica como el DNI-e u otros sistemas de firma electrónica, igualdad en el acceso, conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos, obtención de copias elec-trónicas, garantía de seguridad y confidencialidad, conservación de los documentos en formato electrónico, etc.. (artículo 6.2 LAE). En la reforma del 2009 se ha afirmado incluso el derecho a relacionarse con la Adminis-tración por medio de la «ventanilla única electrónica» (artículo 6.3 LAE, in-troducido por el artículo 3.Uno de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, también conocida como «Ley ómnibus»), cuya gestión ha de determinarse mediante acuerdo de Conferencia Sectorial (Disposición Transitoria Sexta de la Ley 25/2009).

Conviene precisar que, como derecho, su ejercicio es voluntario para los particulares que pueden elegir el medio para comunicarse con la Admi-nistración y, si hubieran optado por la vía electrónica, pueden también optar luego por la vía convencional (artículo 27.1 LAE). No obstante, caben cier-tas excepciones:

— Está previsto que la comunicación electrónica pueda llegarse a impo-ner como deber a determinadas personas que «por razón de su ca-pacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los me-dios tecnológicos precisos» (artículo 27.6 LAE).

— Inversamente, también está prevista la posibilidad de que el intere-sado deba utilizar necesariamente un medio no electrónico si bien parece que esta excepción a la regla general ha de venir establecida por norma con rango de ley (artículo 27.1 LAE).

Correlativamente, las Administraciones Públicas tienen ahora la obliga-ción de adoptar las medidas técnicas —y jurídicas— precisas para asegu-rar la plena efectividad de estos derechos. Para ello disponían de un plazo de adaptación hasta el 31 de diciembre de 2009; plazo que en las admi-nistraciones autonómicas y locales podría prolongarse puesto que su cum-plimiento se condiciona a que «lo permitan sus disponibilidades presupues-tarias» (Disposición Final Tercera LAE). Este planteamiento abierto se ha ido cerrando en normas posteriores como la Ley de Economía Sostenible (LES) y

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el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deu-dores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Volveremos sobre ello en las próximas lecciones.

B) Concreción por vía reglamentaria

De otro lado, siempre es posible concretar los derechos de los interesa-dos mediante el correspondiente desarrollo reglamentario.

— Así, por ejemplo, en la Administración del Estado existen los Reales Decretos 208/1996, de 9 de febrero, de información y atención al ciudadano y 772/1999, de 7 de mayo, que regula la presen-tación de escritos y solicitudes ante la AGE, la expedición de co-pias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. Este último ha sido parcialmente derogado por el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se de-sarrolla parcialmente la LAE y más tarde modificado por Real De-creto 136/2010, de 12 de febrero.

— En todo caso, en la Comunidad Autónoma Vasca esas disposiciones estatales no son directamente aplicables. Las que rigen son las dicta-das en la materia por el Gobierno vasco, entre las que cabe destacar las siguientes:

• Decreto 149/1996, de 18 de junio, de copias.• Decreto 174/2003, de 22 de julio, de organización y funciona-

miento del sistema de archivo de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

• Decreto 108/2004, de 8 de junio, del modelo de presencia de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma Vasca en in-ternet.

• Decreto 232/2007, de 18 de diciembre, por el que se regula la utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos administrativos.

• Decreto 72/2008, de 29 de abril, de creación, organización y funcionamiento de los registros de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus organismos autónomos.

• Orden de 15 de enero de 2009, de la Vicepresidenta del Go-bierno, por la que se regula el régimen de admisión de los certifi-cados electrónicos.

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Se notará que el Decreto 232/2007 habilitó en la Comunidad Autó-noma vasca para el ejercicio de los derechos previstos en la LAE sin haber agotado el generoso plazo de adaptación al que antes nos hemos referido. No obstante, y a efectos prácticos, conviene tener en cuenta que contenía su propio calendario de despliegue escalonado (Disposición Adicional Pri-mera).

C) El principio favor libertatis

Finalmente, a falta de regulación expresa, ninguna autoridad ni funcio-nario puede restringir el contenido de los derechos reconocidos por la Ley. La praxis administrativa debe regirse siempre por los principios de transpa-rencia y favor libertatis; es decir, en caso de duda, adoptar la solución más favorable al ciudadano siempre que sea posible (Exposición de Motivos y art. 3.5 LPC).

Más aún, el artículo 41 LPC impide una mera actitud pasiva del perso-nal al servicio de las Administraciones públicas ya que le exige adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos e intereses legítimos de los inte-resados. De este modo se concretan los más genéricos derechos de los in-teresados a ser tratados con respeto y deferencia y a que se les facilite el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

IV.2.3. CONTENIDO

Dadas las características de este Curso, no nos resulta posible profundi-zar en las facultades y límites de todos y cada uno de los derechos del inte-resado. Como se irá viendo, muchos de ellos adquieren sentido al ponerlos en relación con las reglas del procedimiento que estudiaremos en las próxi-mas lecciones. Por tanto, nos conformaremos aquí con la exposición del con-tenido de ciertos derechos que parecen ofrecer un alcance más general.

A) El derecho a no presentar documentos

El derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración actuante se recogió en la primera versión del artículo 35.f) LPC. Tras la reforma de 1999, el legislador quiso otorgarle expresamente eficacia directa al eliminar la referencia que a él se hacía en la Disposi-

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ción Final 1.ª LPC (véase la Exposición de motivos de la Ley 4/1999). En aquel contexto, y para el Estado, hay que recordar dos normas que vinie-ron a suprimir la aportación de fotocopias del DNI y de certificados de empadronamiento (Reales Decretos 522/2006 y 523/2006, ambos de 28 de abril).

Con posterioridad, la LAE ha reconocido expresamente el derecho «a no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administracio-nes Públicas» [artículo 6.2.b) LEA]. Como a simple vista puede apreciarse, el contenido de este derecho es más amplio en las relaciones por medios electrónicos puesto que aquí no se limita a la «Administración actuante».

De hecho, el mismo precepto establece que la Administración recabará dicha información de oficio y por medios electrónicos. Para ello, en ocasio-nes —como las contempladas en la normativa de protección de datos de carácter personal— necesitarán el consentimiento del propio interesado. Pero «cada Administración deberá facilitar el acceso de las restantes Admi-nistraciones Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se encuentren en soporte electrónico».

Por tanto, tiende a generalizarse un sistema de transmisiones de datos entre Administraciones Públicas con las garantías previstas en el artículo 9.1 LAE y con los límites de disponibilidad del artículo 9.2 LAE. Y todo ello, por supuesto, para liberar a los particulares de su tradicional e injustificable carga de «recadistas» de la Administración.

En esta línea, la «Ley paraguas» señala que las Administraciones Pú-blicas «deberán aceptar los documentos emitidos por una autoridad com-petente de otro Estado Miembro de los que se desprenda que un requisito exigido en cuestión está cumplido, sin poder exigir la presentación de docu-mentos originales, copias compulsadas o traducciones juradas, salvo en los casos previstos por la normativa comunitaria o justificados por motivo de or-den público y seguridad (artículo 17 de la Ley 17/2009).

B) Los derechos de representación y comparecencias

Otros muchos preceptos legales reflejan ese mismo espíritu. Así, por ejemplo, del artículo 39.1 LPC se deduce el derecho a no facilitar informes, inspecciones y otros actos de investigación más que en los casos previstos por la Ley (y no por normas de inferior rango).

Del artículo 40.1 LPC se deduce el derecho a no comparecer ante las oficinas públicas más que en los casos previstos por una norma con rango de ley. En relación con esto último cabe añadir que, de ser imprescindible la comparecencia, el interesado tiene derecho a ser debidamente citado y

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a obtener una certificación acreditativa. Y que, por regla general, puede ac-tuarse mediante representante.

El derecho a actuar por medio de representante se regula de manera verdaderamente flexible en el artículo 32 LPC. Esta flexibilidad tiene varias manifestaciones. Así, no se exige ningún requisito especial al representante (no tiene que ser ni abogado, ni procurador, etc...) Basta con que tenga a su vez capacidad de obrar conforme al artículo 30 LPC. Tampoco es pre-ciso acreditar la representación más que en casos excepcionales: solicitu-des, recursos, desistimiento y renuncia. Es más, cuando sí se requiera esta acreditación, no se exige ninguna formalidad especial (poder notarial, por ejemplo) y, en fin, se permite la subsanación posterior de sus defectos.

Aunque el sentido clásico de la representación podría quedar desfigu-rado ante la Administración electrónica, nada de esto ha resultado afectado por la LAE. Lo que sí hace es adoptar medidas para evitar el riesgo de «bre-cha digital» (artículos 22 y 23 LAE). Y, en ese contexto, este último precepto se ocupa de las «formas de representación» para, en realidad, abrir una po-sibilidad añadida de actuar electrónicamente mediante representante previa-mente habilitado por la Administración.

En materia de actividades de servicios, la Ley 17/2009 señala que «to-dos los procedimientos y trámites podrán realizarse a distancia y por me-dios electrónicos, lo que reducirá la carga que los procedimientos suponen tanto para los prestadores de servicios como para las autoridades públicas». Además, añade, «se pone en marcha un sistema de una ventanilla única a través del cual los prestadores podrán llevar a cabo en un único punto, por vía electrónica y a distancia, todos los procedimientos y trámites necesarios para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio» (artículos 18 y 19 de la Ley 17/2009). La Disposición Adicional Segunda de dicha Ley permite ampliar el alcance futuro de esta «ventanilla única». Y la Disposición Final Sexta indica que estas previsiones entraron en vigor el 27 de diciem-bre de 2009.

C) El derecho a la exigencia de responsabilidades

Son muchas las ocasiones en las que la ley se refiere a la exigencia de responsabilidades: por ejemplo, además de en el artículo 35.f), en los ar-tículos 41, 42.7 LPC, etc... En síntesis, las responsabilidades que, al menos teóricamente, cabría exigir son de tres tipos:

— Responsabilidad patrimonial: surge en supuestos en que el funciona-miento de la Administración haya causado daños y perjuicios evalua-bles económicamente y se traduce en la obligación de indemnizarlos.

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Los requisitos que deben concurrir y el procedimiento a seguir para su reconocimiento se encuentran en los artículos 145 y 146 LPC.

— Responsabilidad disciplinaria: afecta únicamente al personal al servi-cio de las Administraciones públicas. Surge cuando se incurre en al-guna de las infracciones tipificadas —en desarrollo de las previsiones de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP)— en la legislación de función pública. Se sustancia en vía administrativa a través del correspondiente expediente que puede dar lugar a la imposición de sanciones que van desde el mero aper-cibimiento hasta la separación del servicio.

— Responsabilidad penal: puede afectar tanto al personal como a las autoridades administrativas. Surge cuando se incurre en alguno de los delitos o faltas previstos en el Código Penal. Dentro de ellos son espe-cialmente significativos los delitos relativos a los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos, con la prevaricación como prototipo. Por lo demás, y como es lógico, este tipo de responsabilidad se ven-tila ante la Jurisdicción de lo criminal que puede imponer penas de in-habilitación e incluso, privación de libertad, según los casos.

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Unidad didáctica 4

El ordenamiento jurídico-administrativo

I. INTRODUCCIÓN

Una de las prerrogativas con que cuentan las Administraciones Públicas es la potestad reglamentaria, que les permite dictar normas de obligado cum-plimiento. Del ejercicio de esa potestad surgen los denominados reglamentos. El reglamento es una de las fuentes del ordenamiento jurídico-administrativo. Convencionalmente, suelen clasificarse estas fuentes en tres grandes bloques: las fuentes primarias (ley y reglamento), las fuentes secundarias (costumbre y principios generales del Derecho) y las fuentes aclaratorias (jurisprudencia y doctrina). Las fuentes primarias comparten el rasgo común de ser normas es-critas pero se diferencian sustancialmente por su origen. Así, mientras que la Ley procede del Poder Legislativo, el Reglamento es la norma escrita que pro-cede del Poder Ejecutivo. Dicho de otro modo, el Reglamento es el resultado del ejercicio por la Administración Pública de una de sus prerrogativas: la po-testad reglamentaria. Lógicamente, esta potestad hay que enmarcarla en el principio de legalidad de la actuación administrativa. De ahí que, antes de pasar a analizar cada uno de sus elementos, convenga empezar haciendo un repaso del ordenamiento jurídico-administrativo en su conjunto.

II. RASGOS GENERALES DE LAS NORMAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS

En la medida en que son normas jurídicas, tanto la ley como el regla-mento comparten algunas notas características y, especialmente, las si-guientes:

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II.1. Abstracción o generalidad

En el sentido de que se dirigen siempre a una pluralidad de sujetos inde-terminados. De aquí arranca, como se verá infra IV.1, la distinción entre re-glamentos y actos administrativos.

II.2. Jerarquía normativa

En el sentido de que se afirma la primacía de la ley y, consecuente-mente, la subordinación del reglamento a la ley. Pero también, como se verá, la jerarquización de distintos tipos de reglamentos dentro de una misma Administración (artículo 9.3 CE).

II.3. Publicidad de las normas

En el sentido de que la publicación en los correspondientes boletines o diarios oficiales es condición de validez de leyes y reglamentos. Lo dice, en general, el artículo 9.3 CE.

II.4. Aplicación en el espacio

En el sentido de que la eficacia de las normas está limitada por el prin-cipio de territorialidad (artículo 8 CC).

II.5. Aplicación en el tiempo

Esta nota actúa en diferentes vertientes:

II.5.1. ENTRADA EN VIGOR

Conforme al artículo 2.1 CC, las normas entran en vigor a los veinte días de su publicación oficial, salvo que en ellas se disponga otra cosa.

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II.5.2. VOCACIÓN DE FUTURO

Esto significa que, como regla general, las normas jurídicas no pueden desplegar efecto retroactivo. Sin embargo, el principio de irretroactividad admite excepciones a condición de que sea para favorecer a los ciudada-nos (artículo 9 CE).

II.5.3. VIGENCIA INDEFINIDA

Algunas normas autolimitan el plazo de su vigencia (leyes de presupues-tos, planes urbanísticos, medidas de emergencia, etc.). Pero eso es excep-cional. Lo normal es que leyes y reglamentos no tengan una duración prees-tablecida. Esto no significa que tengan vigencia eterna: evidentemente las normas pueden modificarse y desaparecer. Y pueden hacerlo a través de dos mecanismos distintos:

— Derogación, que puede ser expresa o tácita, pero siempre por norma posterior de igual o superior rango.

— Anulación, que ha de ser necesariamente expresa, por declaración judicial o administrativa, en los términos que luego veremos.

II.6. Contingencia

En el Derecho Administrativo actual, abocado a una inestabilidad perma-nente, se habla de un fenómeno de «legislación motorizada» para aludir al ritmo frenético que ha adquirido la sustitución de unas normas por otras. En este contexto, puede ser un problema no ya la aplicación de las normas sino incluso la mera identificación de la norma aplicable al caso. Por eso, la doc-trina más cualificada reivindica mecanismos para restablecer, en lo posible, la seguridad jurídica; principio éste también recogido en el artículo 9.3 CE.

III. LOS PRINCIPALES TIPOS DE NORMAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS

III.1. Fuentes del Derecho (comunitario) europeo

En los últimos tiempos, el ordenamiento jurídico-administrativo ha adqui-rido una enorme complejidad. Para empezar, en él confluyen hasta cuatro

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ordenamientos distintos —el de la Unión europea, el estatal, el autonómico y el local— cuyas relaciones no pueden explicarse ya por el simple princi-pio de jerarquía. Cabe añadir que la tipología de normas también se ha di-versificado en cada uno de ellos.

Así, en la Unión Europea se distingue entre un Derecho comunitario ori-ginario, constituido por los Tratados y un Derecho derivado, que se expresa fundamentalmente, aunque no sólo, mediante Reglamentos y Directivas.

Aunque tampoco sea ajeno a experiencias diversificadoras de este tipo, en el ordenamiento interno cabe seguir hablando de los tres grandes rangos normativos que vamos a ver a continuación y que son el constitucional, el le-gal y el reglamentario.

III.2. La Constitución

Al margen de su significación política, interesa aquí la significación ju-rídica de la Constitución. Esto implica que, por muy peculiar que sea tanto desde el punto de vista de su elaboración como desde el punto de vista de su contenido, la Constitución no es un conjunto de principios meramente pro-gramáticos sino que es una auténtica norma jurídica. Es, además, la norma fundamental del ordenamiento jurídico. Y, como tal, no sólo despliega los efectos propios de todo tipo de norma, sino que además goza de suprema-cía material y de supremacía formal.

— La supremacía formal significa que la Constitución no puede ser modi-ficada ni derogada por ninguna otra norma. Esto no quiere decir que la Constitución sea una norma inmutable. Puede alterarse pero, para ello, hay que seguir necesariamente los procedimientos de reforma constitucional expresamente previstos en el Título X CE. La «rigidez» de una Constitución depende de los requisitos impuestos para su re-forma. En el caso español, por ejemplo, se habilitan dos procedimien-tos distintos cuya diferencia radica entre otras cosas, en la necesidad o no de referéndum.

— La supremacía material significa que la Constitución no puede ser vulnerada por ninguna otra norma. Como ya hemos visto, la Cons-titución es una norma jurídica y, en cuanto tal, despliega todos los efectos propios de las normas. Así, por ejemplo, debe ser cumplida por sus destinatarios y debe ser aplicada por los Tribunales de Justi-cia. Pero es que además, de cara al pasado, la CE derogó todas las normas anteriores que se oponían a ella y de cara al futuro, la

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CE constituye el parámetro de validez de todas las demás normas posteriores. En definitiva, la supremacía material implica el deber de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento ju-rídico.

Para velar por la efectividad de esa supremacía se creó el Tribunal Constitucional, previsto en el Título IX CE y regulado en la LOTC. En rea-lidad, vigila el respeto de todo el «bloque de la constitucionalidad» en el que, además de la propia Constitución, se incluyen también los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas.

III.3. Las leyes

III.3.1. CONCEPTO

Genéricamente hablando, la ley es la expresión de la voluntad popular y, por ello mismo, prevalece respecto de las demás normas. Ello es así por-que la voluntad soberana del Poder Legislativo sólo está sometida a la supre-macía de la Constitución y, en consecuencia, al control posterior del Tribunal Constitucional. Pero, en realidad, hay diferentes tipos de leyes.

III.3.2. CLASES DE LEYES

Para empezar, cabe hablar de leyes estatales y leyes autonómicas. A su vez, dentro de las leyes estatales cabe distinguir entre leyes orgánicas y le-yes ordinarias. E incluso dentro de éstas últimas suelen identificarse numero-sas tipologías específicas (de presupuestos, de comisión, etc..). En cualquier caso, y contra lo que pudiera pensarse, todas las clases de leyes tienen el mismo valor y rango. No existe una relación jerárquica entre ellas.

Lo que explica esta diversidad de las leyes es la previsión de diferentes supuestos de hecho y la combinación de diferentes trámites para la elabo-ración de cada una de ellas. Ambas cuestiones aparecen en el Título III CE y luego tienen detallado desarrollo en los Reglamentos de las Cámaras (del Congreso, del Senado y de cada uno de los Parlamentos autonómicos). De esta manera, puede decirse, por ejemplo, que una ley ordinaria no puede alterar lo dispuesto en una ley orgánica pero no porque se viole el principio de jerarquía sino porque una ley ordinaria que entrara a regular materias re-servadas a ley orgánica sería inconstitucional.

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III.3.3. LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES

Por encima de esas peculiaridades, la elaboración de las leyes suele se-guir las siguientes fases comunes:

— Iniciativa: que corresponde al Gobierno mediante Proyectos de Ley o a otros sujetos que pueden presentar Proposiciones de Ley (grupos parlamentarios e, incluso, ciudadanos, véase el artículo 87 CE; en este último caso se habla de iniciativa legislativa popular).

— Debate y votación: que es donde los Reglamentos de las Cámaras suelen incorporar más diferencias en la tramitación de unas y otras le-yes (artículos 89 y 90 CE).

— Sanción y promulgación real: que da entrada al Rey a los efectos de lo dispuesto en el artículo 91 CE.

— Publicación: en el Boletín o diarios oficiales correspondientes.

III.3.4. LAS NORMAS CON RANGO DE LEY DICTADAS POR EL PODER EJECUTIVO

La Constitución contempla la posibilidad de que, excepcionalmente, el Poder Ejecutivo dicte normas con rango de ley. Este tipo de normas son, por una parte, los Decretos Legislativos y, por otra, los Decretos-Leyes.

— Decretos Legislativos. Están previstos en el artículo 82 CE como un supuesto de delegación legislativa. Es decir, el Parlamento delega en el Gobierno la facultad de dictar normas con rango de ley que pue-den adoptar la forma de Textos Articulados o de Textos Refundidos. Esa delegación está sometida a ciertos límites. El respeto de esos lími-tes por el ejecutivo es objeto de control por los Tribunales de Justicia. Pero el Legislativo puede reservarse otros controles añadidos al judi-cial.

— Decretos-Leyes. Están previstos en el artículo 86 CE como disposicio-nes provisionales que el Gobierno puede dictar únicamente «en caso de extraordinaria y urgente necesidad». Tampoco pueden versar so-bre materias reservadas a ley orgánica y han de ser ratificados por el Congreso en el plazo de los treinta días siguientes a su aprobación.

Las Comunidades Autónomas también pueden dictar este tipo de normas si está expresamente contemplado en sus Estatutos. Para la Comunidad Autó-noma del País Vasco, puede verse el artículo 52 de su Ley del Gobierno.

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IV. EL REGLAMENTO

IV.1. Concepto

Los Reglamentos también suelen denominarse «disposiciones generales de la Administración» o «disposiciones administrativas» por contraposición a las «resoluciones administrativas» que son los actos administrativos. Esta distinción tiene enorme trascendencia práctica ya que, como se verá, el ré-gimen jurídico de unos y otros ofrece notables diferencias. Sin embargo, no siempre es fácil distinguirlos.

Tradicionalmente venían aplicándose criterios de distinción basados en sus respectivos destinatarios. De esta manera, el Reglamento se reconoce-ría por su generalidad, indeterminación y, consecuentemente, por la necesi-dad de publicación. Correlativamente, el acto administrativo se reconocería por su singularidad, concreción y notificación individualizada. Sin embargo, este criterio es poco fiable porque también existen actos administrativos ge-nerales que pueden llegar a ser publicados oficialmente (por ejemplo, una convocatoria de oposiciones). El criterio definitivo de distinción consiste en que el acto se agota con su simple cumplimiento mientras que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico y no se consume, sino que es susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones.

IV.2. Clases

Suelen manejarse diferentes criterios de clasificación de los Reglamen-tos. Señalaremos ahora los tres más relevantes:

IV.2.1. POR SU PROCEDENCIA

Los reglamentos pueden ser estatales, autonómicos, locales e incluso de otras Administraciones públicas no territoriales (Universidad, por ejemplo). Dentro de cada Administración, a su vez, pueden recibir denominaciones distintas aunque lo habitual será que adopten la forma de Ordenanzas en la Administración local y de Decretos y Órdenes en las demás Administracio-nes territoriales.

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IV.2.2. POR SUS EFECTOS

Los reglamentos pueden ser jurídicos o administrativos. Los primeros tie-nen trascendencia externa mientras que los segundos se limitan a cuestiones internas de autoorganización. En consecuencia, suele afirmarse que la po-testad reglamentaria es más amplia en relación con las cuestiones domés-ticas (incluyendo las relaciones de sujeción especial). Y se restringe, en los términos que veremos, cuando pretende afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos.

IV.2.3. POR SUS RELACIONES CON LA LEY

Los reglamentos pueden ser ejecutivos, independientes y de necesidad. Los primeros desarrollan una previa remisión normativa operada por una norma con rango de ley. Los segundos surgen al margen de toda habilita-ción expresa y por eso se discute sobre su admisibilidad fuera de la materia puramente organizativa. Los terceros pueden ir en contra de lo establecido en las leyes y eso, lógicamente, sólo es justificable en situaciones de emer-gencia.

IV.3. Los límites de la potestad reglamentaria

Para que un Reglamento sea válido debe reunir una serie de requisitos formales y sustanciales. Los vamos a ver a continuación.

IV.3.1. REQUISITOS FORMALES

Competencia: sólo podrá ser válido aquel Reglamento dictado por ór-gano competente. Esto conlleva la necesidad de saber qué órganos tienen atribuida la potestad reglamentaria. Para ello no hay una regla general: ha-brá que estar en cada caso a la legislación específica de cada Administra-ción pública (véanse Unidades Didácticas 1 y 2 en este mismo Módulo).

Jerarquía: sólo podrá ser válido aquel Reglamento que respete lo dis-puesto en las normas de rango superior. Aquí sí hay reglas generales que aparecen en el artículo 51 LPC. En este precepto se somete al reglamento, en primer lugar, a la Constitución y a las leyes. Pero además se afirma la aplicación del principio de jerarquía dentro de los distintos tipos de re-

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glamentos. De este modo, dentro de una misma Administración, una Or-den Ministerial no puede vulnerar los preceptos de un Decreto del Go-bierno, por ejemplo. Los términos exactos de esa jerarquía también hay que buscarla en las leyes específicas de cada Administración pública (ar-tículo 51.3 LPC).

Procedimiento: sólo serán válidos los reglamentos dictados conforme al procedimiento legalmente establecido. Sin embargo, tras la derogación de los artículos 129-132 LPA, no existe una regulación común del procedi-miento a seguir para la elaboración de reglamentos. Cada Administración tiene ahora sus reglas que están contenidas en el artículo 24 LG para los reglamentos estatales y en el artículo 49 LBRL para las Ordenanzas locales. Las Comunidades Autónomas deberían tener sus propias regulaciones al res-pecto. En el caso de la Comunidad Autónoma vasca las escuetas previsio-nes de los artículos 55-64 de su Ley del Gobierno fueron completadas con la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general. Téngase en cuenta que en la trami-tación de los reglamentos están implícitas importantes cuestiones prácticas. La participación de los ciudadanos es, en línea con lo dispuesto en el ar-tículo 105.a) CE, una de ellas. Otra es la corrección técnica de las dispo-siciones administrativas, a verificar mediante dictamen consultivo previo no siempre exigible hoy por hoy. También lo es, en fin, la seguridad jurídica a la que atendía antes el requisito de recoger preceptivamente una «tabla de vigencias»; es decir, una relación de las disposiciones afectadas por el re-glamento en tramitación.

Publicación: ya hemos visto que la publicación oficial es condición de validez de todas las normas jurídicas. Para los reglamentos lo ratifica con carácter general el artículo 52.1 LPC.

IV.3.2. REQUISITOS SUSTANCIALES: RESERVA DE LEY Y PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Los reglamentos deben respetar también el principio de reserva de ley (véanse los artículos 51.1 y 62.2 LPC). En torno a este concepto ha de te-nerse en cuenta lo siguiente:

— En principio, el Legislador puede regular directamente cualquier mate-ria pero, además, determinadas materias sólo pueden ser reguladas precisamente por una norma con rango de ley. Esta reserva de ley puede operarse por dos vías diferentes.

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• Hablamos de reserva material cuando es la propia Constitución la que señala a lo largo de su articulado cuáles son esas materias ini-cialmente vetadas al Reglamento (como mínimo, todo lo relativo a la libertad y a la propiedad, podría decirse).

• Hablamos de reserva formal de ley cuando, al margen de lo ante-rior, opera el principio de congelación de rango.

— En relación con esto último cabe la deslegalización. Se trata de una simple manipulación del rango mediante la cual el legislador decide abrir al Reglamento una materia que hasta entonces se hallaba regu-lada en una norma con rango de ley.

— En los demás casos, la aprobación de un Reglamento requerirá la previa remisión normativa; es decir la habilitación expresa de la po-testad reglamentaria a la Administración sobre esa materia. (Véase, por ejemplo, la Disposición Final LPC).

Finalmente, requisito de validez de los reglamentos también es su ade-cuación a los principios generales del Derecho. Aunque un Reglamento res-pete formalmente los límites hasta ahora estudiados, no puede considerarse válido si se opone de alguna manera al resto del ordenamiento jurídico en su conjunto. Esto implica, por de pronto, el sometimiento del Reglamento también a principios como los de interdicción de la arbitrariedad e irretroac-tividad (artículos 51.1 y 62.2 LPC).

V. LOS REGLAMENTOS ILEGALES

V.1. La sanción de los reglamentos ilegales: la nulidad de pleno derecho

Todo reglamento que rebase alguno de los límites que acaban de ser expuestos es ilegal. Aunque hay opiniones doctrinales críticas con esta solu-ción, la consecuencia que se deriva, en virtud del artículo 62.2 LPC, es su nulidad de pleno derecho. Por oposición a la anulabilidad, la nulidad abso-luta o de pleno de derecho es la sanción de ineficacia más grave prevista en el ordenamiento jurídico-administrativo. Esto quiere decir, entre otras co-sas, que, en principio, la invalidez es originaria y no puede ser subsanada ni siquiera por el transcurso del tiempo. Si el Reglamento efectivamente es ilegal, es nulo desde que se dictó.

Falta saber cómo puede hacerse valer esta ilegalidad. En ese sentido, como la nulidad absoluta es una cuestión de orden público, podría enten-

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derse que cualquiera puede reaccionar contra un reglamento ilegal: en esto consiste la denominada «acción de nulidad». Pero para verificar su alcance exacto, distinguiremos a continuación entre remedios pasivos y remedios ac-tivos frente a Reglamentos ilegales.

V.2. Remedios pasivos frente a Reglamentos ilegales: la inaplicación

Un primer remedio frente a los Reglamentos ilegales consiste en su inapli-cación pura y simple (artículo 6 LOPJ). Esta posibilidad existe porque, como hemos visto, el Reglamento ilegal es nulo de pleno derecho. La técnica de la inaplicación de los Reglamentos ilegales podría llegar a ser utilizada tanto por los jueces y funcionarios como por los particulares. Sin embargo, aunque puede ser perfectamente legítima, esta solución plantea problemas de seguri-dad jurídica. De ahí que, junto a la mera resistencia pasiva, se habiliten tam-bién otros remedios activos; es decir, remedios que buscan que se declare ex-presamente la ilegalidad del Reglamento en cuestión a todos los efectos.

V.3. Remedios activos frente a Reglamentos ilegales: la declaración de nulidad

Como acabamos de decir, los remedios activos permiten conseguir una expresa declaración de nulidad de los Reglamentos ilegales. Esto puede hacerse por la propia Administración o por los Tribunales siguiendo los pro-cedimientos que se explican a continuación.

V.3.1. RECURSO DIRECTO CONTRA REGLAMENTOS ILEGALES

En la legislación anterior existían muchas limitaciones para el control ju-dicial de la potestad reglamentaria (legitimación corporativa, reglamentos excluidos, etc...). Tras la Constitución y, fundamentalmente, por el juego con-junto de los artículos 106 y 24 CE, no hay ninguna razón para esas restric-ciones. En la actualidad, la impugnación de los reglamentos ilegales, incluso por los ciudadanos, se rige por lo dispuesto en el artículo 25 LJ. Este pre-cepto recoge el denominado recurso directo contra reglamentos. Se trata de un recurso contencioso-administrativo que se dirige contra la propia norma y, en consecuencia, tiene que ser interpuesto necesariamente en el plazo de dos meses a contar desde la fecha de su publicación oficial.

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V.3.2. RECURSO INDIRECTO CONTRA REGLAMENTOS ILEGALES

Los artículos 107.3 LPC y 26 y 27 LJ recogen el denominado recurso in-directo contra reglamentos. Aquí no se impugna directamente el Reglamento sino un acto administrativo dictado en su aplicación. Pero se hace precisa-mente invocando la ilegalidad del Reglamento. De este modo se posibilita la impugnación —bien que indirecta— de los reglamentos ilegales aunque haya transcurrido el plazo para la interposición del recurso directo.

El principal problema práctico que planteaba esta modalidad radicaba en que es perfectamente posible que no coincidan necesariamente el ór-gano competente para anular el acto y el órgano competente para anular la disposición en que se funda. Para solucionar esto, en vía administrativa se permite interponer el recurso indirecto ante el órgano que dictó el Regla-mento (artículo 107.3 LPC). Y en vía jurisdiccional se crea la denominada cuestión de legalidad (artículo 27 LJ).

La sentencia que declare la nulidad del reglamento tendrá efectos erga omnes; es decir, frente a todos y no sólo para las partes que han intervenido en ese concreto proceso.

V.3.3. REVISIÓN DE OFICIO DE REGLAMENTOS ILEGALES

La declaración de nulidad del Reglamento ilegal por la propia Adminis-tración autora del mismo está prevista, con carácter general y ya sin ningún género de dudas, en el artículo 102.2 LPC. En la redacción resultante de la reforma de 1999, este precepto posibilita la revisión de oficio de las dispo-siciones generales en cualquier momento. La jurisprudencia confirma que, sin embargo, no existe en este caso acción de nulidad por lo que este ex-pediente sólo puede ser incoado de oficio (STS de 15 de julio de 2011). El plazo máximo para resolver es de tres meses y su incumplimiento conlleva la caducidad del expediente (artículo 102.5 LPC). Para poder proceder a la anulación, se requiere previo dictamen consultivo que ha de ser necesaria-mente favorable.

El efecto jurídico de la declaración de nulidad es la anulación retroac-tiva del Reglamento ilegal pero el artículo 102.4 LPC posibilita que subsis-tan los actos firmes dictados en su aplicación (a este último respecto, véase no obstante la STS de 23 de septiembre de 2003). La anulación también puede tener efectos económicos pues la Administración ha podido incurrir en responsabilidad patrimonial, con lo que estará obligada a indemnizar los daños y perjuicios que hubiera podido causar.

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V.3.4. ANULACIÓN DE REGLAMENTOS POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Naturalmente, y además de todo lo anterior, si el reglamento afecta a derechos fundamentales susceptibles de amparo o incurre en cualquier otro vicio de inconstitucionalidad, su declaración de nulidad podrá articularse por los cauces extraordinarios que conducen, en última instancia, al Tribunal Constitucional.

VI. LA APLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS Y EL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR

Ésta es una regla que se recoge en el artículo 52.2 LPC y que se refiere a la aplicación por la Administración de los reglamentos legales. Este princi-pio cobra sentido a la luz de la distinción entre actos administrativos y regla-mentos; cuestión a la que nos hemos referido supra IV.1. En efecto, para el Profesor MARTÍN REBOLLO, este precepto «plasma la primacía de la norma frente al acto y se explica por el principio de legalidad, según el cual la Ad-ministración, que está sometida al Ordenamiento todo, lo está también a sus propios reglamentos, de modo que una resolución particular que vulnerara un reglamento sería una infracción de la propia norma. Por eso la regla vale sea cual sea el reglamento de que se trate y la prohibición se extiende tam-bién para el supuesto de que el reglamento proceda de un órgano inferior a quien pretende dictar un acto singular contrario a él». Sin embargo, para otros autores, como GARCÍA DE ENTERRÍA, habría que conectar más bien la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos con el principio de igualdad de los ciudadanos ante la Administración.

Módulo IIEl procedimiento administrativo común

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Unidad didáctica 5

La regulación del procedimiento administrativo

I. INTRODUCCIÓN

De un tiempo a esta parte, muchas voces se han alzado contra el pro-cedimiento administrativo. Peyorativamente asociado con la burocracia y el papeleo, se le acusa de entorpecer la actividad de la Administración. Quie-nes así opinan suelen tomar como referencia un cierto modelo informal de funcionamiento supuestamente propio de la empresa privada. Una vez más, hay un evidente trasfondo ideológico en esta cuestión.

Sin embargo, desde un punto de vista estrictamente jurídico, hay po-derosas razones de hondo calado constitucional —como las exigencias de transparencia y participación, entre otras— que permiten hablar de una re-valorización del procedimiento administrativo. En efecto, el procedimiento administrativo tiene un triple valor jurídico:

— Por una parte, es el cauce que tiende a asegurar el acierto en la toma de decisiones por la Administración para los intereses genera-les.

— En segundo lugar, ese cauce ha de ofrecer posibilidades de informa-ción y participación para asegurar también la defensa de los dere-chos e intereses legítimos de los interesados.

— Finalmente, el expediente administrativo es el soporte material que po-sibilita el control —y, en especial, el control judicial— de la legalidad de la actividad de la Administración.

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El procedimiento administrativo ofrece, en definitiva, una triple garantía a los ciudadanos. Y esas garantías no tienen por qué ser necesariamente in-compatibles con la agilidad en su tramitación.

II. IMPERATIVOS CONSTITUCIONALES EN LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los artículos 9.2, 24, 103.1 y 106.2 CE, entre otros, revalorizan la im-portancia del procedimiento en el actual contexto constitucional en el triple sentido arriba indicado. Pero además la CE hace al procedimiento adminis-trativo dos referencias directas que son las siguientes:

II.1. El artículo 105 CE: la necesidad de procedimiento

El artículo 105 CE alude tanto al procedimiento de elaboración de re-glamentos como al procedimiento «a través del cual deben producirse los actos administrativos». En ambos casos, lo hace para exigir su regulación mediante ley. Y en ambos casos lo hace, además, para garantizar en dicha regulación legal la audiencia de los interesados cuando proceda.

Pero lo más reseñable de este artículo 105 CE es que da por supuesto que el ejercicio de cualquier potestad administrativa —ya sea reglamentaria o ejecu-tiva— presupone necesariamente un procedimiento. Por lo que ahora importa, esto significa que la Administración no puede adoptar decisiones de plano. Por rudimentario que pueda llegar a ser, un mínimo procedimiento siempre hay que seguir para poder adoptar un acto administrativo digno de tal nombre.

Esta idea básica se confirma en el artículo 53.1 LPC al exigir como re-quisito esencial de los actos administrativos que se ajusten al procedimiento establecido. Y, en línea con ello, si bien el defecto de forma puede constituir una mera irregularidad no invalidante, prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido es causa de nulidad absoluta del acto administrativo [artículo 62.1.e) LPC].

II.2. El artículo 149.1.18 CE: el reparto de competencias

El artículo 149.1.18 CE contempla el procedimiento administrativo como materia objeto de reparto competencial. Y lo hace atribuyendo al Es-

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tado la regulación del «procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunida-des Autónomas».

Quiere esto decir que el legislador estatal sólo está habilitado para es-tablecer las reglas de procedimiento que tengan que ser necesariamente co-munes a todas las Administraciones públicas. La competencia sobre la re-gulación del «procedimiento administrativo común» es, por lo tanto, plena y exclusiva del legislador estatal.

Pero las Comunidades Autónomas ostentan la competencia para regular especialidades procedimentales; competencia, eso sí, que deberán ejercitar respetando en todo caso las reglas estatales de procedimiento administrativo común.

A esto es a lo que se refiere el apartado II de la Exposición de Mo-tivos LPC que recoge el criterio de la jurisprudencia constitucional con-forme a la cual «no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de procedimiento». Por ello, «también ha de ser posible que las Comu-nidades Autónomas dicten normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento sino sólo aquél que deba ser común y haya sido es-tablecido como tal».

En definitiva, la titularidad de competencias sustantivas (industria, por ejemplo) conlleva también la titularidad de la competencia para regular pro-cedimientos (de obtención de autorizaciones industriales, por ejemplo) por las Comunidades Autónomas. Este planteamiento tiene una proyección es-pecialmente interesante en relación con las reglas del procedimiento sancio-nador, como puede apreciarse, por ejemplo, en la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La adecuación a estas reglas competenciales de la LPC y de la LAE no ha sido formalmente cuestionada en materia de procedimiento. Y ello a pesar de que la LPC no concreta el alcance de sus preceptos. La LAE sí lo hace (Disposición Final Primera LAE) pero a costa de una equipa-ración entre lo básico y lo común. Equiparación discutible que, no obs-tante, carece de trascendencia práctica (GAMERO CASADO). Como se verá, las reformas introducidas en ambas leyes en diciembre de 2009 sí han tenido en cuenta este matiz (Disposición Final Primera de la Ley 25/2009).

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III. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

III.1. Antecedentes: la LPA

De lo expuesto se deduce que procedimiento tiene que haber. Otra cosa, lógicamente, es que éste pueda ser más o menos formalizado. Eso ya depende en cada momento y lugar del Legislador. En el Estado español, la primera regulación del procedimiento administrativo suele situarse en la Ley Azcárate, una ley de 1889 que, inspirándose en el proceso judicial civil, consentía diferentes regulaciones para cada Ministerio y que mantendría su vigencia durante más de sesenta años.

Pero el hito normativo más importante es la LPA de 17 de julio de 1958. Esta ley vino a unificar las reglas de procedimiento primero en la Administra-ción del Estado y, andando el tiempo, en todas las demás Administraciones públicas. Sin embargo, esta unificación se compatibilizaba con la flexibili-dad y ahí radicaba, precisamente, uno de sus méritos más alabados.

En ciertos aspectos, la LPA ha conseguido prolongar su vigencia hasta la actualidad pues fue objeto de un proceso de derogaciones parciales y es-calonadas en el tiempo e incluso de una deslegalización que conviene ex-plicar. En este sentido, resulta de lectura obligada, en primer lugar, la Dispo-sición Derogatoria 2.b) LPC. Pero lo que quedó de la LPA entonces resultó a su vez afectado por las Disposiciones derogatorias de la LOFAGE y de la LG, que confluyeron en 1997. Sin embargo, la Disposición Derogatoria Única LOFAGE dice que «conservarán su vigencia con rango reglamentario» los artículos 31 a 39 LPA. Se entienden, en todo caso y en principio, sólo aplicables directamente a la Administración del Estado.

III.2. La LPC

La regulación actual del procedimiento administrativo se encuentra, en definitiva, en la LPC de 1992. Con ella se pretendió atender los requerimien-tos planteados por la Constitución de 1978. Pero, como iremos viendo, la regulación puede considerarse sustancialmente continuista. Ofrecía también algunas novedades que, en general, no merecieron precisamente elogios doctrinales. Esta crítica fue uno de los motivos que llevaron a afrontar una am-plia revisión de aquel texto sólo siete años después de su entrada en vigor.

La reforma de la LPC operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, res-petó la sistemática legal aunque incorporó algunas innovaciones de las que

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iremos dando cuenta a lo largo de la exposición. Las más destacadas son las relativas al régimen del silencio y al sistema de revisión de los actos ad-ministrativos. Es precisamente en este contexto de cambios en el que co-bran sentido las reglas contenidas en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 4/1999.

Con posterioridad, el contenido de la LPC resultó ligeramente afec-tado por la STC 50/1999, de 6 de abril (especialmente en lo relativo al régimen de los órganos colegiados). En su manejo, en fin, hay que tener en cuenta varias sentencias del Tribunal Supremo que han venido a preci-sar la interpretación que conviene a alguno de sus preceptos como se irá viendo.

Tras aquella reforma de 1999, la redacción de la LPC volvió a resultar afectada por alguna que otra modificación aislada pero más recientemente ha sufrido nuevas reformas de diverso calado. En el año 2007, aparecen los cambios introducidos por la LAE (III.3). En el año 2009, se registran nue-vas alteraciones que responden a otros impulsos, pero las más importantes a nuestros efectos proceden de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (III.4). También ha resul-tado afectada, aunque muy ligeramente, por la LES y por el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipoteca-rios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Comentamos estas novedades a continuación.

III.3. La reforma de 2007: la LAE

La inicial reforma de 1999 ya pretendía avanzar en la implantación pro-gresiva de la denominada Administración electrónica. Tras aquellos primeros y tímidos pasos, las Cortes Generales se decantaron por otra opción de po-lítica legislativa y lo que hicieron fue aprobar una norma especial para aten-der ese frente que ahora se separa de la LPC. Se trata de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios pú-blicos (LAE).

Esta Ley ha procedido a derogar preceptos que la LPC dedicaba a este asunto (en concreto, artículos 38.9, 45.2, 3 y 4, 59.3 y DA 18.ª; véase la Disposición Derogatoria Única LAE). En lo demás, como tendremos ocasión de comprobar a lo largo de la exposición, la LAE es un complemento de la

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LPC hasta el punto de que se ha llegado a decir que «inevitablemente am-bos textos habrán de refundirse algún día en un texto único y consolidado» (GAMERO CASADO).

Entre tanto, se habló de una «Administración en obras», pues la LAE «le encomienda la descomunal tarea de implementar el sistema global español para el acceso electrónico de los interesados a las Administraciones Públi-cas» o, más precisamente, a los «servicios burocráticos públicos» que, ten-dencialmente, comprenden «la totalidad de los procedimientos administrati-vos» (GONZÁLEZ NAVARRO).

La LAE entró en vigor el 24 de junio de 2007 (Disposición Final Octava LAE) aunque concedía a las Administraciones Públicas un plazo de adapta-ción hasta el 31 de diciembre de 2009. En el caso de las Administraciones autonómicas y locales, el cumplimiento de dicho plazo se condicionaba a que «lo permitan sus disponibilidades presupuestarias».

Del éxito de este proceso —convergente y bajo coordinación estatal me-diante instrumentos previstos en el Título IV LAE— dependerá, entre otras co-sas, que se logren los objetivos de interconexión e interoperabilidad en una «Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas» que, a su vez, esté enlazada con las redes de las instituciones comunitarias y de otros Estados miembros (artículo 43 LAE).

De ahí que primen los aspectos técnicos en una norma que, en un con-texto de neutralidad tecnológica y progresiva adaptabilidad [artículo 4.j) LAE], se ve obligada a hacer efectivos, entre otros principios, los de acce-sibilidad y seguridad para crear las condiciones de confianza en el uso de estos medios (artículo 3.3 LAE). En lo estrictamente jurídico, que es lo que aquí importa, la LAE es, como queda dicho, un complemento de la LPC y como tal presentaremos sus principales aportaciones al régimen del procedi-miento administrativo.

III.4. Las reformas de 2009: los cambios derivados de la Directiva de Servicios

A finales de 2009 confluyeron dos reformas de la LPC de desigual al-cance. La primera se efectúa mediante la Ley 13/2009, de 3 de noviem-bre, y sólo afecta al artículo 139 LPC en el que se añade un nuevo apar-tado para aclarar el régimen de responsabilidad patrimonial del Tribunal Constitucional. La segunda, que es la que importa a nuestros efectos, trae causa de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Con-sejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado

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interior; también conocida como Directiva de Servicios o Directiva Bol-kestein.

III.4.1. LA LEY «PARAGUAS»

En transposición parcial de dicha Directiva, el legislador estatal dictó la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En palabras del propio legislador, esta Ley «viene a consolidar los principios regulatorios compatibles con las libertades bási-cas de establecimiento y de libre prestación de servicios y al mismo tiempo permite suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificada-mente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio». En particular, «dicha Ley pone énfasis en que los instrumentos de intervención de las Ad-ministraciones Públicas en este sector deben de ser analizados pormenori-zadamente y ser conformes con los principios de no discriminación, de jus-tificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad para atender esas razones. Por otro lado, exige que se simplifiquen los pro-cedimientos, evitando dilaciones innecesarias y reduciendo las cargas ad-ministrativas a los prestadores de servicios. Adicionalmente, se refuerzan las garantías de los consumidores y usuarios de los servicios, al obligar a los prestadores de servicios a actuar con transparencia tanto respecto a la infor-mación que deben proveer como en materia de reclamaciones».

Cerrando el plazo abierto por la LAE, la Disposición Adicional Primera de la Ley 17/2009 estableció que «las Administraciones Públicas dispon-drán de un sistema electrónico de intercambio de información entre ellas y con las de los demás Estados miembros que garantice el cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley». Pero aún meses más tarde, la LES modifica la Disposición Final Tercera de la LAE. Lo hace para dar un plazo de seis meses a las CCAA y a las Entidades Locales que todavía no garanti-cen la plenitud de los derechos reconocidos en el artículo 6 LAE para «apro-bar y hacer públicos los programas y calendarios de trabajo precisos para ello» (Disposición Adicional 7.ª LES). Finalmente, y como se verá, sobre la cuestión todavía insiste el ya reseñado Real Decreto-ley 8/2011.

III.4.2. LA LEY «ÓMNIBUS»

Para hacer efectivos esos principios, era necesaria la adaptación de la le-gislación interna. Y el Estado procedió a la adaptación de la suya mediante

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la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que modifica a tales efectos cerca de cincuenta leyes estatales. Entre ellas se encuentran, dentro del Capítulo dedi-cado al procedimiento administrativo, la LBRL (artículo 1), la LPC (artículo 2) y la LAE (artículo 3). Por lo que a la LPC respecta, hay tres novedades.

La primera consiste en la incorporación expresa de los principios de proporcionalidad y no discriminación, conforme al cual «las Administracio-nes Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establez-can medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias» (nuevo artículo 39bis.1 LPC). Correlativamente, «las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán com-probar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, ac-tividades, estimaciones y demás circunstancias que se produzcan» (nuevo ar-tículo 39bis.2 LPC).

La segunda afecta al régimen del silencio administrativo en los términos que veremos y es la única que tiene carácter «común» y no básico, como el resto (Disposición Adicional Primera de la Ley 25/2009).

La tercera, en fin, da carta de naturaleza a los conceptos de «declara-ción responsable» y «comunicación previa»; cuyo significado explicaremos más adelante (nuevo artículo 71bis LPC).

IV. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LPC

En ejercicio de las competencias que ostenta en virtud del ar-tículo 149.1.18 CE, el legislador estatal dictó la LPC. En principio, la regu-lación de esta Ley es «común» a todos los procedimientos de todas las Admi-nistraciones Públicas. Sin embargo, al delimitar su ámbito de aplicación se establecieron ciertas precisiones de interés. Veamos.

IV.1. Ámbito subjetivo

Desde un punto de vista subjetivo, en línea con lo ya expuesto en la Uni-dad Didáctica 2 y resumiendo al máximo, cabe decir, para entendernos,

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que hay determinadas Administraciones Públicas que, pese a serlo, no están sometidas a las reglas de procedimiento de la LPC.

Lo están, sin discusión, las consideradas Administración territoriales; es decir, la Administración General del Estado, las Autonómicas y las Entidades que integran la Administración Local (artículo 2.1 LPC).

No lo están, sin embargo, todas las consideradas Administraciones ins-titucionales.

— En efecto, dentro de éstas últimas hay Organismos Públicos (como los Organismos Autónomos y las Entidades Públicas Empresariales, en la terminología de la LOFAGE, a las que han venido a sumarse tam-bién las llamadas Agencias Estatales). Y el caso es que sólo quedan sometidos a la LPC «cuando ejerzan potestades administrativas» (ar-tículo 2.2 LPC).

— Pero dentro de la Administración institucional también hay Entidades que no son de Derecho Público sino que adoptan formas de Derecho Privado (sociedades mercantiles de capital público y fundaciones pú-blicas). Al no encajar en ninguno de los supuestos del artículo 2 LPC, se entiende que no están sometidas a esta Ley.

Por último, la denominada Administración Corporativa (integrada por los Colegios Profesionales, las Cámaras Oficiales y otras asociaciones forzo-sas más o menos análogas) aplicará transitoriamente la LPC pero sólo «en lo que proceda» (D.T.1.ª LPC).

Aún con distinta formulación, a un resultado similar conduce la delimita-ción del ámbito subjetivo de aplicación de la LAE [artículo 2.1.a) y 2 LAE].

IV.2. Ámbito objetivo

Desde un punto de vista objetivo, también hay determinados procedi-mientos administrativos que, pese a serlo, no están sometidos a las reglas comunes de la LPC o sólo están sometidos supletoriamente. En relación con esto, hay que tener en cuenta diferentes situaciones.

IV.2.1. LA FLEXIBILIDAD DEL PROCEDIMIENTO

Siguiendo también en esto la línea marcada por la LPA, la LPC no di-seña un único procedimiento administrativo. Lo que hace, en realidad, es ofrecer un muestrario de piezas que van a permitir luego confeccionar el

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concreto procedimiento administrativo a seguir en cada caso. Esas piezas comunes son la solicitud, la denuncia, las medidas provisionales, la prueba, los informes, la audiencia y otras que se verán.

Pero el sistema legal es flexible y permite que esas piezas se combinen de muy diferentes maneras porque la adopción de todos los actos adminis-trativos no requiere necesariamente apurar los mismos trámites. La combina-ción de esas piezas por el legislador sectorial competente —estatal o auto-nómico: véase la Disposición Final Única 1 de la Ley 4/1999— dará lugar a los procedimientos especiales. Éstos a su vez, pueden estar más o menos formalizados de manera que, en última instancia, incluso el instructor del ex-pediente puede optar por amoldar los trámites al procedimiento en cada caso.

La flexibilidad de este planteamiento tiene sus ventajas y también sus in-covenientes. De hecho, se llegó a hablar críticamente de la «balcanización» del procedimiento administrativo. Varias Disposiciones de la propia LPC afrontaban esta realidad sobre la que tuvo que insistir la reforma de 1999. Trataremos de resumir a continuación las principales cuestiones implicadas.

IV.2.2. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EXCLUIDOS

Hay una serie de procedimientos administrativos que, no obstante su in-discutible condición de tales, se excluyen en mayor o menor medida del ám-bito de aplicación de la LPC, que queda así para ellos como norma subsi-diaria o supletoria.

— Así sucede con los relativos a la materia tributaria (Disposición Adicio-nal Quinta LPC) y con los relativos a ciertos aspectos de la gestión de la Seguridad Social (Disposición Adicional Sexta LPC).

— Se excluyen también determinados procedimientos sancionadores como los derivados de infracciones del orden social y del ejercicio de la potestad disciplinaria (Disposiciones Adicionales Séptima y Oc-tava LPC, respectivamente) aunque lo cierto es que ambas exclusiones acaban resultando muy relativas en la práctica.

— Se excluyen, en fin, los instados ante Misiones Diplomáticas y Ofici-nas consulares por ciudadanos extranjeros no comunitarios (Disposi-ción Adicional Undécima LPC) a los que han venido a sumarse otros en materia de extranjería por efecto de la nueva Disposición Adicio-nal Decimonovena LPC (introducida por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre).

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Parece que este conjunto de procedimientos excluidos de la LPC quedan también fuera del ámbito de aplicación de la LAE si bien se citan expresa-mente algunos de ellos para someterlos a sus reglas sobre gestión electró-nica de los procedimientos (Disposición Adicional Cuarta LAE). En ella tam-bién se indica que «en la aplicación» de la LAE «habrán de ser tenidas en cuenta las especifidades en materia de contratación pública»; especifidades que ahora se encuentran en el TRLSC y que, ciertamente, configuran un pro-cedimiento especial muy minucioso en el que además se han incorporado previsiones propias sobre la utilización de medios electrónicos en este ám-bito.

IV.2.3. SUBSISTENCIA DE PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

La Disposición Derogatoria LPC, en su apartado 3, declaraba expresa-mente en vigor las normas, cualquiera que fuera su rango, que regulen pro-cedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente ley. Esto implicaba el reconocimiento de cientos de procedimientos administrativos diferentes. En tales circunstan-cias, se abrían dos líneas de actuación que consisten en la adecuación y en la simplificación de procedimientos.

A) Adecuación de procedimientos preexistentes

La Disposición Adicional Tercera LPC daba un plazo al Gobierno para la adecuación de las normas reguladoras de los distintos procedimientos ad-ministrativos a los requerimientos de la nueva ley y, en particular, al nuevo ré-gimen del silencio administrativo. Dadas las dificultades de este empeño, el plazo tuvo que ser ampliado mediante Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto.

El caso es que dicha adecuación fue realizándose mediante numerosos Reales Decretos como los relativos a los procedimientos de responsabilidad patrimonial, potestad sancionadora, subvenciones, autorizaciones, etc... Mientras tanto, las demás Administraciones públicas efectuaban su propia adecuación hasta configurar un «confuso bosque normativo» (MARTÍN RE-BOLLO).

Tales normas continuarían en vigor pero la reforma de 1999 y, en parti-cular, la modificación del régimen del silencio administrativo que incorpora, obligaba a una nueva «readaptación» (véase la Disposición Transitoria Pri-mera 1 y la Disposición Adicional Primera 2 y 4 de la Ley 4/1999).

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B) Simplificación de procedimientos

La Disposición Adicional Primera 1 de la Ley 4/1999 otorgaba al Go-bierno un plazo de un año para proceder a la simplificación de los proce-dimientos administrativos vigentes en el ámbito de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos. Las modificaciones normativas pre-cisas deberían «atender especialmente a la implantación de categorías ge-nerales de procedimientos, así como a la eliminación de trámites innecesa-rios que dificulten las relaciones de los ciudadanos con la Administración». Pero al mismo tiempo, se pretendía compatibilizar estas orientaciones con el mantenimiento de las garantías consagradas en la Ley. Para el estudio y pro-puesta de estas reformas el Gobierno debía crear una Comisión Interministe-rial presidida por el Ministro de Administraciones Públicas (Disposición Adi-cional Primera 3 de la Ley 4/1999).

Pero el de simplificación administrativa es un objetivo que queda reva-lorizado con la LAE. Se cita expresamente entre los «fines» y también entre los «principios» de la nueva Ley [artículos 3.6 y 4.j) LAE, respectivamente]. Como tal principio, la simplificación se conecta con la reducción «sustan-cial» de los tiempos y plazos de los procedimientos administrativos y con el logro de mayor eficacia y eficiencia en la actividad administrativa. Apare-cen luego concreciones del principio de simplificación en los artículos 33 y 34 LAE que, sin embargo, no tienen carácter básico.

Con todo, del conjunto de la regulación —y de otros principios, como el de proporcionalidad— se deduce que la supresión o reducción de la do-cumentación requerida a los ciudadanos así como de los plazos y tiempos de respuesta son ingredientes indispensables de la simplificación que se per-sigue y que, como tales, deben tenerse en cuenta desde el momento en que se procede a diseñar la regulación de cualquier procedimiento administra-tivo para que pueda ser objeto de gestión electrónica.

C) La simplificación en la «Ley paraguas»: los procedimientos de autorización como excepción

En esta misma línea de simplificación de los procedimientos administra-tivos insiste la Ley 17/2009 o «Ley paraguas». Con carácter general, en su Capítulo IV incluye varias disposiciones conforme a las cuales «las Admi-nistraciones Públicas deberán eliminar los procedimientos y trámites que no sean necesarios o sustituirlos por alternativas que resulten menos gravosas para los prestadores». Más concretamente, en materia de actividades de servicios, y salvo que se trate de «regímenes de autorización previstos en la normativa comunitaria», rige el «principio general según el cual el acceso a

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una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de autorización. Únicamente podrán mantenerse regímenes de autorización pre-via cuando no sean discriminatorios, estén justificados por una razón impe-riosa de interés general y sean proporcionados. En particular, se considerará que no está justificada una autorización cuando sea suficiente una comuni-cación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es ne-cesario, el control de la actividad» (artículo 5 Ley 17/2009).

De superar este filtro, «los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones deberán ser claros y darse a conocer con antelación». Además, se les «aplicará el silencio administrativo positivo» salvo «en los ca-sos en los que esté debidamente justificado por una razón imperiosa de in-terés general» (artículo 6 Ley 17/2009). Sólo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de recursos natura-les o físicos o por limitaciones de las capacidades técnicas a utilizar en el desarrollo de la actividad». En estos casos, habrá que seguir «un procedi-miento concurrencial que garantice la imparcialidad y transparencia» y, aquí sí, tendrán eficacia limitada en el tiempo «y no dará lugar a un procedi-miento de renovación automática ni conllevará, una vez extinguida la auto-rización, ningún tipo de ventaja para el prestador cesante o para personas especialmente vinculadas con él» (artículo 8)

Salvo en esos casos, comunicaciones, declaraciones responsables y au-torizaciones tendrán, por lo general, eficacia para todo el territorio español e indefinida en el tiempo, «lo que no afectará a la posibilidad de las auto-ridades competentes de revocar las autorizaciones o de suspender la activi-dad cuando dejen de cumplirse las condiciones que dieron lugar a la obten-ción de la autorización» o de la «imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad» (artículo 7 Ley 17/2009). En cualquiera de los tres casos, la Ley 17/2009 establece los principios que deben cumplir los requisitos que regulen el acceso a las actividades de servicios (artículo 9) y distingue entre unos «requisitos prohibidos» (por discriminatorios o excesiva-mente restrictivos, artículo 10) y unos requisitos de aplicación excepcional (sometidos a una evaluación previa, artículo 11).

D) Declaraciones responsables y comunicaciones previas

Al amparo de la «Ley paraguas», y en tanto las Comunidades Autóno-mas hacen lo propio respecto de la regulación de los procedimientos de su competencia, el Estado ya ha procedido a la adecuación de decenas de procedimientos previstos en leyes estatales. Lo ha hecho, según nos consta, mediante la Ley 25/2009 («Ley ómnibus»), a la que han seguido disposicio-

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nes como el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento de servicios de las corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 y otras sectoriales que adaptan proce-dimientos estatales regulados en normas reglamentarias. En esta adaptación se generaliza una modalidad de simplificación que ha consistido en limitar la exigencia de autorizaciones administrativas previas y en su sustitución, salvo excepciones justificadas, por las ya mencionadas «declaraciones res-ponsables» y «comunicaciones previas»:

— Por declaración responsable se entiende «el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cum-ple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acce-der al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se com-promete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo in-herente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera ex-presa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable (nuevo artículo 71bis.1 LPC).

— Comunicación previa es «aquel documento mediante el que los inte-resados ponen en conocimiento de la Administración Pública compe-tente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejer-cicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1» (artículo 71bis.2 LPC).

No todas les leyes sectoriales se están ateniendo a la ortodoxia concep-tual que aquí se pretende imponer. Y lo cierto es que, en cualquier caso, de-claraciones responsables y comunicaciones previas comparten un régimen básico muy similar. Resumidamente:

— Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica (ar-tículo 71bis.5 LPC).

— Unas y otras «producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facul-tades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas». No obstante, «la comunicación po-

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drá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente» (ar-tículo 71.bis.3 LPC).

— Con todo, y sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar, «la inexactitud, falsedad u omi-sión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o docu-mento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Adminis-tración competente de la declaración responsable o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos» (artículo 71bis.4 LPC).

— Más aún, «la resolución de la Administración Pública que declare ta-les circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación» (artículo 71bis.4 LPC in fine).

V. RECAPITULACIÓN

De lo dicho en este apartado se desprende que las Administraciones pú-blicas utilizan a diario cientos de procedimientos administrativos diferentes entre sí y que no todos ellos están por completo adaptados a las exigencias de la nueva regulación del procedimiento administrativo común.

Como es lógico, no podemos pretender un estudio de todos y cada uno de esos procedimientos específicos. Nos tendremos que conformar con ana-lizar las reglas comunes que se desprenden de la LPC y de la LAE. Comen-zaremos con las reglas relativas a la ordenación del expediente.

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Unidad didáctica 6

La ordenación del expediente

I. INTRODUCCIÓN

A la ordenación del procedimiento se refiere el Capítulo II del Título VI LPC. Y lo hace justo después de regular la iniciación del procedimiento e in-mediatamente antes de regular la instrucción y la terminación del procedi-miento. Pero, pese a ello, la ordenación no es propiamente una fase más de la estructura del procedimiento sino una tarea que ha de realizarse a lo largo de todo el tiempo que dure su tramitación. Es más, la tarea de orde-nación ni siquiera termina con la resolución que ponga fin al procedimiento sino que puede prolongarse hasta que se proceda el archivo del expe-diente.

Como es lógico, hay una relación muy estrecha entre la tarea de orde-nación de los trámites del procedimiento y su plasmación documental a efec-tos de constancia en el expediente. Carecemos de una definición común de la noción de expediente pero la LAE sí ha venido a aportar la definición de «expediente electrónico». Por tal se entiende «el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan» (artículo 32 LAE, que tam-bién da reglas sobre su foliado mediante índice y admite que se sustituya su «remisión» por su «puesta a disposición»). En relación con ello ténganse en cuenta también sus previsiones, no siempre básicas, sobre «documento ad-ministrativo electrónico» (artículo 29 LAE), «copias electrónicas» (artículo 30 LAE) y «archivo electrónico de documentos» (artículo 31 LAE)

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Pero, se gestione con medios convencionales o electrónicos, dos princi-pios fundamentales han de inspirar los actos de ordenación del expediente: el principio de impulsión de oficio y el principio de celeridad (artículo 74.1 LPC). La comprensión del expediente como sucesión de trámites ordenados en el tiempo confiere especial relevancia práctica a las reglas legales rela-tivas a la observancia de términos y plazos. De todo ello nos vamos a ocu-par a continuación.

II. EL PRINCIPIO DE IMPULSIÓN DE OFICIO

II.1. Responsabilidad

El principio de impulsión de oficio implica que es la Administración quien carga con la responsabilidad de sacar adelante el procedimiento ad-ministrativo y de hacerlo, además, en los plazos establecidos al efecto. Esto no quiere decir que el interesado no pueda tener ninguna participación en esta tarea (véase el artículo 78.1 LPC, por ejemplo). Lo que sucede es que para él proponer actuaciones es un derecho, mientras que para la Adminis-tración constituye una obligación la práctica de los actos de ordenación pre-ceptivos.

Una obligación en sentido técnico; lo cual quiere decir que su incum-plimiento puede determinar la exigencia de responsabilidades (véase el ar-tículo 41.2 LPC). A los diferentes tipos de responsabilidad en que puede incurrir la Administración ya aludimos con carácter general al estudiar los de-rechos del administrado y a lo dicho allí nos hemos de remitir ahora. Baste únicamente añadir que son muy numerosas las referencias legales a la res-ponsabilidad vinculada con la ordenación del procedimiento y que algunas de ellas son especialmente severas con los empleados públicos.

II.2. Alcance general

La mejor plasmación de la efectividad de este principio nos la ofrece el artículo 41.1 LPC. Según este precepto, son los titulares de las unidades ad-ministrativas y, en definitiva, el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviese a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, los responsables directos de su tramitación. Esto implica que son ellos quie-nes tienen la obligación de adoptar las «medidas oportunas para remover

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los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los de-rechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos». También son ellos quienes han de disponer «lo necesario para evitar y eliminar toda anor-malidad en la tramitación de los procedimientos».

Habría que ver cuáles son esas «medidas oportunas» y qué es «lo nece-sario» en cada caso concreto. Pero no hay duda de que estos conceptos ju-rídicos indeterminados son perfectamente fiscalizables llegado el caso. En última instancia, los actos de ordenación no pueden sobrepasar los límites impuestos por las exigencias del pleno ejercicio de los derechos de los ciu-dadanos y la «normalidad» de la tramitación del expediente. Si lo hicieran, no sólo podría incurrirse en responsabilidades sino que además podría estar en juego la validez de las propias actuaciones.

II.3. La regla de orden de despacho de los asuntos

Sucede además que la propia ley especifica a lo largo de su articulado algunas medidas concretas que ha de tener en cuenta la impulsión de oficio del procedimiento. En efecto, como una manifestación más, que no única, de este principio hay que entender la regla de orden de despacho de los asuntos que establece el artículo 74.2 LPC.

El fundamento de esta regla radica en el principio de igualdad de los ciudadanos frente a la Administración. Por eso se aplica únicamente res-pecto de «asuntos de homogénea naturaleza». Y tal vez por eso —es decir; por la discriminación que podría implicar— su incumplimiento pretende cas-tigarse de forma especialmente severa incluso con la remoción del funcio-nario de su puesto de trabajo (si bien hay que advertir que, técnicamente, esta consecuencia no encaja con la responsabilidad disciplinaria prevista en el EBEP).

De todas formas, la obligación de seguir este riguroso orden de in-coación cede ante eventuales imperativos del interés general y puede ex-ceptuarse por el titular de la unidad administrativa mediante orden expresa y motivada.

II.4. La regla de acumulación de procedimientos

Aunque se incluye en el Capítulo correspondiente a la iniciación del pro-cedimiento, el artículo 73 LPC contiene, propiamente, una regla de ordena-ción. En concreto, este precepto atribuye al responsable de la ordenación

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del expediente la facultad de disponer la acumulación de procedimientos distintos para su tramitación conjunta. Entre tales procedimientos debe existir «identidad sustancial o íntima conexión». Contra el acuerdo de acumulación no procede recurso alguno.

II.5. Otras manifestaciones

Otras manifestaciones del principio de impulsión de oficio son las con-templadas en el artículo 85 LPC. Por una parte, este precepto se mantiene en un plano de cierta abstracción al exigir del órgano instructor «las medi-das necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento» (artículo 85.3 LPC). El principio de contradicción garantiza el oportuno contraste de pareceres para no generar indefensión a los interesados. El principio de igualdad pro-híbe cualquier tipo de trato discriminatorio.

Pero, por otra parte, concreta que el responsable de la ordenación ha de posibilitar la práctica de las actuaciones «en la forma que resulte más có-moda» para los interesados «y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales» (artículo 85.1 LPC).

III. EL PRINCIPIO DE CELERIDAD

III.1. Reglas de economía procesal

La ordenación del procedimiento se ha de inspirar también en el criterio de celeridad (artículo 74.1 LPC). Con este principio no se trata de provo-car decisiones alocadas sino de aprovechar racionalmente el tiempo. Y ello tanto en beneficio de los administrados como de la propia Administración. Tan mala sería la precipitación como la dilación injustificada. Esto obliga a los responsables de la tramitación a considerar en todo momento la impor-tancia del factor tiempo. Pero también obliga a los interesados a proceder al cumplimiento de trámites en los plazos establecidos al efecto. Sobre esto volveremos con más calma un poco más adelante.

Desde el punto de vista de la eficacia y eficiencia administrativa, las manifestaciones concretas del principio de celeridad pueden explicarse del siguiente modo.

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III.2. Las cuestiones incidentales no suspenden el procedimiento principal

En línea directa con el principio constitucional de eficacia, las reglas de economía procesal permiten al responsable de la ordenación del expe-diente ganar tiempo al tiempo, si se me permite la expresión. Con carácter general, podría decirse que son reglas de economía procesal todas aqué-llas que a lo largo de la ley permiten superar obstáculos que impedirían el ágil desarro llo del procedimiento. En ese contexto hay que incluir, por ejem-plo, las normas que prohiben la impugnación separada de determinados actos de trámite (artículo 107.1 LPC). Y, desde luego, la previsión del ar-tículo 77 LPC.

Este precepto se refiere a las cuestiones incidentales que se pueden sus-citar en el seno de un procedimiento. La verdad es que no se especifica cuá-les son estas cuestiones incidentales pero se pueden identificar a lo largo de la regulación: abstención y recusación, medidas provisionales, conflictos de atribuciones, etc... El caso es que, de plantearse alguna cuestión de este tipo, el procedimiento principal puede seguir adelante porque, salvo la recu-sación, no suspenden por sí solas la tramitación del mismo.

III.3. La impulsión simultánea

Otra regla de economía procesal es la prevista en el artículo 75.1 LPC. Este precepto se refiere a la preferencia de la impulsión simultánea de los actos de ordenación. Esto significa que, por lo general, deberían acordarse en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, puedan cumplirse al mismo tiempo. Por ejemplo, la petición de informes a recabar de otros ór-ganos administrativos.

De esta obligación se exceptúan aquellos otros encadenados por la obli-gación de cumplimiento sucesivo. Por ejemplo; como la ley dice que el dic-tamen del Consejo de Estado ha de solicitarse en un momento procesal de-terminado es claro que no puede recabarse al mismo tiempo que los demás informes preceptivos previos.

III.4. La actuación administrativa automatizada

En materia de ordenación, la aportación más significativa de la LAE es, como ya nos consta, la tendencia hacia la reducción de la documenta-ción requerida a los interesados mediante su sustitución por datos recaba-

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dos de oficio por el instructor incluso de otras Administraciones Públicas [ar-tículo 6.2.b) LAE y concordantes].

Pero, yendo aún más allá, también se abre la puerta a comprobaciones automáticas (artículo 35.3 LAE) y, en general, a la «actuación administrativa automatizada» (artículo 39 LAE, no básico). Por tal se entiende la «produ-cida por un sistema de información adecuadamente programado sin necesi-dad de intervención de una persona física en cada caso singular» y puede incluir no sólo actos de comunicación y de trámite sino también resolutorios [apartado a) del Anexo LAE].

La sustitución del ser humano por la máquina en esta tarea requiere pre-cauciones técnicas y jurídicas que la Ley apunta como veremos al explicar el régimen de la resolución automatizada.

IV. TÉRMINOS Y PLAZOS

IV.1. La obligatoriedad de los términos y plazos

El procedimiento se concibe como una sucesión de trámites ordenados en el tiempo. Cada uno de estos trámites va a tener una duración máxima prestablecida. Como regla general, este plazo suele ser de diez días. Pue-den verse, en este sentido, los artículos 75.2 en relación con el 83.2 LPC para los órganos administrativos y el artículo 76.1 y 2 para los interesados. Las normas sectoriales pueden, no obstante, señalar otros términos.

Pues bien, el cumplimiento de los trámites del procedimiento en plazo es una obligación que se impone tanto al interesado como a la Administración. De hecho, es el artículo 47 LPC el que sienta como regla general la obliga-toriedad de términos y plazos.

IV.2. Los efectos del incumplimiento de términos y plazos

IV.2.1. SOBRE LA VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Sentada su obligatoriedad, conviene ahora preguntarse por las conse-cuencias que se derivarían de la inobservancia de los términos y plazos le-galmente establecidos. Con carácter general, la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ello no supone un vicio de nulidad. Como mucho, implicará su anulabilidad cuando así lo imponga la

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naturaleza del término o plazo. En los demás casos, será una mera irregula-ridad no invalidante (artículo 63.3 LPC).

IV.2.2. INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS POR LA ADMINISTRACIÓN

Pero la obligación de respetar los plazos no puede limitarse a eso. Su incumplimiento puede acarrear también consecuencias de otro tipo para el sujeto incumplidor.

Si quien incumple los plazos es la Administración, puede haber motivo para la exigencia de responsabilidades. Además, el incumplimiento de de-terminados plazos por la Administración puede acarrear otras consecuencias jurídicas y así sucede, como veremos, con el denominado silencio adminis-trativo y la caducidad del expediente por causa imputable a la Administra-ción (perención).

IV.2.3. INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS POR EL INTERESADO

Si quien incumple los plazos es el interesado, cabe distinguir tres situa-ciones procesales diferentes:

— Aún transcurrido el plazo, se admitirá la actuación tardía si se produ-jera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo (artículo 76.3 LPC).

— Si ha transcurrido el plazo y este hecho ya se le ha notificado, el inte-resado, como regla general, perderá su derecho al trámite. Es decir; el procedimiento sigue adelante (artículos 76.3 y 92.2 LPC).

— Excepcionalmente, el interesado puede llegar a perder su derecho al procedimiento. A esto es a lo que se denomina caducidad del expe-diente por causa imputable al interesado (artículo 92 LPC). Volvere-mos sobre ello desde la perspectiva de la terminación del procedi-miento administrativo.

IV.3. Reglas de cómputo de términos y plazos

Dada la trascendencia procesal atribuida al factor tiempo, se com-prende la importancia práctica que tiene contar con reglas comunes para el cómputo de los plazos. Estas reglas se encuentran en el artículo 48 LPC; un

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precepto que sí fue modificado por la reforma de 1999 y que ha sido com-pletado en algunos aspectos por la LAE. Veamos.

IV.3.1. EL CALENDARIO DE DÍAS INHÁBILES

Cuando los plazos se señalen por días, la regla general es que sólo computan los días hábiles. Para poder computar también los domingos y los declarados festivos, se exige una Ley o norma comunitaria. Así, por ejem-plo, en la contratación pública la regla es el cómputo en días naturales (por aplicación de la Disposición Adicional Duodécima TRLCSP).

La regla del artículo 48.1 LPC es clara pero, desde un punto de vista práctico, puede no ser fácil para los administrados conocer los días hábiles e inhábiles de las diferentes Administraciones públicas. De ahí que, en aras de la seguridad jurídica, el artículo 48.7 LPC establezca la obligación de las Administraciones estatal y autonómicas de elaborar y publicar un calen-dario anual de días inhábiles.

Como novedad, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán, entre otras cosas, «la fecha y hora oficial y los días declara-dos como inhábiles» (artículo 25.1 LAE). Además, cada sede electrónica «determinará» los días que se consideran inhábiles (artículo 26.5 LAE). Esta oscura redacción se ha interpretado en el sentido de que se ha de especifi-car cuál de los calendarios oficiales (estatal o autonómico) tendrá como refe-rencia el registro en cuestión (REGO BLANCO).

No hay que confundir este calendario de días inhábiles a efectos del cómputo de plazos con el calendario laboral, que rige a otros efectos. Esta distinción da sentido al artículo 48.6 LPC que, por lo demás, tampoco im-pide el acceso de los ciudadanos a los registros en días inhábiles. De he-cho, la LAE afronta directamente el acceso a los registros electrónicos en días inhábiles estableciendo que la presentación se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente.

Con todo, hay que tener también en cuenta lo dispuesto en el ar-tículo 48.5 LPC según el cual «cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso». Esta regla, que —no obstante su posible conexión con el prin-cipio pro actione (GONZÁLEZ NAVARRO)— puede suscitar no pocos pro-blemas prácticos, «no será de aplicación a los registros electrónicos» (ar-tículo 26.5 LAE).

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IV.3.2. DETERMINACIÓN DEL DIES A QUO

Los plazos legales pueden señalarse por días, por meses e incluso por años. No hay, sin embargo, reglas para los plazos expresados en horas o en semanas. En cualquier caso, el primer problema que se plantea es deter-minar desde cuándo empieza a correr el plazo. Esta fecha inicial es lo que se conoce como dies a quo.

La regla general es que el dies a quo es siempre el día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate. También es el día siguiente a aquél en que se produzca el silencio adminis-trativo, en su caso (artículos 48.2 y 4 LPC).

Para los plazos que haya de cumplir la Administración, encontramos una regla específica en el artículo 26.4 LAE. En su virtud, el inicio del cómputo en tales casos «vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el propio registro» o, caso de no tratarse de documentos electrónicos norma-lizados, «por la fecha y hora de entrada en el registro del destinatario». En cualquier caso, añade, «la fecha efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada» al interesado.

IV.3.3. DETERMINACIÓN DEL DIES A QUEM

El segundo problema que se plantea es determinar cuándo termina el plazo. Esta fecha final es lo que se conoce como dies a quem. Aquí hay que tener en cuenta dos reglas:

— En el cómputo por meses, si en el mes de vencimiento no hubiera dies a quem equivalente, se entenderá que el plazo expira el último día del mes (artículo 48.2 LPC in fine). Las dudas suscitadas en la inter-pretación de este precepto han sido superadas por la jurisprudencia: «es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre los plazos señalados por meses que se computan de fecha a fecha, iniciándose el cómpu to del plazo al día siguiente de la notificación o publicación del acto, pero siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual al de la notificación» (SSTS de 9 de mayo y 10 de junio de 2008 y, en casa-ción para unificación de doctrina, SSTS de 8 de abril de 2009 y 9 de febrero de 2010).

— En cualquier caso, cuando el último día del plazo sea inhábil, se en-tenderá prorrogado al primer día hábil siguiente (artículo 48.3 LPC).

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IV.4. La potestad administrativa de alteración de plazos legales

Ya hemos visto que los plazos son obligatorios. Sin embargo, hay su-puestos en los que la Administración, de oficio o también a petición de parte, puede ampliarlos o reducirlos. Vamos a ver tales supuestos.

IV.4.1. AMPLIACIÓN DE PLAZOS

El artículo 49.1 LPC atribuye a la Administración la potestad de ampliar los plazos legales hasta por la mitad de su duración ordinaria. El ejercicio de esta potestad está sometido a los siguientes límites:

— La ampliación tiene que hacerse antes del vencimiento del plazo: no se pueden resucitar plazos ya fenecidos (artículo 49.3 LPC).

— La ampliación no puede perjudicar derechos de tercero (artículo 49.1 LPC).

— La ampliación tiene que estar justificada en función de las circunstan-cias del caso (artículo 49.1 LPC). Tal justificación se presume en caso de actuaciones en el extranjero o de residentes fuera de España (ar-tículo 49.2 LPC).

— La ampliación acordada debe ser notificada a los interesados, si bien ni su otorgamiento ni su denegación será susceptible de recurso (ar-tículo 49.3 LPC).

IV.4.2. REDUCCIÓN DE PLAZOS

El artículo 50 LPC atribuye a la Administración la potestad de reducir los plazos legales a la mitad de su duración ordinaria. El principal límite de esta potestad afecta a los plazos relativos a la presentación de solicitudes y recursos, que en ningún caso podrán ser reducidos.

En todo lo demás, la reducción de plazos presupone la declaración de urgencia del procedimiento. Esta declaración deberá fundarse en «razones de interés público» si bien tampoco cabrá recurso en su contra.

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Unidad didáctica 7

La estructura del procedimiento administrativo

I. INTRODUCCIÓN

La LPC no establece un único procedimiento administrativo a seguir en todos y cada uno de los cientos de expedientes que tramitan las diferen-tes Administraciones públicas. Lo que hay en la LPC, se dijo, es un muestra-rio de piezas que permiten confeccionar los correspondientes procedimien-tos específicos. Pues bien, ese muestrario se presenta en la ley ordenado en torno a una secuencia típicamente temporal.

El procedimiento administrativo, se suele decir, consta de una estructura dividida en tres grandes fases: iniciación, instrucción y terminación. Vamos a empezar a estudiarlas por separado pero, antes de hacerlo, conviene adver-tir que estos capítulos de la LPC apenas resultaron alterados por la reforma de 1999 ni tampoco por la LAE de 2007.

II. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

II.1. Idea general

A la fase de iniciación del procedimiento dedica la LPC los artículos 68 a 73. Aunque no se diga en estos preceptos, la iniciación del procedimiento conlleva la apertura del expediente. Interesa mucho reseñar la importancia práctica que adquiere determinar exactamente el momento en el que tiene

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lugar la iniciación. De esa fecha va a depender, por ejemplo, el cálculo del plazo máximo en el que se tendrá que tramitar y resolver el expediente en cuestión. Esto se estudiará con detenimiento más adelante.

Por lo demás, el artículo 68 LPC abre este Capítulo señalando las dos grandes modalidades posibles de iniciación. Se dice así que los procedi-mientos podrán iniciarse de oficio por la propia Administración pero tam-bién a solicitud de persona interesada. Este planteamiento obliga a tener en cuenta lo que se dijo ya respecto de la figura del interesado. Es en este mo-mento cuando se adquiere la condición de parte en el procedimiento y, por lo tanto, el interesado puede ya ejercitar todos los derechos de información y participación que tiene genéricamente reconocidos.

Finalmente, los artículos 69 a 71 se refieren a esas dos modalidades de iniciación. Pero el Capítulo se completa con la regulación de las denomina-das medidas provisionales (artículo 72 LPC) y de la acumulación (artículo 73 LPC). De esta última ya nos hemos ocupado antes porque, en rigor, es más un acto de ordenación que de iniciación. Estudiaremos aquí, eso sí, el régi-men jurídico de las medidas provisionales que plantean una interesante pro-blemática y que, por cierto, fueron objeto de la única modificación reseña-ble que afectó a este Título con la reforma de 1999.

II.2. La iniciación de oficio

II.2.1. CONCEPTO Y MODALIDADES

La iniciación de un procedimiento de oficio se produce por acuerdo del órgano administrativo competente (artículo 69.1 LPC). A este acuerdo de iniciación del procedimiento se llegará normalmente por iniciativa propia del órgano competente. Sin embargo, también se acepta la posibilidad de que el acuerdo de iniciación se adopte como resultado de iniciativas ajenas como son la «orden superior», la «petición razonada de otros órganos» y la «denuncia».

II.2.2. LA DENUNCIA

Las tres iniciativas previstas en el artículo 69.1 LPC pueden utilizarse por autoridades o agentes de la Administración. Pero la denuncia abre la posi-bilidad de que también los ciudadanos tengan algún tipo de intervención en la iniciación de los procedimientos de oficio. Para evitar equívocos, con-

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viene precisar bien el alcance de dicha intervención. En este sentido, es ne-cesario distinguir entre denuncia y solicitud.

La diferencia fundamental radica en que la mera presentación de una denuncia por un ciudadano no le otorga necesariamente la condición de in-teresado en el procedimiento. En consecuencia, en caso de que se inicie el expediente, no podrá invocar ni, obviamente, ejercitar los derechos de infor-mación y participación reservados por la ley a los interesados en sentido es-tricto (artículo 31 LPC).

Más aún, en principio, la mera presentación de la denuncia ni siquiera le da derecho a que la Administración acuerde necesariamente la iniciación del expediente. Así se desprende de la regulación estatal específica del pro-cedimiento sancionador, que es el procedimiento de oficio por excelencia.

II.2.3. EL PERÍODO DE INFORMACIÓN PREVIA

Sea de quien fuere la iniciativa, el órgano competente puede abrir un período de información previa. En él se trata de conocer las circunstancias del caso concreto y determinar la conveniencia o no de iniciar el procedi-miento (artículo 69.2 LPC). Si no se estima conveniente, la iniciativa —la de-nuncia, por ejemplo— quedará archivada sin más. Si se estima conveniente, se adoptará el acuerdo de iniciación a todos los efectos.

Se echa en falta, no obstante, una regla general sobre la notificación a los denunciantes del resultado de este período de información. Por lo de-más, y especialmente en el ámbito sancionador, estas actuaciones prepa-ratorias no deberían dilatarse hasta convertirse en «Guantánamos exentos en los que las garantías no existen y el tiempo no corre» (SANTAMARÍA PASTOR).

II.3. La iniciación a solicitud de persona interesada

II.3.1. CONCEPTO Y CARACTERES

La iniciación del procedimiento administrativo puede producirse tam-bién por la presentación de una solicitud por parte de persona interesada (artículo 68 LPC). A esto es a lo que se denominaba tradicionalmente inicia-ción del procedimiento «a instancia de parte»; expresión con unas connota-ciones poco acordes con la posición de los interesados frente a la Adminis-tración y que, por ello, el legislador va superando. Conviene advertir que la

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mera presentación de la solicitud basta para entender automáticamente ini-ciado el procedimiento de que se trate.

Ahora bien, este efecto no se atribuye a cualquier escrito que puedan presentar los ciudadanos ante una Administración. Ya hemos visto que la de-nuncia no lo tiene. Tampoco lo tienen, por otra parte, las meras peticiones graciables, que se rigen por la Ley Orgánica 4/2001, reguladora del de-recho fundamental de petición (artículo 89.4 LPC). Menos claro resulta que este rasgo pueda predicarse de las nuevas declaraciones responsables y de las comunicaciones previas que (al menos con la configuración que de ellas hace la LPC y aún sin considerar el uso que de ellas están haciendo algunas leyes sectoriales) no inician sino que más bien hacen innecesario el procedi-miento (artículo 71bis LPC).

La solicitud, por tanto, es un concepto con una significación técnica pre-cisa: es un escrito presentado por persona interesada al que se reconoce la virtualidad de iniciar un procedimiento administrativo concreto.

II.3.2. CLASES DE SOLICITUD Y RÉGIMEN JURÍDICO

La regulación de los requisitos de forma que ha de reunir una solicitud para poder ser admitida como tal se caracteriza por su flexibilidad. Es decir, con ella no se trata de complicar las cosas a los interesados sino, precisa-mente, de todo lo contrario. Esta idea —la de facilitar las cosas a los intere-sados— debería inspirar siempre la interpretación de los artículos 70 y 72 LPC que vamos a comentar a continuación.

A) Solicitudes individuales y colectivas

Para empezar, caben solicitudes individuales y colectivas (artículo 70.2 LPC). La presentación de una solicitud colectiva da entrada a la regla de or-denación prevista en el artículo 33 LPC conforme al cual, las actuaciones a que dé lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresa-mente hayan señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término.

B) Solicitudes personales y normalizadas

Atendiendo a su forma y contenido, las solicitudes pueden ser persona-les o normalizadas. En el primer caso, el escrito debe contener una serie de menciones que enumera el artículo 70.1 LPC: datos personales; hechos, ra-zones y petición; lugar, fecha y firma; destinatario. En el segundo se encuen-

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tran los a veces impopulares «impresos»; es decir, los «modelos y sistemas normalizados» de los que habla el artículo 70.4 LPC.

En realidad, este precepto sólo obliga a las Administraciones a estable-cer modelos «cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie» de ellos. De existir, «estarán a disposición de los ciu-dadanos en las dependencias administrativas». Parece que razones de efi-cacia imponen a los interesados la utilización de tales modelos si bien los solicitantes pueden adjuntar los «elementos» que estimen convenientes para precisar o completar los impresos. Si lo hacen, tales elementos deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

Las referencias que la LAE hace a la iniciación del procedimiento prác-ticamente se agotan en esta cuestión. No debe entenderse que los procedi-mientos de oficio no puedan iniciarse por medios electrónicos pero lo cierto es que la LAE sólo se ocupa de los iniciados mediante solicitud del intere-sado. Y, en ese contexto, presupone siempre la existencia de «modelos o sis-temas electrónicos de solicitud» que deberán estar a disposición de los inte-resados en la correspondiente «sede electrónica» (artículo 35.1 LAE).

No hay que olvidar que el interesado tiene derecho a optar por la ini-ciación del procedimiento mediante medios convencionales o mediante me-dios electrónicos. Para incentivar estos últimos, se contempla la posibilidad de que los sistemas normalizados de solicitud incluyan «comprobaciones automáticas» e, incluso, «ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el ciudadano verifique la información y, en su caso, la modifique y complete» (artículo 35.3 LAE).

La posibilidad que brinda la LPC de aportar «elementos» añadidos a la solicitud se condiciona en la LAE al cumplimiento de determinados estánda-res de formato y requisitos de seguridad (artículo 25.4 LAE) y se completa con la admisión de copias digitalizadas de los documentos que, eso sí, de-berán ser autenticadas conforme a lo dispuesto en el artículo 35.2 LAE.

C) Subsanación de las solicitudes

En todo caso, la falta de los requisitos de forma no conlleva la inad-misión de la solicitud. En efecto, lo que procede en tal caso es el requeri-miento de subsanación que regula el artículo 71.1 LPC. Anida en él una de las manifestaciones del espíritu antiformalista que inspira la regulación del procedimiento administrativo, especificando la más general que contiene el artículo 76 LPC. De este modo, el responsable de la ordenación del proce-dimiento está obligado a dar un plazo, normalmente de diez días, para que el interesado corrija los defectos observados en su solicitud.

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En este trámite —que es de los pocos exigidos con carácter general en la LPC— se puede subsanar incluso la falta de aportación de documentos preceptivos que, si presenta dificultades especiales, puede determinar la am-pliación del plazo hasta por cinco días (excepto en procedimientos selecti-vos o de concurrencia competitiva, artículo 71.2 LPC).

El incumplimiento de este trámite por el interesado provoca el desisti-miento (concepto sobre el que volveremos al estudiar la terminación del pro-cedimiento administrativo). Pero este desistimiento presunto ya no opera au-tomáticamente; desde la reforma de 1999 se requiere resolución expresa que lo haga constar.

D) Mejora de las solicitudes

Aún cuando la solicitud fuera formalmente correcta, el órgano compe-tente podrá —no está obligado a hacerlo— recabar del solicitante su modi-ficación o mejora voluntaria (artículo 71.3 LPC). El sentido de esta previsión legal se halla en la posibilidad de resolver la inadmisión de las solicitudes no ya por razones de forma sino por razones de fondo; es decir, cuando pi-dan el reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o sean manifiestamente carentes de fundamento (artículo 89.4 LPC). Si se opta por la mejora, se exige levantar acta e incorporarla al expediente.

II.3.3. LA PRESENTACIÓN DE LAS SOLICITUDES

A este asunto se refiere el artículo 70.3 LPC, que hay que conectar con los artículos 35.c), 38 y 46 LPC y ahora también con la regulación que de los registros electrónicos ofrece la LAE. De todo ello hay que retener lo si-guiente.

A) Lugar de presentación

El artículo 38.4.a) LPC parte de que las solicitudes deben presentarse en los registros de los órganos administrativos a que se dirijan. Hay que tener en cuenta, en este sentido, que las Administraciones deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de sus oficinas de registro y de sus ho-rarios de funcionamiento (artículo 38.8 LPC).

Sin embargo, en lista abierta, admite también otras posibilidades para la presentación de todo tipo de escritos que, una vez más, vienen a facili-tar las cosas a los ciudadanos. Así:

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— Es posible, en primer lugar, presentar la solicitud en los registros de cualquier otro órgano administrativo. No obstante, para los de la Ad-ministración local, se venía exigiendo específico Convenio al efecto. Con todo, últimamente se ha eliminado la necesidad de tal convenio en los casos de Administraciones Provinciales y Municipios de Gran Población [artículo 38.4.b) LPC en la redacción que le ha dado el ar-tículo 27.Uno del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio].

— La muy frecuente presentación de solicitudes en las oficinas de Co-rreos se rige por lo dispuesto en el artículo 31 del Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales.

— También cabe hacerlo en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

— Y, en fin, en cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vi-gentes.

B) Registros electrónicos

El artículo 68.Uno de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de acom-pañamiento a los Prespuestos Generales del Estado para el año 2002, aña-dió un nuevo párrafo al artículo 38 LPC para posibilitar también la crea-ción de los por aquel entonces denominados «registros telemáticos». En línea con ello, el artículo 68.Tres de la misma Ley añadió una nueva Dispo-sición Adicional a la LPC que regulaba la presentación telemática de soli-citudes y comunicaciones dirigidas exclusivamente a la Administración del Estado. El régimen jurídico de este tipo de registros habría de concretarse en las correspondientes normas de creación. Para el Estado, el Real De-creto 209/2003, de 21 de febrero, reguló los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos.

Con expresa derogación de aquellos preceptos de la LPC, la nueva re-gulación contenida en la LAE supone la generalización de los ahora deno-minados registros electrónicos, que han de permitir la presentación de solici-tudes y otros escritos «todos los días del año durante las veinticuatro horas» (artículo 26.2 LAE). Para empezar, son ahora de obligatoria creación en todas las Administraciones Públicas (artículo 24.1 LAE). Si fueron ya volun-tariamente creados con anterioridad, dicha obligación puede entenderse cumplida sin perjuicio de su adaptación al nuevo régimen (apartado 2 de la Disposición Transitoria Única LAE).

Por otra parte, y frente a sus precedentes, los registros electrónicos se caracterizan por una mayor polivalencia objetiva puesto que no sólo podrán

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admitir documentos tasados como antes [artículo 24.2.a) LAE] sino también cualquier solicitud, escrito o comunicación aunque no sea «documento elec-trónico normalizado» [artículo 24.2.b) LAE].

Persiste, eso sí, el límite subjetivo conforme al cual tales escritos han de ir dirigidos precisamente a la Administración titular del registro si bien dicha limitación puede superarse mediante los oportunos convenios (artículo 24.3 LAE). Y, al menos «en los procedimientos relativos al acceso a una actividad de servicios y su ejercicio», puede entenderse superada porque «los ciuda-danos tienen derecho a la realización de la tramitación a través de una ven-tanilla única» (artículo 6.3 LAE en la redacción dada por la Ley 25/2009 o «Ley ómnibus»).

Sobre el Registro Electrónico único de la Comunidad Autónoma de Eus-kadi, véase la minuciosa regulación del Decreto 72/2008, de 29 de abril.

En cuanto al plazo para la implantación de los registros electróni-cos de las Administraciones locales, el artículo 27.Dos del Real Decreto-ley 8/2011 ha modificado la Disposición Adicional 2.ª LPC para suprimir la referencia a la «forma y plazos que determinen el Gobierno, los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local». En su lugar, la Disposición Adicional Quinta del mismo Real Decreto-ley establece un único plazo límite en los siguientes tér-minos: «Informatización de registros en las Comunidades Autónomas y en las Entidades Locales. Las Comunidades Autónomas y las Entidades integradas en la Administración Local, en las que los registros no se encuentren plena-mente incorporados a soporte informático en los términos del artículo 38.3 LPC, deberán aprobar y hacer públicos los programas y calendarios de tra-bajo precisos para ello, atendiendo a las respectivas previsiones presupues-tarias, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley» (es decir; el 7 de enero de 2012).

C) Recibo

El artículo 70.3 LPC reconoce el derecho de los solicitantes a exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación de la solici-tud. Añade además que se admite como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. Pero el acuse de recibo po-dría aprovecharse también en algunos casos para comunicar al interesado otros extremos que ahora exige el artículo 42.4 LPC y que veremos en su momento.

Por lo demás, lo dicho debe conectarse también con el derecho recono-cido en el artículo 35.c) LPC y, en definitiva, con las reglas sobre presenta-

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ción de documentos previstas en el artículo 38.5 LPC. Tales reglas versan so-bre cotejo de copias y devolución de los documentos originales.

Sobre este particular, la LAE añade que los registros electrónicos emitirán el recibo «automáticamente» y precisa que éste consistirá necesariamente en una copia autenticada del escrito de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada en el registro (artículo 25.3 LAE). Sobre el régimen de las «copias electrónicas», véase el artículo 30 LAE.

II.4. Las medidas provisionales

II.4.1. CONCEPTO Y CLASES

Se consideran medidas provisionales aquéllas que se estime oportuno adoptar con carácter cautelar para garantizar la eficacia de la resolución que pudiera recaer. La LPC no contiene una lista de este tipo de medidas. Las concretas medidas provisionales habrá que buscarlas en la legislación sectorial aplicable en cada caso: precintado de equipos, decomiso de obje-tos, suspensión de licencias o actividades, clausura de instalaciones, etc...

Lo que sí se desprende de la vigente redacción del artículo 72 LPC es la admisión de dos grandes categorías porque, junto a las medidas provi-sionales digamos tradicionales, se regulan también las denominadas medi-das provisionalísimas. Las primeras se adoptan una vez iniciado el proce-dimiento. Pero las segundas pueden adoptarse, en su caso, incluso antes de ese momento.

II.4.2. LAS MEDIDAS PROVISIONALÍSIMAS

Dada su singularidad, la adopción de medidas provisionalísimas se rodea de numerosas cautelas en el artículo 72.2 LPC. Para empezar, deben fundarse en razones de urgencia para la protección provisional de los intereses implica-dos. Además, esta potestad debe estar expresamente prevista por una norma sectorial con rango de ley. Finalmente, su alcance queda condicionado a la efectiva apertura del procedimiento administrativo correspondiente.

En este sentido, el acuerdo de iniciación ha de efectuarse dentro de los quince días siguientes a la adopción de las medidas provisionalísimas. Ade-más, este acuerdo debe pronunciarse expresamente sobre su levantamiento, modificación o confirmación. En caso contrario, dichas medidas quedarán automáticamente sin efecto.

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II.4.3. RÉGIMEN JURÍDICO

Salvo en eso, todas las medidas provisionales comparten una serie de reglas comunes como las siguientes:

— Adopción: Pueden ser adoptadas tanto de oficio como a instancia de parte. Pero sólo podrán adoptarse «si existen elementos de juicio sufi-cientes para ello» y siempre que no causen perjuicio de difícil o impo-sible reparación a los interesados o impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

— Alteración: Pueden ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento tanto de oficio como a instancia de parte. Pero el alzamiento o modificación de las medidas provisionales debe fun-darse en circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tomadas en cuenta en el momento de su adopción.

— Extinción: Las medidas provisionales se extinguen, en todo caso, con la eficacia de la resolución definitiva del procedimiento.

III. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

III.1. Idea general

A la fase de instrucción del procedimiento dedica la LPC los artículos 78 a 86; ninguno de los cuales resultó afectado por la reforma de 1999. Este Capítulo aparece dividido en cuatro Secciones: la Primera recoge una serie de disposiciones generales, la Segunda se refiere a la prueba, la Tercera, a los informes y la Cuarta a la participación de los interesados. La verdad es que esta sistematización no permite hacerse una idea clara del conjunto de la regulación.

Cabe recordar que en estos preceptos se incluyen algunas reglas de or-denación a las que ya nos hemos referido antes: artículos 78.1 y 85 LPC, sobre todo. Aunque habla de «instrucción del procedimiento utilizando me-dios electrónicos», la LAE también aporta casi exclusivamente reglas de or-denación (artículo 36 LAE).

Pero se trata aquí de identificar los actos de instrucción y sus clases. La finalidad de los actos de instrucción consiste en la aportación al expediente de los datos fácticos y jurídicos que deban servir de base a la resolución. Esta tarea puede llevarla a cabo la propia Administración, normalmente me-diante informes. Pero también los administrados y, en este sentido, hay que

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distinguir entre actos de instrucción que están al alcance de cualquier ciuda-dano de aquéllos otros reservados estrictamente a los que ostenten la condi-ción de interesados en ese concreto procedimiento. Desde esta perspectiva, los actos de instrucción admiten la siguiente clasificación.

III.2. Actos de instrucción abiertos a la participación de los ciudadanos

III.2.1. SONDEOS Y ENCUESTAS

El artículo 78.2 LPC contempla la posibilidad de que se incorporen al expediente los resultados de sondeos y encuestas de opinión. No obstante, para ello se exigen garantías que permitan acreditar su rigor técnico.

III.2.2. INFORMACIONES PÚBLICAS

El artículo 86.1 LPC contempla la posibilidad de que en la instrucción del procedimiento se acuerde la apertura de un período de información pública. Las informaciones públicas se anuncian oficialmente en los boleti-nes correspondientes. El anuncio señala un plazo —nunca inferior a veinte días— para que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expe-diente y formular sus observaciones por escrito.

Ahora bien, la comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado (artículo 86.3 LPC). El único derecho que adquieren los comparecientes es el de obtener de la Ad-ministración una «respuesta razonada».

III.2.3. OTRAS FORMAS, MEDIOS Y CAUCES DE PARTICIPACIÓN

El artículo 86.4 LPC contempla la posibilidad de que las Administracio-nes públicas establezcan otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos en los procedimientos administrativos. Como se ve, la previ-sión de estas otras modalidades de participación funcional —que puede ser tanto individual como colectiva— es verdaderamente abierta y únicamente viene limitada por «lo dispuesto en las leyes».

En la normativa sobre protección del medio ambiente y urbanismo se es-tán registrando los más interesantes avances en esta línea. Característico de estos avances es que aumentan las posibilidades de participación ciudadana

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superando las limitaciones tradicionales de las meras informaciones públi-cas. Así cabe entender que sucede, por ejemplo, cuando se exigen «con-sultas» en la evaluación ambiental de planes (Ley 9/2006, de 28 de abril) o cuando se exige un «programa de participación ciudadana» en la elabo-ración de ciertos planes urbanísticos (artículo 108 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, del suelo y urbanismo de Euskadi). En este último caso, por cierto, con expresa referencia a la posibilidad de celebrar consulta popular municipal.

III.3. Actos de instrucción reservados a quienes tengan la consideración de partes en el procedimiento

III.3.1. ALEGACIONES

El artículo 79 LPC concreta el derecho reconocido a los interesados por el artículo 35.e) LPC. De hecho, las alegaciones son el instrumento pro-pio de aportación de datos al expediente con que cuentan los interesados en sentido estricto. Éstos pueden presentar alegaciones, documentos y otros elementos de juicio en cualquier momento del procedimiento anterior al trá-mite de audiencia. Pueden hacerlo también por medios electrónicos (ar-tículo 26.3 LAE).

Las alegaciones pueden versar tanto sobre el fondo del asunto como sobre los defectos de tramitación (artículo 79.2 LPC). Y el órgano compe-tente está obligado a «tenerlas en cuenta». Esta expresión, como es obvio, no obliga a dar siempre la razón al interesado. A lo que obliga es a no de-jar sin respuesta ninguna de las alegaciones presentadas, motivando, en su caso, su rechazo.

III.3.2. PRUEBA

El artículo 80 LPC contempla la posibilidad de acordar la apertura de un período de prueba. La finalidad de este trámite consiste en acreditar la veracidad de los hechos sobre los que deba basarse la resolución. Pese a su importancia, la regulación legal de la prueba es muy esquemática y sus evidentes lagunas deberán integrarse tomando como referencia la prueba ju-dicial: medios de prueba, proposición, práctica, valoración, etc.

La ley dice que la práctica de las pruebas admitidas deberá efectuarse en un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. También se ocupa

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del reparto de los gastos que pueda ocasionar la práctica de pruebas, im-putando al interesado que las hubiera propuesto los gastos que no deba so-portar la Administración (artículo 81.3 LPC). Esta vertiente económica del procedimiento ha de completarse con lo dispuesto en la Disposición Adicio-nal Cuarta LPC que, por cierto, no asegura su gratuidad.

III.3.3. INFORMES

A) Concepto y clases

Los artículos 82 y 83 LPC regulan la petición y evacuación de informes, respectivamente. Los informes y dictámenes son el acto de instrucción típico de los órganos administrativos. A través de ellos participan en el expediente las Administraciones públicas afectadas por el procedimiento y los órganos que tienen encomendadas funciones consultivas. Para recabarlos se utiliza-rán preferentemente medios electrónicos (artículos 27.7 y 36.2 LAE). Suelen distinguirse diferentes clases de informes.

— Por una parte, los informes pueden ser preceptivos o facultativos: los primeros han de recabarse necesariamente porque así lo exige una norma mientras que los segundos se recaban por el instructor simple-mente porque lo juzga conveniente para mejor resolver.

— Por otra parte, los informes pueden ser vinculantes y no vinculantes: los primeros obligan al órgano competente a resolver en el sentido indicado por el informe mientras que los segundos le permiten sepa-rarse de él.

Con carácter general, y salvo disposición expresa en contrario, se presume que los informes son siempre facultativos y no vinculantes (ar-tículo 83.1 LPC).

B) Régimen

La petición de informes se realiza por escrito del instructor que debe jus-tificar su necesidad y concretar los extremos acerca de lo que se solicita.

Los informes solicitados deben evacuarse en plazo, normalmente de diez días. El incumplimiento de este plazo tiene reglas específicas en los aparta-dos 3 y 4 del artículo 83 LPC. Por lo general, y sin perjuicio de las respon-sabilidades en que incurra el responsable de la demora, las actuaciones del procedimiento principal podrán proseguir. Más aún, el informe emitido fuera

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de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente reso-lución. No obstante, se podrá interrumpir el procedimiento en el supuesto de que el incumplimiento del plazo afecte a informes preceptivos que sean de-terminantes para la resolución del procedimiento.

III.3.4. AUDIENCIA

El artículo 84 LPC regula el trámite de audiencia. Este trámite, previsto ya en el artículo 105 CE según vimos, es imprescindible. El instructor sólo puede omitirlo cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. También puede darse por realizado cuando el interesado manifieste su renuncia a él. Fuera de esos casos, no dar au-diencia a los interesados podría invalidar la resolución que se adopte ya que estaríamos, como mínimo, ante una quiebra del principio de contradic-ción y, en definitiva, ante un vicio de forma que da lugar a indefensión (ar-tículo 63.2 LPC).

El trámite de audiencia ha de efectuarse en un momento procesal pre-ciso: una vez instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de re-dactar la propuesta de resolución. Por lo demás, consiste en dar vista del expediente a los interesados y abrir un plazo de alegaciones. El plazo no puede ser inferior a diez días ni superior a quince. El incumplimiento de este plazo por los interesados se rige por las reglas generales ya ex-puestas.

IV. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

IV.1. Idea general

A la fase de terminación del procedimiento dedica la LPC los artícu-los 87 a 92. La estructura de este Capítulo consta de cuatro Secciones: la Primera lleva por título «Disposiciones Generales»; la Segunda, «Reso-lución», la Tercera «Desistimiento y renuncia» y la Cuarta «Caducidad». Dentro de la Sección Primera se introdujo en 1992 una nueva forma espe-cífica de terminación que es la denominada terminación convencional (ar-tículo 88 LPC).

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Fuera de este apartado sigue quedando la regulación del silencio admi-nistrativo que, no obstante, también puede considerarse en ocasiones una forma, aunque sea anómala, de terminar un procedimiento administrativo en ciertos casos. Por razones didácticas, del silencio nos ocuparemos en la lec-ción siguiente.

IV.2. Planteamiento legal

Una presentación tópica de la regulación legal suele llevar a distinguir entre dos grandes modalidades de terminación del procedimiento adminis-trativo:

— Terminación normal: que se produce mediante la resolución adminis-trativa que expresamente ha de poner fin al procedimiento. De esta resolución nos ocuparemos luego en detalle.

— Terminación anormal: que permite dar entrada a conceptos como los de desistimiento, renuncia y caducidad (artículo 87.1 LPC). Pero también a otros como los de imposibilidad material de continuar (ar-tículo 87.2 LPC), desaparición sobrevenida del objeto del procedi-miento (artículo 42.1 LPC), perención (artículo 44.2 LPC), etc...

IV.3. Causas y formas de terminación del procedimiento administrativo

Pero, en realidad, más que modalidades de terminación, lo que existen son diferentes causas y diferentes formas de poner fin a un procedimiento administrativo. Así, por ejemplo, la imposibilidad material de continuarlo por circunstancias sobrevenidas puede ser causa de terminación del proce-dimiento pero, incluso en tal supuesto, la forma de terminación que se exige es una resolución expresa (artículo 87.2 LPC).

La verdad es que el legislador no apura esta distinción entre causas y formas de terminación pero está presente, por ejemplo, en la redacción del artículo 42.1 LPC que veremos luego. De acuerdo con ello, deberíamos dis-tinguir entre:

— Causas de terminación: que pueden ser objetivas, imputables a la Administración o imputables a los interesados y que ya hemos visto.

— Formas de terminación: que pueden ser mediante convenio, mediante resolución expresa o mediante silencio.

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IV.4. Causas de terminación anormal del procedimiento

Teóricamente, el procedimiento puede terminar de una manera anormal por causas objetivas: imposibilidad de continuar, desaparición del objeto, etc... Pero también puede hacerlo por motivos imputables a la propia Admi-nistración —incumplimiento de plazos— e incluso por causas imputables a los interesados. En el Capítulo que ahora estudiamos, la LPC sólo regula las modalidades de terminación anormal por causa imputable a los interesados. Son las siguientes:

IV.4.1. DESISTIMIENTO DE LA SOLICITUD

En esta modalidad de terminación anormal, de lo que desiste el interesado es de su solicitud (artículo 90.1 LPC). Tiene una trascendencia meramente pro-cesal, en el sentido de que el interesado conserva sus derechos y, en virtud de ellos, podrá presentar nuevas solicitudes mientras tales derechos subsistan.

IV.4.2. RENUNCIA AL DERECHO

En esta modalidad de terminación anormal, a lo que renuncia el intere-sado es al derecho en el que fundaba su solicitud (artículo 90.1 LPC). Tiene una trascendencia material en el sentido de que el interesado ya no va a poder invocar en otro procedimiento unos derechos que ha perdido tras la renuncia.

El desistimiento es, por lo tanto, diferente a la renuncia pero ambas figu-ras comparten un régimen jurídico similar en cuanto a su ejercicio, medios y efectos (véanse los artículos 90.2 y 91 LPC).

IV.4.3. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO

En esta modalidad de terminación anormal, lo que hace el interesado es paralizar un procedimiento iniciado a su instancia (artículo 92.1 LPC). En principio, ya vimos que el incumplimiento de términos y plazos por el intere-sado no determina la caducidad del expediente sino, simplemente, la pér-dida del derecho al trámite (artículo 76.3 LPC).

Sin embargo, si en un procedimiento iniciado a su instancia, la inactivi-dad del interesado afecta a la cumplimentación de trámites que sean «indis-

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pensables» para dictar resolución, podrá entrar en juego el mecanismo de la caducidad (artículo 92.2 LPC).

De todos modos, esta caducidad no opera de modo automático. Se requiere advertencia de la Administración y un nuevo «plazo de gracia» de tres meses. Transcurrido este último sin que el interesado atienda el re-querimiento, la Administración acordará el archivo de las actuaciones (ar-tículo 92.1 LPC).

IV.5. La resolución del procedimiento

La resolución es la declaración unilateral de la administración que pone fin a un procedimiento administrativo. Por oposición a los actos de ins-trucción o de trámite, es el acto administrativo definitivo. Ahora bien; de acuerdo con la sistemática legal parece que puede hablarse de dos gran-des clases de resoluciones.

IV.5.1. LA RESOLUCIÓN EN SENTIDO AMPLIO

Es aquella declaración administrativa que pone fin al procedimiento por cualquier causa; incluso aunque medie imposibilidad material, pérdida del objeto, desistimiento, renuncia o caducidad en cualquiera de sus tipos.

Puede decirse que, en estos casos, estamos ante una «resolución de constancia» que ha de contener, como mínimo, la circunstancia que con-curra, la indicación de los hechos producidos y las normas aplicables (ar-tículo 42.1 LPC y concordantes: véase por ejemplo, el artículo 92.1 LPC in fine: «contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes»).

IV.5.2. LA RESOLUCIÓN EN SENTIDO ESTRICTO

Es aquella declaración administrativa que pone fin al procedimiento de-cidiendo sobre el fondo del asunto. A esta forma de terminación se refiere, específicamente, el artículo 89 LPC. De su regulación cabe destacar los si-guientes aspectos:

— La obligatoriedad de resolver sobre el fondo: se extrae del ar-tículo 89.4 LPC cuando dice que en ningún caso podrá la Adminis-

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tración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o in-suficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. No obstante, y como excepción a la regla general, el mismo precepto permite «re-solver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento».

— El requisito de la congruencia: se extrae del artículo 89.1 LPC cuando dice que la resolución debe decidir todas las cuestiones plan-teadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedi-miento («cuestiones conexas»).

— La prohibición de la reformatio in peius: se extrae del artículo 89.2 LPC cuando dice que, en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución no puede agravar su situación inicial. La Administración podrá, no obstante, incoar de oficio un nuevo proce-dimiento, si procede.

— Los requisitos de fondo y forma del acto administrativo: Se extraen de la conexión del artículo 89 con los artículos 53 y ss LPC. Estos pre-ceptos contienen los requisitos de todo acto administrativo (que se ve-rán en otra Lección). Sobre aquella regulación común, se añaden aquí precisiones sobre el contenido y la motivación de las resoluciones. Así, las resoluciones no sólo deben contener la decisión adoptada sino también información sobre los recursos que contra la misma pro-ceden (artículo 89.3 LPC). En cuanto a la motivación, lo único reseña-ble es que se admite como tal la aceptación de informes o dictámenes cuando se incorporen al texto de la resolución (artículo 89.5 LPC).

IV.6. La resolución automatizada

En este marco general, la LAE ha venido a admitir expresamente la posi-bilidad de que se adopten (y notifiquen) resoluciones de forma automatizada si bien únicamente «en aquellos procedimientos en los que así esté previsto» (artículo 38.2 LEA). La adopción de resoluciones administrativas sin directa intervención humana abre nuevas expectativas y suscita no pocos interrogan-tes jurídicos.

De momento, cualquier procedimiento no puede acabar de esta ma-nera; sólo los que tengan una regulación que lo prevea expresamente y pa-rece que esa previsión sólo tendrá sentido para el ejercicio de potestades re-gladas, en las que la Administración tiene escaso margen de apreciación o carece de él.

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Sea como fuere, este tipo de resolución no deja de ser «actuación administrativa automatizada» y, en consecuencia, debe entenderse que queda sometida también a lo dispuesto en el artículo 39 LAE. Así, la dis-posición específica que la contemple ha de distinguir —al menos en el ámbito estatal— entre el órgano encargado de la «programación, mante-nimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sis-tema de información y de su código fuente» (función tecnológica) y el ór-gano «que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación» (función jurídica).

A la garantía de la identidad de este último parece referirse exclusiva-mente, ya con carácter básico, el artículo 38.1 LAE, que remite al efecto a cualquiera de los sistemas de firma electrónica admitidos para la actuación administrativa automatizada (artículos 18 y 19 LAE).

IV.7. La terminación convencional

La terminación convencional es una modalidad de finalización de pro-cedimientos administrativos que, en principio, no dan lugar a un acto admi-nistrativo. En efecto; aquí la causa de la terminación es un pacto o acuerdo bilateral alcanzado entre la Administración y los interesados. Consecuente-mente, la forma de terminación del procedimiento no es una resolución sino «instrumentos» como un convenio o, incluso, un contrato. Lógicamente, esto abandona la teoría del acto administrativo, siempre unilateral, para situarse en las cercanías de los contratos de la Administración, que no son objeto de estudio en este Curso.

De todos modos, el artículo 88.1 LPC admite otra posibilidad que consiste en que los acuerdos así alcanzados puedan no ya poner fin a los procedimientos sino también insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. En este caso, más que ante una modalidad de terminación se está ante actos de ins-trucción convencional en un procedimiento que sí finaliza con una resolu-ción.

Como es lógico, estas posibilidades se rodean de numerosas caute-las: pueden verse sus límites formales y materiales en el resto de los apar-tados del artículo 88 LPC. El «alcance, efectos y régimen jurídico especí-fico» de esta forma de terminación será el que «en cada caso prevea la disposición que lo regule». Así, por ejemplo, la regulación de los proce-dimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administracio-nes Públicas distingue continuamente entre «resoluciones» y «acuerdos de

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terminación convencional». Más aún, muestra una cierta preferencia por ésta última al posibilitar en cualquier momento el «acuerdo indemnizato-rio» (artículos 2, 8, 13.1 y 17.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo).

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Unidad didáctica 8

El silencio administrativo

I. INTRODUCCIÓN

I.1. Concepto y clases

La Administración tiene que resolver. Esto quiere decir que la Administra-ción siempre tiene que dictar resolución expresa en todos los procedimien-tos que tramita. Pero además, tiene que hacerlo en plazo; es decir, en un periodo de tiempo determinado. Si no lo hace, por el mero transcurso del tiempo, entran en juego los mecanismos del silencio administrativo y de la perención.

Tenemos que estudiar, por tanto, y en primer lugar, cómo se produce el silencio administrativo y también, en segundo lugar, qué efectos despliega el silencio administrativo.

Es en relación con sus efectos donde el régimen jurídico del silencio se bifurca. Se habla así de dos clases de silencio administrativo: el silencio po-sitivo y el silencio negativo. El silencio positivo se apoya en la presunción de que «quien calla otorga» y, por lo tanto, tiene efecto estimatorio. El silencio negativo, sin embargo, opta por la solución contraria y, en consecuencia, tiene efecto desestimatorio.

I.2. Fundamento

Naturalmente, la dinámica del silencio administrativo está estrechamente vinculada con los principios que han de inspirar la ordenación del expe-

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diente y, en particular, con los de celeridad e impulsión de oficio. De hecho, el silencio no es una alternativa para la Administración. La LPC lo contempla como una excepción a la regla general que es la resolución expresa. El si-lencio administrativo es, en realidad, una anomalía en el funcionamiento de la Administración.

A partir de ahí, podría pensarse que el silencio tiene un componente de sanción de la inactividad de la Administración. Sin embargo, para eso está la exigencia de responsabilidades a la que ya nos hemos referido con carácter general (véase, no obstante, en relación con esta materia, el ar-tículo 42.7 LPC).

En todo caso, el fundamento de esta institución radica más bien en el principio de seguridad jurídica: los interesados no pueden estar condena-dos a esperar eternamente a que la Administración se digne a contestarles. El régimen jurídico del silencio se construye, en definitiva, pensando en la efectividad de los derechos de los ciudadanos frente a la Administración (léase el epígrafe III de la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999). Esto es algo que nunca debe perderse de vista al interpretar y al aplicar su regu-lación.

I.3. Regulación

El régimen jurídico del silencio administrativo viene siendo particular-mente accidentado. La regulación que establecía la LPA fue profundamente alterada por las disposiciones básicas que a los actos presuntos dedicaba la LPC. A su vez, y dadas las críticas generalizadas que aquel modelo sus-citó, la reforma de 1999 afectó decisivamente a la redacción de los artícu-los 42, 43 y 44 de la ley.

Conforme a la sistemática legal, el artículo 42 LPC regula la obligación de resolver; el artículo 43 LPC regula el silencio administrativo en procedi-mientos iniciados a solicitud de interesado y el artículo 44 LPC regula la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.

Éstos son, junto con las inevitables reglas transitorias, los preceptos que hay que estudiar aquí, cosa que se hará resaltando las principales noveda-des introducidas por la Ley 4/1999 que, se insiste, fueron muchas y muy importantes. Cabe añadir que la nueva regulación tampoco consiguió li-brarse de la implacable crítica doctrinal que ha llegado a cuestionar incluso la compatibilidad de algunas de sus determinaciones con el Derecho co-munitario (GARCÍA URETA). Y, como última advertencia previa, téngase en cuenta que, ya más recientemente, la redacción del artículo 43 LPC ha sido

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sustituida en su integridad por la nueva que le da el artículo 2.Dos de la Ley 25/2009 («Ley ómnibus»).

II. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER EN PLAZO

II.1. Alcance de esta obligación

De conformidad con el artículo 42.1 LPC, la obligación de resolver se impone a la Administración tanto en los procedimientos administrativos ini-ciados a solicitud del interesado como en los de oficio. Además, incluye en el mismo plazo tanto la obligación de resolver como la obligación de notifi-car la resolución expresa.

— La obligación de resolver incluye, a su vez, tanto la obligación de dictar resolución en sentido estricto como la resolución en sentido am-plio o resolución de constancia. De esta obligación únicamente se ex-cluyen, como es lógico, aquellas formas de terminación del procedi-miento distintas de la resolución (terminación convencional y ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración; situación esta última a la que ahora habrá que equipar la nueva declaración responsable).

— La obligación de notificar la resolución adoptada. Por razones siste-máticas, las reglas relativas a la práctica de las notificaciones se estu-diarán en la Lección relativa a la eficacia del acto administrativo. Se puede adelantar ya, no obstante, que esta obligación se entenderá cumplida en los términos del artículo 58.4 LPC.

En todo esto consiste, en realidad, la equívocamente denominada obli-gación de resolver; denominación que, no obstante, mantendremos para simplificar. Por lo demás, los obligados son tanto los empleados públicos como los titulares de los órganos administrativos competentes si bien, como es lógico, la exigencia de responsabilidades puede variar en función de que el incumplimiento sea imputable a unos o a otros (artículo 42.7 LPC).

II.2. Determinación de la duración del plazo máximo aplicable en cada caso

Todo procedimiento administrativo va a tener un plazo máximo para el cumplimiento de las obligaciones expuestas. Ahora bien, la ley permite que

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la duración de ese plazo máximo no sea el mismo en todo tipo de procedi-mientos. Para saber en cada caso cuál es la duración máxima de un con-creto procedimiento hay que aplicar las siguientes reglas:

— En primer lugar, habrá que estar a lo que establezca específica-mente la normativa sectorial aplicable. En todo caso, estos plazos específicos ya no pueden ser superiores a seis meses, salvo que se fijen mediante Ley o norma comunitaria (véase el artículo 42.2 LPC en relación con la Disposición Transitoria Primera 2 de la Ley 4/1999). (Para el Estado, hay que tener en cuenta la Disposi-ción Adicional 29.1 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. En su Anexo I se enumeran 9 procedimientos que tienen plazo de resolución supe-rior a 6 meses. El artículo 69.Uno de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social añadió otros dos).

— En segundo lugar, y sólo para el caso de que la norma sectorial no establezca plazo específico, habrá que estar al plazo que se fija su-pletoriamente en el artículo 42.3 LPC. Es decir; a falta de previsión específica, los procedimientos administrativos deberán resolverse en el plazo máximo de tres meses.

II.3. Reglas particulares de cómputo del plazo

La determinación de la fecha inicial que hay que tomar en cuenta para el cómputo de este plazo había suscitado algunos problemas. Esto era de-bido, en gran medida, a las diferentes posibilidades de iniciación de los procedimientos administrativos. Por eso, el artículo 42.3 LPC aporta las si-guientes reglas:

— En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo empieza a con-tarse desde la fecha del acuerdo de iniciación.

— En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el plazo empieza a contarse desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada no en cualquier registro público sino, precisamente, en el re-gistro del órgano competente para su tramitación. (En relación con esto, y aunque sólo es de aplicación a la Administración estatal, puede verse la Disposición Adicional Decimoquinta LPC). Cuando se opta por presentar la solicitud en un registro electrónico, hay reglas específicas de manera que, si se trata de documentos electrónicos

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normalizados, la fecha que ha de tomarse como referencia será la de presentación en el propio registro mientras que, si se trata de otro tipo de solicitud, la fecha en cuestión será la de entrada «en el registro del destinatario» (artículo 26.4 LAE).

II.4. Garantías para el conocimiento del plazo

Para que todo el mundo sepa a qué atenerse a la hora del cómputo de este plazo y de valorar correctamente los efectos de su incumplimiento, la LPC ideó las «relaciones de procedimientos». A este instrumento se sigue re-firiendo el artículo 42.4 LPC si bien en él se obliga a las Administraciones a publicar y actualizar dichas relaciones.

Pero, junto a ello, la principal novedad que aportó la nueva redac-ción de este precepto estriba en que también se exige una información individualizada. Es decir; los interesados tienen derecho a conocer exac-tamente la duración máxima del plazo de resolución y los efectos de su incumplimiento por la Administración. Estos extremos han de especificarse por la Administración en el momento de iniciar cada procedimiento admi-nistrativo:

— Si es un procedimiento de oficio, en el propio acuerdo de inicia-ción.

— Si es un procedimiento iniciado a solicitud de persona interesada, en comunicación que se les dirigirá al efecto indicando, además, la fe-cha exacta de recepción de la solicitud (para la Administración esta-tal, puede verse al respecto el Real Decreto 137/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen criterios para la emisión de la co-municación a los interesados prevista en el artículo 42.4 LPC y que deroga la Orden de 14 de abril de 1999). A la misma finalidad ten-dría que servir el recibo que han de emitir de forma automatizada los registros electrónicos (artículo 25.3 LAE).

II.5. Posibilidades de alteración del plazo

Ya se vio que los términos y plazos legalmente establecidos obligan tanto a la Administración como a los interesados. Esto implica que la Admi-nistración debe realizar todos los trámites preceptivos de ordenación e ins-trucción en el plazo máximo señalado. La previsión legal sobre duración

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máxima de estos plazos y, más concretamente, el plazo supletorio de tres meses, se ha considerado «realista y suficiente». Con todo, el legislador pa-rece sensible ante la hipótesis de que no toda dilación de los procedimien-tos sea siempre imputable a un mal funcionamiento de la Administración. De ahí que, además, de las reglas generales sobre alteración de términos y pla-zos legales, se habiliten facultades extraordinarias de suspensión y amplia-ción de este concreto plazo.

II.5.1. SUSPENSIÓN DEL PLAZO

La Administración puede suspender el cómputo del plazo en una serie de supuestos que enumera el artículo 42.5 LPC. En general, se construyen a partir de actos de instrucción que teóricamente revisten una cierta comple-jidad: negociaciones, ciertas pruebas, pronunciamientos de órganos comu-nitarios, etc.. Sin embargo, en esta enumeración hay otros supuestos de sus-pensión tal vez menos justificados: requerimientos al interesado, petición de informes, etc...

Algunas normas sectoriales autonómicas están estableciendo que esta suspensión es automática en algunos de estos casos. Tratándose de la pe-tición de informes, sin embargo, la STS de 9 de febrero de 2010 da por buena la tesis según la cual el artículo 42.5.c) LPC «exige el cumplimiento de determinados presupuestos entre los que se encuentra el comunicar a los interesados la solicitud y recepción de aquéllos» para que pueda entenderse producida la suspensión.

II.5.2. AMPLIACIÓN DEL PLAZO

Ante el riesgo de incumplir el plazo máximo establecido, el artículo 42.6 LPC lo que hace es exigir un último esfuerzo de la Administración para que habilite los medios personales y materiales necesarios para poder resolver y notificar en plazo. Pero, excepcionalmente, y sólo una vez agotados to-dos los medios disponibles, se le acaba atribuyendo la facultad de decretar —motivadamente, eso sí— la ampliación del plazo.

Particularidad notable de esta potestad es que, normalmente, como vi-mos, la ampliación de meros trámites podía llegar hasta la mitad del plazo originario. Sin embargo, aquí puede aplicarse incluso por el total del plazo máximo establecido para la tramitación del procedimiento.

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III. LOS EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER EN PLAZO

III.1. Idea general

La verdad es que, si se hace un buen uso de las facultades de ordena-ción e instrucción del procedimiento y, en el peor de los casos, de las facul-tades de suspensión y ampliación que se acaban de ver, el incumplimiento por la Administración de la obligación de resolver tendría que ser absoluta-mente excepcional no sólo en términos jurídicos (que lo es) sino incluso en términos prácticos. En todo caso, ante la eventualidad de que ese supuesto llegara a darse, la ley regula los efectos de este incumplimiento según se trate de procedimientos iniciados a solicitud del interesado o de procedi-mientos iniciados de oficio. Se verá ahora en qué términos.

III.2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado

III.2.1. LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

En los procedimientos iniciados a solicitud de persona interesada, el vencimiento del plazo máximo provoca automáticamente una situación de silencio administrativo (artículo 43.1 LPC). De esta manera, el intere-sado está legitimado para entender estimada o desestimada su solicitud y actuar en consecuencia. A este respecto, el artículo 43.2 LPC dice lo si-guiente.

A) Silencio positivo

La estimación por silencio administrativo (positivo) tiene a todos los efec-tos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

Esto enlaza con la eficacia general de los actos administrativos que se estudiará más adelante. Cabe añadir que esta regla nunca ha estado exenta de graves problemas prácticos (como refleja, por ejemplo, y todavía bajo la vigencia de la LPA, la STC 32/2005, de 15 de febrero).

B) Silencio negativo

La desestimación por silencio administrativo (negativo) es una mera «fic-ción procesal». Tiene los solos efectos de permitir a los interesados la inter-

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posición de los recursos que procedan. Esto enlaza con el sistema de impugna-ción de los actos administrativos que también se estudiara en otra Lección.

Hay que adelantar, no obstante, que en casación en interés de ley, la STS de 23 de enero de 2004 interpretó el artículo 42.4 LPC en el sentido de que «en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere, los plazos para la interposi-ción de recursos no empiezan a correr». En otras palabras, el silencio nega-tivo equivale a una notificación defectuosa.

Pero ha sido el Tribunal Constitucional el que ha llegado más lejos al sostener que aunque las leyes señalan plazos más amplios que para la im-pugnación de actos expresos, esa garantía resulta insuficiente para la efec-tividad del derecho a la tutela judicial efectiva, con las consecuencias prác-ticas que se verán (STC 14/2006, de 16 de enero, y, con remisión a ella, STC 39/2006, de 13 de febrero y otra larga serie de pronunciamientos como las SSTC 72/2008, de 23 de junio, y 106/2008, de 15 de septiembre).

III.2.2. LA DETERMINACIÓN DEL SENTIDO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Pero, lógicamente, no es el interesado el que determina a su antojo el sentido positivo (estimatorio) o negativo (desestimatorio) del silencio. El sen-tido positivo o negativo del silencio viene preestablecido para cada con-creto procedimiento administrativo por la ley. Este dato, que se habrá tenido que comunicar siempre al interesado según hemos visto, se deduce con-forme a las siguientes reglas:

A) Supuestos de silencio positivo

De conformidad con el artículo 43.1 LPC, la regla general es que, si la Administración no resuelve en plazo, se produce silencio positivo. Esta re-gla general ha sido reafirmada con la reforma experimentada por dicho pre-cepto en el año 2009 que, sobre el papel, viene a remarcar el carácter ex-cepcional que corresponde al silencio negativo.

B) Supuestos de silencio negativo

Hay tres importantes excepciones a esa regla que vienen ya impuestas con alcance general: procedimientos en vía de petición, procedimientos en vía de impugnación y transferencia de facultades relativas al dominio pú-blico o al servicio público.

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En principio, sólo en esos tres supuestos excepcionales cabe el silencio negativo. En la práctica, sin embargo, son muy numerosas las disposiciones sectoriales que establecen la eficacia desestimatoria del silencio en los pro-cedimientos que regulan. Tales supuestos debían reputarse en vigor, según la Disposición Transitoria Primera 3 de la Ley 4/1999, al menos hasta que se llevara a cabo la anunciada adaptación de procedimientos.

Pero, además, todavía era posible seguir añadiendo nuevas excepciones sectoriales a la regla general del silencio positivo si bien, para ello, se exigía expresamente una norma con rango de ley o una norma de Derecho comu-nitario. (Para el Estado, había que tener en cuenta la Disposición Adicional 29.2 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, admi-nistrativas y del orden social. En su Anexo II se enumeraban nada menos que 181 procedimientos con silencio negativo. El artículo 69 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, además de retocar algunos de estos supuestos, añadió otro más).

Es aquí donde se sitúa la principal novedad derivada del artículo 3.Dos de la Ley 25/2009 («ley ómnibus»). La reforma restringe el ámbito del silen-cio negativo porque requiere ahora que venga previsto en «norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general». Al margen, pues, de los su-puestos contemplados en normas de Derecho comunitario y en la propia LPC, las leyes internas que prevean silencio negativo tendrán que justificar que con ello atienden «razones imperiosas de interés general» (artículo 43.1 LPC).

Pero esta restricción sólo operaba de cara al futuro porque «se enten-derá que concurren razones imperiosas de interés general en aquellos pro-cedimientos que, habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley por normas con rango de ley o de Derecho comunitario, prevean efectos desestimatorios a la falta de notificación de la resolución ex-presa del procedimiento en el plazo previsto» (Disposición Adicional Cuarta de la misma Ley 25/2009).

En aras de una pretendida «ampliación del silencio positivo», la LES dio un plazo de tres meses al Gobierno central para que remitiera a las Cortes «un proyecto de ley de modificación del sentido del silencio en los procedi-mientos que no se consideren cubiertos por razones imperiosas de interés general» (artículo 40.1 LES). En la misma línea, daba un plazo de un año a las CCAA para que procedieran a una «evaluación» que «servirá de base para impulsar la adecuación normativa oportuna» (artículo 40.2 LES). Aten-diendo a aquel emplazamiento, en la Administración del Estado hay que estar ahora al artículo 26 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, en cuyo Anexo I se relacionan 125 «[P]rocedimientos administrativos con sen-tido del silencio negativo que pasa a positivo».

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Un supuesto muy particular que a estos efectos ha experimentado una transformación completa es el relativo a las licencias de obras. Inicialmente éstas podían obtenerse por silencio positivo. Y ello pese a la polémica tradi-ción que en la materia recoge hoy el artículo 8.1.b) TRLS («en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio facultades o derechos que con-travengan la ordenación territorial o urbanística»). En casación en interés de Ley, la STS de 28 de enero de 2009 interpretó que esta regla se acoge a la posibilidad de establecer supuestos de silencio negativo por ley sectorial. Finalmente, para disipar cualquier duda, el artículo 23 del citado Real De-creto-ley 8/2011 establece que «los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo» que allí se indican «requerirán del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística» agregando que «el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa legitimará al interesado que hubiere deducido la solicitud para entenderla desestimada por silencio administrativo».

III.3. En los procedimientos iniciados de oficio

De conformidad con el artículo 44 LPC, las consecuencias de la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio son las siguientes:

— Silencio negativo: cuando se trate de procedimientos susceptibles de generar efectos favorables para los interesados; por ejemplo, ciertas convocatorias de ayudas públicas.

— Caducidad o perención: cuando se trate de procedimientos suscep-tibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para los in-teresados; por ejemplo, expediente sancionador (salvo que la para-lización del procedimiento sea por causa imputable al interesado en cuyo caso se interrumpirá el cómputo del plazo).

IV. LA EFICACIA DEL SILENCIO

IV.1. La acreditación de los efectos del silencio

Algunos de los problemas que suscitaba la regulación inicial de la LPC tenían que ver con la célebre y denostada «certificación de actos presuntos» que se exigía en todo caso para acreditar los efectos del silencio.

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La reforma de 1999 suprimió esta certificación de actos presuntos. Lo que dice ahora el artículo 43.4 LPC (la renumeración del apartado es lo único novedoso que al respecto aporta la reforma de 2009) es que la exis-tencia de los actos presuntos puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho. Además, como medio de prueba específico, se alude a un certificado que no tiene nada que ver con la antigua «certifi-cación». En efecto, la solicitud del nuevo certificado es completamente volun-taria y además, si se pide, la Administración lo único que puede hacer es emitirlo en el plazo máximo de quince días.

IV.2. El problema de las resoluciones tardías

Otro de los principales problemas de la regulación anterior podría for-mularse del siguiente modo. Por una parte, el silencio surte efectos automá-ticamente desde la fecha del vencimiento del plazo. Por otra, la Adminis-tración sigue estando obligada a resolver expresamente. Pero, ¿hasta qué punto cabe admitir una resolución expresa fuera de plazo? El problema fue directamente abordado por la reforma de 1999 que le dio la siguiente solu-ción:

A) En supuestos de silencio negativo

En los casos de desestimación por silencio administrativo (negativo), la Administración podrá dictar resolución tardía sin vinculación alguna al sen-tido del silencio. Es decir, la resolución tardía podrá desestimar expresa-mente pero también estimar, aunque sea tarde, la solicitud presentada.

Esta solución tiene su lógica: tiende a evitar perjuicios al interesado que, de otra manera, se vería abocado a pleitos largos, costosos y, tal vez, inúti-les contra la desestimación presunta de su solicitud. Puede decirse además que, en cierto modo, ha sido avalada por la STC 118/2005, de 9 de mayo.

B) En supuestos de silencio positivo

En los casos de estimación por silencio administrativo (positivo), la Admi-nistración sólo puede dictar resolución tardía si es para confirmar lo ganado por silencio. Si lo que pretende es desestimar la solicitud, ya no lo puede hacer. Tendrá que acudir a la vía de revisión de oficio para revocar sus ac-tos presuntos.

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Esta solución también tiene su lógica: la estimación presunta de la so-licitud constituye un auténtico acto administrativo que es, además, un acto administrativo favorable para el interesado. La resolución tardía desestima-toria supondría una revocación encubierta y, por tanto, dado que los actos favorables son irrevocables, contraria a Derecho (nula, más precisamente, según la STS de 1 de abril de 2002, por prescindir absolutamente del pro-cedimiento legalmente establecido para la revisión de oficio de los actos ad-ministrativos). Adquiere así pleno sentido el artículo 62.1.f) LPC, que se estu-diará más adelante.

C) En supuestos de perención

En los casos de perención, aún cuando los textos legales venían susci-tando controversia, parece que la Administración ya no puede decidir so-bre el fondo del asunto (de hacerlo incurriría en vicio de anulabilidad, ar-tículo 63.3 LPC). En consecuencia, sólo cabe dictar resolución tardía que haga constar la terminación del procedimiento por caducidad y decretar su archivo (STS de 28 de junio de 2004).

Lo que sí puede hacer es iniciar un nuevo procedimiento si, por ejem-plo en materia sancionadora, la infracción no ha prescrito (en tal caso, el tiempo consumido por el procedimiento caducado no interrumpe el cómputo de la prescripción; artículo 92.3 LPC). Con todo, abrir varias veces procedi-mientos caducados prolonga la denominada «pena de banquillo» (SANTA-MARÍA PASTOR) y puede constituir abuso de Derecho por parte de la Admi-nistración (STS de 30 de mayo de 2002).

Módulo IIIEl acto administrativo:

validez, eficacia y revisión

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Unidad didáctica 9

La actividad de las Administraciones Públicas y su control

I. INTRODUCCIÓN

Sabemos ya que las Administraciones públicas pueden dictar normas ju-rídicas. Sin embargo, lo propio de la Administración no es crear Derecho sino aplicarlo. Entramos así en el estudio de la actividad típica que llevan a cabo las Administraciones públicas. Cabría distinguir a estos efectos entre actividad material y actividad formal. Ésta última nos conducirá al análisis del acto administrativo.

Convencionalmente, y desde una perspectiva material, suelen distin-guirse tres grandes modalidades de actividad administrativa que son la acti-vidad de policía, la actividad de fomento y la actividad prestacional.

No es ocioso señalar que en el fondo de este asunto late una cuestión siempre debatida: el mayor o menor grado de intervención pública en la so-ciedad y en la economía. Un grado de intervención que puede oscilar entre los extremos de dejar hacer a la iniciativa privada y corregir los desequili-brios derivados de las fuerzas del Mercado.

Pero, una vez apuntada esa dimensión ideológica, vamos a centrar toda nuestra atención en la vertiente formal de la actividad administrativa. Y ahí es donde aparece la noción clave de «acto administrativo»; es decir, la declaración unilateral de un órgano sometido al Derecho Administrativo. No hay que perder de vista que mediante esta formalización lo que se pretende es asegurar que la legalidad de la actuación administrativa pueda ser con-

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trolada, en última instancia, por los jueces y tribunales de la Jurisdicción con-tencioso-administrativa.

II. APROXIMACIÓN A LA TEORÍA GENERAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

II.1. Origen y sentido

La noción de acto administrativo es una auténtica conquista histórica. Su origen y sentido hay que buscarlo en la necesidad de mecanismos de de-fensa del ciudadano frente a la actuación de la nueva y poderosa Adminis-tración que surge tras la Revolución francesa. El acto administrativo va a ser la base de esa defensa porque permite someter también al Principio de lega-lidad la actividad de la Administración. En efecto, para ser admisible el acto administrativo requiere ser conforme a la legalidad.

Además, el principio de legalidad juega aquí en un doble plano. Por una parte, la Administración sólo puede adoptar decisiones siguiendo un procedimiento legalmente establecido. Por otra, la Administración no puede adoptar decisiones arbitrarias. Esta construcción permite dar entrada a los Tribunales de Justicia que, a través del enjuiciamiento del acto administrativo, pueden controlar la legalidad de la actividad de la Administración.

Por eso se ha llegado a decir que la historia del Derecho Administra-tivo es la historia de la lucha contra las inmunidades del poder. Gracias a la concepción del acto administrativo como llave de acceso a la Jurisdicción se ha avanzado mucho en esta dirección. Con todo, hoy todavía siguen exis-tiendo algunos reductos no del todo sometidos a control. De esto es de lo que vamos a ocuparnos inmediatamente.

Pero, antes, conviene saber que la tendencia avanza para cubrir otro flanco hasta ahora desprotegido: el control de la inactividad de la Admi-nistración (artículos 29 y 32.1 LJ). Ésta es, junto con el recurso contra la vía de hecho (artículos 30 y 32.2 LJ que analizaremos en su momento) una de las muestras de la crisis del tradicional carácter revisor del control judicial.

Y así, el juego conjunto de los artículos 103, 106 y 24 CE invita a en-sayar nuevas aproximaciones a la teoría del acto administrativo. Dicho de otro modo, puede que ya no sea estrictamente indispensable englobar en el concepto de acto administrativo toda actuación administrativa susceptible de tutela judicial efectiva.

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II.2. La lucha contra las inmunidades del poder

En la actualidad, todos los actos de la Administración están sometidos al Derecho Administrativo y, consecuentemente, todos ellos son susceptibles de control judicial en mayor o menor medida (artículos 103, 106 y 24 CE). Sin embargo, hay algunos actos que históricamente no se han sometido a esta elemental regla. Nos referimos fundamentalmente a los denominados «actos políticos» y a los denominados «actos discrecionales» de la Administración. Como venían siendo dos cosas distintas, los vamos a analizar por separado a continuación.

II.2.1. LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO

Tradicionalmente, los denominados «actos políticos» ni estaban some-tidos al Derecho administrativo ni, consecuentemente, cabía sobre ellos un control judicial en términos de legalidad. Se entendía que únicamente eran susceptibles de un control de oportunidad (política) para el que, lógica-mente, no están habilitados los Tribunales de Justicia.

En el estado actual de evolución, a este asunto se refiere con carácter general el artículo 2.a) LJ. En su virtud, el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con de-terminados aspectos relativos a los «actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la natu-raleza de dichos actos». La redacción del precepto se ha considerado ambi-gua pero, a nuestros efectos, bastará retener las siguientes ideas:

— Se sigue presuponiendo la distinción entre «actos políticos» y «actos administrativos». El criterio de distinción entre unos y otros, sin em-bargo, no está completamente claro.

— Desde el punto de vista subjetivo, parece que se ha limitado la posi-bilidad de dictar actos políticos sólo a los Gobiernos central y auto-nómicos. Esto tiene justificación en la medida en que la Constitución atribuye una doble naturaleza —política y administrativa— a estos órganos (artículo 97 CE). Pero los problemas subsisten porque, por ejemplo, ¿no es un acto político la aprobación de una moción de censura por el pleno de un Ayuntamiento?

— A falta de un criterio funcional, había que aplicar criterios jurispruden-ciales para determinar caso por caso si es un acto político la elec-ción de la sede de la capital de una Comunidad Autónoma, la des-

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clasificación de secretos oficiales, la designación del Fiscal General del Estado, el envío de tropas a Bosnia, la fijación del salario mínimo interprofesional, la declaración del estado de alarma, la concesión de indultos, etc... Así vino a deducirse que el campo propio de este tipo de actos quedaba restringido prácticamente a las relaciones con otros órganos constitucionales y a la política exterior.

— Pero incluso los actos políticos así caracterizados ya no están com-pletamente exentos de control judicial. Los jueces y tribunales pueden determinar las indemnizaciones que fueran procedentes si el acto po-lítico en cuestión ha causado daños y perjuicios a terceros. Es más, los Tribunales pueden enjuiciar el respeto a los «elementos reglados» (que luego explicaremos) y también, sin ninguna duda, la afección a los derechos fundamentales. El reducto inmune al control queda limi-tado ahora al fondo de oportunidad de la decisión. Con ello, en la práctica, el control de los actos políticos parece equipararse al de los actos administrativos discrecionales.

II.2.2. LOS ACTOS DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN

También inicialmente se excluyó del control judicial una gran parte de los actos no ya de naturaleza política sino incluso inequívocamente admi-nistrativa. Los más importantes de ellos eran, por supuesto, los denominados actos discrecionales de la Administración.

La propia consideración de esta categoría de actos administrativos en-laza con el principio de legalidad de la actuación de la Administración. En realidad, deriva de la imposibilidad de que la ley prefigure en todos sus ex-tremos cada una de las concretas potestades que atribuye a la Administra-ción.

Se distingue así, habitualmente, entre potestades regladas y potestades discrecionales. En las primeras, la Administración ha de limitarse a aplicar la norma para obtener el resultado querido por el legislador. En las segundas, cabe un mayor o menor margen de apreciación que le permite adoptar di-ferentes soluciones. Pero como todas estas soluciones son, en principio, legí-timas, durante mucho tiempo se pensó que no cabía un control en Derecho del ejercicio de las potestades discrecionales. Todavía se oyen voces autori-zadas que estiman que eso sería sustituir la discrecionalidad de la Adminis-tración por la discrecionalidad del Juez.

La discrecionalidad administrativa y el alcance de su control ha susci-tado un viva polémica doctrinal en la que, lógicamente, ahora no podemos

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entrar. Bastará señalar, a efectos prácticos, que normalmente la ley combina elementos reglados y discrecionales de manera que no es fácil encontrar po-testades puras de uno u otro signo. Por lo demás, los Jueces y Tribunales de lo contencioso administrativo pueden enjuiciar sin ninguna duda también este tipo de actos. Pero el alcance de ese control dependerá muy mucho de las circunstancias de cada caso. Y es que, en definitiva, para esta tarea de-berán servirse de las técnicas de reducción de la discrecionalidad que a lo largo de los años habían venido afirmándose y que, sustancialmente, son las siguientes:

— La técnica del control de los hechos determinantes.— La técnica del control de los elementos reglados.— La técnica de la desviación de poder.— La técnica de los conceptos jurídicos indeterminados.— La técnica del control por los principios generales del derecho y, en

particular, por el de interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE). Todo ello revaloriza la exigencia de motivación, sobre la que más adelante volveremos.

La aplicación de estas técnicas permite a los Tribunales reducir la discre-cionalidad en un caso concreto y, en esa medida, llegar a la anulación del acto (control negativo). Se entiende, no obstante que cuando dichas técnicas permiten no ya reducir sino eliminar la discrecionalidad, cuando sólo quepa ya una solución conforme a Derecho en el caso concreto, el Tribunal no de-bería limitarse a anular el acto sino que estaría facultado para adoptar por sí mismo la decisión que proceda sobre el fondo (control positivo).

III. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

La configuración dogmática del acto administrativo proviene de dos cul-turas jurídicas diversas como son la francesa —que venía propugnando un concepto amplio para extender las posibilidades del control judicial— y la alemana —que ofrece un concepto más restringido por atender a otros pos-tulados—. En España, GARCÍA DE ENTERRÍA viene defendiendo un con-cepto amplio que es el que se trata de resumir a continuación. Sépase, no obstante, que siempre ha habido otras visiones y que últimamente se han puesto de manifiesto posibles riesgos de esta amplitud (BOCANEGRA SIERRA). En un sentido amplio, pues, cabe definir el acto administrativo como la declaración unilateral no normativa de un órgano sometido al Dere-

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cho administrativo. Veamos qué aporta cada uno de los elementos que com-ponen esta definición.

III.1. Declaración

Se trata de una manifestación de la Administración con trascenden-cia externa. Esa manifestación puede ser de voluntad, con las resolucio-nes como prototipo (y ésos serían los únicos actos administrativos para los partidarios del concepto estricto). Pero también de deseo (propuestas, por ejemplo), de juicio (informes, entre otros) o de conocimiento (certificados o similares). Normalmente adoptará la forma escrita aunque excepcional-mente se permiten también otras formas de expresión y constancia. De he-cho, el artículo 55 LPC recoge las reglas de exteriorización de las deci-siones adoptadas por la Administración. Desde este punto de vista cabe distinguir entre:

— Actos expresos, que a su vez pueden adoptar forma escrita o verbal.— Actos presuntos, que derivan de la técnica del silencio administrativo

que aquí estudiamos en la Unidad Didáctica anterior.— Actos tácitos, que se deducen implícitamente de otros, bien que con

carácter excepcional y con muchas reservas para no incurrir en vía de hecho.

III.2. Unilateral

Se distingue por ello de los contratos. La Administración impone así con-forme a la ley su voluntad a los particulares sin necesidad de acuerdo con ellos. Este rasgo enlaza con la cuestión de la eficacia de los actos adminis-trativos, que se aborda en los artículos 56 y ss LPC y que aquí, por razones sistemáticas, se analizará en otra Unidad Didáctica.

III.3. No normativa

Se distingue por ello de los Reglamentos, que innovan el ordenamiento jurídico mientras que los actos se limitan a aplicarlo. Esta diferencia de natu-raleza jurídica conlleva también diferencias de régimen entre los reglamen-tos y los actos administrativos: invalidez, sistema de recursos, etc...

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III.4. De la Administración

Esto excluye en principio las declaraciones de otros sujetos públicos o privados aún cuando en ocasiones pudieran equipararse para facilitar su control [artículos 1.3 y 2.c) y d) LJ].

III.5. Sometida al Derecho administrativo

Se distingue por ello de los actos políticos a los que ya nos hemos refe-rido antes y también de otras decisiones que no provienen del ejercicio de potestades administrativas [que estarían sometidas a otras ramas del Dere-cho, civil (por ejemplo, la resolución de un contrato de arrendamiento) o la-boral (por ejemplo, el despido de un empleado público); artículo 3.a) LJ].

IV. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

IV.1. Panorámica general

Son muchos los criterios habitualmente manejados para clasificar los diferentes tipos de actos administrativos. He aquí los más frecuentes y rele-vantes:

— Por los sujetos de que proceden, se habla de actos de órganos esta-tales, autonómicos, locales, etc.. O también, y en otro plano, de ac-tos colegiales y monocráticos, cuyas reglas de adopción serán distin-tas según se dicten por órganos colegiados o unipersonales.

— Por los sujetos a que se dirigen, se habla de actos singulares (que tie-nen uno o varios destinatarios pero determinados) frente a los actos generales o plúrimos (que se dirigen a una pluralidad indeterminada de sujetos, por ejemplo una convocatoria de oposiciones). Esta distin-ción tiene relevancia a efectos del régimen de notificación de unos y otros, como se verá.

— Por su relaciones con la ley, se habla de actos reglados (licencia de obras, por ejemplo) o discrecionales (licencia de actividades clasifica-das, por ejemplo); distinción a la que ya nos hemos referido.

— Por su forma de exteriorización, se habla de actos expresos, presun-tos o tácitos; como también nos consta.

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— Por su contenido, se habla de actos favorables (admisiones, concesio-nes, autorizaciones, dispensas...) y desfavorables o de gravamen (ór-denes, sanciones, expropiaciones, etc.). La legislación vigente da a esta distinción una enorme trascendencia práctica, especialmente en lo tocante al régimen de revisión de unos y otros. Sin embargo, últi-mamente se viene advirtiendo que resulta demasiado elemental y que los tipos puros se difuminan ante una amplia gama de actos mixtos y de actos de doble efecto.

— Por sus efectos, se habla de actos constitutivos (crean, modifican o ex-tinguen una determinada relación jurídica) y declarativos (se limitan a reconocer una situación preexistente).

— Por el objeto de la declaración se habla de actos reales (que van re-feridos a las características de una cosa), personales (que toman en cuenta las aptitudes de un sujeto) y mixtos (que combinan elementos de ambas tipologías). Esta clasificación tiene efectos prácticos de cara al régimen de transmisibilidad que, en el caso de los actos rea-les suele permitirse mientras que en el caso de los actos personales o no se permite o se condiciona al consentimiento de la Administración.

— Por su eficacia en el tiempo, se habla de actos de tracto instantáneo (por ejemplo, autorizaciones por operación) o sucesivo (por ejemplo, autorizaciones de funcionamiento). Estos últimos vienen planteando problemas por la necesidad de exigir su adaptación permanente a las nuevas circunstancias o a los avances científicos y tecnológicos; adaptación que, en aras de la seguridad jurídica, podría requerir in-demnización.

— Por su significación procesal. Sin ninguna duda, es ésta clasificación la que requiere ahora mayores puntualizaciones.

IV.2. Clases de actos por su significado procesal

El sentido procesal de un acto administrativo hay que enmarcarlo dentro del procedimiento establecido tanto para su adopción como para su even-tual impugnación posterior. Debe saberse, además, que esta impugnación puede desdoblarse ya que hay un doble sistema de recursos.

Por un lado están los recursos administrativos, que se verán luego. Por otro, está el recurso contencioso-administrativo, que se interpone ya ante ór-ganos judiciales. Pues bien; para poder interponer éste último se requiere haber agotado previamente la vía administrativa. Partiendo de estas premi-sas, se identifican las siguientes clases de actos administrativos:

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IV.2.1. ACTOS DE TRÁMITE

Son aquellos actos que, en el seno de un procedimiento administrativo, tienen un carácter instrumental respecto de la decisión por adoptar. Puede decirse que sirven para preparar y hacer posible la resolución final que se adopte. En principio, la regla general es que los actos de trámite no son im-pugnables por separado.

Sin embargo, esta regla admite excepciones en relación con aquellos actos de trámite cualificados que son los que, pese a ser de trámite, «deci-den directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibili-dad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irrepa-rable a derechos o intereses legítimos» (artículo 107.1 LPC).

IV.2.2. ACTOS DEFINITIVOS

Son aquellos actos que ponen fin a un procedimiento administrativo. Se les llama también «resoluciones» y normalmente deciden el fondo del asunto (artículo 89 LPC). Estas resoluciones siempre son impugnables. Sin embargo, su impugnación puede variar en función de los siguientes subtipos:

— Actos definitivos que agotan la vía administrativa. Se identifican por la ley. Así, con carácter general, el artículo 109 LPC enumera una se-rie de resoluciones que ponen fin a la vía administrativa en todas las Administraciones públicas (por ejemplo, las de órganos que carezcan de superior jerárquico). A partir de ahí, cada Administración puede concretar aún más la lista. Así, para la Administración del Estado, hay que ver la Disposición Adicional 15.ª LOFAGE (que, por cierto, derogó la DA 9.ª LPC). Para las Administraciones autonómicas habrá que observar sus propias leyes de organización si bien en el caso del País Vasco no hay expresa previsión al respecto. Para la Administra-ción Local, esta tarea la realiza el artículo 52.2 LBRL. Estos actos pue-den impugnarse por los interesados directamente ante la Jurisdicción de lo contencioso. No obstante, contra ellos cabe también, potestati-vamente, el recurso administrativo de reposición (artículo 116.1 LPC).

— Actos definitivos que no agotan la vía administrativa. Se identifican por exclusión. Puede decirse que son aquellos que no «causan es-tado» porque la Administración todavía no ha dicho su última pa-labra. Estos actos no pueden impugnarse directamente ante la Ju-risdicción de lo contencioso. Hay que impugnarlos previamente en

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vía administrativa mediante el denominado recurso de alzada (ar-tículo 114.1 LPC).

IV.2.3. ACTOS FIRMES

Hay que tener en cuenta que los recursos administrativos y judiciales tie-nen que interponerse en plazo. Si el plazo transcurre sin que se haya inter-puesto el correspondiente recurso, estaremos ante un acto consentido que deviene o se convierte en firme. Si ya no cabe ningún tipo de recurso, el acto también adquiere firmeza.

Esto significa que no se puede impugnar el acto en cuestión (salvo me-diante el recurso extraordinario de revisión que se verá en su momento). El artículo 28 LJ extiende esta regla a los llamados actos confirmatorios, enten-diendo por tales aquéllos que se limitan a reproducir otros anteriores con identidad de sujetos, pretensiones y fundamento.

Desde otra perspectiva, la inejecución de actos firmes legitima a los afectados para la interposición del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración (artículo 29.2 LJ).

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Unidad didáctica 10

Validez e invalidez del acto administrativo

I. INTRODUCCIÓN

En la teoría del acto administrativo se suele distinguir entre las nociones de validez y eficacia. Un acto administrativo es válido cuando resulta con-forme a Derecho. Un acto administrativo es eficaz cuando resulta apto para desplegar efectos prácticos.

Como se verá, la adquisición de validez y de eficacia puede producirse en momentos distintos. Pero, por lo que ahora más importa, la adquisición de una y otra también depende de requisitos distintos.

Así, para que un acto sea válido se requiere que en él concurran una serie de elementos esenciales legalmente prefigurados en cada caso. De no concurrir alguno de ellos, el acto en cuestión no será conforme a Derecho. En esto consiste la invalidez que, en Derecho administrativo, ofrece distintos grados y procedimientos para hacer valer sus efectos que, en principio, se-rán también diferentes según se trate de vicios de nulidad o de anulabilidad.

II. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Por influencia italiana se admite una distinción entre elementos esencia-les y elementos accidentales del acto administrativo. Los elementos esencia-

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les o necesarios son auténticas condiciones de validez del acto. Los ele-mentos accidentales o accesorios no serían condiciones de validez sino de eficacia del acto.

Detrás de esta construcción están los esfuerzos por teorizar sobre el acto administrativo tomando como referencia la figura del negocio jurídico (pri-vado). En España, GARCÍA DE ENTERRÍA viene desautorizando este enfo-que básicamente porque la Administración no goza de autonomía de la vo-luntad sino que está sometida al principio de legalidad.

Así, el acto administrativo es siempre típico en el sentido de que sus ele-mentos son los que en cada caso concreto determine la ley al configurar la potestad que se ejercita para dictarlo. Una presentación tópica de estos ele-mentos nos conduce a analizar los requisitos subjetivos, objetivos y formales del acto administrativo que de alguna manera están presentes en la LPC.

II.1. Elementos subjetivos

De acuerdo con el artículo 53.1 LPC, los actos administrativos que dic-ten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del intere-sado, se producirán por el órgano competente.

La competencia de la Administración y, dentro de cada una de ellas, del órgano actuante es, por tanto, el primer requisito de validez del acto ad-ministrativo. Luego se verá cuál es la trascendencia práctica del vicio de in-competencia. Por ahora baste recordar que la competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano y que la determinación del ór-gano competente en cada caso se rige por el Derecho de la organización.

Como los órganos administrativos están siempre integrados por perso-nas físicas hay que tener en cuenta, además de las reglas objetivas de titula-ridad de las competencias, la posible incidencia en su ejercicio de otros as-pectos subjetivos como son la investidura de sus titulares y las garantías para su imparcialidad (abstención y recusación; artículos 28 y 29 LPC).

En general, la infracción de estas últimas reglas no tiene necesariamente trascendencia invalidante. Sin embargo, sí suele tenerla el incumplimiento de reglas para la formación de voluntad de ciertos órganos. Con ellas se trata de garantizar la imputación de las decisiones de sus titulares a la Adminis-tración y dicha imputación puede quebrarse por vicios del consentimiento (error, violencia, intimidación, dolo) o por vicios de forma (artículos 21 y ss LPC y concordantes).

En esta misma línea, cabe recordar las cautelas impuestas a la actividad administrativa automatizada (artículo 39 LAE) y, en particular, a la adopción

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de resoluciones de forma automatizada donde ha de garantizarse la identi-dad del órgano competente mediante algún sistema de firma electrónica a efectos de su impugnación (artículo 38 LAE).

II.2. Elementos objetivos

Los elementos objetivos del acto también están vinculados materialmente al principio de legalidad de la actividad administrativa. Suelen identificarse con el presupuesto de hecho, la causa y el fin de la potestad legalmente atri-buida. La concurrencia de estos requisitos en el contenido de cada acto se verifica a través de la motivación.

II.2.1. EL CONTENIDO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El artículo 53.2 LPC señala que el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Esto quiere decir, por de pronto, que el contenido de los actos administrativos ha de ser, además de lícito y posible, determinado y proporcionado.

La determinación y proporcionalidad del acto administrativo puede re-querir una distinción entre contenido esencial y contenido accidental. De esta manera se da entrada por la doctrina a las llamadas cláusulas acceso-rias del acto administrativo. Sin embargo, no hay en la LPC ninguna referen-cia expresa a esta interesante cuestión.

II.2.2. EL FIN Y LA DESVIACIÓN DE PODER

De conformidad con el artículo 53.2 LPC, el contenido de los actos será adecuado a los fines de aquéllos. Esta exigencia aparentemente escondida tiene un profundo calado constitucional (artículo 106.1 CE). Conecta con una de las técnicas de control de la discrecionalidad a la que ya nos hemos referido antes: la desviación de poder.

Esta técnica se basa en que la Administración no puede aplicar las po-testades que tiene conferidas para fines distintos de los previstos en el orde-namiento jurídico (artículo 70.2 LJ). Si lo hiciera, el acto en cuestión sería contrario a Derecho y, por tanto, inválido. Más concretamente, incurriría en vicio de anulabilidad (artículo 63.1 LPC).

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Conviene aclarar que el vicio de desviación de poder es un vicio de es-tricta legalidad y no de moralidad. Para que se produzca desviación de po-der no es necesario que el fin perseguido sea un fin privado o espurio sino que basta con que dicho fin, aunque público, sea distinto del previsto por la norma que atribuya la potestad.

Con todo, el mayor problema puede estribar en la necesidad de acredi-tar esa divergencia entre los fines teóricos de la norma y los verdaderos fines del acto administrativo adoptado a su amparo. En todo caso, se trata de un problema de prueba que la jurisprudencia puede flexibilizar (CHINCHILLA MARÍN).

II.2.3. LA CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El presupuesto de hecho es siempre un elemento reglado. El fin, siem-pre de interés general, también. Por su parte, la causa sería la adecuación del acto al fin para el que fue dictado. Así entendida, y a diferencia de lo que sucede en el ámbito privado, en Derecho administrativo los motivos del acto siempre van incorporados a la causa y esto facilita su control en Derecho.

Más allá del debate dogmático, el elemento causal está cobrando indis-cutible importancia práctica especialmente en los actos de tracto sucesivo. Nótese que la adecuación del acto al fin para el que se dicta es una exi-gencia que no sólo debe cumplirse en el momento en que el acto surge sino también a lo largo de todo el tiempo que siga surtiendo efectos. Si no fuera así, entraría en juego el principio cessante causa, cessat efectus.

Pese a la literalidad del aforismo, se estima que los vicios de la causa así entendida provocan la invalidez del acto. Esta constatación está obli-gando a distinguir entre invalidez originaria (el acto carecía de algún ele-mento esencial cuando se dictó) e invalidez sobrevenida (el acto nació válido en origen pero, con el tiempo, cambios normativos o fácticos han po-dido afectar a alguno de sus elementos esenciales; CANO CAMPOS).

II.3. Elementos formales

II.3.1. PROCEDIMIENTO

De acuerdo con el artículo 53.1 LPC los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se

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producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento estable-cido. El procedimiento es también, por tanto, requisito de validez de los ac-tos administrativos.

Como ya ha quedado expuesto, el procedimiento administrativo no es un acto complejo sino un complejo de actos que, normalmente, termina me-diante una resolución. Por lo general, los actos de trámite tienen sus propias reglas formales y las resoluciones las suyas. El incumplimiento de esas reglas implica vicios de forma sobre cuya trascendencia invalidante aún habrá que volver. Pero entre esas reglas hay que destacar ahora la común exigencia de motivación.

II.3.2. LA MOTIVACIÓN

En realidad, la motivación del acto administrativo no es una exigencia meramente formal. Cumple una función clave para evitar la arbitrariedad de la Administración y posibilitar el control del ejercicio de todas sus potestades y, en especial, las de carácter discrecional.

La exigencia de motivación implica que no vale el «porque sí». Hay que explicar las razones que fundan la resolución. Más precisamente, en la mo-tivación hay que conectar la realidad con el Derecho porque, como dice el artículo 54.1 LPC, la motivación consiste en una «sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho». Sucinta pero, en todo caso, suficiente porque si falta la motivación o resulta defectuosa el acto en cuestión podría repu tarse inválido.

Aclarado esto, resta añadir que el artículo 54.1 LPC no exige la motiva-ción de todo tipo de actos administrativos sino sólo de algunos de ellos. No obstante, la lista recoge los supuestos más relevantes desde la perspectiva de los ciudadanos pues viene a incluir todos aquellos actos que tengan una proyección exterior (resolutorios, discrecionales, de gravamen, contrarios al precedente, etc.) e incluso algunos actos de trámite (suspensión, medidas provisionales, alteración de plazos).

Por último, la regla del artículo 54.2 LPC hay que entenderla en el con-texto de la denominada discrecionalidad técnica de la Administración. Ahí viene a decirse que en los procedimientos selectivos y de concurrencia com-petitiva también se requiere motivación. Lo que pasa es que la forma de mo-tivar cambia: basta con que los fundamentos de la resolución que se adopte queden acreditados en el expediente. Téngase en cuenta que en ese tipo de procedimientos suelen actuar Tribunales u otros órganos especializados de evaluación.

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III. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Hasta aquí se han visto, en positivo, las condiciones de validez del acto administrativo. El Capítulo IV del Título V LPC, sin embargo, adopta otra perspectiva y pretende identificar, en negativo, las causas y alguno de los efectos de la invalidez. Se expone a continuación el contenido de estos pre-ceptos para dar paso a una consideración final crítica.

Ya hemos visto que los actos administrativos deben reunir una serie de requisitos para ser válidos. Pero el incumplimiento de todos ellos no tiene la misma trascendencia práctica. En Derecho Administrativo, como está en juego el interés general, se distinguen hasta tres grados diferentes. Son los siguientes.

III.1. Nulidad absoluta o de pleno derecho

El artículo 62.1 LPC recoge, con una cierta vocación restrictiva, las cau-sas de nulidad absoluta o de pleno derecho de los actos administrativos. Ta-les causas, que el legislador ha estimado especialmente graves, son las si-guientes:

III.1.1. LESIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [artículo 62.1.a) LPC]

La primera causa de nulidad es la lesión de derechos y libertades sus-ceptibles de amparo constitucional. Éste fue el único apartado afectado por la reforma de 1999 que suprimió el inciso «contenido esencial» de la redac-ción anterior. Ha de entenderse, pues, que se pretendió ampliar el alcance de esta causa. Por lo demás, las reglas para la identificación de tales dere-chos se explicaron en su momento y conducen a los reconocidos como fun-damentales en los artículos 14 a 30 CE.

III.1.2. INCOMPETENCIA [artículo 62.1.b) LPC]

Pero no cualquier vicio de incompetencia sino tan sólo los vicios que afecten «manifiestamente» a la competencia orgánica por razón de la ma-teria o del territorio. Estas restricciones dejan fuera de la nulidad, por tanto, la incompetencia funcional (artículo 67.3 LPC) y, en general, los vicios de in-

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competencia que no sean «ostensibles» (conforme a criterios jurisprudencia-les no del todo seguros).

III.1.3. CONTENIDO IMPOSIBLE [artículo 62.1.c) LPC]

El acto administrativo será nulo de pleno derecho si tiene un contenido imposible Se estima que este precepto no se refiere a una imposibilidad ju-rídica. La nulidad más bien va referida a imposibilidad fáctica (un acto con contenido física o materialmente imposible). Alguna vez se ha extendido a supuestos de imposibilidad ideal o lógica (un acto con un contenido que in-curre en contradicciones internas o, por equiparación, un acto con un conte-nido ambiguo o indeterminable; STS de 19 de mayo de 2000).

III.1.4. INFRACCIÓN PENAL [artículo 62.1.d) LPC]

El concepto de infracción penal incluye tanto delitos como faltas tipifica-das en el Código Penal. Conforme a este apartado el acto administrativo será nulo de pleno derecho si incurre en infracción penal (porque, al dic-tarse aún a sabiendas de su injusticia, incurre en prevaricación, por ejem-plo). Pero también si se dicta como consecuencia de ésta (bajo amenazas o coacciones de un tercero o mediando cohecho, por ejemplo).

Ambos supuestos pueden plantear problemas de aplicación puesto que, en principio, la apreciación de que efectivamente concurre tal infracción es competencia de la Jurisdicción Penal. Pero ésta no se encuentra habilitada para pronunciarse sobre la validez de los actos administrativos y si lo hiciera —como a veces sucede en la práctica— depararía «inadmisibles conse-cuencias» (GARCÍA DE ENTERRÍA).

Puestas así las cosas, se necesitará una sentencia penal para que la pro-pia Administración —y, en última instancia, la Jurisdicción contencioso-admi-nistrativa— puedan hacer valer, en un procedimiento de revisión con todas las garantías, esta causa de nulidad si es que, efectivamente, la infracción penal constatada hubiera sido determinante en la adopción del acto.

III.1.5. CIERTOS VICIOS DE FORMA [artículo 62.1.e) LPC]

Pero no cualquier vicio de forma. La nulidad de pleno Derecho sólo al-canza a los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del proce-

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dimiento legalmente establecido y a los que infrinjan las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados. Así:

— La ausencia total de procedimiento a que alude el primer subtipo se refiere, por supuesto, a la adopción de decisiones de plano pero tam-bién a través de un procedimiento que no sea el debido e incluso a la omisión de los trámites esenciales del concreto procedimiento apli-cable.

— En esa misma línea, la infracción de las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados va referida a de-fectos en la convocatoria de sus miembros y a la inobservancia del quórum de constitución o adopción de acuerdos legalmente exigi-dos, entre otros a los que la jurisprudencia en ocasiones da relevan-cia.

— El resto de los vicios de forma podrán ser causa de anulabilidad o, incluso, meras irregularidades no invalidantes.

III.1.6. CARENCIA DE REQUISITOS ESENCIALES PARA LA ADQUISICIÓN DE FACULTADES O DERECHOS [artículo 62.1.f) LPC]

El supuesto previsto en el apartado 62.1.f) LPC tiene un especial in-terés desde la perspectiva de la eficacia de los actos favorables para el administrado. Como regla general, estos actos son irrevocables. No obs-tante, se entiende que la ilegalidad del acto es un límite al principio an-tirrevocatorio. De todos modos, esa ilegalidad sólo será determinante de nulidad absoluta «cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición». La clave está en verificar cuáles son los «requisitos esencia-les» en cada caso; expresión que habrá de interpretarse en términos res-trictivos.

Particularidad de interés ofrece la proyección de este supuesto sobre ac-tos presuntos (estimación de solicitudes por silencio positivo). En ciertas leyes sectoriales —por ejemplo, urbanismo— se venía estableciendo que por esta vía no podían obtenerse facultades contrarias al ordenamiento jurídico. Con la LPC, esta regla se matiza en el sentido de que la Administración tampoco puede actuar como si no existiera un acto (presunto) que además es favora-ble para el interesado. Tendría que proceder a revisarlo formalmente, en su caso, como el resto de sus actos nulos. Sin embargo, no es ésa, ni mucho menos, la interpretación que del artículo 8.1.b) TRLS hizo, en casación en interés de Ley, la STS de 28 de enero de 2009 que, en realidad, lo equi-

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para, como ya se vio en la lección correspondiente, a un supuesto de silen-cio negativo.

III.1.7. OTROS [artículo 62.1.g) LPC]

El precepto ahora comentado finaliza con una cláusula abierta que per-mite que a esta lista de causas de nulidad se añadan otras distintas si bien para ello será necesaria una norma con rango de ley.

Así sucede, por ejemplo, en materia de contratación pública (artícu-los 31 y ss TRLCSP) o en materia de hacienda [donde se reputan nulos los actos que impliquen compromisos de gasto para los que no exista crédito presupuestario; también recogido en el artículo 36.1.b) de la LGSub].

En general, la doctrina viene alertando sobre el peligro de desnaturali-zar la nulidad por esta vía. Así, por ejemplo, se ha criticado la redacción del artículo 23.4 LG y también cierta interpretación jurisprudencial del ar-tículo 40.1 LOTC que llevaría a considerar inevitablemente nulos los actos dictados en aplicación de una norma declarada inconstitucional (BOCANE-GRA SIERRA).

III.2. Anulabilidad

El artículo 63.1 LPC recoge las causas de anulabilidad o nulidad rela-tiva. Pero no lo hace mediante un sistema de lista sino a través de una cláu-sula general. Es decir, se considerarán anulables todos los actos adminis-trativos que incurran en cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Este planteamiento permite afirmar que en Derecho administrativo la re-gla general en materia de invalidez es la anulabilidad (artículo 70.2 LJ) mientras que la nulidad sería excepcional. Esta opción encuentra su princi-pal justificación en las exigencias del principio de eficacia de la Administra-ción (artículo 103.1 CE).

Por esto mismo, algunas infracciones del ordenamiento jurídico ni siquiera se reputan anulables. Así se desprende de lo dicho en el artículo 63.2 y 3 LPC, que se ocupa de vicios de forma y del incumplimiento de términos y pla-zos. En su virtud, el defecto de forma determinará la anulabilidad:

— Cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin.

— Cuando dé lugar a la indefensión de los interesados.

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El incumplimiento de términos y plazos sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga su naturaleza (STS de 24 de abril de 1999).

III.3. Irregularidades no invalidantes

En los demás casos, los vicios de forma y el incumplimiento de plazos, aún siendo evidentes infracciones del ordenamiento jurídico procesal, se consideran irregularidades no invalidantes.

Esto quiere decir que, en principio, los actos así viciados no serán ni nu-los ni anulables aunque, claro está, la infracción puede merecer reproches de otro tipo e, incluso, tal vez, la exigencia de responsabilidades. Nos ocu-pamos de esas otras consecuencias al estudiar la ordenación del procedi-miento administrativo.

En todo caso, y para terminar, conviene una precisión. Tradicional-mente se viene entendiendo que para apreciar la trascendencia del vicio de forma habrá que tener en cuenta el carácter instrumental de las formas y las exigencias del principio de economía procesal. Así, sólo tendrá re-levancia invalidante cuando haya influido realmente en la decisión de fondo y, más precisamente, cuando no sea posible averiguar si la deci-sión de fondo es correcta o no «por haber sustraído elementos de juicio necesarios para una valoración justa de la solución adoptada» (FERNÁN-DEZ RODRÍGUEZ). Es claro que, en los demás casos estaremos ante una irregularidad no invalidante pero resulta que, si efectivamente concurre indefensión, el vicio de forma podría llegar a considerarse no ya anula-bilidad sino incluso nulidad [artículo 62.1.a) LPC en relación con el ar-tículo 24.1 CE].

IV. TRASCENDENCIA DE LA INVALIDEZ

IV.1. Procedimiento de declaración

Como regla general, la existencia de la causa de invalidez ha de apreciarse a través de un procedimiento administrativo específico que fina-lizará con una resolución que declare la nulidad o anule el acto presunta-mente inválido. Pero cada grado de invalidez remite a un régimen jurídico diferenciado. Es decir; tanto el procedimiento a seguir como los efectos de

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la declaración pueden ser diferentes según se trate de actos nulos o anula-bles.

Estas diferencias pueden pasar desapercibidas cuando la Administra-ción se ve obligada a revisar sus propios actos por haberse interpuesto el correspondiente recurso por los interesados. Pero se aprecian mucho mejor en la regulación de las diferentes vías previstas en los artículos 102 y ss LPC para la revisión de oficio de los actos administrativos. Sobre todo ello vol-veremos más adelante aunque ya se puede adelantar que la regulación se basa en los siguientes pilares teóricos:

— Al ser un vicio de orden público (erga omnes), la nulidad puede ser invocada por cualquier persona (acción de nulidad) mientras que la anulabilidad sólo puede ser invocada por quienes tengan la condi-ción de interesados.

— Como no puede subsanarse por el transcurso del tiempo, la nulidad siempre es invocable mientras que los actos anulables pueden adqui-rir firmeza y devenir inatacables si transcurren ciertos plazos.

IV.2. Efectos de la declaración

La resolución que ponga fin al procedimiento de revisión que corres-ponda establecerá los efectos jurídicos y económicos de la invalidez en cada caso. Con carácter general, puede decirse que:

— Al menos en teoría, el acto nulo no surte efectos mientras que el acto anulable produce efectos en tanto no sea anulado.

— Los efectos de la declaración de nulidad se producirán ex tunc; es de-cir, desde la fecha en que el acto viciado se dictó, mientras que, por lo general, la anulación produce efectos ex nunc; es decir, desde la fecha en que se produce la declaración de invalidez.

IV.3. La convalidación de los actos anulables

Dentro de las diferencias existentes entre nulidad y anulabilidad so-bresale la potestad administrativa de convalidar los actos anulables (ar-tículo 67.1 LPC). Mediante la convalidación, la Administración subsana los vicios de que adolezca un acto anulable; nunca un acto nulo. Con esa limi-tación hay que entender, por tanto, las reglas específicas de los apartados 3 y 4 del mismo precepto.

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Es decir, no se pueden convalidar todos los vicios de incompeten-cia porque, como ya hemos visto, algunos son determinantes de nuli-dad absoluta. De igual modo, no se pueden convalidar todos los vicios consistentes en la falta de alguna autorización porque, como ya hemos visto, algunos pueden incurrir en el supuesto de nulidad absoluta del ar-tículo 62.1.f) LPC.

Por lo demás, la convalidación se expresa mediante un nuevo acto ad-ministrativo que surtirá efectos desde su fecha, aunque puede tener efecto re-troactivo (artículo 67.2 LPC).

IV.4. El principio de conservación de los actos administrativos

La convalidación de los actos anulables es una manifestación del princi-pio de conservación de los actos administrativos. Pero este mismo principio tiene otras manifestaciones que son comunes para todo tipo de invalideces; es decir, que operan tanto respecto de los actos nulos como de los anula-bles. Son las siguientes:

IV.4.1. INCOMUNICACIÓN DE LA INVALIDEZ

De conformidad con el artículo 64.1 LPC, la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. Nótese que se está refiriendo a actos de trá-mite.

De conformidad con el artículo 64.2 LPC la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo inde-pendientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Se observará que aquí se parte de la posibilidad de supuestos de invalidez parcial del acto administrativo de modo que la parte no viciada pueda subsistir si reúne los elementos necesarios para ser conforme a Derecho.

IV.4.2. CONVERSIÓN

De conformidad con el artículo 65 LPC, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto produci-rán los efectos de éste.

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Un buen ejemplo de aplicación judicial de este precepto es la STS de 7 de julio de 2003 (Ponente González Navarro) que, en relación con una ex-propiación, anula la declaración de urgencia sin que esto implique la anula-ción de todo lo actuado sino la conversión del procedimiento expropiatorio de urgencia en procedimiento ordinario.

IV.4.3. CONSERVACIÓN

De conformidad con el artículo 66 LPC, el órgano que declare la nuli-dad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

El campo propio de esta figura es el que marcan ciertas resoluciones que, además de anular un acto, ordenan retrotraer las actuaciones hasta un determinado trámite. Al respecto, se ha observado que esta «práctica viciosa» sólo puede entenderse justificada dentro de la vía administrativa de recurso y ello en virtud del principio de jerarquía (FERNÁNDEZ RODRÍ-GUEZ). En todo caso, el precepto sólo habilita al órgano que declare la nu-lidad —y no al actuante— para determinar el alcance de la conservación de trámites.

V. CONSIDERACIÓN FINAL

La regulación que la LPC ofrece sobre la invalidez de los actos administra-tivo y que acabamos de exponer está mereciendo fuertes críticas desde distin-tos puntos de vista. En este sentido, algunos han destacado que no hay una correlación entre los requisitos de validez (elementos del acto administrativo) y la otra cara del problema que es la identificación de las causas de invalidez.

En lo tocante a éstas últimas, también se le ha reprochado la falta de un criterio delimitador claro de los dos tipos básicos de invalidez. Más pre-cisamente, se ha censurado «la descuidada formulación de las causas de nulidad de pleno derecho» y su «hipertrofia perturbadora» para las exigen-cias institucionales de la teoría de las nulidades en Derecho administra-tivo (BOCANEGRA SIERRA). Tales «exigencias institucionales» se basan en la premisa dogmática de que el acto nulo no despliega efectos (GARCÍA LUENGO) e, inevitablemente, trascienden al régimen de revisión de los ac-tos administrativos sobre el que volveremos.

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Con todo, últimamente se han rescatado teorías que permiten explicar de otro modo las relaciones entre validez y eficacia del acto administra-tivo. Así, la sanción de la invalidez no es necesariamente la ineficacia sino el principio de la no tutela. Se trataría de «privar de protección jurídica a la pretensión sobre el mantenimiento del acto y, viceversa, otorgar tutela a quien presente un interés en su remoción digno de protección» (CANO CAMPOS). Desde estos postulados, la principal objeción que merece la LPC es que sólo tiene presente la invalidez originaria pero deja completa-mente al margen las cuestiones cada vez más relevantes que atañen a la invalidez sobrevenida de los actos administrativos.

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La eficacia del acto administrativo

I. INTRODUCCIÓN

Por eficacia se entiende la capacidad del acto administrativo para vin-cular jurídicamente tanto a la Administración que lo dicta como a los admi-nistrados. Un acto administrativo eficaz es, pues, el que es apto para des-plegar efectos jurídicos. La regulación de los efectos que surten los actos administrativos aparece dispersa en la LPC.

Por un lado, en su Título V, el Capítulo III se refiere a la «eficacia de los actos». Por otro, en su Título VI, el Capítulo V versa sobre su «ejecución». Más concretamente, el artículo 56 LPC se refiere a la «ejecutividad»; el ar-tículo 94 LPC, a la «ejecutoriedad» y el artículo 95 LPC, a la «ejecución for-zosa» de los actos administrativos. La interpretación de todos ellos debe ponerse en conexión, a su vez, con el artículo 57 LPC que se refiere a los «efectos» del acto administrativo. Pues bien; esta terminología legal ha sido criticada por resultar redundante, contradictoria, distorsionante y productora de confusión (MARTÍN REBOLLO). Sin embargo, la reforma de 1999 no creyó necesario perfeccionar estos preceptos.

Por ahora bastará saber que la eficacia engloba tanto la ejecutividad como la ejecutoriedad de los actos administrativos. Ejecutividad y ejecuto-riedad no son más que manifestaciones, distintas y complementarias, de la autotutela de la Administración. A su vez, la ejecutividad y la ejecutoriedad son presupuestos de la potestad de ejecución forzosa de los actos adminis-trativos por la Administración. La ejecutividad es previa a la ejecutoriedad. En definitiva, sólo es eficaz aquel acto que gana ejecutividad.

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Por lo tanto, la primera cuestión que se nos plantea es la de determinar a partir de qué momento puede decirse que un acto es ejecutivo. Correla-tivamente, importa aclarar también cuándo deja de serlo, sea con carácter temporal (suspensión) o definitivo (extinción). Este planteamiento invita a or-denar la exposición siguiendo los hitos que marcan la eficacia del acto ad-ministrativo en el tiempo.

II. LA ADQUISICIÓN DE EFICACIA POR EL ACTO ADMINISTRATIVO

II.1. La eficacia inmediata del acto administrativo

De conformidad con los artículos 57 y 94 LPC, la regla general es la eficacia inmediata de los actos administrativos. Esto implica, que, al menos en teoría, son ejecutivos desde la fecha en que se dicten. Sin embargo, en estos mismos preceptos se contemplan numerosas salvedades.

De hecho, se permite que haya disposiciones que establezcan otra cosa (y así sucede, por ejemplo, con los actos sancionadores por aplicación del artículo 138.3 de la propia LPC). Es más, se admite incluso que la regla de la eficacia inmediata se exceptúe en el propio acto (mediante la inclusión de cláusulas accesorias: un término inicial o una condición suspensiva, por ejemplo). Pero además, y con carácter general, en estos mismos preceptos se contemplan supuestos que permiten hablar de una eficacia anticipada y de una eficacia demorada de los actos administrativos. Veamos.

II.2. La eficacia anticipada: la retroactividad de ciertos actos administrativos

La eficacia anticipada se produce en los supuestos excepcionales de re-troactividad que admite el artículo 57.3 LPC. Tales supuestos son dos:

— Que el acto al que se pretende dar eficacia retroactiva se dicte en sustitución de otro anulado.

— Que, en otro caso, el acto reúna tres condiciones: que produzca efectos favorables al interesado, que el presupuesto de hecho exis-tiera ya en la fecha a la que se retrotraigan sus efectos y que no le-sione derechos o intereses legítimos de terceros.

El supuesto más problemático es el primero. En él, el acto anulado puede ser tanto nulo como anulable. En cuanto al acto que lo sustituye, la

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posible retroactividad dependerá de si produce efectos favorables sólo en relación al destinatario del mismo o también desfavorables respecto de ter-ceros. Aún así, el resultado podría modularse en virtud del principio de pro-tección de la confianza legítima (BOCANEGRA SIERRA).

II.3. La eficacia demorada

La eficacia demorada no es, en términos prácticos, tan excepcional. Del juego conjunto de los artículos 57 y 94 LPC se deduce que son muchos los supuestos en los que puede retrasarse el momento de adquisición de la eje-cutividad: cuando así lo exija el contenido del acto, cuando necesite autori-zación o aprobación superior y cuando esté supeditada a su notificación o publicación.

Como vamos a ver, la exigencia de notificación de la práctica totalidad de los actos administrativos convierte en absolutamente ordinaria esta causa de eficacia demorada. No afecta, sin embargo, y es importante advertirlo, a los actos presuntos ganados por silencio administrativo positivo.

III. LA NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

III.1. Concepto y caracteres

A diferencia de lo que sucede con las normas jurídicas, los actos admi-nistrativos no tienen que ser oficialmente publicados. No obstante, sí tienen que ser puestos en conocimiento de sus destinatarios de manera, en princi-pio, individual. La notificación consiste en la comunicación formal del acto administrativo de que se trate. Constituye una garantía tanto para la Admi-nistración como para los administrados.

Para la Administración porque de la notificación en regla depende la adquisición de la eficacia del acto. Para el administrado porque es la ma-nera de conocer exactamente el acto que le afecta y poder reaccionar, en su caso, contra él. Téngase en cuenta además que el plazo para la interpo-sición de los recursos pertinentes comienza a contarse, precisamente, desde el día siguiente a la fecha de notificación.

De conformidad con el artículo 58.1 LPC, la Administración está obli-gada a notificar a los interesados tanto las resoluciones como los actos de trámite que afecten a sus derechos o intereses legítimos. Cuando se trate de

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actuaciones de oficio que afecten a una pluralidad de interesados, se debe notificar a todos ellos, salvo en el supuesto de una «pluralidad indetermi-nada de personas», en que la notificación es sustituida por la publicación (artículo 59.6 LPC).

Sobre esas bases se ha forjado una jurisprudencia que interpreta la exi-gencia de notificación de una forma garantista y no como un obstáculo a la eficacia de los actos favorables.

III.2. Requisitos de las notificaciones

Por lo que respecta a su contenido, la notificación debe contener el texto íntegro del acto administrativo. Pero debe indicar, además, si dicho acto agota o no la vía administrativa, los concretos recursos que procedan, así como el órgano ante el que hayan de presentarse y el plazo para interpo-nerlos. Como puede observarse, estos datos coinciden con los exigidos por el artículo 89.3 LPC para la resolución. Esta redundancia, además de inne-cesaria, no parece justificada pues, en rigor, no son las resoluciones las que deben expresar esas determinaciones para ilustrar al particular afectado so-bre sus mecanismos de defensa, sino las notificaciones, que son el vehículo a través del cual se comunican aquéllas.

Por lo que se refiere al tiempo, la notificación debe ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dic-tado. Esta regla del artículo 58.2 LPC ha de ponerse en conexión con la nueva redacción del artículo 42.1 LPC que, como vimos, incluye también la notificación dentro del plazo para el cumplimiento de la obligación de resol-ver. A estos efectos, la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos se entenderá cumplida con el intento de noti-ficación debidamente acreditado (artículo 58.4 LPC, con las precisiones que fija como doctrina legal la STS de 17 de noviembre de 2003).

Cabe también hablar de requisitos de forma que, en realidad, se refie-ren a las reglas relativas a la práctica de la notificación y que, por su impor-tancia, se estudian en el apartado siguiente. En todo caso, el incumplimiento de cualquiera de estos requisitos puede convertir a una notificación en de-fectuosa, con las consecuencias que se verán. Más aún, para el Tribunal Constitucional, la falta de diligencia de la Administración en la práctica de notificaciones puede llegar a vulnerar el derecho a la defensa, incluido en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, con la consiguiente nulidad de las actuaciones (STC 157/2007, de 2 de julio, STC 219/2007, de 8 de octubre y STC 32/2008, de 25 de febrero).

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III.3. Práctica de la notificación

En los artículos 59, 60 y 61 LPC se somete a detalladas reglas la ta-rea —cargada de problemas— de la práctica de notificaciones. Tales re-glas pueden esquematizarse de la siguiente manera:

III.3.1. NOTIFICACIÓN ORDINARIA

Las notificaciones pueden practicarse por cualquier medio que permita te-ner constancia de la recepción de la misma por el interesado o su represen-tante. Lo esencial es pues, que el medio permita acreditar, además del conte-nido del acto notificado, la fecha de recepción y la identidad del receptor.

Por tanto, aunque la ley ya no especifique, la Administración tiene a su disposición diferentes medios de notificación: agentes propios, correo certi-ficado, telegrama, mensajería, etc... Tampoco se descartaba el empleo de nuevas técnicas de transmisión de información siempre que posibilitaran la debida constancia de acreditación en el expediente. Bien es verdad que las previsiones de la LPC a este respecto han quedado superadas por la regula-ción que de la «notificación electrónica» ofrece la LAE, en los términos que veremos más adelante.

Con todo, el medio ordinariamente utilizado es el servicio de correos (en desarrollo de la Ley 24/1998, de 13 de julio, de regulación del servicio pos-tal universal y de liberalización de los servicios postales, son de aplicación los artículos 39 a 44 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, afectado por STS de 8 de junio de 2004).

No hay un criterio general y de principio respecto del lugar en el que haya de practicarse la notificación. En principio, será aquél que el propio in-teresado haya señalado al efecto en la solicitud. Pero, en los demás casos, puede ser cualquier otro lugar «adecuado a tal fin» (el del puesto de trabajo, típicamente) y, por supuesto, el domicilio del interesado.

La notificación debe efectuarse personalmente al interesado o a su re-presentante. Cuando la notificación se practique en el domicilio, de no es-tar presente el interesado, se podrá hacer cargo de ella cualquier persona que, hallándose en él, haga constar su identidad. Así, la jurisprudencia, verdaderamente rica aunque no siempre unánime al respecto, ha admitido que se hagan cargo de la notificación hijos menores de edad, empleados, porteros de fincas, etc. Si nadie puede hacerse cargo de la notificación, se hará constar tal circunstancia y se intentará de nuevo en hora distinta den-tro de los tres días siguientes y por una sola vez (artículo 59.2 LPC, con las

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precisiones que ha añadido la doctrina legal de la STS de 28 de octubre de 2004).

Finalmente, puede suceder que el interesado o su representante recha-cen hacerse cargo de la notificación. En tal caso, también se harán constar en el expediente las circunstancias del intento pero ya no habrá que volver a intentar la notificación ordinaria: «se tendrá por efectuado el trámite» (ar-tículo 59.4 LPC).

III.3.2. NOTIFICACIÓN EDICTAL

La notificación por edictos se realiza en el tablón de anuncios del Ayun-tamiento del último domicilio conocido del interesado o, si éste radicara en el extranjero, en el del Consulado correspondiente. El mismo anuncio se pu-blica en el boletín oficial que corresponda, aunque la nueva redacción po-dría interpretarse en el sentido de que no son siempre necesarias las dos co-sas a la vez, ya que se ha suprimido la conjunción <y> (artículo 59.5 LPC).

Hay que recurrir a este sistema, sobre todo, cuando intentada la notifica-ción ordinaria, no se hubiera podido practicar. Aquí se plantea una duda: la notificación edictal procede, desde luego, en los casos de imposibilidad pero, ¿ha de hacerse también en los casos de rechazo expreso? Apelando al riguroso carácter garantista de la notificación, GARCÍA DE ENTERRÍA de-fiende que sí.

III.3.3. PUBLICACIÓN

Además de los anuncios a los que nos hemos referido en la notificación edictal, la ley contempla otros supuestos de publicación del acto en diarios oficiales que, en ciertos casos, sustituyen a la notificación ordinaria. Por esta razón se equipara su contenido y efectos, sin más salvedad que la relativa a la posibilidad de publicar de forma conjunta los aspectos coincidentes espe-cificándose solamente los aspectos individuales de cada acto (artículo 60.2 LPC). Puede recurrirse a este sistema en los siguientes casos:

— Cuando el acto tenga por destinatarios un pluralidad indeterminada de personas [artículo 59.6.a) LPC].

— Cuando se trate de actos integrantes de procedimientos selectivos o de concurrencia de cualquier tipo [oposiciones, concursos, etc..., ar-tículo 59.6.b) LPC].

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— Cuando así se establezca en las normas que regulen un determinado procedimiento (artículo 60.1 LPC).

Por otra parte, puede suceder que la Administración estime que la no-tificación personal a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos ellos [artículo 59.6.a) LPC] o que aprecie razones de interés público que aconsejen la publicación (artículo 60.1 LPC). En estos casos, la Administración podrá también publicar el acto en el boletín oficial que corresponda pero ello no le exime de la obligación de notificar. Habrá así dos fechas de referencia para determinar la eficacia del acto y, en con-secuencia, para el cómputo de los plazos de recurso. Como no hay reglas legales para resolver el problema, MARTÍN REBOLLO defiende que el intere-sado podrá optar por una u otra fecha.

Caben también publicaciones no oficiales, en los medios de comunica-ción, que no excluyen la obligación de notificar en las formas ya expuestas (artículo 59.5 LPC).

III.3.4. INDICACIÓN DE NOTIFICACIONES Y PUBLICACIONES

Esta última modalidad sustituye tanto a la notificación edictal como a la publicación. En realidad, consiste en una publicación abreviada que debe contener únicamente una «somera indicación» del contenido del acto (ar-tículo 61 LPC). Se puede recurrir a este sistema cuando se trate de preservar datos relativos a la intimidad de las personas.

El anuncio de indicación señalará el lugar y el plazo para conocimiento del contenido íntegro del acto. Como, de todas formas, se exige constancia de ese conocimiento, MARTÍN REBOLLO opina que la indicación debe sur-tir plenos efectos a partir del transcurso del plazo señalado sin que el intere-sado comparezca en el lugar indicado para conocer el acto.

III.4. Las notificaciones defectuosas

Se consideran defectuosas las notificaciones que no reúnan alguno de los requisitos expuestos. Como regla general, una notificación defectuosa no puede surtir efectos. Es decir, ni el acto gana ejecutividad ni empiezan a correr los plazos de recurso.

La regla, no obstante, plantea problemas prácticos ligados a la insegu-ridad jurídica derivada de apreciaciones distintas por parte de la Adminis-tración y del interesado. De ahí que el legislador barajara una innovación

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que consistía en establecer un plazo de tres meses para que el interesado pudiera presentar protesta formal pidiendo la subsanación de la deficien-cia. Si no lo hiciera, la notificación se entendería convalidada al venci-miento de ese plazo. Sin embargo, aunque la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 sigue aludiendo a ello, la novedad del Proyecto de ley no llegó al texto definitivo de la reforma.

Así las cosas, únicamente contamos con lo dispuesto en el artículo 58.3 LPC. Este precepto viene a decir que los defectos de la notificación se con-validan si el interesado realiza actuaciones que supongan conocimiento del contenido del acto y si interpone el recurso procedente. Por lo tanto, mien-tras el interesado no decida hacer alguna de estas dos cosas, la notificación defectuosa no podrá surtir efectos. Pero como lo más probable es que a la Administración no le conste la deficiencia, puede darse el caso de que ésta estime plenamente eficaz el acto notificado.

De este modo, en aras de la seguridad jurídica, sería preferible que se discuta expresamente sobre la corrección de la propia notificación. En-tiéndase bien; la notificación no se recurre, pero el interesado podría pedir expresamente la subsanación de las deficiencias en ella observadas. Si lo hiciera, parece que la Administración estaría obligada a cursar nueva no-tificación en regla. Aunque esta hipótesis no está exenta de problemas, lo cierto es que la reforma legal los ha dejado sin solución.

III.5. El régimen especial de las notificaciones electrónicas

Para posibilitar el empleo de medios telemáticos en la práctica de no-tificaciones administrativas se modificó el artículo 59 LPC, añadiéndole un nuevo apartado 3, introducido por el artículo 68.Dos de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden so-cial. En el ámbito estatal, aquellas previsiones tuvieron desarrollo en el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, que modificó el Real De-creto 263/1996, de 16 de febrero, para, entre otras cosas, añadir un nuevo Capítulo dedicado a las notificaciones telemáticas.

Derogando expresamente el artículo 59.3 LPC, aunque enlazando con aquellos antecedentes, la actual regulación básica de la práctica de la noti-ficación por medios electrónicos se encuentra en el artículo 28 LAE y ofrece los siguientes rasgos principales:

— Por lo general, requiere que el interesado haya señalado dicho me-dio como preferente o haya consentido su utilización (artículo 28.1

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LAE). Dicho consentimiento puede ser revocado durante la tramitación del procedimiento (artículo 28.4 LPC).

— La notificación personal por medios electrónicos distingue entre la fe-cha —y hora— de «puesta a disposición» y la de «acceso a su conte-nido». Ambas fechas han de poder ser acreditadas por el «sistema». A partir de la fecha de puesta a disposición, comienza a correr un plazo de diez días naturales. Si dentro de él el interesado accede a su contenido, la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales. Pero si no lo hace, se entenderá que la notificación ha sido rechazada (a los efectos del artículo 59.4 LPC que ya nos constan). Esta presunción de rechazo se rompe cuando, de oficio o a instancia del interesado, se compruebe la imposibilidad técnica o ma-terial del acceso (artículos 28.2 y 3 LAE).

— La notificación edictal «podrá ser sustituida o complementada por su publicación en la sede electrónica del organismo correspondiente» (artículo 12 LAE).

— Como auténtica novedad, la LAE abre camino a nuevas posibilidades en relación con la indicación de notificaciones o publicaciones ya que alude —aunque no la regula— a la modalidad de notificación por comparecencia electrónica (artículo 28.5 LAE).

Salvo en estas especialidades, hay que entender que en todo lo demás las notificaciones electrónicas están sometidas al régimen común de la LPC.

IV. LA SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

IV.1. Planteamiento general

Muchos actos administrativos, una vez que adquieren eficacia, siguen desplegando efectos a lo largo del tiempo y, a veces, de mucho tiempo. Es, por ejemplo, el caso típico de las autorizaciones de funcionamiento: la licen-cia de actividades, la autorización de vertidos, etc... Este tipo de actos que, además, suelen considerarse declarativos de derechos o, en todo caso, fa-vorables, suscitan una rica problemática. Básicamente, surge la cuestión de saber hasta qué punto es posible admitir alteraciones mientras conservan su eficacia. ¿Es posible modificar un acto eficaz? ¿Es posible dejarlo temporal-mente sin efecto?

Aunque la LPC no ofrece reglas de carácter general, parece razonable pensar que la modificación remite, en realidad, a la extinción del acto y a

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su sustitución por otro nuevo. Por lo demás, dejar un acto temporalmente sin efecto remite al estudio de la suspensión. Como vamos a ver a continuación, la LPC sólo da un tratamiento parcial a la figura de la suspensión.

IV.2. Concepto y clases de suspensión

Suspender la eficacia de un acto administrativo consiste en dejarlo tem-poralmente sin efecto de forma transitoria. Partiendo de esta definición, en el ordenamiento jurídico-administrativo encontramos muy diversas aplicaciones del concepto de suspensión.

Aparece, por ejemplo, aunque excepcionalmente, en la regulación de las relaciones interadministrativas (artículo 67 LBRL, entre otros). Pero, ordi-nariamente, aparece en la regulación sectorial de las relaciones entre Ad-ministración y administrados. Pues bien, en estas últimas, que son las que ahora interesan, la suspensión no siempre tiene idéntico alcance. Unas ve-ces se habla de suspensión de la eficacia del acto como medida provisional que puede adoptarse en otro procedimiento administrativo. Otras veces la suspensión de autorizaciones se considera una sanción añadida a la multa. Pero estas modalidades de suspensión no tienen reflejo en la LPC.

La LPC utiliza la palabra suspensión en sus artículos 104 y 111. En am-bos casos está haciendo referencia a una modalidad de suspensión que co-bra sentido en el contexto de las relaciones entre validez y eficacia de los actos administrativos. Dicho de otro modo, esta suspensión se conecta con el principio de presunción de validez de los actos administrativos y, en defi-nitiva, con su régimen de impugnación.

Desde este punto de vista, hay que distinguir entre suspensión de un acto en vía administrativa y suspensión en vía jurisdiccional. En el primer caso, aunque también podría darse en un procedimiento de revisión de oficio (ar-tículo 104 LPC), se habrá tenido que interponer por los interesados un recurso administrativo y la suspensión la decreta, en su caso, un órgano administrativo. En el segundo, se habrá tenido que interponer un recurso contencioso-adminis-trativo y la suspensión la decreta, en su caso, un órgano judicial.

IV.3. La presunción de validez de los actos administrativos

De conformidad con el artículo 57 LPC, los actos administrativos se pre-sumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten. De conformidad con el artículo 94 LPC, los actos administrativos serán inme-

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diatamente ejecutivos. Ambos preceptos vienen a decir sustancialmente lo mismo: sientan la regla de la eficacia inmediata de los actos administrati-vos. A su vez, esta regla general —cuyas excepciones ya hemos analizado antes—, se basa en la presunción de validez de los actos administrativos. Para algunos, dicha presunción no debería beneficiar a los actos nulos (BO-CANE GRA SIERRA).

La presunción de la legalidad de los actos administrativos es una pieza fundamental en el sistema. Por el mero hecho de serlo, los actos administra-tivos se presumen válidos. Lógicamente, esta presunción admite prueba en contrario. Pero, en todo caso, conlleva una importantísima consecuencia práctica porque, para destruir esa presunción, habrá que impugnar el acto administrativo y, además, la ley atribuye la carga de su impugnación a los in-teresados. Más aún, la mera interposición de un recurso no suspende por sí sóla la eficacia de la resolución impugnada. Veamos esto con más detalle.

IV.4. Suspensión en vía administrativa

Como regla general, la interposición de cualquier recurso —de reposi-ción, de alzada o de revisión— no suspende la eficacia del acto impugnado (artículo 111.1 LPC). Si se quiere evitar la ejecución, incluso forzosa, del acto impugnado, en la interposición del recurso hay que pedir expresamente la suspensión de su eficacia. A partir de aquí, las reglas generales —hay es-pecialidades, por ejemplo, en materia tributaria— son las siguientes:

IV.4.1. SUSPENSIÓN AUTOMÁTICA

Si se ha pedido la suspensión y transcurre un plazo de treinta días sin que la Administración resuelva al respecto, la ejecutividad del acto im-pugnado se entenderá suspendida automáticamente (artículo 111.3 LPC). Obsérvese que, al margen de las peculiaridades que pudiera plantear el cómpu to de este plazo, no deja de ser éste un supuesto específico de silen-cio administrativo positivo.

IV.4.2. SUSPENSIÓN ACORDADA EXPRESAMENTE POR LA ADMINISTRACIÓN

La Administración, tanto de oficio como a solicitud del recurrente, puede decretar expresamente la suspensión. Para ello será necesario:

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— En primer lugar, que la Administración realice una ponderación, suficien-temente razonada, entre los perjuicios ocasionados al interesado por la ejecución y los perjuicios que ocasionaría a los intereses generales o a terceros la suspensión. A esto se denomina ponderación de los intereses en conflicto (artículo 111.2 LPC). A este respecto se ha notado que los perjuicios al interesado incluyen la vulneración del derecho a la tutela ju-dicial, también cautelar, efectiva (artículo 24 CE). En consecuencia, sólo argumentos de similar peso (otros derechos fundamentales) podrían des-nivelar la balanza en contra de la suspensión (GARCÍA DE ENTERRÍA).

— Superado ese filtro, el precepto en cuestión todavía establece dos re-quisitos que no parecen necesariamente acumulativos. En concreto:

• Que la Administración aprecie que la ejecución del acto cuya sus-pensión se pide pudiera causar perjuicios de imposible o difícil repa-ración [artículo 111.2.a) LPC]. A esto se le llama periculum in mora. Hoy se entiende que la posibilidad de la reparación no debe me-dirse en términos económicos pues hay perjuicios que no se compen-san con una indemnización. Basta con que la reparación in natura sea imposible o, al menos difícil, para que proceda la suspensión.

• Que la Administración estime la apariencia de buen Derecho en la pretensión de quien pide la suspensión. A esto es a lo que suele llamarse fumus boni iuris que, en todo caso, ha de apreciarse sin prejuzgar la cuestión de fondo (STS de 24 de enero de 2000). Muestra de este criterio es la regla del artículo 111.2.b) LPC: que la impugnación se funde en alguna causa de nulidad de pleno de-recho. Por cierto, aquí puede verse que para la LPC los actos nulos no son en la práctica ineficaces si bien su eficacia queda sometida a un régimen más flexible de suspensión.

IV.4.3. EFECTOS DE LA SUSPENSIÓN

De optar por la suspensión, la Administración puede adoptar al mismo tiempo las medidas cautelares necesarias para asegurar la eficacia del acto impugnado. Más concretamente, puede exigirse la previa prestación de cau-ción o garantías patrimoniales suficientes para responder de los eventuales perjuicios que de la suspensión pudieran derivarse. Además, si el acto im-pugnado afectara a una pluralidad indeterminada de personas, el acuerdo de suspensión deberá ser publicado oficialmente. Lógicamente, mientras el acto esté suspendido, no puede ejecutarse (artículo 95 LPC).

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IV.5. Suspensión en vía judicial

IV.5.1. LA CONTINUIDAD PROCESAL DE LA SUSPENSIÓN ADOPTADA EN VÍA ADMINISTRATIVA

La reforma de 1999 modificó la redacción del artículo 111.4 LPC de manera que ahora es posible entender prolongada la suspensión del acto impugnado adoptada en vía administrativa hasta que se pronuncie al res-pecto el órgano judicial competente. Para ello, como es lógico, se requiere que se haya interpuesto el correspondiente recurso contencioso-administra-tivo y que en él se haya solicitado nuevamente la suspensión del acto im-pugnado. La regla trae causa de la STC 78/1996, para la que el dere-cho a la tutela judicial efectiva comprende también el derecho a la justicia cautelar.

IV.5.2. LAS EXIGENCIAS CAUTELARES DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

Por lo demás, como es sabido, los actos administrativos que agotan la vía administrativa pueden impugnarse directamente ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. Es posible, pues, que no haya habido recurso administrativo y, por tanto, que la suspensión no haya sido acordada en vía administrativa. También es posible que, habiendo existido posibilidad de recurso administrativo, la Administración rechazara la solicitud de sus-pensión.

En tales casos, cabe solicitar directamente la suspensión ante el órgano judicial competente, quien resolverá conforme a los artículos 129 y ss LJ. Aunque han desaparecido las antiguas especialidades sobre suspensión en la vía de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, estos pre-ceptos contienen una nueva regulación de las allí denominadas medidas cautelares más acorde con las exigencias del derecho fundamental a la tu-tela judicial efectiva (artículo 24 CE).

Para comprender mejor todo lo expuesto téngase en cuenta que, en principio, nada impide a la Administración ejecutar un acto impugnado. Ahora bien, si lo hiciera y luego resultara que el acto ya ejecutado se de-clara inválido, la Administración incurriría en responsabilidades. Pero, en muchas ocasiones, una indemnización en dinero puede no servir al fin de la tutela judicial efectiva: expulsión de extranjeros, protección del medio ambiente, etc... De ahí la prudencia exigible a la Administración en todos estos casos.

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V. EL CESE DEFINITIVO DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO (REMISIÓN)

El cese definitivo de la eficacia evoca la idea de extinción del acto ad-ministrativo. De una manera un tanto intuitiva, podría pensarse que los actos administrativos se extinguen normalmente mediante su cumplimiento o ejecu-ción (que a su vez puede ser voluntaria o forzosa, como veremos en la lec-ción siguiente): se realiza la obra autorizada, se cobra la multa, etc...

No obstante, últimamente se llama la atención sobre la posibilidad de que, agotado su efecto principal, el acto administrativo continúe existiendo y siendo capaz de producir efectos indirectos, sean procesales o de otro tipo (BOCANEGRA SIERRA).

Por otra parte, no parece que con ello se agoten todas las posibilida-des existentes para «dejar sin efecto» un acto administrativo. El contenido de cada acto puede predeterminar ese momento mediante la inclusión de pla-zos o términos finales. Puede incluso prever condiciones resolutorias que per-mitan extinguir la eficacia del acto ante un cambio de circunstancias. Y, aun-que no lo hiciera, queda por saber hasta qué punto las partes pueden influir sobre la eficacia del acto: muerte del interesado, cambio de criterio de la Administración, etc...

Es aquí donde se topa con la problemática figura de la revocación de los actos administrativos por la propia Administración. Como ya habíamos anticipado, la LPC sólo ofrece respuestas parciales en esta materia. Y lo hace, una vez más, limitando su enfoque a las relaciones entre la eficacia y la validez de los actos administrativos. En concreto, los actos administrati-vos pierden la eficacia que tenían cuando se anulan formalmente. Esto, lógi-camente, nos lleva a estudiar el sistema de recursos y las vías de revisión de oficio, cosa que haremos en las correspondientes Unidades Didácticas de este mismo Curso.

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Ejecución forzosa y vía de hecho

I. INTRODUCCIÓN

Tras adquirir ejecutividad, el acto administrativo puede ganar, en ciertos casos, ejecutoriedad. No obstante, GARCÍA DE ENTERRÍA sugiere aquí un cambio de perspectiva porque ya no estamos tanto ante una característica ontológica del acto administrativo como ante una de las facultades subjeti-vas de la autotutela de la Administración.

En efecto; en las relaciones entre particulares rige el principio de hetero-tutela. Esto significa que los ciudadanos no pueden «tomarse la justicia por su mano». Si lo necesitan, deben impetrar del Juez el uso de la fuerza. Sin embargo, la Administración está exenta de dicha carga. La Administración también ostenta poderes de coacción legítima. Y así, puede imponer por sí misma, por su propia autoridad, el cumplimiento de sus decisiones y el res-peto a sus derechos. Puede hacerlo además sin auxilio del juez e, incluso, sin que el juez pueda interferir en su actuación. En esto consiste la autotutela ejecutiva de la Administración.

Dos son las principales manifestaciones de la coacción administrativa. En primer lugar, la ejecución forzosa de sus actos. En segundo lugar, la lla-mada coacción directa. La principal diferencia entre ellas radica en que con la segunda no se trata de imponer el cumplimiento de un acto administrativo previo declarativo sino que se aplica inmediatamente sobre una situación de hecho contraria al orden. Ambas modalidades tienen sus límites. Si estos lí-mites se rebasan por la Administración estaremos ante una coacción ilegí-tima que recibe el nombre técnico de «vía de hecho».

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Explicada la conexión entre estos conceptos, es de reconocer que la LPC no se ocupa de la coacción directa así que vamos a estudiar ahora sólo la ejecución forzosa y la vía de hecho.

II. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

II.1. Concepto y caracteres

La ejecución forzosa de un acto administrativo implica llevar al terreno de los hechos la declaración que en el mismo se contiene, pese a la resis-tencia de la persona obligada a su cumplimiento. La ejecución forzosa de los actos administrativos se regula en los artículos 93 a 101 LPC. Los princi-pales rasgos de esta regulación son los siguientes.

II.1.1. ÁMBITO DE APLICACIÓN

El artículo 95 LPC reconoce la potestad de ejecución forzosa de los ac-tos administrativos con un alcance que se ha considerado excesivamente amplio. Necesita más de una precisión. Existen actos ejecutivos que, pese a serlo, no pueden ser objeto de ejecución forzosa por la Administración. Así, por ejemplo, se estima que no pueden beneficiarse de esta potestad los actos que tienen por destinatarios a la propia Administración o a otras Ad-ministraciones públicas diferentes. Así, en realidad, únicamente serían sus-ceptibles de ejecución forzosa los actos dirigidos a los administrados. Pero incluso aquí caben restricciones puesto que la Constitución y las leyes pue-den exigir la ejecución judicial.

En definitiva, esta modalidad de coacción administrativa sólo es aplica-ble a los actos que impongan a los administrados obligaciones de dar, de hacer, de no hacer o de soportar.

II.1.2. EL TÍTULO EJECUTIVO COMO PRESUPUESTO DE LA EJECUCIÓN

El artículo 93 LPC requiere siempre la previa existencia de una resolu-ción que sirva de fundamento jurídico a la actividad material de ejecución. A esto es a lo que se denomina título ejecutivo.

El título de la ejecución forzosa es siempre un acto administrativo. Un acto que no tiene por qué ser necesariamente firme. Pero un acto que esta-

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blece una obligación y una obligación que, además, ha de haber resultado incumplida. La obligación ha de estar, pues, vencida o «en descubierto».

Ello implica que el obligado ha conocido el acto mediante su notifica-ción formal y que ha dispuesto de un plazo razonable para el cumplimiento voluntario. Es más, el procedimiento de ejecución forzosa se inicia ofreciendo una nueva oportunidad para que el obligado cumpla por sí mismo. Es el ar-tículo 95 LPC el que exige este «previo apercibimiento» con la advertencia de que, si se persiste en su incumplimiento, tal resistencia será superada coac ti-va men te y además deberá cargar con las costas de la ejecución.

II.1.3. EL TÍTULO EJECUTIVO COMO LÍMITE DE LA EJECUCIÓN

En la exigencia de estas costas o recargos se ha visto la única excepción admisible al principio de limitación de la ejecución al contenido obligacional del acto incumplido. La doctrina afirma que «la ejecución está en línea directa de continuación del acto ejecutado». Esto quiere decir que la ejecución no im-pone nada que no estuviese ya impuesto por el acto administrativo desaten-dido. La Administración, mediante la ejecución forzosa, ha de limitarse a ac-tualizar la obligación que del acto resulte, sin innovarla ni sustituirla.

En esto se distingue la ejecución forzosa de la sanción por el incumpli-miento de otras obligaciones y deberes. La distinción entre ejecución for-zosa y sanción puede complicarse, en términos prácticos, en los supuestos de multa coercitiva. La multa coercitiva, sin embargo, no es una sanción sino uno de los medios de ejecución forzosa previstos en el artículo 96 LPC y como tal se estudiará más adelante.

II.2. Los medios de ejecución de forzosa

El artículo 96 LPC establece que la ejecución forzosa se efectuará por los siguientes medios: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. Veamos la regulación pro-pia de cada uno de ellos.

II.2.1. APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO

El artículo 97 LPC habilita con carácter general como primer medio de ejecución forzosa de los actos administrativos el procedimiento de apremio

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sobre el patrimonio. En realidad, se limita a establecer el supuesto en que procede su aplicación.

Así, el acto administrativo a ejecutar ha tenido que imponer una obligación de dar; una obligación pecuniaria impuesta necesariamente con arreglo a una norma de rango legal (artículo 97.2 LPC: multas, im-puestos, etc...). Si estas deudas consisten en cantidades líquidas y el deudor se resiste al pago de las mismas, la Administración puede ha-cerlas efectivas con cargo al patrimonio de aquél. Es éste, sin duda al-guna, el medio de ejecución forzosa más general y de más frecuente aplicación.

Sin embargo, el procedimiento a seguir no está recogido en el ar-tículo 97 LPC que ha preferido remitirse a «las normas reguladoras del pro-cedimiento recaudatorio en vía ejecutiva». Esta remisión debe entenderse hecha a los artículos 163 y ss de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y, en su desarrollo, al Reglamento General de Recauda-ción, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio. Básicamente, en él se contemplan las siguientes fases: liquidación, plazo para el pago vo-luntario, certificación de descubierto, providencia de apremio (cabe suspen-sión si se garantiza la deuda o se consigna su importe), embargo de bienes y subasta, en su caso, de los mismos.

II.2.2. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA

El artículo 98 LPC habilita a la Administración para ejecutar el acto sub-sidiariamente. La ejecución subsidiaria consiste en la realización de lo orde-nado por persona distinta del obligado y por cuenta de éste.

Por su propia naturaleza, la ejecución subsidiaria sólo procede en los casos en que «se trate de actos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado» (artículo 98.1 LPC). Se está pen-sando, por ejemplo, en la realización de obras, demolición de construccio-nes, restauración del medio afectado, etc... En tales casos, la Administración puede realizar por sí misma las prestaciones o bien encargarlas a un tercero (artículo 98.2 LPC).

Sea como fuere, todos los gastos que origine la ejecución corren a cargo del obligado al cumplimiento del acto que se ejecuta. A estos efectos, se le puede exigir con carácter cautelar el previo abono de las cantidades previstas, a reserva de la correspondiente liquidación defini-tiva (artículo 98.4 LPC). La ejecución subsidiaria supone, en último tér-mino, la conversión de la obligación que el acto impone en una deuda

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pecuniaria, susceptible de ser satisfecha por la vía de apremio si el obligado sigue resistiéndose a esta nueva forma de cumplimiento (ar-tículo 98.3 LPC).

II.2.3. MULTA COERCITIVA

El artículo 99 LPC contempla la posibilidad de imponer multas coerci-tivas. Estas multas son independientes de las sanciones que pudieran im-ponerse con tal carácter y además, compatibles con ellas (artículo 99.2 LPC). Esto es así porque la multa coercitiva no tiene una finalidad sancio-nadora o punitiva. Lo que pretende lograr es el cumplimiento de lo orde-nado previamente en un acto administrativo ejecutivo. Tratan de vencer la resistencia de los obligados de una manera, digamos, disuasoria. La multa coercitiva se puede reiterar periódicamente en el tiempo mientras no se produzca el cumplimiento voluntario. No obstante, hay que ofrecer al obli-gado tiempo suficiente para cumplir lo ordenado antes de imponer una nueva multa y es también necesario formular cada vez los requerimientos oportunos.

Como es lógico, si no se paga su importe voluntariamente, la multa coercitiva conecta también con el apremio sobre el patrimonio. Desde este punto de vista, la multa coercitiva parece quebrar el principio de limitación de la ejecución al contenido del acto. De hecho, impone obligaciones nue-vas —pecuniarias— que se añaden a las inicialmente exigibles. Por esta ra-zón, se exige una cobertura legal específica. Para que la Administración pueda utilizar este medio de ejecución forzosa, tiene que haber una norma con rango de ley que lo prevea expresamente y fije su forma y cuantía. Este tipo de previsiones se está generalizando últimamente en la legislación sec-torial: aguas, costas, espacios naturales, residuos, etc...

Por lo demás, el artículo 99.1 LPC es particularmente prolijo, aunque no por ello acertado, al establecer los supuestos en que procedería, en principio, aplicar multas coercitivas. Parece razonable recurrir a ellas para la ejecución de actos personalísimos en que no procedan otros medios de ejecución forzosa (hay un cierto paralelismo con las penalizaciones por in-cumplimientos contractuales: el escultor de renombre que no entrega su obra a la Administración en el plazo estipulado). Pero si el obligado puede encar-gar el cumplimiento del acto a otra persona [artículo 99.1.c) LPC], cabe la ejecución subsidiaria y la multa coercitiva no tiene demasiado sentido (BAR-CELONA LLOP).

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II.2.4. COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS

El artículo 100 LPC, finalmente, habilita a la Administración para utilizar la compulsión sobre las personas. Es éste el más radical medio de ejecución forzosa pues permite recurrir al empleo de la fuerza.

Para poder hacerlo, el mismo precepto exige un fundamento legal espe-cífico y establece como límite el respeto debido a la dignidad de la persona y a los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución. Además, esta modalidad de ejecución sólo está indicada para exigir el cumplimiento de obligaciones negativas y de ciertas obligaciones de hacer personalísi-mas. Su campo propio es, pues, el orden público y sus aledaños (como en el caso de los tratamientos sanitarios obligatorios).

Ello no obstante, una variedad específica de la compulsión sobre las personas es el desahucio administrativo. Mediante el desahucio, los agen-tes de la autoridad llevan a cabo el «lanzamiento» —es decir, la expulsión o el desalojo— de personas que ocupan indebidamente bienes del dominio público. Así está previsto ahora con carácter básico en el artículo 58 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP).

El procedimiento a seguir para practicar el desahucio no está regulado con carácter general. En el ámbito local se aplican los artículos 120 y ss RBEL. En el ámbito estatal hay algunas previsiones sectoriales, por ejemplo, en la ley de costas y también en la legislación de expropiación forzosa aun-que ahora, a falta de reglas específicas, cabe aplicar, en lo posible, las pre-vistas en los artículos 59 y 60 LPAP.

En todo caso, estamos hablando de un desahucio administrativo —esto es, que no requiere intervención judicial— pero que precisa de un requerimiento previo y de una resistencia activa o pasiva una vez trans-currido el plazo para el desalojo voluntario establecido en dicho requeri-miento.

II.3. Reglas generales de aplicación de los medios de ejecución forzosa

II.3.1. NECESIDAD DE PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO

Todo medio de ejecución ha de hacerse valer necesariamente a través de un procedimiento formal. Y en ese procedimiento ha de ser parte nece-saria el ejecutado. Pero ese procedimiento no está regulado con carácter general en la LPC. Como hemos visto, cuentan con regulación propia los su-puestos de apremio y desahucio. En el resto de los casos, podría ser discu-

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tible hasta qué punto cabe someterlos a las disposiciones generales del pro-cedimiento administrativo común que ya conocemos. En todo caso, éstas son sus principales singularidades:

— Presupuesto para la apertura de este procedimiento es, como ya he-mos visto, la existencia del título ejecutivo (artículo 93.1 LPC).

— La primera fase consiste en el requerimiento (artículo 95 LPC).— La segunda fase sólo procede a falta de cumplimiento voluntario en

plazo y consiste en la determinación del uso de la coacción, en la elección del medio aplicable y la orden de ejecución (artículo 93.2 LPC). Sobre la elección volveremos de inmediato (II.3.2).

— La tercera fase consiste en la aplicación fáctica del medio elegido. También aquí se requieren algunas precisiones que se añaden in-fra II.3.3.

II.3.2. PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LA ELECCIÓN DEL MEDIO DE EJECUCIÓN FORZOSA APLICABLE

Sin perjuicio de que alguno de ellos pueda desembocar en otro, lo cierto es que no pueden simultanearse varios medios de ejecución a la vez contra el mismo obligado y por la misma obligación. Esto obliga a decidirse por uno de ellos. Pues bien; la elección entre los cuatro medios de ejecu-ción forzosa tipificados por la ley no es una facultad discrecional de la Ad-ministración. La LPC vincula cada medio ejecutivo a un tipo de obligación concreta. Será, por tanto, la naturaleza de la obligación a ejecutar la que determine normalmente el medio pertinente en cada caso. No obstante, su-poniendo que fueran varios los medios aplicables, entran en juego los princi-pios de proporcionalidad y favor libertatis.

A) El principio de proporcionalidad

El respeto al principio de proporcionalidad viene exigido, con carác-ter general, por el artículo 53.2 LPC conforme al cual, como vimos, el con-tenido de los actos administrativos ha de ser adecuado a sus fines. En este caso, la finalidad de la orden de ejecución es lograr el cumplimiento del acto en sus propios términos de manera que, desde este punto de vista, una ejecución subsidiaria puede ser más adecuada que una multa coercitiva y, si así fuera, el principio de proporcionalidad obligaría a la Administración a optar necesariamente por la primera.

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B) El principio favor libertatis

Este principio lo enuncia el artículo 96.2 LPC de manera que la Adminis-tración está obligada a elegir precisamente el medio de ejecución forzosa menos restrictivo de la libertad individual en cada caso. Esto coloca a la compulsión sobre las personas por detrás de todos los demás en la escala de medios aplicables.

II.3.3. LIMITACIONES PARA LA APLICACIÓN FÁCTICA DEL MEDIO ELEGIDO

A) En general

A la hora de poner en práctica el medio de ejecución forzosa elegido también rige el principio de proporcionalidad de manera que, por ejem-plo, no han de embargarse bienes que excedan notoriamente del importe de la deuda, etc... En términos generales, la ejecución ha de dirigirse úni-camente a hacer efectiva la obligación que el título proclama, no ha de du-rar más ni tener más extensión que la necesaria para llevar a término dicha obligación.

B) En particular, ejecución forzosa e inviolabilidad del domicilio

Dentro de la aplicación práctica de los medios de ejecución forzosa hay una cuestión concreta que merece una especial atención. A ella alude el ar-tículo 96.3 LPC al conectar la ejecución forzosa con el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio que reconoce el artículo 18.2 CE.

El caso es que la Administración necesita el consentimiento del intere-sado para entrar en domicilios a efectos de ejecutar actos administrativos. De no contar con él, la Administración tendrá que obtener una autorización judicial. Desde la perspectiva en la que ahora nos encontramos, esta exigen-cia requiere las siguientes puntualizaciones:

— Órgano judicial competente. Antes, la Administración tenía que solici-tar esta autorización de los Juzgados de Instrucción. En la actualidad, sin embargo, los competentes son los Juzgados de lo Contencioso-ad-ministrativo (artículos 91.2 LOPJ y 8.5 LJ).

— Alcance. El Juez que autoriza la entrada actúa como garante de la inviolabilidad del domicilio. Verifica la apariencia de legalidad del acto y la necesidad de entrar en aquél para su ejecución. Pondera las circunstancias del caso de manera que, si bien no ha de actuar con un «automatismo formal», tampoco puede entrar a conocer y revi-

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sar en ese momento la legalidad intrínseca del acto administrativo de que se trate.

— Excepción: la autorización judicial no será ya necesaria cuando la entrada en el domicilio sea para ejecutar no un acto sino una senten-cia contencioso-administrativa.

II.4. La inactividad material de la Administración

La ejecución forzosa de los actos administrativos no puede ser una facul-tad discrecional de la Administración. Puede decirse que, cuando procede, en los términos expuestos, la Administración está obligada a ejercitarla. Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre respecto de la obligación de re-solver, la ley no pone plazos para el cumplimiento por la Administración de su obligación de ejecutar sus actos.

Esta indeterminación temporal podía plantear problemas de inejecución o, en el mejor de los casos, de ejecuciones muy demoradas en el tiempo. Y hay que tener en cuenta que la ejecución de un acto administrativo puede ser algo que no sólo interese exclusivamente a la Administración y al obli-gado. Puede haber terceros interesados en esa ejecución como sucede, por ejemplo, con los vecinos de un inmueble que el Ayuntamiento ha ordenado derribar a su propietario.

En estos casos, tradicionalmente se requería que los terceros solicitaran la ejecución. Si ésta no se producía, entraba en juego el silencio administra-tivo y, de esta manera, tenían que impugnar judicialmente la inactividad for-mal de la Administración. Los órganos judiciales resolverían, por tanto, sobre la validez de esa inactividad formal de la Administración. Este mecanismo, artificioso y, sobre todo, lento ha pretendido sustituirse y agilizarse por el nuevo recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración que se regula en el artículo 29 LJ.

Este precepto contempla, en realidad, dos modalidades distintas. La que más interesa ahora es la prevista en el artículo 29.2 LJ, que habilita a los «afectados» para solicitar a la Administración la ejecución forzosa de sus actos firmes. Si ésta no se produce en el plazo de un mes, podrán in-terponer recurso contencioso-administrativo para que el órgano judicial con-dene a la Administración «al cumplimiento de sus obligaciones en los con-cretos términos en que estén establecidas» (artículo 32.1 LJ). El recurso se tramita por el procedimiento abreviado y si la sentencia condenare a la Administración, el juez o tribunal está facultado para obligarle a su cumpli-miento (artículo 108 LJ).

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III. LA VÍA DE HECHO

III.1. Concepto

Tanto la ejecución forzosa de los actos administrativos como los supues-tos excepcionales de coacción administrativa directa tienen sus límites. Si esos límites se rebasan, estaremos ante una coacción ilegítima o, lo que es lo mismo, ante una vía de hecho.

La vía de hecho es, pues, el vicio específico de la acción coactiva de la Administración. Aunque no aparece citada expresamente en el artículo 62.1 LPC, viene a constituir la manifestación característica de una nulidad de pleno derecho en la actuación fáctica de la Administración.

Inicialmente, el concepto de vía de hecho surge en relación con el ám-bito de la propiedad y de los derechos patrimoniales. Con el tiempo, se ge-neraliza como técnica de protección frente a todos los demás supuestos de actuación material irregular de la Administración hasta alcanzar también el campo de las libertades públicas. La vía de hecho se entiende producida tanto por inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura (artícu-los 93 LPC y 125 LEF) como por irregularidad o exceso en la propia activi-dad de ejecución.

III.2. La protección de los ciudadanos ante la vía de hecho

III.2.1. EFECTOS DE LA VÍA DE HECHO

Cuando incurre en vía de hecho, la Administración queda despojada de sus privilegios. En síntesis, puede decirse que en tal caso se coloca en la misma situación que corresponde a los particulares. En consecuencia, podrá ser llevada ante los Tribunales ordinarios y combatida por los procedimientos de Derecho común.

III.2.2. MEDIOS A DISPOSICIÓN DEL INTERESADO

La reforma de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa intro-dujo una importante novedad en esta cuestión. Pese a las primeras interpre-taciones, debe entenderse que el particular puede optar libremente por utili-zar los siguientes medios.

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A) Interdictos

Por lo general, están prohibidos los interdictos contra la Administración (artículo 101 LPC). Sin embargo, tal prohibición sólo rige frente a aquellas actuaciones administrativas «realizadas en materia de su competenca y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido». Por tanto, en caso de vía de hecho, sí es posible interponer interdictos frente a la Administra-ción y así lo reconoce, expresamente, el artículo 125 LEF.

Lo que la LPC sigue llamando «interdictos» son acciones civiles para la protección de la posesión y han de ejercitarse en el plazo máximo de un año a contar desde la perturbación (en el interdicto de retener) o del des-pojo (en el de recobrar; artículo 250.1 LEC). Se entiende que, de proceder contra la Administración, el particular no está obligado a interponer reclama-ción administrativa previa (GARCÍA DE ENTERRÍA).

B) Recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho

El recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho es una im-portante novedad de la LJ de 1.998. Desde entonces, «en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración ac-tuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formu-lada o no fuere atendida dentro de los diez siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administra-tivo» (artículo 30 LJ).

A través de este recurso, se pretende que el órgano jurisidiccional no sólo declare contraria a Derecho la actuación material sino también que or-dene su cese y que se adopten, en su caso, las demás medidas pertinentes para el reconocimiento y restablecimiento de la situación jurídica del deman-dante (artículo 32.2 LJ).

Aunque puede haber una zona de intersección entre los dos remedios hasta ahora expuestos, se notará que los «interdictos» sólo cubren ataques de carácter patrimonial (una expropiación ilegal, por ejemplo) mientras que el recurso contencioso-administrativo puede utilizarse además frente a vías de hecho que afecten a otros valores, como las libertades públicas.

C) Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional

En este último caso, la reacción del particular puede conectar con el ar-tículo 43.1 LOTC, que dice lo siguiente: «[L]as violaciones de los derechos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos jurídicos o sim-

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ple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados de las Comunidades Autónomas o de sus au-toridades o funcionarios o agentes, podrán dar lugar al recurso de amparo una vez que se haya agotado la vía judicial procedente, de acuerdo con el artículo 53.2 CE».

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La revisión de oficio de los actos administrativos

I. INTRODUCCIÓN

El Título VII LPC se ocupa de la «revisión de los actos en vía administra-tiva» y consta de dos Capítulos. El Capítulo I versa sobre la «revisión de ofi-cio» y el Capítulo II sobre los «recursos administrativos». En esta Unidad va-mos a estudiar sólo el Capítulo I.

Desde 1992, en él se engloban los artículos 102 LPC, relativo a la «Re-visión de actos nulos»; 103 LPC: «Revisión de actos anulables»; 104 LPC: «Suspensión»; 105.1 LPC: «Revocación de actos»; 105.2 LPC: «Rectifica-ción de actos»; y 106 LPC: «Límites de la revisión». Recordemos que estos preceptos no se aplican a la revisión de actos en materia tributaria (Disposi-ción Adicional Quinta LPC), que se rige ahora por los artículos 213 a 221 de la LGT.

La reforma de 1999 afectó de manera sustancial a los artículos 102, 103 y, en menor medida, 105.1 LPC. Teóricamente, estas modificacio-nes se hicieron con la finalidad de «reforzar las garantías jurídicas de los ciudadanos frente a la actuación de la Administración». Sin embargo, no puede decirse que el Legislador haya, no ya resuelto, sino ni tan siquiera abordado muchos de los problemas señalados por la doctrina. En cual-quier caso, vamos a explicar brevemente el contenido de la regulación vi-gente.

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II. CONSIDERACIONES GENERALES

II.1. Concepto y caracteres

II.1.1. CONCEPTO

La revisión de oficio es la prerrogativa que permite a la Administración volver sobre sus propios actos a efectos de su anulación, revocación, rec-tificación o confirmación. Es por tanto una potestad administrativa y, como tal, su ejercicio aparece sometido a estrictos límites tanto de carácter formal como material.

II.1.2. FUNDAMENTO

En principio, cabría buscar el fundamento de esta potestad en el privile-gio de autotutela: la Administración puede revisar sus actos sin necesidad de acudir a los Tribunales en demanda de revisión jurisdiccional.

Sin embargo, esto no siempre sucede, como veremos. De hecho, los lí-mites de la potestad de revisión de oficio se gradúan en función de la doc-trina de la ineficacia de los actos administrativos (nulidad-anulabilidad) y de los efectos de los actos para el administrado (favorables o desfavorables).

II.2. Límites

II.2.1. LÍMITES MATERIALES

El hecho de que la Administración pueda volver sobre sus propios actos plantea habitualmente una tensión entre las exigencias de la legalidad y de la seguridad jurídica. Nótese que el remedio ordinario frente a los actos ad-ministrativos ilegales es el sistema de recursos. Pero, si el acto no se recurre por los interesados, ¿por qué había de revisarlo la Administración? Cuando el interés general prima sobre la seguridad jurídica, la Administración debe hacer uso de la potestad de revisión de oficio. Aún así, el ejercicio de esta potestad debe tener en cuenta, los principios de buena fe y protección de la confianza legítima de los ciudadanos en sus relaciones con la Administra-ción; principios ambos ahora recogidos en el artículo 3.1 LPC.

Específicamente, el artículo 106 LPC establece además que estas facul-tades no podrán ser ejercitadas «cuando por prescripción de acciones, por

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el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes». Es verdaderamente difícil desentrañar el significado propio de esta oscura re-gla que, por lo demás, aparece históricamente en la LPA vinculada a la re-vocación en sentido estricto (que entonces era por razones de oportunidad y no por motivos de legalidad). Si algún sentido conservara en la actualidad, sería por supuesto el de reforzar el carácter absolutamente excepcional que tiene la potestad de revisión de oficio de los actos administrativos. En esta lí-nea puede verse la STS de 23 de octubre de 2000.

II.2.2. LÍMITES FORMALES

Desde el punto de vista formal, lógicamente la Administración no puede revisar sus actos sin seguir un procedimiento. Sin embargo, salvo la previsión del artículo 104 LPC relativa a la posibilidad de suspender la eficacia del acto que se revisa, no hay reglas comunes de procedimiento.

Podría afirmarse que, sin perjuicio de algunas coincidencias, cada su-puesto específico de revisión tiene sus propias causas, sus propias reglas de competencia y procedimiento y sus propios efectos. Habrá que estar, en consecuencia, a lo que se diga respecto de cada supuesto y, si eso no fuera suficiente, a las reglas generales del procedimiento administrativo común. Para facilitar la comparación trataremos de seguir un esquema similar al ex-plicar cada uno de los supuestos de revisión.

III. REVISIÓN DE ACTOS NULOS

III.1. Modalidades

El artículo 102 LPC recoge, en realidad, tres modalidades distintas de revisión. Son las siguientes:

— La revisión de disposiciones generales o reglamentos (artículo 102.2 LPC; ya estudiada en la Unidad Didáctica 4).

— La revisión de actos nulos de pleno derecho a iniciativa de la pro-pia Administración, que es la revisión de oficio en sentido estricto (in-fra III.2).

— La revisión de actos nulos de pleno derecho a iniciativa de los intere-sados, que no es propiamente revisión de oficio —puesto que se ini-

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cia mediante solicitud— pero que se explica por la denominada ac-ción de nulidad (infra III.3). Aclaremos que, como recuerda la STS de 5 de noviembre de 2010, «en el sistema legal vigente —artículo 102 de la Ley 30/1992 según redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de enero— la acción de nulidad sólo puede ser ejercitada respecto de los actos que se reputan nulos, no así respecto de disposiciones de carácter general; en el bien entendido de que ello en modo alguno impide el control jurisdiccional de éstas, que podrá llevarse a cabo en plenitud a través del recurso contencioso-administrativo ordinario diri-gido contra tales disposiciones o a través del denominado recurso in-directo, con ocasión de la impugnación de los actos de aplicación».

III.2. Revisión de oficio de actos nulos

El artículo 102.1 LPC atribuye esta facultad genéricamente a las «Admi-nistraciones públicas» pero no determina el órgano competente en cada una de ellas [véase la DA 16.ª LOFAGE para el Estado y los artículos 4.1.g), 53, 123.1.l) y 124.4.m) LBRL para las entidades locales).

Los actos administrativos que se pueden revisar por el procedimiento del artículo 102 LPC tienen que ser ya firmes o, al menos, que hayan puesto fin a la vía administrativa. Pero, sobre todo, tienen que haber incurrido en al-gún vicio de nulidad de pleno derecho; lo cual remite a las causas de nuli-dad absoluta recogidas en el artículo 62.1 LPC.

En principio, el ejercicio de esta potestad no está sometido a plazo. Con respecto a la instrucción de estos expedientes, el artículo 102.1 LPC exige dictamen «favorable» del Consejo de Estado u Órgano consultivo au-tonómico equivalente (que, en nuestro caso, es la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, conforme a la Ley 9/2004, salvo que se impugnen actos pro-cedentes de las Administraciones Forales, que cuentan con sus propios órga-nos consultivos al efecto).

En cuanto a las formas de terminación del expediente de revisión, lo obligado es hacerlo mediante resolución expresa que contendrá la declara-ción de nulidad del acto o la confirmación de su validez. Por lo demás, la reforma ha precisado el régimen de la resolución presunta en los siguientes términos: el plazo para el cumplimiento de la obligación de resolver es de tres meses y su incumplimiento provoca la caducidad del procedimiento (ar-tículo 102.5 LPC).

En teoría, la declaración de nulidad tiene eficacia ex tunc; es decir, el acto queda sin efecto desde la fecha en que se dictó. Sin embargo, la nuli-

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dad del acto ha podido deberse a causas imputables a la Administración y, justamente por ello, estará obligada a responder de los daños y perjuicios causados (artículo 102.4 LPC).

III.3. La acción de nulidad

El artículo 102.1 LPC contempla también una modalidad de revisión de actos nulos que se inicia a solicitud de persona interesada. Esto implica el reconocimiento de la denominada acción de nulidad. Su fundamento ra-dica en la teoría general de la nulidad que, como vimos, afirma no sólo la imprescriptibilidad sino también el carácter público de la acción de nulidad. De ahí que cualquier persona pueda reaccionar en cualquier momento frente a un acto administrativo nulo de pleno derecho. Esto permite que la acción de nulidad sea ejercitada no sólo por particulares sino incluso por otras Ad-ministraciones Públicas según admite, en casación en interés de ley, la STS de 29 de septiembre de 2010.

En rigor, pues, la revisión que pone en marcha una acción de nulidad es una tercera vía entre la revisión de oficio y los recursos. Su régimen jurí-dico comparte los elementos que ya han quedado señalados pero, además, ofrece algunas singularidades tanto en la instrucción (pues cabe la inadmi-sión de la solicitud aunque sólo por causas tasadas, artículo 102.3 LPC) como en la terminación (tres meses y silencio negativo).

IV. REVISIÓN DE ACTOS ANULABLES FAVORABLES

IV.1. La reforma del artículo 103 LPC

La reforma de 1999 afectó de lleno al artículo 103 LPC. Con ello desapa re ció tanto la antigua acción de anulabilidad como la posibilidad de que la Administración anule por sí misma ningún tipo de actos anulables fa-vorables. La gravedad manifiesta de la infracción ya no marca distinciones de régimen jurídico a estos efectos. Si la Administración quiere anular sus actos anulables favorables tendrá que declararlos lesivos para el interés pú-blico y acudir como demandante a la Jurisdicción de lo contencioso-adminis-trativo.

Por tanto lo que encontramos en este precepto se reduce simplemente a reglas de competencia [artículo 103.4 y 6 LPC en relación con la DA 16.ª

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LOFAGE y los artículos 21.1.l), 22.2.k) y 33.2.j) y 34.1.j) LBRL] y reglas de procedimiento para dictar la denominada «declaración de lesividad».

IV.2. La declaración de lesividad

Los actos administrativos que pueden declararse lesivos tienen que ser, necesariamente, anulables (con remisión, por tanto al artículo 63 LPC que ya conocemos) y «favorables» (antes se decía «declarativos de derechos»).

En la actualidad, el artículo 103.2 LPC dice que la declaración de lesi-vidad «no podrá adoptarse una vez transcurridos 4 años desde que se dictó el acto».

En cuanto a la instrucción, el artículo 103.2 LPC sólo exige expresa-mente la previa audiencia de los interesados.

Si la declaración no se dicta en el plazo de 6 meses, se producirá la caducidad del expediente (artículo 103.3 LPC). La declaración de lesividad se limita a expresar que la Administración considera que un acto suyo ante-rior favorable es anulable y, además, que sería conveniente anularlo por ra-zones de interés general. Pero, por sí misma, no lo anula.

En realidad, la declaración de lesividad es un presupuesto jurídico-pro-cesal (artículos 19.2 y 43 LJ). Desde que se dicta, comienza a correr el plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo de lesividad [artículo 46.5 LJ). Se abrirá así un peculiar proceso judicial en el que la Administración aparece al mismo tiempo como demandante y de-mandada (artículo 45.4 LJ). La anulación del acto lesivo, de producirse final-mente, lo será mediante sentencia judicial.

V. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS DESFAVORABLES

V.1. La reforma del artículo 105.1 LPC

El artículo 105.1 LPC fue una novedad introducida por el texto de 1992. Este precepto parecía ofrecer amplísimas facultades para revocar los actos administrativos de gravamen. Como en este tipo de actos no se afecta a los derechos de los ciudadanos, se pensó que podía prescindirse de las garantías exigidas en los demás procedimientos de revisión. Sin embargo, pronto se advirtieron los problemas planteados por un precepto aparente-mente tan sencillo. La reforma de 1999 lo modificó tratando de reforzar sus

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límites tradicionales. Pero la nueva redacción del artículo 105.1 LPC sigue suscitando problemas que obligan a una cierta reconstrucción.

V.2. Una interpretación sobre el alcance del artículo 105.1 LPC

En mi opinión, debe interpretarse que por la vía del artículo 105.1 LPC sólo pueden revisarse actos expresos-desfavorables puros-anulables. Dicho de otro modo, no pueden revisarse por esta vía ni actos presuntos, ni actos mixtos o de doble efecto ni tampoco actos nulos de pleno derecho. Pero es que además, y esto es lo más importante, esta interpretación excluye que puedan revisarse por esta vía actos válidos por supuestas razones de opor-tunidad.

En los supuestos en que proceda su aplicación conforme a las reglas que acabamos de exponer, la Administración puede ejercitar esta potestad de anulación «en cualquier momento».

El artículo 105.1 LPC no dice absolutamente nada —ni en su redacción originaria ni en la actual— sobre el procedimiento a seguir en esta moda-lidad de revisión. Algunos comentaristas han dado a entender que esto po-sibilitaba revocaciones de plano o por acto de contrario imperio; es decir, sin necesidad de observar trámite de ningún tipo. Sin embargo, ya sabemos con carácter general que esto no puede ser. Esta revocación, por tanto, tam-bién exige un procedimiento formal. Otra cosa es que la identificación de las reglas de integración de esta ostensible laguna normativa puedan ofre-cer mayor o menor dificultad.

Los límites que se han reforzado son de otro tipo. En concreto, además de los comunes del artículo 106 LPC, la redacción originaria exigía que la revocación «no sea contraria al ordenamiento jurídico». A ello se añade ahora que «no constituya dispensa ni exención no permitida por las leyes», ni sea contraria al «principio de igualdad» o al «interés público». Se pone fin así al dogma de la libre revocabilidad de los actos de gravamen.

VI. LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Y DE HECHO

El artículo 105.2 LPC habilita a las Administraciones públicas para rec-tificar con suma facilidad ciertos errores existentes en sus actos. Obsérvese que no se trata de revocar sino de rectificar; esto es, de corregir errores. Pero la jurisprudencia demuestra que no pocas veces esta potestad se utiliza

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para alterar el contenido de los actos y aún para proceder a anulaciones encubiertas.

Tal práctica es contraria a derecho porque, fuera de los errores a los que se refiere el precepto —materiales, de hecho o aritméticos—, las vías a utilizar serán las de revisión que ya han quedado expuestas. Dentro de estos límites objetivos, la rectificación también la pueden pedir los interesados.

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Los recursos administrativos

I. INTRODUCCIÓN

Seguimos comentando el Título VII LPC pero centrando ahora nuestra atención en su Capítulo II, que regula los recursos administrativos. Este Ca-pítulo, que fue profundamente modificado por la reforma de 1999, apa-rece dividido en cuatro Secciones: la Primera contiene una serie de «princi-pios generales», la Segunda se refiere al «recurso de alzada», la Tercera, al «recurso potestativo de reposición» y la Cuarta al «recurso extraordinario de revisión».

II. CONCEPTO Y CARACTERES DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

II.1. Concepto

Los recursos administrativos son actos del administrado mediante los cua-les se pide a la Administración la revocación o reforma de un acto o de un reglamento. La impugnación de reglamentos en vía administrativa no es po-sible salvo en el caso excepcional del denominado recurso indirecto (ar-tículo 107.3 LPC) que no nos corresponde explicar ahora. Por tanto, aquí nos ocuparemos sólo de los recursos contra actos administrativos.

La nota característica de los recursos es, por tanto, su finalidad impug-natoria de actos preexistentes que se estiman contrarios al Derecho admi-

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nistrativo. Desde este punto de vista, no son recursos ni las peticiones ni las quejas. Tampoco lo son las reclamaciones administrativas previas a la vía ju-dicial que regula el Título VIII LPC. No obstante, hay otras «reclamaciones» (como las económico-administrativas, reguladas en la legislación tributaria) que sí son verdaderos recursos administrativos.

Aunque existen diferentes modalidades, puede decirse que la regulación legal de los recursos administrativos se enfrenta a una tensión entre dos po-los contradictorios: de un lado, estos recursos suelen presentarse como ga-rantía de los administrados frente a la Administración. De otro, pueden llegar a ser una carga para ellos. A continuación vamos a desarrollar, siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, esta doble caracterización.

II.2. Los recursos administrativos como garantía

Los recursos administrativos son, sin duda, una garantía para los particu-lares. Los recursos son una garantía porque son medios de impugnación de actos administrativos. Aseguran a los afectados la posibilidad de reaccionar contra ellos y, eventualmente, eliminar el perjuicio que comportan. Y de ha-cerlo, además, sin los costes económicos y demoras temporales que habi-tualmente conlleva la alternativa del proceso judicial. Es ésta una garantía nada despreciable pero limitada.

Pero los recursos son una garantía limitada porque, frente a ellos, la Ad-ministración adquiere la posición de juez y parte. Por más que se avance hacia una cierta «procesalización» de estos recursos, falta el elemento ga-rantista por excelencia: la neutralidad e independencia del órgano llamado a dirimir. La misión de la Administración no es la de decir el Derecho sino la de dar pronta y eficaz satisfacción a los intereses generales. Por eso, la ver-dadera garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la Administra-ción está en los órganos judiciales.

II.3. Los recursos administrativos como carga

Precisamente, el acceso a la tutela judicial puede verse mediatizado por la exigencia de un recurso administrativo previo. En tal caso, los recursos ad-ministrativos constituyen un presupuesto procesal, un requisito a cumplir ne-cesariamente para poder acudir a la impugnación jurisdiccional. Si esto es así, tienen que ser considerados forzosamente como un privilegio para la

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Administración, que impone a los particulares la carga de someter ante ella misma los conflictos antes de residenciarlos ante el juez.

Este planteamiento se explica por razones históricas pero tiene evidentes consecuencias prácticas. Con ello no sólo queda aplazada la posibilidad de obtener una decisión en justicia a través de un verdadero proceso ante una instancia independiente. Téngase en cuenta que el cumplimiento de la carga de recurrir debe hacerse dentro de plazos fugaces. El transcurso del plazo sin interponer el recurso puede convertir el acto en firme e inatacable. Y, en fin, como ya nos consta, su interposición en plazo no suspende, por regla general, la eficacia del acto impugnado.

II.4. Tendencias de futuro

Pese a todo, la STC 60/1989 estimó que la vía administrativa previa no es necesariamente contraria al derecho a la tutela judicial efectiva que re-conoce el artículo 24 CE. Esta apreciación ha tenido que ser matizada pos-teriormente por aplicación del principio pro actione, como luego veremos. Pero los argumentos que hoy se manejan en contra de tal exigencia son de otro tipo (en el plano dogmático, sobre la necesidad de recuperar la justifi-cación última de las reclamaciones administrativas previas en su conjunto, puede verse el interesante voto particular a la STC 275/2005, de 7 de no-viembre).

A estas consideraciones críticas ha venido a añadirse que, desde otra perspectiva, la utilidad de los recursos como sistema de autocontrol interno de la propia Administración es aún mucho menor. De ahí que SANTAMARÍA PASTOR haya sugerido un replanteamiento en profundidad del régimen de recursos con tres ejes principales: unificación de un régimen que hoy conti-núa ofreciendo disparidades injustificables, conversión en un trámite mera-mente potestativo y refuerzo de la eficacia e independencia de criterio de los órganos encargados de su resolución.

Por su parte, SÁNCHEZ MORÓN apunta otro factor de evolución al observar la saturación de la Jurisdicción contencioso-administrativa y que, por tanto, e inversamente, puede revalorizar los recursos o reclama-ciones —ante órganos, eso sí, especializados o imparciales— cuando no una mayor atención hacia los medios alternativos de resolución de conflictos. Mientras tanto, el régimen vigente es el que se expone a con-tinuación.

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III. LA REGULACIÓN COMÚN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

III.1. Origen y evolución

III.1.1. EN LA REDACCIÓN ORIGINARIA DE LA LPC

La Ley Azcárate de 1889 remitía la regulación de los recursos a los Re-glamentos de procedimiento que debía aprobar cada Ministerio, con lo que la dispersión anterior se mantuvo e incluso acentuó. La LPA procedió, ya en 1958, a una cierta unificación del sistema y contemplaba, entre otros, los recursos de alzada y de reposición. La LPC de 1992 cambió la denomina-ción del primero —por la de recurso ordinario— y suprimió lisa y llanamente el segundo. Con ello, la LPC no sólo no resolvió los problemas de fondo que planteaba la regulación anterior, sino que creó otros nuevos, más graves, in-cluso, como puso rápidamente de manifiesto la doctrina, mayoritariamente crítica con aquella regulación.

III.1.2. EN LA REDACCIÓN ACTUAL DE LA LPC

La reforma de 1999 ha recuperado la tradicional denominación del re-curso de alzada y ha resucitado, aunque con carácter facultativo, el recurso de reposición. Esto confería especial interés práctico a las reglas, no del todo precisas, de la Disposición Transitoria Primera 3 de la Ley 4/1999. Pero, en palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, «lamentablemente, el legisla-dor se ha conformado con volver a la situación anterior a 1992 y no se ha atrevido a dar el paso adelante que veníamos reclamando y en el que se-guimos insistiendo» porque «siguen en pie las razones, que la experiencia del Derecho comparado avala, que aconsejan dar al recurso administrativo (un único recurso, en todo caso) carácter facultativo». Así, la LPC se inserta en un «largo, penoso e inacabado proceso de normalización y unificación» (SANTAMARÍA PASTOR).

III.2. Clases de recursos administrativos

III.2.1. SUBSISTENCIA DE TIPOLOGÍAS HETEROGÉNEAS

La LPC establece el sistema de recursos administrativos aplicable, en principio, a todas las Administraciones Públicas. Sin embargo, no es des-

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cartable que, con una u otra justificación, reaparezcan especialidades de algún tipo alterando el cuadro que la LPC pretendió establecer con carácter general.

Muestra de ello pueden ser las denominadas alzadas impropias, las especialidades de la Administración corporativa, el atípico recurso de re-posición preceptivo regulado en la LHL, las Comisiones de Reclamaciones previstas en la normativa universitaria o, más recientemente, las reclama-ciones contra la adjudicación de contratos en los denominados sectores excluidos.

En tales circunstancias, puede intentarse una clasificación de los recursos administrativos que diferencia entre recursos ordinarios, especiales y extraor-dinarios.

III.2.2. RECURSOS ADMINISTRATIVOS ORDINARIOS

Se consideran ordinarios porque pueden basarse en cualquier vicio de nulidad o de anulabilidad. Así sucede tanto con el recurso de alzada como con el de reposición. De ambos nos ocuparemos detalladamente luego.

No obstante, cabe añadir que el artículo 107.2 LPC remite a las leyes sectoriales la posibilidad de sustituir estos recursos ordinarios por otros pro-cedimientos alternativos de impugnación o reclamación ante órganos es-pecíficos no sometidos a instrucciones jerárquicas, entre los que incluye los de conciliación, mediación y arbitraje. En relación con esto último, el apar-tado 4 de la DA Primera de la Ley 4/1999, daba un plazo de dieciocho meses al Gobierno para remitir a las Cortes el proyecto o proyectos de ley necesarios para regular estos procedimientos sustitutivos.

III.2.3. RECURSOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES

Se consideran especiales porque, aún basándose, al igual que los ordi-narios, en cualquier motivo de impugnación, sólo están previstos por el legis-lador en materias concretas.

La LPC no regula los recursos especiales pero se refiere a las reclamacio-nes económico-administrativas (artículo 107.4 LPC) que son una de las espe-cialidades de la revisión de actos en materia tributaria (DA 5.ª LPC). A ellas ha venido a unirse otra importante figura como es el nuevo recurso especial en materia de contratación pública (artículos 40 a 49 TRLCSP).

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III.2.4. RECURSOS ADMINISTRATIVOS EXTRAORDINARIOS

Se consideran extraordinarios porque, a diferencia de los ordinarios, es-tos recursos sólo pueden interponerse cuando concurran determinados moti-vos tasados de impugnación. Es el caso del recurso de revisión, que se ex-plica más adelante.

IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN VÍA DE RECURSO

Los distintos tipos de recursos administrativos pueden tener reglas propias de interposición, tramitación y resolución. Sin embargo, todos ellos compar-ten, además de las reglas de procedimiento común que ya conocemos y que resulten aplicables, unos principios generales que establecen los artícu-los 107 a 113 LPC y que pueden resumirse del siguiente modo.

IV.1. Elementos subjetivos

IV.1.1. COMPETENCIA

Los recursos administrativos se plantean ante y se resuelven por la propia Administración autora del acto impugnado. Poco más se puede decir sobre el particular porque cada tipología de recurso suele contar con reglas pro-pias para la determinación del órgano competente en cada caso (mismo ór-gano, superior jerárquico, órgano que dictó la disposición en el caso parti-cular del recurso indirecto contra reglamentos, órgano especializado como sucede en materia de contratación, etc...).

Si acaso, recuérdese que la competencia para resolver un recurso no es susceptible de delegación, al menos en favor del órgano que dictó el acto recurrido [artículo 13.2.c) LPC].

IV.1.2. LEGITIMACIÓN

Se trata de saber ahora quién puede recurrir un acto administrativo. Lo normal será que lo hagan los particulares afectados. En tal caso, rigen las reglas generales de legitimación y, por tanto, hay que ostentar la condición de interesado conforme a los artículos 31 LPC y 19 y ss LJ. Con todo, cabe

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también la acción popular en los supuestos expresamente previstos en las le-yes y, en general, para la depuración de vicios de nulidad absoluta o de or-den público.

Por lo demás, según la jurisprudencia, no se puede negar la legitima-ción activa a los recurrentes por el mero hecho de que no hubiesen com-parecido en el expediente administrativo que dio origen al acto que se pre-tende impugnar. Y, en general, rige aquí el principio pro actione.

A) El principio pro actione

Es éste un criterio interpretativo que está presente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (por ejemplo, STEDH de 9 de noviembre de 2004, caso Sáez Maeso). En el Estado español, el incumplimiento de sus exi-gencias se considera vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución. Así se desprende de una ya larga serie de sentencias del Tribunal Constitucional que se han enfren-tado a supuestos de inadmisión a trámite de acciones de muy diversos tipos.

En este sentido, resumiendo una posición que se mantiene sin la menor fisura, la STC 132/2005, de 23 de mayo, señaló que la plena operativi-dad del principio pro actione «no supone que se deba necesariamente optar por la interpretación de las normas procesales más favorable a la admisión de los recursos de entre todas las posibles» pero sí que son contrarias a la Constitución interpretaciones «rigoristas, excesivamente formalistas o despro-porcionadas» de dichas normas procesales.

En esta línea, el Tribunal Constitucional mantiene invariablemente que el artículo 24.1 CE impone la «obligación de interpretar con amplitud las fór-mulas que las leyes procesales utilicen al atribuir la legitimación activa para acceder a los procesos». Resultan, así, censurables aquellas apreciaciones de falta de legitimación que «carezcan de base legal o supongan una inter-pretación arbitraria, irrazonable o excesivamente restrictiva de la disposición legal aplicable al caso contraria a la efectividad del derecho fundamental» a la tutela judicial efectiva (por todas, STC 73/2004, de 22 de abril).

En el caso concreto de la legitimación activa de personas jurídicas, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de desarrollar los contornos de esa obligación de «interpretar con amplitud» las normas procesales en pronunciamientos diversos. Pueden verse, entre otras, para sindicatos, las SSTC 74/2005, 159/2006, de 22 de mayo y 358/2006, de 18 de diciembre; para organizaciones empresariales, la STC 73/2006, de 13 de marzo, para asociaciones de defensa de los consumidores, la

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STC 210/2005, de 12 de septiembre y para una Asociación defensora de los derechos humanos, la STC 282/2006, de 9 de octubre.

De ese conjunto de sentencias se deduce una progresiva ampliación ju-risprudencial del concepto legal de «interés legítimo». Un concepto que se configura como una «relación material unívoca entre el sujeto y el objeto» y una relación que se expresa en la «titularidad potencial de una ventaja o uti-lidad jurídica» que «no necesariamente ha de ser de contenido patrimonial». De hecho, para apreciar la existencia del interés legítimo de una Asociación puede bastar con que, en atención a sus fines estatutarios, «no sea neutral o indiferente el mantenimiento de los actos» que pretende impugnar.

B) Conflictos interadministrativos

El artículo 44 LJ impide la interposición de recursos administrativos en los liti-gios entre Administraciones públicas. En realidad, sustituye el recurso por un trá-mite de requerimiento previo y potestativo. De practicarse, si la Administración autora del acto no atendiera dicho requerimiento, la Administración que lo efec-tuó puede acudir a la Jurisdicción contencioso-administrativa. Este sistema deja «a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local».

Lo dispuesto en la legislación de régimen local incluye la regulación de tal requerimiento frente a actos locales. Al respecto, la STS de 25 de fe-brero de 2011 ha establecido como doctrina legal que «a los efectos del artículo 65.2 LBRL, el cómputo del plazo de quince días para formular el re-querimiento previo se computará a partir de que la Administración estatal o autonómica reciban de la Entidad Local la comunicación del acuerdo, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 56.1 de la Ley».

Pero la verdadera salvedad parece referirse al artículo 63 LBRL. Con-forme a este precepto, para impugnar los actos de las Entidades locales están también legitimados [exceptuando así la genérica prohibición del ar-tículo 20.a) y b) LJ], los «corporativos que hubieran votado en contra». Ex-tienden el alcance de esta regla las SSTC 173/2004, de 18 de octubre, y 108/2006, de 3 de abril, que admiten la legitimación de concejales para recurrir actos del Alcalde y de diputados provinciales de régimen común para impugnar actos del Presidente de la Diputación, respectivamente.

IV.2. Elementos objetivos

Como ya nos consta, y sin perjuicio del denominado recurso indirecto ya aludido, los reglamentos no son susceptibles de recurso administrativo.

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El objeto de estos recursos, por tanto, se ciñe a actos administrativos (ar-tículo 107.3 LPC). Más precisamente, ha de tratarse de actos administrati-vos definitivos ya sean expresos —resoluciones— o presuntos.

Esto implica que, como regla general, los actos administrativos de trá-mite no pueden recurrirse de forma autónoma. Sin embargo, hay ciertos ac-tos de trámite cualificados que escapan a esta regla general: son aquéllos que «decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la im-posibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjui-cio irreparable a derechos o intereses legítimos» (artículo 107.1 LPC).

Sobre esta base común, cada tipo de recurso exige requisitos objetivos específicos en los términos que se irán viendo.

IV.3. Elementos formales

IV.3.1. INTERPOSICIÓN DEL RECURSO: REQUISITOS Y EFECTOS

A) Principio de libertad de formas

La interposición del recurso no requiere más que un simple escrito en el que consten las menciones exigidas por el artículo 110.1 LPC. Estas exigencias, ya de por sí mínimas, admiten subsanación (artículo 71 LPC). Resulta incluso intrascendente el error en la calificación del recurso (ar-tículo 110.2 LPC).

Entre las menciones exigidas figuran los motivos de la impugnación. Al respecto, ha de tenerse en cuenta una regla de fondo: los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubie-ran causado (artículo 110.3 LPC).

B) Carácter preclusivo de los plazos

En realidad, los plazos son el único requisito insubsanable. Transcurrido el que corresponda, según el tipo de recurso, sin que se haya interpuesto el recurso procedente, el acto se convierte en firme y consentido.

La jurisprudencia al respecto viene siendo implacable. Con todo, no fal-tan ejemplos que atenúan su rigor flexibilizando el cómputo de los plazos o interpretando en términos garantistas las reglas relativas a la práctica de las notificaciones.

Una derivación muy importante de esta tendencia está llevando a recon-siderar los plazos legalmente establecidos para la impugnación de desesti-maciones presuntas (STC 14/2006 y otras muchas posteriores). Más aún,

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como el silencio negativo no es más que una ficción procesal y no un acto presunto propiamente dicho, hay quien defiende que el plazo para recurrir en este último caso está indefinidamente abierto (BOCANEGRA SIERRA).

Esta tesis encuentra respaldo en la más reciente jurisprudencia cons-titucional que, en aplicación también aquí del principio pro actione, es-tima que una interpretación que obligue al interesado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, en realidad nunca producido, vulnera el derecho fundamen-tal a la tutela judicial efectiva «al primar injustificadamente la inactividad de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa» (STC 72/2008, de 23 de junio).

C) La regla del efecto no suspensivo de los recursos

Desde un punto de vista procesal, la interposición en plazo de un re-curso administrativo ordinario tiene como efecto principal el de interrumpir el proceso de adquisición de firmeza del acto recurrido y obliga a la Admi-nistración a pronunciarse expresamente sobre su legalidad. Sin embargo, como ya se vio, la interposición del recurso no suspende por sí misma la efi-cacia del acto que se impugna (artículo 111 LPC).

IV.3.2. INSTRUCCIÓN DEL RECURSO: EXIGIBILIDAD DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA

En la fase de instrucción, no se prevé en materia de recursos especia-lidad alguna respecto del procedimiento general. Hay que remitirse, por tanto, a las reglas del procedimiento común relativas a los actos de instruc-ción y, en especial, a la prueba, a los informes y al trámite de audiencia. De hecho, la regulación específica de los recursos de alzada y de revisión exige informes preceptivos que se verán luego. En cuanto a la audiencia, el artículo 112 LPC limita el alcance de lo dispuesto con carácter general en el artículo 84 LPC.

En efecto, el legislador no estima necesario repetir un trámite que ya tuvo lugar en los mismos términos en el procedimiento de elaboración de la decisión recurrida. Por eso requiere que «hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario». El problema radica sin embargo, en determinar cuándo hay que entender existente la novedad de que depende la procedencia del trámite de au-diencia.

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A estos fines, el artículo 112 LPC distingue dos supuestos diferentes se-gún que existan (artículo 112.2 LPC) o no (artículo 112.1 y 3 LPC) terceros interesados. El trámite de audiencia es también obligado en cualquier caso cuando la autoridad llamada a decidir estime necesario pronunciarse sobre cuestiones conexas no abordadas por la resolución recurrida ni planteadas tampoco por los interesados (artículo 113.3 LPC).

IV.3.3. TERMINACIÓN: RESOLUCIÓN Y REFORMATIO IN PEIUS

El procedimiento en vía de recurso puede finalizar por cualquiera de las causas y formas que ya vimos al comentar el artículo 87 LPC. También se es-tablecen plazos máximos de resolución que, de incumplirse, provocan silen-cio negativo (salvo en un caso excepcionalísimo que veremos al estudiar el recurso de alzada).

Por su parte, la resolución expresa del recurso puede consistir en su deses ti ma ción, que conlleva la confirmación en sus propios términos del acto recurrido; o en su estimación total o parcial, con modificación del contenido del acto recurrido o la anulación del mismo; o, en fin, y simplemente, en su inadmisión (artículo 113.1 LPC).

De todos modos, el artículo 113.2 LPC también permite que la resolución no llegue a pronunciarse sobre el fondo y se limite a declarar la nulidad de las actuaciones y a ordenar la consiguiente retroacción del procedimiento. Se entiende que esta regla tiene sentido en el recurso —jerárquico— de alzada pero no en los demás porque en éstos el vicio de forma puede ser reparado en la propia instrucción del recurso sin dilaciones de ningún tipo.

Finalmente, el artículo 113.3 LPC atribuye a la Administración amplias facultades para pronunciarse sobre todas las cuestiones suscitadas en torno al recurso. Sin embargo, le impone también una importante limitación ya que está prohibida la reformatio in peius. Se entiende, no obstante, que esta última no se produce cuando deriva de la existencia de recursos cruzados (interpuestos por interesados con pretensiones contrapuestas).

V. EL RECURSO DE ALZADA

De lo dispuesto en los artículos 107.1, 114 y 115 LPC, se deduce que el de alzada es un recurso administrativo ordinario que se caracteriza funda-mentalmente por los siguientes rasgos.

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V.1. Órgano competente

El órgano competente para tramitar y resolver este recurso es el supe-rior jerárquico del que dictó el acto recurrido. En condiciones normales, la determinación de este órgano no debería plantear problemas acudiendo a las normas que diseñan la estructura interna de cada Administración. Sin em-bargo, hay al menos dos supuestos que se rigen por reglas específicas:

— El primero es el relativo a tribunales, órganos de selección de perso-nal y equivalentes: se considera superior al órgano al que estén ads-critos o, en su defecto, al que haya nombrado a su presidente (ar-tículo 114.1 LPC).

— El segundo es el relativo a las resoluciones adoptadas por delega-ción: se consideran dictadas por el órgano delegante, por lo que el recurso de alzada habrá de interponerse ante el superior jerárquico de éste (artículo 13.4 LPC).

V.2. Actos recurribles en alzada

En principio, pueden recurrirse en alzada tanto los actos definitivos como los actos de trámite cualificados. En cualquier caso, lo decisivo es que tiene que tra-tarse de actos que no pongan fin a la vía administrativa (art. 114.1 LPC).

V.3. Plazos de interposición

El artículo 115.1 LPC distingue dos plazos diferentes para la interpo-sición del recurso de alzada. Si lo que se pretende recurrir es un acto ex-preso, el plazo es de un mes. Como es lógico, el cómputo de este plazo se rige por las reglas comunes del artículo 48 LPC. Si no lo fuera, el plazo es de tres meses. En este caso, el cómputo se inicia a partir del día siguiente a aquél en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

V.4. Singularidades procedimentales

V.4.1. INICIACIÓN E INSTRUCCIÓN

Para facilitar las cosas a los administrados, el recurso de alzada puede presentarse ante el órgano que dictó el acto impugnado. En tal caso, éste

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deberá remitirlo en el plazo de diez días al competente para instruir y resol-ver. El recurso irá acompañado de un informe y una copia completa y or-denada del expediente (artículo 114.2 LPC). Aunque no se diga, debe en-tenderse que la copia y el informe son preceptivos también en los demás casos.

V.4.2. PLAZO MÁXIMO PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER

El plazo máximo que tiene la Administración para resolver el recurso de alzada y notificar la resolución a los interesados es de tres meses. El incum-plimiento determina, por lo general, silencio negativo; es decir, el interesado podrá entender desestimado su recurso y acudir ya al contencioso-adminis-trativo. Al contencioso, sí, porque contra la resolución del recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo (artículo 115.3 LPC).

Pero esta regla general tiene una importantísima excepción. En efecto, hay un caso en que el recurso de alzada puede terminar mediante silencio positivo. Es un caso de doble silencio: la Administración dejó sin resolver la solicitud inicial y también el recurso contra la desestimación presunta. En-tonces, el interesado puede entender estimado lo pedido (artículos 115.2 y 43.2 LPC).

VI. EL RECURSO DE REPOSICIÓN

De lo dispuesto en los artículos 107.1, 116 y 117 LPC, se deduce que el de reposición es un recurso administrativo ordinario que se identifica fun-damentalmente por su carácter potestativo. El órgano competente para tra-mitar y resolver el recurso de reposición es el mismo que dictó el acto recu-rrido. El acto en cuestión tiene que haber puesto fin a la vía administrativa. Por tanto, frente a él, el interesado puede optar libremente por interponer un recurso de reposición o acudir directamente al contencioso-administrativo. Si se opta por lo primero, habrá que esperar a su resolución para poder inter-poner el recurso contencioso-administrativo (artículo 116.2 LPC). Por lo de-más, singularidades al margen, hay una aproximación notable en su régi-men jurídico con el de alzada. Únicamente varía el plazo de resolución que en este caso es de un mes y produce invariablemente silencio negativo (ar-tículo 117.2 LPC).

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VII. EL RECURSO DE REVISIÓN

VII.1. Rasgos específicos

De lo dispuesto en los artículos 108, 118 y 119 LPC se deduce que el de revisión es un recurso administrativo extraordinario. Tiene únicamente por objeto actos administrativos firmes. A este respecto, la reforma ha precisado que ha de tratarse de firmeza en vía administrativa; lo cual puede deparar problemas en situaciones de litispendencia y dificultades de deslinde res-pecto del recurso de revisión judicial de sentencias (que analiza la STS de 7 de junio de 2005).

Pero, sobre todo, es extraordinario y excepcional porque sólo puede fundarse en cuatro motivos tasados que es obligado, además, interpretar de forma estricta y restrictiva, apreciando con rigor su efectiva concurrencia. Ta-les motivos son los siguientes:

— Error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

— Error (de hecho o también de derecho, según la STS de 13 de fe-brero de 2006) evidenciado por la aparición de nuevos documen-tos. La reforma de 1999 permite acoger aquí tanto documentos ante-riores como posteriores a la resolución recurrida. En cualquier caso, han de ser documentos de valor esencial para la resolución del asunto.

— Influencia esencial de documentos y testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme.

— Consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia judicial firme.

La jurisprudencia entiende que el recurso de revisión impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía ordinaria de recurso pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica. Por su parte, la doctrina ha criticado la falta de rigor técnico de que adolece su actual configuración que, en conjunto, constituye una duplicación innecesaria y limitada de la acción de nulidad consagrada en el artículo 102 LPC. Esta conexión no ha pasado desapercibida para el legislador: véase el artículo 118.3 LPC, que alude además a la potestad de rectificación. De ahí también la escasa utili-dad de un recurso que plantea muchos y graves problemas en el plano dog-mático y resuelve muy pocos en la realidad cotidiana.

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VII.2. Singularidades procedimentales

VII.2.1. COMPETENCIA

En su redacción inicial el artículo 118.1 LPC señalaba que el recurso extraordinario de revisión podía interponerse ante el órgano administrativo que hubiera dictado el acto recurrido. Lo que no especificaba era el órgano competente para tramitarlo y resolverlo. La determinación del órgano compe-tente para tramitar y resolver el recurso de revisión podría haberse basado, por el peso de la tradición, en el principio de jerarquía. Sin embargo, la DA 17.ª LOFAGE atribuyó esta competencia, en la Administración del Es-tado, al órgano administrativo que haya dictado el acto objeto de recurso. La reforma de 1999 ha generalizado esta solución para todas las Adminis-traciones públicas.

VII.2.2. PLAZOS DE INTERPOSICIÓN

Dependen del motivo que se alegue. Si es el de error de hecho, el plazo de interposición es de cuatro años a contar desde que el acto impug-nado se dictó. En los demás casos, el plazo es de tres meses a contar desde el descubrimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia judi-cial en que pretenda fundarse la revisión (artículo 118.2 LPC).

VII.2.3. REGLAS DE TRAMITACIÓN

La peculiaridad más acusada viene a confirmar el paralelismo ya indi-cado con la acción de nulidad del artículo 102 LPC. En efecto, también aquí se exige, con carácter general, dictamen consultivo (artículo 22.9 LOCE). E, igualmente, aquí también se contempla ahora un trámite de inad-misión de recursos infundados o equiparables a otros ya desestimados (ar-tículo 119.1 LPC).

VII.2.4. RESOLUCIÓN

El plazo máximo de resolución y notificación es de tres meses y su incumplimiento provoca silencio negativo (artículo 119.3 LPC). La reso-lución expresa debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del re-

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curso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. En cualquier caso, la resolución —expresa o presunta— es impugnable en la vía contencioso-administrativa pero no para suscitar un nuevo examen de la totalidad de los problemas planteados por el acto originario.

Módulo IVPotestad sancionadora

y garantías patrimoniales del administrado

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La potestad sancionadora de la Administración

I. INTRODUCCIÓN

El Legislador puede optar libremente por reprimir las conductas antijurí-dicas mediante penas o mediante sanciones. Si opta por lo primero, quien las aplica son los Tribunales de Justicia y lo hacen con sometimiento a una serie de principios del mayor rigor que se han ido forjando en el Derecho penal desde hace siglos: legalidad, tipicidad, culpabilidad, presunción de inocencia, etc... En el caso de que opte por reprimir mediante sanciones, estará configurando una potestad administrativa —la potestad sanciona-dora— que, como toda potestad de la Administración, no puede ser ilimi-tada. Pero el caso es que la potestad sancionadora de la Administración viene de una tradición completamente distinta. Una tradición que no cono-cía prácticamente ningún límite a su ejercicio: sanciones de plano, carga de la prueba, discrecionalidad y, por tanto, en su momento, inmunidad al control judicial, etc.

En el Derecho español nunca había existido un marco jurídico general que estableciera los límites de la potestad sancionadora de la Administra-ción. No obstante, tales límites se han ido señalando por vía jurisprudencial, primero, y por vía constitucional, después. Así, en la actualidad, se entiende que el artículo 25 CE extiende, aún con matices, al Derecho administrativo sancionador los principios básicos inspiradores del orden penal. De dicho precepto constitucional hay que partir, en consecuencia, para abordar la regulación básica de esta materia operada, aunque no agotada, por el Tí-tulo IX LPC.

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II. EL SISTEMA DE FUENTES

II.1. Previsiones constitucionales

II.1.1. SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y PENAS JUDICIALES

El artículo 25.1 CE da rango constitucional por primera vez a la potes-tad de sancionar. Pero lo hace sin ofrecer ningún criterio objetivo para de-limitar el campo de las sanciones frente al de las penas. Los únicos rasgos distintivos que aparecen con claridad son dos:

— En cuanto al contenido, sólo los Tribunales pueden imponer pe-nas privativas de libertad y de otros derechos civiles y políticos (ar-tículo 25.3 CE).

— En cuanto a su finalidad, las penas no tienen un carácter meramente represivo sino que deben buscar la reinserción social de los condena-dos (artículo 25.2 CE).

A partir de ahí, sólo razones de política criminal explican las opciones varias, y a menudo contradictorias, del Legislador a favor de una u otra op-ción represiva. En un contexto social caracterizado por la tendencia hacia la despenalización de conductas —insumisión— muchos tipos delictivos pasan a ser simples infracciones administrativas. Pero de este proceso no se deri-van unas consecuencias necesariamente más benignas para los infractores. De hecho, las sanciones administrativas pueden llegar a ser mucho más du-ras que las penas judiciales equiparables.

II.1.2. SANCIONES PECUNIARIAS: LAS MULTAS

La sanción administrativa por excelencia es la multa. En principio, las multas no deberían superar las cuantías previstas en el Código Penal para las faltas. Sin embargo, muchas leyes sectoriales rebasan incluso las cuantías de las multas previstas para los delitos (por encima del millón de euros, por ejemplo, en alguna legislación ambiental). Pero, por otra parte, asistimos también a un cierto descrédito de la eficacia disuasoria de las multas hasta el punto de que, en determinadas ocasiones, podría resul-tar más ventajoso pagar la multa que cumplir la norma. Esto está llevando —en la legislación urbanística, por ejemplo— a equiparar la cuantía de la multa con la confiscación del beneficio obtenido con la infracción. En

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este sentido hay que entender lo que dice, ya con carácter general, el ar-tículo 131.2 LPC.

II.1.3. OTRAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Por lo demás, la multa no es la única modalidad de sanción admitida en el ordenamiento jurídico español («sean o no de naturaleza pecuniaria», dice el artículo 131.1 LPC). Ya hemos visto que ninguna sanción adminis-trativa puede implicar privación de libertad. Nótese, no obstante, que esta prohibición del artículo 25.3 CE sólo rige para la Administración civil y, de hecho, en la Administración militar se contempla la posibilidad de arrestos. Con todo, no es raro encontrar en la legislación sectorial sanciones que im-plican privación de ciertos derechos.

Esto sucede, con aparente naturalidad, en las denominadas sanciones disciplinarias que pueden consistir incluso en la separación del servicio. Tam-bién ocurre con las denominadas sanciones rescisorias, donde se confunden con la vidriosa figura de la revocación de actos administrativos favorables (la revocación-sanción, de la que ya hablamos en el Módulo III). Pueden también aparecer como sanciones la suspensión de licencias, la clausura de establecimientos, el precintado de equipos, la publicidad de la sanción, la expulsión de extranjeros, etc.

II.1.4. SANCIONES Y MEDIDAS ACCESORIAS

Y todo ello con la posibilidad de imponer, al mismo tiempo, medidas accesorias como:

— Incapacidades, por ejemplo, para contratar con la Administración, para disfrutar de ayudas públicas, para ser titular de autorizaciones o concesiones de dominio público, etc...

— Comiso o decomiso de los instrumentos y efectos de la infracción: ar-mas, piezas de caza, utensilios, etc.

— Y, por supuesto, la responsabilidad civil derivada de la infracción que se desdobla normalmente en la obligación de reponer las cosas a su estado inicial y en la indemnización por los daños y perjuicios pro-ducidos. Estas obligaciones no participan de la naturaleza sancio-nadora propia de las multas (STC 252/2006, de 25 de julio). Pero esta separación conlleva importantes consecuencias procedimentales, a veces paradójicas.

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II.1.5. EL CONCEPTO DE SANCIÓN ADMINISTRATIVA

La heterogeneidad de la legislación sectorial invita a acoger un con-cepto amplio de sanción entendida como «mal (privación de un bien o de un derecho) infligido por la Administración a un administrado como conse-cuencia de una conducta ilegal». Según esto, la imposición de todas las sanciones así entendidas debería someterse a los principios de fondo y forma que vamos a explicar luego. Sin embargo, como se refleja incluso en alguna sentencia del Tribunal Constitucional, en ocasiones no es fácil deter-minar si estamos ante el ejercicio de la potestad sancionadora o de otras potestades administrativas que, en principio, quedarían exoneradas de estas reglas (sobre estas dificultades puede verse, entre otras, la STC 26/2005, de 14 de febrero, extinción de concesión de estanco). Recordemos, por ejemplo, que la imposición de las multas coercitivas se rige por otras normas que vimos en su momento.

II.2. Normativa estatal y autonómica

II.2.1. EL ALCANCE DEL TÍTULO IX LPC

Los postulados enunciados por el artículo 25.1 CE merecían concre-ción en una Ley General que sigue siendo reivindicada por un sector de la doctrina. Sin embargo, el legislador estatal optó por una mínima regulación común que se aloja en el Título IX LPC. Este Título quedó dividido en dos Capítulos: el Primero, dedicado a fijar los «Principios de la potestad sancio-nadora» y el Segundo, a los «Principios del procedimiento sancionador». Es, por tanto, una regulación «de principios» o, dicho de otra forma, una regu-lación que no pretende agotar la materia sino que se limita a establecer un marco de referencia para el legislador sectorial competente.

Un marco de referencia que, por lo demás, apenas resultó afectado por la reforma de 1999 ya que sólo se modificó un precepto —el ar-tículo 127.2 LPC— para suprimir la antigua prohibición de delegar el ejer-cicio de la competencia sancionadora. Hay que dar cuenta también, no obstante, de una posterior reforma que han sufrido otros dos de sus pre-ceptos —los artículos 127.1 y 129.1 LPC— como consecuencia de la Ley 57/2003, de medidas de modernización del gobierno local, en el sen-tido que se verá.

De esta regulación, no obstante, queda excluida la potestad disciplina-ria de la Administración respecto del personal a su servicio (artículo 127.3

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en relación con la DA 8.ª LPC). En todo lo demás, en definitiva, la LPC no prejuzga la existencia de normas sectoriales —estatales o autonómicas— que, al regular una determinada materia, atribuyan a la Administración po-testad sancionadora y diseñen procedimientos diversificados siempre que, como es lógico, respeten los principios y reglas comunes que se sientan en estos preceptos.

II.2.2. EL REGLAMENTO ESTATAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA

En línea con este planteamiento, la Administración del Estado dictó el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPS). El ámbito de aplicación de este Reglamento es aún más reducido. Por una parte, no sólo se excluye la potestad disciplinaria —con expresa men-ción ahora al sector penitenciario—, sino también las materias tributarias y del orden social (artículo 1.3 RPS).

Por otra parte, se le atribuye un carácter meramente supletorio: es decir, sólo será de aplicación «en defecto total o parcial de procedimientos espe-cíficos previstos en las correspondientes normas» (artículo 1.1 RPS). Téngase en cuenta que en materia de tráfico, por ejemplo, el Estado dispone de un Reglamento específico cuya regulación prevalece, en principio, sobre ésta. Y, en fin, incluso en este ámbito ya de por sí reducido, el RPS tampoco es de aplicación a todas las Administraciones públicas siempre y en todo caso. En efecto, conforme al artículo 1.1 RPS:

— La Administración General del Estado solamente tendrá que aplicarlo en aquellas materias en que el Estado ostente competencia exclu-siva.

— La Administración de las Comunidades Autónomas sólo tendrá que aplicarlo en aquellas materias en que el Estado tenga competencia normativa plena.

— Las Administraciones Locales sólo tendrán que aplicarlo en aquellas materias en que el Estado tenga competencia normativa plena.

II.2.3. LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN AQUELLAS MATERIAS EN LAS QUE EL ESTADO NO TIENE COMPETENCIA NORMATIVA PLENA

A la vista del ámbito de aplicación del RPS surge inmediatamente la si-guiente pregunta: ¿qué sucede en aquellas materias en las que el Estado

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no tiene competencia normativa plena? Téngase en cuenta que puede no tenerla en aquellas materias en las que las Comunidades Autónomas os-tentan competencias exclusivas pero también competencias de desarrollo normativo de las bases estatales (competencias concurrentes). La respuesta es que las Comunidades Autónomas pueden regular el procedimiento san-cionador en relación con esas materias y, consecuentemente, no aplicar el RPS estatal sino sus propias normas autonómicas. Ahí es donde hay que si-tuar la LVPS.

II.2.4. LA LEY VASCA DE LA POTESTAD SANCIONADORA

La LVPS consta de una inusualmente larga Exposición de Motivos y de un articulado que aparece dividido en tres Capítulos. El Primero, señala su ámbito de aplicación; el Segundo, las reglas generales sustantivas para el ejercicio de la potestad sancionadora y el Tercero, que se refiere al procedi-miento, aparece a su vez dividido en dos secciones: «disposiciones genera-les» y «tramitación».

Esta visión panorámica nos permite señalar tres rasgos principales de la ley vasca:

— En primer lugar, su vocación unificadora que pretende expulsar del ordenamiento todas las regulaciones sectoriales preexistentes. En cuanto a las leyes sectoriales posteriores, parece lógico que se limi-taran a remitirse a ella pero no es esto lo que en la práctica sucede (como puede comprobarse, por ejemplo, en el artículo 234 LVS, que declara a la LVPS «normativa subsidiaria»).

— En segundo lugar, que no se ha limitado a regular aspectos pura-mente procedimentales sino que incluye también novedades impor-tantes respecto de los límites de fondo de la potestad sancionadora recogidos en la LPC, incluso con remisión supletoria al Código Penal (artículo 2.2 LVPS).

— En tercer lugar, que la LVPS se ha de aplicar por todos los entes que ejerzan su potestad sancionadora en el ámbito territorial de la CAPV —es decir, tanto por la propia Administración autonómica como por las Diputaciones forales y por los Entes locales— en las materias en las que las Instituciones comunes ostenten competencias normativas, ya sea plenas ya compartidas con el Estado o con los órganos de los Territo-rios Históricos (artículo 1.1 LVSP).

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III. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

III.1. El principio de legalidad

III.1.1. LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE SANCIONES

El principio de legalidad se extrae del art. 25 CE y puede formularse afir-mando que la ley debe preceder a la conducta sancionable (lex previa) y que la ley debe determinar el contenido de las infracciones y sanciones (lex certa). Aunque a la vista del tenor literal del art. 25.1 CE pudiera resultar discutible, el Tribunal Constitucional viene sosteniendo la tesis de que existe una reserva absoluta de ley ordinaria en este punto y así se ha recogido en el art. 127.1 LPC: para la atribución de potestad sancionadora a una Administración so-bre una materia concreta se requiere una norma con rango de ley. Esto quiere decir, por arriba, que, pese a la ubicación sistemática del art. 25 CE, no se exige ley orgánica y, por abajo, que no basta un simple reglamento.

III.1.2. LA COLABORACIÓN DEL REGLAMENTO EN MATERIA DE SANCIONES

La reserva de ley en materia sancionadora es una regla general que, no obstante, viene admitiendo importantes modulaciones.

— En primer lugar, el Tribunal Constitucional salvó el dispositivo sancio-nador de numerosos reglamentos preconstitucionales (con el impor-tante límite de «la imposibilidad de que con posterioridad a la Cons-titución se actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria», en palabras de la STC 52/2003, de 17 de marzo).

— En segundo lugar, de cara al futuro, juega la doctrina del complemento indispensable. En su virtud, lo que prohíbe el artículo 25.1 CE es la re-misión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, pero no la colaboración reglamen-taria en la normativa sancionatoria (STC 210/2005, de 18 de julio). De ahí que el artículo 129.3 LPC admita especificaciones o gradua-ciones reglamentarias que, sin innovar ni alterar las previsiones legales, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

— Por lo demás, la determinación del órgano competente para el ejerci-cio de la potestad sancionadora en cada caso, sin embargo, al ser

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materia puramente organizativa, puede hacerse mediante normas re-glamentarias (artículo 127.2 LPC).

III.1.3. EL CASO PARTICULAR DE LAS ORDENANZAS LOCALES

En relación con lo hasta ahora expuesto, particularmente polémica venía siendo la posibilidad de que simples Ordenanzas locales tipifiquen infrac-ciones y sanciones. Las Ordenanzas, evidentemente, no tienen rango de ley pero, al ser aprobadas por los Plenos, tampoco puede negarse la legitimi-dad democrática que en otros ámbitos proporciona la representatividad del legislativo (NIETO GARCÍA). El problema así apuntado ha sido abordado normativamente en dos momentos sucesivos.

En primer lugar, los artículos 1.2 y 2.2 RPS le dieron una respuesta par-cial al permitir esta posibilidad siempre que la Ordenanza encontrara co-bertura en cada caso en las previsiones, más o menos amplias, de una ley sectorial. En la práctica, se comprobó que esta habilitación podía resultar in-suficiente (STC 132/2001, de 8 de junio). De ahí que, en segundo lugar, el propio Legislador se haya visto obligado a aclarar la cuestión.

En efecto; en la actualidad hay que estar en este punto a lo que resulta de las reformas operadas por la Ley 57/2003 tanto en la LPC como en la LBRL. De conformidad con la nueva redacción dada al artículo 129.1 LPC, este precepto remite ahora a la legislación de régimen local y, más concreta-mente, a un nuevo Título XI que se ha introducido en la LBRL en relación con la «tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades locales en determinadas materias». Allí se encuentran, pues, los criterios generales que permiten por fin a los entes locales tipificar infracciones sin necesidad de es-pecífica cobertura en ninguna ley sectorial. Dada la finalidad de este Curso, no parece necesario profundizar en el contenido de los artículos 139 LBRL (habilitación general), 140 LBRL (clasificación de las infracciones) y 141 LBRL (límites de las sanciones locales).

III.2. El principio de tipicidad

III.2.1. CONCEPTO

La reserva de ley opera como garantía de orden formal. Pero, como he-mos visto, el artículo 25 CE también incorpora una garantía de orden ma-terial puesto que exige la certeza; es decir, la tipicidad de las infracciones

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y de las sanciones. La tipicidad es, en primer lugar, un mandato al legisla-dor y así queda recogido en el artículo 129.1 LPC. Pero es también un lí-mite para la aplicación de la norma sancionadora por la Administración. Vamos a ver el sentido de cada una de estas dos vertientes atendiendo a la STC 218/2005, de 12 de septiembre.

III.2.2. LA TIPICIDAD COMO MANDATO DIRIGIDO AL LEGISLADOR

Al legislador se le impone, pues, la obligación de «taxatividad»; esto es, la descripción legal —«con la mayor precisión posible», dice el artículo 4.1 LVPS— de las conductas punibles y la determinación de las concretas san-ciones aplicables en cada caso. Se le impone, además, una graduación de las infracciones —leves, graves y muy graves— y, correlativamente, de las correspondientes sanciones. En ello no sólo está implicada la libertad —que consiste en hacer cuanto no esté expresamente prohibido— sino también la seguridad jurídica —en su acepción ahora de saber a qué atenerse—.

De manera que una ley podría reputarse inconstitucional si no cumpliera este requisito y contuviera, por ejemplo, normas sancionadoras en blanco. Por tales se entienden aquéllas que tipifican como infracción el incumpli-miento de otras normas de rango reglamentario. Para que tales normas pue-dan reputarse válidas, la jurisprudencia viene exigiendo que la remisión sea expresa, justificada y, sobre todo, que el «núcleo esencial de la prohibición» esté previsto en una Ley. Pero si este último requisito se cumple, no parece que estemos ya ante una norma sancionadora «en blanco».

Con todo, este principio no llega a vedar la utilización de conceptos ju-rídicos indeterminados, «aunque su compatibilidad con el artículo 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente fac-tible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia».

III.2.3. LA TIPICIDAD COMO MANDATO DIRIGIDO A LA ADMINISTRACIÓN

Pero la tipicidad juega, además, como mandato dirigido a «los apli-cadores del Derecho» y, particularmente, a la Administración en la fase de aplicación de la ley. La tipicidad aquí «impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que de-marca la norma sancionadora». Muestra de ello es el artículo 129.4 LPC que prohí be la aplicación analógica (in peius) de las normas sancionado-ras. Lo es también lo dispuesto en el artículo 13 LVPS respecto de la califica-

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ción de la infracción. En ambos casos, se trata de evitar cualquier resquicio de discrecionalidad para la Administración a la hora de subsumir los hechos en el supuesto tipificado. Lógicamente, ello conlleva la exigencia de motiva-ción, lo cual redunda en unas mayores posibilidades de control —especial-mente judicial— de esta operación.

En relación con esto último, todavía hay que deslindar las funciones de cada cual. Así, la Administración está obligada a motivar y el órgano judi-cial puede controlar posteriormente la sanción pero «no puede llevar a cabo por sí mismo, sin embargo, la subsunción de los hechos imputados a un su-jeto bajo preceptos legales seleccionados por él ex novo con el objeto de mantener la sanción impuesta y que la Administración no haya identificado expresa o tácitamente. Y, por supuesto, mucho menos cuando la Adminis-tración haya excluido dicha base normativa de manera más o menos explí-cita».

III.3. El principio de irretroactividad

En línea con los artículos 7.1 CEDH, 9.3 y 25 CE, el Código Penal recoge el principio de irretroactividad de la norma sancionadora desfavo-rable. Se ha dicho que de ahí no se deriva necesariamente un correlativo derecho a la aplicación retroactiva de la disposición sancionadora más be-neficiosa para el infractor. Pero en el Derecho administrativo sancionador ambas vertientes tienen su reflejo en los apartados 1 y 2 del artículo 128 LPC, respectivamente.

Como regla general, por tanto, la Administración debe aplicar las nor-mas sancionadoras vigentes en el momento de cometerse la infracción. Pero, si con posterioridad entraran en vigor nuevas normas que pudieran favorecer al presunto infractor, éste tendrá derecho a pedir su aplicación con carácter retroactivo. En todo caso, la retroactividad de la norma favorable no permite por sí revisar sanciones firmes y menos aún si ya se han ejecutado (SÁN-CHEZ MORÓN).

III.4. El principio de culpabilidad

III.4.1. CONCEPTO

Al igual que en el Derecho penal, en el Derecho administrativo sancio-nador no cabe la responsabilidad objetiva. Se requiere que el sujeto impu-

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tado incurra en algún tipo de culpabilidad —dolo, culpa o negligencia— (artículo 130.1 LPC; lo que ya no queda tan claro en este precepto es el significado de la expresión «aún a título de simple inobservancia»).

En ámbitos de cierta complejidad técnica, como el urbanismo, la jurispru-dencia admite que la incertidumbre acerca de la legalidad o ilegalidad de una determinada conducta, si bien no excluye la aplicación de medidas de protección de la legalidad, sí puede excluir la responsabilidad sancionadora.

Por lo demás, de la regulación estatal debe destacarse que se admite la responsabilidad de las personas jurídicas, que la imposición de sanciones es compatible con la exigencia de responsabilidades civiles (artículo 130.2 LPC) y que cabe identificar responsables solidarios e incluso subsidiarios (ar-tículo 130.3 LPC).

La alusión que hace este precepto a la responsabilidad solidaria se ha considerado confusa y carente de sentido para el cumplimiento de las san-ciones porque, en realidad, para lo que sirve es para hacer efectiva, con cargo a uno de los responsables de la infracción (sin perjuicio de que luego reclame al resto) la obligación de reparación del daño causado o de devol-ver las cosas al estado anterior a la infracción.

III.4.2. APORTACIONES DE LA LVPS EN ESTA MATERIA

Pero es en este ámbito donde se alojan algunas de las principales apor-taciones de la LVPS. En efecto, el artículo 5 precisa las exigencias de punibi-lidad, de manera que con arreglo a la ley vasca sólo serán punibles las in-fracciones ya consumadas. El artículo 6 LVPS alude a causas de exención de la responsabilidad como el error o la edad. El artículo 7 LVPS trae al campo administrativo las circunstancias modificativas de la responsabilidad penal, modulando el juego de atenuantes y agravantes en el artículo 14 LVPS. Los artículos 8, 9 y 10 LVPS se refieren a la determinación de las personas —fí-sicas o jurídicas— responsables que han de serlo, necesariamente, en con-dición de autores. En cuanto a las responsabilidades civiles, el artículo 12 LVPS repite la regla estatal relativa a la compatibilidad de la sanción con las obligaciones de reposición e indemnización.

III.5. El principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad supone una correspondencia entre la infracción y la sanción, que prohibe la imposición de medidas innecesarias

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o excesivas. Opera también tanto en la fase de tipificación normativa como en la de aplicación de la norma (artículo 131.2 y 3 LPC). Así, podría repu-tarse inconstitucional una Ley que no respete «la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción aplicable».

Por su parte, y para cumplir con el principio de proporcionalidad, la Administración está obligada a ponderar criterios expresos de graduación como son la intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia. Se discute si esto reduce la discrecionalidad ad-ministrativa o, simplemente, convierte la potestad sancionadora en una po-testad reglada. Sea como fuere, lo cierto es que en la práctica el control ju-dicial de la ponderación realizada por la Administración suele ser pleno o sustitutivo. Esto significa que los Tribunales llegan, por ejemplo, a la reduc-ción de las sanciones impuestas en virtud de su propia ponderación de las circunstancias concurrentes.

De forma un tanto asistemática, el artículo 11 LVPS recoge el principio de proporcionalidad junto con otras cuestiones poco afines como son la fina-lidad educativa y reformadora de las sanciones que recaigan sobre menores de edad y la previsión de la consecuencia accesoria del decomiso.

III.6. El derecho a la presunción de inocencia

El artículo 24.2 CE reconoce el derecho fundamental a la presunción de inocencia. Este derecho, que no es sólo invocable en el campo penal, com-porta, fundamentalmente, determinadas exigencias en materia de prueba. En concreto, y según la jurisprudencia constitucional, la presunción de ino-cencia conlleva que la sanción esté basada en datos o medios probatorios de cargo o incriminación, que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia y que, en fin, cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.

Resume la doctrina al respecto, con referencia también a la jurispruden-cia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la STC 172/2005, de 20 de junio («Bodegas Bagordi»). Con posterioridad, entre otras, pueden verse las SSTC 63/2007, de 27 de marzo (obligación de identificar), 32/2008, de 25 de febrero (notificación y defensa), y 40/2008, de 10 de marzo (ci-nemómetro). En línea con ello, el artículo 137 LPC contiene una serie de re-glas en relación con la admisión y práctica de pruebas que se verán en la Unidad Didáctica siguiente.

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III.7. El principio de seguridad jurídica: prescripción de infracciones y sanciones

III.7.1. CONCEPTO

Por imperativo del principio de seguridad jurídica, las infracciones y sanciones administrativas se extinguen por el transcurso del tiempo. Así ha venido a establecerlo el artículo 132 LPC que, no obstante, se abre con una remisión a lo que al respecto dispongan las leyes sectoriales. Sólo a falta de específicas previsiones, por tanto, entran en juego los plazos de prescripción previstos en el artículo 132.1 LPC y que se rigen por las si-guientes reglas.

III.7.2. PRESCRIPCIÓN DE INFRACCIONES

Las infracciones prescriben a los 3 años, a los 2 años o a los 6 meses —según sean muy graves, graves o leves, respectivamente— a contar desde la fecha de realización. El cómputo se interrumpe por la iniciación, con co-nocimiento del interesado, del procedimiento sancionador y se reanuda si el expediente se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable (artículo 132.2 LPC. Véanse las precisiones que sobre este particular incorpora el artículo 22.3 LVPS).

En casación en interés de Ley, la STS de 15 de diciembre de 2004 fijó la siguiente doctrina legal: «el límite para el ejercicio de la potestad san-cionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la re-solución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso». Con ello parece relacionada la cuestión de in-constitucionalidad admitida a trámite por Providencia del Tribunal Constitu-cional de 18 de febrero de 2010 (BOE de 5 de marzo).

III.7.3. PRESCRIPCIÓN DE SANCIONES

Las sanciones prescriben en los mismos plazos —salvo las leves, que lo hacen en el de 1 año— a contar desde la fecha en que adquieren firmeza. El cómputo se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución y se reanuda si dicha ejecución se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al infractor (artículo 132.3 LPC. Véanse las precisiones que incorpora al respecto el artículo 22.5 LVPS).

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III.8. El principio non bis in idem

III.8.1. CONCEPTO

De manera muy escueta, el artículo 133 LPC ha recogido el principio del non bis in idem, que es de elaboración jurisprudencial. Desde una pers-pectiva material, de él no sólo deriva la prohibición de la doble sanción —penal y administrativa— por unos mismos hechos, sino también la prohibi-ción de la doble sanción administrativa, siempre que se aprecie «identidad del sujeto, hecho y fundamento».

Desde otra óptica, de él también deriva la imposibilidad de seguir dos procesos al mismo tiempo. En este sentido se afirma la primacía del enjuicia-miento penal sobre el administrativo y, en su caso, la vinculación de la Ad-ministración por el relato fáctico de la sentencia penal (artículos 137.2 LPC y 7 RPS).

Ya en la STC 2/1981 el Tribunal Constitucional admite que la vulnera-ción de este principio es susceptible de amparo por afectar al derecho fun-damental reconocido en el artículo 25 CE.

III.8.2. APORTACIONES DE LA LVPS EN ESTA MATERIA

En la práctica, la aplicación de este principio es mucho más compleja de lo que el artículo 133 LPC parece dar a entender. Así, el artículo 4.2 LVPS trata de prevenir instando al legislador a evitar «la tipificación de infrac-ciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento que delitos o faltas ya establecidas en las leyes penales o que infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras». Si a pesar de ello siguie-ran subsistiendo, el artículo 16 LVPS ofrece reglas para resolver los denomi-nados concursos de normas y el artículo 17 LVPS hace lo propio respecto de los concursos de infracciones. Por su parte, el artículo 18 LVPS recoge el principio non bis in idem precisando qué ha de entenderse por identidad de fundamento.

III.8.3. APORTACIONES JURISPRUDENCIALES MÁS RECIENTES

Ha sido muy comentada la STC 177/1999, de 11 de octubre, con-forme a la cual, si ya existe resolución administrativa sancionadora, la con-dena penal resulta inviable (en igual sentido, STC 152/2001, de 2 de ju-

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lio). De este criterio, sin embargo, se apartó expresamente la STC 2/2003, de 16 de enero; rectificación que, en todo caso, no deja de suscitar aspec-tos controvertidos. Así, por ejemplo, se admite allí que la propia condena penal posterior opere una «compensación» de castigos cuando parece que, puestas así las cosas, la prevalencia del enjuiciamiento penal debería con-ducir a la revisión de oficio de la sanción administrativa que, por lo demás, se habría impuesto infringiendo reglas de ordenación del procedimiento san-cionador que expondremos luego.

Otro pronunciamiento reciente del mayor interés me parece la STC 188/2005, de 7 de julio, que afronta y resuelve dos problemas de gran calado. El primero es el de las conexiones entre el principio non bis in idem y las manidas relaciones de sujeción especial. A este respecto puede decirse que maneja la categoría de las relaciones de sujeción especial pero le priva de su significación tradicional. En efecto, el non bis in idem opera en materia disciplinaria, de hecho, de la misma forma que lo haría en una relación de sujeción general (la duplicidad de sanciones se explicaría por-que no existe identidad de fundamento). El segundo es el de las relaciones entre non bis in idem y reincidencia. A este respecto establece que el Legis-lador puede configurar la reincidencia como criterio de graduación de la sanción pero no puede tipificar la reincidencia como infracción autónoma. Esto afecta, en aquel caso, al artículo 27.3.j) de la Ley Orgánica de Fuer-zas y Cuerpos de Seguridad del Estado pero, como advierte el Voto Particu-lar que acompaña a la Sentencia, puede tener una amplia onda expansiva.

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El procedimiento sancionador y la eficacia de las sanciones

I. INTRODUCCIÓN

La LPC condensa en apenas cinco preceptos los principios del proce-dimiento sancionador. El artículo 134 LPC comienza, precisamente, recor-dando la necesidad insoslayable del procedimiento. Nótese que lo contra-rio supondría admitir las viejas sanciones de plano y, consecuentemente, la violación del derecho a la defensa garantizado por el artículo 24.2 CE (STC 126/2005, de 23 de mayo). El artículo 135 LPC añade algunos de-rechos —de información y defensa— a los ya reconocidos con carácter ge-neral a los interesados por el artículo 35 LPC. El artículo 136 LPC menciona expresamente la posibilidad de adoptar medidas provisionales en el expe-diente sancionador. El artículo 137 LPC, tras recoger el derecho a la pre-sunción de inocencia, contiene algunas reglas específicas relativas al trámite de prueba. Y el artículo 138 LPC cierra el Capítulo con algunas previsiones respecto de la resolución que pone fin al procedimiento sancionador. Si esto fuera todo, no habría necesidad de dedicar toda una Unidad Didáctica a estas cuestiones. Sucede, sin embargo, que como ya vimos en la anterior, las previsiones de la LPC han tenido desarrollo estatal en el RPS y autonó-mico en la LVPS. Y en ellas es donde, verdaderamente, se encuentran las singularidades del procedimiento sancionador y de la eficacia de las san-ciones administrativas.

El RPS se estructura en cinco Capítulos. En el Primero se recogen una se-rie de «Disposiciones generales», en el Segundo se regulan las «Actuaciones

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previas e iniciación del procedimiento», en el Tercero, la «Instrucción», en el Cuarto, la «Resolución» y en el Quinto, el «Procedimiento simplificado». La LVPS dedica específicamente al procedimiento su Capítulo III, que se divide en dos secciones. En la Primera se ofrecen unas «Disposiciones generales» y en la Segunda, se regula la «Tramitación». Ya sabemos que estas normas no se aplican conjuntamente. Pero, para resaltar las peculiaridades de la ley vasca, que son muchas e importantes, conviene adoptar un enfoque compa-rativo como el que sigue.

II. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Y SUS GARANTÍAS

II.1. Disposiciones generales

II.1.1. CLASES: EL PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO

El RPS contempla la posibilidad de aplicar un procedimiento simplificado cuando se trata de sancionar infracciones leves (artículo 23 RPS). Su rasgo característico es la agilidad que deriva de la reducción de los plazos de tra-mitación con respecto al procedimiento ordinario. Así, el plazo máximo de resolución del procedimiento simplificado es de un mes desde que se inició (artículo 24 RPS). En todo lo demás, comparte las mismas reglas que el pro-cedimiento sancionador ordinario que es el que vamos a seguir estudiando.

II.1.2. ÓRGANOS COMPETENTES

El artículo 10 RPS distingue entre órganos competentes para iniciar, para instruir y para resolver los expedientes sancionadores. En principio, para la determinación del órgano competente en cada caso, remite a las normas sectoriales y, en su defecto, a las reglas de organización que ya vimos. Cuando, a pesar de ello, no quedara determinado el órgano com-petente para la iniciación, se entenderá que tal competencia corresponde al órgano que la tenga para resolver. En todo caso, de acuerdo con el ar-tículo 134.2 LPC, las competencias de instrucción y de resolución deben encomendarse a órganos distintos. Esta regla, pese a todo, carece de re-levancia constitucional y su infracción no es susceptible de amparo a los efectos del artículo 24.2 CE (STC 174/2005, de 4 de junio). Finalmente, el artículo 10.3 RPS permite la desconcentración de las competencias san-

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cionadoras tanto en la Administración del Estado como en la Administración local. Por otra parte, debe recordarse que, tras la reforma de 1999, ha de-saparecido la regla que prohibía la delegación del ejercicio de las compe-tencias sancionadoras. La STS de 17 de diciembre de 2003 ha fijado doc-trina legal precisando que «los artículos 12.2 LPC y 10.3 RPS no impiden a los Ayuntamientos, a través de su órgano competente, desconcentrar en ór-ganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de competencias sanciona-doras delegadas por otra Administración».

En la LVPS, se presta además especial atención a la figura del instruc-tor del expediente. Tratando de asegurar que no tenga ninguna dependen-cia funcional en lo referente al cumplimiento de su labor durante el tiempo que dure ésta, se prohibe que el instructor sea elegido por el órgano compe-tente para resolver. Así, se exige que las normas sectoriales establezcan un sistema objetivo para la determinación del instructor en cada supuesto con-creto. Por lo demás, parece tenderse hacia la creación de unidades adminis-trativas especializadas en la instrucción de procedimientos sancionadores. Y, en todo caso, a falta de ellas, la instrucción ha de encomendarse a un fun-cionario de la asesoría jurídica correspondiente (artículo 29 LVPS).

II.1.3. LOS INTERESADOS Y EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

En línea con los derechos reconocidos al «presunto responsable» por el artículo 135 LPC, el artículo 3 RPS consagra la transparecencia del proce-dimiento, que se desarrollará de acuerdo con el principio de acceso perma-nente. Esto quiere decir, según especifica el propio precepto, que los «in-teresados» tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación del expediente, a acceder y obtener copias de la documenta-ción contenida en él y a formular alegaciones y aportar los documentos que estimen convenientes para su defensa. Resulta obligada, pues la remisión a lo dicho sobre las conexiones entre los artículos 31, 35, 37 y concordantes LPC.

El artículo 24 LVPS es sustancialmente idéntico. Sin embargo, la verda-dera novedad de la ley vasca a este respecto radica en el artículo 30 LVPS. En efecto, según este importante precepto, «son interesados en el procedi-miento, además de los inculpados, quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales y colectivos». Esta sencilla regla implica —entre otras cosas que veremos luego desde la perspectiva de la iniciación del expediente sancionador— una notable ampliación respecto de la regulación estatal. En efecto, conforme a aquélla, sólo se considera

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«interesado» en el expediente al «presunto responsable» y, en consecuencia, sólo éste puede ejercitar los derechos de información y defensa. Por el con-trario, con la regulación vasca, además del «inculpado», hay otras personas que pueden ostentar la condición de interesados en el procedimiento sancio-nador y ello, lógicamente, a todos los efectos, incluyendo el de ejercitar los derechos de acceso y participación en la ordenación del expediente.

II.2. La iniciación del procedimiento sancionador

II.2.1. INICIACIÓN DE OFICIO

Según el artículo 11.1 RPS, los procedimientos sancionadores se inicia-rán «siempre de oficio». Esta regla se acompaña de un glosario que define los conceptos de «propia iniciativa», «orden superior», «petición razonada» y «denuncia». Conviene añadir no obstante que, cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento, pero sólo «cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación» (artículo 11.2 RPS). En todo caso, como sabemos, el denunciante, por el mero hecho de serlo, no adquiere la condición de in-teresado en el procedimiento. Por lo demás, en esta forma de iniciación, cabe la realización de actuaciones previas —cuyas reglas competenciales precisa el artículo 12.2 RPS— y desde ese momento surge el deber de co-laboración interadministrativa (artículo 14.1 RPS). Por último, el acuerdo de iniciación ha de contener como mínimo las menciones que se detallan en el artículo 13.1 RPS y debe ser notificado al instructor, al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiendo por tal al inculpado. En relación con éste último, el acuerdo de iniciación podrá considerarse propuesta de reso-lución si deja pasar el plazo de alegaciones sin presentarlas (artículo 13.2 RPS).

En rigor, a la iniciación de oficio la Ley vasca sólo dedica un precepto, el artículo 34 LVPS. Lo verdaderamente significativo en él es su párrafo 4, que se refiere a la denuncia. Así, el denunciante, digamos ordinario, no tendrá más participación en el procedimiento que el derecho a recibir co-municación del órgano competente sobre la apertura o no de aquél y, en su caso, de la resolución que le ponga fin; algo que no está dicho en la re-gulación estatal. Pero, junto a eso, el artículo 34.4 LVPS da a entender que puede existir un denunciante cualificado: el «denunciante-interesado», condi-ción que se adquiere por aplicación de lo dispuesto en el artículo 30 LVPS ya transcrito supra II.1.3.

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II.2.2. INICIACIÓN A INSTANCIA DE PARTE

Frente al criterio estatal, el artículo 35 LVPS sí admite la iniciación del procedimiento sancionador a solicitud de parte interesada. Esta opción legal tiene, en un plano puramente teórico, profundas implicaciones dogmáticas que ahora no es posible siquiera apuntar (COBREROS MENDAZONA). En el plano práctico, el artículo 35.1 LVPS regula la solicitud de apertura de un procedimiento sancionador. Dicha solicitud y la documentación que la acom-pañe, es susceptible de subsanación conforme a las reglas generales que ya nos constan (artículo 35.2 LVPS) y debe notificarse a los presuntos responsa-bles para que aleguen cuanto estimen procedente (artículo 35.2 LVPS). Pero, a partir de ahí, se abre un específico trámite de admisión que puede deter-minar la inadmisión de las solicitudes cuando se presenten por quien no es interesado, cuando carezcan notoriamente de fundamento o cuando carez-can de los requisitos exigidos (artículo 35.4 LVPS). Si el órgano competente estimara inadmisible la solicitud presentada, debe hacerlo constar en resolu-ción motivada (artículo 35.5 LVPS, que no especifica nada más acerca del régimen jurídico e impugnación de esta resolución). Por el contrario, si la so-licitud se admite, procederá a dictar el acuerdo de iniciación.

El contenido necesario del acuerdo de iniciación se establece en el ar-tículo 36.1 LVPS y las reglas de su notificación en el artículo 36.2 LVPS. Pero, al margen de ello, el problema que se plantea es el de determinar cuál es la fecha a partir de la cual se entiende efectivamente iniciado el procedimiento. Si se trata de una verdadera solicitud, serían aplicables las reglas de la iniciación de los procedimientos a solicitud del interesado. Pero si se toma como referencia la fecha del acuerdo de iniciación, se estarán aplicando las reglas generales de la iniciación de oficio. Lógica-mente, todo esto tiene trascendencia a efectos del cómputo del plazo para el cumplimiento de la obligación de resolver y de las consecuencias de su incumplimiento (infra II.5.2).

II.2.3. MEDIDAS PROVISIONALES

En el marco general diseñado por los artículos 72 y 136 LPC, el ór-gano competente para resolver podrá acordar motivadamente la adopción, en cualquier momento, de las medidas de carácter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, el buen fin del procedimiento y las exigencias de los intereses generales, pero también para evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción.

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En casos de urgencia inaplazable, estas medidas podrán adoptarse por el órgano competente para iniciar el procedimiento o por el órgano instructor (artículo 15.1 RPS). El artículo 15.2 RPS intenta una especificación de es-tas medidas —suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas, retirada de productos, suspensión temporal de servicios por razones de sa-nidad, higiene o seguridad— que acaba, no obstante, con una cláusula abierta —las demás previstas en las correspondientes normas específicas—. Para su aplicación habrá que estar, por tanto, a las expresas previsiones de las normas sectoriales y a las exigencias del principio de proporcionalidad (artículo 15.3 RPS).

El régimen de las aquí denominadas «medidas cautelares» se establece en los arts. 31 y 32 LVPS. En este último se da entrada a las que en su mo-mento denominamos «medidas provisionalísimas»; es decir, aquéllas que se adoptan, incluso antes de haberse iniciado formalmente el procedimiento, por los propios funcionarios inspectores que constaten los hechos eventual-mente ilícitos. Tales medidas se extinguen una vez transcurridos cuatro días desde su adopción sin que se haya incoado el correspondiente procedi-miento sancionador. El acto de iniciación debe necesariamente pronunciarse sobre su mantenimiento, modificación o, se dice, revocación. Por lo demás, el artículo 31 LVPS establece límites tanto formales —audiencia previa— como materiales —principios de proporcionalidad y favor libertatis— para la adopción de estas medidas y se refiere también a su eficacia y extinción.

II.3. Ordenación

II.3.1. IMPULSIÓN DE OFICIO Y CELERIDAD EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Hay que recordar que en el procedimiento sancionador también rigen las reglas de ordenación del expediente que vimos en su momento; respon-sabilidad que, sin perjuicio de las facultades de participación de los intere-sados, incluye la obligación de impulsarlo de oficio (artículo 16.2 RPS) y de tramitarlo en los plazos establecidos y que se imputa, primariamente, al ins-tructor (artículo 14.2 RPS).

En este sentido, el artículo 40 LVPS señala las circunstancias que per-miten al instructor tanto la reducción como la prórroga de los plazos legal-mente habilitados para el cumplimiento de trámites procedimentales precep-tivos como los de alegaciones y prueba. Se especifica además que mientras dure la prórroga, no correrá el cómputo del plazo establecido para el cum-plimiento de la obligación de resolver.

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II.3.2. REGLAS DE CONCURRENCIA PROCESAL

Pero reglas de ordenación peculiares del procedimiento sancionador pueden considerarse aquéllas que están relacionadas, de un modo u otro, con las exigencias procesales del principio non bis in idem (que explicamos en la Unidad didáctica anterior). La casuística resultante puede esquemati-zarse del siguiente modo:

A) Vinculaciones con el orden jurisdiccional penal

El artículo 7 RPS señala que, iniciado un procedimiento sancionador, si los órganos competentes estiman que los hechos pudieran ser constitutivos de ilícito penal, los pondrán en conocimiento del Ministerio Fiscal. Si tuvie-ran conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las ac-tuaciones adoptadas. Si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento, el órgano competente para resolver acordará la suspensión del procedimiento hasta que recaiga resolución judicial.

Sobre este particular, el artículo 25.3 LVPS precisa que la suspensión del expediente administrativo no impide necesariamente el mantenimiento de las medidas cautelares adoptadas. Además, el artículo 25.4 LVPS obliga a la Administración a revisar de oficio las resoluciones administrati-vas fundadas en hechos contradictorios con los declarados probados en la resolución penal.

B) Concurrencia con procedimiento sancionador comunitario

El artículo 5.2 RPS contempla otra causa de suspensión del expediente, cuando se acreditara que se está siguiendo un procedimiento por los mis-mos hechos ante los Órganos Comunitarios Europeos. La suspensión se al-zará cuando la resolución de aquéllos adquiera firmeza. Reanudado el ex-pediente, la resolución comunitaria ha de tenerse en cuenta para graduar o compensar la sanción a imponer. Las mismas reglas da el artículo 26 LVPS.

C) Concurrencia con otros procedimientos sancionadores administrativos

Ya sabemos que, de conformidad con el principio non bis in idem, no se puede sancionar dos veces por una misma infracción. Pero ya hemos adver-tido también de la multiplicidad de supuestos que pueden plantearse. De ahí que puedan suscitarse conflictos que deberían solventarse, si es posible, con-

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forme a las reglas generales del artículo 20 LPC. Pero de ahí también la con-veniencia de reglas de coordinación como las que aporta el artículo 27 LVPS.

D) Comunicación de indicios de infracción

Cuando, en cualquier fase del procedimiento, los órganos competentes consideren que existen elementos de juicio indicativos de la existencia de otra infracción administrativa para cuyo conocimiento no sean competentes, lo comunicarán al órgano que consideren competente (artículo 9 RPS y ar-tículo 28 LVPS).

E) Error de imputación

Si iniciado el procedimiento se constata que los responsables no son los inicialmente imputados, se dictará resolución absolviéndoles y se iniciará un nuevo procedimiento si hubiera nuevos imputados y, lógicamente, la in-fracción no hubiera prescrito para éstos. El plazo de esa prescripción se en-tenderá interrumpido si en el error de imputación hubieran influido decisi-vamente los nuevos imputados con el objetivo de eludir su responsabilidad (artículo 33 LVPS).

II.4. Instrucción

II.4.1. IDEA GENERAL

Para ser el cauce a través del cual se ejercita una potestad administra-tiva tan delicada, la instrucción del procedimiento sancionador se caracte-riza por su relativa sencillez. Sin que exija intervención de la Administración consultiva o garantía similar, los actos de instrucción preceptivos se reducen a los trámites de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y audiencia. Destaca, en todo caso, y dadas las exigencias del derecho a la presunción de inocencia, la regulación de la prueba que en la LPC resulta excesiva-mente escueta.

II.4.2. ALEGACIONES

Sabido es que los interesados pueden presentar alegaciones y documen-tación en cualquier momento. Pero lo que suele regularse expresamente es el

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trámite de alegaciones iniciales que se les debe ofrecer necesariamente du-rante un plazo de quince días a contar desde la notificación del acuerdo de iniciación. El escrito de alegaciones debe concretar los medios de prueba que se pidan, en su caso (artículo 16.1 RPS).

En la ley vasca este trámite está previsto, en términos sustancialmente idénticos, en el artículo 36.2 LVPS. Pero no se olvide que, en los procedi-mientos iniciados a solicitud de persona interesada, está previsto otro trámite de alegaciones necesario antes del acuerdo de iniciación del expediente (artículo 35.2 LVPS).

II.4.3. PRUEBA

En el marco de lo dispuesto por los artículos 80, 81 y 137 LPC, el artículo 17 RPS viene a concretar algunos aspectos del régimen jurídico del período de prueba en el procedimiento sancionador. En primer lugar, se fija el momento procesal en que ha de tener lugar: justo cuando se haya evacuado el trámite de alegaciones previas. En segundo lugar, pre-supone que la iniciativa para la apertura del período prueba puede ser del interesado o del propio instructor. En tercer lugar, se exige pronuncia-miento expreso al respecto del instructor. En cuarto lugar, el instructor sólo puede rechazar las pruebas solicitadas que estime improcedentes; es de-cir, aquéllas que, por su relación con los hechos, no puedan alterar la re-solución final a favor del presunto responsable. El rechazo de pruebas procedentes no es un mero vicio de forma sino de nulidad absoluta por aplicación del artículo 62.1.a) LPC en relación con el derecho funda-mental a la presunción de inocencia. Y, en fin, si se acuerda su apertura, el periodo de prueba tiene fijado un plazo no superior a 30 días ni infe-rior a 10 días.

En cuanto a la práctica de las pruebas admitidas, el RPS se remite a lo dispuesto con carácter general en el artículo 81 LPC: citación, asesora-miento técnico, gastos, etc. Y en cuanto a los medios de prueba sólo hay referencias parciales. La documental puede aportarse en cualquier mo-mento. Los informes pueden servir como medios de prueba y, en tal caso, será de aplicación lo dispuesto en el artículo 83.3 LPC respecto de los infor-mes preceptivos y vinculantes: su no emisión en plazo permite interrumpir el cómputo de los trámites sucesivos. Por último, se recoge la previsión del ar-tículo 137.3 LPC respecto del valor probatorio de las actas de inspección y de las denuncias formuladas por funcionarios a los que se reconoce la con-dición de autoridad: admiten prueba en contrario.

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Por su parte, el artículo 37 LVPS se limita a introducir algunas puntualiza-ciones respecto de la apertura del período de prueba y fija en 30 días hábi-les el plazo para la práctica de las pruebas admitidas. Sin embargo, el ar-tículo 41 LVPS regula un atípico recurso administrativo contra la denegación de la apertura del periodo de probatorio o de la práctica de algún medio de prueba propuesto por las partes. Dicho recurso ha de interponerse en el plazo de tres días ante el órgano competente para resolver y éste decidirá, sin más trámite, en el plazo de tres días, considerándose su silencio desestimatorio.

II.4.4. PROPUESTA DE RESOLUCIÓN

De conformidad con el artículo 18 RPS, concluida, en su caso, la prueba, el instructor formulará la propuesta de resolución. Dicha propuesta puede ser inculpatoria o absolutoria. En el primer caso, debe contener una serie de menciones necesarias relativas a los hechos probados, su califica-ción jurídica, la infracción cometida, las personas responsables, la sanción procedente, las medidas provisionales adoptadas y la valoración de las prue-bas. Con algunas variaciones, como la referencia expresa a las responsabili-dades civiles, el mismo planteamiento encontramos en el artículo 38 LVPS.

II.4.5. AUDIENCIA AL INTERESADO

De conformidad con el artículo 19 RPS, la propuesta de resolución debe notificarse a los interesados —junto con una relación de los documen-tos obrantes en el procedimiento— concediéndoles un plazo de quince días para vista del expediente y nuevas alegaciones. Se podrá prescindir del trá-mite de audiencia cuando no sean tenidas en cuenta otras alegaciones que las aducidas por el interesado. Con la evacuación del trámite de audiencia finaliza la instrucción propiamente dicha y el instructor debe elevar inmedia-tamente las actuaciones al órgano competente para resolver. (Sin variacio-nes dignas de mención en el artículo 39 LVPS).

II.4.6. ACTUACIONES COMPLEMENTARIAS

No obstante, el artículo 20.1 RPS faculta al órgano competente para re-solver para realizar las actuaciones complementarias que juzgue indispensa-bles antes de adoptar la decisión que pondrá fin al procedimiento. Para ello

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se exige acuerdo motivado que se notificará a los interesados para que pue-dan presentar alegaciones al respecto en plazo de siete días. Las actuacio-nes complementarias, que suspenden el procedimiento, deben practicarse en plazo no superior a quince días. El artículo 42 LVPS altera este último plazo —veinte días— y requiere un nuevo plazo de alegaciones una vez realiza-das las actuaciones complementarias.

II.5. Terminación

II.5.1. RESOLUCIÓN Y CADUCIDAD EN EL RPS

La forma ordinaria de terminación del procedimiento sancionador es la resolución que —decidiendo sobre el fondo— ha de reunir una serie de re-quisitos de forma —motivación— y contenido —incluyendo la valoración de las pruebas en su caso— (artículo 20.2 y 4 RPS). El principal problema que plantea esta resolución es el de sus vínculos con la propuesta elevada por el instructor (artículo 138.2 LPC). En principio, los hechos a considerar no de-berían ser otros que los determinados en la fase de instrucción pero ya he-mos visto que pueden verse alterados en la fase de actuaciones complemen-tarias. En todo caso, la agravación de las responsabilidades requiere nueva audiencia del inculpado (artículo 20.3 RPS).

El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores es de seis me-ses. Para el cómputo de este plazo hay que tener en cuenta las posibilidades de suspensión que han ido quedando expuestas y también las posibles interrup-ciones por causas imputables a los interesados. La resolución expresa queda so-metida al régimen ordinario de recursos. No obstante, se ha precisado que «in-terpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción» (STS de 22 de septiembre de 2008, fijando doctrina legal en casación en interés de ley).

Por otra parte, el incumplimiento del plazo para dictar resolución ex-presa conlleva la caducidad del expediente. De acuerdo con el ar-tículo 44.2 LPC, la caducidad se produce automáticamente, por lo que ca-bía que entender derogado en este punto lo dispuesto en el artículo 20.6 RPS. Sin embargo, la STS de 10 de junio de 2009 hace una interpretación que salva la vigencia de este último precepto (la caducidad se produce au-tomáticamente a los seis meses desde el acuerdo de iniciación pero su de-claración y el consiguiente y material archivo de las actuaciones ha de ve-

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rificarse en los 30 días siguientes). Así se recoge en la STS de 3 de febrero de 2010, que además extiende los efectos de la caducidad a la orden de reposición porque «la caducidad del procedimiento sancionador determina junto con la improcedencia del ejercicio de la potestad sancionadora, la im-procedencia de todas las órdenes que la Administración imponga» en dicho procedimiento. La STC 95/2005, de 18 de abril, establece que una sen-tencia que desestima la pretensión de caducidad del procedimiento adminis-trativo sancionador sin examinar los preceptos legales invocados por la de-manda vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.

II.5.2. EL PROBLEMA DEL SILENCIO EN LA LVPS

En cuanto a la resolución expresa, baste decir que el artículo 43.2 y 3 LVPS presta especial atención a las posibilidades de variación fáctica y agra-vación de responsabilidades respecto de la propuesta de resolución. En cuanto a la caducidad, el artículo 43.4 LVPS no ofrece ninguna particulari-dad: se produce a los seis meses en los términos y con las consecuencias que establece la LPC. Sin embargo, la caducidad lógicamente sólo funciona en procedimientos sancionadores iniciados de oficio. Pero ya vimos que la ley vasca admite procedimientos sancionadores iniciados a solicitud de persona interesada. Las reglas aplicables a este tipo de procedimientos no son las del artículo 44 LPC sino las del artículo 43 LPC. Aplicando esas reglas, la falta de resolución en plazo de procedimientos sancionadores iniciados a solicitud de persona interesada debería acarrear silencio positivo. Esta solución, sin embargo no parece de recibo pues resulta imposible —salvo en el caso de que existiera ya propuesta de resolución, y aún así, con muchas reservas— concretar los extremos de una sanción presunta. La alternativa, es decir, el si-lencio negativo, parece más viable pero no se deduce de las reglas comunes de la LPC ni tampoco se ha establecido expresamente en la LVPS.

II.5.3. OTRAS CAUSAS DE TERMINACIÓN

El artículo 6.2 RPS contempla otra causa de terminación del proce-dimiento sancionador en los siguientes términos: transcurridos dos meses desde la fecha en que se inició el procedimiento sin habérselo notificado al imputado, se procederá al archivo de las actuaciones. Esta circunstancia debe notificarse al imputado, sin perjuicio de las responsabilidades en que se hubiera podido incurrir.

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El artículo 8 RPS contempla, asimismo, como causa de terminación del procedimiento sancionador, el pago voluntario por el imputado en cualquier momento anterior a la resolución.

III. LA EFICACIA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

III.1. Adquisición de la eficacia de las sanciones administrativas

En materia de sanciones, se invierte la regla general de adquisición de eficacia de los actos administrativos. En efecto, las sanciones no son ejecuti-vas desde la fecha en que se dictan, ni tampoco desde el momento en que se notifican, sino desde el momento en que pongan fin a la vía administrativa, que, como ya sabemos, no es exactamente lo mismo (artículo 138.3 LPC). De ahí que, si cabe y se interpone recurso de alzada, no sea necesario pedir la suspensión de su eficacia (artículo 21.1 y 2 RPS, cuya terminología no se ha adaptado a la reforma de la LPC). Sin embargo, y en previsión de impugna-ciones, las Administraciones pueden imponer las disposiciones cautelares pre-cisas para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas (artículo 138.3 LPC) pudiendo prorrogar, en tal sentido, las medidas provisionales que se hu-bieran adoptado en el expediente sancionador (artículo 21.4 RPS).

Pese a su semejanza, el artículo 43.5 LVPS no es sustancialmente idén-tico: «la resolución será ejecutiva cuando adquiera firmeza en la vía admi-nistrativa», dice. Y ya sabemos que poner fin a la vía administrativa y adqui-rir firmeza son, conceptualmente hablando, dos cosas distintas que, en la práctica, pueden producirse en momentos distintos.

De hecho, la STS de 22 de septiembre de 2008 ha fijado, en casación en interés de ley la siguiente doctrina legal: «interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción».

III.2. Despliegue de la eficacia

Una vez ejecutivas, conforme a las reglas expuestas, las sanciones han de cumplirse voluntariamente por el sancionado o, en su defecto, ejecutarse forzosamente por la Administración. Sin embargo, esta regla general puede

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verse alterada en determinados supuestos. Así, el artículo 4.5 RPS alude a la «remisión condicional» que, en los casos y forma previstos por las leyes, la Administración puede resolver motivadamente dejando en suspenso la ejecu-ción de la sanción.

Más florido aún es, en esta misma línea, el artículo 15 LVPS que, aten-diendo a la situación económica del responsable, regula los supuestos de fraccionamiento, suspensión, reducción o sustitución de multas.

III.3. Extinción de las sanciones administrativas

Nada de particular dice la legislación estatal respecto de la extinción de la eficacia de las sanciones administrativas. Esta laguna habrá de inte-grarse, por tanto, con las reglas comunes a todos los actos administrativos y que, con todas sus limitaciones, ya nos constan: cumplimiento y revocación de las sanciones inválidas que, a su vez, no sólo puede lograrse en vía de recurso sino también en vía de revisión de oficio que, en nuestra opinión, será la prevista en el artículo 102 LPC para las sanciones nulas de pleno derecho y en el artículo 105.1 LPC para las sanciones anulables. No hay, por tanto, cauce procesal alguno para la revocación de sanciones origina-riamente válidas; cosa que por lo demás, pugnaría abiertamente con las exi-gencias del interés general y de otros principios como los de igualdad e in-cluso proporcionalidad.

Con todo, la ley vasca ha abierto también en esto nuevas e inquietantes perspectivas al contemplar específicamente la posibilidad del indulto admi-nistrativo. En efecto, de entrada, el artículo 19.1 LVPS intenta una sistemati-zación de las causas de extinción de la responsabilidad administrativa iden-tificando como tales la muerte de la persona física sancionada, la ejecución completa de la sanción, la prescripción de la infracción, la prescripción de la sanción y, como novedad, el indulto. Pues bien, en relación con esto úl-timo, el artículo 20 LVPS delimita los supuestos susceptibles de indulto y con-mutación de sanciones. Finalmente, el artículo 21 LVPS establece las reglas de competencia, procedimiento y régimen jurídico del indulto y la conmuta-ción de sanciones.

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La responsabilidad patrimonial de la Administración

I. INTRODUCCIÓN

La regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración se sirve de conceptos básicos que proceden de la Teoría General del Derecho. Allí se distingue, con alcance general, entre una responsabilidad contractual y una responsabilidad extracontractual. Según la naturaleza del contrato que se incumpla, la responsabilidad contractual, a su vez, puede ser civil (ar-tículos 1101 y ss CC) o administrativa (TRLCSP). Por su parte, la responsa-bilidad extracontractual o aquiliana, que es la que aquí interesa, puede ser directa (por hechos propios: artículo 1902 CC) o indirecta (por hechos aje-nos, artículo 1903 CC). La recepción de estas categorías en Derecho Admi-nistrativo ha sido relativamente reciente.

En efecto; en Derecho público el punto de partida histórico es la nega-ción de la responsabilidad del Estado. No es de extrañar, puesto que la res-ponsabilidad es la institución que permite exigir del Estado la indemnización por los daños y perjuicios que ocasiona la actividad de los poderes públicos en el patrimonio de los ciudadanos. Y el caso es que, desde el Derecho Ro-mano hasta la tradición medieval, se entendió siempre que el Rey no puede hacer ilícito. Todavía en el siglo XIX seguiría afirmándose que lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin compensación. Sin embargo, y por in-fluencia francesa, desde el arrêt Blanco de 1873 se inicia el camino hacia la afirmación de la responsabilidad «patrimonial» —no «civil»— de todos los Poderes Públicos (como hoy recoge el artículo 9.3 CE).

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A ello contribuyeron durante el siglo XX factores ideológicos ligados a la consolidación de una nueva concepción del derecho de propiedad. Y también factores socio-económicos ligados al creciente intervencionismo público. De esta manera, en la actualidad, de una u otra forma, todos los Poderes Públicos responden por las consecuencias dañosas de sus actos. Y se distingue así entre responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, responsabilidad patrimonial del Estado Juez y responsabilidad patrimonial de la Administración. Aquí va-mos a centrarnos en el estudio de ésta última sin dejar de apuntar que también se abre paso la responsabilidad patrimonial del Estado por el incumplimiento del Derecho (comunitario) europeo (STS de 2 de octubre de 2012).

Pese a que han existido otras opiniones, hoy se entiende que el funda-mento de esta responsabilidad patrimonial no es distinto del de la respon-sabilidad civil. MEDINA ALCOZ defiende la «unidad institucional de la res-ponsabilidad por daños» porque tienen una misma función compensatoria y comparten los mismos elementos, «sin perjuicio de la disparidad de textos re-guladores y de las disparidades que en cada caso se establezcan, con más o menos justificación».

II. PLANTEAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGISLACIÓN APLICABLE

II.1. Antecedentes

En el Derecho español, la afirmación de la responsabilidad patrimonial del Estado se caracteriza por un cierto retraso. La jurisprudencia sólo la reco-nocía cuando la Administración actuara por medio de «agente especial» (o sea, prácticamente, nunca). Ante el fracaso de la vía jurisprudencial, su for-mulación hubo de llegar a golpe legislativo.

Prescindiendo ahora de algunas normas sectoriales relativas a servicios públicos singulares (como el ferrocarril, la sanidad o los daños de guerra), el primer hito reseñable en la evolución normativa es el artículo 41 de la Cons-titución republicana de 1931 que opera un reconocimiento de la responsa-bilidad (subsidiaria) más bien simbólico pues no llegó a tener desarrollo le-gal más que en el ámbito local (artículo 209 de la Ley municipal de 1935).

Ya durante el franquismo, los artículos 405-409 de la Ley de Régimen Local de 1950 ofrecen la primera regulación completa de la institución que, sin embargo, no se extendería a la Administración del Estado hasta la aparición de la LEF de 1954. Durante muchos años, la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas se contuvo en

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los artículos 121 y siguientes LEF, en el desarrollo que de ellos se hacía en los artículos 133 y ss del REF y en el artículo 40 LRJAE.

En esta evolución se aprecian vaivenes en tres puntos clave. El primero de ellos es el relativo a si la responsabilidad ha de ser subsidiaria o directa. El segundo radica en aclarar si es una responsabilidad subjetiva u objetiva. Y el tercero se enfrenta al problema de situar el control judicial en la Jurisdic-ción Civil o en la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Más adelante veremos cómo se han resuelto estos debates en la regulación vigente. Pero ya conviene adelantar que el sistema de responsabilidad patrimo-nial de la Administración al que se ha llegado en España se considera en crisis.

II.2. Planteamiento constitucional

II.2.1. MENCIONES CONSTITUCIONALES DE FONDO

El artículo 9.3 CE garantiza, entre otras cosas, «la responsabilidad de todos los poderes públicos del Estado». En línea con ello, por lo que ahora más importa, el artículo 106.2 CE reconoce el derecho de los particulares «a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bie-nes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». El juego conjunto de estos dos preceptos se ha considerado un auténtico «pilar del Estado de Derecho» en cuanto garantía patrimonial de los ciudadanos frente a la Administración. La CE consagra así un «derecho resarcitorio» pero éste es de configuración legal (y más abierto de lo que habitualmente se cree): la concreción de este derecho se remite a «los términos estableci-dos por la ley». Esta remisión obliga a una indagación competencial.

II.2.2. REGLAS COMPETENCIALES

No hay que perder de vista que el artículo 149.1.8 CE reserva al Es-tado competencia exclusiva en materia de «legislación civil» (que incluye el sistema de responsabilidad entre particulares). Pero, al mismo tiempo, el ar-tículo 149.1.18 CE atribuye al Estado, entre otras muchas cosas (la mayo-ría de las cuales ya hemos ido viendo), la competencia para fijar «el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas».

De ello se deduce la voluntad de configurar un sistema unitario de res-ponsabilidad patrimonial. Es decir, un sistema que tiende a garantizar un tra-

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tamiento patrimonial común a todos los ciudadanos y que se aplique indistin-tamente a todas las Administraciones públicas.

II.3. Alcance de la legislación estatal

II.3.1. EL TÍTULO X LPC

En ejercicio de esta competencia, el legislador estatal optó por incluir en la LPC la regulación común de la responsabilidad patrimonial de las Admi-nistraciones públicas. Tras reconocer el derecho de los ciudadanos a exigir las responsabilidades que procedan [artículo 35.j) LPC], lo hace en su Título X que queda dividido en dos Capítulos; el Primero relativo a la «responsabi-lidad patrimonial de la Administración Pública» (artículos 139 a 144 LPC), y el Segundo relativo a la «responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas» (artículos 145 y 146 LPC).

La Disposición Derogatoria 2.ª LPC derogó los artículos 40 y ss LRJAE. Sin embargo, no alude expresamente a los artículos 121 y ss LEF, por lo que habrá que entenderlos subsistentes pero sólo en cuanto no se opongan a la LPC.

Los preceptos de este Título de la LPC han sufrido algunas modificacio-nes; las más recientes de ellas son las operadas por el artículo noveno de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación proce-sal para la implantación de la nueva Oficina judicial (que añade un nuevo apartado 5 al artículo 139 LPC para recoger los supuestos de responsabili-dad del Tribunal Constitucional) y por la Disposición Final 40.ª LES (que da nueva redacción al artículo 142.3 LPC como se verá).

II.3.2. EL RRP

Pero, además, el Consejo de Ministros mediante Real Decreto 429/ 1993, de 26 de marzo, aprobó el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial (RPP), que deroga expresamente los correspondientes preceptos del REF.

En consecuencia, en la actualidad, el RRP se aplica a los procedimien-tos que inicien, instruyan y resuelvan todas las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que establezcan las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias normativas en esta materia.

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II.4. Los rasgos característicos del sistema de responsabilidad vigente

II.4.1. SISTEMA UNITARIO

Se dice que el de responsabilidad patrimonial de la Administración es un sistema unitario porque tiene carácter común; es decir, salvo en cuestiones procedimentales menores, todas las Administraciones Públicas aplican las mismas reglas que son de procedencia estatal. Para la Admi-nistración del Estado lo confirma ahora el artículo 142.2 LPC. Para las Administraciones autonómicas, el artículo 1.2 RRP. Para las Administracio-nes locales, el artículo 54 LBRL. Y para la Administración institucional, el artículo 3.1 RRP.

En relación con esto último, el ámbito de tal régimen común coincide con el ámbito subjetivo de aplicación de la LPC. Pero su literalidad suscita problemas que doctrina y jurisprudencia intentan superar afirmando, por una parte, que en aquél se integran «siempre» las Administraciones instituciona-les (aunque no ejerciten potestades públicas) y, por otra, que las Administra-ciones territoriales responden conforme a la LPC de los daños de las socie-dades y fundaciones que controlan (MEDINA ALCOZ y también, apelando a la doctrina del «levantamiento del velo», SÁNCHEZ MORÓN).

II.4.2. ALCANCE GENERAL

El sistema de responsabilidad patrimonial establecido en las citadas normas afecta a toda la actividad administrativa. Así, si se dan los requisi-tos que veremos luego, las Administraciones públicas responden por los da-ños y perjuicios que causen a terceros tanto por acción como por omisión. De igual modo, están obligadas a indemnizar los daños y perjuicios que se ocasionen tanto como consecuencia de su actividad material como formal (artículo 142.4 LPC). En efecto; si bien la anulación de actos y reglamentos no presupone derecho a la indemnización, ésta podrá reclamarse cuando hayan producido al reclamante una lesión resarcible en los términos que se irán viendo.

II.4.3. RESPONSABILIDAD OBJETIVA

El sistema de responsabilidad patrimonial establecido en las citadas nor-mas prescinde de la idea de culpa. En principio, para que haya obligación

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de indemnizar basta con que exista y se acredite la existencia de una lesión resarcible imputable a una Administración. Lo decisivo, por lo tanto, es el daño de manera que, si éste se produce, aunque sea por el funcionamiento normal de los servicios públicos, ha de ser compensado por la Administra-ción.

Este rasgo dota al sistema español de responsabilidad de una amplitud sin parangón en el Derecho comparado. En su momento, el carácter obje-tivo fue saludado como avance garantista por la doctrina mayoritaria. En la actualidad, sin embargo, arrecian las críticas que ponen de manifiesto sus efectos perniciosos (MIR PUIGPELAT). En línea con esto último, se alzan vo-ces que reivindican una reforma legal que, por lo demás, la Constitución no impide (SANCHEZ MORÓN).

Entre tanto, y frente a la responsabilidad civil, que es subjetiva, la responsabilidad patrimonial de la Administración es independiente de toda idea de culpa, según la tesis tradicional. Pero hoy se discute si este rasgo viene o no impuesto por la CE. En realidad, y como veremos, sue-len jugar otros títulos de imputación: riesgo, sacrificio especial, incumpli-miento...

II.4.4. RESPONSABILIDAD DIRECTA

Abarca tanto daños anónimos como los causados por sus agentes. En este segundo caso, con carácter general, los daños causados a los adminis-trados por agentes públicos se imputan a la Administración. La responsabili-dad de la Administración no es subsidiaria de la del causante.

Esta sencilla regla permite superar los problemas prácticos que se plan-teaban con los sistemas de responsabilidad subsidiaria: identificación del causante, reclamación previa al causante, insolvencia muy probable, recla-mación a la Administración...

El afectado puede dirigirse directamente contra la Administración. Si ésta reconoce la indemnización, paga y dispone luego de la denominada «acción de regreso» frente a la autoridad o empleado causante de los da-ños (artículo 145.2 LPC).

II.4.5. INTEGRIDAD DE LA REPARACIÓN

La Administración está obligada a restablecer al perjudicado en el «pleno valor»; es decir, incluyendo tanto el daño emergente como el lucro

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cesante pero constituyendo, al mismo tiempo, un límite frente a pretensiones exageradas.

Como regla general, la compensación adoptará la forma de una in-demnización en metálico a tanto alzado. Sin embargo, también es po-sible la indemnización por plazos y la compensación en especie (ar-tículo 141.4 LPC).

El cálculo de la cuantía de la indemnización se rige por los criterios de valoración previstos en la LEF y en la legislación fiscal, con ponderación del valor de mercado para proporcionar al perjudicado un «valor de sustitución» en daños patrimoniales (artículo 142.2 LPC). La remisión a las «demás nor-mas aplicables» debe entenderse hecha, para poder valorar daños persona-les, a los baremos de daños corporales debidos a accidentes de circulación (RDLeg de 29 de octubre de 2004).

Dicho cálculo ha de hacerse con referencia al día en que la lesión efec-tivamente se produjo, pero sin perjuicio de la actualización de su valor y de los intereses de demora en el pago (artículo 141.3 LPC modificado). La ac-tualización consiste en la aplicación del IPC registrado hasta la fecha de fi-nalización del procedimiento. Se percibirá el interés legal del dinero a partir de los 3 meses de demora en el pago (artículos 24 y 17 LGP; STS de 31 de marzo de 2009).

En principio, un mismo hecho puede dar lugar a indemnización compa-tible con pensiones de la seguridad social o del régimen de clases pasivas. Pero, en tales casos, se han de practicar los descuentos pertinentes (STS de 7 de julio de 2008).

III. REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD

III.1. El daño: concepto de lesión resarcible

Para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración debe existir, en primer lugar, un daño con unas determinadas características, que denominamos lesión resarcible. Se trata de un concepto técnico-jurídico que podemos construir a partir del concepto vulgar de perjuicio.

Por perjuicio se entiende un detrimento patrimonial cualquiera. Sin em-bargo, para que exista responsabilidad administrativa no basta con la exis-tencia de un perjuicio económico cualquiera. Para que exista lesión resarci-ble, ese detrimento debe reunir los siguientes caracteres:

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III.1.1. DAÑO EFECTIVO, EVALUABLE ECONÓMICAMENTE E INDIVIDUALIZADO

De conformidad con el artículo 139.2 LPC, para que haya lesión resar-cible, el daño tiene que ser, además de antijurídico:

— Efectivo: Esto significa que debe determinarse en cada caso la reali-dad del daño. No son, por tanto, indemnizables los daños eventua-les o simplemente posibles pero no actuales ni seguros en cuanto a su producción.

— Evaluable económicamente: Esto significa que debe determinarse en cada caso la cuantía del daño. No son, por tanto, indemnizables los daños sin trascendencia económica.

— Individualizado: Esto significa que debe determinarse en cada caso la no generalidad del daño. No son, por tanto indemnizables, las cargas colectivas. Pero sí aquellos sacrificios excesivos o desiguales que puedan afectar tanto a una persona como a grupos de personas bien identificados.

En materia de bienes y derechos que pueden ser lesionados se ha pro-ducido una evolución que va desde el artículo 121 LEF, que parecía limitar la responsabilidad sólo a los bienes expropiables, hasta la actualidad, en que se extiende esta cobertura a «cualesquiera» bienes y derechos (artícu-los 106.2 CE y 139.1 LPC). De este modo, pueden ser indemnizables tanto los daños patrimoniales como los personales. Y, dentro de estos últimos, tanto los daños personales de carácter físico o psíquico (artículo 142.5 LPC) como los daños morales (artículo 142.5 LPC). Aquí el problema puede estri-bar en la dificultad de calcular su valor económico pero no en su reconoci-miento.

III.1.2. DAÑO ANTIJURÍDICO

Para que exista lesión resarcible el daño ha de ser, además, antijurídico. Pero un perjuicio es antijurídico cuando el titular del bien o derecho lesio-nado no tiene el deber jurídico de soportarlo (artículo 141.1 LPC). La antiju-ridicidad, por tanto, se liga a la existencia de un deber jurídico de soportar el daño y no a la legalidad o ilegalidad del acto causante del daño. En re-lación con ello, conviene hacer dos precisiones:

— Reconocimiento de la responsabilidad y control de la legalidad son dos problemas independientes. Puede, por tanto, intentarse frente a

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medidas no fiscalizables por la Jurisdicción contencioso-administrativa (por ejemplo, actos políticos).

— La antijuridicidad desaparece cuando existe una causa de justifica-ción que legitime el perjuicio por existir un título expreso que lo deter-mine o imponga como jurídicamente querido: obligación legal, con-trato, acto de ejecución, etc...

La reforma del artículo 141.1 LPC se refiere a los «daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos». Y lo hace para decir que estos daños no serán indemnizables.

Inicialmente se entendió por algunos autores que así se venía a singulari-zar un supuesto de fuerza mayor (concepto que explicaremos más adelante). Pero ésta resultaba ser una construcción insegura y discutible. Y la verdad es que también resulta posible otro entendimiento del mismo precepto vincu-lado al requisito de la exigencia de lesión antijurídica (MARTÍN REBOLLO). Así, los llamados «daños del progreso» se excluyen del concepto de lesión resarcible porque falta el rasgo de la antijuridicidad (STS de 31 de mayo de 1999). Pero la Administración debe probar que el estado de la ciencia no permitía el conocimiento del riesgo (STS de 19 de octubre de 2000). La ex-clusión es «sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos». Ahí se ha visto un salto «de la juridicidad a la política» (ESTEVE PARDO).

III.2. La imputación

III.2.1. CRITERIO GENERAL DE IMPUTACIÓN DE CONDUCTAS: LA TITULARIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO EN SENTIDO AMPLIO

Para que exista lesión resarcible el daño ha de ser imputable a una Ad-ministración Pública. En Derecho Penal, la responsabilidad se imputa al sujeto que causa el daño. En tales casos, es preciso identificar una persona física cul-pable a la que atribuir la responsabilidad. En Derecho Administrativo, sin em-bargo, la imputación de la responsabilidad patrimonial se rige por otras reglas.

En efecto, el título de imputación es aquí la titularidad de la actividad o servicio en cuyo marco se ha producido el daño. Así se desprende de la re-ferencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (ar-tículo 139.1 LPC). Basta, por tanto, que el daño se haya producido en el ám-

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bito de lo que constituye el giro o tráfico administrativo para que se entienda imputable a la Administración. Esta regla general puede presentar diferentes modulaciones, principalmente, en los supuestos que veremos a continuación.

III.2.2. RESPONSABILIDAD CONCURRENTE

En ocasiones, el daño puede imputarse no a una sino a varias Adminis-traciones públicas que, pese a ser distintas, actúan conjuntamente. En tales supuestos, la responsabilidad es solidaria; es decir, el perjudicado puede dirigirse frente a cualquiera de ellas por el total. A efectos internos, las re-glas de reparto de la obligación de indemnizar pueden estar preestableci-das en «el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta» —por ejemplo, un convenio— o, en su defecto, se calculará aplicando los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención (ar-tículo 140 LPC, en la redacción resultante de la reforma de 1999).

III.2.3. INTEGRACIÓN DEL CAUSANTE EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

En caso de daños culposos, la responsabilidad se imputará a la Admi-nistración siempre que pueda constatarse la integración del causante en la organización prestadora del servicio o actividad.

Tal integración es evidente en el caso de los funcionarios; expresión que aquí se emplea en un sentido amplio para acoger todo tipo de autorida-des, empleados, contratados y agentes, con tal de que su ejercicio se de-senvuelva en el ejercicio real de funciones públicas. Es decir; si el daño se produce absolutamente al margen de las funciones propias del cargo, en la actividad privada de la autoridad o funcionario, la responsabilidad se le im-putará a él y no a la Administración.

Por extensión, la jurisprudencia imputa también a la Administración la responsabilidad por los daños causados por las personas situadas bajo la autoridad o custodia de la Administración.

III.2.4. EL CASO DE LOS CONTRATISTAS Y CONCESIONARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS

Por aplicación de las reglas anteriores, podría imputarse también a la Administración la responsabilidad por los daños producidos por la ejecución de los contratos administrativos. Sin embargo, esto no es siempre así.

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En realidad, la responsabilidad sólo se imputa a la Administración cuando los daños sean consecuencia de una orden directa o inmediata suya o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma (artículo 1.3 RRP). En todos los demás casos, responden los propios contratistas (artículo 214 TRLCSP).

III.2.5. RESPONSABILIDAD POR DAÑOS ANÓNIMOS E IMPERSONALES

A veces los daños pueden ser consecuencia de conductas ilegales o culpables de los agentes públicos y, como hemos visto, se imputan a la Ad-ministración. Sin embargo, también se imputan a la Administración daños anónimos o impersonales, no atribuibles a persona física alguna, sino a la organización en cuanto tal. Así sucederá cuando, pese a existir el deber de prestarlo, el servicio público no ha funcionado, ha funcionado mal o ha fun-cionado tarde o defectuosamente.

Lógicamente, la «anormalidad» del servicio es un concepto jurídico in-determinado cuya integración puede variar según el grado de sensibilidad social y de desarrollo de los servicios públicos. Ahí es donde adquieren sentido las denominadas «cartas de servicios» que, para el Estado, con-templaba el artículo 4 LOFAGE y regulan los artículos 8 a 13 del Real De-creto 951/2005, de 29 de julio, que establece el marco general para la mejora de la calidad en la AGE. Cartas de servicios que poco a poco se van extendiendo y que asumen objetivos o compromisos de calidad estanda-rizados de manera que el ciudadano sabe qué puede esperar y qué puede reclamar. A falta de ellas, suele acudirse a la lex artis, a los precedentes ad-ministrativos y a otros criterios jurisprudenciales.

III.2.6. RESPONSABILIDAD POR CASO FORTUITO Y EL LÍMITE DE LA FUERZA MAYOR

También se imputan a la Administración los daños incidentales causados pese al funcionamiento normal de los servicios públicos; es decir, incluso aunque la actuación de la Administración haya sido irreprochable. El funda-mento de esta regla está en la responsabilidad por riesgo. Pero esta forma de responsabilidad tiene un límite: la fuerza mayor (artículo 139.1 LPC).

Excluir los casos de fuerza mayor implicar atribuir a la Administración los daños causados por caso fortuito y el problema consiste entonces en distin-guir con claridad ambos conceptos. Esta tarea ha venido haciéndola la ju-risprudencia de manera que la fuerza mayor obedece a una causa extraña,

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exterior, imprevisible e irresistible mientras que el caso fortuito representa una causa interna, desconocida e indeterminada pero evitable. En todo caso, la carga de la prueba de la fuerza mayor recae sobre la Administración.

III.3. La relación de causalidad

III.3.1. IDEA GENERAL

La lesión resarcible debe ser necesariamente «consecuencia» del funcio-namiento normal o anormal de los servicios públicos. Se entendió siempre que esa mención —«consecuencia»— encierra la exigencia de una relación de causalidad entre el resultado dañoso y el hecho que lo produce. Pero como las leyes nada más decían —ni dicen, artículo 139.1 LPC— al res-pecto, la apreciación de este requisito ha venido estando confiada a la juris-prudencia.

A su vez, enfrentada con sus inevitables dificultades de definición aprio-rística, la Jurisdicción contencioso-administrativa se ha visto obligada a reco-ger los más depurados desarrollos provenientes de la dogmáticas civil y, so-bre todo, penal: teorías de la causalidad exclusiva, de la equivalencia de las condiciones y de la causación adecuada (SANTAMARÍA PASTOR). Pero, finalmente, se ha adoptado una actitud pragmática; es decir, se renuncia a todo intento de categorización previa, se limita a resolver caso por caso y utiliza expresiones flexibles, de valor no muy preciso, en función de las cir-cunstancias.

III.3.2. CAUSAS DE EXONERACIÓN

Como consecuencia de lo anterior, sólo es posible añadir nuevas pre-cisiones por una vía negativa; esto es, excluir de la relación de causalidad aquellos hechos que, con toda evidencia, no han tenido ningún poder deter-minante en la producción del daño final. Ahí es donde encajan las llamadas causas de exoneración; es decir, supuestos en que el nexo causal queda roto por la interferencia de otros acontecimientos. Además de la fuerza ma-yor, a la que ya nos hemos referido, tales causas son, fundamentalmente el hecho de tercero y la falta o culpa de la propia víctima.

En ambos casos es perceptible una evolución jurisprudencial similar. Ini-cialmente, estas causas excluían la responsabilidad de la Administración en todo caso. Posteriormente, iría admitiéndose un reparto proporcional de las

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responsabilidades concurrentes. De manera que, en definitiva, de una situa-ción en la que el nexo causal debía ser, por lo general, directo, inmediato y exclusivo, se ha pasado a otra en la que puede bastar con que sea indi-recto, sobrevenido y concurrente con hechos dañosos de tercero o de la pro-pia víctima.

IV. LOS PROCEDIMIENTOS PARA HACER EFECTIVA LA RESPONSABILIDAD

IV.1. La vía administrativa y contencioso-administrativa

IV.1.1. LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD

A) La acción de responsabilidad accesoria a la acción de impugnación

Las personas perjudicadas tienen derecho a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración [en general, artículo 35.j) LPC]. Pero el or-denamiento les viene ofreciendo diversas vías para ejercer este derecho. Hoy, las alternativas se han reducido ya que, por regla general, habrá que proceder a la presentación de una reclamación de daños y perjuicios ante la propia Administración que causó el daño (acción de responsabilidad).

Sin embargo, incluso en vía administrativa cabe una variante de im-portancia. Se da en el supuesto de daños provenientes de una decisión administrativa. En tal caso, si interpone recurso contra dicha decisión, el perjudicado pedirá, obviamente, su anulación. Pero, si quiere, puede ade-más acumular, en el mismo recurso, la pretensión de indemnización [artícu-los 31.a) y 65.3 LJ]. Como se ve, en este caso el perjudicado puede optar por ejercitar la acción de responsabilidad como accesoria o aneja a la de impugnación o por reservarse la acción de responsabilidad como acción autónoma (STS de 11 de junio de 2008).

De optar por esto último, el tratamiento procesal será el mismo que se da a los daños provenientes de hechos (o actuación material de la Adminis-tración); es decir, la denominada acción de responsabilidad autónoma que se explica a continuación.

B) La acción de responsabilidad autónoma

La acción de responsabilidad autónoma debe ejercitarse en el plazo de un año (artículo 142.5 LPC). Este plazo se computa normalmente desde que se produce el hecho o acto que motive la indemnización o desde que se

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manifieste su efecto lesivo. Pero hay reglas específicas de cómputo para los daños corporales (desde la curación o determinación del alcance de las se-cuelas, artículo 142.5 LPC) y para los producidos por actos o disposiciones impugnadas (desde la sentencia definitiva, artículo 142.4 LPC).

En cualquier caso, es un plazo de prescripción y no de caducidad. Esto implica que se admite su interrupción (artículo 146.2 LPC). Entre las cir-cunstancias que interrumpen la prescripción, la jurisprudencia admite, por ejemplo, la existencia de negociaciones. La inadmisión de una reclama-ción de daños por prescripción indebidamente apreciada, a falta de prác-tica de la prueba propuesta, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (STC 244/2005, de 10 de octubre).

En relación con los problemas de cómputo y prescripción de la acción de responsabilidad, ha de tenerse en cuenta la STEDH de 20 de enero de 2000 (Miragall Escolano y otros contra España) que, en términos generales, obliga a aplicar también aquí el principio pro actione. Y de ahí se acaba generalizando el principio de actio nata. En su virtud, los plazos no deben empezar a contar hasta que los interesados puedan conocer efectivamente el daño y la comprobación de su ilegitimidad (doctrina ya recogida, por ejemplo, en las SSTS de 9 de mayo y 13 de junio de 2007).

IV.1.2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

A) Disposiciones generales sobre el procedimiento

El artículo 142.3 LPC exige la regulación de un procedimiento abre-viado que habrá de seguirse cuando sean inequívocos la relación de causa-lidad, la valoración del daño y la cuantía de la indemnización (artículo 143 LPC). Este procedimiento se regula efectivamente en los artículos 14 a 17 RRP. Su rasgo característico es la agilidad que deriva de la reducción de los plazos de tramitación con respecto al procedimiento general. Así, el plazo máximo de resolución del procedimiento abreviado es de treinta días desde que se inició (artículo 143.1 LPC). En todo lo demás, comparte sustancial-mente las mismas reglas que el procedimiento general, que es el que vamos a seguir estudiando.

El artículo 3.1 RRP distingue entre órganos competentes para iniciar, para instruir y para resolver estos procedimientos. En principio, para la de-terminación del órgano competente en cada caso, remite a las reglas de or-ganización. En la Administración del Estado, los órganos competentes para resolver son, por lo general el Ministro respectivo y, excepcionalmente, el

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Consejo de Ministros (artículo 142.2 LPC). En las Comunidades Autónomas habrá que estar a lo dispuesto al efecto en sus normas de organización pro-pias. En las Administraciones locales éste es un punto que no aparece expre-samente resuelto en la LBRL. En los organismos públicos habrá que estar a lo que determine su respectiva norma de creación.

B) La iniciación del procedimiento

En ejercicio de la acción de responsabilidad, el interesado presenta una reclamación que, además de lo dispuesto en el artículo 70 LPC, debe espe-cificar las lesiones producidas, el momento en que se produjeron y su evalua-ción económica así como la presunta relación de causalidad (artículo 6 RRP).

Como novedad, el artículo 5 RRP contempla también la posibilidad, un tanto artificiosa, de iniciación de oficio de este procedimiento. El acuerdo de iniciación de oficio puede adoptarse mientras no haya prescrito la ac-ción de responsabilidad. Y, una vez iniciado, el procedimiento se instruirá aunque los particulares no se personen en el plazo establecido.

C) Ordenación e instrucción

Hay que recordar que en este procedimiento también rigen las reglas de ordenación del expediente que establece la LPC. En este sentido, el ar-tículo 6.2 RRP reitera la regla de la impulsión de oficio y la posibilidad de acumulación de procedimientos. De igual modo, el artículo 7 RRP atribuye al instructor la realización de los actos de trámite necesarios para la determi-nación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Si acaso, conviene reseñar que a él tam-bién corresponde, a la vista de las actuaciones, suspender el procedimiento general y acordar de oficio la iniciación del procedimiento abreviado, en su caso (artículo 14.1 RRP).

Como actos de instrucción expresamente contemplados para este proce-dimiento aparecen el período de prueba (artículo 9 RRP), los informes que, en principio, no son vinculantes (artículo 10 RRP) y el trámite de audiencia (artículo 11 RRP). La incomparecencia en el trámite de audiencia acarrea el archivo provisional de las actuaciones; archivo que deviene definitivo cuando haya prescrito la acción de responsabilidad (artículo 11.3 RRP).

Especialmente problemática resulta la redacción del artículo 12.1 RRP al referirse a la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente. Ello es debido a que no se exige este dictamen en todo caso, sino únicamente «cuando sea preceptivo a tenor de

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lo establecido en la LOCE». Como quiera que el artículo 22.13 LOCE se refería, por su parte, a las «reclamaciones que, en concepto de indemniza-ción de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del Estado», surgía la duda respecto de la preceptividad del dictamen en los procedi-mientos que se sustancien ante las demás Administraciones públicas. El pro-blema vino a solventarse gracias a las precisiones añadidas por la legisla-ción autonómica. En la actualidad, el artículo 142.3 LPC, en la redacción dada por la DF 14.ª LES, señala que «en el procedimiento general será pre-ceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano con-sultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica».

Por lo demás, recabado el dictamen consultivo, en su caso, la fase de instrucción del expediente se cierra con la propuesta de resolución que ha de elevarse al órgano competente para resolver.

D) Terminación

Parece que, siempre que sea posible, hay una cierta preferencia por la terminación convencional del procedimiento. Así se deduce de lo dis-puesto en el artículo 8 RRP, que permite alcanzar un acuerdo indemnizato-rio en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. Y también de lo dispuesto en el artículo 13.1 RRP, que insiste sobre ello en la fase final de la instrucción y aún de lo dispuesto en el artículo 17 RRP, que abre estas mis-mas posibilidades en el procedimiento abreviado.

Por lo demás, el plazo máximo para resolver los procedimientos ge-nerales de responsabilidad patrimonial mediante resolución expresa es de seis meses (artículo 13.3 RRP). El incumplimiento de este plazo da entrada al juego del silencio negativo tanto en los procedimientos iniciados me-diante reclamación de los interesados como en los iniciados de oficio (ar-tículo 142.7 LPC). Por lo demás, las resoluciones y los acuerdos de termina-ción convencional que recaigan en este tipo de expedientes ponen fin a la vía administrativa (artículos 142.6 LPC y 2.3 RRP).

E) Impugnación

Las resoluciones de los procedimientos de responsabilidad patrimonial pueden ser recurridas por los interesados de conformidad con las reglas ge-nerales del sistema de recursos. Al tratarse de actos que agotan la vía ad-ministrativa, el interesado podrá optar por interponer recurso potestativo de

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reposición en el plazo de un mes ante el mismo órgano que dictó el acto o recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses ante el órgano competente de la Jurisdicción contencioso-administrativa que corresponda.

La inadmisión del recurso, por extemporáneo, frente a desestimaciones presuntas vulnera el principio pro actione y, por tanto, el derecho fundamen-tal a la tutela judicial efectiva (según consolidada doctrina que condensa la STC 175/2008, de 22 de diciembre).

IV.2. La desaparición de la vía civil

La contencioso-administrativa y no otra es, precisamente, la Jurisdicción competente para conocer sobre las cuestiones que se susciten en relación con «la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cual-quiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive» [artículo 2.e) LJ]. Más aún, según este mismo precepto, las Adminis-traciones Públicas no pueden ser demandadas por este motivo ante los órde-nes jurisdiccionales civil o social.

La prohibición trae causa de una praxis tan extendida como injustifi-cada. El caso más reseñable era el de la exigencia de responsabilidad pa-trimonial por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asis-tencia sanitaria; supuestos en los que las cuatro Jurisdicciones —civil, penal, contencioso-administrativa e incluso, social— se habían estimado competen-tes para conocer de este tipo de reclamaciones. La Disposición Adicional Primera RRP ya intentó la unificación de fuero al exigir que estas reclamacio-nes siguieran la tramitación administrativa y contencioso-administrativa que hemos dejado expuesta. Con alcance general, la misma solución había que deducir de los artículos 142.6 y 144 LPC si bien la redacción de éste úl-timo, relativo a la responsabilidad de Derecho privado, fue modificada por la reforma de 1999 para no dejar lugar a ningún tipo de dudas.

Pese a todo, aquellos órdenes jurisdiccionales seguían declarándose competentes invocando a su favor, además de las «relaciones de Derecho privado», el argumento de «no dividir la continencia de la causa». De ahí que se volviera a insistir por el Legislador en este punto. En efecto, la Ley Or-gánica 19/2003, de 23 de diciembre, modificó el artículo 9.4 de la LOPJ y, en el mismo sentido, el artículo 2.e) LJ.

A resultas de estos cambios, es competencia de la Jurisdicción conten-cioso-administrativa «la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de rela-ción de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo

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ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsa-bilidad». Podrán caber dudas respecto al régimen sustantivo aplicable en el proceso contencioso a los codemandados privados (la STS de 21 de no-viembre de 2007 afirma que será el del Código Civil). Pero la regla proce-sal es terminante y clara.

Por consiguiente, hoy el juez civil (y social) es siempre incompetente para conocer de una acción de este tipo frente a la Administración [artícu-los 142.6 y 144 LPC, 2.e) LJ y 9.4 LOPJ]. Ya no es posible dirigirse civil-mente contra el funcionario causante del daño ni, por tanto, conjuntamente contra éste y la Administración (artículo 145 y DA 12 LPC).

Cuestión muy diferente es que subsista la vía civil para el ejercicio, dis-cutido, de la «acción directa» del artículo 76 de la Ley del Contrato de Se-guro, pero exclusivamente frente a las entidades aseguradoras (Auto de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2011). Los demás ejemplos que suelen aportarse como supuestos marginales en que subsiste la vía civil tampoco son de recibo porque los demandados sólo pueden ser sujetos privados. En el caso de las empresas de capital público, además, por la tendencia, que ya vimos, a imputar su responsabilidad a la Administración matriz en régimen de Derecho administrativo (levantamiento del velo). En el caso de la actividad estrictamente privada y ajena al servi-cio del funcionario porque, como cualquier otro particular, responderá en ré-gimen de Derecho civil. Y lo mismo cabe decir en cuanto a los contratistas de la Administración, que responden civilmente por los daños causados en virtud de negligencia en que haya podido incurrir sin intervención de la Ad-ministración [STS (civil) de 2 de octubre de 2009]. En suma, en ninguno de estos casos cabe demandar civilmente a ninguna Administración.

IV.3. La vía penal

Por lo tanto, en la actualidad, la única particularidad procesal admisible es la eventualmente derivada de la exigencia de responsabilidad civil deri-vada del delito ante la Jurisdicción penal (artículo 146 LPC en relación con el artículo 121 CP). Estos preceptos admiten la posibilidad de reserva de acciones, con lo que pueden plantearse diferentes hipótesis:

— Si se ejercitan simultánea pero separadamente: el proceso penal no suspende el procedimiento administrativo, salvo que la determinación de los hechos sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial (artículo 146.2 LPC).

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— Si se ejercitan ambas acciones en el proceso penal:

• Si hay condena penal, la responsabilidad civil de la Administra-ción será subsidiaria (artículo 121 CP). Solución ésta, todo hay que decirlo, con la que se muestra crítica parte de la doctrina.

• Si no hay condena penal, no puede haber condena civil para el acusado. Pero eso no significa necesariamente que no pueda existir responsabilidad patrimonial de la Administración. Por eso se abre el plazo de reclamación administrativa desde el sobresei-miento o absolución del funcionario encausado. Ya no se alude a que «ni interrumpirá la prescripción», como hacía la redacción ori-ginaria del artículo 146.2 LPC hasta la reforma de 1999. La STS de 12 de junio de 2008 interpreta este cambio normativo en el sentido de que «el proceso penal tiene eficacia interruptiva con carácter general»; resultado que vincula con el Principio de actio nata: el plazo comienza a correr «una vez culminado el proceso penal en que se dilucidan los hechos determinantes de la respon-sabilidad».

V. LA RESPONSABILIDAD DE AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN

La Administración responde directamente, indemniza y paga al perjudi-cado. Pero, como vimos, puede luego repetir contra los causantes materiales de los daños (acción de regreso). También puede, aunque esto ya no sea propiamente acción de regreso, exigir del personal a su servicio los daños o perjuicios causados en sus bienes o derechos. En ambos casos se requiere la existencia de dolo, culpa o negligencia grave. Y, además, se requiere también seguir un procedimiento formalizado (artículo 145.2 y 3 LPC). Las reglas de dicho procedimiento, especialmente ágil, se encuentran recogidas en el artículo 21 RRP. Todo ello es compatible con la responsabilidad disci-plinaria que pudiera existir por incumplimiento de los deberes del servicio.

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La expropiación forzosa

I. INTRODUCCIÓN

Cuando la Administración necesita bienes o derechos, puede adquirirlos como cualquier otra persona a través de los cauces comunes previstos en el Código Civil. Pero, además de eso, puede hacerlo también mediante pre-rrogativas que le otorga el Derecho administrativo, entre las que se encuen-tra la potestad expropiatoria.

La expropiación es, pues, una potestad administrativa que, además, re-sulta polivalente pues con ella la Administración puede atender fines muy di-versos. Pero también, y al mismo tiempo, la expropiación es una garantía para los administrados frente a la confiscación pura y simple de sus bienes y derechos (SÁNCHEZ MORÓN).

Este planteamiento obliga, como tantas otras veces y por encima de las dife-rentes concepciones dogmáticas que esta institución viene suscitando, a buscar un punto de equilibrio entre los polos contrapuestos de la eficacia y del control.

En esta Unidad vamos a estudiar dónde sitúa ese punto la regulación vi-gente no sin antes advertir que, en la práctica, como se ha dicho, «la expro-piación forzosa es en la actualidad la vergüenza del Derecho Público espa-ñol» (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ).

II. EL ENCAJE CONSTITUCIONAL DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

II.1. Expropiación y derecho de propiedad

Prescindiendo de otros antecedentes, el estudio de la expropiación for-zosa debe partir de lo dispuesto en el artículo 33.3 CE, conforme al cual

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«nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justifi-cada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente in-demnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes».

El Tribunal Constitucional ha tenido numerosas ocasiones para precisar el alcance de este precepto. Puede verse la STC 166/1986, de 19 de di-ciembre, entre otras dictadas sobre el célebre caso RUMASA. Y también la STC 37/1987, de 26 de marzo, donde se justifica la expropiación a partir de datos, también constitucionales, como la función social de la propiedad (artículo 33.2 CE) y la subordinación al interés general de toda la riqueza del país (artículo 128.1 CE).

La doctrina que se desprende de estos y otros pronunciamientos sobre la configuración constitucional del instituto expropiatorio ha quedado resumida en la STC 48/2005, de 3 de marzo, en los siguientes términos:

— En primer lugar, desde una perspectiva histórica, se recuerda la nota-ble expansión que la expropiación adquirió en el tránsito hacia el Es-tado social, como luego veremos.

— En segundo lugar, se ratifica su doble naturaleza de potestad pú-blica y garantía de los ciudadanos para añadir que, desde esta úl-tima perspectiva, el artículo 33 CE ofrece a los expropiados un triple aseguramiento: necesidad de causa expropiandi, derecho a indemni-zación —aunque no necesariamente previa a la ocupación— y exi-gencia de un procedimiento que sirve a los principios de legalidad, igualdad y seguridad jurídica.

— En tercer y último lugar, da entrada también al principio de proporcio-nalidad, cosa que hace a través de la jurisprudencia del Tribunal Eu-ropeo de Derechos Humanos que viene interpretando el artículo 1 del Protocolo Adicional número 1 al Convenio, que versa precisamente sobre la protección de la propiedad (y ello aún a pesar de que el Es-tado español ratificó dicho protocolo bajo reserva de lo previsto en el artículo 33 CE).

II.2. Marco competencial y sistema de fuentes

II.2.1. EL REPARTO DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE EXPROPIACIÓN FORZOSA

Desde el punto de vista competencial hay que tener en cuenta también, una vez más, el artículo 149.1.18 CE. En su virtud, el Estado tiene compe-tencia exclusiva en materia de «legislación sobre expropiación forzosa». Así,

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podría pensarse que a las Comunidades Autónomas les corresponde única-mente la ejecución de la legislación estatal en la materia. Sin embargo, mu-chos Estatutos de Autonomía no se conformaron con asumir sólo competen-cias de mera ejecución.

Con arreglo a la jurisprudencia constitucional que ha interpretado el precepto puede decirse que al Estado corresponde en exclusiva la regula-ción de la expropiación en su faceta de garantía mientras que las faculta-des reguladoras de las Comunidades Autónomas se limitan a su dimensión de potestad administrativa. La STC 37/1987 aclaró que, en realidad, las Comunidades Autónomas sólo tienen competencias reguladoras para decla-rar legalmente la causa expropiandi —que luego explicaremos— aunque también se ha admitido la regulación autonómica de aspectos secundarios del procedimiento expropiatorio (STC 164/2001). En lo demás, las compe-tencias autonómicas son meramente ejecutivas pero no hay que olvidar que entre las facultades de ejecución se incluye implícitamente la potestad de autoor ga ni za ción.

De hecho, algunas Comunidades Autónomas se han dotado de sus pro-pios órganos administrativos para la valoración de los bienes a expropiar —o fijación del justiprecio, como se verá— y lo han hecho, además, con una composición distinta a la establecida por el legislador estatal para los denominados Jurados Provinciales de Expropiación. El Profesor FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ había cuestionado duramente la constitucionalidad de estas nor-mas autonómicas invocando además el artículo 149.1.1 CE. Pero su opinión quedó desautorizada por la STC 251/2006, de 25 de julio, que encuadra el problema en el título habilitante «bases del régimen jurídico de las Adminis-traciones públicas» y niega carácter básico al artículo 32 LEF en este punto. Esta doctrina suscitó dos votos particulares pero fue ratificada por las poste-riores SSTC 313, 314 y 315/2006, todas ellas de 8 de noviembre.

II.2.2. NORMATIVA APLICABLE

Con carácter general, la legislación sobre expropiación forzosa vigente en la actualidad se contiene en normativa estatal preconstitucional: la Ley de 16 de diciembre de 1954 (LEF) y su Reglamento de 1957 (REF). Caracterís-tica principal de la LEF es la ampliación que en su momento supuso frente a la concepción de sus precedentes tanto en lo relativo a los fines de la expro-piación como en cuanto al objeto expropiable.

Esta concepción amplia explica que en su estructura se incluyan no sólo los principios generales (Título I), los procedimientos ordinario y espe-

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ciales (Títulos II y III, respectivamente) y las garantías jurisdiccionales de la expropiación (Título V); sino también las indemnizaciones por ocupación temporal y otros daños (Título IV). No obstante, quedan expresamente ex-cluidas de su ámbito de aplicación las denominadas «ventas forzosas» (ar-tículo 1.2 LEF).

Pero, como es lógico, el transcurso del tiempo ha afectado directa o in-directamente a la regulación central de la expropiación en muchos aspectos. Debe tenerse en cuenta, además, que este marco general se completa con algunas especialidades previstas en normas específicas para diversos secto-res: agricultura, industria, minas, transportes, carreteras, aguas, concesiones, sector eléctrico, urbanismo, etc...

Por estas y otras razones, autorizadas voces venían reclamado una pro-funda reforma legal de la expropiación forzosa. En el año 2003 se llegó a elaborar un Anteproyecto de Ley General de Expropiación Forzosa que con-tenía innovaciones de interés, pero que no prosperó.

Lo que ha sucedido es que en los últimos años se ha optado por introdu-cir retoques aislados mediante normas sectoriales (como la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación), a través de las leyes de acompañamiento a los presupuestos (Leyes 14/2000, de 29 de diciem-bre, y 53/2002, de 30 de diciembre, ambas de medidas fiscales, adminis-trativas y del orden social) o mediante las sucesivas reformas que han venido afectando al Derecho urbanístico (Ley 7/2006 y TRLS de 2008).

III. ELEMENTOS

III.1. Sujetos

III.1.1. EXPROPIANTE

Se entiende por expropiante el titular de la potestad expropiatoria. En principio, la potestad expropiatoria aparece reservada a las Administracio-nes territoriales. Así, el artículo 2.1 LEF dice que la expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia o el Municipio. En la actualidad, en esa lista hay que añadir, obviamente, las Administraciones de las Comunidades Autónomas (artículo 12.2 LPAut). Además, en virtud de títu-los específicos, la lista puede ampliarse (véanse, por ejemplo, el artículo 4.2 LBRL en relación con otras entidades locales y, en particular para las manco-munidades, el artículo 4.3 LBRL introducido por la reforma de 2003).

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Por su parte, el artículo 3 REF determina el órgano competente en cada caso. Pero aquí también son necesarias algunas aclaraciones:

— La representación ordinaria de la Administración del Estado en los ex-pedientes expropiatorios, que antes se atribuía a los Gobernadores civiles, ahora es competencia de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas (artículo 23.7 LOFAGE).

— En las Administraciones Autonómicas, serán competentes los órganos que su propia legislación determine.

— En las Administraciones locales, sin perjuicio de criterios especiales (artículo 85.3 LEF), las atribuciones ordinarias se vienen repartiendo entre los Plenos [artículo 22.2.n) y 33.2.n) LBRL] y sus respectivos Presidentes [artículos 21.1.o) y 34.1.m) LBRL]. Ninguno de esos pre-ceptos se refiere expresamente a la expropiación, pero se entiende englobada en la referencia a «adquisición» de bienes y derechos. Ini-cialmente se manejó como criterio de reparto la recurribilidad de los actos pero luego fue sustituido por otro: el valor de la adquisición. Con todo, los citados preceptos de la LBRL fueron derogados por la LCSP. Las reglas aplicables hay que buscarlas ahora en la Disposición Adicional 2.ª TRLCSP y de ellas resulta que:

• Alcaldes (y presidentes de diputaciones de régimen común) son competentes para la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial que no superen el 10% de los recursos ordinarios del procedimiento ni 3 millones de euros.

• Los Plenos son competentes para la adquisición de esos mismos bienes y derechos en los demás casos y para la adquisición de bienes declarados de valor histórico o artístico.

• En los Municipios de Gran Población, estas atribuciones correspon-den siempre a la Junta de Gobierno Local.

III.1.2. BENEFICIARIO

Se entiende por beneficiario el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho ex-propiado (artículo 3.1 REF).

— De conformidad con el artículo 2.2 LEF, cuando se trata de expropia-ciones por causa de utilidad pública, los beneficiarios son Administra-ciones —sean territoriales o no— o concesionarios.

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— De conformidad con el artículo 2.3 LEF, cuando se trata de expropia-ciones por causa de interés social, pueden ser beneficiarios, además, simples sujetos privados.

De este modo, expropiante y beneficiario pueden coincidir o no (ar-tículo 4 REF). En este último caso, el beneficiario puede solicitar la iniciación del procedimiento expropiatorio y ejercitar en él los derechos y cumplir los deberes que enumera el artículo 5 REF y, entre ellos, señaladamente, el de indemnizar al expropiado.

III.1.3. EXPROPIADO

Se entiende por expropiado al titular de las cosas, derechos o intereses objeto de la expropiación (artículo 3.1 REF). Pueden ostentar la condición de expropiados y, por tanto, actuar como interesados en el procedimiento expropiatorio:

— Los propietarios, en todo caso (artículo 3 LEF).— Los titulares secundarios; expresión que incluye tanto a los arrendata-

rios como a los demás titulares de derechos reales e intereses econó-micos directos sobre la cosa expropiable. Éstos únicamente adquirirán la condición de interesados en los términos del artículo 4 LEF; es de-cir, «siempre que lo soliciten acreditando su condición debidamente». De todas formas, mientras que los arrendatarios tienen derecho a in-demnización independiente (artículo 44 LEF), los demás titulares se-cundarios tendrán que hacer valer sus derechos sobre la indemniza-ción del propietario (artículos 6.2 y 8 REF).

Cabe precisar que las posibles transmisiones de los bienes o derechos no impiden la continuidad de los expedientes de expropiación: se conside-rará subrogado el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior (artículo 7 LEF y 7 REF). En determinados supuestos (incomparecencia, inca-pacidad, propiedad litigiosa) se entenderán las actuaciones con el Ministe-rio Fiscal (artículo 5 LEF). También hay reglas especiales para la expropia-ción de bienes de la Iglesia católica (artículos 16 LEF y 23.2 REF).

III.2. Objeto

El objeto de la potestad expropiatoria ha experimentado una notable ampliación en la evolución histórica de la legislación española. Inicialmente

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sólo era expropiable la propiedad inmueble. La primera ampliación permi-tió expropiar también ciertos bienes muebles. Con la LEF, en la expropiación forzosa puede entenderse comprendida cualquier forma de privación singu-lar de la propiedad privada y no sólo de bienes sino también de derechos o, incluso, de intereses patrimoniales legítimos (artículo 1.1 LEF).

De conformidad con la STC 204/2004, de 18 de noviembre, por «pri-vación singular» ha de entenderse cualquier sacrificio patrimonial no exigible genéricamente; es decir, que no venga impuesto por una delimitación gene-ral del contenido del derecho de propiedad, aunque eso no impide las ex-propiaciones de grupo. Así entendida, la privación singular puede recaer sobre la propiedad privada, lo cual excluye a los bienes de dominio público (donde rige la técnica de las mutaciones demaniales). Puede recaer también sobre otros derechos reales y patrimoniales, lo cual excluye a los derechos personales. Pero puede recaer incluso sobre meros intereses patrimoniales que, en principio, podrían parecer no indemnizables (por ejemplo, la situa-ción del precarista).

En el ámbito material así delimitado, cabe hablar de expropiaciones plenas y no plenas. Con las primeras, se extingue el derecho o interés del expropiado. Con las segundas, sin embargo, sólo se afecta a facultades parciales de ellos (artículo 2 REF). Hay un caso particular para las expropia-ciones de parte de una finca (artículo 23 LEF).

Por lo demás, debe tenerse en cuenta también que la cosa expropiada se adquirirá libre de cargas. Sin embargo, podrá conservarse algún dere-cho real sobre el objeto expropiado, si resultase compatible con el nuevo destino y existiera acuerdo entre el expropiante y el titular del derecho (ar-tículos 8 LEF y 8 y 9 REF).

III.3. La causa expropiandi

III.3.1. CONCEPTO

La expropiación es un medio para conseguir un fin. El fin de la expropia-ción no es la mera privación del bien o derecho, sino el destino posterior al que queda afectado (artículo 9 LEF). Para poder expropiar, ese destino tiene que ser de utilidad pública o interés social. Así es como surge la denomi-nada causa expropiandi que es el fin de utilidad pública o interés social que en cada caso declara el legislador.

Pero la causa expropiandi no sólo es presupuesto para el válido ejerci-cio de la potestad expropiatoria. Una vez consumada la expropiación, di-

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cha causa sigue operando de manera que el destino inicialmente invocado, en principio, no puede ser alterado. De lo contrario, la expropiación perde-ría su justificación y entrarían en juego mecanismos correctores como el de-recho de reversión que, no obstante, según el Tribunal Constitucional, es un derecho de configuración legal, con las consecuencias que estudiaremos en su momento.

III.3.2. CLASES

La distinción entre causa de «utilidad pública» y causa de «interés social» no es fácil porque la ley tampoco la aclara. Cabe entender que en la pri-mera se engloban exigencias del funcionamiento de la Administración (obras y servicios públicos, típicamente) mientras que con la segunda se posibilita atender otros fines de transformación social (reformas agrarias, vivienda pú-blica, socialización de empresas, incumplimiento de la función social de la propiedad).

Aunque a veces incluso se le ha negado eficacia práctica porque, en realidad no funda dos regímenes expropiatorios completamente diferentes, ya hemos visto que la expropiación por causa de interés social permite dar entrada como beneficiarios a simples particulares.

IV. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO

IV.1. Idea general

Salvo en situaciones excepcionales, como las que justifican las requisas (militares, artículo 101 o civiles, artículo 120 LEF), el ejercicio de la potes-tad expropiatoria requiere seguir un determinado procedimiento administra-tivo. De no hacerlo así la Administración incurriría, como veremos, en vía de hecho.

Aunque las reglas de procedimiento podrían haberse diversificado en función de las peculiaridades de cada operación expropiatoria, la LEF in-tentó una cierta simplificación. Así, es verdad que en su Título III la LEF re-coge una serie de procedimientos especiales que veremos luego. Pero, en gran medida, no son más que modulaciones del procedimiento gene-ral de expropiación que se regula en el Título II LEF y que pasamos a es-tudiar.

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Como es lógico, en esta regulación el legislador trata de compaginar los requerimientos de la eficacia administrativa, por una parte, con las ga-rantías de los ciudadanos, por la otra. A tal fin, y aunque propiamente no todos ellos se engloban en un único procedimiento, este Título II se estructura en cinco Capítulos que versan sobre:

— La previa autorización del ejercicio de la potestad expropiatoria (Ca-pítulo I).

— La aplicación de esta potestad a un bien o derecho concreto (Capí-tulo II).

— La fijación del importe de la indemnización correspondiente (Capí-tulo III).

— La consumación de la relación que se establece entre la Administra-ción y el expropiado (Capítulo IV).

— La previsión de reglas para el caso de demoras imputables a la Admi-nistración (Capítulo V).

La doctrina entiende que, aún anticuada, esta regulación no es mala. Lo que pasa es que viene siendo objeto de una aplicación censurable por las Administraciones públicas en una praxis abusiva con la que la juris-prudencia se viene mostrando excesivamente complaciente (FERNÁNDEZ TORRES).

No obstante, el Anteproyecto de 2003 pretendía introducir aquí cam-bios importantes como el de proscribir las declaraciones implícitas y diseñar tres procedimientos administrativos distintos: uno para el reconocimiento en cada caso de la utilidad pública genéricamente declarada, otro para el ex-pediente de necesidad de ocupación y un tercero para la determinación del justiprecio (en el que, por cierto, las tasaciones contradictorias se remitirían a los Juzgados de lo contencioso).

IV.2. La declaración de utilidad pública o interés social

Como requisito previo a la expropiación forzosa, el Capítulo Primero del Título II LEF regula la indispensable declaración de utilidad pública e interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado (artículos 9 y ss LEF). Esta declaración lleva consigo la autorización para que la Administra-ción ejercite la potestad expropiatoria. En principio, esta declaración corres-ponde al Poder Legislativo. Sin embargo, son muchos los casos en los que se admite que no será necesaria la promulgación de una Ley formal. Así, y sin perjuicio de otros supuestos especiales:

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— La declaración de utilidad pública o de interés social puede sustituirse por el reconocimiento mediante Decreto cuando por Ley se haya decla-rado genéricamente para categorías o clases determinadas de obras, servicios o concesiones [artículos 11.2.b) y 12.2 REF en relación con bienes inmuebles y artículo 13 REF en relación con bienes muebles].

— Más aún, la declaración de utilidad pública relativa a bienes inmue-bles puede entenderse implícita en planes de obras y servicios [artícu-los 10 LEF y 11.2.a) REF]. Esta posibilidad se ha extendido a cua-lesquiera instrumentos de planificación y ha sido contundentemente criticada por GARCÍA DE ENTERRÍA por entender que puede llegar a suponer, en la práctica, una «virtual eliminación de las garantías del expropiado», insostenible ya a la luz del derecho fundamental a la tu-tela judicial efectiva.

IV.3. La declaración de necesidad de ocupación

IV.3.1. CONCEPTO Y CLASES

Así autorizado el ejercicio de la potestad expropiatoria, se abre la fase para su aplicación sobre los concretos bienes o derechos que sean estricta-mente indispensables para el fin de la expropiación. Obviamente, esta fase requiere determinar previamente con toda exactitud cuáles son tales bienes y derechos y, hecho esto, debería culminar con una resolución administra-tiva que expresamente declare la necesidad de su ocupación. Sin embargo, como vamos a ver, junto a esta declaración expresa se admite también otra fórmula implícita.

IV.3.2. EL ACUERDO DE NECESIDAD DE LA OCUPACIÓN

Normalmente, la determinación se realiza a través de las relaciones de bienes y derechos afectados por la expropiación. Estas relaciones, concretas e individualizadas, cuya elaboración y contenido han de ajustarse a lo dis-puesto en el artículo 16 REF, se someten a información pública (artículo 17 REF). A la vista de las alegaciones registradas, se adoptará el acuerdo de necesidad de ocupación, que será notificado a quienes resulten interesados y además publicado oficialmente (artículo 20 REF).

Obviamente, contra este acuerdo cabe recurso («de alzada», dice el ar-tículo 22 LEF que, en todo caso, hay que entender a la luz de la nueva re-

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gulación de este recurso en los artículos 114 y ss LPC y del recurso conten-cioso-administrativo en la LJ).

IV.3.3. LA NECESIDAD DE OCUPACIÓN IMPLÍCITA

No obstante, la necesidad de ocupación puede entenderse implícita en la aprobación del correspondiente proyecto de obras y servicios. Para ello es necesario que dicho proyecto comprenda la descripción material deta-llada que se exige para la relación de bienes y derechos. En tal caso, el be-neficiario estará igualmente obligado a formular la relación pero a los solos efectos de la determinación de los interesados (artículos 17.2 LEF y 16.1 REF que, al dispensar este trámite, parece manifiestamente ilegal).

En la práctica, esta alternativa también se ha generalizado a favor de cualesquiera planes y proyectos, aunque algún pronunciamiento re-ciente empieza a poner freno a esta expansión (STS de 14 de diciembre de 2005). Sea como fuere, el carácter implícito dificulta —cuando no im-pide— el control judicial de la necesidad de ocupación, razón por la cual también ha sido criticada desde la perspectiva de las garantías de los ciu-dadanos.

IV.4. La determinación del justo precio

IV.4.1. POR MUTUO ACUERDO

El acuerdo de necesidad de ocupación inicia el procedimiento expro-piatorio en sentido estricto (artículo 21.1 LEF). La finalidad de este proce-dimiento consiste en fijar la cuantía de las indemnizaciones que deben pa-garse a los expropiados. En otras palabras, una vez firme el acuerdo de necesidad de ocupación, se procederá a determinar el «justo precio» (ar-tículo 25 LEF y 28 REF).

La Ley no olvida que a la determinación de este precio puede lle-garse por mutuo acuerdo (artículo 24 LEF y 25-27 REF), dando lugar así a un convenio expropiatorio que es un supuesto característico de termina-ción convencional del procedimiento (a la doctrina del Tribunal Supremo sobre la naturaleza administrativa de estos convenios expropiatorios alude la STC 156/2006, de 22 de mayo. Fiscalizando la legalidad de un con-venio de ese tipo con desviación de poder y en perjuicio de tercero, puede verse la STS de 26 de septiembre de 2006).

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Pero en caso de que en plazo de quince días no se alcance esta solu-ción amistosa y sin perjuicio de mantener siempre abierta esta posibilidad mientras dure la tramitación del expediente, la determinación del justo pre-cio se regirá por las siguientes reglas de procedimiento y de valoración.

IV.4.2. POR INTERVENCIÓN DEL JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACIÓN

En cada expediente se requerirá a los propietarios para que presenten las denominadas hojas de aprecio (artículo 29 LEF). En dichas hojas se con-creta, motivadamente, con o sin intervención de peritos, el valor en que esti-men el objeto que se expropia. A la vista de ellas, la Administración puede aceptar la valoración propuesta o rechazarla. En este último caso, efectuará una contraoferta mediante su propia hoja de aprecio (artículo 30 LEF).

Si el propietario la rechazara, intervendrá el Jurado Provincial de Expro-piación (artículo 31 LEF). El Jurado está presidido por un Magistrado y com-puesto, ordinariamente, por un abogado del Estado, un funcionario técnico, un representante de la Administración Corporativa y un notario. Con todo, ya sabemos que las Comunidades Autónomas pueden sustituir esos Jurados por sus propios órganos equivalentes y, además, sin que esa composición —que no tiene carácter básico— les vincule.

En cualquier caso, este órgano especializado decidirá ejecutoriamente el justiprecio (artículo 34 LEF, modificado por la Ley 14/2000 para suprimir el plazo —de 8 a 15 días— que establecía la redacción anterior). Esta re-solución agota la vía administrativa (artículo 35 LEF). Más adelante volvere-mos sobre su impugnación.

IV.4.3. VALORACIONES

Para efectuar sus tasaciones, los sujetos que intervienen en el procedi-miento debían aplicar las reglas que ofrecen los artículos 36 y ss LEF y 39 y ss REF. De todo ello interesa destacar lo siguiente:

A) Referencia temporal

Las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio (artículo 36.1 LEF). Esta regla tiene trascendencia práctica porque impide tener en cuenta las plus-valías derivadas de la propia expropiación y también las mejoras no indispen-

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sables para la conservación de los bienes realizadas con posterioridad a esa fe-cha. Pero además, debe ponerse en conexión con la técnica de la retasación.

B) Criterios de valoración

La LEF pretendió establecer criterios objetivos para la tasación de so-lares (artículo 38.1 LEF); edificios (artículo 38.2 LEF); fincas rústicas (ar-tículo 39 LEF); títulos valores (artículo 40 LEF); concesiones administrati-vas (artículo 41 LEF); derechos reales sobre bienes inmuebles (artículo 42 LEF) y frutos pendientes (artículo 45 LEF). Muchas de estas reglas han re-sultado afectadas por normas posteriores que hoy se recogen en los ar-tículos 21 a 28 TRLS, que son de aplicación plena y que han sido objeto de desarrollo por el Reglamento de valoraciones aprobado por Real De-creto 1492/2011, de 24 de octubre. En consecuencia, a lo allí dispuesto habrá que estar para la valoración de solares, fincas y derechos reales so-bre bienes inmuebles «cualquiera que sea la finalidad de la expropiación y la legislación que la motive».

Como cauce alternativo y supletorio para los supuestos de expropiación de bienes y derechos sin criterio legal de valoración, también se admite la tasa-ción mediante criterios estimativos (artículo 43 LEF). Sin entrar en más detalles, baste consignar que ésta de las valoraciones «es una de las cuestiones más complejas que afronta la legislación expropiatoria y, en la práctica, adolece de un considerable grado de inseguridad jurídica» (SÁNCHEZ MORÓN).

IV.4.4. PREMIO DE AFECCIÓN

Para compensar el eventual valor afectivo que el objeto expropiado pu-diera tener para su titular, la ley contempla el denominado premio de afec-ción que incrementa el justiprecio en un 5% (artículo 47 LEF). Además de las precisiones que sobre su cálculo y procedencia añade el artículo 47 REF, hay que tener en cuenta que el pago del premio de afección no procede en los casos de mutuo acuerdo (artículo 26 REF).

IV.5. El pago y la toma de posesión

Aunque no sean firmes, las resoluciones del Jurado Provincial son inme-diatamente ejecutivas y, por eso, desde esa fecha se abre un plazo de seis meses para que se proceda al pago a los expropiados del justo precio es-

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tablecido (artículo 48.1 LEF). Transcurrido dicho plazo, el expropiado tiene automáticamente derecho a devengar el interés legal correspondiente (artícu-los 56 y 57 LEF). Si el pago no se produce en el plazo de 2 años, se en-tiende que la valoración «caduca» (artículo 35.3 LEF) y, en consecuencia, ha de procederse a la retasación del bien o derecho expropiado (artículo 58 LEF). Sobre el ejercicio del derecho de retasación y sobre los efectos del pago extemporáneo del justiprecio caducado versa la interesante STS de 5 de marzo de 2012 (Aeropuerto de Madrid-Barajas).

Por lo general, el pago se hace en dinero aunque alguna legislación sectorial admite otras formas de pago (por ejemplo, mediante permuta). Sea como fuere, si los expropiados rehusaran recibirlo o existiera litigio al res-pecto, el pago se entiende realizado mediante la consignación de su im-porte (artículo 50.1 LEF).

Del pago o de la consignación sustitutoria se levantará acta. Este docu-mento constituye el título de la adquisición expropiatoria (artículo 51 LEF). Si-guiendo la tradicional exigencia del pago previo, hasta que no se levanta tal acta, no es posible proceder a la ocupación de los bienes ni ejercitar los derechos expropiados.

Además, la Ley 53/2002 completó la redacción del artículo 51 LEF para precisar que, si se trata de ocupar bienes que constituyan el domici-lio de personas físicas y jurídicas o locales cerrados sin acceso al público, se requiere el consentimiento del titular o, a falta de él, la oportuna autoriza-ción judicial.

V. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

V.1. El procedimiento de urgencia

La expropiación por el procedimiento de urgencia tiene sus preceden-tes en las circunstancias de excepción derivadas de la guerra civil. Aún con plena consciencia de ello, la LEF optó por incorporar prácticamente la ley de 1939 en su artículo 52 (que luego desarrolla el artículo 56 REF).

Según estos preceptos, la mera declaración de urgencia por el Consejo de Ministros implica que se entiende cumplido el trámite de necesidad de ocupación y da derecho a la ocupación inmediata de los bienes. De este modo, no sólo se exceptúa la regla del pago previo sino incluso la de pre-via fijación del justiprecio, que se determinará una vez consumada la ocu-pación.

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Aunque en teoría éste habría de ser un procedimiento excepcional, se ha generalizado tanto en la práctica que ha llegado a verse en él una au-téntica desnaturalización del sistema. Es ésta una crítica de fondo que man-tiene toda su vigencia pese a la nueva redacción dada a la regla 6.ª del artículo 52 LEF por la Ley 53/2002.

En cualquier caso, es factible un control judicial de la urgencia, como prueba la interesante STS de 7 de julio de 2003 (Ponente GONZÁLEZ NA-VARRO). La STS de 11 de octubre de 2006 también exige motivación sufi-ciente de la existencia de circunstancias de naturaleza excepcional que justi-fiquen acudir a esta modalidad.

V.2. Las expropiaciones especiales

El Título III de la LEF establece una serie de procedimientos especiales que, en realidad, sólo incorporan simples particularidades sobre el esquema general ya expuesto.

— La expropiación por zonas o grupos de bienes pretende facilitar las tareas de valoración conjunta o por polígonos de los inmuebles nece-sarios para la realización de obras públicas de gran envergadura (ar-tículos 59 y ss LEF).

— La expropiación por incumplimiento de la función social de la pro-piedad constituye una auténtica expropiación-sanción y para ello se requiere una previa determinación legal de las obligaciones que conlleva la función social de la propiedad (artículos 71 y ss LEF). Está prevista, por ejemplo, en la legislación agraria, urbanística (ar-tículo 36 TRLS) y de viviendas de protección oficial.

— La expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico tiene la peculiaridad de que las funciones del Jurado Provincial de Ex-propiación se atribuyen a una Comisión de expertos (artículos 76 y ss LEF).

— La expropiación por entidades locales o por razón de urbanismo se li-mita a reconocer a las Corporaciones locales las facultades atribuidas en el procedimiento general a las autoridades gubernativas y a habi-litarles para designar uno de los vocales del Jurado (artículos 85 y ss LEF). Téngase en cuenta, no obstante, las especialidades que ofrecen los artículos 29 y 30 del TRLS para las expropiaciones urbanísticas.

— La expropiación que dé lugar a traslado de poblaciones está ligada a la ejecución de grandes obras hidráulicas. Atiende al problema de

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calcular, al margen del justiprecio ordinario, todos los perjuicios oca-sionados por el traslado (artículos 86 y ss LEF).

— Las expropiaciones por causa de colonización se rigen por la LEF sólo de forma supletoria pues ésta remite a su legislación especial, contenida en la Ley de reforma y desarrollo agrario de 12 de enero de 1973 y en la Ley de 16 de noviembre de 1979, sobre fincas ma-nifiestamente mejorables; sin olvidar la posible existencia de legisla-ción agraria autonómica (artículo 97 LEF).

— En las expropiaciones por causa de obras públicas únicamente se produce una alteración organizativa a favor de los Ingenieros Jefes de los Servicios de Obras Públicas (artículo 98 LEF).

— La expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del Es-tado se encauza siempre por el procedimiento de urgencia, que tra-mita la autoridad militar (artículo 100 LEF).

VI. GARANTÍAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LA EXPROPIACIÓN

VI.1. Control judicial

Se ocupa de esta cuestión el Título V LEF cuyas disposiciones específi-cas, sin embargo, se vieron afectadas por la promulgación de la Constitu-ción. Del juego conjunto del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y del sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho (artícu-los 24, 103 y 106 CE) resulta que los actos administrativos dictados en ejercicio de la potestad expropiatoria han de regirse por las reglas comunes del sistema de recursos y que, al menos teóricamente, el control judicial no está ya sometido a ninguna limitación (artículo 106 CE). Desde estas premi-sas, cabe únicamente añadir lo siguiente:

— El control judicial, indiscutible —y ya sin ninguna limitación— con la determinación del justiprecio, se va extendiendo jurisprudencialmente también a las declaraciones de urgencia, de necesidad de ocupa-ción e, incluso, a las de utilidad pública e interés social. El problema aquí radica en las limitaciones de legitimación para la impugnación directa por los afectados de normas con rango de ley y es común al fenómeno de las denominadas expropiaciones legislativas.

— En este sentido, la STEDH de 23 de junio de 1993 (Ruiz Mateos) condenó a España y, en línea con ello, la STC 48/2005, de 3 de marzo, —que por lo demás anula preceptos de una Ley canaria so-

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bre declaración de utilidad pública de la expropiación forzosa de varios edificios para ampliación de la sede del Parlamento por vulne-ración del derecho de propiedad— insinúa que, a falta de ajuste nor-mativo, habría que interpretar con flexibilidad las reglas de legitima-ción de la LOTC para permitir la defensa de los expropiados ante el Tribunal Constitucional y dar así satisfacción al derecho fundamental de tutela judicial efectiva. De hecho, en el año 2007 se modificó el artículo 35.2 LOTC para acoger esta doctrina, al menos en la trami-tación de las cuestiones de inconstitucionalidad.

— Junto a los remedios ordinarios, los interesados tienen también a su disposición los remedios extraordinarios contra la vía de hecho de la Administración. Así pueden interponer en vía civil acciones suma-rias para la protección de la posesión («interdictos» de retener y re-cobrar contra la Administración, en la vieja expresión que todavía mantiene el artículo 125 LEF); opción que hay que hacer compati-ble con la regulación del recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho previsto en el artículo 30 LJ (STS de 16 de octubre de 2009).

— Todo ello sin perjuicio de la eventual exigencia de responsabilidades de carácter penal, ya que el artículo 541 del Código Penal tipifica el delito de expropiación ilegal.

VI.2. El derecho de reversión

VI.2.1. CONCEPTO

Consumada la expropiación, los expropiados disponen aún de una úl-tima garantía que se concreta en el denominado derecho de reversión; es decir, el derecho a recobrar la totalidad o parte de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la correspondiente indemnización. Este derecho se regula en los artículos 54 y 55 LEF que han sido modificados por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación. Hay reglas especiales para la reversión en expropiaciones urbanísticas en el artículo 34 del TRLS pero aquí nos vamos a limitar a explicar el régimen ge-neral que se desprende de la LEF.

Frente a otras opciones dogmáticas (STS de 2 de junio de 2010), el de reversión queda configurado como un derecho real de adquisición prefe-rente frente a terceros (lo cual tiene implicaciones registrales, artículo 54.5 LEF). Pero, tras las indicadas reformas, ha resultado severamente limitado.

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VI.2.2. SUPUESTOS

Tradicionalmente, el reconocimiento de este derecho se vinculaba, como ya quedó explicado, al necesario mantenimiento de la causa expropiandi y, por ello, su ejercicio es posible en los siguientes supuestos:

a) Cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación.

b) Cuando, realizada la obra o establecido el servicio, quede alguna parte sobrante de los bienes expropiados.

c) Cuando desaparezca la afectación.

Sin embargo, la reforma de 1999 vino a restringir en este punto el dere-cho de los expropiados a recuperar sus bienes:

— En primer lugar, niega el derecho de reversión en supuestos de nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. Esta sustitución (mutación demanial de bie-nes adquiridos por expropiación) antes estaba prohibida por el ar-tículo 66 REF pero ahora se permite a través de un expediente con-tradictorio.

— Más aún, la citada mutación demanial se admite ahora incluso aun-que el bien expropiado nunca hubiera llegado a cumplir el destino para el que originariamente se expropió. En esos casos, el derecho de reversión queda convertido ahora en algo muy distinto como es un derecho a la actualización de la indemnización [artículo 54.2.a) LEF].

— En línea con ello, también se niega ahora el derecho de reversión cuando el bien en cuestión haya estado afectado más de diez años a contar desde la terminación de la obra o establecimiento del servi-cio público [artículo 54.2.b) LEF].

VI.2.3. EJERCICIO

En cuanto al ejercicio de este derecho, la LEF parte de la presunción de que la Administración notificará el supuesto al expropiado o a sus causaha-bientes de modo que éstos, de optar por ello, deben ejercitar el derecho de reversión en un determinado plazo (ahora ampliado a tres meses a contar desde la fecha de notificación).

A falta de notificación, el interesado también puede enterarse de la si-tuación por otros medios y ejercitar su derecho. Pero, en estos casos, ten-

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drá que hacerlo conforme a los plazos que ofrece ahora el artículo 54.3 LEF y que varían en función de los diferentes supuestos admitidos:

a) En supuestos de inejecución; cinco años desde que los bienes o derechos quedaron a disposición de la Administración o dos años desde que la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio público quedaran suspendidos por causas imputables a la Adminis-tración o al beneficiario sin que se produzca por parte de éstos nin-gún acto expreso para su reanudación.

b) En el supuesto de partes sobrantes; veinte años desde la toma de posesión.

c) En cuanto a la desaparición de la afectación, en los casos en que este supuesto aún subsista; el plazo para el ejercicio del derecho también es de veinte años desde la toma de posesión.

VI.2.4. EFECTOS

Reconocido el derecho, en su caso, la reversión implica la devolución del bien expropiado previa la devolución del justiprecio. Las reglas para el cálculo de la cantidad que ha de devolver el expropiado también han cam-biado. La reforma ha establecido como regla general la actualización por referencia al índice de precios (artículo 55.1 LEF) y, sólo excepcionalmente, la retasación (artículo 55.2 LEF).

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Glosario

Afectación. Es un concepto que se maneja en materia de propiedades públicas (LPAP) y que se trae aquí por sus relaciones con la expropiación. Mediante su afectación a un uso o a un servicio público, un bien adquiere la condición de bien de dominio público. Con posterioridad, se puede cambiar esa afectación (mutación demanial). Pero también se pueden desafectar. Mediante la desafec-tación, que es la operación inversa, ese bien dejará de ser de dominio público aunque seguirá siendo de propiedad pública (patrimonial). Todas estas reglas generales sufren importantes modulaciones cuando los bienes se adquirieron por expropiación. En efecto, la afectación —que puede ser expresa, tácita o presunta— se entiende implícita en el acuerdo expropiatorio. Los bienes expro-piados, por tanto, están afectados al uso o servicio que motivó la expropiación desde aquel momento. Si, posteriormente, se desafectaran no sólo dejarían de ser bienes de dominio público sino que entraría en juego el derecho de rever-sión que se explica en el texto, con lo que podrían volver a ser de propiedad pri-vada.

Alzadas impropias. Son aquéllas cuyo fundamento no es exactamente la jerarquía sino la relación de tutela entre dos Administraciones públicas distintas. Así, por ejemplo, permite al Ministro resolver el recurso interpuesto por un particular frente a los actos de organismos públicos que excepcionalmente no agoten la vía ad-ministrativa (DA 15.3 LOFAGE y artículo 82 de la Ley 50/1998, de 30 de di-ciembre).

Autotutela. En las relaciones entre particulares rige el principio de heterotutela. Es decir, las partes en una relación jurídica privada no pueden tomarse la justicia por su mano: para hacer valer sus derechos en caso de conflicto tienen que acu-

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dir a los jueces y tribunales. Las Administraciones públicas, sin embargo, cuentan con el privilegio de autotutela que, en aras de la eficacia en la satisfacción de los intereses generales, les permite prescindir de esa carga. Se habla de autotu-tela declarativa para indicar que las decisiones de la Administración se presumen válidas sin necesidad de que lo verifique previamente el juez. Se habla también de autotutela ejecutiva para indicar que la propia Administración puede obligar a los ciudadanos al cumplimiento forzoso de sus decisiones sin necesidad de que lo ordene previamente un juez. De este modo, es el ciudadano el que soporta la carga de impugnar los actos de la Administración. El control judicial de los ac-tos administrativos es, por lo general, de carácter revisor, a posteriori. Y además, salvo excepciones, la interposición de recursos no suspende por sí misma la efi-cacia de los actos de la Administración.

Caducidad. En Derecho administrativo, dependiendo del contexto, la palabra ca-ducidad se utiliza con significados muy diversos. En este curso importa funda-mentalmente una de sus muchas acepciones: la caducidad en cuanto causa de terminación del procedimiento administrativo. Aún así, la LPC contempla diferen-tes modalidades de esta caducidad, que regula además en preceptos distintos. La caducidad del expediente presupone un incumplimiento de términos o plazos sea por parte de la Administración o del interesado. La caducidad por incumpli-miento imputable a la Administración, que algunos autores denominan perención, se regula en el artículo 44.2 LPC y sólo puede tener lugar en los procedimientos iniciados de oficio. La caducidad por incumplimiento imputable al interesado se regula en el artículo 92 LPC y sólo puede tener lugar, en su caso, en los procedi-mientos iniciados a su solicitud. Los demás incumplimientos de términos y plazos, sea por parte de la Administración o de los interesados, no dan lugar a caduci-dad sino a otras consecuencias que se explican en el texto.

Carga. Situación jurídica mixta que impone una obligación cuyo incumplimiento sólo perjudica a quien la incumple. Por ejemplo, la carga de recurrir en plazo.

CC. Código Civil.

CE. Constitución española de 1978.

CEDH. Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Cláusulas accesorias del acto administrativo. En el contenido de un acto adminis-trativo pueden coexistir unas cláusulas necesarias, impuestas por la voluntad del legislador (cláusulas iuris) con otras impuestas discrecionalmente por la Adminis-tración atendiendo a las circunstancias del caso concreto (cláusulas accesorias). Entre estas últimas suelen identificarse diferentes tipos de condiciones, términos, modos y reservas. Esta distinción proviene de la Teoría negocial del acto admi-nistrativo que siguen, por ejemplo, los profesores Gallego Anabitarte y Velasco

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Caballero. A su juicio, tienen interés práctico para explicar lo que atañe a la ad-quisición demorada (cláusulas iniciales o suspensivas) y a la pérdida anticipada (cláusulas resolutorias) de la eficacia del acto administrativo al que van incorpo-radas.

Coacción directa. En virtud de sus poderes de autotutela ejecutiva, en determina-das ocasiones, la Administración puede utilizar legítimamente poderes coactivos pero no ya para imponer forzosamente el cumplimiento de sus actos sino, senci-llamente, para reaccionar de manera instantánea ante una situación de hecho. Aquí radica la diferencia entre ejecución forzosa y coacción directa de la Ad-ministración. En estos casos, la orden de ejecución se dicta sin un título ejecutivo previo e incumplido, sin necesidad de seguir un procedimiento previo y para ser realizada instantáneamente, muchas veces, en forma simplemente verbal. Ade-más, la competencia para su adopción es confiada normalmente a las autori-dades ejecutivas e incluso a los simples agentes. La regulación de la ejecución forzosa de la LPC no resulta aplicable a la coacción directa. Pero la coacción directa carece de cualquier otra regulación general. Por tanto, habrá que buscar esa regulación en cada uno de sus supuestos específicos que, sustancialmente, son tres: la autodefensa administrativa, el impedimento de hechos punibles y de infracciones de orden público y las situaciones de estado de necesidad. La coac-ción administrativa directa es también un poder limitado. Los límites concretos hay que buscarlos en las normas específicas que habilitan cada uno de esos supues-tos. Con carácter general pueden predicarse de ella, no obstante, los rasgos de provisionalidad, responsabilidad y control judicial.

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi. Por Decreto 187/1999, de 13 de abril, se creó y reguló la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco. Pero aque-lla regulación inicial fue luego derogada por la Ley 9/2004, de 24 de no-viembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi. Más recientemente, el De-creto 167/2006, de 12 de septiembre, aprobó su Reglamento de organización y funcionamiento.

Conceptos jurídicos indeterminados. A veces las normas emplean conceptos abiertos a la interpretación como los de «interés general», «buena fe», etc... Es-tos conceptos normativos indeterminados adquieren una importancia enorme en el actual debate sobre la discrecionalidad administrativa y sus límites. Para algu-nos, en ellos radica, precisamente, la discrecionalidad. Para otros, en cambio, los conceptos jurídicos indeterminados no ya reducen sino que excluyen la discre-cionalidad. Esto último es posible porque, despojados de su «halo de incertidum-bre», la aplicación de un concepto jurídico indeterminado a un caso concreto sólo admite una única solución justa. Y, siendo esto así, la verificación de que la solución adoptada es justa es perfectamente posible en Derecho; es decir, está perfectamente al alcance del control que constitucionalmente corresponde a jue-ces y tribunales.

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Concursos de infracciones. En materia de sanciones, es un concepto vinculado al Principio non bis in idem. En este caso, el concurso puede presentarse de varias formas. En el concurso «ideal», un mismo hecho constituye dos o más infracciones al mismo tiempo (por ejemplo, un único disparo que mata a dos animales prote-gidos). En el concurso «real», varios hechos de un mismo sujeto constituyen varias infracciones distintas bien por ser medio necesario para cometer otra («medial»), bien por tratarse de una «infracción continuada» (por ejemplo, vertido de residuos contaminantes a un río durante un mes). El artículo 17 LVPS comienza negando en estos casos el Principio non bis in idem, si bien en su apartado segundo per-mite imponer las sanciones menos graves para cada infracción.

Concursos de normas. En materia de sanciones, es un concepto vinculado al Prin-cipio non bis in idem. En este caso, el concurso se presenta cuando un mismo he-cho constituye varias infracciones tipificadas en leyes distintas (por ejemplo, deter-minados incumplimientos en materia de pilas, que pueden subsumirse, al mismo tiempo, en infracciones previstas en la Ley de residuos, en la Ley de industria y en la Ley de protección de los consumidores y usuarios). El artículo 16.1 LVPS ofrece una serie de criterios para resolver este tipo de supuestos obligando a optar ne-cesariamente por una de las normas concurrentes. Tales criterios son los de espe-cialidad, subsidiariedad, complejidad y, en fin, la aplicación de la sanción más grave excluye a las demás.

Congelación de rango. Obliga, para dictar una norma nueva, a darle un rango nor-mativo por lo menos igual al de la norma o normas que pretende sustituir o innovar.

Conmutación de sanciones administrativas. A diferencia del indulto, la conmuta-ción de sanciones no implica extinción de la responsabilidad administrativa. Lo que implica la conmutación es la sustitución de la sanción por otra correspon-diente a infracciones o categorías de infracciones de menor gravedad. Pese a estas diferencias, su régimen jurídico es en la LVPS el mismo que el del indulto.

Control de la inactividad de la Administración. Desde 1998, cabe un recurso con-tencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración. Los su-puestos en que procede son dos. El primero consiste en que la Administración no realiza una prestación concreta a la que está obligada a favor de personas deter-minadas (artículo 29.1 LJ). El segundo se da cuando la Administración no ejecuta sus actos firmes (artículo 29.2 LJ). En ambos casos se exige una previa reclama-ción o requerimiento en vía administrativa. De no ser atendida en ciertos plazos (tres meses o un mes, respectivamente), «el demandante podrá pretender del ór-gano judicial que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligacio-nes en los concretos términos en que estén establecidas» (artículo 32.1 LJ).

Control de los elementos reglados. También en el contexto del debate sobre la dis-crecionalidad administrativa y su control se ha observado que no hay potestades

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discrecionales puras. El legislador siempre incluye un mayor o menor número de reglas que limita su ejercicio por la Administración. Éstos son los llamados ele-mentos reglados que, como mínimo, incluyen el supuesto de hecho, las exigen-cias de competencia y procedimiento y el fin específico de cada potestad. Así, en todo acto administrativo, incluso en los de carácter discrecional, existen siem-pre una serie de elementos previstos por las normas que se aplican: la existencia y la extensión de la potestad, competencia del órgano, formas y procedimientos, fin, tiempo, etc... Por lo tanto siempre es posible, al menos, el control judicial de estos elementos reglados del acto discrecional.

Control por los hechos determinantes. Puede considerarse una variante del control de los elementos reglados que se centra en la verificación judicial de que, efecti-vamente, concurre el presupuesto de hecho que la norma prevé para el ejercicio de una concreta potestad, aunque en lo demás sea discrecional.

Costumbre. Es una fuente del Derecho no escrita que, además no procede de nin-gún poder institucional sino de la tradición o de la cultura de una determinada comunidad. En Derecho administrativo juega un papel muy limitado ya que sólo se admite si previamente hay una ley que expresamente remite a ella. Por ejem-plo, en el régimen local respecto de las formas de aprovechamiento de bienes comunales.

DA. Disposición adicional.

Deber. Situación jurídica pasiva que, a diferencia de la obligación no es inme-diatamente exigible. Por ejemplo, el deber de defender a España (artículo 30.1 CE).

Derecho (comunitario) europeo originario. Es el contenido en los Tratados funda-cionales y, en particular, el Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, consti-tutivo de la Comunidad Económica Europea y el Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992, constitutivo de la Unión Europea. Ambos sufrieron modificacio-nes en virtud del Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997 y del Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001. Tras el fracasado Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa (2004), el último hito en esta evolución lo marca el Tratado de Lisboa (2007). En su virtud, los textos vigen-tes son las versiones consolidadas del Tratado de la Unión de la Unión Europea (TUE), el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Derecho subjetivo. Situación jurídica activa por excelencia. Nace de la ley, de un contrato o de otra fuente de obligaciones. Se caracteriza por su individualismo y por su irresistibilidad para quien esté obligado a respetarlo. Por ejemplo, el dere-cho de propiedad.

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Derechos reales. Son aquellos derechos que atribuyen facultades sobre las cosas. El prototipo de derecho real es el de propiedad. Pero, frente a ese derecho real pleno se admiten también derechos reales limitados. Entre estos últimos se inclu-yen servidumbres, usufructo, hipoteca, tanteo y retracto, etc...

Desviación de poder. Puede considerarse otra variante del control de los elemen-tos reglados que en este caso se centra en la verificación judicial de que, efecti-vamente, se respeta el fin al que la potestad atribuida a la Administración debe servir. Así, el artículo 70.2 LJ explica que «se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico». Si consigue demostrarse esta desviación entre el fin legal-mente previsto y el fin perseguido en la práctica, el acto habrá incurrido en vicio de anulabilidad (artículo 63.1 LPC).

Directiva. Es un tipo de norma de Derecho (comunitario) europeo que se caracteriza por la necesidad de que cada uno de los Estados miembros la incorpore expresa-mente en su ordenamiento jurídico. Esta operación se denomina transposición.

Doctrina. Es una fuente del Derecho aclaratoria que se plasma en las investiga-ciones y publicaciones de los juristas de reconocido prestigio. Las monografías y los artículos de las revistas especializadas no suelen limitarse a una mera des-cripción de las normas sino que interpretan también su significado y alcance en el conjunto del ordenamiento jurídico. Esas opiniones pueden contribuir a la aplicación y a la evolución del Derecho.

Dominio público. Junto a la propiedad privada, que se rige por el Código Civil, existen también propiedades públicas, que se rigen por el Derecho administrativo (y, más concretamente, por un conjunto normativo cuya norma de cabecera es la LPAP). Dentro de estas últimas cabe identificar, a su vez, diferentes modalidades. El dominio público es una de ellas. Se caracteriza por acoger aquellos bienes que han sido afectados a un uso o a un servicio público. Estos bienes, también denominados demaniales, tienen un régimen jurídico muy peculiar tanto en lo re-lativo a su utilización como en lo relativo a su protección. En relación con esto último, el artículo 132 CE establece que son inalienables, impresciptibles e inem-bargables. La inalienabilidad explica que no puedan ser expropiados.

EAPV. Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre.

EBEP. Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Ejecutividad. En virtud de la autotutela declarativa de la Administración que lo dicta, es una cualidad que se predica del acto administrativo cuando éste ad-quiere eficacia. En síntesis, no es más que su aptitud para producir efectos jurídi-

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cos. Dicho de otro modo, sólo cuando un acto es ejecutivo, puede modificar la realidad, creando, extinguiendo o consolidando situaciones jurídicas o derechos.

Ejecutoriedad. En virtud de la autotutela ejecutiva de la Administración que lo dicta, es una cualidad que se predica de ciertos actos administrativos ya ejecuti-vos. En síntesis, es el presupuesto de la ejecución forzosa; privilegio que otorga el ordenamiento a la Administración para que, si fuera necesario, pueda llevar a efecto el mandato que el acto supone de forma coactiva y sin ayuda judicial.

Estados de alarma, excepción y sitio. El artículo 116 CE contempla la posibilidad de que el Gobierno, con intervención del Congreso de los Diputados, declare los estados de alarma y excepción así como de que el Congreso, a propuesta del Gobierno, declare el estado de sitio. La declaración de alguna de estas tres situaciones conlleva limitaciones que pueden llegar a suspender el ejercicio de ciertos derechos fundamentales de los ciudadanos en los términos del artículo 55 CE. Los concretos requisitos y consecuencias de estas declaraciones hay que bus-carlos en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio.

Estatutos de Autonomía. Son un tipo de norma con significado jurídico complejo. De entrada, podría pensarse que son un subtipo de ley orgánica. Sin embargo, y al mismo tiempo, son la norma institucional básica de cada Comunidad Autó-noma. De hecho, en cada Estatuto de Autonomía no sólo se contienen los ele-mentos definitorios de los poderes autonómicos sino también unos específicos procedimientos de reforma. De ahí que los Estatutos de Autonomía se sitúen en el bloque de la constitucionalidad, esto es, por encima del resto de las leyes tanto autonómicas como estatales, pues también éstas tienen que respetarlos.

Expediente. No hay una definición legal de expediente administrativo con alcance general. Puede servir, no obstante, a efectos puramente didácticos, la que ofrece el artículo 164.1 ROF, conforme al cual «constituye expediente el conjunto orde-nado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla». Este mismo precepto añade que «los expedientes se formarán mediante la agre-gación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuer-dos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación».

Fomento. La Administración interviene aquí incentivando determinadas activida-des privadas mediante ayudas públicas, subvenciones, bonificaciones, distin-ciones, etc.

Indulto de sanciones administrativas. En términos generales, indulto quiere decir perdón, total o parcial, de una pena o sanción. Según el artículo 20 LVPS puede

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concederse el indulto cuando, atendidas todas las circunstancias del caso con-creto, se aprecie que la respuesta punitiva, aun conforme con la legalidad vi-gente, no resulta adecuada a lo que la equidad propugna en dicho caso con-creto y siempre que no haya otra vía en Derecho para lograr el fin de justicia concreta que el indulto pretende. También podrá concederse cuando exista un interés general concreto y determinado que lo reclame con evidencia. Cuando se trate de sanciones impuestas en aplicación de leyes del Parlamento Vasco, el órgano competente para conceder el indulto es el Consejo de Gobierno vasco. Si las sanciones fueran impuestas en aplicación de normas forales, el indulto lo concederá el órgano foral correspondiente. En todo caso, debe seguirse un procedimiento que puede iniciarse tanto de oficio como a instancia de parte. La resolución por la que se acuerde el indulto se notificará al interesado y de-berá ser publicada oficialmente. Entre los límites de esta potestad debe tenerse en cuenta que no se pueden indultar las responsabilidades civiles derivadas de la infracción.

Interés legítimo. Situación jurídica activa en realidad no del todo precisada. De forma orientativa, puede decirse que es menos intensa que el derecho subjetivo y más intensa que el mero interés simple. Ha de deducirse, en consecuencia, por descarte de esas otras situaciones en cada caso y con apoyo en la evolución ju-risprudencial. Pese a su vaguedad, esta noción permite dar entrada a los inte-reses difusos o intereses colectivos, superando así el individualismo del derecho subjetivo.

Interés simple. Situación jurídica activa que, por lo general, no es objeto de pro-tección por el ordenamiento jurídico. A efectos prácticos, se identifica con la mera aspiración de que se cumpla la ley. No suele otorgar la condición de inte-resado, a no ser que una ley sectorial reconozca expresamente la denominada acción popular.

Jurado Provincial de Expropiación. Pese a su nombre, este Jurado es un órgano administrativo. El artículo 32 LEF concreta su composición y el artículo 33 LEF es-tablece las disposiciones básicas para su funcionamiento. No obstante, las Co-munidades Autónomas pueden crear y regular sus propios órganos equivalen-tes. En la Comunidad Autónoma del País Vasco, puede verse la Ley 8/1987, de 20 de noviembre, sobre creación de los Jurados Territoriales de Expropiación Forzosa del País Vasco y, en cuanto a su actual composición, la DA 12.ª de la Ley 2/2006, de 30 de junio, del suelo y urbanismo de Euskadi.

Jurisprudencia. Es una fuente de Derecho aclaratoria que se plasma en la interpre-tación reiterada de las normas que hacen los jueces y tribunales de justicia. Me-diante sentencias y otros pronunciamientos, los órganos judiciales fijan criterios de interpretación que pueden servir para que los operadores jurídicos sepan a qué atenerse en futuros casos similares.

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LAE. Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local que, ha sido objeto de numerosas modificaciones posteriores.

LEC. Ley de enjuiciamiento civil.

LEF. Ley de 16 de diciembre de 1954, de expropiación forzosa.

LES. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible.

Ley orgánica. Es un tipo de norma con rango de ley que está previsto en el ar-tículo 81 CE. Formalmente se caracteriza porque su aprobación requiere un quórum especial —mayoría absoluta del Congreso— mientras que las demás leyes se aprueban mediante mayoría simple. Ahora bien; este requisito por sí sólo, no es bastante para atribuir carácter orgánico a cualquier ley estatal. Sólo pueden cali-ficarse como orgánicas las leyes que versen sobre las materias enumeradas en di-cho precepto —desarrollo de los derechos fundamentales, aprobación de los Esta-tutos de Autonomía y régimen electoral general— y expresamente en el resto de la Constitución: TC, CGPJ, etc. La ley orgánica no puede utilizarse fuera de esas ma-terias porque, en virtud del principio de congelación de rango, conlleva un riesgo de petrificación abusiva del ordenamiento jurídico. Hay que tener en cuenta, ade-más, que las Comunidades Autónomas no pueden aprobar leyes orgánicas.

LG. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

LGS. Ley general tributaria.

LGT. Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad.

LHL. Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

LJ. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-admi-nistrativa.

LOCE. Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

LOFAGE. Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado.

LOPD. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal.

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LOPJ. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder judicial.

LOTC. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

LPA. Ley de 17 de julio de 1958, de procedimiento administrativo (ya derogada).

LPAP. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones Públicas.

LPAut. Ley 12/1983, de 14 de octubre, del proceso autonómico.

LPC. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administra-ciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

LRJAE. Texto Refundido de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado, aprobada por Decreto de 26 de julio de 1957 y derogada por la LOFAGE.

LTH. Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Co-munes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios His-tóricos.

LVPS. Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Admi-nistraciones públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

LVS. Ley 2/2006, de 30 de junio, del suelo y urbanismo de Euskadi.

Medidas cautelares. Aparecen reguladas en los artículos 129 y ss LJ. Más allá del detalle interesa el sentido general de esa nueva regulación que vino a ins-cribirse en la por GARCÍA DE ENTERRÍA denominada «batalla por las medidas cautelares». A este respecto, entre otros muchos pronunciamientos, suele citarse la STC 78/1996, de 20 de mayo; donde el Tribunal Constitucional analiza la ejecutividad de los actos administrativos a la luz de las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE). Y así, dice, la tutela ju-dicial efectiva «reclama la posibilidad de acordar medidas adecuadas para ase-gurar la eficacia real del pronunciamiento futuro que recaiga en el proceso» para evitar daños irremediables. De este modo, la fiscalización plena de la actuación administrativa impuesta por el artículo 106.1 CE «comporta que el control judi-cial se extienda también al carácter inmediatamente ejecutivo de sus actos». Y así, añade, el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface «facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión». Como puede apreciarse, esta doctrina podría estar cuestionando la regla de la ejecutoriedad inmediata de los actos administrativos porque «es lógico entender

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que mientras se toma aquella decisión no pueda impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez».

Obligación. Situación jurídica pasiva que concreta un deber y lo hace inmediata-mente exigible. Por ejemplo, la obligación de incorporarse a filas (llamamiento cursado por la Administración Militar a un individuo concreto).

Ocupación temporal. Las ocupaciones temporales que regula el Capítulo I del Tí-tulo IV LEF aparecen normalmente vinculadas con la planificación y ejecución de obras públicas (artículo 108 LEF). Tienen por finalidad la realización de estudios (artículo 110 LEF), instalaciones provisionales (artículo 111-115 LEF) o extracción de materiales (artículos 116-117 LEF). También caben ocupaciones por causa de interés social. En ellas, la Administración, ante el incumplimiento de la función social de la propiedad, ocupa temporalmente los bienes para realizar los traba-jos necesarios para que cumpla las exigencias sociales de que se trate (artícu-los 118-119 LEF).

Participación cooperativa. Es una modalidad de participación en la que el ad-ministrado se adhiere voluntariamente a programas públicos de actuación atraído por incentivos de carácter fundamentalmente económico. La participa-ción cooperativa nos sitúa ante la actividad de fomento de las administracio-nes públicas que se expresa principalmente a través de subvenciones y ayudas públicas.

Participación funcional. Es una modalidad de participación en la que el adminis-trado toma parte en los procedimientos para adoptar decisiones administrativas pero lo hace desde fuera de la Administración. La participación funcional nos sitúa ante la regulación de los procedimientos administrativos en la que lo deci-sivo son las reglas de legitimación que condicionan el reconocimiento de facul-tades como las de presentar peticiones, denuncias, solicitudes, alegaciones, etc.

Participación orgánica. Es una modalidad de participación en la que el adminis-trado toma parte en la adopción de decisiones administrativas pero lo hace inte-grándose en la estructura administrativa. La participación orgánica puede expre-sarse a través de la integración en órganos representativos (el pleno municipal, por ejemplo) o, más frecuentemente, en órganos consultivos (el Consejo Asesor de Medio Ambiente, por ejemplo).

Perención. Véase caducidad.

Petición. El derecho de petición está reconocido en el artículo 29 CE. Es, por lo tanto, un derecho fundamental susceptible de amparo constitucional. Su ejercicio se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, regu-ladora del derecho de petición. El caso es que, a diferencia de la solicitud, las

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peticiones se entiende que son «graciables»; es decir, no fundadas en un derecho subjetivo o en una norma previa habilitante.

Policía. La Administración interviene aquí controlando las actividades de los parti-culares mediante prohibiciones, autorizaciones, permisos, inspecciones, órdenes, sanciones, etc.

Prestacional. La Administración interviene aquí asumiendo la gestión de servicios públicos bien en régimen de monopolio o, cada vez más frecuentemente, en competencia con la iniciativa privada.

Principios Generales del Derecho. Fuente del Derecho complementaria que sirve para interpretar el sentido de las normas. Se identifican con los valores de jus-ticia imperantes en una determinada sociedad. La determinación de su origen dividió el pensamiento jurídico entre ius—naturalistas y positivistas. Para los partidarios del ius—naturalismo estos principios se derivarían del Derecho natu-ral y se impondrían como algo universal y ajeno al legislador. Para los positivis-tas, estos principios habría que deducirlos en cada momento de cada ordena-miento jurídico. En la actualidad, la Constitución ha positivizado buena parte de esos principios.

Protección de la confianza legítima de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración. Es un Principio General del Derecho de origen alemán que llega al ordenamiento español a través de la Jurisprudencia del Tribunal de Justi-cia Europeo. Atiende a las exigencias de la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE) y tiene una proyección muy amplia pues se impone a todos los poderes públicos (CASTILLO BLANCO). Respecto de la Administración, ha adquirido expreso re-conocimiento en el artículo 3.1 LPC. Dentro de su ámbito de aplicación queda, por lo que aquí más importa, la extinción de los actos administrativos y, en par-ticular, de los actos favorables para los ciudadanos. En ese contexto, básica-mente, este Principio no impide la configuración legal de supuestos revocatorios, pero exige garantías jurídicas —procedimiento, recursos, fiscalización judicial, etc...— y económicas —indemnizaciones, compensaciones, etc...— para los afectados. Estudia detenidamente las situaciones que pueden presentarse GAR-CÍA LUENGO.

RBEL. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real De-creto 1372/1986, de 13 de junio.

Reglamentos (comunitarios) europeos. Son un tipo de norma del Derecho (comu-nitario) europeo que se caracteriza por ser directa e inmediatamente aplicable en todo el territorio de la Unión Europea desde su entrada en vigor. Los Estados miembros, por tanto, están obligados a aplicarlos sin necesidad de ningún acto formal de recepción en sus ordenamientos jurídicos internos.

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Reincidencia. En materia sancionadora se distingue entre reiteración y reinciden-cia. En concreto, conforme al artículo 131.3 LPC, la reincidencia consiste en la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma na-turaleza, exigiéndose además que esta circunstancia haya sido declarada por resolución firme. De concurrir, la reincidencia es un criterio de graduación que, en aplicación del principio de proporcionalidad, permitiría agravar la sanción a aplicar.

Relaciones de sujeción especial. Se viene entendiendo que cuando el adminis-trado se inserta de manera especialmente intensa en una organización adminis-trativa, pasa a una especie de estado de libertad restringida. Esto es así hasta el punto de que le afectaría la potestad doméstica de autoorganización. De esta manera, la Administración vería flexibilizadas las garantías que se le imponen en las relaciones de sujeción general (principio de legalidad, respeto a los derechos fundamentales, etc.) de modo que se admite un plus de sometimiento de este tipo de administrados: personal a su servicio, internos en instituciones penitenciarias, alumnos de universidades públicas, etc. No obstante, el Tribunal Constitucional afirmó que esta flexibilización no puede llegar hasta la absoluta supresión de ta-les garantías (STC de 29 de marzo de 1990). En pronunciamientos posteriores, puede decirse que el TC maneja el concepto pero le priva de su significación tra-dicional. Aprovechamos para sugerir que el siguiente paso debería ser el aban-dono de la categoría de las relaciones de sujeción especial como viene propug-nando la mejor doctrina (LASAGABASTER, GARCÍA DE ENTERRIA) y apunta la reciente STC 26/2005, de 14 de febrero).

Remisión normativa. Es la técnica mediante la cual una ley habilita expresamente al Gobierno para que pueda proceder a su desarrollo mediante reglamento. Véase, por ejemplo, la Disposición Final LPC.

REF. Reglamento de la Ley de expropiación forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957.

Requisas. Las requisas son expropiaciones en estado de necesidad. En las requisas civiles, la situación de necesidad es una calamidad pública o un grave trastorno del orden (artículo 120 LEF). En las requisas militares, la guerra o sus prolegóme-nos (artículo 101 LEF). Como tales, están dispensadas del procedimiento ordina-rio y de la exigencia de previo pago.

Responsabilidad. Deber de reparar las consecuencias lesivas que para otro se ocasionan como consecuencia de hechos que son imputables al responsable.

Responsabilidad contractual. Es la responsabilidad que surge por los incumpli-mientos de las partes obligadas a la ejecución de un contrato.

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Responsabilidad extracontractual. Es la responsabilidad que surge por los daños causados a terceros. El artículo 1902 CC dice lo siguiente: «El que por acción u omisión cause daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado».

Responsabilidad patrimonial del Estado-Juez. El artículo 121 CE dice lo si-guiente: «Los daños causados por error judicial, así como los que sean conse-cuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán dere-cho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley». Al respecto, el artículo 139.4 LPC se limita a operar una remisión en bloque a los artículos 292-297 LOPJ, que versan sobre «la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia». En dichos preceptos se contem-plan supuestos específicos de responsabilidad entre los que se incluyen los per-juicios derivados de las prisiones preventivas indebidas. En cuanto al procedi-miento, el órgano competente para resolver, previo informe del Consejo General del Poder Judicial, es el Ministerio de Justicia contemplándose un reenvío al RRP en todo lo demás.

Responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador. El artículo 139.3 LPC dice que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no ten-gan el deber jurídico de soportar» pero ello únicamente «cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos». Es decir; no hay un derecho de los ciudadanos a ser indemnizados por los per-juicios que les ocasionen las leyes. Como ha dicho LEGUINA VILLA comentando este precepto, «la responsabilidad del Estado legislador depende de la voluntad del propio Estado legislador». Recopilando una serie de estudios sobre el particu-lar puede verse E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La responsabilidad patrimonial del Es-tado Legislador en el Derecho español, Thomson-Civitas, Madrid, 2005.

Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho comu-nitario. El Estado está obligado a indemnizar los daños ocasionados por el retraso o el incumplimiento de los plazos de transposición de Directivas y otras obligaciones de Derecho comunitario. Esta posibilidad no estaba con-templada expresamente en los Textos Comunitarios pero ha sido afirmada por el Tribunal de Justicia Europeo a partir de su Sentencia «Francovich» de 19 de noviembre de 1991. Más detalles, E. COBREROS MENDAZONA, Incum-plimiento del Derecho Comunitario y responsabilidad del Estado, Civitas, Ma-drid, 1995.

Retasación. Por regla general, las demoras de la Administración se castigan con el derecho del expropiado a devengar intereses. Pero, si transcurren dos años desde que se ha fijado el justiprecio sin hacerlo efectivo, los expropiados tienen derecho a pedir una nueva valoración del bien expropiado (artículo 58 LEF).

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Revocación. En un sentido amplio, puede decirse que mediante la revocación la propia Administración extingue la eficacia de un acto suyo anterior. En realidad, es un concepto discutido y poco perfilado. La doctrina mayoritaria maneja un concepto estricto que se identifica con la denominada revocación por motivos de oportunidad. Frente a él contraponen la anulación, que sería la extinción del acto administrativo por la Administración por motivos de legalidad. No está en absoluto claro que, en el actual contexto constitucional, la Administración pueda revocar sus actos por simples razones de oportunidad o conveniencia. Y no sólo los actos favorables, tradicionalmente considerados irrevocables, sino tampoco los denominados actos desfavorables o de gravamen. Por ello, se echa en falta una regulación general de la revocación entendida en sentido amplio que permi-tiría recoger las causas, procedimientos y efectos tanto de la extinción por moti-vos de ilegalidad originaria como por motivos de ilegalidad sobrevenida de los actos administrativos.

ROF. Reglamento sobre organización, funcionamiento y régimen jurídico de las enti-dades locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

RPS. Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

RRP. Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en mate-ria de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

Seguridad jurídica. El artículo 9.3 CE garantiza, entre otras cosas, la seguridad jurídica. La seguridad es un valor que alcanza una proyección prácticamente inabar ca ble. Pero, en Derecho administrativo, la seguridad jurídica se concreta en la certeza, en la estabilidad, de las relaciones del ciudadano con la Admi-nistración. En una sociedad compleja como la actual, los derechos de los ciu-dadanos no pueden estar al albur de las veleidades de la Administración. Esto llevó a formular teorías conservadoras como la de los manidos derechos adqui-ridos y, en definitiva, está en la base del principio de irrevocabilidad de los ac-tos administrativos favorables. Sin embargo, en una sociedad como la actual, el cambio es algo absolutamente natural. Hasta tal punto es así, que el art. 9.2 CE atribuye a los poderes públicos una función de transformación social. Esta tarea transformadora podría verse impedida si los derechos individuales supu-sieran un límite infranqueable. De ahí la necesidad de buscar un equilibrio entre los polos de la seguridad individual y la transformación social. Un equilibrio que debe inspirar, entre otras cosas —la expropiación forzosa, por ejemplo—, la re-gulación de la eficacia de los actos administrativos y, sobre todo, de las causas, procedimientos y efectos para su revocación. Una introducción a estas cuestio-nes ofrece, desde la Filosofía del Derecho, A.E. PÉREZ LUÑO, La seguridad jurí-dica, Barcelona, 1991.

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STC. Sentencia del Tribunal Constitucional.

STEDH. Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

STS. Sentencia del Tribunal Supremo.

Textos articulados. Es un tipo de Decreto legislativo. En este caso, el Poder Legisla-tivo hace la delegación mediante una ley de bases. El Gobierno ha de atenerse a esas bases para regular la materia en cuestión.

Textos refundidos. Es un tipo de Decreto legislativo. En este caso, el Poder Legisla-tivo hace la delegación mediante una ley ordinaria. El Gobierno ha de limitarse a «refundir» la normativa vigente sobre la materia en cuestión; es decir, a sistema-tizar en un texto único la pluralidad de leyes que inciden sobre un mismo objeto, sin alterar la regulación sustantiva que de ellas resultaba.

Tratados. Los tratados son una fuente del Derecho internacional. Las reglas para su formalización vienen establecidas en los artículos 93 a 96 CE. Según estos pre-ceptos, la intervención de las Cortes Generales puede variar —simple comunica-ción, autorización previa, autorización previa mediante ley orgánica, reforma de la Constitución— en función del contenido de cada Tratado.

TRLCSP. Texto Refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

TRLS. Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legisla-tivo 2/2008, de 20 de junio.

TRLDCU. Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legisla-tivo 1/2007, de 16 de noviembre.

Ventas forzosas. Ésta es una técnica característica en situaciones de intensa inter-vención pública en la economía. A través de ella, los ciudadanos aparecen obli-gados a vender sus productos precisamente a la Administración. Aunque ha ido perdiendo importancia práctica, todavía es posible encontrar algún ejemplo en la legislación agraria.

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