7/31/2019 Curs_DAC 3

1/18

1

GGEENNEEZZAAII EEVVOOLLUUIIAA DDRREEPPTTUULLUUII AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVV NNRRII DDIINN

UUNNIIUUNNEEAA EEUURROOPPEEAANN

FFRRAANNAA

Dreptul administrativ francez actual i are originea n ultimii ani ai secolului al

XVIII-lea. Deja, n vechiul regim, un sistem de administraie centralizat i ierarhic, a devenit

binecunoscut. Dei acest sistem administrativ, care era controlat de rege, nu era supus unui

sistem de drept administrativ n sensul curent al termenului, totui, a aprut la sfritul

vechiului regim un sistem de reguli administrative, influenat iniial de dreptul roman i de cel

canonic i, din ce n ce mai mult de-a lungul secolului al XVIII-lea, de filosofia iluminist1.

Revoluia din 1789 i Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, au marcat

tranziia de la un stat poliienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a nsemnat

c a fost realizat, pentru prima dat, baza necesar pentru crearea unui sistem modern

de drept administrativ, adic administraia public supus statului de drept.

Dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ a fost puternic influenat de

diferitele forme de dezvoltare a proteciei legale. Dup 1789, a fost respectat o strict

separaie ntre puterea executiv i cea judectoreasc, sub care orice amestec al

Curilor n administraie a fost interzis2. Faptul c supravegherea administraiei de

Curile independente a fost interzis este explicat prin atitudinea reacionar a

acestora de-a lungul vechiului regim. Curile pre-revoluionare (Parlaments) au

mpiedicat tentativele de reforme ale administraiei i s-au artat ostile Revoluiei.

Din cauza acestui strict regim de separaie a puterilor, nu a revenit Curilor, ci

administraiei nsei, s adjudece nemulumirile mpotriva aciunilor administrative.

Aceast sarcin a fost atribuit Consiliului de Stat, care a fost nfiinat prin Constituia

Anului VII (1799), ca scop consultativ al guvernului. Dup puin timp, opiniile sale s-au

bucurat de un grad nalt de autoritate i i au devenit practic obligatorii pentru

autoritile inferioare. n 1872 Consiliul de Stat a dobndit o seciune special pentru

litigii3. n termeni instituionali, Consiliul de Stat trebuia nc s fie considerat ca parte

1 J. L. Mestre, Fundamentele istorice ale dreptului administrativ francez, n 1982 1983, EDCE nr. 34, p. 63 iurm.; de asemenea, F.P. Benoit, Fundamentele justiiei administrative, 1974, Paris, p. 283 i urm.

2 Legea (referitoare la organizarea judiciar) din 16 24 august 1790, art. 13.3 Detalii suplimentare n: Consiliului de Stat, istoria sa extras din documentele epocii, 1974, Paris; de asemenea,J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, Paris, 1984, ediia a 3-a, vol.1, p. 233 243.

7/31/2019 Curs_DAC 3

2/18

2

constitutiv a executivului, membri lui fiind mai curnd funcionari de stat dect

judectori. ntre timp, totui, Seciunea pentru litigii a Consiliului de Stat s-a emancipat

de la rolul ei original i obinuit, acionnd ca o Curte administrativ independent.

Totui, nu a fost Consiliul de Stat, ci Tribunalul de Conflicte primul care a artat

clar independena de care se bucur dreptul administrativ n relaie cu dreptul privat.

Ideea principal n decizia Blanco din 1873, considera c responsabilitatea autoritilor

publice s fie supus nu principiilor fundamentale ale Codului Civil care regleaz relaiile

ntre indivizi, ci acelor regle speciales qui varient suivant les besoins du service et la

necessite de concilier les droits de lEtat avec les droits prives (reguli speciale care

variaza in funcie de nevoile serviciului public i necesitatea concilierii dreptului statului

cu dreptul privat). Astfel, responsabilitatea autoritilor publice a fost supus unui set

special de reguli ale dreptului public.

Punctul de plecare al deciziei Tribunalului de Conflicte, a fost ntrebarea

referitoare la limitele competenei ntre administraie i Curi n domeniul

responsabilitii statale. n trecut, ntrebrile despre jurisdicie au format adesea baza

teoriei dreptului administrativ4. Problema fundamental de descoperire a unui criteriu

decisiv pentru constituirea dreptului administrativ, care-i gsete cea mai clar

expresia n controversatele concepte de autoritate public i serviciu public5 poate fi

urmrit prin demarcaia din trecut ntre jurisdicia Curilor administrative i cea a

Curilor ordinare. Mai ales n domeniul procedural, dreptul administrativ francez a fost

proiectat s se ajusteze acestei distincii.

Astfel, Curile administrative nu au fost create pe temeiul c dreptul

administrativ existent a cerut organe specifice pentru intrarea lui n vigoare. De fapt, a

fost invers, organele legale revizuite ale administraiei au creat propria lor materie

fundamental, numit drept administrativ.

Urmrind fondarea Seciunii pentru litigii a Consiliului de Stat (1872) pe de oparte i ndrumarea deciziei Blanco a Tribunalului de Conflicte pe de alta, dreptul

administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea s-a dezvoltat ca o ramur separat a

dreptului, avnd propriile sale baze teoretice. Printre autorii ndrumtori care au

formulat domeniul pentru aceast dezvoltare, o meniune special trebuie fcut despre

4 H.D. Jarass, citeaz cu titlu de exemplu, distincia dintre domeniul public i domeniul privat, contractadministrativ i contract privat, gestiune public i gestiune privat, agent public i salariat privat,

servicii publice i servicii particulare.5 Asupra acestui punct, J.B. Geffroy, Serviciul public i prerogativele puterii publice, 1987, p. 49 i urm.; asupradezvoltrii conceptului de drept administrativ, J. Rivero, Drept administrativ, Paris, 1985, p. 31 i urm.

7/31/2019 Curs_DAC 3

3/18

7/31/2019 Curs_DAC 3

4/18

4

Analiza lui Dicey culmineaz cu declaraia c n Anglia sistemul dreptului

administrativ i chiar principiile pe care este aezat nu sunt, de fapt, cunoscute9. Dicey

subliniaz superioritatea dreptului englez fa de dreptul administrativ francez i

protecia pe care o prevede, atribuindu-i celui de-al doilea funcia esenial de a scuti

funcionarii civili de rspundere, sau cel puin de diminuarea greutii acesteia. Dei

concepia greit a lui Dicey despre dreptul administrativ a fost criticat chiar din

timpul vieii sale, teoriile lui au continuat s exercite o influen important chiar pn

n sec. XX.

n acelai timp, tradiia dreptului administrativ englez, ale crui origini coboar n

timp ctre sfritul sec. XVII, continu s-i influeneze spiritual10. Chiar i nainte de aceast

perioad, fusese dezvoltat o form elementar de control care, n timpul dinastiei Tudor, a

culminat cu nfiinarea tribunalului numit Star Chamber (The Star Chamber Court), care

exercita un anumit control asupra autoritilor administrative inferioare. Ulterior, acest

tribunal a degenerat ntr-un instrument aflat n serviciul puterii arbitrare exercitat de dinastia

Stuart. Pe parcursul disputei constituionale dintre Stuart i tribunalele lor, pe de o parte, i

parlament mpreun cu tribunalele de drept civil pe de alta, Star Chamber i, n consecin,

jurisdicia sa asupra aciunii administrative care era viciat de stigmatul domniei tiranice, au

fost abolite.

La sfritul sec. XVII, urmnd glorioasa revoluie din 1688 1689, principiile

fundamentale ale dreptului administrativ modern din Anglia au fost instituite: disputele

privind aciunea administrativ urmau s fie soluionate de tribunalele ordinare, mai

exact prin mecanismul ordinelor date unei instane de a nainta dosarul altei instane

superioare, prin mecanismul prohibiiei i al ordinului judiciar prin care se cere unui

funcionar public s-i ndeplineasc obligaiile ce-i revin n calitatea pe care o are. Multe din

principiile dreptului administrativ de sine stttor continu n prezent s se aplice acolo unde

se potrivesc cu jurisprudena din aceast perioad. Chiar dac au continuat s se dezvolte carezultat al multor reforme individuale, aceste principii au rmas n esen intacte pn la

sfritul sec. XIX.

Modernizarea teoriei tradiionale a dreptului administrativ a fost provocat pn la

urm de efectele revoluiei industriale i de crearea unui stat al bunstrii i n paralel de

schimbrile aprute n rolul administraiei11. Progresul tehnologic a determinat ca parlamentul

9 Ibid, p. 330.10 H.W.R. Wede, Drept administrativ (ediia a 5-a, Oxford, 1982), p. 15.11 J.F. Garner, Anglia, n Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, 1982, Frankfurt, p. 49, 55 i

urm.

7/31/2019 Curs_DAC 3

5/18

5

s nu mai fie n poziia de a reglementa satisfctor probleme complexe, precum cile ferate

(i, mai trziu, transportul rutier), standarde de siguran n timpul produciei de mas, etc. Ca

rezultat, s-a uzat mai mult de practica delegrii puterilor legislative ctre guvern sau ctre

corpuri administrative anume alese, a cror echip de specialiti era mai n msur s emit

reglementri detaliate i s reacioneze ntr-un mod flexibil fa de noile evoluii. Astfel,

practica delegrii legislaiei ctre administraie s-a extins considerabil ctre sfritul sec.

XIX12. De asemenea, n timpul primului rzboi mondial puterile executivului de a emite

reglementri ministeriale i de a stabili tribunalele administrative au fost considerabil mrite.

Aceste evoluii au dat natere la o mulime de critici la adresa puterii excesive deinut

de executiv, care era condamnat de lordul Hewart, pe atunci ministru de justiie, denunnd-o

ca fiind noul despotism13. Ca rezultat al acestui criticism s-a creat o comisie desemnat s

examineze puterile ministeriale. Comisia i-a depus raportul n 1932 (Raportul

Donoughmore). Una din recomandrile sale, anume reforma controlului democratic asupra

legislaiei delegate, a fost realizat n parte prin Legea instrumentelor legale din 1946.

Oricum, transferul nesupravegheat al puterilor judiciare i cvasi-judiciare ctre

ministere i ctre anumite tribunale, care era i el supus criticii n raport, s-a extins de fapt

dup al doilea rzboi mondial. Aceast situaie a fost remediat ntr-o anumit msur numai

dup Legea investigaiilor i tribunalelor din 1958 care, n esen, urmrea recomandrile

Raportului Franks14.

Urmnd n anii 40 i 50 o perioad de ncorsetare judiciar, n cursul creia puterile

administraiei au fost supuse unei interpretri extrem de vagi, numai ncepnd cu anii 60 se

poate observa o reafirmare i extindere a principiilor revizuirii juridice a aciunii

administrative. nc din 1971, lordul Denning M.R. a conchis c aceast perioad a fost

martora crerii unui sistem cuprinztor al dreptului administrativ din Anglia. Zece ani mai

trziu, lordul Diplock a descris aceast dezvoltare ca acel progres spre un sistem cuprinztor

al dreptului administrativ, pe care l consider ca fiind cea mai mare realizare a tribunalelorengleze din cariera mea juridic15.

12 Un pas important n acest domeniu a fost fcut prin Raportul comitetului pentru puterile ministerelor, 1932. 13 Lord Hewart de Bury, Noul despotism, 1929, Londra.14 Raportul comitetului pentru tribunale administrative i anchete, 1957, Cmd. 218.15 Lord Diplock, n Inland Revenue Cmrs. v. Federaia naional a micilor oameni de afaceri, 1982, AC, p. 617;

decizia este reprodus de J. Beatson, M.H. Matthew, n Drept administrativ: cazuri i materiale, 1983, Oxford,p. 346 i urm., pn la 354.

7/31/2019 Curs_DAC 3

6/18

6

GGEERRMMAANNIIAA

Dreptul administrativ predominant n R.F.G. este rezultatul unei evoluii ale

crei etape principale merg de la administraia statului poliienesc din sec. XVII-XVIII,

trecnd prin administraia statului constituional liberal din sec. al XIX-lea, pn la

administraia statului constituional social (i) sec. al XX-lea i forma sa distinct sub

Constituia de la Bonn16.

Statul absolutist, care s-a format iniial n Landurile Germaniei, i-a exercitat funciile

nu numai n direcia creterii veniturilor pentru ntreinerea unei armate i a unei Curi Regale,

dar i n cea a ameliorrii strii materiale a cetenilor, care l-au fcut un stat al bunstriicomerciale17. Autoritatea politic a acoperit, practic, ntreaga administraie intern. Sporirea

funciilor administrative, care s-au extins practic n fiecare form de activitate uman, a fost

nsoit de creterea birocraiei formate prin serviciul civil profesional. Autoritile publice

n-au fost supuse unor reglementri legale restrictive. Suveranul se eliberase de limitrile

impuse puterii lui prin averi n sistemul legal al Evului Mediu, iar rolul su de creator liber al

legii a crescut ca atare18. Individul trebuie s accepte intruziunile suveranului, dar el a putut s

cear despgubiri de la stat, care a fost conceput ca entitate legal separat (supus dreptuluiprivat), distinct de monarhul cu putere suveran (aa-numita Fiskustheorie: accept and

liquidate).

Micarea constituional a sec. al XIX-lea, care a fost condus de burghezie, a intit

spre numeroasele i nestnjenitele intruziuni ale monarhului. Obiectivele acestei micri, i

anume separaia puterilor (care permitea reprezentanilor poporului s participe la procesul

lurii de decizii), egalitatea n faa legii pentru toi cetenii i recunoaterea sferelor de

libertate individual, n care statul nu putea s se amestece, au fost realizate de constituiile

landurilor de la jumtatea sec. al XIX-lea. Pe viitor, orice nclcare a libertilor ceteanului

i a drepturilor de proprietate cerea autoritatea unui statut obinut prin cooperarea

reprezentanilor poporului. Instrumentele emise de autoritile administrative, incluznd

reglementrile lor, erau subordonate statutelor.

16 Despre aceast tendin, H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht 1 (ediia a 9 -a, Mnchen, 1974), p. 38; H.Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (ediia a 5-a, Mnchen, 1986), p. 12; E. Forsthoff, Lehrbuch desVerwaltungsrechts, vol.1: consideraii generale (ediia a 10-a, Mnchen, 1973), p. 19; P. Badura,Verwaltungsrecht im liberalen und im sozialen Rechtsstaat, 1966, Tubingen, i, de acelai autor, Das

Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, Gottingen.17 Conform H.J. Wolff, O. Bachof, loc.cit., nota de subsol 1, p. 39.18 Ibid, p. 41.

7/31/2019 Curs_DAC 3

7/18

7

ntemeierea acestor principii, care au asigurat c administraia a respectat legea,

a pus temelia dezvoltrii unui sistem modern de drept administrativ. O descriere clasic

a dreptului administrativ sub un sistem constituional-liberal, poate fi gsit n Otto

Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht19, publicat n 1895 1896, care a exercitat o mare

influen n practica i teoria dreptului administrativ, apreciat i dincolo de frontierele

Germaniei.

n a doua jumtate a sec. al XIX-lea, s-au nfiinat tribunalele administrative

autonome, care au dus o existen separat de administraie i tribunalele ordinare 20.

Contrar a ceea ce s-a produs n Frana, unde dezvoltarea jurisdiciei administrative s-a

format printr-o instituie central Conseil dEtat sistemul judiciar german s-a

dezvoltat de jos n sus, adic de la Lander (land). Dup ce tribunalele administrative au

fost nfiinate n 1863, etapa decisiv urmtoare n dezvoltarea jurisdiciei

administrative a fost nfiinarea naltei Curi Administrative Prusace (O.G.V.), ntre

1872 1875.

Sub Constituia Weimar (1919) i Legea Fundamental de la Bonn din 1949, care

a urmat perioadei totalitare a Statului Naional Socialist, administraia public a evoluat

de la un sistem constituional liberal, la unul de stat, care a integrat legile sociale i

cutuma. Pe cnd administraia sec. al XIX-lea se limita n mod esenial la garantarea

securitii statului i meninerea legii i a ordinii, rolul su acum s-a transformat tot mai

mult n acela de furnizor de servicii. Industrializarea i urbanizarea societii, micrile

sociale ce au urmat ambelor rzboaie, ca i o serie de crize economice, au condus la

revendicri pentru clauza bunstrii (Forsthoffs Daseinsvorsorge), elaborat de

stat, pe care administraia a ncercat s o satisfac prin nfiinarea utilitilor publice

municipale i a corporaiilor de transport public i prin asigurarea serviciilor sociale i

culturale. n plus fa de aceast deplasare a interesului n sarcinile administraiei, s-a

produs, ca rezultat al crerii R.F.G., o transformare fundamental n sistemul dreptuluiadministrativ i, n cadrul su constituional.

19 Conform O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, vol.1 i 2, 1895 1896, Leipzig; de asemenea, E.V. Heyen,O. Mayer, Studien zu den geistigen Grundlagen seiner Verwaltungswissenschaft, 1981, Berlin.

20 Pentru puncte de vedere opuse asupra introducerii Curilor administrative, conform argumentelor lui O. Bohr,Der Rechtsstaat (ediia 1, Kassel/Gottingen, 1864) i R. Greist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte

in Deutschland (ediia a 2-a, 1879); conform, de asemenea H.V. Erichsen, Verfassungs- undVerwaltungsrechtsgeschichtliche Grundlages der Lehre vom fehlerhaten belastenden Verwaltungsakt undseiner Aufhebung im Prozess, 1971, Frankfurt, p. 270.

7/31/2019 Curs_DAC 3

8/18

8

AALLTTEE SSTTAATTEE

IIttaalliiaa

Perioada de formare a dreptului administrativ italian este n general plasat ntre

sfritul sec. XVIII (dup Revoluia francez) i sfritul sec. XIX21. n timpul primei jumti

a sec. XIX, regimul legal aplicabil administraiei s-a dezvoltat ntr-o mare msur n

concordan cu sistemul juridic obinuit (ius commune), care se aplica deopotriv autoritilor

administrative i prilor private. n timpul acestei perioade, teoria juridic a fost dominat de

personalitatea lui G.D. Romagnosi care, spre deosebire de contemporanii si, a recunoscut c

dreptul administrativ nu mai poate fi adaptat n mod satisfctor n interiorul variatelor

categorii ale dreptului roman, revendicndu-i propriile principii de baz. Datorit operei sale,Principi fondamentali di diritto amministrativo22, care a fost publicat n 1814, a devenit

printele fondator al dreptului administrativ italian i dup unele opinii, al dreptului admi-

nistrativ european.

n timpul dominaiei napoleoniene, sistemul dreptului administrativ al statelor italiene

a fost influenat de modelul francez. Aceast influen s-a fcut simit i dup perioada

Restauraiei i a proclamrii Italiei ca regat (1861).

n perioada care a urmat, au fost promulgate o serie de legi importante, referitoare laadministraia public23. Trebuie menionat n primul rnd legislaia privind crearea unui

sistem uniform al administraiei, din martie 1865, care a fost considerat un fel de cod

administrativ. Ea conine legile privind organizarea municipalitilor, a provinciilor, a forelor

de poliie, a sntii publice i a Consiliului de Stat, precum i o lege care abolea sistemul

anterior de protecie sub dreptul administrativ i o lege pentru lucrrile publice.

21 Pentru mai multe detalii, vezi M.S. Giannini, Drept administrativ, 1970, Milano, vol.1, p. 23 i urm.; de acelaiautor, Drept administrativ, vol.12, 1964, p. 855 870; M.DAlberti, Le concesioni amministrative. Aspetidella contrattualita delle pubbliche amministrazioni, 1981, Neapole, p. 49 i urm.; V.E. Orlando, Introduzionegenerale, n Primul tratat complet de drept administrativ, vol.1, 1900, Milano, p. 48 i urm; H. Sordi, Giustiziae amministrazione nellItalia liberale (La formazione ella nazione di interese legitimo), 1985, Milano, Giuffre;F.DAlessio, Dalla dichiarzione dei diritti dell-uomo al moderno stato di diritto, 1940, Padova, vol1, p. 493;S.Cassese, La formazione dello Stato amministrativo, 1974, Milano, Giuffre; I. Santangelo Spoto, Dirittoamministrativo, vol.9, 1898 1901, p. 771 829.

22 G.D. Romagnosi, Principi fondamentali di diritto amministrativo, 1814, Milano.23 n particular, legea din 3 august 1862, nr. 752 (lucrrile religioase) din 14 august 1862, nr. 800 (stabilirea

Curii de auditori), din 20 martie 1865, nr. 2248 (un sistem uniform de administraie) i din 25 iunie 1865, nr.2350 (exproprierea); a se vedea i Atti del congresso celebrativo del centenario de lle leggi amministrative di

unificazione, Firenze, 1965; G. Astuti, Lunificazione amministrativa del Regno dItalia, 1966, Neapole;C.Ghisalberti, Contributi alla storia delle amministrazione preunitarie, 1963, Milano; E. Ragionieri, Politica eamministrazione nella storia dellItalia unita, 1967, Bari.

7/31/2019 Curs_DAC 3

9/18

9

Legea care abolea sistemul de protecie sub dreptul administrativ a desfiinat Tribunalul

special de contencios administrativ, care fusese dependent de executiv. Jurisdicia pentru

disputele dintre ceteni i administraie, care implica drepturile subiective ale ceteanului, a

fost transferat tribunalelor ordinare. Legea din 31 martie 1889 a stabilit o secie judectoreasc

a Consiliului, care urma s aib jurisdicie n disputele privind legalitatea aciunilor

administrative, acolo unde acestea din urm nclcau interesul legitim al ceteanului24.

n timp ce iniial dreptul judectoresc era plasat cu fermitate n sfera dreptului privat,

spre sfritul sec. XIX teoria c relaiile dintre administraie i persoanele particulare intrau n

primul rnd n sfera dreptului public dobndesc treptat acceptarea25, sub influena teoriei

dreptului administrativ.

Pe parcursul sec. XX, dreptul administrativ italian a cunoscut schimbri mult mai

mari. Crizele continue care cuprindeau un stat cu sufragiu limitat, extinderea dreptului de vot,

au condus la crearea unui stato pluri-clase26, care, ntre alte lucruri, a urmrit s asigure

protecia social pentru clasele srace. Aceast schimbare putuse fi deja observat ctre

sfritul sec. XIX, n special prin adoptarea legislaiei sociale i nfiinarea ntreprinderilor

publice. Creterea interveniei n domeniul public a avut loc n paralele cu procesul tehnologic

i revoluia industrial, care a dus la o cretere a numrului de oameni care se foloseau de

serviciile publice.

BBeellggiiaa

24 Despre geneza i dezvoltarea sistemului italian al tribunalelor administrative, M. Stipo, Le origini digiurisdizione verso la pubblica amministrazione e la doppia tutela, 1979, Roma; F. Scoca, Linee evolutivedella giustizia amministrativa, n Analele Facultii de Drept, nr. 3, Perugia, 1975; G. Berti, momenti ditrasformazione della giustizia amministrativa, 1972, p. 1861 i urm.; M. Nigro, Giustizia amministrativa,1983, Bologna, p. 67 i urm.; Il controllo giurisdizionale della pubblica amministrazione, 1971, Turin; F.Schupfer, I precedeni storici del diritto amministrativo vigente in Italia, Primo trattato completo di dirittoamministrativo italiano, vol.1, p. 1089 i urm.; A. Salandra, La giustizia amministrativa nei governi liberi,1904, Turin.

25 Ca fondator al noii coli italiene de drept public, V.E. Orlando merit o menionare special. Printrenumeroasele sale lucrri: Principii de drept administrativ, 1891, Florena; Criterii tehnice de renatere juridic

a dreptului public, 1889; Drept public genral, 1941, Milano, un loc proeminent este ocupat de Primul tratatcomplet de drept administrativ italian, publicat ntre 1897 i 1925, sub direciunea sa.

26 Conform M.S. Giannini, Drept administrativ, 1970, Milano, vol.1, p. 45 i urm.

7/31/2019 Curs_DAC 3

10/18

10

Dreptul administrativ belgian este produsul Revoluiei franceze, care a contribuit, n

special prin introducerea principiul legalitii aciunii administrative, fcnd tranziia de la un

stat poliienesc la un stat bazat pe domnia legii. n timpul perioadei guvernrii franceze din

1795 n 1814, tipul birocratic francez al administraiei a nlocuit modelul corporativ al

vechiului regim. n ciuda influenei franceze asupra dreptului administrativ belgian exist

diferene fundamentale ntre cele dou sisteme27. Dei dreptul administrativ belgian a adoptat,

ca i sistemul francez, subordonarea administraiei fa de lege, Constituia din 1831, care,

mpreun cu amendamentele ulterioare este n vigoare i astzi, d, spre deosebire de dreptul

francez, jurisdicie tribunalelor ordinare pentru a rezolva disputele dintre ceteni i

administraie28. Aceasta relev nu numai refuzul de a stabili un sistem separat pentru

tribunalele administrative, dar i o lips de nclinaie pentru a crea un corp de drept

administrativ independent de dreptul ordinar29. n orice caz, sistemul belgian nu merge att de

departe ca cel din Anglia, care, sub influena lui Dicey, a negat existena unui corp

independent de drept administrativ30.

Posibilitile aflate la dispoziia Curilor ordinare pentru a asigura protecie legal

mpotriva administraiei erau limitate. De aceea, tribunalele nu aveau puteri pentru a face

abstracie de instrumentele emise de autoritile administrative, exceptnd acolo unde

asemenea puteri erau prevzute n mod particular prin statut.

Deoarece administraia i extindea scopul activitilor sale i guverna sfere tot mai

largi ale activitii economice i sociale, slbiciunile i dificultile inerente n sistemul

belgian deveneau tot mai evidente31. n 1906, Auguste Beerneert, primul-ministru al Belgiei,

comenta n legtur cu problemele puse de protecia legal inadecvat urmtoarele:

n nici o alt ar administraia nu mnuiete astfel de puteri extensive; nici un alt

sistem , n orice caz, nu asigur mai puine remedii mpotriva exceselor comise de autoritile

publice. De ndat ce administraia face o declaraie, aceasta este i sfritul problemei32.

27 J. Velu, La protection juridictionnelle du particulier contre le pouvoir executif en Belgique, n ed. H. Mosler,Gerichtsschutz gegen die Exekutive, vol.1, Lnderberichte, 1969, Kln/Berlin/Bonn/Mnchen, p. 55, 58.

28 Art. 92 i 93 din Constituia belgian; J. Velu, loc.cit., subsol 2, p. 58; J.M. Auby i M. Fromont, Recursurilempotriva actelor administrative n rile Comunitii Economice Europene, 1971, Paris, p. 140; A. Mast i J.Dujardin, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, ediia a 9-1, Ghen, 1984, nr. 502.

29 C. Cambier, Drept administrativ, 1968, Bruxel, p. 13.30 C. Cambier, loc.cit., subsol 5, p. 13, subsol 2.31 A. Most, Consiliul de Stat belgian la 1 ianuarie 1980, 1979, RISA (Revista internaional de tiine

administrative), 307.32 Cotat de H. Velge, Legea din 23 decembrie 1946 instituind Consiliul de Stat n Belgia, 1947, Bruxel, p. 22:

Nulle part elle (ladministration) na de pouvoirs plus etendus, nulle part les abus eux-memes ne comportent

moins de remedes; quand ladministration a parle, tout est dit, cf. i H. Buch pentru acest subiect:Einfhrung Belgien, in CH Ule ed., Verwaltungsverfahrensgesetze des Auslandes, Erster Teilband, 1967,Berlin, p. 91 i urm.

7/31/2019 Curs_DAC 3

11/18

11

Aceast situaie a fost amendat doar n 1948, prin crearea Consiliului de Stat. Acesta a

fost introdus n sistemul legal belgian printr-un simplu statut ordinar i constituie o parte a

executivului. Ca i modelul su francez, const din dou seciuni: seciunea legislativ, care este

un corp consultativ n probleme administrative i are i capacitate judectoreasc pentru

anumite categorii de dispute de drept administrativ. Acolo unde acioneaz ca organ

judectoresc, Consiliul de Stat are jurisdicie extins pentru a judeca aciuni pentru anulare

referitoare ori la acte administrative i reglementri emise de autoritile administrative, ori

decizii luate n dispute conduse naintea autoritilor administrative, pe baza nclcrii cerinelor

procedurale eseniale sau a violrii de formaliti a cror nclcare atrage n mod necesar

anularea pentru c autoritatea pertinent i-a depit puterile sau a abuzat de libertatea sa de

aciune.

DDaanneemmaarrccaa,, GGrreecciiaa,, IIrrllaannddaa

Dreptul administrativdanez are elemente clare care indic influena sistemelor german

i francez. Pe de alt parte, legile care se refer la protecia legal mpotriva administraiei au

urmrit sistemul britanic i dau jurisdicie tribunalelor ordinare. n plus, administraia este

subiectul supravegherii Ombudsman-ului, investit de parlament, acesta fiind o instituie33

caracteristic ntregului sistem nordic de drept public34.

Dei n Danemarca, ca i n Belgia, revizuirea judectoreasc a aciunii administrative

este exercitat de tribunale ordinare, dezvoltarea unui sistem separat de drept administrativ,

care este independent de dreptul privat, nu pare s fi ntmpinat aceleai obiecii teoretice,

cum s-a ntmplat n Marea Britanie. Desigur, i Danemarca a trebuit s atepte mult timp

pn s dobndeasc un sistem distinct de drept administrativ. Principalul impuls pentru

aceast dezvoltare a venit din partea doctrinarilor n particular prof. Paul Andersen din

Copenhaga. Pn la publicarea monografiei sale explicative despre Actele administrative

invalide (1924), care a fost urmat n 1936 de Dreptul administrativ danez, nici tribunalele,

nici legislativul nu dezvoltaser un corp coerent de principii de drept administrativ. Dup cum

se precizeaz n introducere, monografia lui Andersen este rezultatul unor studii comparative

33 n cercurile teoretice de specialitate, orientate n primul rnd spre dreptul civil, se consider c coala nordicinclude Danemarca, Suedia, Norvegia, Finlanda i Islanda; K.Z. Weigert, H. Kotz, Einfhrung in dieRechtsvergleichung, vol.1, ediia a 2-a, Tubingen, 1984, p. 321; despre paii iniiali spre dezvoltarea unui

drept public nordic, N. Herlitz, Remedii legale n dreptul administrativ nordic, AJCL, 1966 67, 687, 688.34 Postul de Ombudsman a existat n Suedia din 1809, n Finlanda din 1919, n Danemarca din 1954 i nNorvegia din 1962.

7/31/2019 Curs_DAC 3

12/18

12

de drept al cror obiect, n afar de dreptul statelor nordice, a fost n particular dreptul

administrativ german i francez. Multe din principiile de drept administrativ dezvoltate de

Andersen pe baza dreptului comparativ au devenit ntre timp solid fixate n practicile urmate

de tribunalele daneze.

Dreptul administrativ i sistemul proteciei legale mpotriva administraiei publice n

Grecia sunt bazate pe dreptul francez. Doar relativ recent dreptul administrativ grecesc s-a

dezvoltat ntr-un subiect independent i sistematic tratat. Acest lucru poate avea legtur i cu

drumul sinuos al istoriei constituionale greceti, a crui urmare a fost supunerea la schimbri

constante a organizrii tribunalelor. Aceasta a fost un obstacol n calea dezvoltrii unui corp

consistent de jurispruden administrativ, aa cum a reuit s asigure Frana prin intermediul

Consiliului de Stat.

La fel ca Marea Britanie, Irlanda nu are un sistem special al tribunalelor

administrative i nici un set separat de legi, independent de dreptul privat, privitor la

recursurile aplicabile administraiei. O diferen esenial fa de sistemul britanic const n

existena unei constituii scrise i posibilitatea de a acorda caracterul conciliant al statutelor

prin intermediul constituiei.

Dezvoltarea dreptului administrativ irlandez reflect modul n care s-au dezvoltat n

general relaiile dintre sistemele legale irlandez i britanic35. Odat cu invazia Irlandei de ctre

normanzi n sec. al XII-lea, a nceput un proces care a durat multe secole i prin intermediul

cruia Irlanda a adoptat dreptul civil i sistemul judectoresc al Angliei. Ambele sisteme

legale au fost integrate comprehensiv prin Actul de unire din 1800. Parlamentul de la

Westminster a devenit legislativul general i Camera Lorzilor avea i apeluri finale mpotriva

tribunalelor irlandeze. Aceasta permitea aplicarea i dezvoltarea uniform a principiilor de

control judectoresc a administraiei, n particular a doctrinei ultra vires.

Odat ce Irlanda i asigurase independena fa de Marea Britanie n 1921, principiul

revizuirii constituionale a sentinelor de ctre tribunale a fost ncorporat constituiei statuluiirlandez liber36. Oricum, n termeni practici, acest lucru nu a antrenat nici o ruptur

fundamental fa de sistemul britanic37. Mecanismele flexibile de amendare a constituiei ca

i posibilitatea, recunoscut de Curtea Suprem, de a amenda constituia printr-un act al

parlamentului, confereau acestuia din urm puteri aproape monarhice. Tribunalele erau

35 Despre dezvoltarea istoric a dreptului irlandez, n special n legtur cu influenele engleze, R. Grimes, P.Horgan, Introducere n dreptul Republicii Irlanda, 1981, Portmarnok (Dublin), p. 16 i urm.

36 Despre constituia statului liber din 1922, C. Chubb, Constituia i schimbarea constituional n Irlanda, 1978,Dublin, p. 7 i urm.

37 A. K. Asmal, Dreptul administrativ n Irlanda, RISA 34 (1968), 109.

7/31/2019 Curs_DAC 3

13/18

13

extrem de reticente n relaia cu executivul. Dezvoltarea de principii speciale de supraveghere

administrativ a fost mult ntrziat de obieciile ridicate de Dicey mpotriva franuzescului

droit administratif, care a exercitat o mare influen asupra gndirii irlandeze de specialitate.

Aceast inseriune datorat tribunalelor a oprit dezvoltarea unei supravegheri efective a

puterilor discreionare mnuite de executiv.

Doar dup adoptarea Constituiei din 1937 se poate observa un anumit grad de distanare

fa de atitudinile britanice tradiionale, precum i o cretere a interveniei creatoare prin

intermediul tribunalelor, n domeniul dreptului administrativ, care s-a concretizat n reducerea

prerogativelor exercitate de stat. Aceast tendin a devenit i mai accentuat din anii 60

ncoace.

LLuuxxeemmbbuurrgg,, OOllaannddaa

Faptul c pe parcursul istoriei sale Luxemburgula fost ataat n diverse momente

statelor vecine, Frana, Belgia i Olanda38, inevitabil a lsat urme n structura dreptului admi-

nistrativ din Luxemburg. Chiar i astzi, dreptul judectoresc administrativ francez exercit o

influen considerabil n dezvoltarea sistemului legal al Luxemburgului.

n Constituia din 1841, ceteanului i se oferea protecia legal mpotriva

administraiei prin intermediul Consiliului guvernului, care judeca tipurile de dispute

administrative care-i erau repartizate prin statut. Recursul mpotriva deciziilor sale intra n

competena Marelui Duce. Constituia liberal din 1848, care a fost influenat de Constituia

belgian din 1841, desemna i ea sarcina de supraveghere a administraiei publice n seama

guvernului sau membrilor si individuali, spre exemplu n problemele privitoare la taxe39. Era

deja prevzut n aceast constituie c tribunalele ordinare aveau jurisdicie exclusiv de a

audia dispute privitoare la drepturi civile sau politice. Constituia actual reafirm jurisdicia

general a tribunalelor ordinare pentru disputele menionate mai sus.

n contrast cu dreptul francez, care, n principiu, a interzis tribunalelor ordinare s

judece cazuri care implic o aciune administrativ pe motivul de dualitate de jurisdicie,

38 Guvernarea francez din 1795 i 1815; guvernul din timpul uniunii dintre Olanda i Luxemburg (1815),perioad n timpul creia marele Ducat era supus Constituiei Olandei; urmnd izbucnirii revoluiei belgiene,Luxemburg a fost pus sub tutel belgian n 1890.

39 n acest context, trebuie menionat legea din 26 noiembrie 1845, care a stabilit conseil de revision ca

autoritate pentru plngeri n materie de taxe, mpotriva deciziilor, cruia apelul poate fi fcut de conducereaMinisterului de Finane, cf. A. Bonn, Der Staatsrat des Grossherzogtums Luxembrug, 1984, Luxemburg, p. 33i urm.

7/31/2019 Curs_DAC 3

14/18

14

sistemul legal din Luxemburg, dup o perioad iniial de incertitudine, a hotrt ca

tribunalele ordinare s poat stabili natura necorespunztoare a unei aciuni administrative.

Oricum, din dorina de a salvgarda principiul separrii puterilor, aceast jurisdicie,

prin tribunalele ordinare, const n puterea de a exercita supraveghere numai prin intermediul

obieciei n decizii referitoare la cereri pentru despgubire, aduse mpotriva autoritilor

publice. Deciziile n conflicte de jurisdicie ntre tribunalele ordinare i cele administrative

sunt n mod curent prerogativul tribunalelor ordinare. Disputele administrative nu sunt

preluate de membri guvernului, ci de Consiliul de Stat (mai exact de secia sa judectoreasc

Comite de contentieux), nc de la nfiinarea sa, prin Constituia din 1856. Consiliul de stat

a fost inspirat de dreptul public francez i este parte a executivului.

n Olanda, att sistemul de drept administrativ, ct i protecia legal mpotriva

administraiei, au fost expuse unui mare numr de influene strine. Pn n zilele noastre,

sistemul olandez prezint urme ale dreptului englez i n ultimul timp al sistemelor din

Frana i Germania40.

La mijlocul secolului al XIX-lea a fost stabilit o distincie clar ntre dreptul privat i

dreptul public. n capacitatea sa de autoritate fiscal, statul a acionat prin intermediul

procedurilor de drept privat, iar cnd aciona ca autoritate public, exercita puteri de drept

public. Protecia legal mpotriva administraiei putea fi cutat naintea tribunalelor ordinare,

care aveau jurisdicie pentru toate problemele care implicau drepturi de proprietate sau

plngeri referitoare la plata de datorii. Pentru restul, plngerile putea fi adresate organelor

superioare ale executivului, n particular Coroanei, care emitea o hotrre judectoreasc dup

analizarea opiniei Raad van State (Consiliul de Stat olandez). Ca rezultat al creterii

interveniei statului la sfritul sec. al XIX-lea s-a dovedit c protecia legal era

nesatisfctoare. n scopul obinerii de compensaii pe motivul interveniei ilegale a admi-

nistraiei, dreptul privat era considerat la cumpna dintre secole ca fiind corpul de legi

aplicabil n mod normal, corp care se aplica i autoritilor publice. Prevederi de dreptadministrativ specifice erau complementare prin natur i constituiau excepia.

Trecerea de la un stat liberal bazat pe guvernarea legii la un stat al bunstrii a

presupus dezvoltarea de noi instrumente pentru asigurarea de servicii i n scopuri de

planificare, ce nu puteau fi acomodate satisfctor teoriei de drept privat sau teoriei

tradiionale de drept administrativ, care era cuplat la actul administrativ individual. Ca

40 Cf. J. M. Auby i M. Frommont, Recursurile mpotriva actelor administrative n rile Comunitii Economice

Europene, 1971, Paris, p. 371; M. Frommont, Der Rechtsschutz des Einzelnen im niederlndischenVerwaltungsrecht, 1972, DOV, p. 405; cf. i T. Koopmans, Vergelijkend publiekrecht, 1978, Deventer, p.132.

7/31/2019 Curs_DAC 3

15/18

15

rezultat al acestei dezvoltri, noiunea de drept administrativ, privit ca un corp de legi

complementar i excepional, a pierdut teren n favoarea unui sistem independent de drept

administrativ41, care acoperea i domeniul asigurrii serviciilor, ocupnd o poziie

intermediar ntre intervenia statului i dreptul contractelor.

Dezvoltarea unui drept administrativ cu substan proprie a fost nfptuit n secolul

XX prin promulgarea unor legi privind protecia legal mpotriva administraiei. Au fost

stabilite iniial tribunale administrative speciale (pentru procese privind taxele i pentru

probleme referitoare la asigurrile sociale) i autoritile ce aveau responsabilitatea de a

rezolva reclamaiile au fost create n interiorul administraiei nsi. n 1962/63, posibilitile

de a contesta deciziile autoritilor centrale au fost extinse i apropiate unei proceduri cvasi-

judectoreti. n 1976, a fost creat o secie judectoreasc a Raad van State, inspirat de

modelul francez, avnd jurisdicie pentru a judeca contestaii referitoare la decizii

administrative (inclusiv cele ale autoritilor regionale).

PPoorrttuuggaalliiaa,, SSppaanniiaa

Dezvoltarea dreptului administrativ nPortugalia a fost considerabil influenat de dreptul

francez. Autorul care a influenat cel mai mult dreptul din aceast ar, M. Caetano (un fost pro-

fesor la Universitatea Lisabona, care mai trziu urma s devin eful guvernului), distinge trei

perioade de dezvoltare a acestuia42.

Stadiul de formare ncepe cu reforma administrativ din 1832, n care departamentele

judectoreti, administrative i financiare au fost separate n termeni organizatorici i au

devenit subiectul propriului lor set de legi. n timp ce revoluia din 1820, care a marcat

sfritul puterii monarhului i nceputul unui sistem constituional, era influenat de ideile

revoluiei franceze, reformele din 1832 revelau norme clare ale legislaiei i teoriilor franceze.

Al doilea stadiu, identificat ca o perioad de codificare i interpretare exegetic, a

nceput n 1842, cnd a fost adoptat Codigo Administrativo, care a stabilit principiile

fundamentale ale guvernrii locale43. n 1845 a fost nfiinat un Consiliu de Stat asemntor

celui francez, a crui seciunea judectoreasc n 1870 a fost transformat n Tribunalul

41 P. de Haan, T.G. Drupsteen i R. Fernhout, Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, 1978, Deventer, p. 6 iurm., 17 i urm.

42 M. Caetano, Manual de drept administrativ, vol.1, ediia a 10-a, a 3-a imprimare adus la zi de D. Freitas deAmaral, Coimbra, 1984, p. 165 173.

43 M. Caetano, loc.cit., p. 167 i urm.

7/31/2019 Curs_DAC 3

16/18

7/31/2019 Curs_DAC 3

17/18

17

Stat i care avea ndatorirea de a judeca disputele de drept administrativ folosind proceduri

cvasi-judectoreti. n 1904, puterile sale au fost conferite unui senat special al Curii

Supreme, i astfel transferat n jurisdicia tribunalelor ordinare. Reorganizarea tribunalelor

administrative n 1956 a meninut situaia prin care disputele de drept administrativ erau, n

principiu, transferate organelor judectoreti care, dei se numrau printre tribunalele

ordinare, totui aveau garantat un anumit grad de independen.

7/31/2019 Curs_DAC 3

18/18

18