ACTA REPUBLICANA POLÍTICA Y SOCIEDAD AÑO 5 ■ NÚMERO 5 ■ 2006 41

CULTURA DE LA LEGALIDAD EN MÉXICO:CREENCIAS SOBRE LA JUSTICIA, LA LEY LASINSTITUCIONES

MARCO ANTONIOCORTÉS GUARDADO*

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I INTRODUCCIÓN

Una de las falacias incomprensiblemente más extendidas en México es la deque antes de la democratización lo que prevalecía en el país era una culturade súbditos y que, gracias a la transición política, estaríamos apenasadentrándonos en una cultura de participación, según esto la única compa-tible con un régimen democrático. Si nos atenemos a algo más que el signi-ficado coloquial o al uso de los términos, esta idea es inexacta o de planocompletamente equivocada. Y si atendemos a sus consecuencias prácticas,constituye una genuina aberración. Almond y Verba comprobaron, en suestudio clásico sobre la cultura cívica (1970), que si de algo carecían losmexicanos era precisamente de una actitud positiva de súbditos, mientrasque tenían un desarrollo desproporcionado de sus actitudes de participantes(Cortés Guardado: 2005).

En las últimas décadas, esta incongruencia ha venido desapareciendo, asíno sea del todo. Los mexicanos han incrementado su competencia política(de participantes) pero en mayor medida algunos aspectos de la competen-cia de súbditos. En la actualidad los mexicanos se sienten políticamente másinfluyentes y una proporción creciente de ellos cree que al gobierno le inte-resa lo que piensa y opina el ciudadano común (Cortés Guardado: ibid). Entérminos generales parece expandirse una mayor lealtad al sistema político(lo cual no significa necesariamente que se le apoye incondicionalmente),junto con las demandas crecientes de rendición de cuentas.

No obstante, hay un aspecto de la competencia de súbdito que no haavanzado con la rapidez que se requiere y en la medida necesaria para darlemayor sustentabilidad, civilidad y funcionalidad a la joven democracia mexi-cana. Me refiero a lo que es de hecho el principal rasgo de un ciudadano ensu papel de súbdito: la convicción moral de que la ley es el regulador de lavida colectiva y que se debe, por principio, respetar el estado de derecho.(Pettit, 1999; cap. 8)

Tanto en medios académicos como periodísticos se señalan los problemasque los mexicanos enfrentan para desarrollar una efectiva cultura de lalegalidad, pero al mismo tiempo se sigue pensando que ser súbdito no esalgo propio de un buen ciudadano. Pareciera prevalecer, en ciertos sectores,una visión donde la ley no se concibe como lo que es en una democracia: laauto-imposición de normas públicas por parte de una comunidad de ciuda-danos libres. Más bien, la ley suele ser vista todavía como si fuera una impo-sición externa; y como se valora altamente la insumisión ciudadana frente al

* Sociólogo. Profesor-investigador del Centro Universitario de Ciencias Sociales yHumanidades, Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de In-vestigadores.

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gobierno, entonces suele llegarse a laconclusión, incómoda pero lógica, deque la inobservancia de la ley puedeser un aspecto positivo de la culturapública prevaleciente en México, espe-cialmente en algunos sectores. Entreestos hay que mencionar a una franjade la izquierda radical, que abarca des-de el Ejército Zapatista de LiberaciónNacional hasta los “macheteros” de SanSalvador Atenco1, pasando por gruposguerrilleros y grupos estudiantiles dediverso signo, hasta segmentos socia-les sin una identidad política defini-da, y sin motivaciones claramentediscernibles, pero que establecen susvínculos con la legalidad en términosde alienación, indiferencia o simpledesconocimiento.

En esta dimensión tan importantepara el desarrollo de una cultura de-mocrática en México, se pueden diag-nosticar, entonces, algunas incon-gruencias similares a las que apuntabanAlmond y Verba en su estudio clásico,aunque, en rigor estos autores, no seplantearon siquiera la necesidad demedir el grado de conciencia de la leyy la cultura de la legalidad.

Estudiar la cultura de la legalidades una empresa cercana pero distintaa la de indagar sobre el tema de la co-rrupción. Atendiendo al caso mexica-no, los estudios más influyentes en esteterreno por lo general se concentranen el fenómeno de la corrupción, dan-do por sentado que el tema de la cul-tura de la legalidad va implícito en ello(Morris 2000); o bien, otros intentanllegar a conclusiones sobre la vigenciade la ley ya sea midiendo la incidenciade la corrupción en México (Transpa-rencia Internacional: 2002), o ya seadescribiendo lo que a grandes rasgosse denomina la “cultura de la corrup-ción” (Morris: 2000. Camp, Coleman yDavis:2000. Arellano Trejo: 2003). Cier-tamente la corrupción es una forma deviolación de la ley, pero no está de másrecordar que también lo son todos losdelitos de otra índole, actos criminalesen distinto grado, que violan las leyes,

pero que sería incorrecto tipificar comoactos de corrupción. Además, la cultu-ra de la legalidad contempla no sola-mente el respeto de la ley sino que in-cluye dimensiones adicionales igual derelevantes.

Por mi parte, cuando hablo de lacultura de la legalidad, contemplo eneste concepto las actitudes, creenciasy valores de las personas, que tienen ala ley como foco de atención, tanto enel campo de las interacciones socialescomo en el de las interacciones de losciudadanos con el gobierno en sus dis-tintos ámbitos. En el presente trabajoanalizo esta dimensión fundamental.Pero existen otras dos dimensiones que,tratándose de un país como México,deben ser también forzosamente ana-lizadas. Una de ellas comprende aspec-tos importantes del desempeño insti-tucional, mientras que la otra seconstituye por la peculiar noción de lajusticia que tiene la población mexica-na. Dentro de este último punto inclu-yo un análisis de creencias sobre lajusticia, pero sobre todo una conside-ración de la competencia moral de losmexicanos para razonar conforme a unsentido compartido de la justicia. Entérminos generales, la cultura de la le-galidad puede entenderse entoncescomo el conjunto de representacionessociales acerca de la ley, combinadas

con alguna noción de la justicia y lavaloración y legitimidad de las insti-tuciones encargadas de velar por laobservancia y respeto al orden jurídi-co2.

La inclusión de todos esos compo-nentes está guiada por una hipótesiscentral en este trabajo: las peculiari-dades e insuficiencias de la cultura dela legalidad en México reflejan proble-mas reales de la población para repre-sentarse y acatar las leyes, pero prin-cipalmente, obedecen a los vicios ydeficiencias de las instituciones encar-gadas de velar por su observancia ycumplimiento, así como a una contu-maz falta de respeto por la ley entreamplios segmentos del gobierno y laclase política3.

II SENTIDO PREDOMINANTEMENTELEGAL DE LA JUSTICIA

Un segmento importante de la socie-dad mexicana está demandandoreencauzar la dinámica social por lasrutas de la legalidad y el respeto de laley, como una condición para restituirla certidumbre y la seguridad en unnuevo contexto democrático. No sonpocos quienes perciben a la observan-cia efectiva de la ley como un impera-tivo funcional inaplazable; urgentepara conferir mayor fluidez y certeza

1 Este movimiento surgió de la oposición de los ejidatarios de esa población a laexpropiación de sus tierras, que abarcaban los terrenos del área de Texcoco,donde el gobierno federal intentó construir un nuevo aeropuerto internacionalpara la ciudad de México, en el año 2003.

2 Una definición distinta, más “jurídica” y menos precisa, es la que proporcionaGerardo Laveaga, para quien la cultura de la legalidad consiste en “el conoci-miento que un pueblo tiene de su derecho, así como los esfuerzos que hacen losgrupos y facciones –principalmente el gobierno– para difundir o no difundir talconocimiento, las variables del proceso mediante el que un pueblo acata las nor-mas que lo rigen , los efectos concretos que este ejercicio concreto tiene en lasociedad civil y los límites a que se circunscribe” (1999: 20).

3 Para llevar a cabo un análisis empírico de estas cuestiones, retomo los resultadosde varias encuestas nacionales. Una de ellas es la Encuesta Nacional de Valores,Moralidad y Cultura Cívicas, realizada a finales de 1998 y principios de 1999(Cortés Guardado, 2005); la Encuesta Nacional sobre Cultura de la Constitución,del 2003 (UNAM), la Encuesta Mundial de Valores (Inglehart, et.al., 2004) y laEncuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de la Segob, 2002.

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a la generalidad de las interaccionessociales (económicos y políticos, seña-ladamente), y propiciar un sentimien-to de confianza generalizada, sin lacual será imposible recomponer el te-jido social y cerrarle el camino a losbrotes de incivilidad cada vez más alar-mantes en México. Los barruntos deuna nueva cultura se observan, paraempezar, en el reclamo generalizado deque la ley debe ser respetada másacuciosamente (Rubio, Magaloni y Jai-me, 1993).

Un ejemplo ilustrativo lo constitu-ye la judicialización de los conflictospolíticos en México; expediente al quese ha venido recurriendo cada vez conmayor frecuencia, al ritmo incluso delproceso de transición, primero, y de laconsolidación democrática, después. Deaquí, entre otras cosas, el rol protagó-nico y fundamental que han venidojugando los tribunales superiores, laSuprema Corte de Justicia (Báez Silva,2005) y el Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación para encau-zar el conflicto político y conferir cer-tidumbre política al proceso democrá-tico.

En el plano económico, la deman-da de inversionistas, organismos finan-cieros internacionales, organismosmultilaterales y entidades promotorasdel desarrollo es la misma: que Méxicogarantice un mayor apego a la ley ypresente avances claros en el ataque ala corrupción y que abata la criminali-dad y la impunidad (Morris, 2000).

Hasta este punto me he referidoprincipalmente a la ley y la legalidad.Pero en este apartado se trata de ana-lizar una dimensión ulterior y comple-mentaria. En este sentido, entiendoque cuando se habla de la ley implíci-tamente se está haciendo referencia ala justicia. Por ello considero necesa-rio hacer algunas consideraciones ini-ciales al respecto.

La ley busca darle concreción a lajusticia, pero, casi por definición, éstanunca se agota en aquélla. La justiciaconstituye un referente ético ideal, que

las leyes buscan alcanzar, pero al quesolamente pueden aproximarse cons-tante y sucesivamente, pues nunca lo-gran encarnarlo completamente. Poreso mientras las leyes se modificancontinuamente, buscando perfeccio-narlas, el ideal de la justicia tiene uncarácter más duradero y cambia pococon el tiempo. Existen concepcionesdiferentes de justicia, algunos de ellascontrapuestas, pero todas ellas pare-cen establecer una relación similar dela justicia con la legalidad.

En este trabajo, parto del supuestode que el reconocimiento de la ley su-pone una noción de lo que se conside-ra justo, y de que la manera como losciudadanos se representan la justiciay razonan acerca de su ejercicio, regis-tra puntualmente el grado de madura-ción cívica de una sociedad (Rest, 1986.Cortés Guardado, 2005). Al mismotiempo, que las actitudes frente a lalegalidad están influidas decididamen-te por el sentido de la justicia que losciudadanos son capaces de articularmentalmente cuando razonan acerca delo que es justo hacer en situacionesque plantean dilemas morales al indi-viduo.

El sentido de justicia se articula, asu vez, con dos elementos cognitivosbásicos: conocimientos y creenciasacerca de la ley, y formas de articula-ción de creencias o, para el caso de la

capacidad de razonamiento moral acer-ca de la justicia. Ambos elementos seanalizan en este apartado, empezandopor el segundo.

El análisis empírico de este sentidode la justicia nos autoriza a decir queen el plano de la cultura política delos mexicanos existen, de forma almenos embrionaria, cierto tipo de fa-cultades morales, que podrían consi-derarse propicias para el avance de unaciudadanía más inclinada a reconocerla importancia de la legalidad y parael avance hacia un estado de derechomenos deficiente en México.

Para medir el grado de desarrollode dichas facultades, recurro a los re-sultados obtenidos en una encuestarealizada en 1998 (Cortés Guardado,2005), en la que se aplicó un test derazonamiento moral que mide lo que,siguiendo a Maliandi (1991), llamocompetencia judicativa (en el sentidode capacidad para articular creenciasacerca de lo que es justo). Dicho ins-trumento es el Defining Issues Test(DIT), diseñado por James Rest (1986)a partir de la teoría del desarrollo mo-ral de Lawrence kohlberg4.

Con este instrumento a la mano,trataré de elaborar un diagnostico ini-cial del grado de maduración cívicomoral de los mexicanos, considerandopara ello la noción de justicia que ahorapredomina en la conciencia colectiva5.

4 La encuesta en que se basa el análisis no es de reciente data. Sin embargo, consi-dero válida y vigente la información, toda vez que la capacidad de razonamientojudicativo se modifica significativamente solo en el proceso de los relevosgeneracionales importantes.

5 Sin entrar en detalles, el test en cuestión mide el proceso de desarrollo moral quepermite a los individuos asumir el rol de ciudadanos. Mide, para decirlo en pala-bras de John Rawls, la competencia moral que permite a los ciudadanos asumiruna noción de la justicia (como equidad e imparcialidad) acorde con un ordenconstitucional democrático. Esta competencia pasa, según Kohlberg, por un pro-ceso de maduración compuesto por tres niveles y seis etapas: 1. NivelPreconvencional (etapas obediencia e individualismo instrumental, 2. Nivel Con-vencional (Etapas Concordancia interpersonal y de la ley y el orden) y 3. Nivelposconvencional (etapas moralidad de contrato y moralidad de principios. Esteesquema de análisis es sustituido por el que se presenta en el cuadro 1, puespresumo que el objeto de la medición es el razonamiento judicativo desde elpunto de vista de la maduración cívica. Ver Cortés, 2005, capítulo V.

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Con ello se obtiene una imagen de unode los elementos más importantes dede toda la cultura de la legalidad: ciu-dadanos que razonan de diferentesmaneras lo que es justo.

Como se ve en el cuadro 1, en elnivel pre-cívico de razonamiento ju-dicativo se ubica prácticamente unode cada cinco entrevistados. En estenivel predominan los convencionalesde la etapa “concordancia interper-sonal”, mientras que los “individua-listas instrumentales” son casi inexis-tentes. Siguiendo la estrategia deanálisis ideada por Kohlberg, y per-feccionada por James Rest, esto sig-nificaría que un 17 por ciento de losmexicanos tiene un sentido de la jus-ticia articulado por la perspectiva socialderivada de su pertenencia a algúngrupo social (parental, étnico, reli-gioso, político o bien cultural), y deconformidad con lo que es benéfico operjudicial para el grupo de pertenencia(o de referencia). Se puede afirmarque este segmento razonaría segúnuna lógica judicativa de tipo particu-larista, esto es, desde una perspecti-va incapaz de trascender los intere-ses o la visión del mundo que un gruposocial distintivo imbuye en sus miem-bros. Un dicho popular registra bienesta lógica: “A los amigos justicia ygracia, a los enemigos justicia a se-cas”. En este nivel no se generalizanintereses ni se aplican principios delegalidad, imparcialidad ni equidad ju-rídica. En ciertas circunstancias, cabe

todavía deficiente. En el cuadro men-cionado, se observa claramente queen esta situación se encuentra la enor-me mayoría de los mexicanos: en el72.9 por ciento de ellos predomina unanoción de la justicia orientada poraquélla perspectiva social que gene-raliza intereses y considera un siste-ma hasta cierto punto “impersonal”de relaciones, y que los psicólogosdenominan perspectiva social del “otrogeneralizado”: es decir, la perspecti-va que considera a todos, conocidosy desconocidos, como parte de unmismo espacio, regido por obligacio-nes y derechos iguales para todos,haciendo abstracción las pertenenciassociales, culturales, raciales o políti-cas particulares de las personas.

En el plano psicosocial, entonces,los mexicanos empiezan a ser moral-mente competentes para sustentar surégimen democrático en el estado dederecho y en el imperio de la legali-dad. Existe ya el elemento culturalimprescindible para colmar el vacíoentre el país real y el país legal, va-cío que ha caracterizado al sistemapolítico y constitucional mexicanodurante muchas décadas. Esta pers-pectiva es aún más sólida, si se repa-ra en el hecho de que la prioridad dela ley como instrumento de justiciaestá arraigada no como creencia so-lamente, sino ante todo como unacompetencia cognitiva y social de losciudadanos en México. En otras pala-bras, está apuntalada por el grado dedesarrollo de la conciencia moral pú-blica que ha alcanzado el país.

No obstante, no cabe ser demasia-do optimistas, porque una noción mo-ral de la justicia más adecuada para unrégimen democrático implicaría másindividuos razonando en el nivel cívi-co ético, es decir, en una concepciónque sustenta el carácter vinculante de

6 hay que precisar que la teoría de Kolhberg pone el acento en la forma de razona-miento, y no en el contenido. Esto es, razonar en la etapa de la “ley y el orden”incluye tanto a quienes defienden las leyes o quienes las cuestionan, pero razo-nando de manera similar (Rest, 1986).

CUADRO 1.COMPETENCIA JUDICATIVA E IDEA DE JUSTICIA EN MÉXICO

NIVEL DE MORALIDAD CÍVICA ETAPAS %

Pre-cívico 1. Obediencia -2. Individualismo instrumental 0.23. Concordancia interpersonal 17.9

Cívico Cívico legal 4. La ley y el orden 72.9

Cívico ético 5. Moralidad del contrato 9.06. Moralidad de principios -

Fuente: Cortés Guardado, 2005.

esperar que los “precívicos conven-cionales” encaren el orden legal, to-mando a las leyes como un referentesubordinado al interés de grupo. Igual-mente, los reclamos de los demás ciu-dadanos pueden ser juzgados por suproximidad o lejanía con la perspec-tiva y los intereses del grupo socialde pertenencia. Por definición, unprecívico convencional es incapaz deconstruir una perspectiva universalistade la ley, que rebase las fronteras dela identidad con los “otros significa-tivos” (que son los verdaderos igua-les) (Cortés Guardado, 2005).

Pero lo que más resalta en el cua-dro 1, es la gran proporción de indi-viduos que se ubican en el nivel “cí-vico legal” y por ello en la etapa quese denomina de “la ley y el orden”.Esto significaría que la gran mayoríade los mexicanos razonan, básicamente,de acuerdo con una noción de justi-cia articulada por actitudes relacio-nadas con el respeto (o negación de)6

la ley y la validez del orden jurídico,lo que permite suponer, con ciertaplausibilidad, que en México priva ya,entre los ciudadanos, e insisto, a ni-vel de la mentalidad, una cultura dela legalidad embrionaria más genui-na y adecuada para la consolidacióndemocrática, aunque su práctica sea

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la ley no en la obligatoriedad fincadaen el interés de la sociedad (o del “sis-tema”), sino en la capacidad de indivi-duos autónomos que son capaces deconstruir acuerdos, voluntarios y cons-cientes, y que son capaces de respe-tarlos en consecuencia; o bien, en lacapacidad de razonar adoptando laposición de todos aquéllos implicadosen sistema de interacciones y de con-ducirse de conformidad con principioséticos universales.

El predominio de una noción legalde la justicia no necesariamente pro-mueve una cultura ciudadana más tole-rante y plural, tampoco se asocia con unmayor respeto de la libertad de expre-sión ni en general incentiva la participa-ción ciudadana en un grado mayor alque caracteriza formas pre-convencio-nales de la moralidad judicativa. Todosestos elementos de una cultura demo-crática, por el contrario, son más fuer-tes en el caso de los mexicanos que seubican en el nivel cívico ético y que,como vimos, representan apenas la déci-ma parte de la población (Cortés Guar-dado, 2005; capítulo V).

La otra dimensión referida al iniciodel presente apartado, y que está com-puesto por el conjunto de las creen-cias acerca de la justicia, confirman loshallazgos en torno al sentido cívicomoral de la justicia prevaleciente en-tre los mexicanos, donde lo “justo” esentendido, por un segmento mayori-tario de los mexicanos, preferentemen-te en referencia a lo “legal”.

CUADRO 2.PARA USTED ¿QUÉ ES LA JUSTICIA?

Cumplir la ley 35.2Un medio para poner orden 22.3Respetar los derechos de las personas 20.5Es una forma de castigo 11.2Es igualdad 8.7Es algo corrupto 0.9

Fuente: Encuesta NacionalSobre Cultura de la Constitución. UNAM, 2003.

Como se observa en el cuadro 2,una mayoría relativa del 35.2 por ciento

de los mexicanos define a la justiciaprecisamente como el “cumplimientode la ley”. En segundo término se si-túa el 22.3 por ciento de quienes pien-san que la justicia es un medio paraconseguir el orden en la sociedad.Subrayo, por razones evidentes, que“legalidad” y “orden” aparecen otravez como los dos componentes prin-cipales de la noción de la justicia pre-dominante en la cultura de la legali-dad en México, es decir, en el conjuntode sus principales creencias acerca dela ley, elementos que sumados repre-sentan la opinión del 57.2 por cientode los mexicanos.

Esto no debe llevarnos a perder devista el 20.5 por ciento de ellos queidentifica a la justicia con el “respetode los derechos de las personas”. Ya quecomo estos derechos son derechosconstitucionales, el respeto de los mis-mos tiene también un significado quecomprende el respeto de la legalidadcomo una condición suya. Sin embar-go, también es cierto que el énfasis enlos derechos, refleja una mentalidadque identifica a la justicia con factoresque rebasan el ámbito de lo legal, ha-cia aspectos que incluso son el susten-to de la legalidad misma. Con todas lasreservas del caso, diría que la identifi-cación de la justicia con los derechosse acerca más a la moralidad cívica deprincipios mencionada en el cuadro 1.Aquí lo legal sería justo, solamente sino contraviene los derechos humanosde la ciudadanía.

III RECONOCIMIENTO DE LA LEY

Si la evidencia muestra que la noción dejusticia está asociada principalmente ala ley, tanto como sistema de creenciasacerca de la legalidad como cuando ha-blamos de las competencias cívicas delos mexicanos, la información que se re-porta en este apartado demuestra que laimportancia de la ley para la conviven-cia social es también crecientemente re-conocida por una significativa mayoríade los ciudadanos del país.

Para empezar, y en línea con lo hastaaquí dicho en relación con la justicia, enMéxico predomina también el conceptouniversal, equitativo e imparcial de lasleyes. Por ello es abrumadora la mayoríade los mexicanos que piensa que la Ley“debe aplicarse a todos por igual” (cua-dro 3). Este es el caso justamente del86.3% de los entrevistados en la “En-cuesta Nacional sobre Cultura de laConstitución en México” (UNAM, 2003).En franco contraste, el 10.4% es parti-dario de las “excepciones” a la ley y elnúmero que la condiciona a las circuns-tancias es mínimo.

CUADRO 3.¿LAS LEYES DEBEN APLICARSE

A TODOS POR IGUALO DEBEN HACERSE EXCEPCIONES

EN ALGUNOS CASOS?(PORCENTAJES)

DEBEN APLICARSE DEBEN HACERSE DEPENDEA TODOS POR IGUAL EXCEPCIONES

86.3 10.4 2.2

Fuente: Encuesta Nacional sobre Cultura de laConstitución en México, UNAM, 2003

La importancia de este dato no pue-de dejar de subrayarse. Nos indica queexiste ya un substrato psico-social en-tre los mexicanos, en el plano del re-conocimiento de la ley, que los alejade las formas tradicionales del parti-cularismo político y jurídico queembonaba bien con la moralidad pro-pia del corporativismo y el clientelismocaracterísticos del viejo régimen, peroincompatibles con el nuevo arreglo de-mocrático que se está consolidando enla sociedad mexicana.

Aunque de manera menos contun-dente, la información contenida en loscuadros 4 y 5, reitera la importanciacreciente que se le está confiriendo alas leyes entre los mexicanos. Por unaparte, cerca de la mitad, el 47,4% paraser exactos, considera más importante“Una sociedad donde se apliquen y res-peten las leyes”, una prioridad intere-

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sante, que relega a un segundo térmi-no la importancia concedida a las con-sideraciones de “seguridad” y la dis-minución de las desigualdades “entrericos y pobres”, para no hablar de lademocracia7.

CUADRO 4. ¿QUÉ ES MÁS IMPOR-TANTE PARA USTED?

(PORCENTAJES)

Una sociedad donde se apliquen 47.4y respeten las leyes

Una sociedad sin delincuencia 20.8

condición más importante para el for-talecimiento democrático se inclina el34.5% de los mexicanos, por la hones-tidad el 23.7 por ciento y casi otro 20%privilegia, e cada caso, la armonía en-tre poderes o la rendición de cuentas.

IV OBEDIENCIA DE LA LEY

Hasta aquí se ha constatado que losmexicanos tienen una idea de la justi-cia sustentada en la primacía de la leyy del orden institucional, y que ellostienden a conferirle una importanciacreciente al respeto y la vigencia delas leyes para el desarrollo de la socie-dad y el fortalecimiento de la demo-cracia. Todo esto está más o menosbien. Las dificultades emergen cuandopasamos a considerar el grado efectivoen que son vigentes y se respetan lasleyes en el país.

Este es un aspecto difícil de medirpues interrogando directamente al in-dividuo si respeta o no las leyes, no sepuede estar seguro de qué tanto la res-puesta está sesgada por el deseo dequedar bien con el entrevistador o porla inhibición natural que impide acep-tar ante un extraño que uno es un vio-lador de las leyes. En el cuadro 6 sereportan los resultados de la pregunta

que, creo yo, fue planteada correcta-mente, para disminuir la posibilidad deocurrencia de este sesgo.

Como se ve, apenas el 27.4 por cien-to de los mexicanos, los que seleccio-nan el número 10 de la escala, dicetener un completo respeto por las le-yes, lo cual es bastante plausible. Po-demos decir que otro 42 por ciento tie-ne un alto respeto por las normaslegales (es decir, la suma de los queescogen los números 8 y 9 de la esca-la), y que otro 19.7 por ciento mani-fiesta un respeto bastante regular (op-ciones 6 y 7). En contraste, unreducidísimo 1.3 por ciento admite sermuy irrespetuoso de la legalidad, yotro 9.3 por ciento admite ser irrespe-tuoso de manera importante.

Sí leyéramos linealmente el cuadro6, llegaríamos a la conclusión de quemientras el 89% de los mexicanos sonrespetuosos de la ley, solamente el 11%se encontraría en el caso opuesto. Perodesde otro punto de vista, una lecturaalternativa nos diría que el 72.6 porciento de los mexicanos admite quefalta al respeto de la ley en algún gra-do (suma de las opciones de respuestade la “1” a la “9”), desde el 11% porciento que son violadores contumacesy confesos del orden legal, hasta el 61%que podríamos agrupar bajo la etique-ta de violadores ocasionales.

Mencioné que las consideracionesacerca de la corrupción no agotan eltema de la cultura de la legalidad. Noobstante, los indicadores sobre la co-rrupción permiten ayudarnos a comple-tar la idea sobre el grado en que la leyes ignorada, contravenida o de planoviolentada, en la sociedad mexicana.Por esta razón, retomo aquí algunos da-tos proporcionados por “TransparenciaInternacional”, y en especial por“Transparencia Mexicana”.

CUADRO 5.PARA QUE SE FORTALEZCA LA DEMOCRACIA EN MÉXICO

¿QUÉ ES MÁS IMPORTANTE?(PORCENTAJES)

QUE EL PRESIDENTE QUE SE RESPETEN QUE LOS CIUDADANOS QUE EL GOBIERNO

Y LOS LEGISLADORES Y APLIQUEN EXIJAN CUENTAS SEA HONESTO

TENGAN UNA LAS LEYES AL GOBIERNO

BUENA RELACIÓN

19.1 34.5 19.5 23.7

Fuente: Encuesta Nacional Sobre Cultura de la Constitución. UNAM, 2003.

Una sociedad más democrática 8.7

Una sociedad con menos 22.8desigualdades entre ricos y pobres

Fuente: Encuesta Nacional Sobre Cultura de laConstitución. UNAM, 2003.

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7 Lo cual no significa que estas cuestiones no se consideren importantes, despuésde todo. Veo una limitante en la forma como se redactó el reactivo del cuadro 4.Quizás hubiera sido más interesante pedir a los encuestados que ordenaran losítems por orden de importancia, lo cual hubiera matizado y enrudecido las res-puestas. Lo mismo se podría afirmar en relación con el cuadro 5.

Por otra parte, la aplicación estric-ta de la ley es paralelamente recono-cida como la condición más importan-te para el fortalecimiento de lademocracia mexicana, frente a otrascondiciones como el carácter de larelación entre los poderes ejecutivo ylegislativo, la rendición de cuentas ola honestidad en el gobierno. Por elrespeto y la aplicación de la ley como

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A partir de encuestas aplicadas aempresarios, analistas y líderes de opi-nión, dicha institución obtiene un “Ín-dice de Percepción de la Corrupción”cuyos valores van de 0 “Altamente co-rrupto” a 10 “altamente limpio”. Lospaíses escandinavos obtienen una ca-lificación promedio que se sitúa a me-

rencia mexicana como los más suscepti-bles de registrar ese fenómeno. El “Índi-ce de corrupción y buen gobierno” quese obtiene con este procedimiento,bajó, en México, del 10.5 en el año2001, a 8.5 en el año 2003, para volver acrecer en 2005 hasta casi el mismo nivelde 2001, pero ligeramente menor: 10.1.Paralelamente, mientras que en 2001 seregistraron 214 millones de actos de co-rrupción, con un costo aproximado demillones de 23 mil 433 millones de pe-sos para los hogares mexicanos, en 2003la cifra bajó sensiblemente a 101 millo-nes de actos de corrupción, con un costode 10 mil 656 millones de pesos, pero en2005 vuelve a crecer el número de actosde corrupción hasta115 millones, conun costo también ascendente de 19 milmillones de pesos.

No obstante, como se observa en elcuadro 8, el pago de la mordida en loque toca a las infracciones de tránsitopermanece como uno de los más im-portantes y frecuentes actos de corrup-ción. Lo que me lleva a suponer que ladisminución del índice de corrupciónya referida más que un cambio rápidode percepciones y actitudes, puede es-tar reflejando el efecto de métodos decontrol en las oficinas públicas, con-trol que es prácticamente nulo en elcaso de las infracciones de tránsito.

V DESEMPEÑO INSTITUCIONAL

El mérito de los estudios sobre la co-rrupción en México es que arrojan unaluz muy clara sobre la incapacidad delas instituciones de gobierno, o másprecisamente los funcionarios públicos,para conducirse de conformidad con loque estipulan las leyes. Aunque Morrisle da un gran peso a la cultura políticade los mexicanos, no deja de señalarque, como se infiere de varias encues-tas que él refiere, en el fenómeno dela corrupción influyen, de manera de-cisiva, factores como la impunidad, lasdeficiencias y vacíos legales, así comouna aplicación inadecuada de la ley(2003; 17).

CUADRO 6.¿QUÉ TANTO RESPETA USTED LAS LEYES?(ESCALA DE 1, “NADA”, A 10, “MUCHO”)

(PORCENTAJES)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 100.3 0.5 0.5 2.3 7.0 5.1 14.6 26.3 16.0 27.4

Fuente: Encuesta Nacional sobre Cultura de la Constitución en México.

CUADO. 7.ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN (ESCALA 10-1)

2001 2003 2004

Índice de percepción de la corrupción 3.7 3.6 3.6Posición de México 51 64 64

Fuente: Transparencia Mexicana.

CUADRO 8.ÍNDICES DE CORRUPCIÓN EN MÉXICO.

2001 2003 2005

Índice de Corrupción y buen Gobierno 10.5 8.5 10.1Índice infracciones de tránsito 54.5 50.3 50.0Número de actos de corrupción* 214 101 115

*Millones. Fuente: Transparencia Mexicana.

dio camino entre el 9 y el 10. Conside-rando solamente nuestros dos princi-pales socios comerciales, Canadá obtie-ne un índice de 8.7 y Estados Unidosde 7.5. En contraste, México aparececomo un país altamente corrupto, conun índice de 3.6, una cifra no muy ale-jada del cero, y que además ha perma-necido invariable a lo largo del presentesexenio.

Por más alarmante que sea, no esde extrañar, entonces, que la vigenciade la ley en México sea bastante laxa.

El problema no es solamente de per-cepción. La corrupción es un fenóme-no cotidiano, habitual y expandidosocialmente. Este es un problema don-de el principal responsable es el go-bierno, pues a éste le corresponde ve-lar por y sancionar la observancia delorden jurídico, pero donde la inciden-

cia es compartida con el conjunto dela sociedad.

De acuerdo también con “Transpa-rencia mexicana”, la práctica de la mor-dida sigue siendo un fenómeno suma-mente arraigado entre los mexicanos, yasean estos funcionarios públicos o ciu-dadanos comunes. Por medio de una en-cuesta, la organización ha venido mi-diendo la frecuencia de casos en que losciudadanos pagan mordida a un funcio-nario o una oficina pública, en algunode los 38 trámites que registra Transpa-

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Esta es la hipótesis operativa queestructura el presente trabajo. Vimosque los mexicanos tienen un sentidode la justicia y se adhieren a un con-junto de creencias que favorecen eldesarrollo de una mejor cultura de lalegalidad, pero que, al mismo tiempo,se puede observar una considerablefalta de observancia práctica de las le-yes y una corrupción bastante exten-dida. Detrás de esta aparente contra-dicción, hay que colocar, comoprincipal responsable de las incon-gruencias y asimetrías de la cultura dela legalidad entre los mexicanos, a lasinstituciones públicas en general y alas encargadas de procurar y adminis-trar la justicia en particular.

Las evidencias en ese sentido sonabundantes. Tanto en lo que respectaa indicadores de desempeño institucio-nal, especialmente en lo que toca a laprocuración e impartición de la justi-cia, como en lo que corresponde a laevaluación ciudadana del proceso gu-bernativo.

Aparte de la inveterada costum-bre de los funcionario en todos losniveles y áreas del gobierno para so-licitar y admitir sobornos -verifica-da en fehacientemente por los estu-dios de Transparencia Internacional-,algo que debilita mayormente la culturade la legalidad es la inequidad y laineficiencia del sistema judicial mexi-cano. De hecho, el sistema mexicanode impartición de la justicia se en-cuentra entre los más inequitativosdel mundo. Por ejemplo, el índice deigualdad de acceso a la justicia co-rrespondiente a México en el año de1995, era igual a 0, en una escala de0 a 10, de acuerdo con el reporte“Economica Freedom of the World”(cuadro 9). Aunque es probable queesta inequidad haya venido disminu-yendo, la actual politización de lajusticia mexicana puede ser conside-rada como un indicador válido de quelas leyes no operan igual para todosy que se sigue ejercitando una justi-cia selectiva.

CUADRO 9.ÍNDICE DE IGUALDAD DE ACCESO A LA JUSTICIA

PAÍSES ÍNDICE

· Nueva Zelanda, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Islandia,Holanda, Noruega, Suiza Suecia

· Malta· Benin 10

· Estados Unidos, Canadá, Australia, Japón, Austria, Alemania,Irlanda. Italia, Gran Bretaña, Francia.

· Barbados, Belice, Costa Rica, Trinidad y Tobago· Bulgaria, Chipre, Polonia, Portugal, Eslovenia· Hong kong· Botswana, Sudáfrica 7.5

· España· Bahamas, Chile, Uruguay· Croacia, Grecia, Israel, Latvia, Rumania, Eslovaquia, Ucrania· Bangladesh· Malawi, Rep. Centroafricana, Tanzania 5.0

· Argentina, Bolivia, Ecuador, EL Salvador, Honduras, Jamaica,Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú

· Albania, Jordania, Oman, Rusia· India, Malasia, Filipinas· Ghana, Madagascar, Mali, Congo, Gabón, Senegal, Zambia,

Zimbabwe 2.5

· MÉXICO

· Brasil, Colombia, República Dominicana, Guatemala, Haití, Venezuela· Bahrain, Egipto, Irán, Siria, Turquía,· China, Indonesia, Nepal, Paquistán, Singapur· Kenya, Algeria, Burundi, Camerún, Chad, Nigeria, Rwanda,

Sierra Leona, Somalia, Togo, Túnez, Uganda, Zaire 0.0

Fuente: Economic Freedom of the World 2004, Annual Report.

En todo, caso, lo que sí es cierto,es que otros indicadores importantesdel funcionamiento del sistema judi-cial señalan que si no se ha estancado,éste se ha venido deteriorando (cua-dro 10), de acuerdo con el mismo re-porte anual “Economic Freedom of theWorld 2004”.

De por sí, la calificación (en unaescala de 0 a 10) que obtiene el “sis-tema legal y los derechos de propie-dad” en México es considerablemen-te bajo, pues es menor a 5 (cuadro3). Para darse una idea de este valor,cabe referir que los socios comercia-les de México obtienen valores consi-

CUADRO 10.ESTRUCTURA LEGAL Y DERECHOS DE PROPIEDAD EN MÉXICO

1995 2000 2001 2002

Independencia de los jueces 3.9 3.3 3.0 3.8Imparcialidad de los tribunales 5.1 5.2 3.4 4.0Protección de la propiedad intelectual 5.2 4.4 3.4 4.7Militares en política 5.4 5.0 5.0 5.0Ley y orden (Integridad del sistema legal) 7.0 3.3 3.3 3.3Sistema legal y derechos de propiedad 5.3 4.2 3.6 4.2

Fuente: Economic Freedom of the World 2004, Annual Report.

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derablemente más altos: Canadá 8.3y Estados Unidos 8.2. También que enun listado de 123 países, México ocu-pa el lugar 88.

Pero lo que más llama la atenciónes que el sistema legal mexicano no hamejorado con el proceso de democrati-zación. No hay jueces más indepen-dientes, los tribunales son incluso me-nos imparciales, la integridad delsistema legal cayó para luego estan-carse y la protección de la propiedadintelectual se ha debilitado, además deque la intromisión de los militares enel terreno judicial sigue siendo unaconstante (Cuadro 10. No debe pasarsepor alto que el fiscal de la nación fue,hasta abril de 2005, un militar, y queel ejército es utilizado con fruición paracombatir el narcotráfico).

En el reporte se consigna, para elaño 2004, un índice de “independen-cia de los jueces” en nuestro país queequivale a 3.8 unidades, en una escalade 1 a 10. De la misma manera, se re-porta un índice de “Imparcialidad delos tribunales” equivalente a 4.0, enuna escala igual que la anterior. Esdecir, todavía es muy amplio el núme-ro de casos en que los jueces se some-ten a presiones y consignas extrajudi-ciales; y la impartición de la justiciafavorece a unos en contra de otros, porrazones que están fuera de la ley.

Estos defectos del sistema mexica-no de justicia son corroborados porotros organismos internacionales. Porejemplo, el Bertelsmann Transforma-tion Index, dado a conocer reciente-mente, califica México en el rubro “im-perio de la ley” con 3 puntos en unaescala de 0 a 5. Se trata de una ciframás favorable a México que las repor-tadas por Economic Freedom of theWorld. El BTI menciona avances deMéxico en esta dimensión, pero tam-bién subraya que subsisten algunas li-mitaciones graves que frenan el cam-bio democrático. En su informecorrespondiente a 2003, apuntaba que“sin embargo, este desarrollo tieneefectos limitados en lo que respecta a

la independencia del sistema judicialen su conjunto. Permanecen añejas de-ficiencias que no han sido resueltas,como una amplia corrupción e impu-nidad, especialmente en los juzgados”.Para 2006 se insiste en la misma ob-servación. Por mucho que haya avan-zado México, el BTI anota que “la judi-catura no es independiente” y que“segmentos del aparato legal están vin-culados con el crimen organizado y elnarcotráfico”, además de que “el abu-so de autoridad y la impunidad de losfuncionarios públicos son parte de lacultura de la legalidad en México”(Bertelsman Stiftung: 2006).

En el mismo diagnóstico coincideel Banco Mundial, a través de suGovernance Research Indicador, y es-pecialmente el índice de imperio de laley que los especialistas de este orga-nismo internacional elaboran8. Comose observa en el cuadro 11, el índicecorrespondiente a México tiene signonegativo, y se encuentra por debajo delpunto medio de la escala (-2.5 a 2.5).El valor del índice ha mejorado ligera-mente del 2002 al 2004, pero hay quenotar que continúa por debajo del va-lor que tenía en 1996, a pesar de quela alternancia en el gobierno federalha logrado una leve recuperación en elperíodo señalado. En este aspecto,

como en otros, la distancia que separaa México de sus socios comerciales es,por lo demás, evidente.

Mientras, por otro lado, existenevidencias notables de que la culturapolítica de los mexicanos ha evolucio-nado positivamente en un sentido de-mocrático (Cortés Guardado: 2005); yaunque hay indicios de que la culturade la legalidad está cambiando, ellaencuentra obstáculos institucionalesque le impiden hacerlo al ritmo queexige la consolidación de la democra-cia mexicana. Esto no parece casual,pues mientras la evolución de la cul-tura política se apoya en la democrati-zación de las instituciones electoralesy en una competitividad política másintensa, la cultura de la legalidad notiene un apoyo institucional similarpara evolucionar positivamente.

Lo anterior es suficiente para ar-gumentar a favor de la reforma judi-cial en México, pues es evidente queesta reforma constituye un prerrequi-sito indispensable para, en principio,garantizar la vigencia real del estadode derecho y además para promovernuevas actitudes entre los mexicanosen lo relativo a las normas jurídicas yla legalidad. Por ahora, debido al fun-cionamiento deficitario del sistema dejusticia, su desprestigio es bastante

CUADRO 11“RULE OF LAW” EN MÉXICO, CANADÁ Y ESTADOS UNIDOS

(ESCALA: -2.5-2.5)

2004 2002 2000 1998 1996

México -0.26 -0.31 -0.38 -0.38 -0.12Canada 1.75 1.77 1.99 1.98 1.87Estados Unidos 1.58 1.62 1.90 1.77 1.79

Fuente: World Bank

8 “In “Rule of Law” we include several indicators which measure the extent to whichagents have confidence in and abide by the rules of society. These includeperceptions of the incidence of crime, the effectiveness and predictability of thejudiciary, and the enforceability of contracts. Together, these indicators measure thesuccess of a society in developing an environment in which fair and predictable rulesform the basis for economic and social interactions, and importantly, the extent towhich property rights are protected”. World Bank (2005).

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profundo entre los mexicanos. Ello lemina su legitimidad y su autoridad, eimpide que las instituciones de justi-cia sean también un elemento peda-gógico para el aprendizaje y fortaleci-miento de una nueva cultura de la ley,cuyos barruntos, insisto, son ya bas-tante visibles en México.

Pero aún así considero convenienteseguir abundando sobre las institu-ciones. Veremos entonces que los fun-cionarios públicos de México apare-cen como los más sobornables deAmérica Latina, de acuerdo con el másreciente informe del Latinobarómetro.Según las cifras reportadas por el or-ganismo (cuadro 12), el 56 por cien-to de los mexicanos cree que es “Muyprobable” o “probable” “poder sobor-nar” a un burócrata o funcionario, 65por ciento opina lo mismo de la poli-cía y un 58 por ciento cree otro tantode los jueces.

Los mexicanos admiten, en una pro-porción de 1 de cada 7, que la “gente”común y corriente es quien más violalas leyes, pero también consideran, enuna proporción más elevada, que quie-nes menos las respetan son “los políti-cos” (1 de cada 3 entrevistados) y “lospolicías” (1 de cada 5). Es un hechoque parece muy poco controvertible,que mientras 14.5 por ciento de la gen-te no respeta las leyes, los que menoslas respeten sean funcionarios y auto-ridades judiciales en el país, los queen conjunto reciben el 69 por cientode menciones como los menos respe-tuosos de la legalidad.

Por otra parte, el 53 por ciento delos mexicanos piensa que los juecesno son independientes para tomar suspropias decisiones9. Esto, sumado ala falta de equidad y la poca eficaciaimpiden que los mexicanos puedan de-positar toda su confianza en el siste-ma de justicia. El cuadro 14 nos ha-bla de ello, pero también confirma lodicho, en el sentido de que la evolu-ción de las instituciones democráti-cas no tiene un paralelo en la evolu-ción del sistema de justicia. El

CUADRO 12.¿QUÉ PROBABILIDADES HAY EN SU PAÍS DE PODER SOBORNAR A...?

(“MUCHAS” MÁS “BASTANTES”)(PORCENTAJES)

ALGUIEN UN POLICÍA UN JUEZ

EN UN MINISTERIO

México 56 65 58Paraguay 56 58 55Argentina 50 57 46Brasil 39 52 36Ecuador 44 52 47R. Dominicana 44 49 38Venezuela 42 46 40Bolivia 32 45 34Guatemala 37 45 37Honduras 35 41 38Costa Rica 37 39 23Perú 30 38 36Uruguay 30 37 25Panamá 36 33 27Nicaragua 32 33 33Colombia 28 30 24Chile 19 22 20El Salvador 19 20 22

Fuente: Latinobarómetro, 2004.

CUADRO 13.POR LO QUE USTED HA VISTO ¿QUIÉNES VIOLAN MÁS LAS LEYES? (2003)

(PORCENTAJES)

LA GENTE LOS LOS LOS LOS LOS LOSPOLÍTICOS JUECES ABOGADOS FUNCIONARIOS POLICÍAS NINGUNO TODOS

14.6 36.3 5.5 5.4 10.8 21.5 0.1 5.3

Fuente: Encuesta Nacional sobre Cultura de la Constitución en México.

9 Encuesta Nacional sobre la Cultura de la Constitución en México. 2003.10 Los datos de los años 1980 y 1990 son de la Encuesta Mundial de Valores. Los del

2003, son de la Encuesta sobre Cultura de la Constitución.

segmento de quienes dicen confiarmucho en el sistema de justicia se vinoreduciendo entre 1980 y 2003, al pa-sar de 24 por ciento al 15.5 por cien-to. A pesar de ello, puede decirse quela desconfianza no se incrementó, puesquienes dicen confiar poco y nadadisminuyeron de 47.4 en 1980 a 36.8en 2003. El segmento que creció fueel que manifiesta una confianza asecas10.

CUADRO 14.CONFIANZA EN EL SISTEMA

DE JUSTICIA Y EN LOS TRIBUNALES(PORCENTAJES)

1980 1990 2003

Mucho 24.0 16.0 15.5Algo 28.6 37.5 45.7Poco 35.4 30.9 23.4Nada 12.0 15.6 13.4

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No sorprende entonces que si paraeliminar la corrupción en México, hu-biera que desaparecer a la policía, lospartidos políticos y los servicios pú-

CUADRO 15.SI TUVIERA UNA VARITA MÁGICA Y PUDIERA ELIMINAR CON ELLA

LA CORRUPCIÓN DE UNA DE LAS SIGUIENTES INSTITUCIONES¿CUÁL ELEGIRÍA PRIMERO?

MÉXICO EU CANADÁ

Licencias comerciales 2.9 3.4 3.2Sistema judicial 6.6 9.1 8.3Aduana 3.3 1.1 1.8Sistema educativo 8.7 8.6 6.5Partidos políticos 19.9 39.1 39.7Servicios públicos (teléfono, etc.) 9.0 1.6 2.3Servicios médicos 3.5 10.1 9.7Inmigración, pasaportes 1.4 8.3 8.8Policía 36.5 7.2 5.7Sector privado 0.8 4.4 4.4Ingresos fiscales 6.1 3.8 5.7Otros 1.1 3.2 3.8

Fuente: The Transparency Internacional Global Corruption Barometer. Julio, 2003.

blicos (además de otras 9 institucio-nes), una proporción importante demexicanos utilizaría una varita mági-ca si ella estuviera disponible para ese

fin, y señaladamente para desaparecera la policía. Los mexicanos coincidencon sus contrapartes canadienses yestadounidenses en la que desapare-cerían a los partidos políticos, pero esde llamar la atención que nuestros so-cios comerciales dejarían a salvo lapolicía, lo cual es, ya de por sí, unadiferencia plena de significación paraMéxico.

Concluyo diciendo que con institu-ciones tan ineficientes, corruptas ydesprestigiadas, difícilmente puedeavanzar una cultura de la legalidad másgenuina en México, a pesar de que yaexisten varios ingredientes para darlugar a su desarrollo. No obstante, es-tos ingredientes presionan de maneraimportante para modificar el desem-peño institucional. La recuperación delprestigio, por su parte, no puede co-rrer sino a cargo de las institucionesmismas.

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