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Elaborado por © Comisión Europea (DG Medio Ambiente) Marzo 2008

La Directiva marco del agua establece un marco legal para proteger y depurar el agua en toda Europa y garantizar su uso sostenible y a largo plazo. (Su nombre oficial es Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas).

La Directiva introduce un enfoque innovador para la gestión del agua basado en las cuencas hidrográficas, las unidades geográficas e hidrológicas naturales, y fija determinados plazos para que los Estados miembros protejan los ecosistemas acuáticos. La Directiva afecta a aguas superficiales continentales, aguas de transición, aguas costeras y aguas subterráneas, y establece principios innovadores para la gestión del agua, entre ellos, la participación del público en la planificación y los criterios económicos.

El artículo 9 de la Directiva insta a la recuperación de los costes por el suministro de los servicios relacionados con el agua. El artículo 5 exige un análisis económico del uso del agua, y el anexo III enumera los elementos que los Estados miembros deben incluir en este análisis. En 2000, la Comisión Europea emitió una Comunicación que fija el programa para la aplicación del artículo 9 de la Directiva, sobre la Política de tarificación y uso sostenible de los recursos hídricos.

Nota sobre el agua 5 Criterios económicos en la política de aguas: el valor de las aguas europeas

Notas sobre el agua en relación con la aplicación de la Directiva marco del agua

La Directiva marco del agua introduce los principios y mé-todos de economía para la gestión de las aguas euro-peas. De hecho, es el primer documento de la legislación comunitaria de aguas que integra explícitamente aspectos económicos en sus medidas. Para muchos Estados miembros, las indicaciones económicas de la Directiva han llevado a un nuevo enfoque en la gestión del agua.

La Directiva marco del agua introduce dos principios eco-nómicos clave. En primer lugar, pide a los consumidores de agua – como industrias, agricultores y hogares – que paguen los costes de los servicios relacionados con el agua que reciben. En segundo lugar, la Directiva apela a los Estados miembros para que incluyan el análisis económi-co en la valoración de sus recursos hídricos (es decir, caracterización), y examinen tanto la rentabilidad como los costes y beneficios de las distintas opciones en la to-ma de decisiones fundamentales.

Recuperar los costes Una de las novedades clave de la Directiva es que insta a cobrar los servicios relacionados con el agua – como el suministro de agua potable limpia, la irrigación en agricultu-ra, los embalses para la producción de energía eléctrica y las plantas de tratamiento de aguas residuales – a un pre-cio que refleje los costes de suministro de los servicios ofrecidos.

Conforme a la Directiva, la recuperación de los costes hace referencia a distintos aspectos. Los precios que los usuarios pagan por el agua deben cubrir los costes opera-tivos y de mantenimiento de su suministro y tratamiento, y los costes invertidos en infraestructura. La Directiva va más allá y exige que los precios pagados por los usuarios incluyan también los costes ambientales y de recursos. Éste es un avance fundamental hacia la aplicación del principio de responsabilidad económica del contaminador y del usuario por la utilización de los recursos naturales y por el daño que ocasionan.

En los costes ambientales se incluye el perjuicio causado a los ecosistemas, como la contaminación que produce daños en los peces y la vida silvestre de los ríos. La ex-tracción de agua para el consumo humano tiene repercu-siones, como la reducción de los niveles de agua en los ríos y lagos, y puede deteriorar los ecosistemas. Es posi-ble que estos costes no aparezcan en los balances finan-cieros, aunque sí pueden cuantificarse (véase el recuadro sobre los instrumentos de análisis económicos).

Cuando un recurso hídrico se agota parcial o totalmente y el agua disponible para otros usuarios se reduce, el coste de ese recurso aumenta. La recuperación de los costes de ese recurso es especialmente importante en las cuencas hidrográficas donde el agua es escasa (véase el recuadro sobre la escasez del agua).

Necesidad de mantenimiento: acumulación de materias gra-sas y aceites en una cloaca del Reino Unido

2 Elaborado por © Comisión Europea (DG Medio Ambiente) Marzo 2008

Instrumentos para el análisis económico

Los Estados miembros pueden emplear distintos métodos e instrumentos de economía en la aplicación de la Directiva. Los instrumentos principales son los siguientes:

Estimación de costes y beneficios El análisis económico depende de la estimación de los costes y beneficios, muchos de los cuales pueden calcularse fácilmente. Por ejemplo, los costes de mantenimiento de los sistemas existentes de suministro de agua y los costes de inversión de sistemas nuevos de suministro de agua o de tratamiento de aguas residuales. Un análisis económico detallado debe calcular también los beneficios directos, como la reducción en el coste de la potabilización del agua río abajo cuando se vierten menos contaminantes en un río. Tampoco hay que olvidar los beneficios indirectos proporcionados por unas aguas costeras más limpias que promoverán el turismo.

Otros beneficios del agua salubre son más difíciles de cuantificar. Los pescadores deportivos sacarán provecho de un río más sano y con más peces. Los habitantes locales disfrutarán de los ríos que no estén contaminados y tengan ecosistemas sanos. En la UE, muchos ciudadanos se alegrarán de la mejor salud del Danubio, del Rin y de otros ríos europeos importantes. Los métodos de evaluación ofrecen la manera de estimar estos beneficios y los costes asociados a los problemas de agua. Ejemplos de tales métodos son las encuestas sobre la «disposición a pagar» por el medio ambiente. Algunos Estados miembros han dado pasos para introducir estos métodos en su análisis económico y apoyar las decisiones sobre la gestión del agua.

El análisis de la rentabilidad examina los costes de las posibles actuaciones para lograr un objetivo específico, lo que permite elegir la solución menos costosa.

El análisis de costes y beneficios compara los costes y los beneficios globales de una iniciativa. Puede ser de gran ayuda en las decisiones a tomar en virtud de la Directiva, como la prueba de la «desproporcionalidad», descrita en un recuadro aparte.

Puede hallarse más información sobre estos métodos en el Documento de orientación nº 1 «Economics and the

Environment» (economía y medio ambiente ) para la Directiva marco del agua. Un estudio de 2007 titulado «Costs and benefits relating to the implementation of the

Water Framework Directive, with special focus on

agriculture» (costes y beneficios relacionados con la

aplicación de la Directiva marco del agua, con especial

énfasis en la agricultura) examina las experiencias de los Estados miembros en la estimación de los costes y beneficios totales de aplicar la Directiva.

Los primeros pasos Como indican estos ejemplos, la recuperación de los cos-tes es responsabilidad de los Estados miembros, que pueden realizar con cierta flexibilidad según las condicio-nes nacionales.

Para todos los Estados miembros, la introducción de me-canismos de recuperación de costes empieza por un buen análisis económico de los usos actuales de agua y de las presiones e impactos en cada cuenca hidrográfica. Los informes de 2005 presentados por los Estados miem-bros sobre las características de sus cuencas hidrográfi-cas revelaron que muchos de ellos ofrecían una informa-ción económica incompleta, especialmente en lo relativo a los usuarios industriales y agrícolas y a los costes am-bientales y de recursos de los servicios hídricos. Los re-sultados demuestran que en muchos Estados miembros los hogares pagan una gran parte de los costes necesa-rios para suministrarles agua.

La mayoría de los Estados miembros todavía tienen un largo camino que recorrer para introducir políticas de tari-ficación del agua en la fecha límite de 2010.

Para aplicar a fondo estos principios, los Estados miem-bros deben considerar todas las actividades que utilizan recursos hídricos. La recuperación de los costes sólo de ciertas actividades no garantiza el uso sostenible del agua. Los sistemas colectivos de agua y determinadas fábricas y granjas que bombean el agua subterránea tie-nen una contribución aceptable en estos costes.

La Directiva también estipula que la tarificación del agua debe crear incentivos para el uso eficiente de los recursos hídricos. Si los usuarios pagan los costes reales del agua que consumen, sin duda alguna la desperdiciarán menos. Ello proporciona eficiencia económica y reduce la carga financiera de las autoridades públicas, y al mismo tiempo se favorece al medio ambiente.

Los Estados miembros están introduciendo este enfoque. En el Reino Unido, muchos hogares no tienen contadores de agua y el pago del consumo de ese recurso no está relacionado con su nivel de utilización. Una estrategia gubernamental de Inglaterra de 2008 prevé ampliar las mediciones para promover un consumo más eficiente del agua, como un paso para asegurar la existencia suficiente de agua en vista de las tendencias futuras de crecimiento de la población y del cambio climático. En Francia, los sistemas de riego deben estar equipados con contadores de agua cuando superen los límites de extracción. Entre 2000 y 2003, la proporción de sistemas de riego equipa-dos aumentó del 54 % al 71 %, lo que representaba el 85 % de la superficie total irrigada. Portugal ha elevado los precios del agua para los usuarios agrícolas e indus-triales con el fin de hacer frente a la escasez de agua.

3 Elaborado por © Comisión Europea (DG Medio Ambiente) Marzo 2008

El objetivo general de la Directiva marco del agua es alcanzar en 2015 un «buen estado» en todas las masas de agua. Bajo ciertas condiciones, se permite que los Estados miembros amplíen el plazo en determinadas masas de agua, si lograr los objetivos en 2015 fuera «desproporcionadamente costoso». Los Estados miem-bros también pueden decidir fijar otro objetivo menos riguroso en una masa de agua si el de «buen estado» tuviera un «un precio desproporcionadamente elevado» o fuera técnicamente inviable. Las excepciones deben basarse en criterios estrictos, como la prueba de «desproporcionalidad».

La Directiva aplica esta prueba en otras decisiones de gestión del agua, como la designación de masas de agua artificiales o muy modificadas (véase la Nota sobre el agua nº 4 sobre este tema).

La evaluación de la «desproporcionalidad» consiste en una comparación de los costes y los beneficios tanto desde un punto de vista cualitativo como cuantitativo.

En general, para superar la prueba, los costes deben exceder a los beneficios con un margen importante.

Una proporción adecuada entre costes y beneficios

La escasez de agua y las sequías son cada vez más preocupantes en toda Europa.

Las regiones mediterráneas sufren por regla general los problemas más graves, aunque éstos se dejan sentir en toda la UE. En 2005, una sequía importante afectó a paí-ses tan septentrionales como Dinamarca.

La escasez de agua – una situación en que la demanda supera el límite de uso sostenible – afecta a más del 10 % de la población de la UE y a casi más del 20 % de su territorio. Las sequías, en cambio, son disminuciones temporales de los recursos hídricos debido a una baja precipitación. El número de episodios de sequía ha au-mentado a lo largo de los últimos 30 años y en 2003 afectaron a más de 100 millones de personas en toda Europa.

Se augura que el cambio climático intensificará la esca-sez de agua y las sequías en los próximos años

En 2007, la Comisión Europea pidió una actuación co-mún para abordar el problema de la escasez de agua y las sequías en la Unión Europea. Destacó el hecho de que las políticas ineficaces de tarificación del agua han contribuido a la gestión inadecuada de los recursos hídri-cos en muchas zonas.

En sus recomendaciones, la Comisión subrayó la necesi-dad de la aplicación exhaustiva de la Directiva marco del agua y de unas mejores políticas de tarificación que in-corporen el principio del «usuario paga», lo cual promo-verá el uso eficiente del agua y acabará con las pérdidas innecesarias.

Políticas de tarificación para hacer frente a la escasez de agua y las sequías

La disposición a pagar por tener aguas de baño salubres y playas limpias es normalmente alta

4 Elaborado por © Comisión Europea (DG Medio Ambiente) ES - ISBN 978-92-79-14788-3

La necesidad de un análisis sólido En virtud de la Directiva, el análisis económico también respalda la tarea de los Estados miembros de preparar los planes hidrológicos de cuenca. Estos planes de ges-tión – que deben estar listos en 2009 – desempeñarán un papel esencial para garantizar una alta calidad de las aguas europeas en 2015.

En los planes hidrológicos de cuenca, los Estados miem-bros deberán estimar los costes de aplicar diferentes me-didas posibles. Utilizarán estos cálculos para identificar el conjunto de medidas más rentable que permita mejorar la salud de sus masas de agua, de modo que alcancen al menos la calificación de «buen estado». Todas las masas de agua deberán lograr este estado en lo que respecta a los niveles de contaminación química. Las masas de aguas superficiales deberán garantizar la salud de sus ecosistemas, y en las aguas subterráneas es especial-mente importante la sostenibilidad de los recursos. (Para mayor información sobre estos objetivos, véanse las No-tas sobre el agua nos 2 y 3, relativas al agua superficial y subterránea, respectivamente.)

Los Estados miembros cuentan con muchas medidas po-sibles para conseguir estos objetivos. Pueden poner en marcha nuevos proyectos de inversión, aplicar nuevas reglamentaciones, disponer instrumentos económicos y negociar acuerdos con los contaminadores. Algunas me-didas pueden acarrear inversiones costosas. Un análisis económico que evalúe la rentabilidad de las distintas me-didas posibles será fundamental para asegurar que los fondos se utilicen apropiadamente. Los costes totales de aplicar la Directiva pueden reducirse mucho si los Estados miembros tienen muy presente este criterio.

Se permitirá que los Estados miembros aplacen o reduz-can el objetivo de 2015 cuando puedan justificar – me-diante criterios estrictos – que el hecho de mantenerlo en una masa de agua concreta supondría unos costes des-proporcionados. Esta opción se describe en el recuadro de la página 3.

Los Estados miembros deberán realizar previsiones sobre el suministro y la demanda de agua a largo plazo basadas en las perspectivas demográficas y económicas de cada cuenca hidrográfica en el futuro. Estas perspectivas serán importantes para identificar los cambios de presión espe-rados – debidos al crecimiento de la población o a los cam-bios en la producción agrícola – y los efectos previstos del cambio climático sobre las condiciones futuras del agua.

En sus informes de 2005, sólo algunos Estados miembros describieron detalladamente las perspectivas futuras. Por ejemplo, los Países Bajos presentaron las previsiones de crecimiento demográfico y de sectores clave de la agricul-tura y la industria hasta 2015 relativas a distintas demar-caciones hidrográficas, como el Delta del Rin, que abarca ciudades tan importantes como Ámsterdam.

Para saber más sobre la Directiva marco del agua y las aguas europeas, véase el sitio web del Sistema de Información sobre el Agua para Europa (o WISE) en water.europa.eu. Las páginas web de la Comisión Europea sobre la protección

del agua, que tienen enlaces con WISE, ofrecen más información: véase http://ec.europa.eu/environment/water/index_en.htm. En las páginas de la Comisión aparecen enlaces con los sitios web de los Estados miembros y con los

documentos de orientación. El Documento de orientación nº 1 describe el uso de criterios económicos en la Directiva.

El valor de las aguas europeas

La Directiva especifica algunos elementos para el análisis económico. Para que este análisis sea útil, es necesario que los Estados lo integren con los análisis científico y técnico que deben realizar. Los resultados de un análisis económico deben presentarse claramente para permitir un debate público y asegurar que se consideran todos los impactos relevantes que recibe una cuenca hidrográfica.

La Directiva marco del agua introduce métodos económi-cos para mejorar la calidad del agua y, al mismo tiempo, se concentra en el concepto más amplio y a menudo intan-gible del valor del agua. En su preámbulo afirma lo si-guiente: «El agua no es un bien comercial como los de-más, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal».