Controle Interno e Controle Externo da Administração Pública
Controle Externo
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O PAPEL DO CONTROLE Atuando sobre os prprios rgos estatais, o controle desempenha
importante papel nas relaes entre Estado e sociedade, contribuindo para a garantia do regime democrtico. medida que uma sociedade se organiza, surgem necessidades que devem ser preenchidas sem que os direitos e liberdades individuais sejam comprometidos.
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O Estado relaciona-se permanentemente com a sociedade. Dessas
relaes surgem as funes que lhe so prprias, exercidas por meio dos seus rgos instituies burocrticas que prestam servios pblicos, ligados a uma das funes fundamentais: executiva, legislativa ou jurdica. O conjunto de rgos constitui, formalmente, a administrao pblica.
O Estado submete-se, ento, ordem e eficincia administrativas,
e eficcia dos seus atos. Esses princpios criam mecanismos ou sistemas de controle das atividades estatais, defendendo tanto a prpria administrao pblica, como os direitos e garantias coletivos.
So dois os sistemas de controle definidos pela Constituio
Federal: a) o controle interno, realizado pelos prprios rgos do aparelho
estatal; b) o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, que conta
com o auxlio da corte de contas. 2.1. O Controle Interno O controle interno encontra fundamento no art. 74 da Constituio
Federal, o qual determina que os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio devem manter, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
a) avaliar o cumprimento de metas do plano plurianual e a
execuo dos oramentos pblicos; b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, sob os aspectos
de eficincia e eficcia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos rgos e entidades da administrao;
c) exercer o controle das operaes de crdito; d) apoiar o controle externo. Internacionalmente, observa-se que os rgos de controle interno
tm pautado a sua atuao nos seguintes objetivos (cf. Diamond, 2002, p. 6): a) atividade de controle e de consultoria desenvolvida, de forma
objetiva e independente, pelas prprias organizaes, orientada
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para a adio de valor por meio do aprimoramento do processo administrativo;
b) auxlio prestado a uma organizao para que melhor atenda aos seus objetivos, envolvendo uma abordagem sistemtica e disciplinada voltada para a avaliao e o aprimoramento da efetividade dos sistemas de administrao de riscos, de controle e de governana corporativa.
Em termos gerais, h dois tipos de sistemas de controle interno (cf.
Diamond, 2002, p. 26): a) descentralizado (p. ex., Pases Baixos e Reino Unido):
cada ministrio tem total responsabilidade sobre a execuo e o controle do prprio oramento, no sofrendo controle prvio por parte do rgo de controle interno do Ministrio da Fazenda;
o Ministrio da Fazenda estabelece os padres de controle e coordena os rgos de controle interno.
b) centralizado (p.ex.: Espanha, Frana, Luxemburgo e Portugal): o Ministrio da Fazenda supervisiona diretamente os
dispndios de cada ministrio, nomeando representantes para os vrios rgos de controle interno;
o dirigente do rgo de controle interno do Ministrio da Fazenda o responsvel pelo controle a posteriori de todos os gastos e receitas pblicas, respondendo diretamente ao Ministro da Fazenda;
cada ministrio, porm, possui o seu prprio rgo de controle interno, encarregado, inclusive, das unidades subordinadas e supervisionadas.
No Brasil, prevaleceu, at recentemente, o sistema centralizado
vinculado ao Ministrio da Fazenda. Os Decretos da Presidncia da Repblica n 4.113, de 5 de fevereiro de 2002, e 4.177, de 28 de maro de 2002, porm, alteraram este quadro profundamente: o primeiro decreto transferiu a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) para a estrutura da Casa Civil da Presidncia da Repblica; o ltimo, para a Corregedoria-Geral da Unio.
Ao subordinar a funo de controle ao trabalho de correio,
verifica-se que o Brasil se distanciou da experincia internacional. Ao proceder dessa forma, a contribuio do rgo de controle interno para o
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aprimoramento da administrao pblica pode estar sendo debilitada em decorrncia da subordinao da atividade consultiva, essencial para o aprimoramento das prticas gerenciais, s atividades puramente coercitivas no to abrangentes e menos tempestivas em razo da busca da segurana jurdica.
2.2. O Controle Externo O controle externo, por sua vez, por excelncia, um controle
poltico de legalidade contbil e financeira (Meirelles, 1989, p. 602), destinando-se a comprovar:
a) a probidade dos atos da administrao; b) a regularidade dos gastos pblicos e do emprego de bens,
valores e dinheiros pblicos; c) a fiel execuo do oramento. O Poder Legislativo exercita esse controle diretamente, por meio de
atos que lhe so constitucionalmente atribudos (p. ex., a autorizao para a obteno de emprstimos, a realizao de operaes de crdito externo por estados e municpios e a sustao de contratos administrativos), ou indiretamente, por meio das cortes de contas (i.e., rgos incumbidos de auxiliar o Legislativo no exerccio da fiscalizao financeira e oramentria).
As cortes so compostas por ministros ou conselheiros,
procuradores e tcnicos: aos primeiros competem discutir e julgar os assuntos sujeitos ao controle externo; aos segundos cabe defender a ordem jurdica; e aos tcnicos compete instruir os processos de tomadas e prestaes de contas, bem como elaborar os relatrios de auditoria, para posterior julgamento.
No Brasil, h o TCU, 27 tribunais de contas dos estados, incluindo
o Tribunal de Contas do Distrito Federal, e 6 tribunais de contas dos municpios, mais os tribunais de contas especficos para as cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo.
Os rgos em questo constam da seo que trata da fiscalizao
contbil, financeira e oramentria do captulo sobre o Poder Legislativo tanto da Constituio Federal de 1988, como das constituies estaduais e do Distrito Federal. A Constituio Federal, em particular, ampliou as funes desempenhadas pelas cortes de contas, acrescentando os critrios de legitimidade, economicidade e razoabilidade aos de legalidade e regularidade.
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Observa-se, no entanto, que o controle externo ainda realizado de
modo parcial, com nfase nos aspectos formais de legalidade dos atos e de regularidade da despesa. Assim, preciso que sejam adotadas medidas para a sua plena implementao, pois a sociedade no pode reconhecer a necessidade de um controle acerca do qual se tem idia oposta, ou seja, por omisso de fiscalizao, verifica-se e registra-se, to somente, o descontrole. (Oliveira, 1995, p. 76.)
Como, no caso brasileiro, o sistema de fiscalizao e controle
externo est a cargo das cortes de contas, que constituem rgos autnomos e de atuao independente, embora vinculados aos Poderes Legislativos municipais, estaduais, distrital e federal, os registros de inoperncia do controle atingem mais de perto essas instituies.
2.3. O Tribunal de Contas da Unio Como a organizao e as atribuies do TCU servem como
parmetro para as demais cortes de contas, este estudo concentrar-se- nesse rgo.
As competncias da corte de contas da Unio esto disciplinadas no
2 do art. 33, no art. 71, no 1 do art. 72, no 2 do art. 74 e no pargrafo nico do art. 161 da Constituio Federal2, destacando-se:
a) apreciar as contas anuais do presidente da Repblica; b) julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos; c) realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por
solicitao do Congresso Nacional. Subsidiariamente, tambm merecem meno as seguintes
competncias infraconstitucionais:3 a) decidir sobre representao contra irregularidades em processo
licitatrio; b) acompanhar e fiscalizar os processos de desestatizao;
2 O Anexo I discrimina todas as competncias constitucionais. 3 O Anexo II contm as principais atribuies infra-constitucionais.
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c) fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal;
d) processar e julgar infraes administrativas contra as leis de finanas pblicas;
e) enviar Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional informaes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento.
Internamente, sobressaem-se as seguintes resolues: a) Resoluo Administrativa n 15, 13 de junho de 1993: aprova o
regimento interno do TCU; b) Resoluo n 140, de 13 de dezembro de 2000: define a
estrutura e as competncias das unidades que compem o TCU; c) Resoluo n 142, de 30 de maio de 2001: disciplina as
competncias atribudas ao TCU pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
3. O CONTROLE EXTERNO NO MUNDO Muitos pases atribuem os seus controles externos a rgos
singulares, como as auditorias-gerais ou controladorias da Austrlia, ustria, Canad, China, Colmbia, EUA, Israel, Nova Zelndia, Peru, Reino Unido e Venezuela. Esses rgos so dirigidos por um auditor-geral ou controlador, ao qual compete definir os rumos da organizao, bem como responder publicamente pelos trabalhos realizados.
Em outros pases, como Alemanha, Blgica, Brasil, Espanha,
Frana, Grcia, Itlia, Japo, Portugal e Uruguai, os dispndios pblicos so controlados por intermdio das cortes de contas. Nessas cortes, as principais decises so tomadas por um colegiado de ministros ou conselheiros. Assim, embora geralmente os colegiados contem com um presidente4, a
4 No TCU, a presidncia ocupada pelos ministros segundo o sistema de rodzio. O mandato de um ano, renovvel uma nica vez por igual perodo. A existncia de um presidente, porm, no impede que os demais ministros requeiram trabalhos rea tcnica da corte de contas da Unio. Conseqentemente, o rgo precisa lidar no apenas com a curta durao do mandato de seus presidentes, o que dificulta o planejamento de longo prazo das atividades, como tambm com as demandas especficas dos vrios ministros.
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responsabilidade pela compatibilizao entre meios e fins, bem como pelos trabalhos realizados, exercida de modo difuso por todos com direito a voto.
Nos rgos singulares, as recomendaes resultantes das
fiscalizaes tm carter unipessoal, subscritas pelo auditor-geral ou controlador. Nas cortes de contas, no entanto, em vez de recomendaes, prevalecem as determinaes, respaldadas em deliberaes do colegiado.
As auditorias-gerais ou controladorias e as cortes de contas
surgiram na Europa, mas influenciaram a organizao de quase todos os Estados nacionais. As primeiras predominam nos pases de tradio anglo-saxnica, enquanto as ltimas so mais comuns naqueles influenciados pela Europa continental.
As cortes surgiram com a preocupao do controle da legalidade da
gesto financeira do setor pblico. Esse controle pressupe que o exato cumprimento da lei uma condio necessria para a correta aplicao dos recursos pblicos, ou seja: verificar se o gestor agiu conforme a legislao, se seus atos estavam respaldados nas normas aplicveis, foi a primeira atribuio das cortes de contas.
O controle gerencial, por sua vez, a principal marca das
auditorias-gerais ou controladorias. Essa modalidade de controle prioriza a anlise dos atos administrativos em relao tanto aos seus custos, como aos resultados almejados e alcanados.
Em relao ao status jurdico e efetividade de suas decises, as
Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) diferem de pas para pas. Algumas tm natureza administrativa, ou seja, as suas decises podem ser revistas pelo Poder Judicirio. Outras, porm, possuem natureza jurisdicional, ou seja, as suas decises so definitivas em relao ao seu objeto.
Ademais, o controle externo das finanas pblicas tanto pode ser
anterior realizao da despesa (i.e., o controle prvio, no qual os atos sujeitos a controle podem ser vetados antes de serem efetivados), como pode ser posterior (i.e., o controle a posteriori).5
5 Predomina, no Brasil, a fiscalizao a posteriori de natureza administrativa.
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A tabela abaixo resume as principais caractersticas da atuao de 23 EFS.
Caractersticas da Atuao de 23 EFS
FISCALIZAO
PASES DECISO COLEGIADA PODER
JUDICANTE a Priori a Posteriori da Adm. Indireta de
Legalidade de Gesto
Alemanha ; ; ; ; ; ; ustria ; ; ; ; ; ; Blgica ; ; ; ; ; Brasil1 ; ; ; ; ; ; ; Cabo Verde ; ; ; ; ; ; ; Canad ; ; ; ; Cuba ; ; ; ; Dinamarca ; ; ; ; Espanha ; ; ; ; ; ; EUA ; ; ; ; Finlndia ; ; ; ; ; Frana ; ; ; ; ; ; Grcia ; ; ; ; ; Irlanda ; ; ; ; Israel ; ; ; ; Itlia ; ; ; ; ; ; Japo ; ; ; ; ; Luxemburgo ; ; ; ; ; Pases Baixos ; ; ; ; ; ; Portugal ; ; ; ; ; ; ; Reino Unido ; ; ; ; Sua ; ; ; ; UE ; ; ; ; ; Fonte: Brown, 2002, p. 19. Nota: (1) O Brasil exerce o controle prvio, p. ex., no acompanhamento do processo de desestatizao.
Convm notar que todas as 12 EFS com poder judicante (i.e.,
competentes para julgar as contas dos administradores pblicos) tomam decises de forma colegiada, havendo, por conseguinte, uma altssima correlao entre essas caractersticas. Ademais, merece meno a ampla disseminao da fiscalizao a posteriori e do controle de legalidade. Tambm so comuns as fiscalizaes da administrao indireta e da gesto, enquanto o controle prvio permanece sendo uma exceo.
Em termos de vinculao institucional, as EFS podem estar ligadas
a qualquer Poder, como mostra a tabela a seguir. Note-se, contudo, que no h controladorias vinculadas ao Poder Judicirio. Tambm entre as cortes de contas isso no comum. Percebe-se, pelo contrrio, uma ntida predominncia da vinculao ao Poder Legislativo.
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Vinculao Institucional das EFS
TIPOS PODER PASES
Legislativo
Alemanha; Angola; Arglia; Blgica; Benin; Brasil; Cabo Verde; Coria; Espanha; Frana; Gabo; Gmbia; Gana; Guin Bissau; Holanda; Ilhas Maurcio; Itlia; Japo; Lbia; Luxemburgo; Malsia; Marrocos; Mauritnia; Moambique; Mnaco; So Tom e Prncipe; Senegal; Tanznia; Tunsia; Turquia; Uruguai; e Zaire.
Cortes de Contas
Judicirio Grcia e Portugal.
Legislativo
frica do Sul; Argentina; Austrlia; Canad; Costa Rica; Dinamarca; Equador; EUA; Honduras; Hungria; ndia; Irlanda; Islndia; Israel; Mxico; Nicargua; Noruega; Nova Zelndia; Paquisto; Reino Unido; Sua; Venezuela; e Zmbia.
Executivo Antilhas Holandesas; Bolvia; Cuba; Finlndia; Jordnia; Nambia; Paraguai; e Sucia.
Controladorias
Nenhum Chile; Colmbia; El Salvador; Guatemala; Panam; Peru; Porto Rico; Repblica Dominicana; Suriname. Fonte: Brown, 2002, p. 18.
A maior presena do Estado no campo econmico e a ampliao
dos servios pblicos oferecidos populao levaram as cortes de contas a buscar formas de controle que ultrapassassem a mera verificao dos aspectos formais dos atos administrativos, permitindo a incorporao de tcnicas de controle gerencial, abrangendo questes acerca da eficincia, da eficcia e da efetividade das aes governamentais. Coerentemente com esses desdobramentos, as mais destacadas tendncias internacionais na rea de controle, como apurado pela pesquisa Tendncias de Controle da Gesto Pblica6, realizada pelo TCU em 1999 e 2000, so (cf. TCU, B, 2000, p. 6):
a) o monitoramento sistemtico pelas EFS do cumprimento de
suas decises ou recomendaes; b) a ampla publicidade das aes de controle; c) a divulgao das boas prticas administrativas; d) a crescente importncia das auditorias de desempenho; e) a utilizao de especialistas e consultores externos para o
planejamento de trabalhos mais complexos. 6 Cf.: TCU, A, 1999; TCU, B, 2000; TCU, C, 2000; TCU, E, 1999; TCU, F, 1999; TCU, G, 2000; e TCU, H,
2000.
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Na perspectiva de que os sistemas de controle devem ser
instrumentos de aprimoramento da administrao, impe-se examinar os atributos das auditorias de desempenho realizadas pelas EFS.
Determinar a dimenso do desempenho a ser enfocada pelo controle
no uma questo simples. As respostas variam de pas para pas. A tabela a seguir sintetiza os diferentes enfoques.
Tipos de Enfoque acerca da Auditoria de Desempenho
DIMENSO OBSERVAES PASES QUE UTILIZAM
Eficcia e Eficincia
Controle do grau de alcance das metas programadas e da relao entre os bens e servios gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados. Pouco informa, no entanto, acerca da utilidade do servio prestado.
Nova Zelndia e Reino Unido.
Efetividade1 Controle da relao entre resultados (i.e., impactos observados) e objetivos (i.e., impactos esperados).
Austrlia, Canad e EUA.
Qualidade Controle do grau de satisfao dos usurios. Escandinvia.
Fonte: TCU, F, 1999, p. 14 (com adaptaes introduzidas pelo autor). Nota: (1) No caso de um programa de vacinao, p. ex., a eficcia compararia vacinas ministradas e
programadas, enquanto a efetividade se referiria ao efeito do programa sobre a incidncia da enfermidade combatida. Portanto, enquanto a eficcia procura aferir se as metas foram alcanadas, a efetividade verifica se o pblico-alvo foi efetivamente beneficiado.
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Comparando-se as auditorias de desempenho com as auditorias tradicionais, usualmente conduzidas pelas EFS, e com as avaliaes de programa, comuns na esfera acadmica, observam-se as diferenas discriminadas na tabela a seguir. Sobressaem-se, nas primeiras, a identificao de procedimentos gerenciais timos e o esforo para aprimorar os julgados subtimos.
Comparao entre Auditoria Tradicional, Auditoria de Desempenho e
Avaliao de Programas
TIPO IMAGEM DE GOVERNO
IMAGEM DE BOM FUNCIO-
NAMENTO
OBJETIVO PRINCIPAL
MODALIDADE PREDOMINANTE
PAPEL DO AUDITOR/AVALIADOR
Auditoria Tradicional Mquina burocrtica
Execuo das transaes e tarefas efetivamente reguladas por sistemas
Accountability de conformidade Auditoria
Verificar as informaes; encontrar discrepncias entre os procedimentos observados e as normas gerais; inferir conseqncias; relatar achados
Auditoria de Desempenho
Cadeia de produo: insumos processos produtos impactos
Procedimentos e produo organizacionais funcionam de forma otimizada
Accountability de desempenho Inspeo
Avaliar os aspectos dos programas e das organizaes envolvidas; relatar achados
Avaliao de Programas
Intervenes orientadas ao governo com a inteno de resolver problemas coletivos
Programas pblicos atingem os objetivos; polticas pblicas promovem o bem estar coletivo
Fornecer informaes verdicas e teis sobre a efetividade de polticas pblicas e programas pblicos
Pesquisa
Avaliar a efetividade das intervenes ou medir o impacto de interferncias diversas sobre problemas coletivos
Fonte: Barzelay, 1997, p. 238. Os tipos de auditoria de desempenho existentes atualmente esto
discriminados na tabela a seguir.
Tipos de Auditoria de Desempenho
TIPO UNIDADE DE ANLISE
MODALI-DADE DE REVISO
ABRANGNCIA DA AVALIAO FOCO DO TRABALHO
Auditoria de Eficincia
Funo organizacional, processo ou elemento de programa
Inspeo Aspectos de operaes governamentais ou de terceiros
Identificar oportunidades de diminuir o custo oramentrio para a produo dos resultados.
Auditoria de Efetividade de Programa
Poltica, programa ou elemento significativo de programa
Inspeo Aspectos selecionados do desenho e da operao do programa
Avaliar o impacto das polticas pblicas, avaliar a efetividade do programa
Auditoria de Capacidade de Gerenciamento de Desempenho
Organizao Inspeo Aquela que afeta o desempenho das funes administrativas
Avaliar a capacidade de atingir objetivos genricos de economia, eficincia e eficcia
Continua
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Tipos de Auditoria de Desempenho
TIPO UNIDADE DE ANLISE
MODALI-DADE DE REVISO
ABRANGNCIA DA AVALIAO FOCO DO TRABALHO
Auditoria de Informaes de Desempenho
Organizao Auditoria Informao gerada pela medida do desempenho/ sistemas de relatrio
Validar/atestar a preciso da informao oferecida pela organizao
Avaliao de Risco Programa Inspeo Todos os aspectos do desenho e da operao do programa Identificar os principais riscos de interrupo do programa e suas fontes
Reviso da Melhor Prtica de Gesto
Um setor inteiro, processo genrico ou funo comum
Pesquisa Aspectos da organizao e operao programa
Formular normas especficas para a melhor prtica de gesto; revelar o desempenho relativo dos setores participantes
Reviso Geral da Gesto Organizao Inspeo
Aspectos selecionados da estrutura organizacional, sistemas e programas
Avaliar a capacidade da organizao para cumprir com sua misso no exerccio de suas competncias legais
Fonte: Barzelay, 1997, p. 244. As auditorias de desempenho esto disseminando-se paulatinamente
entre as EFS, predominando, inicialmente, aquelas voltadas para o controle de eficincia, como mostra a tabela abaixo.
Principais Tipos de Auditoria de Desempenho por Pas
AUDITORIA
PAS de Eficincia de Efetividade de Programa
de Capacidade de Gerenciamento do
Desempenho
de Informaes de Desempenho
Alemanha ; ; ; Austrlia ; ; ; Canad ; ; Estados Unidos ; ; ; Finlndia ; ; ; Frana ; ; Holanda ; ; ; Irlanda ; ; Noruega ; ; Nova Zelndia ; ; Portugal Reino Unido ; ; Sucia ; ; ; ; Fonte: Barzelay, 1997, p. 246.
No caso do Brasil, as tendncias em favor do controle gerencial
foram assimiladas pela Constituio Federal de 1988. Efetivamente, as cortes
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de contas brasileiras tiveram as suas competncias substancialmente ampliadas, passando a englobar a apreciao contbil, oramentria, operacional e patrimonial, bem como o exame da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos das administraes direta e indireta. Adicionalmente, alm das despesas, tambm as receitas passaram a ser objeto de fiscalizao. J os dbitos e multas imputados passaram a ter eficcia de ttulos executivos.
Ademais, impera uma relao de duplo grau de accountability,
uma vez que prestam contas (cf. TCU, F, 1999, p. 14): a) o Presidente, em nvel macro, sobre as aes do governo
constantes do Oramento Geral da Unio; b) os ordenadores de despesa, em nvel micro, pelos atos
praticados na administrao dos respectivos rgos e entidades. Portanto, h um amplo espao para o controle de eficcia e
eficincia em nvel micro e de efetividade em nvel macro. Para que a mudana de paradigma de processos para resultados tenha sucesso, porm, duas questes devem ser enfrentadas:
a) a aparente contradio entre o direito administrativo e o
modelo burocrtico correspondente e as demandas de autonomia e de flexibilidade que os novos desenvolvimentos da administrao propem em funo dos requisitos de eficcia, eficincia e efetividade;
b) a conseqente deficincia do direito administrativo como ferramenta de controle gerencial da administrao pblica.
As questes formuladas acima precisam ser equacionadas, pois os
rgos governamentais, luz do modelo de gerenciamento embutido no moderno projeto de reforma do Estado, deixaram de ser meros apndices burocrticos da legitimidade puramente legal da administrao pblica, tornando-se portadores de um fator prprio de legitimidade, representado pelos valores de eficincia e eficcia.
O conflito entre os imperativos do controle gerencial e os ditames
do direito administrativo suscita a questo correlata do status jurdico das deliberaes da corte de contas da Unio.
4. O ALCANCE DO CONTROLE JUDICIAL
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A administrao pblica tambm est sujeita ao controle judicial
distinto dos controles interno e externo, mas inerente ao estado de direito. Esse controle exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio por meio da funo jurisdicional, visando a defender os administrados e manter a administrao dentro das normas legais vigentes. O seu objeto so os atos administrativos praticados pelo Executivo, pelo Legislativo e pelo prprio Judicirio. Trata-se, portanto, de um controle da legalidade dos atos administrativos, abrangendo o exame de sua conformidade com a legislao, bem como os elementos fticos e princpios gerais que o legitimaram.
Na perspectiva do sistema de controle externo, o que, em tese, no
seria permitido ao Poder Judicirio o controle do mrito administrativo, ou seja, da convenincia, oportunidade e justia dos atos de gesto:
o mrito administrativo, relacionando-se com questes polticas e elementos tcnicos, refoge ao mbito do Poder Judicirio, cuja misso a de aferir a conformao do ato com a lei escrita, ou, na sua falta, com os princpios gerais do Direito. (Meirelles, 1989, p. 605.) Efetivamente, as cortes de contas reivindicam o status de instncia
nica de anlise do mrito das contas dos responsveis por bens e dinheiros pblicos. Dessa forma, a deliberao acerca do mrito no poderia ser revista pelo Poder Judicirio, o qual deveria ater-se ao exame dos critrios de legalidade e legitimidade. Assim, as decises das cortes representariam coisas julgadas. O responsvel por determinados recursos pblicos teria que prestar contas corte apropriada, a qual examinaria os motivos determinantes do uso dos recursos, aprovando ou desaprovando as contas. Eventualmente, esse responsvel poderia recorrer ao controle judicial, o qual, todavia, somente poderia rever o julgamento da corte de contas sob o aspecto da legalidade, no podendo adentrar o exame dos motivos determinantes.
A reivindicao acima, porm, contestada com base no princpio
de que no existem atos preservados do exame judicial. Conseqentemente, ao julgador competiria investigar toda a ao sujeita ao controle judicial at que forme o seu juzo acerca da aplicao do Direito. A prpria doutrina jurdica preconiza o monoplio do controle jurisdicional pelo Poder Judicirio, aplicando-se, inclusive, aos atos administrativos, como as decises das cortes de contas. Afinal, o inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal
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estipula que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de direito.
Atualmente, observa-se que quanto mais as cortes de contas, a
comear pelo TCU, insistem na natureza jurisdicional de suas decises, mais esses rgos tm-se exposto a contestaes perante o Poder Judicirio, o qual, cioso das suas prprias prerrogativas, tm imposto seguidas restries s competncias dessas cortes.
Efetivamente, o Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas
decises, limitou o mbito da fiscalizao do TCU, restringindo as suas competncias. Em 09 de setembro de 2002, p. ex., foi deferida medida liminar no MS 24.354-6/DF, impedindo que o rgo em questo prossiga a fiscalizao de licitao promovida pela Petrobras para adquirir plataformas de petrleo. A deciso buscou fundamento no MS 23.627-2/DF, sustentando que a empresa no gere recursos pblicos, no se submetendo, portanto, ao controle do TCU.
Quanto apreciao dos atos de aposentadoria, j est consagrado
na jurisprudncia do STF o entendimento de que as deliberaes do TCU constituem mera recomendao autoridade administrativa (cf. MS 21.683/RJ, MS 21.462/DF e MS 21.519/PR).
Em relao ao controle dos recursos de royalties do petrleo, o
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro recentemente impetrou o MS-24.312/DF contra a Deciso 101/2002 do Plenrio do TCU, impedindo a corte de contas da Unio de fiscalizar os recursos em questo. A liminar foi negada por ausncia de periculum in mora. A ministra-relatora, entretanto, em seu despacho de 26/08/2002, fez a seguinte ressalva: em que pese a viabilidade da tese do impetrante. (Cf. Silveira e Silva, 2002.)
Ademais, em 25 de setembro de 2001, outro ministro do STF
defendeu, no decorrer de um seminrio, a tese de que no cabe ao TCU fiscalizar as decises das agncias reguladoras existentes no mbito do Poder Executivo. (Cf. Silveira e Silva, 2002.)
Por fim, em 06 de novembro de 2002, foi deferida liminar no MS
24.073/DF, excluindo os advogados do rol de agentes pblicos passveis de serem responsabilizados pelo TCU.
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As decises do STF, bem como as declaraes de seus membros, sugerem que a funo jurisdicional reivindicada pelo TCU no conta com o beneplcito do Poder Judicirio, que vem adotando interpretaes mais e mais restritivas acerca do que sejam recursos pblicos federais sujeitos ao fiscalizadora da corte de contas da Unio.7
Subsidiariamente, impe-se notar que, de modo paradoxal,
enquanto o TCU tem sofrido seguidas restries na extenso do controle que lhe compete, o conceito amplo sobre o que sejam recursos pblicos federais, englobando toda a administrao indireta, continua sendo usado por outra entidade de controle, qual seja: o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Para essa entidade, ainda que as empresas pblicas8 possam ser administradas com critrios de eficincia semelhantes aos das empresas privadas, isto no pode ser generalizado, pois muitas permaneceriam funcionando somente em decorrncia de fundos fornecidos pelo governo. No entender do FMI, as empresas pblicas contribuem significativamente para os dficits pblicos totais e para a expanso do crdito. Ademais, o que produzem e o modo como produzem tambm tendem a ser influenciados por sua qualidade de integrantes do setor pblico. Assim, o impacto do governo sobre a economia tambm ocorreria por meio das empresas de sua propriedade e/ou controle, que podem ser usadas como instrumentos para a execuo de polticas governamentais. (Cf. Tanzi, 1999, p. 18, & Stella, 1999, p. 253.)
Como o controle exercido pelo FMI, ainda que possa ter
importantes conseqncias econmico-financeiras, de natureza administrativa, diferentemente da fiscalizao visada pelo TCU, a questo a ser colocada, por conseguinte, se o TCU no poderia ter evitado as restries que lhe tm sido impostas se tivesse optado por uma ao mais gerencial e menos jurdica.
7 As dificuldades do TCU para consolidar a natureza jurisdicional de suas deliberaes estendem-se ao Poder Legislativo, que no incluiu a corte de contas da Unio no rol de rgos habilitados, pela Lei Complementar 105/2001, a ter acesso ao sigilo bancrio dos responsveis por bens e dinheiros pblicos. Essa medida poder, inclusive, afetar negativamente as chances de xito dos mandados de segurana impetrados pelo TCU em decorrncia de fiscalizaes, em instituies financeiras federais e no Banco Central do Brasil, que no obtiveram informaes resguardadas pelo sigilo.
8 Entidades controladas e/ou de propriedade do governo que vendem, em larga escala, bens e servios industriais ou comerciais para o pblico.
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5. O CONTROLE EXTERNO COMO FERRAMENTA DE APRIMORAMENTO DA ADMINISTRAO PBLICA
O controle parte integrante e essencial de qualquer processo de
produo de bens e servios. A sua principal funo deve ser a busca de melhores resultados por parte das organizaes que integra. Para poder contribuir de forma efetiva para o xito dos empreendimentos, o controle precisa atuar concomitantemente s diversas etapas do processo de produo, detectando desvios e anomalias em tempo compatvel com a introduo oportuna dos aperfeioamentos e correes que se fizerem necessrios. A questo da oportunidade crucial: o controle somente pode ser caracterizado como tal quando contribui tempestivamente para a consecuo dos objetivos da organizao. Pronunciar-se aps a consumao do dano, limitando-se a identificar os responsveis, uma disfuno em termos da atuao esperada do controle.
Afinal, nem todo ato de m gesto constitui um ato ilcito, que
requer, em prol da segurana jurdica, prolongadas demonstraes de responsabilidade. Pelo contrrio, todo empreendimento, mesmo aqueles patrocinados pelo poder pblico, envolve riscos. A minimizao dos efeitos nocivos das decises que se mostrarem equivocadas exige a pronta ao do sistema de controle, entendido como um insumo do processo de tomada de deciso. Esse entendimento pode ser assim resumido: a incompetncia administrativa, no mais das vezes, no constitui ilicitude. A aferio de responsabilidades, de natureza eminentemente jurdica, deveria ser a exceo e no a regra.
A ocorrncia de disfunes no desenrolar de quaisquer atividades
humana e inerente ao ato de fazer. Muitas podem ser debitadas s falhas de planejamento, associadas ou no a diagnsticos inconsistentes, s dificuldades inesperadas de execuo, ao despreparo dos agentes, subestimao dos obstculos a serem transpostos ou mesmo supervenincia de eventos imprevisveis e/ou incontornveis. A observao de disfunes deveria promover a interao entre gestores e controladores, para que os primeiros fossem alertados e auxiliados na identificao e, quando possvel, superao das causas, bem como estimulados a introduzir correes e aperfeioamentos voltados para a obteno dos melhores resultados.
Na prtica, contudo, as aes de controle exibem inmeras
deficincias. O acompanhamento fsico da execuo dos projetos pblicos, p. ex., limitado. As prestaes de contas, por sua vez, so analisadas luz dos
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papis apresentados, com nfase nos aspectos formais. J os trabalhos tcnicos so, com freqncia, produzidos sob bases frgeis, pobres em evidncias, carentes de validao tcnica especfica.
Ainda assim, na sua atuao rotineira, o controle, por vezes, depara-
se com disfunes que no se enquadram nas situaes descritas acima. Em vez da falha eventual, provocada pela impercia, observam-se danos intencionais, desvios de recursos ou obtenes de vantagens indevidas prticas ilcitas em prejuzo do interesse pblico. Esses casos extrapolam os limites da ao normal do controle. Uma vez constatados, compete ao controle promover a execuo prpria e, paralelamente, acionar e cooperar com as instncias competentes para a determinao das responsabilidades e para a instruo dos processos pertinentes. Nesse contexto, portanto, a atuao do controle essencialmente coadjuvante, auxiliar daqueles que detm a competncia e os meios para a investigao e a instruo dos processos criminais (i.e., o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico).
O que no pode ocorrer a substituio da premissa de que o
controle um instrumento gerencial por outra na qual o controle tem como finalidade apurar denncias e crimes contra o patrimnio. Ao priorizar as excees, o controle deixa de ter como foco principal a melhoria dos mtodos e processos administrativos.
No se trata de desvalorizar o papel da funo judicante das cortes
de contas. Entende-se somente que, no contexto brasileiro, primordial reforar o papel dessas cortes como instrumentos de controle gerencial, dando-lhe maior capacidade tcnica e operacional. Assim, enquanto o colegiado integrado pelos ministros continuaria exercendo a funo acima citada, atendo-se aos casos que demandassem pronunciamentos por maiorias qualificadas, a unidade tcnica adquiriria um mandato prprio para controlar o conjunto de atos de gesto.
Para que a proposta acima possa ser mais bem compreendida,
impe-se um exame das potencialidades e limitaes do TCU. 6. AS POTENCIALIDADES E LIMITAES DO TCU Para que os rumos de uma organizao sejam planejados
estrategicamente, os ambientes interno e externo devem ser analisados cuidadosamente, identificando-se oportunidades e ameaas. As primeiras
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representam vantagens a serem exploradas; as ltimas, desafios a serem enfrentados ou obstculos a serem contornados.
Em relao ao ambiente externo, o contexto no qual se insere o
TCU no pode ser caracterizado como turbulento ou como sujeito a forte concorrncia. Considerando-se, porm, as mudanas por que tem passado a administrao pblica (p. ex., aumento na quantidade de concesses de servios pblicos, expectativas de maior transparncia nos gastos e de melhor avaliao da gesto pblica e presses polticas em favor da mudana do modelo de controle externo), percebe-se que o TCU no est inteiramente seguro, devendo dar respostas claras acerca da contribuio de suas aes para o bem-estar da coletividade.
Efetivamente, a interao com o ambiente externo fundamental
para que o TCU possa cumprir com eficcia a sua misso institucional, sendo primordial que as expectativas das partes interessadas no controle externo, especialmente o Congresso Nacional e a sociedade civil, sejam identificadas corretamente.
Na j mencionada pesquisa conduzida pelo TCU, foram
identificadas vrias oportunidades para a atuao da corte de contas da Unio, merecendo destaque (cf. TCU, H, 2000, p. 11):
a) a crescente demanda por servios pblicos, cuja prestao por
empresas concessionrias requer acompanhamento; b) as expectativas de que o TCU desenvolva aes que possam
orientar e prevenir erros; c) as demandas por avaliaes dos resultados das aes pblicas. Por outro lado, o TCU tambm entende que deve estar atento a
vrias restries, em especial: a) a inconstncia na estrutura da administrao pblica,
principalmente do sistema de controle interno; b) a concorrncia com o Ministrio Pblico da Unio e com outras
entidades de auditoria; c) a demanda superior capacidade de atendimento; d) o desgaste da imagem institucional; e) a profuso normativa.
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J no que se refere ao ambiente intra-institucional, o TCU entende que possui prerrogativas que podem auxiliar na melhora do desempenho do controle externo, destacando-se (cf. TCU, H, 2000, p. 11): 9
a) o poder sancionador; b) o processo decisrio compartilhado; c) a autonomia e independncia institucionais; d) o assessoramento tcnico ao Congresso Nacional; e) o poder normativo referente s matrias de sua competncia. Por outro lado, a prpria corte de contas da Unio reconhece que
vrios aspectos internos precisam ser aprimorados, para que o desempenho do controle externo no continue sendo prejudicado:
a) predomnio do controle reativo; b) planejamento estratgico pouco efetivo; c) reduzida especializao em reas temticas; d) reduzida cobertura de recursos fiscalizados; e) poder sancionador pouco reconhecido pela sociedade; f) ausncia de critrios de seletividade na execuo da atividade de
controle; g) ausncia de indicadores de desempenho que favoream a
tempestividade, a eficcia e a efetividade do controle externo; h) poltica de recursos humanos e estrutura organizacional pouco
flexveis para atender s constantes mudanas do ambiente externo.
As limitaes em questo esto particularmente presentes no modo
como os recursos internos so alocados, na extenso dos ritos processuais e na generalizao dos procedimentos recursais.
6.1. Alocao dos Recursos Disponveis Como mostra o prximo grfico, os rgos e entidades sujeitos ao
controle do TCU (i.e., as unidades jurisdicionadas), integrantes das administraes direta e indireta do governo federal, passaram de 2.288, em
9 Naturalmente, aspectos julgados positivos no presente contexto jurdico-administrativo brasileiro, como as duas primeiras prerrogativas, podem representar, como exposto adiante, formidveis obstculos ao desenvolvimento do controle de natureza gerencial.
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1991, para 3.275, em 1996, situando-se, atualmente, um pouco acima de 2.500 uma queda explicada, em boa medida, pela intensificao do processo de desestatizao na segunda metade da dcada de 1990.
Quantidade de Unidades Jurisdicionadas ao TCU
2657
2288
2333
2470
2507 3133
3275
2926
2553
2529
2578
2531
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fonte: TCU, I.
Os rgos e entidades quantificados acima no apenas so
obrigados a prestar contas, mas tambm suscitam recursos contra as decises proferidas, bem como processos referentes a auditorias, a renncias de receitas, a atos sujeitos a registro (i.e., admisses e concesses de aposentadorias, reformas e penses) e a anlises das declaraes de bens e rendas processos que, freqentemente, requerem vrios anos para serem concludos.
Como mostrado pelo prximo grfico, em 1995, p.ex., transitaram
51.941 processos no mbito do TCU,10 alguns, inclusive, com incio na dcada de 50.
10 Essa quantia abrange os processos internos (p. ex., reconhecimento de direitos funcionais).
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Distribuio dos 51.941 Processos que Tramitaram no TCU em 1995
(por ano de origem)
1986-905%
19913%
19924%
19936%
199419%
1981-853%
1953-802%1995
58%
Fonte: Levantamento efetuado pela rea de informtica do TCU em 1996 (cfe. solicitao do autor).
Em decorrncia da sua repercusso entre os principais clientes do
TCU (i.e., o Congresso Nacional e a sociedade civil), as auditorias e inspees so consideradas as atividades que tm proporcionado os melhores resultados e a melhor publicidade para o controle externo. Essas aes, no entanto, absorvem um percentual reduzido da fora de trabalho da corte de contas da Unio. Os planos semestrais de auditoria de 1997 e 1998, p. ex., previam, respectivamente, que 17% e 5% do tempo de trabalho do corpo tcnico seria dedicado s fiscalizaes in loco.
Efetivamente, no perodo de 1995 a 1998, houve uma queda na
quantidade de fiscalizaes in loco realizadas anualmente (de 901, em 1995, para 720, em 1998)11, contra um aumento expressivo na quantidade de processos de contas apreciados (de 3.580, em 1995, para 5.125, em 1998). Ademais, do total de processos apreciados em 1998, 50% referiam-se a
11 Nos anos subseqentes, a evoluo foi a seguinte: 695, em 1999; 877, em 2000; e 900, em 2001 (cf. TCU, I, 2001, p. 50). A melhora observada, contudo, deve-se, basicamente, ao crescimento na quantidade de auditorias em obras constantes dos oramentos fiscal, de investimento e da seguridade social, em resposta a demandas expressas do Congresso Nacional, inseridas nas leis de diretrizes oramentrias (cfe., p. ex., o art. 83 da Lei 10.266/2001).
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tomadas e prestaes de contas e apenas 4% referiam-se a fiscalizaes in loco. (Cf. TCU, F, 1999, p. 42.)
Considerando-se a quantidade de dias dedicados s atividades de
controle externo pelas unidades tcnicas, excetuando-se os exames de recursos, as renncias de receita, os atos sujeitos a registro e as anlises das declaraes de bens e rendas, o prximo grfico mostra a distribuio percentual do perodo trabalhado em 1998. Constata-se que o investimento em trabalhos de fiscalizao in loco limitado 18% do total.
Distribuio do Tempo Utilizado na Atividade de Controle Externo
em 1998
TC/PC24%
TCE19%
Fiscalizao "in loco"18%
Denncia / Representao
6%
Outros33%
Fonte: TCU, G, 2000, p. 38. Notas: (a) TC/PC: tomadas e prestaes de contas;
(b) TCE: tomadas de contas especiais. Os dados acima mostram que a efetividade do trabalho do TCU
pode ser aprimorada sem que o quadro de servidores precise ser aumentado, bastando que seja priorizado o instrumento tido como mais eficaz: as fiscalizaes in loco. Para isso, porm, impe-se que as instrues das tomadas e prestaes de contas sejam racionalizadas.
6.2. Instruo das Tomadas e Prestaes de Contas O processo de exame e julgamento de tomadas e prestaes de
contas anuais tido como a expresso mxima do poder controlador do TCU, exercido em auxlio ao Congresso Nacional, pois permite corte de contas da Unio formar um juzo sobre as aes dos responsveis pela administrao de recursos pblicos federais, bem como fazer determinaes e impor sanes.
Em um modelo simplificado de funcionamento do TCU, cada
tomada e prestao de contas deveria ter, internamente, cinco tramitaes:
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a) do protocolo para a unidade tcnica; b) da unidade tcnica para o Ministrio Pblico junto ao TCU, para
manifestao; c) do Ministrio Pblico para o relator; d) do relator para a unidade de apoio s sesses dos colegiados,
para incluso em pauta e julgamento; e) da unidade de apoio s sesses para a unidade tcnica, para as
providncias cabveis e encerramento. Vrias circunstncias, entretanto, podem modificar o fluxo do
processo, ocasionando um nmero muito maior de tramitaes (p. ex., a necessidade de autorizao do relator para citaes e audincias).
A pesquisa Tendncias de Controle da Gesto Pblica, do TCU,
identificou dois problemas crticos no processo em questo (cf. TCU, G, 2000, p. 1): 12
a) intempestividade, ou seja, o longo perodo de tempo entre o fato
gerador (i.e., o ato de gesto) e a deliberao acerca do mrito (i.e., o julgamento);
b) baixa contribuio para a efetividade do controle externo em termos da percepo que os clientes tm dos benefcios resultantes da atuao do TCU.
A tabela a seguir contm os tempos mdios despendidos pelo TCU
para deliberar sobre cada tipo de processo de contas, incluindo-se as tomadas de contas especiais para fins de comparao.13 Os dados corroboram o primeiro problema citado acima. Considerando-se que um ms possui 22 dias teis, so precisos de 10 a 14 meses para que os processos em questo sejam julgados.
12 O Anexo III discrimina as causas provveis dos dois problemas. 13 Os dados coletados excluem os dias no-teis, os recessos da corte de contas, os perodos de suspenso para audincia ou citao e os perodos de permanncia em unidades da rea administrativa.
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Prazo Mdio de Julgamento de Diversos Tipos de Processos de Contas (1997 1999)
TIPO DE
PROCESSO PRAZO MDIO AT
JULGAMENTO PC 277 dias teis PC Simplificado 232 dias teis TC 259 dias teis TC Simplificado 213 dias teis TCE 301 dias teis Fonte: TCU, G, 2000, p. 15.
Efetivamente, os dados da tabela, associados ao elevado estoque de
processos existente, indicam que a atual sistemtica de instruo de processos dificilmente permitir que a corte de contas da Unio cumpra os prazos legais para a deliberao final. Isso ocorre porque a corte entende que deve julgar todas as tomadas e prestao de contas conforme o mesmo rito processual (cfe. o inciso I do art. 1 da Lei Orgnica do TCU Lei n 8.443, de 1992), admitindo somente algumas poucas excees p. ex., as tomadas de contas especiais referentes a dbitos at 6.000 UFIRs esto dispensadas de ser encaminhadas (cfe. os artigos 5 e 6 da Lei Orgnica do TCU).
Em junho de 2000, uma unidade tcnica da corte de contas da
Unio apurou, em relao s 247 tomadas e prestaes de contas instrudas no perodo de 1996 a 1998, o seguinte (cf. TCU, G, 2000, p. 20):
a) 47,8% foram julgados regulares; b) 36% foram julgados regulares com ressalvas; c) 0,8% permaneciam sobrestados; d) 15,4% permaneciam pendentes de julgamento, incluindo todos
os processos com parecer do controle interno pela irregularidade;
e) 77% dos processos foram julgados conforme o parecer do controle interno.
Portanto, em relao ao parecer do controle interno, os exames
feitos pelas unidades tcnicas da corte de contas da Unio agregaram valor a somente 23% das tomadas e prestaes de contas. Diante disso, seria razovel que o TCU concentrasse os seus esforos na identificao, mediante evidncias acessrias (p. ex., denncias, contas anteriores e achados de auditoria), dos processos cujas falhas possam no ter sido constatadas pelo
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controle exercido pela prpria administrao pblica. Complementarmente, o TCU tambm poderia incentivar o aprimoramento dessa forma de controle, minimizando-se o retrabalho no mbito do controle externo.
6.3. Volume de Recursos Outro importante ponto de estrangulamento encontrado no TCU so
as interposies de recursos. Essas interposies no contribuem para a intempestividade das tomadas e prestaes de contas, pois referem-se s decises de mrito, ou seja, ocorrem aps o ciclo de exame e julgamento das contas. Podem, porm, afetar a efetividade do controle externo (p. ex., recursos interpostos pouco antes do perodo eleitoral podem suspender os efeitos da lista de gestores tornados inelegveis pelo TCU).
Convm notar que, de 1995 a 1998, a proporo de recursos
interpostos em relao ao total de processos de contas julgados passou de 5,95% a 6,21%.
Proporo de Recursos Apreciados pelo TCU
1995 1996 1997 1998
RECURSOS Qtde. % Qtde. % Qtde. % Qtde. %
Providos 148 44,6 175 48,2 215 51,7 204 46,0
No providos 184 55,4 188 51,8 201 48,3 239 54,0
TOTAL 332 100,0 363 100,0 416 100,0 443 100,0
(Qtde. Total de Recursos / Qtde. Total de Contas Julgadas)% 5,95% 4,98% 5,11% 6,21%
Fonte: TCU, G, 2000, p. 35. Observa-se, assim, que a busca da certeza jurdica tem
sobrecarregado a organizao, em prejuzo da dimenso administrativa do controle.
7. PROPOSTAS DE APRIMORAMENTO DO TCU O controle externo, se bem exercido, pode ser um importante
instrumento de aprimoramento do processo legislativo e de modernizao da administrao pblica. Para isso, todavia, primordial que o ciclo de gesto se complete e que os tomadores de deciso nos Poderes Legislativo e Executivo recebam, tempestivamente, informaes relevantes e confiveis sobre a execuo das aes pblicas.
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A percepo mdia sobre o desempenho do TCU est, porm, longe
de ser satisfatria, como mostra a pesquisa feita pela prpria corte de contas da Unio. (Cf. TCU, C, 2000, p. 6.)
luz das dificuldades, reais ou supostas, enfrentadas pelo TCU, h
vrias propostas de reorganizao do controle externo no mbito do Congresso Nacional. Ademais, o grupo encarregado da pesquisa Tendncias de Controle da Gesto Pblica tambm elaborou diversas sugestes de aprimoramento da corte de contas, ainda que as principais sugestes no tenham sido acolhidas pelo colegiado de ministros.
Como demonstrado pelo no-acolhimento das sugestes citadas
acima, o presente estudo entende que o fortalecimento da rea tcnica, a qual passaria a contar com uma identidade jurdico-administrativa prpria, uma condio necessria para que o controle externo seja repensado como uma ferramenta gerencial.14
Assim, este tpico tratar, primeiramente, das propostas formuladas
pelo corpo tcnico do TCU; em seguida, das propostas que esto tramitando no Congresso Nacional; e, por fim, de uma proposta de criao de uma diretoria-geral, no-subordinada ao corpo de ministros, inspirada, por analogia, no anteprojeto da ANDC, elaborado pela Presidncia da Repblica em 2000.
7.1. A Perspectiva Interna No mbito da pesquisa sobre tendncias do controle da gesto
pblica, foram aventadas vrias solues para os problemas que afligem a corte de contas da Unio, destacando-se (cf. TCU, G, 2000, p. 2):
a) triagem e segregao das contas anuais: contas com alta
probabilidade de no conter quaisquer irregularidades seriam separadas das demais e diferidas para julgamento ao final do prazo legal, caso no fossem observados problemas por outros
14 Este estudo no pretende que a alterao proposta seja uma condio necessria e suficiente para o aprimoramento do controle externo, pois, freqentemente, a mudana organizacional um processo de tentativa-e-erro, no qual os perfis dos dirigentes escolhidos tm papel destacado. Trata-se, apenas, de melhor delimitar a responsabilidade por esse aprimoramento, cujo resultado seria avaliado pela opinio pblica luz dos objetivos inscritos na misso atribuda rea tcnica.
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instrumentos de controle; informaes do controle interno e registros histricos do TCU seriam utilizados para estimar a probabilidade em questo; ademais, as contas de rgos ou entidades que movimentassem os duzentos maiores oramentos (i.e., cerca de R$ 100 milhes, atualmente) seriam examinadas com prioridade;
b) padronizao das tomadas e prestaes de contas: melhoria do sistema de controle das tramitaes; priorizao eletrnica de processos; maior facilidade de acesso, por parte dos servidores, s informaes sobre estoque; delegao padronizada de competncia para diligncias, citao e audincias; simplificao dos procedimentos de localizao do responsvel; estabelecimento de indicadores de desempenho; entre outras;
c) melhoria da disponibilidade e da qualidade da informao: auditoria dos procedimentos de controle adotados pelos controles internos; implantao de uma poltica de gesto da informao e do conhecimento; e expanso do acesso do TCU s fontes de informao da administrao pblica por meio de tcnicas de pesquisa mais elaboradas;
d) integrao das instncias envolvidas nas tomadas e prestaes de contas: melhoria da comunicao entre as unidades tcnicas e os gabinetes dos ministros no que tange qualidade das tomadas e prestaes de contas.
As solues aventadas tm amplo alcance. Algumas so
inteiramente compatveis com o atual modelo brasileiro de controle externo e j foram ou esto sendo implementadas. Outras, porm, no foram acolhidas pelo colegiado de ministros, especialmente a proposta de triagem e segregao das contas anuais.
Projeto de deciso normativa que visava a instituir procedimentos
simplificados a serem observados pelas unidades tcnicas com vistas a reduzir o estoque de processos vencidos, p. ex., motivou a Deciso 143/2001 do Plenrio do TCU, a qual declarou desnecessria a adoo da deciso normativa propugnada. Cabe destacar os termos do recurso apresentado pelo Ministro Adhemar Paladini Ghisi:
A prevalecer o Projeto de Deciso Normativa em comento, atos contrrios mesmo Constituio, como a admisso sem concurso pblico ou a indevida ausncia de realizao de procedimento licitatrio, passaro a ser encarados como simples falhas formais, levando to-
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somente efetivao de determinaes. Ter-se-ia, ento, reduzida a competncia desta Corte, que passaria apenas a atuar na imputao de dbitos. No mais faria sentido a fiscalizao de atos e contratos. Assim como o Poder Judicirio no tem hesitado em impor limites
atuao do controle externo, preservando as suas prprias prerrogativas, os ministros do TCU tm-se mostrado refratrios s tentativas de reinterpretar o arcabouo legal em vigor em prol da simplificao de procedimentos, sob o argumento de que isso implicaria reduo nas competncias legais da Corte. Considerando-se a subordinao funcional da rea tcnica ao frum incumbido da dimenso judicante do controle externo, trata-se de um debate desigual, com resultados previsveis.
correto que a aludida dimenso integra a tradio jurdico-
administrativa brasileira. A experincia internacional, por sua vez, torna evidente que essa dimenso requer a existncia de um colegiado, para que suas determinaes, com conseqncias jurdico-econmicas compulsrias ou quase compulsrias, sejam enriquecidas pelas perspectivas dos seus vrios membros. Isso no implica, contudo, a necessidade da subordinao do controle gerencial eminentemente tcnico, cujo principal resultado so meras recomendaes, amparadas na tempestividade e ampla divulgao funo judicante.
Efetivamente, aplicaes recentes da teoria dos jogos s
deliberaes dos rgos colegiados demonstraram que decises tomadas por amplas maiorias formam estratgias dominantes em relao s decises tomadas por maiorias simples. As coalizes amplamente vencedoras assegurariam aos membros do colegiado benefcios com valores esperados maiores mais especificamente, cada membro teria maior autonomia para gerir segmentos especializados do processo decisrio, ou seja, cada delegado minimizaria as interferncias dos demais delegados em temas do seu direto interesse.15
O fenmeno descrito acima facilmente observado na atuao do colegiado do TCU. Por um lado, as decises so, com freqncia, quase consensuais. Por outro, a lista de unidades jurisdicionadas (i.e., o rol de rgos e entidades sujeitos ao controle da corte de contas) atribuda a cada ministro gera agendas especializadas, ou seja, os membros do colegiado tm
15 Cf.: Weingast, 1979; Weingast, Shepsle & Johnsen, 1981; Niou & Ordeshook, 194; Weingast & Marshall,
1988; Wittman, 1989.
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interesse em resguardar as suas prerrogativas tcnico-jurdicas sobre as respectivas listas.16
As caractersticas descritas acima podem ser inerentes a situaes
complexas, que exijam manifestaes por fruns plurais, cuja responsabilidade deva permanecer difusa. No so, porm, caractersticas plenamente compatveis com organizaes cujos objetivos deveriam ser claramente definidos e facilmente mensurveis, como devem ser as reas tcnicas dos rgos de controle.
Portanto, um passo importante para que o controle gerencial avance
no Brasil uma definio, objetiva e independente, da misso do corpo tcnico, subordinado a um dirigente encarregado de compatibilizar meios e fins, tornando perene e concentrada a responsabilidade atualmente exercida de forma transitria e difusa.
7.2. A Perspectiva do Poder Legislativo H, no Poder Legislativo, 46 proposies que afetam, diretamente
ou indiretamente, o controle externo da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios: 24 propostas de emenda Constituio; 4 projetos de lei complementar; 17 projetos de lei; e 1 projeto de resoluo do Congresso Nacional.17
As proposies em questo podem ser agrupadas da seguinte
maneira: a) fixao de mandatos ou de critrios para a nomeao de
conselheiros e ministros das cortes de contas, bem como de vedaes aplicveis a seus familiares18 ................................. 9;
b) disciplinamento ou ampliao das competncias dos rgos de controle externo19 ....................................................... 9;
c) definio de prazos diversos20 .................................................... 8;
16 No intuito de minimizar o problema da especializao, as listas de unidades jurisdicionadas mudam de titularidade a cada dois anos.
17 O Anexo IV discrimina as proposies atualmente tramitando no mbito do Poder Legislativo. 18 PEC 532/1997, 556/1997, 50/1999, 123/1999, 147/1999, 11/2000, 24/2000, 25/2000 e 293/2000. 19 PEC 18/2000; PLP 246/2001 e 308/2002; PL 11/1995, 930/1999 e 2.614/2000; PLS 294/1999, 187/2000 e 244/2000.
20 PEC 442/1996 e 12/2002; PLP 61/1999; PL 1.470/1996, 2.730/2000, 3.831/2000 e 4.939/2000; PLS 408/1999.
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d) disciplinamento da atuao do Poder Legislativo21.................... 4; e) extino de rgos de controle externo22.................................... 4; f) mudana da vinculao institucional23 ....................................... 3; g) fixao de normas gerais de contabilidade pblica24 ................. 2; h) fixao de restries oramentrias25 ......................................... 2; i) outras.......................................................................................... 5. No item a, h propostas de ampliao da quantidade de ministros,
de atribuio de mandato aos membros dos colegiados ou de alterao dos critrios de nomeao.26
No item b, por sua vez, destacam-se as medidas destinadas a
reforar o poder judicante, permitindo ao TCU quebrar o sigilo bancrio dos administradores pblicos (PLP 308/2002) e constituindo ttulos executivos parajudiciais (PLS 244/2000). Ademais, no item i h a PEC 209/2000, que reitera o carter permanente das cortes de contas.
Nos itens e e f, por fim, prevalecem as propostas de
fortalecimento do papel do Poder Legislativo, seja por meio da assimilao de todo o controle externo, como da criao de auditorias-gerais, sem poder judicante.
Dessa forma, percebe-se que as proposies legislativas no tm
enfrentado diretamente a questo de como fortalecer a rea tcnica das cortes de contas, a no ser pela proposta de criao de auditorias-gerais, que no encontra amparo na tradio jurdico-administrativa brasileira, podendo, inclusive, criar um indesejado vazio legal, pois as prestaes de contas foram incorporadas, p. ex., ao arcabouo da Lei de Responsabilidade Fiscal (cfe. o art. 49 da Lei Complementar101/2000).
21 PEC 227/2000; PLS 127/1999 e 211/2000; PRN 4/1998. 22 PEC 19/1999, 192/2000, 193/2000 e 329/2001. 23 PEC 36/1999 e 523/2002; PLP 246/2001. 24 PLS 106/1999 e 37/2001. 25 PEC 5/1999 e 16/1999. 26 A esse respeito, convm mencionar que os legisladores podem estar dando destaque a um problema pouco relevante. Como mostrado pelo Anexo V, o tempo mdio de servio dos ministros do TCU no muito superior aos dos dirigentes das atuais agncias reguladoras. Ademais, a predominncia de ministros com formao jurdica e oriundos do prprio Poder Legislativo guarda relao com o poder judicante atribudo ao rgo e sua vinculao institucional.
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Uma organizao nos moldes inicialmente propostos para a ANDC, pelo contrrio, seria mais compatvel com as peculiaridades da administrao pblica brasileira.
7.3. A Criao de uma Diretoria-Geral Somente uma clara declarao da misso de uma organizao
permite chegar a objetivos realistas e mensurveis. O ciclo se completa medida que a concretizao dos objetivos contribui para o reconhecimento de que a misso est sendo cumprida em benefcio das partes interessadas.
Coerentemente com a premissa anterior, a Presidncia da Repblica
props, em 2000, criar a ANDC. A nova agncia absorveria a Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda, a Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica. Seria composta por uma diretoria-geral, vrias diretorias tcnicas e o tribunal da concorrncia. Nessa estrutura, as reas tcnicas e judicante seriam unidades gestoras independentes e teriam misses prprias. Caberia ao diretor-geral, designado para exercer um mandato de quatro anos, otimizar a utilizao dos recursos da organizao, maximizando os seus resultados.
No TCU, porm, a presidncia ocupada pelos ministros por curtos
perodos, segundo o sistema de rodzio. Ademais, mesmo decises internas so submetidas aos membros do colegiado, os quais tambm podem demandar trabalho s unidades tcnicas. Dessa forma, a responsabilidade pelos trabalhos realizados intrinsecamente transitria e difusa.
Outro aspecto que precisa ser levado em considerao que o
planejamento implica uma restrio ao poder discricionrio do dirigente. Efetivamente, os planos de ao so uma decorrncia do ambiente competitivo e da escassez de recursos enfrentados pelas entidades econmicas. Nesses casos, o planejamento uma necessidade, no uma opo. J as organizaes polticas que ocupam posies monopolsticas ou quase monopolsticas na estrutura de poder e cuja restrio oramentria menos premente, como ocorre com o TCU, costumam ser pouco receptivas em relao aos modelos abrangentes de planejamento. Para essas organizaes, o timo preservar, tanto quanto possvel, a liberdade de poder decidir, a cada momento, o que fazer, como fazer e quando fazer.
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Qualquer conjunto de mudanas estratgicas limitado a um binio e subordinado a um processo decisrio difuso e amplamente discricionrio teria dificuldades para prosperar. Uma transformao mais profunda e baseada em valores requer estratgias de longo prazo, conduzidas por um gestor que possa ser responsabilizado pelos xitos e fracassos da organizao. Essa a principal vantagem vislumbrada no anteprojeto do ANDC.
Baseado no anteprojeto citado acima, o TCU seria composto por
uma diretoria-geral, englobando toda a rea tcnica, e pelo plenrio, encarregado da anlise dos atos administrativos sujeitos a julgamento.
A diretoria-geral seria dividida em diretorias tcnicas, responsveis
pelas diferentes modalidades de controle auditorias operacionais (sistemas de informao, obras, etc.), de conformidade e contbil-financeiras, e avaliaes de programas. Ademais, as atividades de apoio tambm seriam da alada da diretoria-geral.
O plenrio seria uma unidade gestora e poderia dividir-se em
cmaras. Os colegiados de ministros possuiriam competncias privativas e independncia tcnico-administrativa.
O diretor-geral e os ministros seriam indicados e nomeados pelo
Poder Legislativo para o cumprimento de mandatos. Os demais cargos comissionados seriam preenchidos conforme os regulamentos internos da diretoria-geral e do plenrio, aprovados pelos colegiados de diretores e de ministros, respectivamente.
Caberia ao diretor-geral, auxiliado pelos diretores tcnicos, planejar
as aes de controle, desdobrando-as ao longo de vrios exerccios e adequando meios e fins. Dessa forma, seria competncia do diretor-geral definir a identidade do Tribunal, integrando as demandas externas (especialmente do plenrio e do Poder Legislativo) com os objetivos maiores do controle externo, qual seja: permitir uma viso integrada do conjunto da administrao pblica e contribuir para o aprimoramento dos processos gerenciais. Tambm seria atribuio do diretor-geral representar o TCU legalmente, inclusive respondendo pela prestao de contas.
Outras competncias do diretor-geral: celebrar acordos com as
unidades jurisdicionadas ou fazer recomendaes, no intuito de sanar ms prticas administrativas; instaurar processos para posterior instruo e
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julgamento pelos colegiados de ministros; e decidir pela insubsistncia dos indcios de irregularidades, arquivando as averiguaes preliminares.
O plenrio, por sua vez, concentrar-se-ia nas situaes
potencialmente irregulares reveladas pela rea tcnica. O seu objetivo seria julgar em que medida as falhas observadas seriam um reflexo de prticas ilegais ou incompatveis com a boa tcnica administrativa, luz das informaes efetivamente disposio dos responsveis no momento da suposta falha. Trata-se de juzos complexos, que devem ter o cuidado de no minimizar os riscos prprios a toda ao administrativa. Conseqentemente, recomendvel que as deliberaes a esse respeito sejam tomadas por rgos colegiados, com a observncia do princpio da ampla defesa.
Comparativamente, as decises do colegiado de diretores seriam
estritamente administrativas, voltadas para a retroalimentao do processo de tomada de deciso, contribuindo para o rpido afastamento do gestor com desempenho insatisfatrio, ainda que perfeitamente amparado pela legislao pertinente, ou para a rpida correo das ms prticas gerenciais. J as decises do colegiado de ministros seriam menos tempestivas, por visarem responsabilizao dos maus gestores, imputando-lhes dbitos e multas em prticas ilegais ou simplesmente no-razoveis.
Como medida adicional de segurana jurdica, a legislao poderia
prever as situaes nas quais os ministros poderiam avocar para reviso as deliberaes do diretor-geral, especialmente nos casos de arquivamento das averiguaes preliminares.
A presente estrutura teria como contrapartida o aumento da
responsabilidade do corpo tcnico, cujos relatrios teriam ampla publicidade. Isso exigiria um esforo redobrado, tanto em termos de demonstrao documental das falhas apuradas, como em termos de especializao profissional, a ser atestada por cursos nos mais diversos domnios do conhecimento com destaque, naturalmente, para as tcnicas de auditoria operacional e de desempenho, e de avaliao de programas pblicos, diferentemente do que ocorre atualmente, quando os servidores do TCU, em resposta ao predomnio do controle de legalidade, optam, em geral, por uma nova graduao na rea jurdica.
Somente com a conjugao dos fatores mencionados anteriormente,
amparados por um slido sistema de reviso de relatrios, a rea tcnica teria a credibilidade necessria para que as suas recomendaes tivessem eficcia.
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8. CONCLUSO As concluses do presente estudo podem ser assim resumidas: a) os sistemas de controle interno e externo enfrentam problemas
similares, em decorrncia da subordinao do controle gerencial ao controle de legalidade;
b) no caso do controle interno, houve um agravamento do problema anterior com a recente transferncia da SFC para o mbito da Corregedoria-Geral da Unio;
c) a pretenso da corte de contas da Unio de poder exercer um controle de natureza jurisdicional esbarra em prerrogativas do Poder Judicirio, que possui a ltima palavra a esse respeito;
d) a responsabilidade pela conduo do TCU intrinsecamente transitria e difusa, dificultando a racionalizao dos rituais processuais e sobrecarregando a organizao;
e) o aprimoramento do controle gerencial requer a definio de uma identidade prpria para a rea tcnica da corte de contas da Unio.
Neste contexto, o anteprojeto da ANDC, ao distinguir as atribuies
do rgo colegiado e da rea tcnica, pode ser um importante ponto de partida para os debates acerca do tema.
Consultoria Legislativa, 4 de novembro de 2002.
Carlos Alexandre Amorim Rocha Consultor Legislativo
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ANEXO I Competncias Constitucionais do TCU
COMPETNCIA FUNDAMENTO
Apreciar as contas anuais do Presidente da Repblica art. 71, inciso I
Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos
art. 33, 2, e art. 71, inciso II
Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses civis e militares art. 71, inciso III
Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional art. 71, inciso IV
Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais art. 71, inciso V
Fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a estados, ao Distrito Federal ou a municpios art. 71, inciso VI
Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas art. 71, inciso VII
Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos
art. 71, incisos VIII a XI
Sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal
art. 71, inciso X
Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem autorizao
art. 72, 1
Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades
art. 74, 2
Fixar coeficientes dos fundos de participao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e s prefeituras municipais
art.161, pargrafo nico.
Fonte: TCU, J, 2002, p. 10.
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ANEXO II Principais Competncias Infra-Constitucionais do TCU
COMPETNCIA FUNDAMENTO
Decidir sobre consulta formulada a respeito de dvida na aplicao de dispositivos legais e regulamentares Lei 8.443/1992
Decidir sobre representao contra irregularidades em processo licitatrio Lei 8.666/1993
Exercer o controle da legalidade e legitimidade das declaraes de bens e rendas apresentadas por ocupantes de cargos, empregos e funes dos Poderes da Unio
Lei 8.730/1993
Decidir sobre representao referente ao descumprimento da obrigatoriedade de notificar as cmaras municipais da transferncia de recursos federais para os respectivos municpios
Lei 9.452/1997
Acompanhar e fiscalizar os processos de desestatizao Lei 9.491/1997
Criar e manter homepage para divulgao de dados e informaes acerca das contas pblicas Lei 9.755/1998
Fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com nfase no que se refere ao cumprimento, pela Unio, dos limites das despesas com pessoal
Lei Complementar 101/2000
Processar e julgar infraes administrativas contra as leis de finanas pblicas Lei 10.028/2000
Fiscalizar a aplicao dos recursos repassados aos Comits Olmpico e Paraolmpico Brasileiros Lei 10.264/2001
Remeter Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional a anlise e a avaliao dos relatrios de gesto fiscal previstos na Lei Complementar 101/2000
Lei 10.266/2001, art. 73, inciso III
Enviar Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional informaes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento
Lei 10.266/2001, art. 83
Remeter ao Congresso Nacional, em at quinze dias aps sua constatao, informaes referentes a indcios de irregularidades graves identificados em fiscalizao de contratos, convnios, parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes do Oramento de 2002
Lei 10.266/2001, art. 83, 8
Fonte: TCU, J, 2002, p. 11.
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ANEXO III Causas Provveis dos Problemas Crticos Observados na Instruo das
Tomadas e Prestaes de Contas
INTEMPESTIVIDADE BAIXA CONTRIBUIO DAS TCS E PCS PARA A EFETIVIDADE DO CONTROLE
instrues prolixas; planejamento no-integrado; atuao formal e processualstica; tradio de julgar todas as contas; baixo rendimento (baixa
produtividade); excesso de processo com pouca
relevncia; complacncia exagerada com o
repassador; dependncia do julgamento de outros
processos; pouca interao com as unidades
jurisdicionadas; descrdito na eficcia do instrumento
pelos servidores; adio de novos elementos ao processo
intempestivamente; excesso de tramitaes em razo da
centralizao das decises; excesso de processos em relao
fora de trabalho disponvel; excesso de tempo dedicado ao exame
de contas simplificadas; baixo controle da confiabilidade das
informaes do controle interno e gestores;
pouca interao entre gabinetes dos relatores e o Ministrio Pblico e as unidades tcnicas do prprio TCU.
intempestividade; ciclo do processo muito longo; elevada relao custo-benefcio; ineficcia das cobranas executivas; alto ndice de provimento de recursos; baixo ndice de recolhimento
voluntrio; planejamento e execuo no-
integrados; grande parte dos processos tem pouca
relevncia material ou social; descrdito na eficcia do instrumento
por parte dos servidores; baixo controle da confiabilidade das
informaes do controle interno; baixa contribuio para a transparncia
ou publicidade do controle externo; exame pouco profundo (mera
reelaborao do trabalho realizado pelo controle interno);
baixa seletividade (os poucos critrios existentes no favorecem a efetividade do controle).
Fonte: TCU, G, 2000, p. 1.
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ANEXO IV Proposies Legislativas
TIPO N ANEXO APENSADO A ASSUNTO
PEC 442/1996 385/1996 Prazos para prestao de informaes. PEC 532/1997 Critrios de nomeao dos ministros.PEC 556/1997 123/1999 Critrios de nomeao dos ministros.
PEC 5/1999 16/1999 Relaes jurdicooramentrias entre os poderes dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.
PEC 16/1999
21/1995; 5, 21, 23, 33, 54, 62, 71, 74, 81 e 92/1999; 1, 5, 20 e 29/2001; e 15/2001.
Limite para as dotaes oramentrias.
PEC 19/1999 Extino dos tribunais e conselhos de contas dos municpios.
PEC 36/1999
Transferncia das atribuies dos tribunais e conselhos de contas dos municpios para os tribunais de contas dos estados.
PEC 50/1999 532/1997 Critrios de nomeao dos ministros.PEC 123/1999 556/1997 Critrios de nomeao dos ministros.
PEC 147/1999 106/1999 Inexigibilidade para o cnjuge e os parentes de membros dos tribunais e conselhos de contas.
PEC 11/2000 Nomeao de auditor para ministro.
PEC 18/2000 Competncia para fiscalizar a aplicao de recursos repassados pela Unio.
PEC 24/2000 Vedao da indicao de parentes de autoridades para ministro.
PEC 25/2000
Faculdade de nomear membros das cortes de contas estaduais e municipais mediante concurso pblico.
PEC 192/2000 193, 209, 227 e 293/2000 Extino dos tribunais de contas municipais e das cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo.
PEC 193/2000 192/2000
Extino dos tribunais de contas da Unio, dos estados e dos municpios. Criao da AuditoriaGeral da Unio.
PEC 209/2000 192/2000 Carter permanente do TCU, com repercusso nas demais cortes de contas.
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ANEXO IV Proposies Legislativas
TIPO N ANEXO APENSADO A ASSUNTO
PEC 227/2000 192/2000 Auditoria das contas pblicas, com julgamento das prestaes de contas pelo Congresso Nacional.
PEC 293/2000 192/2000 Mandato dos conselheiros. PEC 39/2001 Criao da Procuradoria do TCU.
PEC 40/2001 Competncia do Superior Tribunal de Justia.
PEC 329/2001 192/2000
Extino dos tribunais de contas da Unio, dos estados e dos municpios. Criao de Comisso Mista Permanente do Congresso Nacional.
PEC 12/2002 Prazos para prestao de informaes e realizao de auditorias e inspees.
PEC 523/2002 Incorporao dos tribunais e conselhos de contas dos municpios aos tribunais de contas dos estados.
PLP 61/1999 Prazo para julgamento das contas do Presidente, dos governadores e dos prefeitos.
PLP 228/2001 Incluso dos tribunais de contas dos municpios no mbito do poder legislativo.
PLP 246/2001 Realizao de auditoria em empresa estatal no caso de extino, fuso ou incorporao.
PLP 308/2002 PLP 200/89 Quebra de sigilo bancrio de administradores pblicos. PL 11/1995 Competncias do TCU.
PL 1470/1996 Prazos para prestao de informaes.
PLS 64/1999 Decretao de indisponibilidade de bens.
PLS 106/1999 Normas para a contabilidade e elaborao e controle dos planos.
PLS 127/1999 PLC 3270/2000 Comunicao direta dos atos e fatos apurados.
PLS 408/1999 Prazos para prestao de informaes e julgamento das prestaes de contas.
PL 930/1999 Expedio de certificado de regularidade. PLS 187/2000 Parmetros para a ao do TCU.
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ANEXO IV Proposies Legislativas
TIPO N ANEXO APENSADO A ASSUNTO
PLS 211/2000 PLS 318/1999 Critrios para a apreciao das contas prestadas pela Presidncia da Repblica.
PLS 244/2000 Constituio de ttulos executivos parajudiciais.
PL 2614/2000 Procedimento para denncia de irregularidade.
PL 2730/2000 Prazo para julgamento das prestaes de contas.
PL 3831/2000 Prazo para julgamento das prestaes de contas.
PLS 37/2001 Normas gerais para a contabilidade governamental.
PL 4939/2001 Prazo para a apresentao de documentos ao TCU.
PL 5917/2001 Tempo de servio computado como prtica jurdica. PLS 169/2002 Criao de canal reservado.
PRN 4/1998 Critrios para apreciao do relatrio de atividades do TCU. Fonte: Senado Federal, 2002.
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ANEXO V Tempo de Servio dos Ministros do TCU
IDADE MDIA PERODO
ENTRADA SADA PERMANNCIA
MDIA
18901930 52 64 10,6 19301945 52 62 11,8 19451964 53 64 10,7 19641985 59 65 6,6 19852000 58 67 6,8 Fonte: Brown, 2002, p. 76.
Formao Acadmica dos Ministros Nomeados para o TCU
NENHUMA DIREITO OUTRAS PERODO
QTDE % QTDE % QTDE %
18901930 7 30,4% 16 69,6% 19301945 12 100,0% 19451964 9 90,0% 1 10,0% 19641985 18 62,1% 11 37,9% 19852000 19 90,5% 2 9,5% TOTAL 7 7,4% 74 77,9% 14 14,7% Fonte: Brown, 2002, p. 77.
Experincia Prvia dos Ministros Nomeados para o TCU
PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO PERODO CONTROLE
INTERNO OUTRAS REAS
CONTROLE EXTERNO
OUTRAS REAS
PODER JUDICIRIO
18901930 7 5 5 11 10 19301945 4 4 4 4 6 19451964 1 3 3 5 6 19641985 2 5 5 19 3 19852000 4 4 14 2 TOTAL 14 21 21 53 27
Fonte: Brown, 2002, p. 78.
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BIBLIOGRAFIA BARON, David P.; FEREJOHN, John A. Bargaining in Legislatures. The
American Political Science Review, 83(4):1181-206, dez. 1989.
BARZELAY, Michael. Central Auditing Institutions and Performance Auditing: a comparative analysis of organizational strategies in the OECD. Governance: an international journal of policy and administration, 10(3):235-60, jul. 1997.
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TANZI, Vito. Mensurao do Dficit Pblico: questes bsicas. In: BLEJER, Mario I.; CHEASTY, Adrienne (Org.). Como Medir o Dficit Pblico: questes analticas e metodolgicas. Braslia : Secretaria do Tesouro Nacional, 1999, p. 15-23.
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______ (B). Arquitetura Organizacional Projeto de Estrutura. Braslia, 2000. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica 3.)
______ (C). Arquitetura Organizacional Projeto de Ajuste Estrutural e de Racionalizao do Rito de Exame e Julgamento de Contas. Braslia, 2000. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica 3.)
______ (D). Bibliografia Brasileira de Controle Externo. Braslia, 2000. ______ (E). Fiscalizao de Gastos Pblicos no Brasil: ciclo de palestras sobre
controle e fiscalizao. Braslia, 1999. ______ (F). Paradigmas de Controle Externo. Braslia, 1999. (Pesquisa sobre o
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PODERTIPOIMAGEM DE GOVERNOIMAGEM DE BOM FUNCIO-NAMENTOOBJETIVO PRINCIPALMODALIDADE PREDOMINANTEPAPEL DO AUDITOR/AVALIADORNANEXO
ASSUNTOENTRADANENHUMA