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ARTíCULO 40. DEL CONTENIDO DEL CONTRATO ESTATAL. Lasestipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles,comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza.

PARÁGRAFO. En los contratos que celebren las entidades estatales se podrápactar el pago anticipado y la entrega de anticipos, pero su monto no podráexceder del cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato.

Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de suvalor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales.

Sentencia c-300 DE 2012

El principio de planeación hace referencia al deber de la entidad contratante derealizar estudios previos adecuados (estudios de prefactibilidad, factibilidad,ingeniería, suelos, etc.), con el fin de precisar el objeto del contrato, lasobligaciones mutuas de las partes, la distribución de los riesgos y el precio,estructurar debidamente su financiación y permitir a los interesados diseñar susofertas y buscar diferentes fuentes de recursos[46[.

Este principio está entonces directamente relacionado con los de economía,eficacia, racionalidad de la intervención estatal y libre concurrencia. De un lado, serelaciona con los principios de economía y eficacia (artículo 209 superior) yracionalidad de la intervención estatal (artículo 334 superior), pues los estudiosprevios no son solamente necesarios para la adecuada ejecución del contrato -entérminos de calidad y tiempo, sino también para evitar mayores costos a laadministración fruto de modificaciones sobrevinientes imputables a la entidad yque redunden en una obligación de restablecer el equilibrio económico delcontrato sin posibilidad de negociación de los precios. Ciertamente, los estudiosprevios determinan el retorno que pueden esperar los inversionistas, el cual, si noes obtenido por causas imputables al Estado en el marco del esquema dedistribución de riesgos, puede llevar a condenas judiciales o a la necesidad derenegociaciones a favor del contratista.

El principio de planeación es recogido por el artículo 25.12 de la ley 80 -modificadopor la ley 1474 de 2011, el cual dispone en lo pertinente:

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"Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contratoen el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa,deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y lospliegos de condiciones, según corresponda.

Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de unaobra, en la misma oportunidad señalada en el inciso primero, laentidad contratante deberá contar con los estudios y diseños quepermitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social,económico y ambiental. Esta condición será aplicable incluso paralos contratos que incluyan dentro del objeto el diseño."

• Ley 1150 de 2011.Artículo 3°._De los Fines de la Contratación Estatal.Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratosy con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento delos fines estatales, la continua y eficiente prestación de los serviciospúblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administradosque colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.

• Recomendacionespara la elaboración de estudios previos aplicacióndel principio de planeación en la contratación de las entidadespúblicas. PROCURADURíA DELEGADA PARA LA VIGILANCIAPREVENTIVA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

El principio de planeación busca garantizar que la escogencia de loscontratistas, la celebración, ejecución y liquidación de los contratos no seaproducto de la improvisación; en consecuencia, en virtud de este principio,cualquier proyecto que pretenda adelantar una entidad pública debe estarprecedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad técnica yeconómica (, ..).

Estatutos Invama

ARTíCULO 870. PROYECTOS Y DISEÑOS DE LA OBRA: Antes de proceder a ladistribución de la contribución de valorización, INVAMA deberá verificar y certificarpor intermedio del Director del proyecto que los estudios de factibilidad esténvigentes, debidamente elaborados y los proyectos, diseños de las obras y losplanos de fajas, estén aprobados por la Secretaría de Planeación Municipal.

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PARÁGRAFO PRIMERO: El estudio de factibilidad deberá estar aprobado por laJunta Directiva dellnvama.

Descripción de la situación

El contrato número 131121106 de 2013 cuyo objeto era: "CONSTRUCCION DELA INTERSECCION GLORIETA AUTONOMA DE LA CIUDAD DE MANIZALESFASE I ". Obras que deberán cumplir estrictamente las especificaciones técnicasestablecidas en el pliego de condicionesy demás que imparta el interventor y a losprecios unitarios que mas adelante se detallan. Hacen parte de este contrato lapropuesta presentada por el contratista y todos los documentos de la etapaprecontractual". Por valor de $ 3.427.556.074 Con fecha de iniciación del día 13de enero de 2014 y con fecha de terminación del día 12 de junio de 2014, cuentacon una justificación técnica adición y/o prorroga del 3 de junio de 2014,solicitando dos (2) meses de plazo final, argumentando que el retraso se debe 1.Redes de servicios públicos, 2.ampliacion de calzada autónoma. 3. Cambio tipo decable anclajes, 4. Zona sesión bodega estrella. 5. Autorización cierre aun carril. 6.Problemas con el botadero. 7. Dificultades pantalla 3. 8. Ajuste diseño baranda.

Posteriormente el día 29 de julio de 2014, se realizo una Adición al contrato enmención la cual modificaba el valor del contrato por la suma de $781.431.445 yotra prorroga por un mes más. Argumentando el contratista en el numeral B.Causales del cambio de especificaciones ( financieras y otros) soporte del cambiode especificaciones: se adjunta análisis de precios unitario, especificando en esteítems que para garantizar la estabilidad y el correcto funcionamiento de la obra,las cuales han obligado a ejecutar mayor cantidad de obra, así como la necesidadde reconstruir algunos pavimentos antiguos que estaban altamente deteriorados.Adicionalmente ellnvama obtuvo resolución de aprobación de la intervención en elárea de influencia del bien de interés cultural nacional.

Para este organismo de control no se encuentra plenamente justificada la adiciónal contrato No. 131121106 de 2013, toda vez que comparado el presupuesto quepresenta el contratista para la aprobación de la adición, con la cláusula cuarta delcontrato relacionada con cantidades y precios, podemos determinar que todosestos ítem se encuentran plenamente relacionados, en lo único que difieren es enel suministro e instalación de baranda metálica vehicular por valor de$108.108.791. No entiende este organismo de control por que tanta disparidad enel ajuste real en la cantidad de materiales, si este contrato obedece a lo

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determinado en un contrato anterior de estudios previos, de igual forma a unaplaneación realizada por el funcionario competente del INVAMA de conformidadcon el respectivo manual de funciones, Quiero decir con lo anterior que el procesode planeación tuvo una deficiente estimación inicial de las cantidades de obrarequeridas para la ejecución de todo el objeto descrito en el contrato. Siendo lasituación mas gravosa en estos momentos, puesto que a la fecha no se haliquidado el contrato y aun falta un reajuste financiero que seria como otra adiciónal contrato, la cual genera incertidumbre porque no se sabe de cuanto es el valorni cuanto va a valer realmente el contrato bajo análisis, el cual inicialmente sehabía programado en $ 3.427.556.074 y ya va en la suma de $ 4.208.987.519, sincontar con la certeza de un valor total.

Causa

Estudios previos deficientes

Falta planeación por parte del INVAMA

Aceptación de adiciones sin análisis de cantidades reales

Efectos

Presupuestos financieros desajustaos

Reajustes en valorización

Respuesta de la entidad

En los formatos de justificación de adición y prórroga del contrato se enuncian lasprincipales razones que implicaron la toma de estas decisiones y las cuales tuvieronincidencia en las modificaciones contractuales.

Entre estas razones encontramos que ellNVAMA obtuvo el permiso de intervención en elárea de influencia del bien de interés cultural, lo cual nos permitió ejecutar obra como laampliación de la calzada sur, en inmediaciones del centro administrativo de la universidadAutónoma. Obras que tienen un valor cercano a los 230 míllones de pesos. Otra de lasrazones que encontramos en la justificaciones es la de construir una baranda metálicavehicular la cual tuvo un costo aproximado de 108míllones, también se justifica la adicióny prórroga en la reconstrucción de pavimentos que se encontraban deteriorados y que

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podrían generar riesgo en la estabilidad de los nuevos pavimentos por la posibilidad detransmitir fisuras y grietas por un costo aproximado de 160millones y es así que cada unade las razones de la ampliacióny prórroga tuvieron incidencia en el valor del contrato.

La entidad no encuentra sustento en la afirmación de que la adición al contrato no seencuentra plenamente justificada, ya que en todos los documentos del contrato seencuentran cada uno de los formatos de medidas de cantidades de obra donde seevidencian las cantidades ejecutadas en el contrato, dicha documentación sustentaclaramente las ejecuciones del contrato de referencia y no es cierto que el INVAMAacepte adiciones sin análisis de las cantidades reales ya que la interventoría avala lasolicitud de adición después de considerarla ajustada y conveniente para la correctaterminación del proyecto.

La entidad considera importante resaltar que la estimación del presupuesto se realizó endos oportunidades diferentes y con personas diferentes, toda vez que los consultores ydiseñadores presentaron un presupuesto y posteriormente la entidad por medio de launidad técnica realizo la actualización del presupuesto.

También es claro que la elaboración de un presupuesto como la misma etimología de lapalabra lo indica es un "supuestoprevisto con antelación" y la entidad cumplió cabalmentecon la elaboración del mismo previo a las etapas precontractuales. Es por lo anterior queen el contrato de obra bajo la modalidad de precios unitarios se establece que el valorfinal del contrato corresponderá a la multiplicación de las cantidades de obra realmenteejecutadas por el precio unitario de cada una de las actividades lo que implica que si almomento de realizar el balance del contrato se establece que el valor presupuestal delmismo es superior se debe realizar una adición al valor inicial del contrato.

El INVAMA tampoco comparte el argumento de que dentro de las causas del presentehallazgo se encuentre una falta de planeación y estudios previos deficientes conforme a loya expuesto en el punto uno del presente documento.

Posición de la Contraloría

El hallazgo se centra en el aumento en la construcción de la obra, como es posibleque no determinaran con exactitud el metraje el cual iba sea intervenido, es obvioque en la ejecución de todo contrato pueden resultar cualquier tipo de imprevistos,pero en este contrato en la etapa previa si se podía establecer con plena claridadlos ítems que dieron origen a la adición, como no observaron desde la etapaprevia que los cementos había que cambiarlos por que se encontraban

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deteriorados y que podrían generar riesgo en la estabilidad de los nuevospavimentos por la posibilidad de transmitir fisuras y grietas. Como no analizar elinvama, con antelación que le correspondía obtener unos permisos deintervención en el área de influencia del bien de interés cultural, del sector de laAutónoma y que para esto debía de invertir unos recursos extras, teniendo encuenta que esta era la zona a intervenir.

La Contraloría siempre se ha manifestado frente a la recurrencia de las adicionesde los contratos de obra que celebra el Instituto y considera que en el caso bajoexamen estas adiciones sustentadas y documentadas en el contrato, no fueronbien soportadas, razón por la cual confirma el presente hallazgo administrativo.

Hallazgo seis. Administrativo. Transversal. Administración Municipal.COMFIS.

Criterio

Ley 1150 de 2007

ARTíCULO 29. ELEMENTOS QUE SE DEBEN CUMPLIR EN LOS CONTRATOSESTATALES DE ALUMBRADO PÚBLICO. Todos los contratos en que los municipios odistritos entreguen en concesión la prestación del servicio de alumbrado público aterceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de 1993, contener las garantías exigidasen la misma, incluir la cláusula de reversión de toda la infraestructura administrada,construida o modernizada, hacer obligatoria la modernización del Sistema, incorporar enel modelo financiero y contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelofinanciero. Así mismo, tendrán una lnterveniorie idónea. Se diferenciará claramente elcontrato de operación, administración, modernización, y mantenimiento de aquel a travésdel cual se adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado público, pues este seregirá por las Leyes 142 y 143 de 1994. La Creg regulará el contrato y el costo defacturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por laLey 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especialinherente a la energía. Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberánajustarse a lo aquí previsto.

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Decreto 2424 de 2006

ARTíCULO 20, DEFINICIÓN SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO Es el se/viciopúblico no domiciliario que se presta CO/7 el objeto de proporcionar exclusivamente lailuminación de los bienes de uso público y demás espacios de líbre circulación contrénsito venicúler o peatonal, dentro del perímetro urbano y rutel de un municipio oDistrito, El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro deenergía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, elmantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión de! sistema de alumbradopúblico,

RESOLUCiÓN No. 123 DE 2011 DE LA CREG

Actividad de Inversión para el Sistema de Alumbrado Público: Es la actividad delServicio de Alumbrado Público que comprende la expansión de la infraestructura propiadel sistema. la modernización por efectos de la Ley 697 eje 2001, mediante la cual sefomenta el uso racional y eficiente de energía,' la reposición de activos cuando estaaumenta significativamente la vida útil del activo y la instalación de los equipos demedición de energía eléctrica, con Jos respectivos accesorios para ello.

Servicio de Alumbrado Público: Es el servicio público no domiciliario que se presta conel objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público ydemás espacios de libre circulacíón con trensño vehícular o peatonal, dentro del perímetrourbano y rural de un municipio o distrito. El servicio de alumbrado público comprende lasactívidades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración,la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistemade alumbrado público,

ESTATUTOS DEL INVAMA

CAPITULO DÉCIMO SEGUNDO FONDOS DEL INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DEMANIZALES "INVAMA" ARTíCULO 410, Modificado por el Acuerdo Nro. 0578 del 7 demayo de 2004. FONDOS DE "INVAMA",' Crease el Fondo de Valorización de Manizales"lnveme" por proyectos, con el fin de darle transparencia y centralizar la administración ydisposición de los bienes, las rentas y los demás ingresos originados de lascontribuciones de Valorización y así garantizar al contribuyente la ejecución de las obras -aprobadas en el Acuerdo Decretador atendiendo debidamente todos los costos y gastosque demanden las obras que se ejecuten por este sistema así como los gastos deimprevistos, de administración hasta el monto establecido para cada proyecto y

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Dirección: Cclle 21 No. 23 -.2·2Edificio Atlas, pisos 5 y 9i'<t'on:i:z:cte,;• Caldas _,Col-ombia

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distribución y recaudo. Así mismo, crease el Fondo del Mantenimiento Alumbrado Públicopara darle transparencia a la administración y disposición de los bienes muebles, lasrentas y los demás ingresos originados del alumbrado público, y así atender debidamentetodos los gastos operativos y de administración que demande el mantenimiento delalumbrado público. Estatutoslnvama Los ingresos originados por el diseño,comercialización, mantenimiento y ejecución del Alumbrado Navideño, así como losgastos derivados de dicha actividad se manejarán en cuentas especiales de renta ygastos.

ARTíCULO 490. INGRESOS: Los ingresos que recaude el Fondo de Valorización deManizales "inveme" por proyectos se invertirán única y exclusivamente en la obra que loscause y en el pago Estatutoslnvama de la deuda pública adquirida, previo el pago alInvama del porcentaje para la administración, distribución y recaudo fijado para cadaproyecto.

Así mismo, los ingresos que recaude el Fondo del Mantenimiento del AlumbradoPúblico, se invertirán única y exclusivamente en el Mantenimiento del AlumbradoPúblico, previo el pago al Invama del porcentaje de administración fijado por elGerente,el cual no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25% sobre los ingresosnetos del Mantenimiento del Alumbrado Público, que permitan utilizar la tecnologíay sistemas administrativos quegaranticen la mejor calidad, continuidad y seguridada sus usuarios.(negrilla nuestra)

Descripción de la Situación

En la revisión financiera realizada al Instituto de Valorización de Manizales -INVAMA- se encontró una transferencia por valor de $1.500.000.000correspondiente a la vigencia 2015, a nombre del Municipio de Manizalesinvocando el ente central lo preceptuado en el Acuerdo 860 de 2014 artículo 3numeral 3.

Para esta transferencia se expidieron los certificados de disponibilidad números165 del sector de valorización 52-2 por valor de $283.115.342 y el certificado dedisponibilidad presupuestal 164 sector alumbrado público 52-1 por valor de$1.216.884.658. Como podemos observar la mayor parte de los recursostransferidos fueron del sector de alumbrado publico y tal y como lo expresan los

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Estatutos del INVAMA, los ingresos que recaude el Fondo del Mantenimiento delAlumbrado Público, se invertirán única y exclusivamente en el Mantenimiento delAlumbrado Público, previo el pago allnvama del porcentaje de administración fijado por elGerente, el cual no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25% sobre los ingresos netosdel Mantenimiento del Alumbrado Público, que permitan utilizar la tecnología y sistemasadministrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios.

De igual forma lo indican las normas citadas anteriormente, y de su lecturapodríamos deducir que gran parte del recaudo por la prestación del servicio dealumbrado público se debe destinar primero al pago por el suministro de laenergía, así como para su administración, operación, mantenimiento,modernización, reposición y expansión del sistema de alumbrado público.

Es visto que la Administración central -COMFIS-cuenta con los argumentosjurídicos para solicitar estos recurso, pero también es un deber legal del INVAMA,brindar de forma continuada el mantenimiento, modernización y expansión delalumbrado público.

Por lo tanto pretende este organismo de control encontrar un equilibrio económicoal respecto, que exista coherencia en los recursos a transferir, reglamentando lamateria, para que no exista contradicción entre las normas que guían el quehacerinstitucional del INVAMA "Estatutos" y las normas de rango Municipal. Toda vezque a futuro puede presentarse un posible riesgo al no limitarse el valor de losrecursos a transferir y el valor necesario para el mantenimiento adecuado ycontinuado der servicio de alumbrado público.

Efectos

Causa

Posible regulación y discriminación de los ingresos por alumbrado publico, en laafectación del gasto

Transferencias excedidas en el rubro 52-1 alumbrado público, que podrían afectarsu inversión.

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Respuesta de la Entidad

Mediante oficio CGM 0378 del día 29 de abril de 2015, se le dio traslado a laAlcaldía de Manizales y al Secretario de Hacienda, de esta observación, quienesno ejercieron el derecho de defensa y contradicción.

Respuesta del INVAMA

La transferencia realizada por ellNVAMA al Municipio de Manizales en la vigencia fiscaldel año 2015, afecto los certificados de disponibilidad números 165 del sector devalorización 52-2 por valor de $283.115.342 Y el certificado de disponibilidad presupuestal164 sector alumbrado público 52-1 por valor de $1.216.884.658, conforme a losestablecido en el Acuerdo número 0860 del 5 diciembre de 2014" POR EL CUAL SEESTABLECE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIODE MANIZALES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016" Y EN EL Acuerdo número 016del 19 de diciembre de 2014 "POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDA Y ADOPTA ELPRESUPUESTO DE DE RENTAS Y GASTOS DEL INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DEMANIZALES PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE ENERO 1 ADICIEMBRE 31 DE 2015, igualmente en lo preceptuado en el acuerdo número 189 "PORMEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LAS NORMAS ORGANICASDEL PRESUPUESTODEL MUNICIPIO DE MANIZALES"

La trasferencia realizada se enmarca dentro de los lineamientos legales del EstatutoOrgánico del Presupuesto del municipio de Manizales del cual hace parte Invama comoentidad descentralizada de primer orden.

Los recursos destinados por la entidad para la prestación del servicio de alumbradopúblico exceptuando las trasferencias son del orden de $11.462.759.866 de los cuales$1.489.530.425 corresponden a inversión.

Posición de la Contraloría

Con la respuesta se corrobora las deficiencias existentes en las transferencias quedebe hacer el Instituto a la administración central, las cuales no deben afectar elpresupuesto de inversión del INVAMA, deben de tomarse las medidas y controlesnecesarios para que en un futuro no se vea afectado el invama por un déficitfinanciero, en consecuencia se mantiene el hallazgo administrativo.

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