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AVV. ROSA FRANCAVIGLIA

MAGISTRATO DELLA CORTE DEI CONTI GLI ESITI DELLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NEL COMPARTO SANITA’ DEL. N° 7/2004/g SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE LA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NELL’ AMBITO DELLA RIFORMA SANITARIA LA STRUTTURA DELLA RETRIBUZIONE E LA PEREQUAZIONE REGIONALE DEI FONDI –L’ AREA CONTRATTUALE DEL COMPARTO-L’ AREA CONTRATTUALE DELLA DIRIGENZA-I FONDI DELLA DIRIGENZA-INCIDENZA DEI FONDI CONTRATTUALI RISPETTO AL COSTO DEL PERSONALE-LE DINAMICHE DI DISTRIBUZIONE DEI FONDI CONTRATTUALI-I FONDI CONTRATTUALI AZIENDALI-L’ ATTIVITA’ LIBERO-PROFESSIONALE NEL SETTORE SANITARIO- EVOLUZIONE NORMATIVA E REGIME DELLE INCOMPATIBILITA’-

Deliberazione n. 7/2004/G

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei conti

Sezione regionale di controllo per le Marche

nell’adunanza del 15 luglio 2004

* * *

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio

1934, n. 1214, e successive modificazioni;

Visto l’art. 3, commi 4, 5 e 6 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in

materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;

Visto il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti

approvato con deliberazione della Corte dei conti in Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 in data

16.06.2000 pubblicato nella G.U.R.I. – Serie Generale n. 156 del 6.07.2000;

Vista la deliberazione di questa Sezione n. 10/2003 in data 22 dicembre 2003, con la

quale è stata approvata l’integrazione del programma annuale del controllo successivo sulla

gestione per il 2003 includendo, in applicazione dell’art.48, c.7 del d.lgs. n.165 del 2001,

l’indagine coordinata sugli esiti della contrattazione integrativa nel comparto Sanità con

riferimento al quadriennio 1998/2001;

Vista la comunicazione in data 28 giugno 2004 del Presidente di questa Sezione con la

quale l’Amministrazione regionale, nella persona del Presidente della Giunta regionale Marche,

è stata convocata per l’adunanza odierna, con invito all’audizione;

Visti i risultati della istruttoria eseguita e preso atto delle integrazioni acquisite in sede

di contraddittorio con l’Amministrazione regionale rappresentata dal Dirigente della funzione

Risorse umane comparto Sanità dell’Assessorato Servizi alla persona e alla comunità dott. Luigi

Leonarduzzi, dal funzionario della funzione Risorse umane del Dipartimento servizi alla persona

e alla comunità dott.ssa Paola Maurizi, dal Dirigente amministrativo dell’Azienda U.S.L. n. 3 di

Fano dott. Francesco Angioni, dal Dirigente del Servizio personale, AA.GG. e legali del Presidio

Ospedaliero di Alta Specializzazione “G. Salesi” di Ancona dott. Nazzareno Luconi

Udito il magistrato relatore Rosa Francaviglia;

D E L I B E R A

di approvare la relazione finale concernente l’indagine coordinata sugli esiti della

contrattazione integrativa nel comparto Sanità con riferimento al quadriennio 1998/2001;

O R D I N A

che copia della presente deliberazione, corredata dalla relazione approvata, sia trasmessa, a

cura della Segreteria, al Presidente del Consiglio regionale delle Marche nonché al Presidente

della Giunta regionale e all’Assessore alla sanità. Il Presidente

(F.to Giovanni Bencivenga) Il Relatore (F.to Rosa Francaviglia) Depositata in Segreteria il 2 agosto 2004

Il Direttore della segreteria F.to Dott. Carlo Serra

A) I N D I C E

1. Presupposti, oggetto e finalità dell’indagine 2. Metodologia adottata nella conduzione dell’analisi 3. La contrattazione integrativa nell’ ambito della riforma sanitaria 4. La struttura della retribuzione di cui alla contrattazione integrativa in

sanità (quadriennio 1998-2001) e la perequazione regionale dei fondi (per l’equiparazione e per l’esclusività)

5. I fondi contrattuali aziendali previsti dal CCNL dell’8.6.2000 della dirigenza

medica e s.p.t.a. e dal CCNL del 7.4.1999 del comparto

5.1. Riepilogo della gestione dei fondi contrattuali delle due aziende 5.2. Le dinamiche della distribuzione dei fondi nel quadriennio 1998-2001 5.3. L’incidenza dei fondi contrattuali rispetto al costo del personale

6. Il ruolo di coordinamento della Regione Marche nell’ ambito della contrattazione integrativa nella sanità

6.1. Contrattazione di Comparto 6.2. Contrattazione Dirigenza

7. L’ attivita’ libero-professionale- premessa

7.1. Evoluzione normativa e regime delle incompatibilita’ 7.2. Le disposizioni di cui alla legge 26 maggio 2004, n° 138 di conversione del decreto-

legge 29 marzo 2004, n° 81 7.3. La libera professione infermieristica e le prestazioni aggiuntive 7.4. La disciplina di recepimento della Regione Marche

7.5. I caratteri dell’ istituto all’interno delle due aziende - tabelle riepilogative

8. Collaborazioni, consulenze e convenzioni

8.1. Profili generali – consulenze ed incarichi esterni - giurisprudenza contabile

8.2. I dati all’interno delle due aziende 8.3. L’incidenza delle consulenze e degli incarichi esterni rispetto al costo del personale

9. Conclusioni

Tabelle fondi contrattuali delle due aziende

1. PRESUPPOSTI, OGGETTO E FINALITA’ DELL’ INDAGINE

Il programma generale di controllo per l’ anno 2003 ha previsto l’avvio, in prima

applicazione dell’ art. 48, comma 7, del D.Lgs. n° 165/2001, di un’ indagine coordinata sugli

esiti della contrattazione integrativa del comparto sanità.

Sulla base del programma 2003, approvato con deliberazione delle Sezioni

Riunite della Corte dei Conti in sede di controllo n° 50/CONTR/PRG/02 e

tenendo, altresì, in debita considerazione le indagini parallele già avviate in

materia da altri soggetti istituzionali (ARAN, Ministero dell’Economia, IGOP), si

è provveduto, in sede di coordinamento, ad individuare oggetto ed obiettivi

dell’ indagine.

La Sezione regionale di controllo per le Marche, in ottemperanza alla

norma istitutiva degli organismi di controllo della Corte dei Conti ed alle

indicazioni, criteri ed indirizzi di cui alla succitata deliberazione n. 50 del 2002

ha incluso nell’ ambito del programma annuale del controllo successivo sulla

gestione per il 2003, l’indagine coordinata sugli esiti della contrattazione

integrativa nel comparto sanità.

L’ arco temporale di riferimento ricomprende il quadriennio 1998/2001.

L’ oggetto è stato individuato nelle tre macrocategorie del Comparto

(personale inquadrato nei livelli professionali), della Dirigenza medica e della

Dirigenza non medica.

L’ indagine della Corte si prefigge non solo l’obiettivo della mera analisi

statistica, bensì anche quello di conoscere gli effetti finanziari della

contrattazione e le ricadute della stessa in termini di tenuta dei bilanci delle

aziende interessate.

A tal fine giova evidenziare che, come è noto, fra i fattori maggiormente

incidenti sulla crescita esponenziale della spesa sanitaria, particolarmente

evidente negli ultimi anni sia a livello nazionale che a livello regionale,

assumono notevole rilievo quelli dell’ incremento del costo del personale

nelle aziende sanitarie e del considerevole aumento della spesa farmaceutica.

Le aziende sanitarie oggetto di indagine sono state individuate nelle

seguenti:

- Azienda Ospedaliera “ Salesi “ di Ancona;

- Azienda U.S.L. n° 3 di Fano.

Ciò risulta conforme ai criteri indicati dal gruppo di lavoro sanità, il quale, in relazione alla

complessità dell’ indagine, ha concordato, per il programma 2003, una restrizione dell’

indagine ad un’azienda sanitaria e ad un’azienda ospedaliera del territorio regionale.

Si è ritenuto utile procedere anche alla disamina dell’ attività libero-

professionale e dei rapporti di collaborazione , delle consulenze e delle

convenzioni relative alle due aziende di cui sopra stanti gli indubbi riflessi che

la loro esistenza comporta in termini finanziari.

Pertanto, sono state predisposte, anche per tali tematiche, apposite

tabelle riepilogative.

L’indagine ha precipua finalità collaborativa, essendo volta a favorire l’

attivazione di procedimenti di autocorrezione delle amministrazioni

interessate secondo il regime dell’autotutela in via amministrativa e nell’

ottica del miglioramento degli assetti gestionali contrattuali integrativi e di

eliminazione di taluni profili di criticità riscontrati.

2. METODOLOGIA ADOTTATA NELLA CONDUZIONE DELL’ANALISI

La presente indagine affianca quella ordinaria sulla gestione del sistema

sanitario della Regione Marche .

Essa si fonda su un’ analisi tale da permettere una valutazione in chiave

comparativa dei risultati conseguiti nelle diverse realtà territoriali trattandosi

di indagine realizzata da tutte le Sezioni regionali della Corte dei Conti.

Ciò premesso, per quanto attiene la metodologia adottata nella

conduzione dell’ analisi, la Sezione si è avvalsa sia del criterio cartolare

storico acquisendo la documentazione di carattere generale sulle due aziende

summenzionate, nonché quella relativa alla contrattazione integrativa

aziendale, sia del criterio informativo a riscontro diretto mediante plurimi

incontri con gli esponenti delle aziende e della Regione Marche e/o accessi

presso le amministrazioni interessate.

L’acquisizione documentale non è, peraltro, stata agevole a cagione di

obiettive difficoltà incontrate dalle due aziende nel reperimento degli atti e

provvedimenti necessari al fine di assicurare l’ espletamento dell’ iter

istruttorio da parte della Magistratura Contabile. Tali difficoltà operative in

sede di raccolta cartolare sono parzialmente riconducibili all’ istituzione dell’

ASUR mediante un processo di fusione delle vecchie ASL per incorporazione. 1

Tuttavia, si dà atto che sia la Regione Marche, per quanto di

competenza, sia l’ Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona, nonché l’ Azienda

U.S.L. n° 3 di Fano hanno collaborato egregiamente con la Sezione fornendo

anche utili chiarimenti per una corretta conduzione dell’ analisi.

Si deve, altresì, sottolineare che, essendo l’ indagine estesa al

quadriennio 1998-2001, la raccolta documentale, integrando operazione ad

elevata complessità, non poteva intervenire a breve termine e, quindi, l’

1 La Legge Regionale n° 13 del 2003 di riorganizzazione dell’ SSN ha ridotto il numero delle AUSL per ottenere, tra l’altro, economie dalla razionalizzazione delle strutture amministrative e dalla centralizzazione degli acquisti. L’ ASUR ( Azienda Sanitaria Unica regionale ) è nata dalla incorporazione nella Azienda 7 di Ancona delle altre 12 AUSL. Tuttavia, per un biennio, le zone territoriali restano operative, eccetto che per talune funzioni subito centralizzate nell’ ASUR. Con apposito atto (pubblicato sul BUR) del 4 marzo scorso, il Presidente della Giunta regionale ha decretato di non indire nell’ anno 2004 il referendum abrogativo della Legge Regionale n° 13/2003 richiesto in data 28 ottobre 2003.

inoltro degli atti richiesti, seppure in parte avvenuto oltre la scadenza del

termine indicato nella richiesta istruttoria, appare ampiamente giustificabile.

Per ciascun fondo relativo ad ogni macrocategoria è stata predisposta

una tabella che ricostruisce analiticamente la genesi e l’ utilizzo del fondo

stesso a partire dall’ anno 1998.

Sia la parte relativa alle voci di entrata sia quella concernente le voci di

spesa è stata compilata dalle due aziende.

Sulla scorta della documentazione prodotta, la Sezione ha poi

provveduto ad effettuare le verifiche di rito vagliando dette tabelle onde

valutarne l’ attendibilità.

In particolare, per quanto attiene le voci di entrata, ci si è basati sui provvedimenti di

determinazione dei fondi adottati dai Direttori Generali delle aziende incise e scaturiti,

limitatamente a taluni di essi, anche da accordi sindacali.

3. LA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NELL’AMBITO DELLA RIFORMA SANITARIA

A seguito delle rilevanti modifiche subite dal D. Lgs. n° 29/1993 per

effetto della L. n° 59/1997, con conseguente innovazione del preesistente

modello di contrattazione decentrata, e la successiva adozione dei Decreti lgs.

n. 396/1997 e n. 80/1998, il Legislatore, con l’ art. 9 del Testo Unico del

Pubblico Impiego (T.U.P.I. D.Lgs. n° 165/2001, già art. 10), perviene alla

rideterminazione del sistema di relazioni sindacali attribuendo ai C.C.N.L. il

compito di ridisciplinare gli istituti partecipativi ed i rapporti con le O.O.S.S.

anche con riferimento agli atti interni organizzativi incidenti sul rapporto di

lavoro. Il novellato art. 40 del T.U.P.I. ( già art. 45 ) prevede che la

contrattazione collettiva si svolga su ogni materia del rapporto di lavoro ,

nonché detta la disciplina , la durata dei C.C.N.L. e dei contratti integrativi, la

struttura negoziale ed i rapporti fra i diversi livelli di contrattazione.

Analogamente a quanto accade per il settore privato, le PP.AA. attivano

livelli autonomi di contrattazione collettiva integrativa nell’ osservanza dei

vincoli di bilancio come risultanti dagli strumenti programmatici annuali e

pluriennali. Pertanto, detta contrattazione ha luogo nelle materie e nei limiti

prefissati dai CC.NN.LL. e coi soggetti e le procedure da essi previsti e si

estende ad un ambito territoriale ricomprendente più amministrazioni.

Corollario di ciò è che alle PP.AA. viene inibita la sottoscrizione in sede

decentrata di contratti integrativi non in linea coi vincoli posti dai CC.NN.LL.

che comportino oneri non contemplati negli strumenti programmatori

summenzionati di ciascuna amministrazione. Ne consegue che l’ eventuale

difformità delle clausole negoziali viene sanzionata con la nullità e l’

inapplicabilità delle stesse.

Circostanza questa che differenzia il settore pubblico da quello privato,

nel quale non è ravvisabile il principio di prevalenza o di gerarchia fra fonti

contrattuali collettive e che, quindi, difetta di un siffatto regime di invalidità.

La qualificazione eteronoma del sistema pubblico va intesa, quindi, nei

termini di commistione fra lo schema classico di contrattazione decentrata di

pertinenza delle PP.AA. con quello di pertinenza della contrattazione integrativa

privata. Presumibilmente, siffatta combinazione si spiega in ragione dell’

esigenza di contenimento del costo del lavoro , evitando l’ adozione di modelli

privatistici completamente sganciati dall’ ottica pubblicistica.

Su tali premesse si innesta la logica dei controlli e delle verifiche di

compatibilità finanziarie.

In particolare, l’ art. 40 del T.U.P.I. , introducendo il principio basilare per cui ogni P.A. , in

relazione alla propria produttività, pone a disposizione dei dipendenti delle risorse aggiuntive

rispetto a quelle derivanti dal C.C.N.L., da utilizzare in sede di contrattazione aziendale,

involge l’esigenza del controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione integrativa con i

vincoli di bilancio . Peraltro, si serba inalterato quanto sancito a suo tempo dall’ Accordo di San

Tommaso del 23 luglio 1993 contenente, almeno in parte, le formule definitorie delle regole

disciplinanti la contrattazione di secondo livello.

Il sistema dei controlli in questione viene assicurato dal Collegio dei

revisori dei Conti oppure, laddove tale organo non sia previsto, dai Nuclei di

Valutazione o dai servizi di controllo interno. Per le aziende sanitarie, le

verifiche erano state già demandate al Collegio sindacale dall’ art. 3-Ter del

D.Lgs. n° 502/1992.

La normativa di riferimento è contenuta nell’ art. 52 del D.Lgs. n°

29/1993 ( ora art. 48 del D.Lgs. n. 165/2001 ) che fornisce indicazioni anche

sulle funzioni attribuite in tale materia alla Corte dei Conti.

Detta tipologia di controllo è sostanzialmente analoga a quella devoluta alla

Corte dei Conti (Sezioni Riunite in sede di controllo – III° Collegio –

Certificazione C.C.N.L. e Costo del Lavoro), concerne la compatibilità

finanziaria che si conclude mediante la certificazione dei costi ( negativa o

positiva ). Proprio in ragione delle affinità esistenti fra le due procedure

certificatorie (quella della Magistratura Contabile e quella del Collegio dei

Revisori in ambito aziendale ), deve ritenersi che tempi e modalità siano

analoghi.

Ne deriva che, qualora intervengano valutazioni negative con diniego di

certificazione, il contratto potrà sbloccarsi solo sotto l’ assunzione di

responsabilità del Direttore Generale.

L’organo di controllo rilascia, quindi, nell’ ipotesi di certificazione positiva,

la prescritta dichiarazione di compatibilità dei costi, supportata dall’ invio dei

dati contabili di riferimento come da modello predisposto dal Ministero dell’

economia e Finanze in cui vengono definiti i parametri su cui si fonda “ la

compatibilità dei costi con i vincoli di bilancio“ ( art. 30 L. n° 468/1978 – art.

5 – c. 7° del D. Lgs. n° 502/1992 – art. 60 del D.Lgs. n° 165/2001 – Legge

Finanziaria per il 2002 e successive istruzioni ministeriali ).

Corre l’ obbligo di sottolineare l’ importanza che detto controllo vi sia e

che esso sia effettivo e non meramente formalistico. L’ omissione delle

verifiche di compatibilità finanziarie non solo collide con il disposto normativo,

ma costituisce anche indice rivelatore di anomalia nella gestione della cosa

pubblica, essendo palese l’ineludibile esigenza presupposta di contenimento del

costo del lavoro, particolarmente sentita con riferimento al personale sanitario.

Peraltro, la carenza della procedura in questione, la quale, se fosse stata

apprestata, avrebbe condotto al diniego di certificazione, può implicare precisi

risvolti di responsabilità amministrativa e/o contabile. E, per l’ altrettanto,

trattandosi di obbligo legislativamente imposto, l’ omissione “ex se”

considerata potrebbe assumere anche valenza penalmente rilevante.

Il settore sanitario è “ labour intensive “, avendo un costo del lavoro

oscillante a circa la metà della spesa corrente. Pertanto, le risorse umane in

sanità costituiscono un fattore di notevole incidenza per valutare la “

performance “ del sistema di assistenza del Servizio Pubblico .

Deve rilevarsi, altresì, che il mercato del lavoro in ambito ospedaliero ed aziendale ha

connotazioni sue proprie: si producono servizi alla persona piuttosto che atti; ci si colloca in

una situazione di quasi-mercato rispetto alle strutture sanitarie private; è riscontrabile una

notevole presenza di organizzazioni a base professionale, quali ordini ed associazioni

categoriali esponenziali delle plurime specifiche figure che la sanità annovera ; esiste una

presenza di rilievo dei sindacati autonomi; il tasso di sindacalizzazione è elevato; la dirigenza è

numericamente forte rispetto ad altri settori del pubblico impiego per la ovvia ragione che il

personale medico ha qualifica dirigenziale, a prescindere dalle responsabilità gestionali; la

cronica carenza infermieristica apporta squilibri nella struttura occupazionale specie in

considerazione del fatto che la penuria di tale personale si traduce, di sovente, in turnazioni

continuative con ritmi lavorativi spesso insostenibili e particolarmente usuranti .

La riorganizzazione dei processi aziendali sanitari ha inciso anche sul profilo della

gestione delle risorse umane con precipuo riferimento alla organizzazione del lavoro ed alla

distribuzione delle mansioni.

La flessibilizzazione delle modalità di prestazione della attività lavorativa

si presenta sotto diffusione del part-time e di incremento della mobilità

intraenti od interaziendale, così come in sede di articolazione dell’ orario per

fronteggiare le esigenze (e le emergenze) scaturenti dalle turnazioni.

In un contesto siffatto, dove il processo di riforma del rapporto di lavoro

è maggiormente accentuato rispetto alle altre amministrazioni, la

differenziazione retributiva fra i dipendenti, gli status professionali, il sistema

delle responsabilità e delle garanzie dovrebbero essere strumentali ad

incrementare la motivazione del personale. Ruolo preminente ha, perciò, il

salario accessorio, il quale non dovrebbe giammai essere snaturato e livellato

indiscriminatamente, specie quando viene finanziato con fondi a destinazione

vincolata.

In quanto all’esternalizzazione di taluni servizi, giova evidenziare che la

stessa generalmente ha interessato attività di tipo manuale e/o materiale quali

le pulizie, le lavanderie o le mense.

E’ indubbio che la contrattazione collettiva nazionale si è conformata (od

almeno ha tentato di farlo) alle nuove esigenze del mercato del lavoro

sanitario.

Tuttavia, ciò è avvenuto in uno scenario talora frammentato ed estremamente

articolato qual’è quello delle relazioni sindacali in ambito sanitario, con

conseguente insorgenza di forti conflittualità fra le parti sociali.

4. LA STRUTTURA DELLA RETRIBUZIONE DI CUI ALLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA IN SANITÀ (QUADRIENNIO 1998 – 2001) E LA PEREQUAZIONE REGIONALE DEI FONDI (PER L’EQUIPARAZIONE E PER L’ESCLUSIVITÀ)

Il compito di regolare la leva di gestione del personale relativa al

trattamento economico è affidato al contratto collettivo di lavoro e si identifica

con l’insieme degli istituti che comportano incentivi e meccanismi premianti

individuali o collettivi.

Il C.C.N.L. relativo alla prima tornata contrattuale ( periodo 1994-1997),

sia del Comparto che della Dirigenza medica e non medica, riconfermando

precedenti forme di produttività collettiva per il miglioramento dei servizi aveva

previsto la possibilità per i dipendenti di partecipare a progetti individuali e di

gruppo, con l’obbligo di erogare le relative risorse a consuntivo,

successivamente alla verifica, da parte dei servizi di controllo interno, dei

risultati raggiunti.

Accanto alla remunerazione della produttività, già prevista nella

precedente tornata contrattuale, i CC.CC.NN.LL. di Comparto e della Dirigenza

della 2^ tornata contrattuale hanno meglio specificato le attività

particolarmente disagiate, o pericolose o dannose per la salute che danno titolo

all’attribuzione di particolari indennità.

L’AREA CONTRATTUALE DEL COMPARTO

Il C.C.N.L. del 7 aprile 1999 del comparto, nel confermare il sistema degli incentivi,

introduce un altro meccanismo premiante: quello dei percorsi economici orizzontali,

denominati “fasce”, raggiungibili dai singoli dipendenti nel periodo di permanenza nella

medesima categoria e livello.

In tale contratto i precedenti fondi sono stati ridotti a tre, tramite

parziale accorpamento tra loro; essi hanno assunto le seguenti nuove

denominazioni:

1. Fondo per il lavoro disagiato e per lo straordinario ex art.38, commi 1

e 2;

2. Fondo per la produttività collettiva ed individuale (c.d.incentivazione)

ex art.38, commi 3 e 4;

3. Fondo per la progressione orizzontale ex art.39 (che finanzia sia la

progressione orizzontale e sia l’attribuzione delle posizione

organizzative);

- Spostamenti di risorse fra i fondi e loro comunicabilità L’art. 38, c. 3 lett d) del C.C.N.L. di Comparto 1998 – 2001 ha

riconfermato la possibilità che i risparmi accertati a consuntivo sul Fondo del

lavoro disagiato vengano dirottati- sia temporaneamente che irreversibilmente-

al fondo della produttività collettiva.

Il comma 7 dell’ art. 38 prevede, inoltre, che lo stesso fondo della

produttività collettiva, con decorrenza 1-7-1999 possa essere decurtato

irreversibilmente, in un importo fra il 10% e il 15%, a favore del “fondo per le

fasce retributive ex art.392.

Ai sensi, infine, dell’art. 39, comma 7 (sul Fondo per la progressione

orizzontale) qualora a fine anno risultassero, su tale Fondo, delle economie, le

stesse possono essere temporaneamente utilizzate per incrementare il 2 “Tale possibilità viene consentita dal contratto una sola volta. In caso diverso il fondo rimarrebbe ben presto sprovvisto di risorse per la produttività” (estratto da nota ARAN del 25/6/2001-prot. 9545, trasmessa agli Assessori alla Sanità-Province autonome)

finanziamento del Fondo per la produttività collettiva previsto per lo stesso

anno dall’art.38,comma 3.

L’articolo 41, comma 4, prevede che nell’arco della vigenza contrattuale

qualora le somme stanziate per il finanziamento dei fondi di cui agli artt.38 e

39 non siano impegnate nel rispettivo esercizio finanziario, esse siano

riassegnate, nell’esercizio successivo, agli stessi fondi.

Va infine evidenziato che, a decorrere dal1/1/2001, le risorse regionali

aggiuntive di cui all’art.38, comma5 del CCNL 1998/2001, aumentate di un

ulteriore 0,4%, che fino all’es.2000 incrementavano il Fondo sulla produttività

collettiva, a seguito di contratto integrativo aziendale sono convogliate o sui

fondi dell’art. 38 o sul fondo dell’art .39. Ciò in aderenza a quanto previsto

dall’art.4 del CCNL, II biennio 2000-2002.

L’AREA CONTRATTUALE DELLA DIRIGENZA3

Il C.C.N.L. del 8 giugno 2000 della dirigenza medico veterinaria,

riconfermando i fondi contrattuali previsti con la prima tornata contrattuale, ha

tuttavia introdotto alcune modifiche sulle voci retributive da questi disciplinate.

Complessivamente viene consentito, al pari di quanto previsto per il comparto,

un uso più flessibile dei fondi rendendo possibile, previo accordo specifico tra le

parti, lo spostamento di risorse al loro interno.

I fondi individuati con il C.C.N.L. della dirigenza medico veterinaria e

della dirigenza s.p.t.a. dell’8 giugno 2000 sono i seguenti:

1 - Fondo per l’indennità di specificità medica, retribuzione di posizione, equiparazione,

indennità per dirigenti con incarico di direzione di struttura complessa (denominato anche

Fondo di posizione);

2 - Fondo del trattamento accessorio legato alle condizioni di lavoro

(denominato anche Fondo del lavoro disagiato o dell’accessorio);

3 Visto che la grande maggioranza dei dirigenti delle strutture sanitarie sono medici, si è scelto di analizzare in particolare i fondi che li riguardano ( sugli aspetti di base degli stessi, inoltre, non vi sono differenze con i fondi del- l’area del personale dirigente non medico).

3 - Fondo per la retribuzione di risultato ( denominato anche Fondo della

produttività collettiva);

4 - Fondo per il premio per la qualità della prestazione individuale

(assorbito dal 1999 dal Fondo per la retribuzione di risultato).

Con questo contratto tutti i fondi per la dirigenza medica veterinaria e

della dirigenza non medica vengono costituiti a partire dal monte salari

consolidato al 31.12.1997.

Con il termine monte salari si deve intendere l’insieme delle somme, al

netto degli oneri riflessi a carico dell’Ente, corrisposte nell’anno di riferimento

dalle amministrazioni al personale relativamente al trattamento economico

per:

- salario principale;

- salario accessorio, comprensivo delle incentivazioni al netto degli oneri

riflessi.4

Vengono pertanto escluse dal calcolo le somme retribuite a tariffa

professionale (per attività libero professionale) e quelle non strettamente

istituzionali, tra cui:

- assegni per il nucleo familiare;

- trattamento economico per missioni, congressi,sussidi, ecc.

Naturalmente questo concetto di monte salari vale anche per l’area

contrattuale del comparto.

4 La struttura retributiva dei dirigenti medici è regolamentata dall’art.35 del C.C.N.L. 1998-2001. Essa è così composta: Trattamento fondamentale : Stipendio Indennità Integrativa Speciale Retribuzione Individuale di Anzianità(R.I.A.) Indennità di specificità medica Retribuzione di posizione minima fissa Assegno personale corrisposto ai dirigenti di ex secondo livello Trattamento accessorio: Retribuzione di posizione Retribuzione di risultato Retribuzione legata alle particolari condizioni di lavoro, ove spettanti Specifico trattamento economico (S.T.E.) Indennità di incarico di struttura complessa( per i dirigenti del ruolo unico titolari di relativo incarico) Il contratto individuale di lavoro stipulato tra l’Azienda ed ogni dirigente dovrà contenere tutte le voci sopra indicate in quanto rientranti nell’ambito del rapporto di lavoro subordinato che lega il dirigente all’Amministrazione. Tale struttura della retribuzione va infine integrata con quanto previsto con il secondo biennio contrattuale 2000/2001 dall’art.3 sull’Equiparazione, dall’art.4 sulla Retribuzione minima contrattuale dei dirigenti di nuova assunzione e dall’art.5 sull’Indennità di esclusività del rapporto di lavoro della dirigenza

- I Fondi della Dirigenza

Fondo di posizione (art. 50, 1° biennio; art. 9, 2° biennio) B) Analisi delle voci retributive finanziabili con il fondo

Tale fondo finanzia le seguenti cinque voci retributive:

1 Indennità di specificità medica

Rimane fissata in 15 milioni per tredici mensilità per tutti i dirigenti del

ruolo unico

Per i dirigenti di ex 2° livello(ex primari) in servizio al 31.07.1999 o

per i vincitori di concorso per dirigente di struttura complessa con

bando pubblicato in G.U. entro quella data, viene determinata in lire

20 milioni per tredici mensilità.

2 Retribuzione di posizione

Rimane la sua articolazione in parte fissa, variabile contrattuale e

variabile aziendale.

Vengono rideterminati, a far data dal 1.2.2001 e per tutti i dirigenti in

servizio e indipendentemente dall’anzianità maturata, i livelli minimi

contrattuali nei seguenti importi:

Parte fissa: L. 2.000.000

Parte variabile: L. 4.327.000 (medici); L. 4.028.000 (veterinari).

3 Specifico trattamento economico (STE):

Rimane come assegno ad personam per gli ex dirigenti di 2° livello

in servizio al 31.7.1999, negli importi in loro godimento.

4 Indennità di struttura complessa

Viene corrisposta a tutti i dirigenti titolari di incarico di struttura

complessa nominati tali in data successiva al 31.7.1999.

L’importo è pari a L. 18.263.000 per tredici mensilità.

5 Equiparazione degli ex assistenti e ex aiuti ( ex dirigenti di 1° livello)

Il contratto porta definitivamente a compimento il processo di

equiparazione del salario di posizione complessivo degli ex nono livello

(assistenti) e degli ex dirigenti di 1° livello(aiuti). L’equiparazione

viene realizzata a partire dal 1.2.2001 tramite l’utilizzo delle risorse del

salario di anzianità (R.I.A.) Tale componente della retribuzione è

confluita nell’apposito Fondo aziendale a norma di quanto disposto

dall’art. 47, comma 4 del precedente contratto, all’atto della risoluzione

del rapporto di lavoro per qualsiasi causa dei dirigenti cessati dal

servizio; dal 31.12.2001, infine, dette risorse confluiscono nel Fondo di

posizione ex art.50.

Tale equiparazione, come verrà meglio approfondita alla fine di questo capitolo,

è avvenuta nell’ambito delle relazioni sindacali regionali, attraverso un protocollo

d’intesa fra la Regione Marche e le OO.SS. di categoria definito in data 16 settembre

2003.

L’equiparazione è stata attuata in aderenza a quanto disciplinato dall’art.7 del

C.C.N.L., parte normativa quadriennio 1998/2001, attraverso la cosiddetta

“Perequazione regionale” dei fondi ex art.41 dello stesso contratto.

B) Incrementi finanziari 1° e 2° biennio economico del Fondo di posizione art.50 Il fondo ex art. 60 C.C.N.L. 1994 – 1997 (per l’indennità di

specificità medica e della retribuzione di posizione e dello STE dei

dirigenti di II° livello) consolidato al 31.12.1997 è integrato ed

incrementato, a seguito dell’applicazione del C.C.N.L. dell’8 giugno 2000,

da una serie di risorse tra le quali, a valere dal 1.1.2000, di un’eventuale

quota di risorse provenienti dall’art. 51 (Fondo del lavoro disagiato). Tali

incrementi di risorse rimangono a disposizione per la graduazione delle

funzioni dirigenziali con il connesso trattamento economico.

Fondo del lavoro disagiato o delle condizioni di lavoro

art. 51 (1° biennio)e art 10, comma 2 (2° biennio) C.C.N.L. 1998 – 2001 Viene confermato il fondo del 1° biennio nel suo ammontare

consolidato al 31.12.1997 ed il fondo del 2° biennio nel suo ammontare

consolidato al 31.12.99.

L’art. 51 comma 4 del C.C.N.L. 8 giugno 2000 prevede che,

mediante contrattazione integrativa aziendale, parte delle risorse del

Fondo del lavoro disagiato possa essere trasferita al Fondo di posizione;

ciò in presenza di processi di razionalizzazione stabili dell’orario di lavoro

e dei servizi di guardia e pronta disponibilità. In tale ipotesi le risorse

vengono acquisite in modo irreversibile nel fondo di destinazione.

E’ prevista invece la possibilità di utilizzo, in modo reversibile, di

parte delle risorse del Fondo del lavoro disagiato a favore del Fondo per

la retribuzione di risultato (art.51, 2° comma del C.C.N.L. 8 giugno

2000).

Fondo della retribuzione di risultato, o della produttività collettiva e per il premio per la qualità della prestazione individuale art. 52, 1° biennio 1998- 1999 e art 10, comma 2, 2° biennio 2000 - 2001

Detto fondo è strettamente correlato alla realizzazione degli

obiettivi assegnati e viene quindi erogato a consuntivo dei risultati totali

o parziali raggiunti, ovvero per stato di avanzamento, in ogni caso dopo

la necessaria verifica almeno trimestrale, secondo le modalità previste

dall’art. 65 del C.C.N.L. 5.12.1996( Relazione predisposta dal Nucleo di

valutazione, sentito il parere del Direttore sanitario ed amministrativo).

Il fondo viene confermato nel suo ammontare consolidato al

31.12.1997.

Con il nuovo C.C.N.L. il fondo viene integrato dalle seguenti

ulteriori risorse:

- 1% monte salari al 31.12.1997

- eventuali economie di gestione

- eventuali spostamenti di fondi dall’art. 50 (Fondo di posizione)

e/o dell’art 51 (Fondo del lavoro disagiato)

- eventuali risorse derivanti dall’attuazione dell’art. 43 della L.

449/1997 (sponsorizzazioni, convenzioni con soggetti pubblici o

privati)

A decorrere dal 1.1.1998, secondo indirizzi emanati dalla Regione, il fondo viene

inoltre integrato dall’1,2% del monte salari.

Quindi l’incremento del fondo per il primo biennio (1998-1999), fatte

salve le altre voci sopra indicate, è pari al 2,2% (1% di risorse statali

+1,2% di risorse regionali)

Per il 2° biennio l’ammontare complessivo del fondo è quello consolidato al

31.12.1999.

L’incremento annuo del fondo di risultato dell’1% di cui al comma 5

lett. B) dell’art. 52, oltre allo 0,2% di cui all’art 52, comma 7, continua

ad operare a decorrere dal 1.1.2000.Da tale data però questo 1,2%

concorre integralmente a finanziare l’indennità di esclusività5 del rapporto

di lavoro e pertanto non può essere utilizzato per ulteriori incrementi del

fondo stesso.

Nell’assegnazione degli obiettivi relativi a tale fondo sono esclusi i

medici non a rapporto esclusivo, sulla base delle disposizioni di cui

all’art.47, comma 4. CCNL 8/6/2000.

- Spostamento di risorse tra i fondi e loro comunicabilità nel contratto

della dirigenza medica e non.

Abbiamo visto che il C.C.N.L. dell’8 giugno 2000 consente una buona flessibilità

nell’uso dei fondi rendendo possibile spostare risorse da un fondo all’altro.

5 L’indennità di esclusività del rapporto rappresenta l’ulteriore elemento economico distintivo del C.C.N.L. 8.6.2000. Per l’erogazione di tale indennità non viene costituito specifico fondo in quanto essa riveste le caratteristiche di voce extracontrattuale o meglio di elemento distinto della retribuzione che non viene calcolato al fine della determinazione del monte salari cui fanno riferimento gli incrementi contrattuali qui esaminati (art.5, c. 2 biennio 2000-2001)

Il precedente contratto consentiva come unica possibilità lo spostamento, dal

Fondo di risultato al Fondo di posizione, di un importo massimo del 16%. In più era

previsto che eventuali economie sui Fondi di posizione o del lavoro disagiato non

utilizzati nell’anno potevano essere trasferite all’anno successivo negli stessi fondi di

provenienza, andando in tal modo ad incrementare la massa spendibile del nuovo anno.

Il C.C.N.L. dell’8 giugno 2000 prevede invece, così come prima in parte

anticipato:

a) La riconferma dell’obbligo dell’integrale utilizzazione, nell’anno in corso,

delle risorse in capo al Fondo di posizione . Ai sensi di quanto disposto

dall’art. 50, co 4°, eventuali economie accertate a fine anno su tale

fondo possono essere temporaneamente utilizzate per finanziare la

retribuzione di risultato. Ciò al pari di quanto stabilito nell’Area del

Comparto per il Fondo sulla progressione orizzontale.

b) La possibilità di riassegnare, ai sensi dell’art.62, 1° comma, agli stessi

tre fondi nell’anno successivo eventuali rispettive economie non

utilizzate nel corso d’esercizio (così come già possibile anche

precedentemente).

c) Lo spostamento delle risorse in capo ai seguenti fondi:

1) Dal Fondo del lavoro disagiato ( art.51) al fondo di risultato (art. 52 c. 4° lett.

C) per utilizzo anche temporaneo di eventuali risparmi accertati a consuntivo

sul primo fondo.

2) Dal fondo del lavoro disagiato al fondo di posizione (art. 51

comma 4°), in caso di razionalizzazione di spesa derivanti da

nuova organizzazione del lavoro. In tale caso le risorse vengono

acquisite in modo irreversibile nel fondo di destinazione.

- La Perequazione regionale dei fondi in applicazione dell’art.41 e 42 del C.C.N.L. della

Dirigenza 1998/2001-Equiparazione ed esclusività

In data 16 settembre 2003 il Comitato paritetico costituitosi nell’ambito

della Conferenza permanente dell’Area della Dirigenza medica e S.P.T.A ha

definito, in sede di coordinamento regionale –così come previsto dall’art.7, 1^

comma lett.c)6 C.C.N.L. 1998/2001- l’entità dei fondi connessi all’applicazione

degli istituti contrattuali riguardanti, rispettivamente:

- l’equiparazione dei dirigenti ex IX livello a quella dei dirigenti ex X livello

- l’esclusività del rapporto di lavoro

1-L’equiparazione Dal verbale del sopracitato incontro di concertazione sindacale regionale si

evince che le risorse messe a disposizione dal contratto nazionale di lavoro e le

risorse proprie delle aziende ( i risparmi sulla retribuzione individuale di

anzianità o R.I.A. ) risultano inferiori ai costi sostenuti negli scorsi anni dalle

aziende stesse per l’applicazione di tale clausola contrattuale. Le tabelle

allegate al verbale evidenziano che il Fondo R.I.A. dovrà necessariamente

essere integrato, in assenza di risorse regionali, con finanziamenti posti a

carico esclusivamente dei bilanci aziendali, fino a concorrenza dei costi sopra

citati.

Per l’Azienda Ospedaliera Salesi, estrapolando dalle citate tabelle le

informazioni che la riguardano , si hanno i seguenti dati riepilogativi:

Equiparazione Dirigenza –Azienda Ospedaliera Salesi-Ancona Anni 2000-2001

(dati in milioni di lire)

Articolazione della Dirigenza

Costo totale Totale Risorse perequate

Saldo(Deficit)

Dirigenza medica 312,764 242,055 70,709 Dirigenza sanitaria 39,229 33,184 6,045 Dirigenza P.T.A. 3,888 6,603 +2,715 Totali 355,882 281,843 74,039

Fonte: nota dell’Assessorato alla Sanità n.21512 del 5 novembre 2003 trasmessa alle Aziende e alle OO.SS.

6 La lettera b) di tale comma prevede invece che a livello regionale le parti , fermo restando la spesa a livello regionale, verifichino periodicamente l’entità dei finanziamenti dei fondi di posizione e di risultato con la finalità di ricondurre gli stessi a congruità . Ciò allo scopo di sanare le situazioni di forte sperequazione dei fondi, così come più volte segnalato dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori , presenti in alcune aziende rispetto ad altre, anche negli stessi ambiti regionali. A tale riguardo assume particolare importanza quanto previsto dalla lettera p) dell’art. 65 (intitolato “Disapplicazioni e sostituzioni”) del C.C.N.L. 1998-2001; questo comma chiarisce che il termine “consolidato” applicato a tutti i Fondi economici contrattuali aziendali, si riferisce ai fondi correttamente formati ai sensi degli articoli da 60 a 66 del Contratto della dirigenza del 5 dicembre 1996. Le stesse organizzazioni sindacali più volte hanno reclamato il rispetto di tali criteri di costituzione fondi convinti che molte aziende abbiano sottratto parte delle risorse ad essi destinate per realizzare proprie economie di bilancio.

Per l’Azienda U.S.L. n.3 di Fano si hanno i seguenti dati riepilogativi:

Equiparazione Dirigenza –Azienda U.S.L.n. 3 di Fano Anni 2000-2001 (dati in milioni di lire)


Costo totale Totale Risorse perequate

Saldo(Deficit)

Dirigenza medica 761,983 520,945 241,038 Dirigenza sanitaria 97,629 66,369 31,259 Dirigenza p.t.a. 47,351 46,222 1,128 Totali 906,964 633,537 273,427


2 –L’Esclusività

Anche per tale istituto contrattuale dal verbale del 16 settembre 2003 si evidenzia che le

risorse complessivamente disponibili per il suo finanziamento sono notevolmente inferiori ai

costi sostenuti dalle aziende sanitarie regionali obbligando quest’ultime- così come avvenuto

per la Perequazione- a caricare sui rispettivi bilanci aziendali gli oneri relativi alla parte dei

costi non finanziata con le risorse nazionali e regionali.

Per l’Azienda Ospedaliera Salesi si hanno i seguenti dati riepilogativi: Esclusività Dirigenza medica e sanitaria-Anni 2000-2001 –Dati in milioni di lire


Costo totale Totale risorse perequate

Saldo(Deficit)

Dirigenza medica 2.662,643 499,508 2.163,134 Dirigenza sanitaria 355,990 31,229 324,761 Totali 3.018,633 530,738 2.487,895


Per l’Azienda U.S.L.n.3 di Fano i dati sono i seguenti: Esclusività dirigenza-Anni 2001-2001 –Dati in milioni di lire


Costo totale Totale risorse perequate

Saldo(Deficit)

Dirigenza medica 7.838,948 1.247,858 6.591,090 Dirigenza sanitaria 2.662,643 499,508 2.163,134 Totali 10.501,591 1.747,367 8.754,224


Dai dati contenuti nelle tabelle allegate al verbale del più volte citato incontro regionale

del 16 settembre 2003 si evince che per il biennio 2000/01 la perequazione regionale dei fondi

per l’Equiparazione e la Esclusività del rapporto di lavoro ha determinato, nell’ambito di tutte le

Marche, un maggior esborso a carico completamente dei bilanci delle Aziende, pari

complessivamente a 112 miliardi di vecchie lire, dei quali 109 per l’Esclusività e 3,9 per

l’Equiparazione.

Considerando che i deficit per disavanzi sanitari nella Regione Marche sono stati,

rispettivamente, pari a L.315,03 mld. nell’anno 2000 e a L.303,23 mld. nell’anno 20017- per

un totale complessivo, nel biennio, di L.618,26 mld- può affermarsi che quasi un quinto( il

18,26%) di esso derivi dall’applic azione dell’art. 7 ,lettere c) e d)- equiparazione ed

esclusività- del C.C.N.L. 1998/2001 della Dirigenza medica e non medica.

A livello delle singole aziende qui esaminate tale deficit ha giocato un ruolo ancora più

accentuato. Infatti, per l’Azienda n.3 di Fano, in base a quanto contenuto nei bilanci di

esercizio 2000/01, si hanno i seguenti dati:

- perdita d’esercizio anno 2000………………. L. 21.475.153.316 - perdita d’esercizio anno 2001………………..L. 8.351.583.041 ________________ A) Totale perdita nel biennio…………………L. 29.826.736.857 B) Totale deficit 2000-2001 per

l’applicazione della Perequazione e l’Esclusività L. 9.027.652.031

% A/B = 30,26% Per l’Azienda Ospedaliera Salesi si hanno invece i seguenti dati: - perdita di esercizio anno 2000 L.4.101.030.071 - perdita di esercizio anno 2001 L.4.291.928.916 ______________ A) Totale perdita nel biennio……………… L.8.392.958.987 B) Totale deficit 200-2001

per l’applicazione della Perequazione e l’Esclusività L.2.561.934.000

% A/B=30,52%

7 cfr.tabella 31della Relazione sul “Rendiconto Generale della Regione Marche esercizio finanziario 2001” di cui alla Deliberazione n.1/2003/G della Sezione regionale di controllo per le Marche dell’8 gennaio 2003.

5. I FONDI CONTRATTUALI AZIENDALI PREVISTI DAL CCNL DEL 8/6/2000 DELLA DIRIGENZA

MEDICA E S.P.T.A. E DAL CCNL DEL 7/4/1999 DEL COMPARTO. 5.1 Riepilogo della gestione dei fondi contrattuali delle due aziende

Allo scopo di evidenziare i dati complessivi dei fondi , si sono costruite delle tabelle

che consentono di avere, distintamente per ogni singola azienda, una quadro di sintesi della

gestione di tali trattamenti accessori nell’ambito del quadriennio oggetto di esame 8

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona

COMPARTO (in milioni di lire)

Comparto 1998 1999 2000 2001 totali

Entrate

Uscite

Entrate Uscite

Entrate

Uscite

Entrate

Uscite

Entrate Uscite

Fondo per il lavoro disagiato e lo straordinario (art.38, cc.1-2)

1.666

1.650 1.666

1.671 1.644

1.632 1.643

1.589 6.619 6.542

Fondo per la produttività collettiva e individuale (art.38, cc.3-4) 888 904 903 903 899 911 717 867 3.407 3.585 Fondo per la progressione orizzontale e per le posizioni organizzative (art.39)

1.005

1.005 1.005

1.001 1.436

1.436 1.801

1.705 5.248 5.147

totale 3.55

93.55

9 3.5753.57

5 3.9793.97

9 4.1614.16

115.27

415.27

4 Fonte:Provvedimenti del Direttore generale: a) di costituzione fondi anni 1998-2001

8 Gli importi indicati nei riquadri inseriti in questo paragrafo sono tratti dalle tabelle ufficiali che le due aziende hanno provveduto a compilare sulla base degli schemi già predisposti dalla scrivente Sezione regionale di controllo. Va segnalato che le tabelle ufficiali predisposte dall’Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona, nelle voci delle uscite riguardanti la retribuzione di risultato , sia dell’Area del Comparto che della Dirigenza, non contengono le somme, spese su tale fondo, provenienti dai residui (economie), accertate sugli altri due fondi nell’ambito del quadriennio 1998-2001. Queste somme sono invece state correttamente inserite nelle tabelle di questo paragrafo.

b) su conti consuntivi fondi 1998-2001-trasferimenti importi residui per finanziamento disavanzi

L’Area contrattuale Comparto nel quadriennio 1998-2001 ha assorbito risorse

complessivamente pari a circa 15 miliardi di lire. Il fondo per la produttività collettiva, che ha

impegnato il 23,47% delle risorse complessive con un importo di lire 3,585 mld., è stato

finanziato anche con 178 milioni di lire provenienti da residui degli altri due fondi.

Il fondo per il lavoro disagiato, pari a lire 6,542 mld, ha assorbito il 42,83 % delle disponibilità

complessive, mentre il fondo per la progressione orizzontale, con un importo di lire 5,147 mld.,

il 23,47%.


AREA DIRIGENZA (in milioni di lire)

Dirigenza 1998 1999 2000 2001 totale

Entrate

Uscite

Entrate

Uscite

Entrate

Uscite

Entrate

Uscite

Entrate Uscite

Medica (posizione) art.50 2.496

2.302 2.750

2.454 2.672

2.427 2.830

2.711

10.748 9.894

Medica (disagiato)art.51 411 425 407 432 407 439 420 505 1.645 1.801Medica (risultato) art.52 484 664 480 751 304 517 313 386 1.581 2.318

Totale parziale 3.3913.39

1 3.6373.63

7 3.3833.38

3 3.5633.60

2 13.97

414.01

3Ruolo sanitario (posizione) art.50 156 168 168 164 158 148 198 182 680 662Ruolo P.T.A. art.50 (posizione) 78 24 83 25 132 60 147 116 440 225Ruolo Sanitario art.51 (disagiato) 33 23 32 21 32 26 32 24 129 94Ruolo S.P.T.A. art.52 (risultato) 76 128 76 149 55 143 55 110 262 530

totali generali 3.7343.73

4 3.9963.99

6 3.7603.76

0 3.9954.03

4 15.48

515.52

4Fonte:Provvedimenti del Direttore Generale: a) di costituzione fondi anni 1998-2001 b) su conti consuntivi fondi 1998-2001- trasferimenti importi residui per finanziamento disavanzi

L’Area contrattuale della Dirigenza medica e non ha assorbito risorse

complessivamente pari a lire 15,524 mld., un importo sostanzialmente simile a quello del

Comparto. Il settore dell’Area Medica rappresenta il 90,26 % delle risorse utilizzate (lire

14,013 mld.rispetto al totale di lire 15,524 mld.) per la complessiva Area della Dirigenza.

All’interno del settore dell’Area medica il fondo di posizione ha assorbito il 70,60%

del totale della spesa. Segue poi il fondo di risultato con il 16,54% ed il fondo delle condizioni

di lavoro con il 12,85%.

Va segnalato che la complessiva eccedenza di spesa di lire 156 milioni (differenza

fra l’entrata di lire 1,645 mld. ed uscita di lire 1,801 mld.) del fondo delle condizioni di lavoro

(o del lavoro disagiato) dell’Area Medica è stata finanziata tramite i residui del fondo di

posizione della stessa area, attraverso quindi delle compensazioni non previste delle norme

contrattuali del settore9.

Azienda AUSL n. 3 di Fano

COMPARTO (in milioni di lire)

Comparto 1998 1999 2000 2001 totali

Entrate

Uscite Entrate Uscite Entrate UsciteEntrate Uscite Entrate Uscite

Fondo per il lavoro disagiato e per lo straordinario (art.38, cc.1-2) 4.087

4.087 4.178 3.965 4.304 4.006 4.043 4.089

16.612

16.147

Fondo per la produttività collettiva e individuale 2.831

2.831 2.795 3.222 2.748 3.962 2.250 3.062

10.624

13.077

9 Va evidenziato che la carenza di stanziamento, così come rilevabile dalla tabella, ha caratterizzato questo fondo per tutto il quadriennio 1998-2001. Per le annualità 1999 e 2001 risultano adottati, previo accordi sindacali, provvedimenti del Direttore Generale (rispettivamente il Provvedimento n.70 del 22/2/2002 e il Provvedimento n.8 del 22/1/2003) con i quali si dispone formalmente il trasferimento, per ognuno degli anni di cui sopra, di disponibilità in eccesso del fondo di posizione a favore del fondo del lavoro disagiato. I rappresentanti dell’Azienda Salesi negli incontri avuti con questa Sezione hanno evidenziato che i finanziamenti dei fondi e in particolare del fondo del lavoro disagiato, o dell’indennità accessorie, fin dalla nascita dell’azienda stessa (1 febbraio 1995) si sono rilevati strutturalmente carenti. La Direzione del Salesi fin dall’inizio sollecitò l’ASL n.7 di Ancona (azienda madre della quale l’Az.Osp.Salesi venne scorporata) ad impinguare i vari fondi carenti. In effetti, mentre alcuni fondi vennero successivamente adeguatamente incrementati, quello riguardante il lavoro disagiato continuò ad essere sottofinanziato. A tale riguardo il Direttore del “presidio ospedaliero di alta specializzazione G: Salesi”- tale è la nuova veste giuridica assunta nel frattempo da questa struttura -con nota prot. 4367 del 30/4/2004 ha fatto presente che il fondo delle “accessorie” eroga indennità che sono connesse a prestazioni lavorative necessarie per garantire al minimo, servizi essenziali e non comprimibili quali, ad esempio, quello collegato alla pronta disponibilità, il servizio reso nelle festività infrasettimanali, o i turni doppi, piuttosto frequenti visto l’alto tasso di assenza fatto registrare dal personale pari a circa il 20 %. Trattasi, afferma il Direttore nella citata nota, di un tipo di spesa di fatto non gestibile, differentemente da quelle riconducibili agli altri fondi ( posizione e risultato ) per le quali esistono maggiori spazi d’azione con i quali, perlomeno entro certi limiti, è possibile limitare i relativi esborsi.

(art.38, cc.3-4)

Fondo per la progressione orizzontale e per le posizioni organizzative (art.39) 3.113

2.915 3.315 3.102 4.037 3.121 5.329 4.361

15.794

13.499

totale 10.03

19.83

310.28

8 10.28

911.08

9 11.08

911.62

211.51

2 43.03

042.72

3 Fonte: Provvedimenti del Dirigente generale: a) di costituzione fondi anni 1998-2001 b) su conti consuntivi fondi 1998-2001-trasferimenti importi residui per finanziamento disavanzi

Presso l’Azienda U.S.L. N.3 di Fano l’Area del Comparto, nel quadriennio 1998-

2001, ha assorbito risorse per complessive lire 42,723 mld.. Il fondo per la produttività

collettiva, con lire 13,077 mld., rappresenta il 30,60% del totale erogato. Il fondo per il lavoro

disagiato ha impegnato il 37,79 % con un importo di lire 16,147 mld., mentre il fondo per la

progressione orizzontale, con lire 13,499 mld., ha impegnato il 31,59 % del totale delle risorse

dei fondi.

La differenza fra il totale delle entrate (lire 43,030 mld.) e le uscite (lire 42, 723 mld.) del

quadriennio, pari a lire 307 milioni, rappresenta il totale dei residui delle economie accertate

nelle gestioni 1998 (per lire 198 milioni) e 2001 (per lire 110 milioni) 10 nel fondo per la

progressione orizzontale destinata ad incrementare la massa spendibile dello stesso fondo per

l’anno 2002.

Azienda USL n.3 di Fano

AREA DIRIGENZA-(in milioni di lire)

Dirigenza 1998 1999 2000 2001 totale

Entrate Uscite

Entrate Uscite

Entrate Uscite

Entrate Uscite

Entrate Uscite

Medica (posizione) art.50 6.245 6.245 6.233 6.233 6.717 6.539 7.671 7.472

26.866

26.489

Medica (disagiato)art.51 1.317 1.317 1.317 1.306 1.317 1.350 1.317 1.294 5.268 5.268 Medica (risultato) 2.016 1.988 1.991 1.955 1.606 1.752 1.606 1.827 7.219 7.522

10 La differenza fra i due importi di lire 307 mln. e lire 308 mln., è dovuta ad arrotondamenti.

art.52

totale parziale 39.35

339.27

9 Ruolo sanitario (posizione) art.50 439 438 439 438 467 441 574 566 1.919 1.883 Ruolo P.T.A. art.50 (posizione) 240 240 234 234 361 357 453 373 1.288 1.204 Ruolo Sanitario art.51 (disagiato) 61 88 61 67 61 68 61 66 244 289 Ruolo S.P.T.A. art.52 (risultato) 300 300 299 295 257 277 257 341 1.113 1.213

totali generali 10.61

8 10.61

710.57

4 10.52

810.78

610.78

4 11.93

911.93

9 43.91

743.86

8 Fonte:Provvedimenti del Direttore Generale: a) di costituzione fondi anni 1998-2001 b) su conti consuntivi fondi 1998-2001- trasferimenti importi residui per finanziamento disavanzi

Anche per l’Azienda di Fano l’Area contrattuale della Dirigenza medica e SPTA ha

assorbito un quantum di risorse quasi identico a quello del Comparto (lire 43,868 mld. per

l’Area dirigenziale contro lire 42,723 mld. per il Comparto).

L’Area medica da sola assorbe l’89,53 % delle uscite della complessiva Area

dirigenziale. Nell’ambito dell’Area medica la ripartizione delle risorse assorbite è così

articolata:

- Fondo di posizione: 67,43%

- Fondo delle condizioni di lavoro: 13,41%

- Fondo di risultato: 19,16

5.2 Le dinamiche della distribuzione dei fondi nel quadriennio 1998-2001

In questo paragrafo cercheremo di evidenziare come si siano modificati,

nel quadriennio, le politiche contrattuali delle due Aziende nella gestione di tali

Fondi contrattuali.

E’ noto che la gestione di questi trattamenti accessori consente alle parti di

esercitare, pur se entro i limiti imposti dalle norme contrattuali, alcune scelte

di tipo discrezionale che permettono, mediante anche gli spostamenti da un

fondo all’altro delle risorse non utilizzate a fine anno, di privilegiare o l’aspetto

della produttività,11 tramite programmi e progetti oppure, mediante l’utilizzo

del Fondo di Posizione( per l’Area dirigenziale) o il Fondo delle fasce( per l’Area

del Comparto), quello della valorizzazione professionale individuale.

Preliminarmente si è partiti dal determinare il personale in servizio presso

le due Aziende nel quadriennio.

Distintamente per ogni Azienda esso è così costituito:

A) Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona

Anni (dati al 31

dicembre) Personale a tempo

indeterminato Personale a tempo

determinato Totale personale

1998 444 59 503 1999 472 37 509 2000 504 38 542 2001 520 17 537

Fonte: conto annuale del personale 1998-1999-2000-2001

C) Azienda USL n.3 di Fano

Anni (dati al 31 dicembre)

Personale a tempo indeterminato

Personale a tempo determinato

Totale personale

1998 1260 4 1.264 1999 1303 13 1290 2000 1323 25 1298 2001 1294 35 1329

Fonte: conto annuale del personale 1998-1999-2000-2001

11 Quello della produttività è un aspetto privilegiato dagli indirizzi e dai principi generali della contrattazione collettiva disposti dall’Accordo Quadro interconfederale del luglio 1993, dai contratti collettivi nazionali nonché dalle direttive dei Comitati di settore. Agli istituti incentivanti della contrattazione integrativa nel settore della Sanità in particolare vengono affidati i seguenti obiettivi strategici aziendali: riduzione dei tempi di attesa, miglioramento della qualità delle prestazioni, riorganizzazione del sistema di assistenza dei servizi territoriali ed ospedalieri, riequilibrandoli a favore dei primi. Il caricare invece le risorse sulla parte fissa e continuativa della retribuzione ( passaggi orizzontali – finanziati con il Fondo per il lavoro disagiato- o verticali, nell’Area del Comparto e voci retributive fisse finanziabili con il Fondo di posizione, nell’Area della Dirigenza ), oltre a inficiare tali principi contrattuali potrebbe avere effetti negativi sugli equilibri finanziari delle singole Aziende in quanto, gravando appunto sulla parte fissa dello stipendio, sono destinati a consolidarsi nel tempo.


Per il 1998 ed il 2001 il personale in servizio nell’Azienda viene ripartito nelle due grandi

Aree del Comparto e della Dirigenza. Si hanno, in tal modo, i seguenti dati:

Anni Personale in servizio

Di cui: Personale del Comparto a)

Di cui: Personale

dirigenziale b)

% b/a

1998 503 407 96 23,58 2001 537 427 110 25,76

Fonte: dati tratti dal “Conto annuale del personale”-Anni 1998 e 2001

L’Area del Comparto

In queste due annualità le somme impegnate dall’Azienda nei tre Fondi contrattuali del

Comparto sono state le seguenti:


Fondi Anno 1998 Anno 2001 Fondo del lavoro

disagiato (art.38, 1^ e 2^co.)

1.650 1.589

Fondo per la produttività (art.38,3^ e 4^ co.)

904 867

Fondo per la progressione orizzontale

(art.39)

1.005 1.717

Fonte:Dati tratti dalle tabelle elaborate dall’Azienda Salesi

Rapportando le somme erogate per ogni Fondo e per ognuna delle annualità indicate al

numero del personale in servizio si determina, con le due seguenti tabelle, l’importo medio

percepito da ogni lavoratore

Valore medio pro-capite Anno 1998 (dati delle somme

erogate in milioni di lire) Fondi Somme erogate

a) Personale in servizio b)

% a/b

Fondo del lavoro 1.650 407 4,054

disagiato Fondo per la produttività

904 407 2,221


1005 407 2,469

Totale 3.559 8,744 Fonte: elaborazione Corte dei Conti




% a/b

Fondo del lavoro disagiato

1.589 427 3,721

Fondo per la produttività

867 427 2,030


1.717 427 4,021


Confrontando, mediante i numeri indici, i dati degli importi medi percepiti

nelle due annualità, si ha la seguente dinamica retributiva

Fondi Importo medio percepito

nel 1998 ( pari a 100) Importo medio percepito

nel 2001 Fondo del lavoro

disagiato 100 91,79

Fondo per la produttività 100 91,41 Fondo per la

progressione orizzontale 100 162,84

Fonte: elaborazione Corte dei Conti I dati delle tabelle evidenziano che nel quadriennio considerato, di fronte ad un

incremento del personale di circa il 5%, le risorse complessivamente utilizzate per i tre Fondi

contrattuali hanno avuto un incremento del 17,2%. Notevole risulta l’incremento della spesa

per il fondo delle fasce ex art.39 il quale, in termini reali, è aumentato del 70,84%. Di una

percentuale di poco inferiore a quest’ultima , nello stesso periodo,è l’incremento medio pro-

capite dello stesso fondo: il 62,84%. A questo forte incremento del Fondo delle fasce si

accostano le riduzioni delle risorse destinate agli altri due fondi le quali, benchè lievi in termini

reali complessivi, sono più consistenti in termini pro-capite, con un – 8,21% per il Fondo del

lavoro disagiato e di un – 8,59% per il Fondo sulla produttività.

L’Area della Dirigenza medica e s.p.t.a.

Per quanto riguarda tale Area, l’Azienda Salesi nelle annualità 1998 e 2001 ha impegnato

le seguenti risorse

Fondi Anno1998 Anno 2001 Fondo di posizione

(art.50) 2.494 3.009

Fondo delle condizioni di lavoro(art.51)

448 529

Fondo della retribuzione di risultato (art.52)

792 496

Fonte: dati tratti dalle tabelle elaborate dall’Azienda Salesi Rapportando le somme erogate per ogni Fondo e per ogni annualità al numero del

personale in servizio, nelle due seguenti tabelle si determinano gli importi medi percepiti da

ogni Dirigente per ogni Fondo

Valore medio pro-capite Anno 1998 (dati delle somme erogate

in milioni di lire) Fondi Somme erogate


% a/b

Fondo di posizione 2.494 96 25,979 Fondo delle condizioni di

lavoro

448 96 4,666

Fondo della retribuzione di

risultato

792 96 8,250

Totale 3.734 38,895

Fonte: elaborazione Corte dei Conti




% a/b

Fondo di posizione 3009 110 27,354 Fondo delle condizioni di

lavoro

529 110 4,809


risultato

496 110 4,509

Totale 4034 36,672

Fonte: elaborazione Corte dei Conti Confrontando, mediante i numeri indici, i dati degli importi medi percepiti



nel 1998 (pari a 100) Importo medio percepito

nel 2001 Fondo di posizione 100 105,29

Fondo delle condizioni di lavoro

100 103,05

Fondo della retribuzione di risultato

100 54,65

Fonte: elaborazione Corte dei Conti Questi dati dell’Area Dirigenziale indicano che presso l’Azienda Ospedaliera Salesi nel

quadriennio 1998-2001 vi è stato un incremento del personale pari al 15%, mentre le risorse

complessivamente utilizzate hanno avuto un aumento dell’ 8,34%. In particolare risulta un

forte ridimensionamento del Fondo della retribuzione di risultato il quale, mentre nel 1998

assorbe il 21,21% delle risorse, nel 2001 ne utilizza il 12,29%. Nello stesso periodo ne

consegue che il decremento medio pro-capite di tale Fondo è pari al 45,35%, passando infatti

dall’importo medio di L.8.250.000 nel 1998 a L. 4.509.090 nel 2001.

La quota assorbita dal Fondo di posizione, rispetto al totale complessivo

delle risorse, passa dal 66,79% del 1998 al 74,59%, mentre quella del Fondo

delle condizioni di lavoro va dall’11,89% del 1998 al 13,11% del 2001.

Nel quadriennio complessivamente le risorse medie pro-capite, a causa

dell’incremento del personale che non riesce a compensare l’aumento dell’

8,34% del finanziamento complessivo dei tre Fondi dirigenziali, passati dai

3,734 miliardi del 1998 ai 4,034 miliardi del 2001, diminuiscono. Dai 38, 895

milioni del 1998 esse arrivano ai 36,672 milioni del 2001.

Azienda Usl n.3 di Fano

Per il 1998 ed il 2001 il personale in servizio nell’Azienda viene ripartito nelle due grandi

Aree del Comparto e della Dirigenza. Si hanno i seguenti dati:

Anni Personale in servizio

Di cui: Personale del Comparto a)

Di cui: Personale

dirigenziale b)

% b/a

1998 1264 1029 235 22,83 2001 1329 1080 249 23,05

Fonte: dati tratti dal “Conto annuale del personale”-Anni 1998 e 2001

L’Area del Comparto

In queste due annualità le somme impegnate dall’Azienda nei tre Fondi contrattuali del

Comparto sono state le seguenti:


Fondi Anno 1998 Anno2001 Fondo del lavoro

disagiato (art.38, 1^ e 2^co.)

4.087 4.089

Fondo per la produttività (art.38,3^ e 4^ co.)

2.831 3.062


(art.39)

2.915 4.361

Fonte: dati tratti dalle tabelle elaborate dall’Azienda Salesi Rapportando le somme erogate per ogni Fondo e per ognuna delle annualità indicate al

numero del personale in servizio si determina, con le due seguenti tabelle, l’importo medio

percepito da ogni lavoratore del Comparto

Valore medio pro-capite Anno 1998 (somme erogate

espresse in milioni di lire) Fondi Somme erogate


% a/b


4.087 1.029 3,971


2.831 1.029 2,751

Fondo per la 2.915 1.029 2,832

progressione orizzontale

Totale 9.833 Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Valore medio pro-capite Anno 2001 (somme erogate

espresse in milioni di lire) Fondi Somme erogate


% a/b


4.089 1.080 3,786


3.062 1.080 2,835


4.361 1.080 4,037

Totale 11.512 Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Confrontando, mediante i numeri indici, i dati degli importi medi percepiti



nel 1998 (pari a 100) Importo medio percepito

nel 2001 Fondo del lavoro

disagiato 100 95,34

Fondo per la produttività 100 103,05 Fondo per la

progressione orizzontale 100 142,54

Fonte: elaborazione Corte dei Conti Dal 1998 al 2001, di fronte ad un incremento del personale pari a circa il 5%, le risorse

complessivamente utilizzate per i tre Fondi aumentano del 17,2%. Una dinamica di risorse

disponibili quindi simile a quella registrata dall’Azienda Salesi di Ancona ma che si rifletterà,

come vedremo tra breve, con maggiori benefici, in termini di risorse medie pro-capite a favore

dell’Azienda di Fano, in quanto quest’ultima ha potuto distribuire tali maggiori finanziamenti su

un minor incremento di personale.

Il Fondo delle fasce in termini reali complessivamente è aumentato del

49,60% mentre, per lo stesso Fondo, l’incremento medio pro-capite è del

42,54%. In termini di valore medio pro-capite il Fondo del lavoro disagiato si

riduce del 4,66%, mentre il Fondo della produttività aumenta del 3,5%.

L’Area della Dirigenza medica e s.p.t.a.

Per quanto riguarda tale Area, l’Azienda USLn.3 di Fano nelle annualità 1998 e 2001 ha

impegnato le seguenti risorse

Fondi Anno1998 Anno 2001 Fondo di posizione

(art.50) 6.923 8.411

Fondo delle condizioni di lavoro(art.51)

1.405 1.360

Fondo della retribuzione di risultato (art.52)

2.288 2.168

Fonte: dati tratti dalle tabelle elaborate dall’Azienda USL n.3 di Fano Rapportando le somme erogate per ogni Fondo e per ogni annualità al numero del

personale in servizio, nelle due seguenti tabelle si determinano gli importi medi percepiti da

ogni Dirigente per ogni Fondo

Valore medio pro-capite Anno 1998 (somme erogate espresse in milioni di lire)

Fondi Somme erogate a)

Personale in servizio b)

% a/b


lavoro

1.405 235 5,978


risultato

2.288 235 9,855


Valore medio pro-capite Anno 2001 (somme erogate espresse in milioni di lire)

Fondi Somme erogate a)

Personale in servizio b)

% a/b


lavoro

1.360 249 5,461


risultato

2.168 249 8,706

Totale 11.939 47,946

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Anche in questo caso, confrontando, mediante i numeri indici, i dati degli

importi medi percepiti nelle due annualità, si ha la seguente dinamica

retributiva


nel 1998 ( pari a 100) Importo medio percepito

nel 2001 Fondo di posizione 100 114,66

Fondo delle condizioni di lavoro

100 91,35

Fondo della retribuzione di risultato

100 88,38

Fonte: elaborazione Corte dei Conti I dati di queste tabelle evidenziano i seguenti risultati:

-Nel quadriennio 1998-2001, a fronte di un incremento di personale

dirigenziale pari al 5,95% (corrispondente a + 14 unità), le risorse complessive

per tale Area contrattuale sono aumentate del 12,46%, passando dai 10,616

miliardi di lire del 1998 agli 11,939 miliardi di lire del 2001. In tale ambito le

somme impegnate per il Fondo di Posizione sono aumentate del 21,49%,

quelle del Fondo delle condizioni di lavoro sono diminuite del 3,20%, mentre il

Fondo delle retribuzione di risultato ha avuto un decremento del 5,24%

-In termini di valore medio pro-capite tali andamenti si sono riflessi nelle

seguenti dinamiche:

mentre quello del Fondo di posizione ha un incremento del 14,66% quelli del

Fondo delle condizioni di lavoro e della retribuzione di risultato hanno entrambi

un decremento: il primo dell’ 8,65%, mentre il secondo dell’ 11,62%

-Le risorse complessive medie pro-capite, grazie ai citati incrementi di

finanziamento( pari a + 12,46%), in presenza di un leggero aumento di

personale( +5,95%), aumentano di una percentuale del 5,85%, passando

dall’importo di l. 45,292 milioni del 1998 a l. 47,946 del 2001.

5.3 L’incidenza dei fondi contrattuali rispetto al Costo del Personale

In questo paragrafo si è voluta determinare l’incidenza della spesa complessiva dei Fondi

contrattuali erogati rispetto alla voce “Costo del personale” risultante dai Bilanci delle rispettive

Aziende, effettuando così un confronto dei risultati così ottenuti per l’esercizio 2001 con quelli

per l’esercizio 1998.

Per quanto riguarda l’Azienda Ospedaliera Salesi la spesa globalmente sostenuta per tali

Fondi nelle due annualità è stata la seguente

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona Spesa complessiva

USCITE Anno 1998 (importi in mln.di

lire)

Anno 1998 (importi inmln.diEuro)

Anno 2001 (importi in mln.di

lire)

Anno 2001 (importi

inmln.diEuro) Fondi Comparto 3.559 1,838 4.161 2,149 Fondi Dirigenza 3.734 1,928 4.034 2,083

Totale 7.293 3,766 8.195 4,232 Fonte: Provvedimenti del D.G. su Conti consuntivi fondi 1998 e 2001

Nella successiva tabella si sono messi a confronto tali uscite con i Costi del personale così

come indicati nei Bilanci di esercizio dell’Azienda Salesi per le due annualità considerate

( importi in mln.di Euro)//

USCITE 1998 2001 Incremento % nel quadriennio

Uscite Fondi delle due aree contrattuali a)

3,766 4,232 +12,36%

Costo del Personale b) 16,944 24,221 +42,94% % a) / b) 22,22% 17,47% - 4,75% Fonte : Provvedimenti del D.G. su Conti consuntivi fondi 1998 e 2001 e Bilanci di esercizio 1998 e 2001

Mentre nel 1998 i Fondi del Comparto rappresentano il 10,84% del Costo del Personale,

nel 2001 tale percentuale diventa dell’ 8,87%.

L’incidenza dei Fondi della Dirigenza passa invece dall’11,37% del Costo del Personale

del 1998, all’8,60% del 2001, più che annullando la positiva differenza, pur se minima ( +

0.53%) che tali Fondi avevano nel 1998 nei confronti dei Fondi del Comparto.

Per l’Azienda di Fano gli analoghi dati sono i seguenti

Azienda USL n.3 di Fano Spesa complessiva USCITE Anno 1998

(importi in mln.di lire)

Anno 1998 (importi in mln.diEuro)

Anno 2001 (importi in mln.di

lire)

Anno 2001 (importi in mln.diEuro)

Fondi Comparto 9.833 5,078 11.512 5,945 Fondi Dirigenza 10.617 5,483 11.939 6,166

Totale 20.450 10,561 23.451 12,111 Fonte: Provvedimenti del D.G. su Conti consuntivi fondi 1998 e 2001

La successiva tabella mette a confronto tale spesa con i Costi del personale tratti anche

qui dai Bilanci di esercizio dell’Azienda per le due annualità esaminate

(importi in mln.di Euro) USCITE 1998 2001 Incremento % nel

quadriennio Uscite Fondi delle due aree contrattuali a)

10,561 12,111 + 14,67%

Costo del Personale b) 48,437 61,895 + 27,78% % a) / b) 21,80% 19,56% -2,24 % Fonte : Provvedimenti del D.G. su Conti consuntivi fondi 1998 e 2001 e Bilanci di esercizio 1998 e 2001

Mentre nel 1998 i Fondi del Comparto rappresentano il 10,48% del Costo del Personale,

nel 2001 tale percentuale diventa dell’ 9,60%.

L’incidenza dei Fondi della Dirigenza passa invece dall’11,31% del Costo del Personale

del 1998, al 9,96% del 2001, dimezzando la positiva differenza che i primi avevano nel 1998

nei confronti dei Fondi del Comparto.

Nello stesso quadriennio la spesa complessiva del personale sanitario delle Marche

evidenzia i seguenti dati:

(spesa espressa in migliaia di euro) 1998 1999 2000 2001 Spesa personale sanitario

698.609 734.910 779.804 858.492

Composizione spesa del personale in rapporto al totale spesa sanitaria

43.8% 43,2% 41,2% 41%

Tassi annui di variazione

5,2% 6,1% 10,1%

Fonte : dati tratti dalla Relazione su “Indagine sulla gestione del sistema sanitario della Regione Marche-esercizio 200-2002” approvata con Deliberazione n.2/2004/G della Sezione regionale di controllo per le Marche in data 30 gennaio 2004

La tabella indica che nel quadriennio si è realizzato un incremento medio annuo del

5,3% nella spesa del personale. Il picco di spesa si è verificato nel 2001, anno nel quale sono

stati caricati i riflessi finanziari più consistenti del contratto della dirigenza stipulato a giugno

dell’anno precedente. Appare significativo , inoltre, che agli incrementi relativamente elevati

della spesa del personale ha corrisposto, in linea d’altra parte con quanto rilevabile anche a

livello nazionale, un costante parallela riduzione dell’incidenza della stessa spesa rispetto al

totale della spesa sanitaria regionale. Mentre infatti nel 1998 la quota spesa per il personale

incideva per una percentuale del 43,8% del totale, nel 2001 la medesima spesa incideva per il

41%. Il trend è stato successivamente riconfermato anche per il 2002, con una percentuale del

40,4%.

Tale costante riduzione del peso di questa voce, che pur tuttavia permane come la

più consistente della complessiva spesa sanitaria, appare in linea con l’analoga dinamica,

precedentemente rilevata, dell’incidenza dei fondi contrattuali rispetto al costo del personale.

6. IL RUOLO DI COORDINAMENTO DELLA REGIONE MARCHE NELL’AMBITO DELLA

CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NELLA SANITÀ

6.1. Contrattazione di comparto

L’articolo 9, (Forme di partecipazione) del CCNL Comparto Sanità 1994-1997 prevede,

al comma 3, che presso ciascuna regione può essere costituita una Conferenza permanente,

con rappresentanti anche delle organizzazioni sindacali, avente la funzione, tra l’altro, di

verificare gli effetti sulla produttività delle aziende a seguito dell’applicazione del contratto in

parola.

La Regione Marche, oltre a tale Conferenza, ha attivato, al pari di altre

regioni quali l’Emilia Romagna, la Toscana e l’Umbria, anche dei Tavoli di

concertazione con le OO.SS. più rappresentative per la definizione dei criteri di

utilizzo delle risorse finanziarie aggiuntive per la prima volta messe a

disposizione dalle regioni con i contratti collettivi nazionali relativi al

quadriennio 1998-200112. Con tali accordi sono stati definiti i tetti massimi

delle risorse aggiuntive da destinare alla contrattazione integrativa allo scopo

di avere, da un lato, il controllo della spesa e dall’altro, una garanzia di

uniformità nella erogazione delle risorse. Questa azione di coordinamento e

omogeneità svolta a livello regionale13 riguarda in particolare:

- i Fondi della produttività per il comparto

- i Fondi della retribuzione di risultato per la dirigenza

- la perequazione fra le aziende per l’erogazione dell’indennità di

esclusività e per l’equiparazione dell’ ex IX livello al X livello ex DPR n.

384 del 1990, per le aree dirigenziali.

12 Le risorse aggiuntive sono quelle regionali previste dall’art.38, commi 4 lett.b) e 5, del CCNL 7 aprile 1999, per i l personale del Comparto e dell’art.52, commi 5 lett.b) e 7, del CCNL 8 giugno 2000, per le Aree dirigenziali. 13 Il sistema delle relazioni sindacali svolte a livello regionale viene realizzato in base a quanto previsto dall’art.6, lett. C)punto 3 del CCNL del comparto sanità del 7 aprile 1999.

Relativamente al quadriennio preso in esame, ed in riferimento all’area

contrattuale Comparto, nella Regione Marche sono stati stipulati i due

seguenti protocolli d’intesa:

-Verbale d’intesa del 23 giugno 1999 in materia di finalizzazione delle risorse destinate alla

produttività di cui all’art. 38, commi 4 e5 del CCNL 7-4-1999, biennio economico 1998/99;

-Protocollo d’intesa del 24 settembre 2001 sui criteri di utilizzo delle risorse

finanziarie aggiuntive regionali di cui all’ art. 3, comma 2, e all’art. 4, comma 1

del CCNL 20-9-2001, biennio economico 2000/01.

Con il primo verbale le parti,sulla base dei lavori di un gruppo di lavoro paritetico (a

composizione regionale-aziendale-sindacale), hanno individuato la finalizzazione delle risorse di

cui all’art.38, commi 4 e 5 del CCNL 7-4-1995.

Dallo specifico documento allegato alla Delibera di Giunta n.2377 del

27/9/1999, le risorse aggiuntive, a decorrere all’esercizio 1998 messe a

disposizione dalla Regione in attuazione dell’art. 38, commi 4 e 5 del CCNL 7-

4-1999 vengono finalizzate al perseguimento dei seguenti obiettivi strategici

generali definiti dalla programmazione aziendale:

-sostegno al processo di aziendalizzazione

-miglioramento del modello organizzativo aziendale, con particolare attenzione

al completamento del modello dipartimentale

-implementazione del sistema qualità, valorizzazione delle risorse umane e

miglioramento della pratica professionale

-ottimizzazione dell’uso delle risorse

-conferimento e/o riqualificazione della spesa tendente al raggiungimento del

pareggio di bilancio o all’inversione del trend del disavanzo aziendale

La verifica del raggiungimento dei risultati, ai sensi dell’art. 38, comma 6 del CCNL,

viene affidata al Nucleo di Valutazione o ai servizi di controllo interno delle singole aziende.

Con il Protocollo d’intesa del 24/9/2001, poi recepito con delibera di

Giunta n. 2668 del 13/11/2001, sono stati successivamente individuati i criteri

di utilizzo delle risorse finanziarie di cui all’ art. 3, comma 2 e all’art.4, comma

1 del CCNL Comparto Sanità, II biennio economico 2000/200114. Il Protocollo

14 Con tale contratto sono stati sostanzialmente confermati, per il nuovo biennio 2000/01, i trattamenti economici dei tre fondi di Comparto già applicati nel biennio precedente, spostando dal monte salari 1997 al monte salari 1999 le basi di riferimento degli incrementi percentuali delle risorse aggiunte dalle regioni. Inoltre, con il nuovo contratto biennale, viene stabilito, ai sensi delle disposizioni di cui all’art.3, comma 2 coordinate con quelle di cui all’art.4, comma 1, che per l’anno 2001 la destinazione delle risorse di cui all’1,2% del monte salari (risorse già collegate al perseguimento di obiettivi strategici generali attivate ai sensi dell’art.38, comma 5 del CCNL1998/2001,risorse che vengono incrementate

d’intesa lega l’erogazione delle risorse aggiuntive regionali alla realizzazione di

progetti volti al raggiungimento di obiettivi di contenimento della spesa per

l’anno 2001, obiettivi stabiliti dall’Assessore alla Sanità e sottoscritti dai

Direttori Generali in data 5 febbraio 2001. Tali risorse dovranno altresì essere

finalizzate anche alla realizzazione di progetti volti al raggiungimento di

obiettivi strategici aziendali da definirsi in contrattazione integrativa aziendale.

Nel documento si afferma,infine, che l’erogazione delle somme spettanti

al personale avverrà secondo le seguenti modalità:

a) il 50% all’atto della definizione dei progetti a seguito della contrattazione

aziendale

b) il restante 50% a seguito della verifica positiva del raggiungimento degli

obiettivi individuati nei progetti , da parte del Nucleo di Valutazione

6.2. Contrattazione dirigenza

La dirigenza medica

Al pari di quanto avvenuto per l’Area contrattuale Comparto della Sanità, la

contrattazione nelle Marche dell’Area contrattuale della Dirigenza medica e non medica del

quadriennio 1998-2001è stata caratterizzata dal fatto che è stata finanziata anche con risorse

di provenienza regionale.

La Regione Marche ha attivato, analogamente a quanto avvenuto per il

Comparto, una seconda Conferenza permanente, costituita anche dai

rappresentanti delle OO.SS. della dirigenza medica, avente la funzione di

verificare,tra l’altro, gli effetti sulla produttività a seguito dell’applicazione del

CCNL dell’Area della dirigenza medica 1998-2001.

Il sistema delle relazioni sindacali a livello regionale viene, come noto,

disciplinato dall’art.7 “Coordinamento regionale” del contratto collettivo sopra

indicato. Obiettivo di tale coordinamento regionale, fra l’altro, è di accertare

l’entità dei finanziamenti dei fondi di posizione, di risultato e delle condizioni di

lavoro di pertinenza delle aziende sanitarie ed ospedaliere, limitatamente a dello 0,4%), viene demandata alla contrattazione integrativa aziendale. Contrattazione che, a sua volta, potrà decidere di convogliarle o sui fondi dell’art.38 o sul fondo dell’art.39 (fasce retributive). Infine, il nuovo contratto biennale di comparto stabilisce che il fondo dell’art 39 del CCNL 7/4/1999 viene incrementato : a) dal 1 gennaio 2000, delle risorse pari all’importo dei risparmi sulla retribuzione individuale di anzianità (RIA) b) dal 1 luglio 2000, di una somma mensile di lire 5.000 pro-capite per sei mesi e dal 1 gennaio 2001 di una somma di lire 13.000 mensili pro-capite per dodici mensilità che riassorbe la precedente.

quelle soggette a riorganizzazione, in conseguenza di atti di programmazione

regionale, assunti in applicazione del dlgs. 229/1999, per ricondurli a

congruità.

Nel quadriennio considerato, la Regione Marche ha stipulato i due

seguenti protocolli di intesa con le OO.SS. della dirigenza medica veterinaria e

dirigenza s.p.t.a.:

- Verbale di intesa dell’8 giugno 2001 sui criteri di utilizzo delle risorse

finanziarie di cui all’ art.52, comma 5 lett.b) e comma 7, parte normativa

CCNL 1998-2001, I biennio economico 1998/99, e all’art. 10 comma 2, II

biennio economico 2000/2001, Dirigenza medica e veterinaria.

- Verbale di intesa del 27 luglio 2001 sui criteri di utilizzo delle risorse finanziarie di cui all’

art.52, comma 5 lett.b) e comma 7, parte normativa CCNL 1998-2001, I biennio

economico1998/99, e all’art. 9 comma 2, II biennio economico 2000/2001, Dirigenza

sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa.

Con il primo verbale le parti hanno individuato la finalizzazione delle

risorse aggiuntive messe a disposizione della Regione per finanziare gli

incentivi economici al personale medico, in tema di produttività collettiva,

previsti dalle seguenti clausole contrattuali:

-art.52 ,comma5 lett.b) , CCNL 8/6/2000

-art.52, comma 7, CCNL 8/6/2000

-art.10, comma 2, II biennio economico 2000-2001

A seguito delle citate intese le risorse sono state finalizzate alla realizzazione di progetti

volti al raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa per l’anno 2001, obiettivi

stabiliti congiuntamente dall’Assessore alla Sanità assieme ai DD.GG delle aziende sanitarie in

data 5 febbraio 2001.

La verifica relativa al raggiungimento dei risultati è stata affidata al

Nucleo di Valutazione ai servizi di controllo interno delle singole aziende. Le

risorse potranno anche essere finalizzate alla realizzazione di progetti volti al

raggiungimento di obiettivi strategici aziendali.

Al pari di quanto previsto per il Comparto, anche per la dirigenza medica il protocollo

d’intesa ha previsto che l’erogazione delle somme spettanti al personale sarebbe avvenuta

secondo le seguenti modalità:

a) il 50% all’atto della definizione dei progetti a seguito della contrattazione

aziendale;

b) il restante 50% a seguito della verifica positiva del raggiungimento degli

obiettivi

individuati nei progetti da parte del nucleo di valutazione.

La dirigenza sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa.

Con il secondo verbale le parti, al pari di quanto stabilito con gli altri due protocolli di

intesa, hanno finalizzato le risorse aggiuntive alla realizzazione di progetti volti al

raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa per l’anno 2001, sulla base del

richiamato documento sottoscritto dall’Assessore regionale della Sanità e dai DD.GG. in data 5

febbraio 2001.

Le risorse per la dirigenza non medica sono quelle di cui ai seguenti

articoli:

-art.52, comma 5 lett.b), CCNL 8/6/2000

-art.52, comma 7,CCNL 8/6/2000

-art.9, comma 2, II biennio economico 2000/2001

Analoghe a quelle delle due altre intese sono le clausole che fissano i

termini di decorrenza delle erogazioni delle somme spettanti al personale, oltre

che le modalità di verifica sul raggiungimento dei risultati.

7. L’ATTIVITA’ LIBERO- PROFESSIONALE. PREMESSA

Per attività libero-professionale si intende la possibilità di doppio lavoro offerta al

medico in base al principio di garantire al singolo la libertà di scegliere, a prescindere dalla

circostanza che il medico sia un libero professionista ovvero appartenga all’ S.S.N..

Ciò giustifica la differenza di trattamento fra i medici e gli altri

professionisti del pubblico impiego contrattualizzato, privi di analoga

opportunità.

Tuttavia, trattasi di deroga ai principi generali del sistema assoggettata, comunque, a

talune limitazioni ed, in particolare, a quella per cui l’ attività in questione non può giammai

tradursi nella lesione dei pubblici interessi di cui è portatrice la struttura sanitaria .

In sostanza, risulta inammissibile configurare l’ attività libero-

professionale alla stregua di un istituto deregolamentato.

In caso contrario l’ utente, in mancanza di una disciplina

sufficientemente trasparente in materia, potrebbe essere oggetto di facili

strumentalizzazioni ed essere dirottato dalla struttura pubblica a quella

privata.

Dalla necessità di contemperamento di ambedue le esigenze di tutela è scaturita una

serie di provvedimenti normativi sino ad arrivare al D.Lgs. n° 229/1999 ( cosiddetta Riforma

Bindi ) che ha sancito l’ esclusività del rapporto quale scelta remunerata di non avvalersi dell’

“ extramoenia “,con possibilità di esercizio della libera professione in regime di “intramoenia “

ovvero anche in strutture esterne in assenza di spazi appositi in seno all’ azienda.

Ulteriore postulato fondamentale della Riforma era quello della preclusione del

primariato per gli extramoenisti.

Si introduceva, perciò, un meccanismo premiale per cui l’ opzione per l’

esclusività veniva remunerata con la corresponsione della relativa indennità.

Detto meccanismo è stato tacciato di eccessiva rigidità, in quanto

soverchiamente limitante (ed in modo irreversibile) del diritto alla libera

professione.

Tuttavia, all’ atto della scelta, gran parte dei medici ha optato per l’

esclusività eccezion fatta per una ridotta percentuale di professionisti, i quali

hanno evidentemente ritenuto sufficientemente stabilizzata la propria attività

esterna tanto da non volervi rinunciare.

Con la Legge n° 138/2004, di conversione del Decreto-Legge n° 81/2004, il sistema

viene mutato radicalmente garantendosi la massima libertà di opzione e ripristinando il diritto

al primariato anche in favore degli extramoenisti.

7.1. Evoluzione normativa e regime delle incompatibilita’

L’evoluzione normativa dell’ attività libero-professionale nel settore

sanitario è alquanto complessa.

L’ art. 4, 7° comma, della Legge n° 412/1991 prevede l’ unicità del

rapporto di lavoro con il S.S.N,. enucleando un regime di incompatibilità con

qualsivoglia altra tipologia di rapporto di lavoro subordinato pubblico o privato,

con altri rapporti con il S.S.N. anche di natura convenzionale e con l’ esercizio

di attività o con la titolarità o con la compartecipazione di quote di imprese tali

da rendere ravvisabile un conflitto di interessi con il servizio pubblico.

Pertanto, l’ attività libero-professionale da parte del personale medico

del S.S.N. può essere espletata soltanto se essa risulti compatibile con l’

anzidetto rapporto unico di impiego e semprechè esplicata al di fuori dell’

orario di servizio, all’ interno od all’ esterno di strutture sanitarie, escluse

quelle private convenzionate con il S.S.N..

Di poi, l’ art. 4, 10° comma, del D.Lgs. n° 502/1992 introduce misure

agevolative dell’ esercizio della libera professione intramuraria con riserva di

spazi appositi all’ interno dei presidi e delle aziende ospedaliere, nonché con l’

istituzione di camere a pagamento per una quota non inferiore al 5% e non

superiore al 10% dei posti letto complessivi.

All’ art. 35 viene riconosciuto al personale dirigente del ruolo sanitario il diritto di

esercitare le attività libero-professionali ambulatoriali, con estensione ai dirigenti delle

disposizioni di cui al D.P.R. n° 761/1979 relative allo svolgimento della libera professione da

parte del personale medico, in costanza di ricovero ed in regime ambulatoriale, nell’ ambito dei

servizi , presidi e strutture dell’ azienda.

Sulla scia delle disposizioni succitate si pone l’ art. 15 duodecies

introdotto nel D.Lgs. n° 502/1992 dal D.Lgs. n° 254/2000, che affida alle

regioni il compito di predisporre un programma volto alla realizzazione di

strutture per l’ attività libero-professionale, finanziato con D.M. 8.6.2001, con

comminatoria dell’ intervento di commissari “ ad acta” per le Regioni che –

senza giustificato motivo – non avessero provveduto in conformità.

Nel prosieguo, deve rilevarsi che il Legislatore reitera espressamente le

cause di incompatibilità di cui alla norma presupposta del 1991 ( art.1, co. 5,

della L. n° 662/1996 ) disponendo che il personale medico dipendente del

S.S.N. è tenuto ad optare fra la libera professione extramuraria e quella

intramuraria, attesa la totale inconciliabilità fra le stesse.

A chi opta per l’ extramuraria per un periodo minimo triennale è inibito

lo svolgimento della stessa presso strutture sanitarie pubbliche benché diverse

da quelle di appartenenza e finanche presso strutture private accreditate. Di

converso, a chi opta per l’intramuraria vengono accordati un trattamento

economico aggiuntivo, un regime fiscale assimilato a quello applicabile al

rapporto di lavoro dipendente, l’ acquisizione di un titolo preferenziale per il

conferimento di incarichi implicanti direzioni di struttura o per l’ accesso agli

incarichi dirigenziali del ruolo sanitario di secondo livello.

In attuazione della delega di cui alla Legge n° 662/1996, viene poi adottato il D.M.

28.02.1997 che regolamenta l’ attività libero-professionale del personale medico e delle altre

professionalità della dirigenza del ruolo sanitario.

Da detto decreto ministeriale, peraltro, si evince anche la nozione dell’

istituto, tale intendendosi l’ attività che il personale di cui sopra esercita al di

fuori del normale orario di servizio, in regime ambulatoriale, di “ day hospital “

o di ricovero in favore o su libera scelta dell’ assistito e con oneri a carico dello

stesso o di assicurazioni o fondi sanitari integrativi. Nella intramuraria

vengono ricomprese – con il D.P.C.M. 27.03.2000 – le attività di diagnostica

strumentale e di laboratorio ed il “ day surgery”.

A ciò aggiungasi che il D.M. 31.07.1997 detta le linee guida organizzative

di detta attività specificando che la stessa può articolarsi sotto forma di attività

specialistica ambulatoriale, individualmente svolta, per pazienti non ricoverati

ovvero in regime di ricovero ordinario per specialità mediche ovvero in regime

di ricovero ordinario e per specialità chirurgiche con individuazione dell’ equipe

oltrechè ( giusta la modifica di cui all’ art. 15 quinquies del D.Lgs. n° 502/1992

e D.Lgs. n° 254/2000 ) a livello ambulatoriale presso lo studio professionale

del medico (conformemente a quanto prescritto dal D.P.C.M. 27.03.2000).

Tuttavia, tale ultima ipotesi viene espressamente circoscritta a situazioni di carenze di

strutture e di spazi idonei alle necessità connesse allo svolgimento della attività libero-

professionale, all’ esistenza di eventuali divieti specifici posti dalle aziende sanitarie con

riferimento a conflitti di interesse ovvero posti dalle regioni in ragione alle esigenze locali.

La Riforma Sanitaria Ter di cui al D.Lgs. n° 229/1999 si inserisce nell’

alveo dei precedenti provvedimenti normativi sancendo l’ irreversibilità dell’

opzione per il rapporto di lavoro esclusivo tale da non consentire il ritorno al

rapporto di lavoro non esclusivo .

Il 14 marzo 2000 era il termine entro cui doveva intervenire la

comunicazione dei dirigenti in merito all’ opzione per l’ esclusività o meno del

rapporto ( ex art. 1 D.Lgs. n° 49/2000 ).

A fronte della esclusività del rapporto lavorativo viene ammessa l’attività

libero-professionale intramuraria articolata secondo varie modalità di

svolgimento, giammai implicante un volume di prestazioni superiore a quello

assicurato per l’ attività istituzionale, sottoposta a verifica ed i cui proventi da

attribuire ai dirigenti sanitari sono fissati dal Direttore Generale in relazione

alle previsioni dei C.C.N.L..

In sede di contrattazione collettiva nazionale è fatto obbligo di

assicurare la prevalenza dei compiti istituzionali rispetto alla libera professione.

L’ esclusività è presupposto ineliminabile per l’ ottenimento degli incarichi di direzione

di struttura semplice o complessa ( a seconda che si tratti di articolazione organizzativa per la

quale è prevista responsabilità di gestione di risorse umane, tecniche o finanziarie ovvero

che si verta in ipotesi di dipartimenti e di unità operative individuate secondo i criteri di cui

all’ atto di indirizzo e di coordinamento previsto nell’ ambito della procedura di

accreditamento) e costituisce titolo preferenziale per il conferimento di incarichi di docenza, di

ricerca, per i corsi di aggiornamento e per i comandi.

Altresì, il rapporto di lavoro esclusivo viene remunerato con la

corresponsione della indennità di esclusività.

7.2. Le disposizioni di cui alla legge 26 maggio 2004, n° 138 di conversione

del decreto-legge 29 marzo 2004, n° 81

In tale contesto, si inserisce la recente riforma di cui alla Legge 26

maggio 2004, n° 138 di conversione con modificazioni del Decreto-Legge 29

marzo 2004, n° 81, recante interventi urgenti per fronteggiare situazioni di

pericolo per la salute pubblica ( cosiddette “emergenze sanitarie “ ), pubblicata

nella G.U. n° 125 del 29 maggio 2004.

La legge succitata segue, quindi, cronologicamente, alle riforme di cui

alla Legge n° 833/1978 istitutiva dell’ S.S.N. , di cui al D.Lgs. n° 502/1992 di

aziendalizzazione ed al D.Lgs. n°229/1999.

Quest’ ultimo ( cosiddetta Riforma Sanitaria Ter ) ha sicuramente sortito

alcuni effetti positivi relativamente alla attribuzione di maggiore importanza ai

distretti ed alla introduzione del concetto di “ appropriatezza” come elemento

regolatore della spesa.

Tuttavia, altrettanto non può sostenersi con riferimento al tentativo di limitare la

logica aziendalista ( tentativo non riuscito ) , nonché alla apposizione di vincoli alla libera

professione dei medici intra ed extramoenia ( operazione che si è rivelata un insuccesso

presumibilmente per l’ eccessiva rigidità che la connota ).

Occorre evidenziare che, successivamente al D.Lgs. n° 229/1999,

interviene la Legge Cost. n° 3/2001, la quale introduce la legislazione

concorrente con lo Stato in materia di salute e l’ autonomia finanziaria

regionale di entrata e di spesa. Inoltre, l’ Accordo Stato-Regioni dell’ 8 agosto

2001 incrementa le risorse finanziarie da destinare alle Regioni; sancisce la

copertura dei disavanzi di gestione da parte delle regioni stesse ed,infine,

impegna il Governo a definire i LEA (livelli essenziali di assistenza).

Allo stato, il Servizio Sanitario pare in bilico fra sottofinanziamento e

devoluzione ed in un assetto siffatto interviene l’ ulteriore Riforma del 2004.

Pur essendo le recentissime innovazioni normative ininfluenti sulla

presente indagine in ragione dell’ arco temporale di riferimento preso in

considerazione, si ritiene doveroso accennare a talune problematiche poste

dalla nuova disciplina aventi indubbi riflessi contabili e finanziari , soprattutto

in tema di programmazione e di controllo del costo del personale nelle aziende

sanitarie.

Ciò in un’ ottica collaborativa con le Amministrazioni interessate dalla Riforma.

L’ art. 2 Septies della Legge n° 138/2004 sostituisce il 4° comma dell’ art. 15 Quater

del D.Lgs. n° 502/1992 prevedendo la possibilità per i medici di optare, su richiesta da

presentare entro il 30 novembre di ciascun anno, per il rapporto di lavoro non esclusivo, con

effetto dal 1° gennaio dell’ anno successivo. Le Regioni hanno la facoltà di stabilire una

cadenza temporale più breve. Chi mantiene l’ esclusività del rapporto non perde i benefici

economici trattandosi di indennità di esclusività e non di indennità di irreversibilità.

La non esclusività del rapporto di lavoro non preclude la direzione di

strutture semplici e complesse.

Ordunque, chi non sarà in esclusiva non ha titolo all’ indennità, ma,

comunque, potrà ottenere incarichi di dirigenza apicale.

In sostanza, si introduce il meccanismo della reversibilità dell’ opzione sull’ esclusiva

dei dirigenti sanitari. Ergo: si cancella l’ irreversibilità dell’ opzione intra ed extramoenia.

Detta cancellazione, peraltro, non risulta essere stata oggetto di concertazione con le

Regioni.

Il provvedimento normativo stabilisce, dunque, che ciascun medico potrà

scegliere, di anno in anno, se prestare la propria opera esclusivamente per il

S.S.N., ivi compresa la “intramoenia”, oppure se svolgere l’ attività privata al

di fuori del servizio pubblico.

Ciò significa che l’ esclusività si serba, seppure modificabile a cadenza

annuale.

A ciò aggiungasi la portata delle modifiche sulle regole relative alle cariche direttive

delle strutture sanitarie implicanti che ben potranno diventare primari anche quei medici privi

di un rapporto di esclusività con il S.S.N..

Ipotizzare, quindi, la reale portata delle innovazioni normative è arduo,

essendo coinvolte plurime variabili, fermo restando che, nel concreto,

dovranno essere valutate le effettive conseguenze del nuovo meccanismo in

relazione all’ aumento ovvero alla diminuzione dei medici in esclusività, nonché

le ripercussioni finanziarie in capo alle Regioni.

Le Regioni attualmente si fanno già carico di una quota della esclusività che avrebbe

dovuto essere finanziata anche con dei risparmi di spesa ( di fatto, spesso, ipotetici ). Se il

numero dei medici in rapporto esclusivo dovesse subire un decremento, l’ onere regionale si

ridurrà, ma ben difficilmente potranno esserci avanzi.

In particolare, si rileva che la nuova disciplina per l’ attività libero-

professionale dei medici rischia di svuotare i canoni di efficiente

organizzazione dei servizi e di aumentare di fatto le conflittualità nei rapporti

fra Comparto e Dirigenza.

Per inciso, la possibilità per gli extramoenisti di accedere alla

responsabilità di strutture complesse potrebbe tradursi in un effetto distorsivo

nella sistematica dei rapporti pubblico-privato, favorendo le strutture private

che sarebbero messe in condizione di potersi avvalere di personale avente il

primariato in pubbliche strutture così utilizzando il prestigio ed indubbi

vantaggi alla propria immagine che ciò comporta , incrementando

contestualmente i propri guadagni.

La libera professione in “intramoenia “, peraltro, diviene meno accessibile

rispetto al pregresso regime. Seppure essa è stata spesso accusata di non

aver sortito gli effetti sperati ( fra i quali principalmente quello legato alla

riduzione delle liste di attesa ), va tenuto in debita considerazione che la sua

applicazione è risultata, di sovente, inadeguata rispetto a quelle che erano le

intenzioni del Legislatore.

L’ esclusività del rapporto non si realizza in modo completo laddove non

sono stati creati gli spazi appositi in cui i professionisti possono praticare la

professione intramuraria. Ciò non ha sempre permesso un accesso facilitato ai

servizi con conseguente mancata diminuzione delle liste di attesa nella misura

auspicata.

E’ palese, quindi, che il mancato conseguimento degli obiettivi che con

tale istituto si intendeva ottenere è spesso dipeso da una sua applicazione

non sufficientemente satisfattiva. D’ altro canto, l’“intramoenia “ ha

sicuramente delle positive connotazioni in ordine al contenimento dei

compensi entro determinati volumi di attività ed assicurato l’ osservanza degli

obblighi fiscali.

In ogni caso, la problematica di maggior rilievo che si dovrà affrontare attiene alla

programmazione ed ai controlli nelle aziende sanitarie: programmazione che diviene meno

agevole, atteso che un tale sistema complica la gestione e la programmazione della

organizzazione della azienda, dovendo quest’ ultima tener conto annualmente degli eventuali

mutamenti di opzione dei Dirigenti.

Ecco perché se è vero che la scelta del legislatore del 1999 sulla irreversibilità dell’

opzione si è rivelata troppo rigida, era, peraltro, possibile ottenere una flessibilizzazione

attenuata ancorando il cambio di opzione ad un parametro temporale meno breve, ristretto e

ravvicinato ( ad esempio: quello della scadenza del contratto ).

Anche se le legittime istanze di aumentare la flessibilizzazione nel

rapporto di pubblico impiego contrattualizzato sono sempre più avvertite ( e

ciò sulla falsariga dei postulati di cui alla Riforma del Mercato del lavoro di cui

alla Legge n° 30/2003 e di cui al D.Lgs. n° 276/2003 – cosiddetta “Riforma

Biagi” – perantro inapplicabile al settore pubblico) , non si può prescindere

dalla specificità del Servizio Pubblico ed, in particolare, da quelle proprie dell’

S.S.N. , giammai dovendosi dimenticare che la contrattualizzazione del

rapporto di lavoro non equivale a mera privatizzazione, atteso che il datore di

lavoro rimane un soggetto pubblico , seppure aziendalizzato.

L’ esclusività come istituto si serba , ma viene ridimensionato ad una sorta di “ stop

and go” continuo, non coordinato con ogni elementare principio di programmazione aziendale .

E’ di palmare evidenza, difatti, che la gestione aziendale non risulta affatto facilitata se

i dipendenti medici possono esercitare il proprio diritto di opzione ogni anno. E non si

programma adeguatamente se la flessibilità è eccessiva ( anche in ragione della circostanza

che è abbastanza discutibile che un dipendente possa determinarsi sua sponte su quale tipo di

rapporto lo lega alla azienda ). Perciò, la reversibilità annuale, rendendo difficile la

programmazione, può incidere in misura non indifferente sui bilanci aziendali.

7.3 La libera professione infermieristica e le prestazioni aggiuntive

Per libera professione infermieristica si intende l’esercizio della libera professione da

parte di infermieri dipendenti di strutture pubbliche o private.

In particolare, le prestazioni aggiuntive rese dagli infermieri sono state oggetto di un

lungo dibattito specie in relazione al problema della tutela previdenziale, questione definita

soltanto di recente.

In base all’articolo 1, 2^ co., del d.l.n.402/2001, convertito nella Legge n.1/2002, per

prestazioni orarie aggiuntive devono intendersi quelle rese “al di fuori dell’impegno di servizio,

rispetto a quelle proprie del rapporto di dipendenza da parte degli infermieri dipendenti delle

Aziende sanitarie locali, delle Aziende Ospedaliere, delle Residenze sanitarie per anziani, degli

Istituti di Riabilitazione, degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e delle Case di

riposo. Dette prestazioni sono da considerarsi in regime libero-professionale e da assimilarsi,

ancorché rese alla Pubblica Amministrazione di appartenenza, al lavoro subordinato, ai soli fini

fiscali e contributivi ivi compresi i premi ed i contributi versati dall’Inail. Ciò sulla falsariga

dell’art.1, co.7°, della legge n.662/96 in materia di attività intra ed extramoenia del personale

dipendente del s.s.n.( “l’attività libero-professionale intramuraria è assimilata, ai fini fiscali, al

rapporto di lavoro dipendente”). Peraltro, , normativamente, per le prestazioni aggiuntive

l’assimilazione dei redditi da attività libero professionale ai redditi da lavoro dipendente,

concerne sia gli aspetti fiscali che quelli contributivi. La diversa formulazione ha comportato

una serie di chiarimenti a mezzo note esplicative e circolari da parte dell’Inpdap. In primis, con

l’informativa n.° 19/2002, l’Ente ha ritenuto che i compensi da prestazioni aggiuntive non

erano da considerarsi assoggettabili, a livello previdenziale, al regime dell’A.G.O.

Successivamente, su richiesta di parere sul punto formulata dalla Cassa Infermieri, il

Ministero del Lavoro affermava la natura libero-professionale delle prestazioni orarie aggiuntive

con conseguente attribuzione alla Cassa di Previdenza Ipasvi della funzione di copertura

previdenziale obbligatoria delle stesse. Di converso, l’Inpdap, con due circolari risalenti al

giugno 2003, reiterava i precedenti assunti ed estendeva l’assimilazione alla libera professione

dal punto di vista previdenziale anche a quelle prestazioni svolte da personale non medico a

supporto della attività intramuraria effettuata da personale medico.

A seguito dell’intervento della Cassa Ipasvii presso gli Enti del S.S.N. destinatari della

disciplina delle prestazioni aggiuntive, l’Istituto, con l’informativa n.41/2003, sospendeva gli

effetti delle succitate circolari e demandava al dicastero del Lavoro ulteriori approfondimenti

onde risolvere la controversa questione. Dipoi, l’art.16 del d.l. n.355/2003, convertito nella

l.n.47/2004, ha prorogato sino al 31 dicembre 2004 il termine per lo svolgimento di prestazioni

aggiuntive.

Con una nota ministeriale risalente al marzo 2004, a riscontro della richiesta dell’Inpdap,

si è stabilito l’assoggettamento a percussione contributiva in favore dell’Ente per i compensi

relativi ad attività extraorarie svolte al di fuori dell’impegno di servizio dagli infermieri presso

la stessa azienda in cui sono dipendenti in forza di contratto di lavoro che ne impegna

l’iscrizione allo stesso Inpdap.

7.4. La disciplina di recepimento della Regione Marche

A seguito del D.P.C.M. del 27 marzo 2000 la Giunta regionale, con Delibera n.1812 del

6 settembre 2000, ha diramato le direttive per il coordinamento dell’attività libero-

professionale all’interno delle Aziende sanitarie marchigiane.

Tali direttive sono state formulate a seguito di appositi incontri con i Direttori Generali e

confronti con le OO.SS. di settore. In base a tali Direttive i vari Direttori Generali aziendali

venivano obbligati ad adottare appositi atti aziendali per definire le modalità organizzative

della attività libero professionale.

La citata Delibera regionale prioritariamente richiama le disposizioni di cui

all’art.28 della legge 23 dicembre 1999, n.48815 in materia di partecipazione

regionale alla spesa sostenuta dalle Aziende per implementare tale attività,

oltre che le prescrizioni relative alla tenuta di una specifica e separata

contabilizzazione della gestione dell’attività libero professionale intramuraria, la

quale non può presentare disavanzo.

15 Con tale norma il legislatore nazionale stabilì che le Regioni partecipano alla spesa necessaria per questa attività nel limite di una quota variabile tra il 50 e il 70% della tariffa prevista per le prestazioni istituzionali a carico del Servizio sanitario nazionale.

L’allegato A unito alla citata direttiva regionale riepiloga le diverse

tipologie, le caratteristiche e le relative prescrizioni organizzative in materia di

libera professione alla quale dovevano rifarsi i singoli atti aziendali.

I punti maggiormente significativi di detta direttiva sono i seguenti :

a) I Direttori Generali, in sede di contrattazione collettiva integrativa con

le OO.SS. , formulano i criteri generali per la definizione dell’Atto aziendale,

per la disciplina e l’organizzazione dell’attività libero professionale e per

l’attribuzione dei relativi proventi al personale dirigenziale e del Comparto

interessati;

b) Non sono , comunque, riconducibili alla libera professione le prestazioni

rese in pronto soccorso ed emergenza, i ricoveri nei servizi di Terapia

intensiva e sub intensiva, nelle unità coronariche, nei servizi di rianimazione e

nelle U.O. di recupero e rieducazione funzionale;

c) L’attività libero-professionale non può comportare, per ciascun dirigente, un volume di

prestazioni o un volume orario superiore a quello assicurato per i compiti istituzionali;

d) Tale attività va sottoposta a verifica da parte di appositi organismi

costituiti anche in forma paritetica. Vanno individuate penalizzazioni,

consistenti anche nella sospensione del diritto all’attività stessa, in caso di

violazione delle disposizioni vigenti in materia;

e) Analogamente a quanto evidenziato alla lettera c), l’attività libero

professionale non può comportare, per ciascun dipendente, un volume di

prestazioni superiore ( in termini quantitativi e temporali) a quello da garantire

globalmente con l’attività istituzionale;

f) L’attività deve essere svolta in un’unica sede nell’ambito della Regione

Marche, fatta salva l’autorizzazione, da parte dei direttori generali, al

mantenimento, in via temporanea e provvisoria, di studi professionali o

ambulatori privati ubicati nel territorio di altre regioni che autorizzino i propri

medici, dipendenti in regime di rapporto esclusivo, a conservare e/o aprire

studi o ambulatori nel territorio della Regione Marche;

g) Nell’attività a pagamento di cui all’ art..8 del D.P.C.M. del 27 marzo

2000, parimenti indicata come “attività aggiuntiva”, la richiesta da parte dei

terzi ( singoli od aziende che siano) è rivolta esclusivamente all’azienda

sanitaria : è , quindi, l’azienda stessa che si propone all’utente come servizio

erogatore di prestazioni a pagamento; tale specifica attività , a richiesta del

dirigente interessato, può essere considerata attività libero-professionale

intramuraria e, quindi, sottoposta alla disciplina prevista dalla disposizione

succitata ovvero considerata alla stregua di obiettivo prestazionale incentivato

mediante determinate risorse introitate in conformità ai contratti nazionali di

lavoro ( retribuzione di risultato)16;

h) Ai sensi e per gli effetti di quanto disposto dall’art.2, comma 5 , del

Decreto di cui sopra e dall’art. 55, 2° comma, dei C.C.N.L. della dirigenza di

riferimento, si considerano prestazioni erogate nel regime indicato al punto

precedente anche le prestazioni richieste, in via eccezionale e temporanea, ad

integrazione dell’attività istituzionale, dalle aziende ai propri dipendenti allo

scopo di ridurre le liste di attesa e di acquisire prestazioni aggiuntive, in

presenza di carenza di organico ed impossibilità momentanea di coprire i

relativi posti con personale in possesso dei requisiti di legge, in accordo con le

equipes interessate;

i) Il personale di supporto per lo svolgimento di questa attività si distingue

in :

• Supporto diretto, corrispondente agli operatori direttamente coinvolti

nella prestazione e costituito dal personale infermieristico, tecnico-

sanitario, della riabilitazione e della vigilanza e ispezione.

• Supporto indiretto, corrispondente al personale , da individuare a livello

aziendale, che collabora per assicurare l’esercizio dell’attività;

l) I criteri generali per la determinazione delle tariffe e le modalità della loro ripartizione

sono stabiliti con l’atto aziendale, in conformità alle direttive che verranno emanate con

provvedimento della Giunta Regionale, con il quale si stabiliscono le quote di partecipazione

della Regione alla spesa per tali prestazioni. Queste tariffe debbono essere comprensive

dell’onorario concordato con il professionista, di tutte le spese aggiuntive individuate, della

quota da destinare al personale di supporto diretto, degli incentivi a favore del personale

sanitario non dirigente che partecipa in orario di lavoro all’attività libero professionale e del

personale non sanitario che collabora per assicurare l’attività. Ulteriori quote della tariffa, al

netto della quota riservata all’azienda, da concordare con quest’ ultima in sede di

contrattazione integrativa e , comunque , non inferiore al 5% della massa di tutti i proventi

dell’attività libero professionale, vengono accantonate quali fondi aziendali da destinare a

16 Nel caso in cui tali prestazioni aggiuntive vengano remunerate con il Fondo di risultato il privato non sborserà alcun compenso

quelle discipline della dirigenza sanitaria che abbiano una limitata possibilità di esercizio della

libera professione intramuraria;

m) Le tariffe relative a prestazioni ambulatoriali, di diagnostica strumentale e di

laboratorio, sono a totale carico dei richiedenti; per quanto concerne le prestazioni di

diagnostica strumentale e di laboratorio, la partecipazione ai proventi non può essere superiore

al 50% della tariffa praticata dall’azienda ( art. 28, comma 3, ultimo periodo della l.488/1999)

per le prestazioni finalizzate alla riduzione delle liste di attesa, ai sensi del comma 2° , lett.d),

dell’art.15- quinquies del D.Lgs. n° 502/92 e successive modificazioni ed integrazioni;

n) Al fine di rendere effettiva la tutela del cittadino utente le Aziende debbono attivare

specifiche forme di controllo interno tramite appositi organismi di verifica, costituiti in forma

paritetica, al fine di effettuare:

• Il costante monitoraggio dell’andamento dell’attività istituzionale in

rapporto al volume dell’attività libero professionale intramuraria;

• La verifica del rispetto dei piani di lavoro e dei tempi di attesa

istituzionali, con particolare riguardo agli effetti complessivamente

scaturiti nel tempo dall’espletamento di attività aggiuntive a pagamento

in regime libero professionale

La Regione effettuerà opportune forme di controllo.

7.5. I caratteri dell’istituto all’interno delle due aziende – Tabelle riepilogative - L’attività libero professionale presso l’Azienda USL n.3 di Fano ha dato luogo ai seguenti risultati:

AUSL n.3 di Fano

Costi e ricavi legati alla libera professione (importi in lire)

1998 1999 2000 2001 Proventi attività libera professione

1.107.420.079

1.808.198.809 3.555.149.400 4.853.516.900

Costi esercizio attività libera professione

936.855.739* 1.781.004.917**.

3.518.682.799***

4.280.621.621

Spese di carattere amm.vo (quota

27.193.892 36.466.601 572.895.279

forfetaria) Risultato economico

170.564.340 0 0 0

Fonte: da Allegato 25 alla “Nota integrativa” –Bilanci aziendali d’es.1998-1999-2000-2001 * di cui libera professione d’equipe L.146.918.959 ** di cui libera professione d’equipe L.347.819.112 *** di cui libera professione d’equipe L.708.070.278

La tabella indica il notevole incremento dell’attività libero professionale

presso l’Azienda nel quadriennio 1998-2001.

Tale dinamica, viene evidenziata anche dalla successiva tabella che indica

gli stessi dati dei proventi di cui sopra, questa volta trasformati in numeri

indice.

ANNO Numeri indice

1998

1999

2000

2001

100

163

321

438

Il Regolamento per l’esercizio dell’attività libero professionale

intramuraria attualmente in vigore presso l’Azienda USL n.3 di Fano è stato

recepito con Deliberazione del D.G. n.352 del 28/12/2000.

Ciò è avvenuto a seguito anche dell’entrata in vigore del nuovo CCNL-

Area Dirigenza 8 giugno 2000 che negli articoli 54 e 55 stabiliva che ogni

azienda rinegoziasse tale materia.

Il sopraccitato provvedimento aziendale, nel confermare le precedenti delibere di

regolamentazione di tale materia per le parti non in contrasto con la regolamentazione di tale

nuovo atto aziendale specifica, in particolare quanto segue:

- per le quote di cui all’attività diagnostica e strumentale, quelle da

assegnare non possono eccedere il 50% del valore tariffario e viene

introdotta una quota del 5% da trattenere su tutte le attività libero

professionali per la formazione del fondo perequativo per i dirigenti che

non possono effettuare l’attività libero professionale.

- Viene inoltre stabilito che le tariffe massime previste per l’attività libero

professionale possono essere aumentate, a richiesta dei medici

interessati, del 25%.

L’attività libero professionale presso l’Azienda Ospedaliera Salesi di

Ancona ha prodotto i seguenti risultati:

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona Costi e ricavi legati alla libera professione

(importi in lire) 1998 1999 2000 2001 Proventi attività libera professione

796.530.740 747.072.541 1.799.147.960 2.182.742.157

Costi esercizio attività libera professione

640.364.807 609.216.465 1.645.324.379 2.026.556.532

Spese di carattere amm.vo (quota forfetaria)

156.165.933 137.856.076 153.823.581 156.185.625

Fonte: da Allegato 25 alla “Nota integrativa” –Bilanci aziendali d’es.1998-1999-2000-2001

Trasformando i valori in lire dei proventi in numeri indici, si ha la seguente dinamica:

ANNO Numeri indice

1998

1999

2000

2001

100

93,84

226

274

L’Az.Osp. Salesi ha organizzato l’attività libero professionale al suo

interno a partire dal mese di agosto 1997, mediante il Provvedimento del D.G.

n.190 del 7 maggio 1997.

Attualmente questa attività è disciplinata dal Provvedimento del D.G.

n.192 del 6 giugno 2002.

Dal mese di febbraio 2000, a seguito dell’installazione della nuova rete informatica,

l’azienda ha attivato un monitoraggio mensile dei tempi di attesa per la fruizione delle

prestazioni ambulatoriali e strumentali da parte dell’utenza esterna che ha consentito , fra

l’altro, di realizzare piani di lavoro aggiuntivi ricorrendo anche alla disciplina della libera

professione.

Ciò ha determinato un aumento delle prestazioni, sia in ambito

istituzionale che in ambito libero professionale, evitando quel fenomeno di

spostamento dell’utenza, che sembra rilevarsi in altre realtà del paese,

dall’area istituzionale a quella a pagamento17.

Dagli incontri avuti con rappresentanti dell’azienda si è significativamente

rilevato che le liste di attesa si sono sostanzialmente azzerate all’interno delle

due unità operative aziendali di supporto: Radiologia e Laboratorio analisi che

nell’ultimo anno, essendo queste le uniche rimaste nell’area urbana centrale di

Ancona18, hanno visto un forte aumento della loro attività ed un costante

motivo di attuazione da parte di altre strutture ospedaliere pubbliche con le

quali vengono attivate convenzioni.

Riguardo alle due sole branche specialistiche dell’azienda, quella pediatrica e quella

ostetrico-ginecologica, la prima, benché per essa non vi fossero mai stati problemi di accesso

per l’utenza esterna, ha registrato un progressivo aumento di attività anche a seguito

dell’ingresso in libera professione di professionisti della branca di ortopedia, mentre la branca

di ostetricia e ginecologia ha avuto uno sviluppo in grado di soddisfare le nuove caratteristiche

di domanda (parto indolore) ed attivando, a partire dalla fine dell’anno 2000, anche un’area a

pagamento in regime di ricovero (cosiddetta attività libero professionale in equipe, svolta da

tutta la divisione e mediante la quale, ad esempio, la paziente può scegliere il proprio medico

di fiducia che l’assisterà nel parto).

17 Tale dinamica viene rilevata dall’azienda a pag.80 del Piano strategico aziendale 2001-2003-Aggiornamento anno 2001 18 Ciò a seguito del recente trasferimento in area urbana periferica dell’importante presidio ospedaliero Umberto I precedentemente collocato al centro di Ancona.

Tale aumento della domanda si è accompagnato ad un mantenimento di

buoni standards di qualità offerti all’utenza, peraltro tradizionalmente

riconosciuti da parte della cittadinanza, non solo della provincia di Ancona, nei

confronti dei servizi sanitari erogati da tale azienda ospedaliera.

Nell’ambito del processo di implementazione dell’attività di ricovero a

pagamento l’azienda si è attivata nel definire una corretta politica tariffaria

basata sull’analisi dei costi aziendali, in aderenza con le strategie aziendali e le

possibilità offerte dal mercato.

Il servizio amministrativo preposto a supporto di tutta l’attività libero professionale ha

attivato delle procedure informatizzate che collegano il sistema informativo del Centro

Unificato di Prenotazione (CUP) dell’azienda al programma cassa; tra l’altro ciò consente di

conoscere celermente (entro la settimana) la situazione di coloro che, benché prenotatisi per la

visita o per la prestazione di laboratorio, o diagnostica, non effettuano più la prestazione.

Lo stesso servizio amministrativo effettua, entro il 5 di ogni mese, un

monitoraggio molto articolato sull’attività libero professionale svolta nel mese

precedente finalizzato, in particolare, ad accertare che il volume di attività

reso in tale ambito, precedentemente contrattata dal singolo dirigente medico

con l’azienda, non ecceda tale limite.

Presso l’Azienda Ospedaliera Salesi sono attivate le seguenti tipologie di attività libero-

professionale intramuraria:

1) Libera professione individuale ambulatoriale

2) Libera professione per utenti che si ricoverano (il cittadino si sottopone

ad una prestazione sanitaria con il medico da lui scelto) in regime

ordinario, di day-surgery, di day-Hospital e/o per prestazioni di

diagnostica strumentale e di laboratorio.

3) Libera professione per utenti che non si ricoverano, dando luogo ad

attività aggiuntiva d’equipe a pagamento, consentendo in tal modo la

riduzione dei tempi di attesa secondo programmi di attività contrattati.

4) Libera professione per acquisti di prestazioni mediche carenti (come ad

esempio quelle degli anestesisti) di organico, in accordo con le equipe

interessate.

5) Libera professione per sperimentazione di farmaci.

6) Libera professione per attività Inail corrispondente all’attività di

certificazione degli infortuni sul lavoro. Tali prestazioni, che vengono

effettuate durante l’orario di lavoro istituzionale, debbono essere, in

maniera corrispondente, successivamente recuperate dal dirigente

medico attraverso prestazioni straordinarie supplementari.

7) Libera professione (attiva o passiva) per attività svolte individualmente

o in equipe, che dà luogo a Convenzioni fra Enti. L’Azienda Salesi, ad

esempio, fornisce ordinariamente il proprio personale medico

all’Azienda Cardiologica Lancisi e viceversa.

8. COLLABORAZIONI, CONSULENZE E CONVENZIONI

Analogamente alla attività libero-professionale, anche per le collaborazioni, consulenze

e convenzioni si è ritenuto opportuno procedere alla disamina della documentazione aziendale

ed ai riscontri ad accesso diretto presso le due aziende, pur trattandosi di aspetto facoltativo

dell’ indagine.

Corre l’ obbligo di evidenziare che le tematiche di cui sopra rivestono

primaria importanza per le strutture sanitarie pubbliche, in ragione delle

problematiche, non sempre di agevole soluzione, che esse coinvolgono e dei

costi che comportano.

A ciò aggiungasi che talune tipologie lavorative - quali le collaborazioni

coordinate e continuative - sono peraltro di recente acquisizione nell’

ordinamento giuridico e non sempre sono state adeguatamente

regolamentate a livello normativo. Come è noto, la Riforma del Mercato del

Lavoro di cui alla Legge n° 30/2003 e D.Lgs. n° 276/2003 ha inciso in modo

consistente sulla flessibilizzazione del lavoro privato introducendo innovative

fattispecie negoziali ( staff-leasing, job-sharing,job on call ) e trasformando le

co.co.co. in lavoro a progetto.

Per quanto attiene le consulenze ovvero l’ affidamento di incarichi all’

esterno delle amministrazioni, la giurisprudenza della Corte in materia di

responsabilità si è pronunziata in plurime occasioni, trattandosi di questione ad

elevata criticità .

8.1. Profili generali – consulenze ed incarichi esterni – giurisprudenza

contabile

La possibilità di ricorrere a rapporti di lavoro flessibile è normativizzata all’

art. 36 del D.Lgs. n° 29/1993 ( ora nel T.U.P.I. ).

Ipotesi di flessibilità furono già introdotte nel comparto con il CCNL dell’ 1.9.1995 che

aveva già disciplinato le assunzioni a tempo determinato ed il lavoro a tempo parziale a cui è

seguito il contratto del 1999 che ha ampiamente rivisitato tali istituti, specie con riferimento al

part-time onde armonizzarlo alle nuove disposizioni di cui alla Legge n° 662/1996 ( vedasi sul

punto anche l’ ultimo contratto sanità ).

Devono, perciò, essere considerati rapporti lavorativi flessibili sia il part-

time che i rapporti a termine. Quest’ ultimo, a sua volta , si articola nella

duplice tipologia di assunzione a tempo determinato quale lavoro dipendente

ovvero di contratto di fornitura di prestazione di lavoro temporaneo .

Naturalmente, in ragione dei mutamenti intervenuti ( e di quelli che

interverranno ) a seguito della Riforma Biagi (inapplicabile – allo stato – al

pubblico impiego contrattualizzato), la disciplina di riferimento è suscettibile di

ulteriori evoluzioni ed estremamente fluida.

Il ricorso ai contratti di diritto privato sotto forma di collaborazioni coordinate e

continuative (cosiddette co.co.co. ) generalmente avviene- in ambito sanitario pubblico – per

poter fronteggiare carenze di organico per talune professionalità specifiche, carenze per le

quali l’ azienda o non può o non vuole effettuare l’ assunzione a ruolo.

I relativi costi vanno inquadrati sotto quelli di prestazioni di servizi ed, a

stretto rigore, non dovrebbero rientrare nel budget del personale.

Ciò nonostante, per determinare il budget di tali tipologie contrattuali e per rilevare i

costi delle stesse a consuntivo, ci si avvale della stessa metodologia applicabile al personale

dipendente di ruolo.

Nel novero delle misure utilizzabili per contenere il costo del personale

nelle aziende sanitarie rientra il blocco totale o parziale delle assunzioni. Per

blocco si intende il divieto di procedere a nuove assunzioni , oltrechè quello di

mobilità pubblica interregionale ovvero quello che si esplica nel divieto, fra

aziende operanti nella stessa regione, di assumere personale proveniente da

un’ altra azienda pubblica regionale in sostituzione di proprio personale

dimesso od in mobilità. Peraltro, a fronte dei costi sostenuti su scala nazionale,

per supplire al blocco mediante formule negoziali privatistiche di collaborazione

ovvero di consulenza legale o fiscale o di altro genere, ci si dovrebbe

legittimamente porre il quesito se il risparmio di spesa ottenibile con i blocchi

“de quibus” sia effettivo.

Per inciso, giova rilevare che, limitatamente alla questione delle

assunzioni clientelari nelle pubbliche amministrazioni ed, in particolar modo,

negli enti locali, i blocchi delle assunzioni vengono spesso agevolmente aggirati

con l’ assunzione in seno alle società di servizi in mano pubblico-privata,

benché con veste civilistica19 .

Come già rilevato in tema di attività libero-professionale, l’

ampliamento dell’ utilizzo dell’ “intramoenia “ in luogo dello straordinario, sia

per il personale medico che per quello infermieristico di supporto, è finalizzato

alla riduzione delle liste di attesa.

Il chè, comunque, non sempre implica una riduzione del costo del personale,

atteso che, come dianzi si è visto, in presenza di blocco delle assunzioni o di

utilizzo della libera-professione, può verificarsi che il massiccio utilizzo di

co.co.co. da parte delle aziende sanitarie si traduca in elusione di controlli ed

in aggiramento del blocco stesso. Le co.co.co. non sono, difatti, oggetto di

diretta contrattazione della azienda con la Regione.

Forma lmente, l’ attivazione delle collaborazioni porta ad un minor costo delle

prestazioni rese rispetto a quelle prestate dal personale dipendente per il ridotto onere

contributivo a carico azienda a cui sono assoggettati i compensi delle prestazioni coordinate .

Ed ancora: se l’ azienda attiva contratti di lavoro interinale sia per l’ attività sanitaria

che per quella non sanitaria per sopperire alla mancata sostituzione di personale dimissionario

e/o collocato in quiescenza , anche in tale ipotesi i costi di siffatte operazioni negoziali

potranno sfuggire ai controlli diretti da parte della Regione.

Detti contratti implicano un aumento di costo ( classificabile come prestazione di servizi

nella contabilità economico-patrimoniale ) rispetto a quello che si sarebbe sostenuto in capo

all’ azienda se si fosse proceduto ad assunzione diretta per diversi motivi ed, in particolare,

per gli oneri aggiuntivi rispetto all’ intero costo del personale comprensivo degli oneri sociali

che l’ agenzia di lavoro interinale fattura alla azienda sanitaria ( percentuale di

intermediazione ), per la circostanza che il personale interinale ben potrebbe non prestare la

propria attività in sede aziendale e, quindi, potrebbe non essere assoggettato al diretto

controllo del responsabile aziendale.

Altresì, allorquando le aziende , per l’ ottenimento di taluni servizi ( ad

esempio: lavanderia, pulizie , mensa ) , utilizzino cooperative di lavoro,

19 Ciò con tutte le implicazioni che la giurisprudenza contabile e la più avveduta dottrina hanno evidenziato in tema di responsabilità amministrativa per danno erariale e di responsabilità contabile ( teoria della funzionalizzazione della attività amministrativa ).

agenzie interinali od appalti di servizi a ditte esterne, si ha spesso un aumento

dei costo, in quanto non si riduce parallelamente il personale interno già

destinato a tali incombenze, né , di sovente, lo si riconverte ad altre mansioni.

La accentuata carenza di personale infermieristico è correlata poi ad un’ altissima

mobilità, per l’ ovvia ragione che, trattandosi di professionalità richiestissime sul mercato del

lavoro, è logico che l’ infermiere professionale tenda a scegliere strutture pubbliche o private

dove la prestazione lavorativa risulti meno onerosa e meglio retribuita.

In disparte gli effetti distorsivi sopraevidenzialti, in favore dei contratti

privatistici gioca il fatto che l’ amministrazione, con essi, dispone di uno

strumento ad elevata flessibilità che le permette di disdirli o di non rinnovarli

laddove il servizio non occorra più, così mutuando un costo fisso ( personale a

ruolo ) in un costo variabile ( servizi esterni ).

Per quanto concerne il conferimento di incarichi e di consulenze esterne,

esistono principi consolidati in materia, intesi ad evitare, soprattutto, che,

attraverso il ricorso non giustificato ad essi, vengano surrettiziamente

instaurati veri e propri rapporti di lavoro subordinato.

L’ affidamento a terzi da parte della amministrazione, per attività di

supporto a quelle istituzionali, è consentito dall’ ordinamento a condizione che

siano rispettati i seguenti parametri: a) rispondenza dell’ incarico agli obiettivi

dell’amministrazione; b) specialità e temporaneità dell’ incarico; c)

impossibilità di procurarsi le utilità all’ interno della propria organizzazione ; d)

esistenza di un’ adeguata motivazione delle scelte; e) proporzione fra il

compenso e le utilità conseguite ( ex plurimis: Corte dei Conti – Sez. Giur.

Calabria n°273/2004 – Sez. Giur. Veneto – n° 1124/2003 – Sez. Giur. Emilia-

Romagna n° 1080/2002).

La P.A. deve costantemente uniformare i propri comportamenti a criteri di legalità,

economicità, efficienza ed imparzialità di cui è corollario, per “jus receptum” , il principio per

cui essa, per l’ assolvimento dei propri compiti istituzionali, deve avvalersi in via prioritaria

delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto ( C.d.C. – Sez. III°- n°

53/1998 ); il chè comporta la preclusione dell’ affidamento ad estranei della esecuzione di

compiti istituzionalmente attribuiti al personale dipendente.

Soltanto in costanza di ipotesi contingenti e particolari, la P.A. è

legittimata ad affidare il perseguimento di talune finalità all’ opera di terzi,

muniti di comprovata capacità professionale e di specifica competenza tecnica

della materia di cui vengono chiamati ad occuparsi ogniqualvolta ricorrano i

presupposti sopraindicati. Di conseguenza, l’ affidamento di consulenze a terzi

è evenienza eccezionale con il temperamento che la carenza di professionalità

specifica e la necessità di operare secondo criteri di efficienza possono indurre

la P.A. a reperire temporaneamente competenze esterne.

Postulati che la giurisprudenza consolidata della Corte ha , da lungo tempo, affermato

in base al principio basilare per cui ogni P.A., dallo Stato all’ ente locale, deve provvedere ai

propri compiti con la propria organizzazione ed il proprio personale. Tale principio, più che sull’

estensione analogica di disposizioni normative quali l’ art. 380 del T.U. n° 3/1957 e l’ art. 152

del D.P.R. n° 1077/1970 , poggia sul dettato costituzionale di cui all’ art. 97 Cost. e sulla

considerazione che – atteso che ogni ente pubblico ha una sua organizzazione ed un suo

personale - è con essi che deve ottemperare alle sue funzioni. Il ricorso al personale esterno

va ammesso solo nei limiti ed alle condizioni in cui la legge lo preveda o quando la necessità fa

legge laddove sia impossibile procedere altrimenti ad esigenze impreviste ed eccezionali, di

natura transitoria (C.d.C. – II° Appelli – n° 136/2002- Sez. Controllo n°111/1991 – S.S.R.R.

n° 792/1992 e n° 27/1998 – Sez. II° n° 81/1997 e n° 271/1999 ).

Per quanto attiene le consulenze legali e l’ affidamento di incarichi ad

avvocati del libero foro, in conformità ai principi generali di cui sopra, si precisa

che se l’ ente ha un proprio ufficio interno dell’ Avvocatura non è consentito

demandare l’ attività consulenziale o quella defensionale e procuratoria all’

esterno.

I Legali interni assolvono la duplice funzione di procuratori dell’ ente e di

consulenti legali della amministrazione a cui appartengono. Soltanto in ipotesi

di controversia giudiziale che veda l’ insorgenza di un conflitto di interessi, a

fronte del quale sussistono evidenti ragioni di incompatibilità, è ammesso

ricorrere al patrocinio esterno ( ad esempio: quando il giudizio contro l’

amministrazione sia promosso proprio da uno dei suoi avvocati e l’ ufficio della

avvocatura consti di un ridotto numero di professionisti tale che – per motivi di

colleganza – non sia opportuno incardinare la difesa in capo agli altri avvocati

interni ).

Né la circostanza che i carichi di lavoro su ciascun Legale interno sia notevole, giustifica

gli incarichi esterni, salvo ipotesi particolari .

Caso diverso quando si tratti di affidare all’ esterno i servizi legali in toto

o pro parte ( ad esempio quella recuperatoria dei crediti in via coattiva

vantati dall’ Ente specie se di difficile esazione ), ma, in tale frangente, mutano

le connotazioni, perché si integra un appalto di servizi ( i servizi legali

vengono considerati dalla disciplina U.E. come settore sotto osservazione ).

Ed, in ogni caso, occorre, comunque, dimostrare che all’ espletamento di

dette attività, i supporti legali interni all’ ente non fossero numericamente e/o

qualitativamente sufficienti.

Resta inteso, poi, che una cosa è la difesa della Amministrazione nel

contenzioso cosiddetto seriale ( che, fatte salve eventuali peculiarità proprie

del singolo giudizio, generalmente si traduce in adempimenti defensionali

altrettanto seriali ), ben altro è occuparsi di cause ad alta complessità

professionale .

Quando la difesa è temeraria perché su quella questione la P.A. è

risultata soccombente plurime volte e fondatamente ovvero sia evidente che l’

avversa pretesa sarà giudizialmente accolta, la giurisprudenza è nel senso di

ritenere che , laddove si addivenga a controversia innanzi all’ A.G., senza

definire la vertenza in via stragiudiziale ( vedasi le procedure conciliative nel

pubblico impiego contrattualizzato e la spinosa questione delle mansioni

superiori ), siano configurabili gli estremi di danno erariale da quantificarsi in

relazione al maggior esborso di somme per spese legali o per oneri accessori

successivi rispetto alla somma per sorte capitale, interessi e rivalutazione se

dovuta, che si sarebbe dovuta erogare se la P.A. avesse agito in via di

autotutela.

Come, per l’ altrettanto, la remunerazione dell’ attività professionale resa

dall’ avvocato esterno deve avvenire nei limiti della tariffa ( e se c’ è un ufficio

della avvocatura interna, si richiede il parere di congruità prima di procedere

alla liquidazione della parcella ), a meno che non siano intervenute convenzioni

apposite fra l’ ente ed il Legale in punto applicazione minimi tariffari.

Ciò premesso, si puntualizza che, comunque, nulla vieta all’ ente, privo di

un ufficio della avvocatura ovvero munito di siffatto ufficio, ma con un numero

ridotto di avvocati, di stipulare convenzioni con altri enti che possano

assicurare gli adempimenti defensionali e procuratori ( ad esempio: enti locali,

enti pubblici ).

Ed, infine, siccome il contenzioso in danno delle amministrazioni è un fenomeno di

rilevante entità e che si traduce in costi ingenti, è palese che è sempre meglio disporre di

uffici interni dell’ avvocatura che non averne affatto stante anche l’ esigenza insopprimibile di

avvalersi di un adeguato supporto professionale consulenziale . Ciò anche in considerazione

del fatto che, in “subiecta materia”, sono inveterate pessime abitudini e prassi clientelari, per

cui, di sovente, si addiviene alla scelta dell’ Avvocato esterno non in relazione al suo livello di

professionalità, ma assecondando ben altri criteri.

8.2. Tabelle riepilogative

Dall’esame delle tabelle in allegato , relative alle collaborazioni, alle

consulenze ed alle convenzioni delle due aziende oggetto della presente

indagine, per il quadriennio 1998/2001 emerge quanto segue:

a) Per l’ Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona:

I dati tabellari sono stati desunti dai bilanci di esercizio per il periodo preso

in considerazione. Tuttavia, per l’ anno 1998, si indica il solo importo

complessivo ( vedasi nota in calce alla prima tabella ).

Per quanto attiene le consulenze sanitarie da parte di soggetti non

appartenenti al sistema sanitario ( vedasi punto 1) ), si è passati da

360.171,89 euro dell’ anno 1999 a 452.375,03 euro per l’ anno 2001, mentre

per le consulenze sanitarie di cui al punto 2) si è avuta una notevole

diminuzione degli importi ( da 136.394,98 euro per l’ anno 1999 a 51,65 euro

per l’ anno 2000).

Per le altre prestazioni di cui al punto 3), peraltro, si riscontra una crescita

esponenziale estremamente consistente( da 29.169,51 euro per l’anno 1999 ,

sino a 398.792,51 euro per l’anno 2001). Dall’esame della documentazione in

atti ed, in particolare, dalla comparazione fra i dati relativi all’anno 1999( conto

di riferimento CO.GE.33.90.90.01- Altre prestazioni da Aziende s.s.r. in

regolazione diretta per complessive L.56.480.041 pari ad euro 29.169,51) e

quelli di pertinenza dell’anno 2001( Conto di riferimento 33.90.90- Altre

prestazioni da Aziende s.s.r. in regolazione diretta per complessive L.

772.169.957 pari ad euro 398.792,51) emerge che la notevole differenza di

importi fra le due annualità suindicate è dovuta alla inclusione di voci ulteriori

nel conto 33.90.90 per l’anno 2001. Di conseguenza il confronto risulta distorto

a cagione della differente modalità di imputazione delle voci di spesa che non

sono affatto omogenee nel triennio preso in considerazione.

Si precisa che anche nell’anno 2000 l’importo è considerevole rispetto

all’anno precedente essendo pari ad euro 267.654,49 in ragione di tale diversa

imputazione.

Nello specifico, si osserva che, relativamente all’anno 1999, sono state

inserite soltanto tre voci di spesa( rectius: Osp.Umberto I-Servizio di trasporto

salme. Osp.Umberto I- Ripartizione costi servizio di telefonia. ASL n7 di

Ancona-Prestazioni professionali Esperto qualificato di cui al d.lgs n.230/1995)

mentre, nel 2001, sono state aggiunte voci ulteriori di differente natura( visite

fiscali, convenzioni per assistenza infermieristica, in materia previdenziale, per

prestazioni di cardiologia ed immunotrasfusioni, per la gestione del patrimonio

immobiliare, per analisi DPG per n.1 medico competente, rimborso personale

per archivio cartelle cliniche). E’ verosimile che le voci aggiuntive del 2001

erano già presenti nelle precedenti nelle precedenti annualità, benché

imputate sotto altri conti( ad esempio: il servizio visite fiscali domiciliari della

ASL di Ancona nell’anno 1999 è ricompresso nel conto 32.90.90.01 mentre nel

2001 viene conglobato nel conto 33.90.90). Ne deriva che la Sezione ha

l’obbligo di richiamare l’attenzione dell’Amministrazione sul punto, invitandola

ad adottare criteri omogenei ed uniformi nella imputazione delle voci di spesa

onde evitare siffatte discrasie che non solo sono ostative alla comparazione dei

dati infrannuali, ma inducono anche a ravvisare negli stessi criticità a causa

dell’esorbitante differenza di importi.

Per le voci 4 e5 si sono indicati solo i dati relativi al 2001, essendo gli unici

risultanti dalle fonti disponibili. Per la voce 6) non consta alcun dato. Per la

voce 7)(Personale esterno con contratto di diritto privato), si è avuto un

decremento, seppure di minima entità( da euro 147.293,16 per il 2000 ad euro

131.951,88 per il 2001).

Per le Consulenze Legali ( voce 8 ), l’ andamento è in progressivo aumento

( l’ importo di euro 28.756,53 per il 1999 risulta quasi triplicato nel 2001 ).

L’ Azienda ha attribuito ciò alla assenza – negli anni di riferimento – di un

ufficio della Avvocatura interno alla struttura e ad un incremento del

contenzioso a suo danno.

L’assunto dell’Amministrazione è solo parzialmente condivisibile, in quanto,

dalle verifiche effettuate, si evince che, nel triennio 1999/2001, il contenzioso

in danno dell’Azienda è rimasto numericamente limitato( ad esempio: nel 2000

sotto il conto: 52.15.01.01.-si annoverano sei controversie giudiziali e, per

talune vertenze, gli importi non sono trascurabili).

Ora, pur a voler considerare l’eventuale complessità delle vertenze e/o il

valore di causa, circostanze non desumibili dai dati tabellari, si puntualizza che,

in tema di consulenze legali, le pubbliche amministrazioni sono tenute ad

uniformarsi ai criteri indicati dalla cospicua e consolidata giurisprudenza della

Corte come esplicitati, sia pure sinteticamente, al precedente paragrafo.

Per la voce 9) ( Consulenze fiscali, amministrative e tecniche ) si riscontra

una consistente riduzione di importi ( da 150.678,96 euro a 38.778,16 euro ).

Per le voci 10) ed 11) non è possibile procedere ad alcun raffronto

contabile essendo disponibili soltanto i dati per il 1999 .

COLLABORAZIONI-CONSULENZE-CONVENZIONI

AZIENDA OSPEDALIERA SALESI DI ANCONA

1998 *

1999 2000 2001

Importi in euro Fonte: Bilanci di esercizio 1998-1999-2000-2001 *Per tale annualità viene indicato solo l’importo totale in quanto i dati forniti dell’Azienda, tratti da un allegato al conto consuntivo 1998, riguardano i singoli importi erogati e quindi gli stessi non sono aggregati secondo le 11 voci della presente tabella **conto denominato nel 1999: consulenze amm.ve, tecniche e gestionali

b) Per Azienda USL n° 3 di Fano:

La spesa complessiva è aumentata notevolmente con una crescita esponenziale

particolarmente rilevante per talune voci 1)- 7) - 8) - 9).

1)Consulenze sanitarie da soggetti non appartenenti al sistema sanitario

360.171,89

397.704,03

452.375,03

2)Consulenze sanitarie da AUSL SSR e SSN

136.394,98

(SSR)

51,65 (SSR)

3)Altre prestazioni da AUSL SSR in regolazione diretta

29.169,51 267.654,49

398.792,51

4)Altre prestazioni da AUSL SSN in regolazione diretta

1.177,53

5)Altre prestazioni da strutture diverse

3.727,82

6)Convenzioni per assistenza ostetrica infermieristica

7)Personale esterno con contratto di diritto privato

147.293,16

131.951,88

8)Consulenze legali 28.756,53 46.249,55 75.572,94

9)Consulenze fiscali,amministrative e tecniche

150.678,96

**

33.187,53 38.778,16

10)Prestazioni e consulenze amm.ve e gestionali da aziende del SSR

43.418,00

11)Prestazioni e consulenze amm.ve e gestionali da aziende del SSN

3.811,46

TOTALE 772.372,56

748.589,87

892.140,41

1.102.375,87

Per le Convenzioni per assistenza ostetrica ed infermieristica (voce 6 ),

l’importo di euro 797.285,92 è di cospicua entità con l’avvertenza che non è

dato procedere ad alcuna comparazione con le pregresse annualità atteso che

la voce di spesa 6) compare solo nell’esercizio 2001.

Nel conto 36.35.05 nel quale vengono fatte confluire dette convenzioni)

sono ricompresi i seguenti servizi: Assistenza Domiciliare Integrata(A.D.I.) e

riabilitazione per euro 12.361,21; Assistenza Domiciliare Integrata

infermieristica per attività del territorio per euro 268.471,16; Assistenza

Domiciliare Integrata dell’Ospedale e del Dipartimento di Salute Mentale per

euro 797.285,92. La voce n.6 rappresenta da sola il 36,88% della spesa

complessiva per il 2001. Con essa viene remunerato, negli importi sopra

indicati, il personale di cooperative fornitrici di prestazioni infermieristiche

ausiliarie di fisioterapia,, di interventi sul territorio quali l’A.D.I. e i Centri di

assistenza mentale. Per questi settori l’Azienda lamenta carenze di organico

alle quali fa fronte utilizzando tali cooperative.

Ciò premesso, si ritiene che, pur a voler giustificare l’entità dell’importo

sulla scorta della penuria di organico per determinate professionalità

specifiche, l’Amministrazione dovrà procedere ad un costante monitoraggio di

tale voce di spesa, tentando di contenerne i costi avvalendosi delle procedure

di mobilità intraenti e/o di una diversa distribuzione delle risorse

infermieristiche sul territorio.

Peraltro, tutti i servizi oggetto del conto 36.35.05 rivestono fondamentale

importanza per la collettività e non possono essere disattesi. In ogni caso, la

consistenza della spesa esige l’adozione di urgenti interventi aziendali

integrando una variabile che, di per sé, da sola è in grado di influenzare

notevolmente l’andamento complessivo della spesa annuale

In quanto alla voce 1) ( Consulenze sanitarie da parte di soggetti non appartenenti al

sistema sanitario ) , l’ importo erogato nel 1999 risulta quasi triplicato nel 2001. Dal conto

32.90.15( al quale va riferita la voce 1), consta che lo stesso ha ad oggetto prestazioni

estremamente diversificate( dalle attività di consulenza e di anestesia alle prestazioni per

controlli medico fiscali sino allo screening neonatale). La causale dell’incremento di spesa( euro

100.334,90 nel 1999 sino ad euro 276.446,49 nel 2001) è da attribuirsi al forte aumento degli

importi per alcune prestazioni di cui al conto succitato, specie per quanto concerne l’attività di

consulenza di anestesia.

Trattasi, in sostanza, di incarichi con liberi professionisti, nonché delle verifiche medico-

fiscali sulle assenze per malattia del personale pubblico, rispetto a cui l’Azienda non riceve

alcun corrispettivo20.

Per la voce 7) (Personale esterno con contratto di diritto privato) si è

passati da 64.151,51 euro nell’ anno 1999 a 485.364,35 euro nell’ anno

2001. Dal conto di riferimento 47.05.05 di cui al Bilancio di esercizio 2001, si

ricava che, per tale annualità, tale voce rappresenta il 22,45% della spesa

complessiva. Da detto conto si desume, altresì, l’esistenza di un’ampia gamma

di prestazioni fornite sulla base di incarichi di collaborazione sia di tipo

sanitario che non sanitario, attivati, soprattutto, per la realizzazione di progetti

aggiuntivi e/o temporanei rispetto alla ordinaria attività istituzionale e che,

come tali, usufruiscono di finanziamenti finalizzati.L’Azienda ha giustificato la

particolare incidenza delle voci 6) e 7) nei bilanci di esercizio con il parziale

blocco delle assunzioni che ha caratterizzato l’arco temporale esaminato.Il che

non pare ,tuttavia, integrare sufficiente causale giustificativa di un aumento

così ragguardevole.

Per le consulenze legali ( voce 8 ) la crescita della spesa è stata progressiva

tanto da pervenire nel 2001 a più del doppio dell’ importo corrisposto nel 1998.

A differenza dell’analogo conto del Salesi (ove vengono evidenziati i

nominativi dei Legali esterni e gli estremi dei giudizi limitatamente al

nominativo della controparte), nel conto 52.15.05(consulenze legali) per il

Bilancio di esercizio 2001 dell’Azienda di Fano viene indicata genericamente la

dizione” consulenze legali” ammontanti a quindici senza, peraltro, che possa

desumersi chi siano gli Avvocati del libero foro, le parti avverse e l’oggetto del

giudizio, né siano enunciate se per ciascuna consulenza, escludendo quelle di

minore importo (da euro 575,25 ad euro 3.111,93), siano ricompresi uno o più

giudizi vista l’entità degli importi tabellari (da euro 6.117,12 ad euro

31.334,64). Si impongono, quindi, le stesse considerazioni già formulate per

l’Azienda Salesi in relazione alle consulenze legali dovendo l’Amministrazione

attenersi ai principi informatori ed ai criteri guida enucleati dalla giurisprudenza

contabile. Inoltre l’Azienda dovrà meglio esporre in Bilancio le consulenze legali

20 Per il personale con rapporto di lavoro privatistico, come noto, provvede l’Inps con propri medici convenzionati.

nei termini di cui sopra( nominativo legale esterno- controparte-oggetto della

vertenza).

Per la voce 9) ( Consulenze fiscali ) , si riscontrano oscillazioni in aumento

ed in diminuzione rispetto alla annualità immediatamente precedente: da

101.364,77 euro per il 1999 si arriva a 164.708,70 euro nel 2001.

COLLABORAZIONI-CONSULENZE-CONVENZIONI AUSL N.3 FANO

Importi in euro

Fonte: Bilanci di esercizio 1998-1999-2000-2001

8.3. L’incidenza delle consulenze e degli incarichi esterni rispetto al costo del personale

Nelle successive tabelle si è voluto analizzare l’incidenza delle cosiddette

esternalizzazioni in materia di personale –negli importi tratti dalle tabelle

1998 1999 2000 2001

1)Consulenze sanitarie da soggetti non appartenenti al sistema sanitario

100.334,90

332.322,64

276.446,49

2)Consulenze sanitarie da AUSL SSR e SSN

176.571,11

106.060,25

139.725,01

146.050,03

3)Altre prestazioni da AUSL SSR in regolazione diretta

1.315,78

4)Altre prestazioni da AUSL SSN in regolazione diretta

59,25

5)Altre prestazioni da strutture diverse

138.539,51

6)Convenzioni per assistenza ostetrica infermieristica

797.285,92

7)Personale esterno con contratto di diritto privato

64.151,51 260.927,83

485.364,35

8)Consulenze legali 63.195,65 40.447,42 84.675,11 151.974,42

9)Consulenze fiscali,amministrative e tecniche

101.364,77

177.734,91

145.552,98

164.708,70

10)Prestazioni e consulenze amm.ve e gestionali da aziende del SSR

27,43

TOTALE 341.131,53

488.756,42

963.203,57

2.161.744,45

precedenti - rispetto al costo del personale e confrontando tale rapporto al

1998 con quello al 2001.

Per l’Azienda Ospedaliera Salesi si hanno i seguenti risultati

(importi in

euro) Voci 1998 2001

a) Costo del personale 16.944.799,91 23.293.962,10 b) Collaborazioni,

consulenze e convenzioni 1.564.044,25 1.102.375,87

% a/b 9,23% 4,73% Fonte: dati tratti dai Bilanci di esercizio 1998-2001 dell’Azienda Ospedaliera Salesi

La tabella evidenzia che presso l’Azienda Salesi, alla fine del quadriennio

l’incidenza delle prestazioni professionali esterne, rispetto al costo del personale interno, si è ridotta di circa la metà.

Per l’Azienda USL N.3 di Fano si hanno invece i seguenti dati.

(importi in

euro) Voci 1998 2001

a) Costo del personale 48.437.751,37 61.895.716,20 b) Collaborazioni,

consulenze e convenzioni 341.131,53 2.161.744,45

% a/b 0,70% 3,49% Fonte: dati tratti dai Bilanci di esercizio 1998-2001 dell’Azienda USL n.3 di Fano

Presso questa Azienda l’incidenza delle esternalizzazioni, benché inferiore

rispetto a quella del Salesi, alla fine del quadriennio si è quintuplicata.

Tuttavia, così come risulta dalle successive tabelle, l’incidenza del costo del personale

dell’Azienda Ospedaliera Salesi, rispetto al complessivo costo di Produzione aziendale, sia alla

fine che all’inizio del periodo considerato , in confronto a quello dell’Azienda USL n.3 di Fano,

risulta essere superiore; ciò, verosimilmente, in considerazione delle profonde diversità

strutturali esistenti tra le due tipologie di Aziende che non consentono, pertanto, di formulare

alcun giudizio di valore in merito. I dati che seguono vengono quindi riportati esclusivamente a

titolo informativo.

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona (importi in

Euro)

1998 2001 Costo del personale a) 16.944.799,91 23.293.962,10 Totale costi della produzione b)

27.431.776,20 37.235.236,61

% a)/b) 61,77% 62,55% Fonte: Bilanci aziendali di esercizio 1998 e 2001

Azienda U.S.L.n.3 di Fano (importi in Euro)

1998 2001 Costo del personale a) 48.437.751,37 61.895.716,20 Totale costi della produzione b)

128.993.940 164.440.059,00

% a)/b) 37,55% 37,64% Fonte: Bilanci aziendali di esercizio 1998 e 2001

9. CONCLUSIONI

L’esame della gestione dei fondi contrattuali ha evidenziato che il nuovo sistema dei

controlli introdotto dal legislatore nel 1997 con il D.lgs.n.396 non ha prodotto pienamente i

suoi effetti.

Anteriormente a tale decreto, la Giunta regionale delle Marche, in

conformità delle disposizioni di cui all’art.28, comma 2, lettera d) della Legge

Regionale n° 26/96 in materia di “Riordino del servizio sanitario regionale”,

sottoponeva al proprio controllo sia i verbali di sottoscrizione dei contratti

collettivi decentrati delle aziende sanitarie, sia i relativi atti di costituzione

fondi. Successivamente, con circolare regionale n.2313 del 13/2/98, in

aderenza alle nuove disposizioni in materia di controlli interni introdotte

dall’art.9, comma 2° del succitato D..Lgs. n° 396 del 4/11/9721, detti atti

furono assoggettati al solo vaglio del Collegio dei Revisori dei Conti presenti in

ogni azienda.

Al Collegio è ordunque demandato il compito specifico di certificare che

l’onere dei costi relativi a tale tipologia pattizia risulti compatibile con le

disponibilità previste nei rispettivi bilanci aziendali. La Regione Marche , infine,

con la Legge Regionale 20 ottobre 1998, n.34 (Piano sanitario regionale

1998/2000) ha abrogato il succitato art.28, comma 2, lettera d) della Legge

Regionale n° .26/96.

Questa Sezione ha accertato che i contratti integrativi delle due aziende

riguardanti i fondi contrattuali, sia del personale del Comparto che del

21 Ora art. 48, comma 7 del d.lgs. 30.3.2001, n.165

personale dirigenziale, non vengono sottoposti al controllo-certificazione dei

Collegi dei Revisori dei Conti o, perlomeno,è emerso che su tali atti non viene

attivata, da parte degli organi di controllo, un’autonoma procedura22 di

ricognizione delle reali disponibilità finalizzate al finanziamento dei fondi

stessi23.

Ciò premesso, si sottolinea che le procedure di costituzione dei fondi sono risultate

sostanzialmente in linea con i principi dettagliatamente previsti dai contratti collettivi nazionali.

Dalla documentazione acquisita, peraltro, non risultano elementi utili per

poter accertare la compatibilità finanziaria degli oneri di spesa di cui trattasi

con gli strumenti programmatori e di bilancio delle due Aziende.

Tuttavia, corre l’ obbligo di evidenziare che la rilevata carenza del

controllo-certificazione integra un fattore ad elevata criticità attesa

l’obbligatorietà di dette verifiche sulla compatibilità dei costi della

contrattazione collettiva integrativa aziendale in virtù di quanto previsto

dall’art.48, 6^ comma del d.lgs.165/2001 ( vedasi quanto dianzi esposto al

Capitolo 3 ).

Si puntualizza, altresì, che l’ omessa attivazione dei meccanismi di

controllo di cui sopra è in palese violazione del dettato normativo e,

pertanto, le Amministrazioni incise dalla presente indagine ( ed ovviamente

anche quelle aziende sanitarie della Regione Marche che non si siano ancora

conformate al sistema certificatorio ) sono tenute ad adeguarsi al più presto al

disposto legislativo.

Così come evidenziato nel corpo della relazione, l’Azienda Ospedaliera

Salesi di Ancona, fin dalla sua nascita come azienda autonoma avvenuta nel

22 Tale procedura, che si estrinseca con un parere obbligatorio del Collegio dei Revisori dei conti sulla compatibilità dei costi con i vincoli di bilancio, è articolata anche sulla base di una relazione illustrativa tecnico finanziaria contenente, a sua volta, un parere favorevole del responsabile del Servizio finanziario e contabile, posta a corredo dell’ipotesi di contratto. Tale controllo per il personale del Comparto è previsto dall’art.5, comma 3 del CCNL 8 giugno 2000. 23 L’A.S.L. n.3 di Fano, con nota prot. 7621 del 1 aprile 2004, comunica alla Sezione regionale che “….vengono trasmessi al Collegio i singoli accordi decentrati recepiti con atti deliberativi “. Per quanto riguarda l’Az.Osp.Salesi di Ancona, con verbale n.232 del 6/9/2000, il Collegio dei Revisori dei Conti dà conto di aver esaminato il Provvedimento n.443 del 28/8/2000 “Contratto collettivo integrativo aziendale” con il quale sono stati emanati alcuni regolamenti attuativi del CCNL1998/2001 e l’ipotesi di accordo del contratto integrativo aziendale sottoscritto in data 24/8/2000in materia di : progressione verticale di carriera, incarichi riferiti alle posizioni organizzative, prestazioni individuali e di risultato, mansioni superiori, lavoro straordinario. Il Collegio, inoltre, viene affermato sul verbale, si riservava di esaminare, fra l’altro, n. 4 delibere (la n.374 del 14/7/00, e la n. 392 del 19/7/00 in materia di Fondo di produttività collettiva es.2000, la n.417 del 3/8/00 in materia di Fondo per lo straordinario es.2000, la n.418 del 3/8/00 in materia di Fondo delle fasce) , impegno che sembrerebbe non avere avuto seguito.

1995, ha usufruito di finanziamenti per i fondi contrattuali rilevatisi , con gli

anni, strutturalmente carenti.

La gestione dei fondi nelle due aziende, nell’arco del quadriennio

esaminato ha evidenziato le caratteristiche sottoelencate.

Nell’Area del Comparto la quota di risorse a favore del fondo per la

progressione orizzontale ha subìto un notevole incremento, sia in termini reali

complessivi, che in termini medi pro capite; l’aumento medio pro capite di tale

fondo alla AUSL n.3 di Fano è stato del 42, 54 %, mentre presso l’Azienda

Ospedaliera Salesi del 62,84%. Presso quest’ultima azienda tale dato si è

accompagnato ad una parallela riduzione, pari ognuna a circa l’8% pro capite,

degli altri due fondi. L’Azienda USL n.3 di Fano è invece riuscita ad

incrementare, anche se di poco, (3,5% pro capite),i compensi medi per la

produttività.

Il forte incremento delle risorse a favore del fondo per la progressione

orizzontale non pare possa essere correlato alla valorizzazione delle

effettive professionalità acquisite in ambito aziendale. Deve ritenersi, piuttosto,

che ciò sia stato funzionalizzato a compensare – in termini strettamente

monetari - la mancanza di quegli aumenti retributivi stipendiali solo

parzialmente ottenuti con gli ordinari meccanismi recuperatori del potere

d’acquisto attivati nel quadriennio 1998/2001.

La contrattazione integrativa , così come realizzatasi nelle due aziende ,

appare, in tal modo, avere privilegiato una politica di gestione del salario

accessorio il più possibile indifferenziata favorendo le progressioni orizzontali e

fra l’altro riducendo, nell’ambito dello stesso Fondo ex art. 39 sulle fasce, le

risorse finanziarie da destinare alle posizioni organizzative che, anche per

oggettivi vincoli di struttura, costituirebbero, invece, se adeguatamente

utilizzate, uno strumento notevole di parziale differenziazione retributiva24, in

24 Nell’incontro tenutosi il 29 aprile 2004 con alcuni rappresentanti dell’Assessorato regionale alla Sanità e delle Aziende Salesi e n. 3 di Fano, quest’ultimi hanno segnalato che le risorse fin dall’origine previste per finanziare le posizioni organizzative ex art.39 dell’Area del Comparto, nel tempo sono state fortemente sottodimensionate rispetto all’effettivo fabbisogno. Una dinamica, a detta di tali rappresentanti, caratteristica di tutto il territorio nazionale. Al riguardo va comunque evidenziato che tale fenomeno, pur se all’inizio probabilmente esistente, è stato successivamente in parte accentuato dalle scelte, effettuate da entrambe le aziende, di aver utilizzato buona parte delle risorse di cui al Fondo ex art.39 per il finanziamento dell’operazione “una fascia a tutti” riservando in tal modo fondi insufficienti per il finanziamento di tali posizioni organizzative.

corrispondenza di diversificate prestazioni professionali, in termini di maggiori

responsabilità e di grado di autonomia.

Peraltro, anche in sede di contrattazione collettiva nazionale, vi è un’

accentuata tendenza a deprivare il salario accessorio delle finalità sue

proprie remuneratorie, a seconda della natura del compenso, della specificità

dell’ attività lavorativa posta in essere, dei rischi e/o dei disagi e/o delle

responsabilità ad essa connesse, dei risultati conseguiti ovvero delle finalità

pubblicistiche che, mediante la corresponsione di tali emolumenti, si intende

perseguire .

Il chè comporta che la classica distinzione fra voci retributive

stipendiali, a carattere fisso e continuativo, e voci accessorie, prive di dette

connotazioni, deve essere rivisitata, in quanto l’accessorio sta

progressivamente assumendo valenza di fisso .

Siffatta situazione non solo rischia di tradursi in un meccanismo elusivo dei

vincoli di compatibilità finanziaria , ma talora implica anche l’ indebito utilizzo

di somme a destinazione vincolata che non potrebbero essere stornate per

colmare le carenze delle risorse finanziarie necessarie per assicurare gli

aumenti retributivi richiesti sotto la parvenza di salario accessorio.

Criticità queste che le Sezioni Riunite in sede di controllo – certificazione

C.C.N.L. e Costo del lavoro – si sono premurate di segnalare in più di un’

occasione.

E’, pertanto, doveroso auspicare che il fondo per la progressione

orizzontale sia effettivamente utilizzato in conformità delle finalità sue proprie

evitando erogazioni seriali indiscriminate .

Valutando inoltre l’impatto dei fondi rispetto al costo complessivo del

personale si nota come, alla fine del quadriennio, tali trattamenti assorbano

comunque una ridotta percentuale di risorse comparandole a quelle rilevate25

all’inizio del periodo considerato.

Notevole è il decremento (pari circa a 1/5 delle risorse originarie) che

riguarda l’Az.Osp.Salesi, mentre di minore entità è quello riguardante l’AUSL

n.3 di Fano (pari a circa 1/10 delle risorse originarie).

25 Vedasi paragrafo 5.3 “L’incidenza dei fondi contrattuali rispetto al costo del personale” della relazione

I dati rilevati indicano che tali compensi accessori rappresentano

complessivamente un 20% circa dell’intero costo del personale. L’AUSL n. 3 di

Fano, con il 19,56 %, si avvicina molto a quella percentuale.

Si può fondatamente sostenere che la percentuale di risorse (il 17,47 %

del costo del personale) per i fondi, assorbita dall’Az.Osp.Salesi nel 2001, sia

sottodimensionata.

Infatti, secondo quanto più volte affermato dai rappresentanti di questa

azienda, nell’ambito delle operazioni di costituzione dei fondi, a partire

dall’esercizio 2000 e fino all’esercizio 2003, l’amministrazione non ha

pienamente tenuto conto della cosiddetta “implementazione degli organici”26,

determinando, quindi, un complessivo sottofinanziamento dei fondi stessi e ciò

sia per i Fondi del Comparto che per quelli delle Aree dirigenziali.

Di recente, tuttavia, anche su sollecitazione delle OO.SS. interne

all’azienda, le parti hanno proceduto a stipulare accordi con i quali sono stati

integrati i criteri precedentemente concordati in materia di rideterminazione

delle disponibilità finanziarie destinate alla remunerazione di tali fondi del

Comparto.

Analoghi incontri sono in corso con le rappresentanze sindacali dei

dirigenti per la rideterminazione delle risorse relative ai fondi contrattuali di

tale area.

L’analisi qui rappresentata conferma, sostanzialmente, quanto già

registrato da altre ricerche svolte a livello nazionale sull’esperienza di

contrattazione integrativa relativa al periodo 1998-200127.

Giova precisare che ciò si è potuto verificare anche a seguito di una

maggiore area di autonomia che i contratti di lavoro 1998/2001 hanno

26 Per “implementazione del personale” si intende l’incremento delle disponibilità del salario accessorio del personale stesso (Fondo del lavoro disagiato ex art. 38, commi 1 e 2,Fondo delle fasce ex art.39 per il personale del Comparto, Fondo del lavoro disagiato ex art. 51, Fondo di posizione ex art.50 per il personale dirigenziale ) ogni volta che l’azienda sanitaria ridetermina, con tali atti formali esecutivi ai sensi di legge, le dotazioni organiche delle due aree contrattuali. 27 Cfr. il volume, a cura di Lorenzo Bordignon su “ Contrattazione integrativa e gestione del personale nelle pubbliche amministrazioni. Un’ ’indagine sull’esperienza del quadriennio 1998-2001”. Significativo appare quanto indicato al paragrafo 9 su “sintesi e conclusioni” di pag. 90 quando si ricorda”….un uso scarsamente selettivo del nuovo ordinamento professionale,più per dare soluzione a situazioni pregresse che per assicurare maggiore flessibilità nella gestione del personale…..; una certa timidezza e scarsa selettività nella gestione dei nuovi strumenti di incentivazione della dirigenza e dei connessi sistemi di valutazione…”

accordato nell’utilizzo delle risorse destinate a tali fondi rispetto a quella di cui

alla precedente tornata contrattuale.

In tale ottica, il mantenimento, per ognuna delle tre distinte Aree

contrattuali della Sanità, di tre diversi Fondi contrattuali parrebbe aver

consentito il permanere degli identici margini di flessibilità assicurati agli altri

Comparti contrattuali, nei quali,come noto, si è pervenuti alla costituzione di

un Fondo unico.

Si ha motivo di ritenere che gli obiettivi generali principali28 indicati

dall’organismo di coordinamento dei Comitati di settore all’inizio della tornata

contrattuale 1998-2001 e recepiti, almeno formalmente, da tutti i contratti

collettivi nazionali del settore pubblico, siano stati successivamente in parte

contraddetti in sede di concreta applicazione delle disposizioni riguardanti,

limitatamente al settore sanitario, la produttività, le progressioni orizzontali, le

posizioni organizzative ( per l’Area del Comparto), la retribuzione di posizione e

delle condizioni di lavoro (per le Aree della Dirigenza).

Anche la presente indagine ha quindi registrato, per il quadriennio esaminato, al pari

delle altre ricerche summenzionate svolte sulla stessa materia, il generale spostamento delle

risorse provenienti da istituti tradizionalmente importanti come la produttività e il Fondo del

lavoro disagiato, verso il nuovo istituto delle progressioni orizzontali ( per l’Area del

Comparto). Analogamente, per l’Area della Dirigenza gli incrementi del Fondo di posizione –

un Fondo che nel 2001, per entrambe le due Aziende assorbe i ¾ delle complessive risorse – si

accompagnano ad una riduzione, più consistente per l’Azienda Ospedaliera Salesi ( circa il

50%), del Fondo della retribuzione di risultato.

L’ulteriore aspetto di criticità rilevato dalla Sezione attiene all’eccedenza

di somme, pari a L.156.000.000 (€ 80.567,27) complessivamente erogate

dall’Azienda Ospedaliera Salesi nel quadriennio sul Fondo delle condizioni di

lavoro ex art.51 della Dirigenza medica rispetto ai corrispondenti stanziamenti

di entrata.

Tale importo, così come illustrato in precedenza, è stato coperto con le

eccedenze di disponibilità registrate nello stesso periodo nel Fondo di posizione

ex art.50, mediante operazioni contabili illegittime in quanto non previste dalle

28 Tra essi vi erano:

a) il nuovo ordinamento professionale del personale dei livelli e della dirigenza, con la necessità di adeguati riconoscimenti alle figure con maggiori responsabilità

b) l’inserimento della quota della retribuzione legata al conseguimento degli obiettivi( produttività)

norme contrattuali di settore. Al riguardo, nonostante non siano ravvisabili gli

estremi di danno all’ Erario o ipotesi di responsabilità amministrative ovvero

contabili29, questa Sezione invita l’Amministrazione regionale ad attivare le

misure più idonee per monitorare adeguatamente tali dinamiche onde evitare il

reiterarsi delle succitate irregolarità.30

Inoltre dall’indagine è desumibile una situazione di sofferenza relativamente agli

equilibri di bilancio attribuibile alla ridotta copertura, mediante risorse proprie delle aziende e

risorse regionali, rispetto ai costi effettivamente sostenuti dalle due aziende esaminate con

riferimento alle spese erogate a titolo di esclusività del rapporto di lavoro ex art.42 del

C.C.N.L. 1998-2001.

Inoltre, va rilevato che dagli esiti dell’analisi gestionale risulta che, né in sede di

concertazione sindacale regionale – attuata nell’ambito del “coordinamento regionale” di cui

all’art.7 del C.C.N.L. 8 giugno 2000, per l’Area della Dirigenza e della Conferenza permanente

regionale di cui all’art.9 del C.C.N.L. Comparto Sanità, per l’Area del Comparto – e né

nell’ambito della contrattazione integrativa in materia di finalizzazione delle risorse destinate

alla produttività così come concretamente realizzata all’interno delle due Aziende esaminate

nel quadriennio 1998-2001, la riduzione dei tempi di attesa delle prestazioni sanitarie sia stata

29 Vedasi, per argomento analogo, e x plurimis, Sentenza della Corte dei Conti- Sezione II^- 23 ottobre 1990, n.386 con la quale viene escluso qualsiasi automatismo risarcitorio nel caso in cui vi siano solo violazioni delle norme di bilancio.In tale sede , il giudice contabile affermò il principio per il quale la violazione di bilancio va “pesata” in rapporto con altri interessi di carattere sostanziale, nel caso specifico collegati alla necessità di garantire la funzionalità dei servizi scolastici. Nel caso qui esaminato la spesa di L.156 milioni è servita per garantire la funzionalità di servizi indispensabili essenziali collegati al pagamento di indennità per il servizio notturno, festivo, la reperibilità, la turnazione,ecc. 30 A tale riguardo il recente Contratto collettivo nazionale di lavoro del Comparto parte normativa quadriennio 2002-2005 e parte economica biennio 2002-2003 sottoscritto in data 19 aprile 2004, all’art. 7”Coordinamento regionale, comma 1^ lettera d) affida alle Regioni il compito di emanare linee generali di indirizzo per lo svolgimento della contrattazione integrativa in materia di “modalità di incremento dei fondi in caso di aumento della dotazione organica del personale o dei servizi. Tale funzione di coordinamento affidato alla Regione fin’ora non era presente e quindi le singole Aziende, in caso di aumento o di diminuzione della rispettiva dotazione organica, procedevano secondo linee non necessariamente univoche, così come anche la presente indagine, pur nel suo limite ristretto di aziende esaminate, ha potuto verificare. Tale azione di indirizzo a livello regionale, prevista dal nuovo Contratto dell’Area Comparto, che si auspica venga ripresa anche nel futuro C.C.N.L.dell’Area Dirigenziale, dovrebbe consentire di pervenire ad una base comune tale da ridurre le possibili sperequazioni di erogazione dei fondi che l’attuale assenza di direttive regionali sulla cosiddetta “implementazione “ del personale potrebbe aver comportato all’interno delle 17 aziende sanitarie locali ed ospedaliere in funzione nelle Marche nel quadriennio 1998-2001. Relativamente a tali aspetti va ricordato che l’Azienda Sanitaria unica regionale ( A.S.U.R. Marche) sta effettuando un approfondito monitoraggio sulle modalità di distribuzione di detti fondi contrattuali con specifico riferimento alla recente unificazione, nell’ambito della struttura organizzativa sanitaria A.S.U.R., delle precedenti 14 Aziende sanitarie locali. E’ evidente, infatti che l’ istituzione del l’Azienda regionale unica pone rilevanti interrogativi e criticità in fase transitoria ( Verrà attivato un unico Fondo di risultato regionale ? Da chi ed a quale livello verranno individuate le posizioni organizzative?. Le decisioni in materia di Fondi verranno prese nei tavoli contrattuali di zona od in quelli interaziendali ?), a cui l’Amministrazione regionale dovrà dare risposta a breve termine. Queste problematiche, assieme ad altre, insorte a seguito del nuovo Piano sanitario regionale 2003-2005 e del riordino sanitario collegato alla costituzione dell’Asur Marche, sono stati oggetto di specifico protocollo di intesa sottoscritto lo scorso mese di gennaio dall’Assessore regionale alla Sanità unitamente a tutte le Organizzazioni sindacali della Dirigenza medica e veterinaria.

inserita tra gli obiettivi strategici generali ed aziendali cui collegare l’erogazione delle risorse in

parola.

La riduzione dei tempi d’attesa appare, quindi, essere stata

esclusivamente demandata all’attività libero professionale mentre, a parere di

questa Sezione, è opportuno che di tale problema, fortemente sentito sinanche

dalla collettività marchigiana, se ne facciano carico sia la Regione, nel campo

della propria attività di coordinamento che le compete in materia, e sia le

Direzioni Aziendali e le Organizzazioni Sindacali nell’ambito della contrattazione

integrativa riguardante i trattamenti accessori del personale sanitario qui

esaminati.

Conclusivamente, la Sezione ritiene che le criticità riscontrate in sede di indagine come

sopraevidenziate possano essere risolte dalle due aziende conformando il proprio operato a

quei principi e criteri, peraltro normativizzati, informatori del sistema di contrattazione

integrativa nella Sanità.

Ciò presuppone un intervento incisivo della Regione specie in relazione alla riconduzione

della gestione dei fondi contrattuali in un ambito di omogeneità di trattamenti all’interno delle

plurime realtà sanitarie delle Marche sulla base, peraltro, del processo di unificazione avviato di

recente delle tredici aziende sanitarie locali nell’Azienda Sanitaria Unica Regionale – A.S.U.R.

CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA 2 - Il portale …€™indagine coordinata sugli esiti della...

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