edizione light COLLANA TIMONE 266/3266/3

EDIZIONI GIURIDICHEEIMONSGruppo Editoriale Esselibri - Simone

®

EDIZIONI GIURIDICHEEIMONSGruppo Editoriale Esselibri - Simone

®

• Principi generali ed evoluzione normativa(Riforma Brunetta e Collegato lavoro 2010)

• Contrattazione collettiva• Regime giuridico dei dipendenti• Dirigenza e altre figure di vertice dell’ente locale• Obblighi e responsabilità dei dipendenti

ESAMI e CONCORSI

ESAM

I e CON

CORSI

edizione lightIl PU

BBLICO IM

PIEGO

nell’ENTE LO

CALE

Il PUBBLICOIMPIEGOnell’ENTE LOCALE

www.simone.itQuesto volume, sprovvisto del talloncino a fronte,

è da considerarsi copia fuori commercio

come da normativa vigente, mentre il solo numero

costituisce prova d’acquisto.

EDIZIONI GIURIDICHE SIMONE

266/3

ISBN 978-88-244-6914-2

,!7II8C4-egjbec!

GUIDE ALLO STUDIO RAPIDO

Con la collana Timone bastano pochi giorni per cogliere, memorizzaree concentrarsi sui concetti essenziali della disciplina.Le edizioni light, dal taglio semplice e sistematico, sono concepite per unostudio rapido ed efficace, anche in affianco ad un manuale tradizionale.

Ogni volume delle edizioni light analizza tutti gli argomenti della relativamateria generalmente richiesti in esami e concorsi.Il prezzo low cost, infine, viene incontro alle esigenze economiche degliutenti.

La collana si caratterizza per:• due caratteri di stampa per uno studio a due velocità:

– il più grande per fissare le nozioni essenziali;– il più piccolo per approfondire la materia;

• brevi glossari delle parole chiave;• linguaggio agevole e di immediata comprensione;• box di approfondimento;• uso del corsivo e del neretto per individuare immediatamente i concetti

fondamentali.

LowCost9,00 €

TuTTi i diriTTi riservaTi

Vietata la riproduzione anche parziale

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla esselibri s.p.a.(art. 64, d.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Vol. E10 • TEsTo Unico EnTi localispiegato articolo per articolo

2010 • Vii edizione • pagg. 592 • e 27,00(In preparazione la nuova edizione)

i codici esplicati mediano tra la trattazione manualistica (di taglio teorico ed avulso dal contesto normativo) e l’arida sequenza codicistica non sempre di immediata comprensione.Tali codici presentano per ciascun articolo:• un glossario che spiega i termini tecnici (evidenziati

in neretto nel corpo dell’articolo) nonché quelli di uso comune di particolare rilevanza;

• note esplicative che completano la disposizione nor-mativa chiarendo quanto non si desume direttamente da una prima e non meditata lettura del testo di legge;

• un riquadro riassuntivo (evidenziato su fondo grigio) che spiega la funzione e l’essenza degli articoli più importanti e significativi;

• essenziali collegamenti con altri articoli attraverso opportuni rinvii che consentono una «lettura sistematica» della norma.

Il Catalogo aggiornato è consultabile sul sito Internet: www.simone.itove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Il volume è a cura della dott.ssa Anna Cacace

Finito di stampare nel mese di novembre 2010dalla «Officina Grafica iride» - via Prov.le-arzano Casandrino vii Trav., 24 - arzano (Na)

per conto della esseLibri s.p.a. - via F. russo, 33/d - 80123 - Napoli

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

Premessa

il volume analizza la normativa sul personale degli enti locali partendo dall’esame dei profili generali caratterizzanti il pubblico impiego e della sua evoluzione normativa (privatizzazione ex d.Lgs. 29/1993, riordino con il d.Lgs. 165/2001, riforma brunetta attraverso la L. 15/2009 e il d.Lgs. 150/2009).

La trattazione della materia prosegue con l’analisi delle norme sull’ac-cesso al lavoro negli enti locali e sull’organizzazione del personale (uffici di staff, dotazioni organiche, ordinamento generale degli uffici e dei servizi) nonché dei profili attuativi, modificativi ed estintivi del rapporto di lavoro.

in particolare, questi ultimi aspetti, ricollegabili ai diritti patrimoniali e non patrimoniali (retribuzione, diritto allo svolgimento delle mansioni, diritti sindacali etc.) all’orario di lavoro, alle ferie, alle festività, ai permes-si, alle assenze, all’aspettativa etc., sono esaminati in relazione alla contrat-tazione collettiva (Comparto regioni e autonomie locali) e alla disciplina generale sulla quale è, da ultimo, intervenuto il cd. Collegato lavoro (L. 183/2010).

autonomo rilievo, all’interno del volume, è stato dato alla disciplina delle figure di vertice negli enti locali (dirigenza, segretario comunale e provinciale, direttore generale) e agli obblighi e responsabilità dei dipen-denti.

il testo, arricchito da box di approfondimento, rappresenta, dunque, un indispensabile strumento per l’apprendimento e un rapido aggiornamento della disciplina dell’impiego alle dipendenze dell’amministrazione pubbli-ca locale, una materia che attraversa una fase ricca di cambiamenti ed inno-vazioni.

172 - il nuovo ordinamento del pubblico impiegoCommento organico al d.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165

di alessandro Ferrettipagine 224 • 20,00

il D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, di attuazione della L. 4 marzo 2009, n. 15 (cd. riforma brunetta), ha introdotto rilevanti novità nell’ambito della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.Tra i profili maggiormente innovativi si ricordano, in particolare:— la previsione di un articolato sistema di misurazione, valutazione e trasparenza della

performance delle strutture e dei dipendenti della P.a.;— la prescrizione di misure dirette a valorizzare il merito e ad incentivare la produttività dei

pubblici dipendenti;— l’introduzione di nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle

pubbliche amministrazioni;— la predisposizione di un articolato sistema di sanzioni disciplinari nonché la definizione

di nuove ipotesi di responsabilità.il volume si presenta quale commento organico al d.Lgs. 165/2001, analizzandone gli

aspetti specifici alla luce delle numerose novità legislative intervenute.

CaPiTOLO PrimO

l’EVolUzionE normaTiVa dElla disciplina dEl pUbblico impiEgo

sommario: 1. il rapporto di pubblico impiego. - 2. Principi costituzionali in materia di pubblico impiego. - 3. il quadro normativo antecedente il processo di privatizzazio-ne. - 4. La riforma del pubblico impiego (d.Lgs. 29/1993). - 5. il Testo unico del pubblico impiego (d.Lgs. 165/2001). - 6. La riforma brunetta: L. 15/2009 e d.Lgs. 150/2009. - 7. L’attuazione della riforma brunetta negli enti locali.

1. il rapporTo di pUbblico impiEgo

a) concettoil rapporto di impiego pubblico è quel rapporto di lavoro in cui una

persona fisica pone volontariamente la propria attività, in via continuativa, e dietro retribuzione, al servizio dello stato o di un ente pubblico non eco-nomico, assumendo particolari diritti e obblighi.

La Corte di Cassazione (sent. n. 618 del 17 febbraio 1975) ha ritenuto che si è in presenza di un rapporto di pubblico impiego, quando concorrono le seguenti condizioni:a) che l’ente datore di lavoro sia pubblico;b) che i compiti affidati al lavoratore attengano ai fini istituzionali dell’en-

te-datore di lavoro;c) che l’assunzione avvenga per prestazioni continuative e durevoli;d) che vi sia predeterminazione della retribuzione;e) che sussista un atto di nomina.

b) caratteriil rapporto d’impiego si configura come:— rapporto volontario: sia per la costituzione che per la continuazione

del rapporto è richiesta non solo la volontà della P.a., ma anche quella del dipendente;

— rapporto strettamente personale: la specifica capacità intellettiva e tecnica richiesta per ogni singolo ufficio e la fiducia che l’ente deve

Capitolo Primo6

avere nella persona cui affida la cura dei propri interessi comportano che il rapporto sia costituito intuitu personae;

— rapporto giuridico bilaterale: esso, infatti, comporta diritti ed obblighi reciproci per ciascuna delle parti;

— rapporto di subordinazione gerarchica: la subordinazione gerarchica e disciplinare differenzia, infatti, l’impiego dall’incarico professionale (locatio operis).

2. principi cosTiTUzionali in maTEria di pUbblico impiEgo

La Carta costituzionale non disciplina direttamente ed organicamente la materia del pubblico impiego; tuttavia, la Costituzione detta una serie di rile-vanti prescrizioni che delineano gli aspetti fondamentali dell’impiego pubblico.Tra queste ricordiamo:— la riserva di legge in materia di organizzazione. L’art. 97 della Costituzione precisa che i pubblici uffici sono organizza-

ti secondo disposizioni di legge e che nell’ordinamento di questi sono fissati le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari;

— principi di imparzialità e di buon andamento. il principio d’imparzialità, sancito dagli articoli 97 e 3 della Costituzio-

ne, afferma l’obbligo della P.a. di svolgere la propria attività nel rispet-to di esigenze generali di giustizia, e assumendo una posizione di equa terzietà, non ponendo in essere atti di discriminazione, e comportando-si correttamente nei rapporti diretti con chiunque.

il principio di buon andamento indica l’obbligo per i funzionari ammi-nistrativi e per tutti gli agenti dell’amministrazione di svolgere la propria attività secondo modalità idonee e opportune al fine di garantire l’effi-cacia, l’efficienza, la speditezza e l’economicità dell’azione amministra-tiva con il minor sacrificio degli interessi particolari dei singoli;

— principi relativi all’accesso ai pubblici impieghi. L’art. 97, comma 3 della Costituzione prevede che agli impieghi pubbli-

ci si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge;— norme relative allo svolgimento del rapporto di pubblico impiego:

a) in base all’art. 98, comma 1 della Costituzione, i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione;

7L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

b) per alcune categorie di dipendenti pubblici (magistrati, militari di carriera in servizio attivo, i funzionari e agenti di polizia, i rappre-sentanti diplomatici e consolari all’estero) la legge può anche stabi-lire limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici (art. 98, comma 2 della Costituzione);

c) i cittadini che ricoprono funzioni pubbliche hanno il dovere di adem-pierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabi-liti dalla legge (art. 54 della Costituzione);

d) i funzionari e i dipendenti pubblici assumono anche una responsa-bilità diretta, civile, penale e amministrativa, per gli atti compiuti in violazione di diritti (art. 28 della Costituzione);

e) chi ricopre cariche elettive (art. 51, comma 3 della Costituzione) o adempie il servizio militare (art. 52, comma 2 della Costituzione ) o il sostitutivo civile ha diritto di conservare il proprio posto e, nel primo caso, di disporre del tempo necessario per adempiere il man-dato;

f) vi è, infine, una serie di norme e principi che trovano applicazione sia nel lavoro privato che in quello pubblico. in particolare:— l’art. 35 Cost. tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazio-

ni e cura la formazione e l’elevazione professionale dei lavora-tori;

— l’art. 36 Cost. assicura al lavoratore una retribuzione proporzio-nata e sufficiente, riconosce il diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite e riserva alla legge il compito di fissare la durata massima della giornata lavorativa;

— l’art. 37 Cost. tutela il lavoro femminile e minorile;— l’art. 38 Cost. riconosce il diritto dei lavoratori a che siano pre-

visti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria;

— gli artt. 39 e 40 riconoscono la libertà di organizzazione sindaca-le, il diritto di sciopero e la possibilità di stipulare contratti col-lettivi che regolamentino le condizioni di lavoro. Tali principi si ritengono estensibili al pubblico impiego, pur con i contempera-menti imposti dall’esigenza di tutelare interessi pubblici preva-lenti (si pensi alla disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali).

Capitolo Primo8

3. il qUadro normaTiVo anTEcEdEnTE il procEsso di priVaTizzazionE

L’evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego, anteceden-te la fase cd. della privatizzazione (d.Lgs. 29/1993) si articola in quattro tappe fondamentali.

a) legislazione anteriore al testo unico del 1957dalla costituzione dello stato unitario, il rapporto di pubblico impiego

è stato oggetto di una disciplina rigorosamente unilaterale, scandita da atti di natura legislativa o regolamentare, in seno alla quale non è mai stato ri-conosciuto rilievo alcuno alla fonte contrattuale.

i pubblici dipendenti, versanti in una posizione di assoluta subordina-zione gerarchica, erano ripartiti per gruppi o stadi, ai quali corrispondevano i livelli stipendiali. in particolare, la disciplina del rapporto di impiego era scandita dal r.d. 11 novembre 1923, n. 2395 (ordinamento gerarchico) e dal r.d. 30 ottobre 1923, n. 2960 (stato giuridico).

b) arco temporale tra il 1957 e il 1972un primo passo verso la parificazione tra lavoro privato e pubblico è

stato compiuto con il d.P.r. 10 gennaio 1957, n. 3, contenente il Testo unico degli impiegati civili dello Stato, che ha sancito la sostituzione dei gruppi e dei gradi rispettivamente con le carriere e le qualifiche, nonché una attenuazione della valenza gerarchica del precedente modello. Gli im-piegati civili sono stati inquadrati in quattro carriere (direttiva, di concetto, esecutiva, ausiliaria); nell’ambito di ogni carriera era enucleata una scala di qualifiche (di tipo gerarchico, non funzionale); alla qualifica iniziale si accedeva mediante concorso, mentre a quelle successive si perveniva me-diante promozione.

in questa fase sono comunque notevoli le differenziazioni tra impiego pubblico e privato; in particolare nell’ordinamento originario rilevano i seguenti aspetti: irrilevanza della fonte contrattuale collettiva nella discipli-na del rapporto; costituzione del rapporto con atto unilaterale della P.a. (decreto di nomina) e non sulla base di un contratto; competenza giurisdi-zionale del giudice amministrativo (T.a.r. e Consiglio di stato) in luogo del giudice del lavoro.

La specialità della funzione dirigenziale rispetto a quella direttiva è stata, successivamente, riconosciuta con il d.p.r. 30 giugno 1972, n. 748,

9L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

con la creazione di una carriera a parte, articolata in tre qualifiche (dirigen-te generale, dirigente superiore, primo dirigente).

c) legge 11 luglio 1980, n. 312La L. 312/1980 ha soppresso il regime delle carriere ed istituito le qua-

lifiche funzionali, in ordine ascendente, in relazione alla qualità della pre-stazione ed al grado di responsabilità dell’impiegato. Ciascuna qualifica, alla quale corrisponde un livello retributivo periodicamente aggiornato in base a scatti e classi di stipendio, è stata articolata in diversi livelli profes-sionali, definiti in base alla tipologia dell’attività lavorativa.

Le qualifiche originariamente previste erano otto. La nona qualifica (destinata a ricomprendere gli ispettori generali ed i direttori di divisione in esaurimento) è stata introdotta con la L. 24 marzo 1986, n. 78.

La novità di maggior spicco contenuta nella legge in menzione è rappre-sentata dal riconoscimento, sia pure in via sostanzialmente tacita, del dove-re di produttività del pubblico dipendente.

d) legge quadro 29 marzo 1983, n. 93Tale normativa ha proseguito l’evoluzione precedentemente delineata,

responsabilizzando le organizzazioni sindacali e riconoscendo il ruolo pri-mario della contrattazione collettiva nella regolamentazione di talune ma-terie non riservate alla legge o agli atti unilaterali di organizzazione della P.a.

il modello è tuttavia ancora lontano da quello del lavoro privato, in quanto la fonte negoziale, per spiegare i propri effetti, necessita di un appo-sito atto legislativo di recepimento (un decreto del Presidente della repub-blica) mediante una complessa procedura.

in ogni caso la legge quadro del 1983 pone importanti principi tra i quali: il recupero dell’efficienza del settore del pubblico impiego; l’eguale trattamento di tutti i pubblici dipendenti; l’omogeneizzazione delle posizio-ni giuridiche; la perequazione e trasparenza del trattamento economico; la disciplina collettiva degli accordi contrattuali; il generale riordinamento degli uffici; il codice di autoregolamentazione del diritto di sciopero; il ri-assetto dei profili professionali e tecnici; l’affermazione del principio di mobilità del personale.

Capitolo Primo10

4. la riforma dEl pUbblico impiEgo (d.lgs. 29/1993)

a) la prima fase della privatizzazione del pubblico impiegoNonostante gli sforzi compiuti dal legislatore, la legge quadro dell’83 si

è rivelata in sostanza un fallimento in quanto, nonostante l’enunciazione della volontà di colmare le distanze tra lavoro pubblico e privato, la norma-tiva relativa all’impiego pubblico restava profondamente differenziata ri-spetto a quella dell’impiego privato.

Ciò era dimostrato, in particolare, dal regime della contrattazione collettiva la quale non costituiva, come accennato, fonte diretta ed immediata di disciplina del rapporto di lavoro.

Queste lacune di fondo sono state aggravate dal moltiplicarsi di disfunzioni di varia natu-ra, quali la violazione sistematica dei tempi previsti dalla legge per la definizione delle proce-dure contrattuali, la violazione dei tetti di spesa relativi al personale pubblico, il mancato ri-spetto dei limiti di competenza stabiliti dalla legge quadro fra sfera contrattuale e sfera legi-slativa.

sulla spinta di queste disfunzioni, accentuate dalla crisi economica dell’estate del 1992, Governo e Parlamento hanno accelerato i tempi della auspicata riforma del pubblico impiego, realizzata con la L. 23 ottobre 1992, n. 421, che, all’art. 2, ha conferito all’esecutivo la potestà di emanare entro trenta giorni uno o più decreti legislativi in materia di razionalizzazione del pubblico impiego.

detta delega ha trovato attuazione con l’emanazione del d.lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993 (Norme in materia di razionalizzazione dell’organiz-zazione dell’amministrazione e revisione della disciplina del pubblico im-piego), che ha suggellato quel faticoso processo di avvicinamento del lavo-ro pubblico a quello privato.

Con tale provvedimento è stata realizzata la cd. privatizzazione del pubblico impiego, espressione con la quale si designa:— l’estensione delle norme del diritto privato al rapporto di pubblico im-

piego, spostando la relativa disciplina dall’ambito amministrativo a quello privatistico;

— la diretta applicabilità della disciplina della contrattazione collettiva;— l’attribuzione al datore di lavoro pubblico degli stessi poteri di gestione

del rapporto propri del datore di lavoro privato.

11L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

a meno di un anno dall’emanazione della normativa di riforma l’origi-nario assetto normativo è stato rivisitato in profondità in forza di significa-tivi interventi della Consulta e del legislatore delegato.

La prima, con sentenza 30 luglio 1993, n. 359, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina in tema di contrattazione collettiva e di mobilità, nella parte in cui non garan-tiva sufficienti spazi di autonomia deliberativa e di partecipazione consultiva alle amministra-zioni regionali.

il secondo, usufruendo del carattere annuale della delega, ha in buona misura stravolto l’originario assetto normativo, recependo, con il d.lgs. 19 luglio 1993, n. 247, il d.lgs. 18 novembre 1993, n. 470 e il d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546, i suggerimenti rivolti dalla stessa Corte costituzionale oltre che dall’elaborazione dottrinale.

il legislatore è poi successivamente intervenuto in materia, con interven-ti settoriali che hanno introdotto modifiche parziali ad alcuni istituti del pubblico impiego fino ad arrivare alla fine del 1994 e i primi mesi del 1995, quando sono stati siglati i primi contratti collettivi. Questi ultimi hanno rappresentato il definitivo passaggio dalla vecchia alla nuova disciplina del lavoro nella P.a.

Qual era l’oggetto della contrattazione nazionale collettiva e di quella integrativa a seguito della privatizzazione?L’art. 40 del d.Lgs. 165/2001 (originariamente art. 45 d.Lgs. 29/1993), nel testo ante riforma brunetta (vedi §6) stabilisce, infatti, che la contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie attinenti il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si sviluppa su due livelli:1. contratti nazionali collettivi di comparto;2. contratti integrativi.in sostituzione del cd. livello intercompartimentale sono previsti, per la disciplina di materie comuni a più comparti, i cd. contratti o accordi quadro, conseguentemente validi per tutti i lavoratori e per tutte le amministrazioni (es. sui permessi sindacali).La contrattazione nazionale si fonda in via principale sui contratti collettivi di comparto, cioè settori omogenei o affini, determinati mediante appositi accordi tra l’agenzia per la rappre-sentanza negoziale della pubblica amministrazione (aran) e le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative. Tale fonte disciplina, alla stregua del settore privato, la durata dei contratti nazionali e di quelli integrativi, la struttura contrattuale ed i rapporti tra i diversi livelli.Le pubbliche amministrazioni stipulano contratti collettivi integrativi nel rispetto delle materie e dei limiti prefissati dai contratti nazionali di comparto, che, quindi, si pongono come fonte normativa di grado superiore. sicché alla contrattazione in sede nazionale vengono riservate la scelta delle materie negoziabili in sede integrativa, nonché la definizione delle procedure negoziali e dei soggetti tra i quali si svolgerà la contrattazione integrativa, la quale, peraltro, potrà avere ambito territoriale e riguardare anche più amministrazioni. i contratti integrativi non possono contenere clausole in contrasto con vincoli risultanti dai contratti nazionali. La sanzione per l’eventuale difformità è costituita dalla nullità delle clausole in questione.

Capitolo Primo12

b) la seconda fase della privatizzazione del pubblico impiegoil carattere incompiuto della riforma di cui al d.Lgs. 29/1993, eviden-

ziato dal permanere di settori e materie non interessate dalla privatizzazione, e, al tempo stesso, lo stretto collegamento dell’assetto del pubblico impiego con alcuni punti cruciali della complessiva ristrutturazione della pubblica amministrazione avviata dalle leggi bassanini (l. 15 marzo 1997, n. 59 e l. 15 maggio 1997, n. 127), hanno indotto il legislatore del 1997 a preve-dere significative novità ad integrazione e completamento della riforma del 1993, in definitiva consentendo una generalissima riapertura dei termini della delega già conferita con la L. 421/1992.

vengono anche enunciati (art. 11, comma 4 della L. 59/1997) ulteriori principi e criteri direttivi ai quali deve uniformarsi l’opera del legislatore delegato. essi sono:a) il completamento della privatizzazione attraverso l’estenzione del diritto privato anche al

rapporto di lavoro dei dirigenti generali;b) la creazione di un ruolo unico interministeriale della dirigenza presso la Presidenza del

Consiglio;c) la semplificazione e il riordino della contrattazione collettiva;d) la fissazione al 30 giugno 1998 del passaggio al giudice ordinario del contenzioso del

pubblico impiego;e) la previsione di procedure di consultazione delle organizzazioni sindacali firmatarie dei

contratti collettivi prima dell’adozione degli atti interni di organizzazione con riflessi sul rapporto di lavoro;

f) la creazione di un codice di comportamento dei dipendenti e l’adozione di codici da parte delle singole amministrazioni.

sulla base delle direttrici enunciate dalla legge bassanini n. 59 del 1997, il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 ha modificato le disposizioni fondamentali del d.Lgs. 29/1993, completandone la revisione già avviata dal d.lgs. 4 novembre 1997, n. 396, emanato in esecuzione della stessa delega, che ha introdotto nuove norme in materia di rappresentatività sindacale e contrat-tazione collettiva.L’articolato normativo in esame persegue in via prioritaria le seguenti finalità:— separazione tra fonti pubblicistiche dell’organizzazione degli uffici e fonti privatistiche

di regolazione del rapporto di lavoro;— valorizzazione del ruolo della contrattazione collettiva ed esclusiva devoluzione ad essa

della disciplina dei trattamenti retributivi;— più marcata separazione tra indirizzo politico degli organi di governo e potere gestionale

della dirigenza;— riorganizzazione dell’assetto normativo della dirigenza statale, con conseguente contrat-

tualizzazione del rapporto d’impiego dei dirigenti statali;

13L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

— riformulazione della disciplina della responsabilità dirigenziale;— riformulazione dei principi attinenti all’organizzazione dei pubblici uffici e attribuzione

di un’ampia autonomia di gestione ai dirigenti;— riformulazione dei principi e delle regole relative al reclutamento del personale;— estensione al pubblico impiego della legislazione privatistica in materia di forme d’impie-

go flessibili;— applicazione, con opportuni adattamenti, delle disposizioni del codice civile e delle leggi

speciali sull’impresa in materia di mutamento di mansioni, mobilità collettiva, passaggio di dipendenti per trasferimento di attività;

— passaggio del contenzioso dal giudice amministrativo al giudice ordinario a partire dal 1° luglio 1998.

La l. 16 giugno 1998, n. 191 (cd. Bassanini ter) ha successivamente prolungato al 31 ottobre i termini della delega contenuta nell’art. 11, comma 4 L. 59/1997.

il Governo, approfittando di tale differimento, ha varato un nuovo de-creto legislativo correttivo del d.Lgs. 29/1993 e del d.Lgs. 80/1998, il d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387.il d.Lgs. 387/1998 introduce in particolare novità in materia di:— accesso alla dirigenza delle amministrazioni statali e degli enti pubbli-

ci economici;— formazione dei nuovi dirigenti;— durata degli incarichi dirigenziali;— temporaneo servizio all’estero dei dipendenti pubblici;— collocamento in disponibilità;— nuovi requisiti per i pubblici concorsi;— conciliazione.

5. il TEsTo Unico dEl pUbblico impiEgo (d.lgs. 165/2001)

a) il riassetto della disciplina del pubblico impiegoLa successione di provvedimenti che, con finalità diverse, sono interve-

nuti sostituendo, integrando o abrogando norme del testo originario del d.Lgs. 29/1993, ha reso ancor più necessaria un opera di coordinamento e di riassetto della disciplina del pubblico impiego, peraltro rispondente anche ad un più generale disegno di semplificazione delle normative vigen-ti affermatosi con le cd. leggi bassanini.

a tal fine risponde il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni

Capitolo Primo14

pubbliche», con cui si è data attuazione alla delega contenuta nella L. 24 novembre 2000, n. 340 che, all’art. 1 co. 8, prevede per l’appunto la predi-sposizione di un testo unico per il riordino delle norme, diverse da quelle del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impre-sa, che regolano i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici privatizzati, «apportando le modifiche necessarie per il migliore coordinamento delle diverse disposizioni».

il d.Lgs. 165/2001 assolve, tuttavia, solo parzialmente allo scopo di un Testo unico del pubblico impiego, poiché ha natura sostanzialmente com-pilativa, nulla innovando rispetto a quanto stabilito dal d.Lgs. 29/93 e dalle successive modifiche e non tenendo in conto le altre disposizioni rin-venibili nell’ordinamento egualmente applicabili al personale pubblico contrattualizzato.

il d.Lgs. 165/2001, quindi, offre esclusivamente un riassetto ed una migliore sistemazione delle originarie norme del d.Lgs. 29/1993, limitan-dosi ad inserire alcune norme di coordinamento testuale e sistematico, ad eliminare le lacune e le incongruenze che si erano verificate per il susseguir-si degli interventi di modifica e ad indicare le norme abrogate o non più efficaci.

b) ambito di applicazione del d.lgs. 165/2001il d.Lgs. 165/2001 si applica a tutte le pubbliche amministrazioni ov-

vero «le amministrazioni dello stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universita-rie, gli istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non eco-nomici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, l’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (araN) e le agenzie previste di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300» (art. 1, co. 2, d.Lgs. 165/2001, modificato dall’art. 1, d.Lgs. 145/2002).

L’art. 3 del d.Lgs. 165/2001, riprendendo quanto già disposto dall’art. 2, commi 4 e 5 del d.Lgs. 29/1993), esclude alcune categorie di pubblici dipendenti dalla cd. privatizzazione.

15L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

Le categorie in questione sono:— magistrati ordinari, amministrativi e contabili;— avvocati e procuratori dello Stato;— personale militare e delle forze di polizia;— personale delle carriere diplomatica e prefettizia;— dipendenti degli enti che svolgono la loro attività nelle materie contem-

plate dal D.Lgs.C.P.S. 691/47 (risparmio, funzioni creditizia e valutaria), e dalle leggi 281/1985 (tutela del risparmio, valori mobiliari) e 287/1990 (tutela della concorrenza e del mercato).sono, inoltre, regolamentati da specifica normativa il Corpo nazionale

dei vigili del fuoco (L. 252/2004); il personale della carriera dirigenziale penitenziaria (L. 154/2005); i professori e ricercatori universitari.

6. la riforma brUnETTa: l. 15/2009 E d.lgs. 150/2009

a) la l. 15/2009 sulla produttività nel pubblico impiegoCon legge 4 marzo 2009, n. 15 (meglio nota come «legge brunetta») il

Governo è stato delegato ad adottare (entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della legge), uno o più decreti legislativi volti a riformare, anche mediante modifiche al d.Lgs. 165/2001, la disciplina del rapporto di la-voro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (così come indivi-duate dall’art. 2, comma 2 dello stesso Testo unico sul pubblico impiego) e della relativa contrattazione collettiva.Gli ambiti specifici su cui l’esecutivo è chiamato ad intervenire sono:a) contrattazione collettiva e integrativa e funzionalità delle pubbliche

amministrazioni (art. 3): l’esercizio della delega in tale ambito è finaliz-zato a conseguire una migliore organizzazione del lavoro e ad assicura-re il rispetto della ripartizione tra le materie sottoposte alla legge, nonché, sulla base di questa, ad atti organizzativi e all’autonoma determinazione dei dirigenti, e quelle sottoposte alla contrattazione collettiva;

b) valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbli-che e azione collettiva (art. 4): in tale materia l’esercizio della delega è finalizzato ad assicurare elevati standard qualitativi ed economici dell’in-tero procedimento di produzione del servizio reso all’utenza tramite la valorizzazione del risultato ottenuto dalle singole strutture, a prevedere mezzi di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle ammi-

Capitolo Primo16

nistrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati o che violano le norme preposte al loro operato, a prevedere l’obbligo per le amministrazioni (i cui indi-catori di efficienza o produttività si discostino in misura significativa), di fissare l’obiettivo di allineamento ai parametri deliberati dall’organismo centrale di controllo e, infine, a prevedere l’attivazione di canali di co-municazione diretta utilizzabili dai cittadini per la segnalazione di disfun-zioni di qualsiasi natura nelle amministrazioni pubbliche;

c) merito e premialità (art. 5): la riforma in tale ambito è finalizzata ad introdurre nell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni strumen-ti di valorizzazione del merito e metodi di incentivazione della produt-tività e della qualità della prestazione lavorativa, secondo le modalità attuative stabilite dalla contrattazione collettiva, anche mediante l’affer-mazione del principio di selettività e di concorsualità nelle progressioni di carriera e nel riconoscimento degli incentivi;

d) dirigenza pubblica (art. 6): l’esercizio della delega in materia ha il fine di conseguire la migliore organizzazione del lavoro e di assicurare il progressivo miglioramento della qualità delle prestazioni erogate al pubblico;

e) sanzioni disciplinari e responsabilità dei dipendenti pubblici (art. 7): in tale ambito l’esecutivo è chiamato a modificare la disciplina delle sanzio-ni disciplinari e delle responsabilità dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 55 del d.Lgs. 165/2001 e delle norme speciali vigenti in materia, al fine di potenziare il livello di efficienza degli uffici pubblici contrastando i fenomeni di scarsa produttività ed assenteismo.La «nuova riforma» del pubblico impiego di cui alla L. 15/2009 si inne-

sta in un quadro normativo che già era stato interessato da significative in-novazioni per effetto dell’entrata in vigore del d.l. 25 giugno 2008, conv. con modif. nella l. 6 agosto 2008, n. 133.

Quali sono le innovazioni in tema di pubblico impiego previste dalla cd. «manovra d’estate 2008»?Tra le numerose novità contenute nel d.l. 112/2008, conv. in l. 133/2008 si segnalano le seguenti:— collaborazioni e consulenze nella p.a.: l’art. 46 del d.L. 112/2008, conv. in L. 133/2008,

rivedendo l’art. 7 del d.Lgs. 165/2001, in tema di collaborazioni e consulenze nella P.a., introduce delle limitazioni all’utilizzo di incarichi esterni presso le amministrazioni. infatti,

17L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

le amministrazioni potranno ricorrere a collaborazioni e consulenze esterne solo per esi-genze cui non riescano a far fronte attraverso il personale in servizio, utilizzando contratti di lavoro autonomo e rivolgendosi ad esperti di comprovata e particolare specializzazione;

— reclutamento ordinario e lavoro flessibile: la regola generale per cui la P.a. assume solo attraverso contratti di lavoro a tempo indeterminato subisce una deroga mediante la reintroduzione della possibilità di ricorrere a forme contrattuali flessibili (contratti di lavoro a tempo determinato, contratti di formazione e lavoro, somministrazione di lavoro e altri rapporti formativi) al fine di fronteggiare esigenze eccezionali e temporanee, che devono essere individuate dalle amministrazioni stesse;

— controlli su incompatibilità e cumulo di impieghi e incarichi: la Presidenza del Consiglio dei ministri — dipartimento della Funzione pubblica può disporre verifiche sul rispetto della disciplina delle incompatibilità, per il tramite dell’ispettorato per la funzione pubblica;

— certificazione dei contratti collettivi integrativi: le amministrazioni sono obbligate a trasmettere alla Corte dei conti specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa, certificate dagli organi di controllo interno, per accertare il rispetto dei vincoli finanziari;

— eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali: in tale prospettiva di ra-zionalizzazione, la citata normativa ha soppresso, tra gli altri, l’alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto alla corruzione e alle altre forma di illecito nella P.a.

altre importanti previsioni contenute nel d.l. 112/2008, conv. in l. 133/2008, destinate ad incidere sullo svolgimento del rapporto di pubblico impiego hanno riguardato le assenze per malattie, i permessi retribuiti etc.

b) il d.lgs. 150/2009: contenuti e strutturain attuazione degli articoli da 2 a 7 della l. 4 marzo 2009, n. 15, con il

d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 (recante disposizioni in materia di ottimiz-zazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni) è stata introdotta una riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministra-zioni pubbliche di cui all’articolo 2, comma 2 del d.Lgs. 165/2001.

il provvedimento interviene, in particolare in materia di contrattazione collettiva, di valutazione delle strutture e del personale delle ammini-strazioni pubbliche, di valorizzazione del merito, di promozione delle pari opportunità, di dirigenza pubblica e di responsabilità disciplinare.

il d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 si struttura in cinque titoli ciascuno riguardante un aspetto specifico della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche. in particolare:a) il titolo i (art. 1) è dedicato alla enunciazione degli obiettivi della riforma nel suo com-

plesso (rispetto degli ambiti riservati alla legge e alla contrattazione collettiva, incentiva-zione della qualità della prestazione lavorativa, contrasto alla scarsa produttività etc.);

b) il titolo ii (artt. 2-16) ha ad oggetto il sistema di valutazione delle strutture e dei dipen-denti pubblici con lo scopo di assicurare elevati standard qualitativi ed economici del

Capitolo Primo18

servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e indivi-duale;

c) il titolo iiii (artt. 17-31) contiene disposizioni recanti strumenti di valorizzazione del merito e metodi di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa informati a principi di selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera e nel riconoscimento degli incentivi;

d) il titolo iv (artt. 32-73) contiene nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e quindi modifiche che incidono diretta-mente sul testo del d.lgs. 165/2001.

Tale titolo, a sua volta, è suddiviso in cinque capi che si riferiscono ai principi genera-li (capo i), alla dirigenza pubblica (capo ii), a uffici, piante organiche, mobilità e ac-cessi (capo iii), alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa (capo iv) e alle sanzioni disciplinari e responsabilità dei pubblici dipendenti (capo v);

e) il titolo v (art. 74) infine, che ha ad oggetto le norme transitorie e finali indica gli arti-coli del decreto che rientrano nella potestà legislativa esclusiva esercitata dallo stato, e quelli che, invece, costituiscono principi generali dell’ordinamento ai quali si ade-guano le regioni e gli enti locali, negli ambiti di rispettiva competenza.

7. l’aTTUazionE dElla riforma brUnETTa nEgli EnTi locali

a) l’art. 74 del d.lgs. 150/2009La norma che, all’interno del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, individua

l’ambito di applicazione della riforma stessa è l’articolo 74.secondo il disposto di cui al comma 1 dell’articolo 74 rientrano nella

potestà legislativa esercitata dallo stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettere l) ed m) della Costituzione gli articoli: 11 (commi 1 e 3), da 28 a 30, da 33 a 36, 54, 57, 61, 62 (comma 1), 64, 65, 66, 68, 69 e 73 (commi 1 e 3).in generale, tali norme si riferiscono ai seguenti ambiti:— obbligo della trasparenza nelle pubbliche amministrazioni (vedi infra

lett. b);— qualità dei servizi;— atti di organizzazione dell’ente in relazione alla gestione delle risorse

umane;— disciplina della contrattazione collettiva;— disciplina delle mansioni con riferimento all’abbandono delle progres-

sioni verticali;— responsabilità, sanzioni e procedure disciplinari.

19L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

L’articolo 74 al comma 2, invece, indica quali sono le disposizioni che, costituiscono principi generali dell’ordinamento ai quali regioni ed Enti locali devono adeguarsi, negli ambiti di rispettiva competenza; in tale contesto rientrano gli articoli 3, 4, 5 (comma 2), 7, 9, 15 (comma 1), 17 (comma 2), 18, 23 (commi 1 e 2), 24 (commi 1 e 2), 25, 26, 27 (comma 1) e 62 (commi 1bis e 1ter).

Tali disposizioni recano norme di diretta attuazione dell’articolo 97 cost. che al comma 1 recita: «i pubblici uffici sono organizzati secondo le disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione».

Le disposizioni specifiche circa termini e modalità per l’adeguamen-to degli enti territoriali sono contenute negli articoli 16 e 31 del d.Lgs. n. 150 a norma dei quali l’adeguamento deve avvenire entro il 31 dicem-bre 2010, nelle more di ciò si applicano le disposizioni vigenti; decorso il 31 dicembre 2010, si applicano le disposizioni previste nei titoli secondo e terzo dello stesso decreto n. 150 sino all’emanazione della disciplina regio-nale e locale.

b) gli strumenti di verifica dell’efficienza della gestione: la trasparenzaL’articolo 16 del d.lgs. 150/2009 stabilisce che nelle regioni e negli

enti locali trovano diretta applicazione le disposizioni dell’articolo 11, commi 1 e 3 relativi alla trasparenza.

Così come stabilisce il comma 1 del citato articolo 11 la trasparenza è intesa come accessibilità totale (anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche) delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indica-tori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon anda-mento e imparzialità.

La trasparenza costituisce livello essenziale delle prestazioni eroga-te dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’articolo 117, secondo com-ma, lettera m), della Costituzione. Le amministrazioni pubbliche, come precisa il citato comma 3, garantiscono la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance.

Capitolo Primo20

c) misurazione e valutazione della performance (Titolo ii del d.lgs. 150/2009)Le disposizioni del titolo secondo (misurazione, valutazione e traspa-

renza della performance) richiamate espressamente per l’adeguamento si riferiscono:— ai principi generali in materia di misurazione e valutazione della

performance (miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle ammi-nistrazioni pubbliche, nonché crescita delle competenze professionali etc.);

— al ciclo di gestione della performance (definizione e assegnazione degli obiettivi da raggiungere, collegamento tra gli obiettivi e l’alloca-zione delle risorse, monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali correttivi, misurazione e valutazione della performance, orga-nizzativa e individuale, utilizzo dei sistemi premianti secondo criteri di valorizzazione del merito, rendicontazione dei risultati);

— agli obiettivi da individuare (specifici, misurabili in termini chiari e concreti, tali da determinare un significativo miglioramento della quali-tà dei servizi erogati, correlati alla quantità e qualità delle risorse dispo-nibili etc.);

— all’adozione del sistema di misurazione e valutazione della perfor-mance e agli ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale;

— alla responsabilità dell’organo di indirizzo politico amministrativo.

d) meritocrazia e premialità (Titolo iii del d.lgs. 150/2009)Per ciò che concerne, invece, il sistema della meritocrazia le norme

del titolo terzo espressamente richiamate per l’adeguamento si riferiscono:— ai criteri e alle modalità per la valorizzazione del merito e incenti-

vazione della performance (utilizzo di sistemi premianti selettivi se-condo logiche meritocratiche etc.);

— alle progressioni economiche (attribuzione selettiva delle stesse ad una quota limitata di dipendenti in relazione allo sviluppo delle competenze professionali etc.);

— alle progressioni di carriera (a decorrere dal 1° gennaio 2010 copertura dei posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al 50% a favore del personale interno etc.);

— all’attribuzione di incarichi e responsabilità (le amministrazioni pub-bliche favoriscono la crescita professionale e la responsabilizzazione dei

21L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

dipendenti pubblici ai fini del continuo miglioramento dei processi e dei servizi offerti);

— all’accesso ai percorsi di alta formazione e crescita professionale (promozione dell’accesso privilegiato dei dipendenti a percorsi di for-mazione e crescita in primarie istituzioni educative nazionali e interna-zionale e primarie istituzioni pubbliche e private);

— ai premi di efficienza;— alle progressioni all’interno della stessa area funzionale (attribuzioni

di fasce di merito secondo principi di selettività, in funzione delle qua-lità culturali e professionali, dell’attività svolta etc.).ed, inoltre, l’articolo 31, al comma 3 stabilisce che le regioni e gli enti

locali, adattandoli alla specificità dei propri ordinamenti possono utilizzare il bonus annuale delle eccellenze (art. 21) e il premio annuale per l’innova-zione (art. 22).

a differenza delle amministrazioni statali, per le quali il d.lgs. 150/2009 stabilisce l’obbligo di differenziare le valutazioni dei dipendenti in tre distin-te fasce secondo percentuali prestabilite, le regioni e gli enti locali potran-no (così come stabilisce il comma 2 dell’art. 31) prevedere anche più di tre fasce e un diverso sistema di distribuzione percentuale delle risorse purché sia garantito che una quota prevalente delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale venga attribui-ta al personale dipendente e dirigente collocato nella fascia di merito alta.

Lo stesso articolo 31, al comma 5 prevede un meccanismo di monito-raggio dell’applicazione della riforma; infatti, entro il 31 dicembre 2011, le regioni e gli enti locali (anche attraverso i loro rappresentanti istituzio-nali) trasmettono alla Conferenza unificata, i dati relativi alla attribuzio-ne al personale dipendente e dirigente delle risorse destinate al tratta-mento economico accessorio collegato alla performance individuale; ciò al fine di promuovere l’adozione di eventuali misure di correzione e miglio-re adeguamento.

infine, l’articolo 29 del d.lgs. 150/2009 precisa che, fermo restando quanto previsto dall’articolo 31, per le regioni e per gli enti locali le dispo-sizioni del titolo terzo hanno carattere imperativo, non possono essere de-rogate dalla contrattazione collettiva e sono inserite di diritto nei contratti collettivi (ai sensi e per gli effetti degli artt. 1339 e 1419 del cod. civ.), a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore del nuovo decreto n. 150.

CaPiTOLO seCONdO

il pErsonalE dEgli EnTi locali nElla conTraTTazionE collETTiVa

sommario: sezione Prima: Il sistema delle fonti. - 1. Quadro sintetico delle fonti del rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti locali. - 2. i soggetti della contrattazione collettiva. - 3. La contrattazione collettiva dopo la riforma brunetta. - 4. il procedimen-to di contrattazione collettiva. - sezione seconda: La contrattazione collettiva. - 1. La prima tornata contrattuale: CCNL luglio 1995. - 2. La revisione del sistema di classifi-cazione del personale: CCNL marzo 1999. - 3. La seconda tornata contrattuale: CCNL aprile 1999 e code contrattuali. - 4. il contratto collettivo del 22 gennaio 2004. - 5. La definizione dei Comparti di contrattazione: CCNQ giugno 2007. - 6. il contratto collet-tivo dell’11 aprile 2008.

sezione PrimaIl sistema delle fonti

1. qUadro sinTETico dEllE fonTi dEl rapporTo di laVoro dEi dipEndEnTi dEgli EnTi locali

ex art. 88 del d.Lgs. 267/2000 all’ordinamento degli uffici e del perso-nale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del d.Lgs. 165/2001 e le altre di-sposizioni di legge in materia di organizzazione e lavoro nelle pubbliche amministrazioni nonché quelle contenute nello stesso testo unico.

La disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti locali è, quindi, attualmente articolata secondo i seguenti livelli:— legislazione nazionale (d.Lgs. 165/2001, TueL, Codice civile e alcune

leggi di settore, quali la legge 146/1990 sull’esercizio del diritto di scio-pero).

Così come stabilisce l’articolo 2, comma 2 del d.Lgs. 165/2001 (modificato dall’art. 1 della l. 15/2009 e da ultimo dall’articolo 33 del d.lgs. 150/2009), i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo i, titolo ii, del libro v del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordi-

23il personale degli enti locali nella contrattazione collettiva

nato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nello stesso Testo unico che costituiscono disposizioni a carattere imperativo. eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabili-tà sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, posso-no essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge.

L’articolo 1, comma 2 della L. 15/2009 precisa che le modifiche introdotte si applicano alle disposizioni emanate o adottate successivamente alla data di entrata in vigore della L. n. 15;

— contrattazione nazionale di comparto, nei limiti fissati dal novellato articolo 40 del d.Lgs. 165/2001;

— fonti normative locali (statuto, regolamenti di organizzazione e altri regolamenti), per la definizione di istituti organizzativi che hanno rifles-si sul rapporto di lavoro;

— contrattazione integrativa, attivata autonomamente dalle pubbliche amministrazioni nei limiti di cui al novellato art. 40, comma 3bis del d.Lgs. 165/2001;

— contrattazione individuale, con la quale si istituisce il singolo rappor-to di lavoro.

2. i soggETTi dElla conTraTTazionE collETTiVa

una delle novità introdotte dalla riforma del pubblico impiego (art. 50 del d.Lgs. 29/1993, trasfuso nell’art. 46 del d.Lgs. 165/2001) è la creazio-ne dell’agenzia per la rappresentanza negoziale della pubblica ammi-nistrazione (araN).

L’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministra-zioni (araN) ha la rappresentanza legale delle pubbliche amministra-zioni, esercita a livello nazionale ogni attività relativa alle relazioni sinda-cali, alla negoziazione dei contratti collettivi e all’assistenza delle pubbliche amministrazioni ai fini dell’uniforme applicazione dei contratti collettivi. L’araN assicura anche la raccolta dei dati sui voti e sulle deleghe dei sindacati da ammettere alla contrattazione. su richiesta delle amministra-zioni, infine, può fornire assistenza ai fini della contrattazione integrativa.

inoltre, ai sensi dell’art. 46 d.Lgs. 165/2001, come novellato dal d.Lgs. 150/2009, l’araN cura le attività di studio, monitoraggio e documentazione necessarie all’esercizio della contrattazione collettiva. Predispone a cadenza semestrale, ed invia al Governo, ai comitati di settore dei comparti regioni e autonomie locali e sanità e alle Commissioni parlamentari competenti, un rapporto sull’evoluzione delle retribuzioni di fatto dei pubblici dipendenti.

Capitolo secondo24

i rappresentanti dei lavoratori, invece, relativamente alla stipula dei contratti collettivi nazionali, sono le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto una rappresentatività non inferiore al 5%, considerando, a tal fine, la media tra il dato associativo ed il dato elettorale.

alla contrattazione collettiva nazionale partecipano, inoltre, le confederazio-ni alle quali siano affiliate le organizzazioni sindacali come sopra individuate.

3. la conTraTTazionE collETTiVa dopo la riforma brUnETTa

La disciplina della contrattazione collettiva nazionale e integrativa è contenuta nell’articolo 40 del d.Lgs. 165/2001; tale articolo i cui contenu-ti sono stati riportati in precedenza (vedi Cap. i, § 4) è stato significativa-mente modificato dall’articolo 54 del d.lgs. 150/2009.

in primo luogo, nel testo novellato dell’articolo 40, viene riconsiderato l’ambito delle materie attribuite alla contrattazione medesima: è, infatti, previsto che la contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro nonché le materie relative alle relazioni sindacali.

sono, in particolare, escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’art. 2, comma 1, lett. c), della L. 421/1992 (recante «Delega al Go-verno per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale»).

Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, ancora, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge.

a seguito della riforma del 2009, dunque, viene fortemente ridimensio-nato il ruolo della contrattazione collettiva in favore della legge che diviene fonte principale del rapporto di pubblico impiego.

È prevista, inoltre, l’istituzione di massimo quattro comparti di contrattazione collet-tiva nazionale, cui corrispondono non più di quattro separate aree per la dirigenza, sulla base di accordi tra l’araN e le Confederazioni rappresentative. Nell’ambito dei comparti di con-trattazione possono, poi, essere costituite apposite sezioni contrattuali per specifiche profes-sionalità (comma 2, art. 40).