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División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local

Contraloría General de la República

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Al contestar refiérase

al oficio N.° 06720

16 de mayo, 2018 DFOE-DL-0495

Señor Mauricio Porras León Jefe del Área Económica Departamento de Servicios Técnicos [email protected]; [email protected] ASAMBLEA LEGISLATIVA Su Despacho Estimado señor:

Asunto: Se atiende la solicitud de criterio técnico sobre el Proyecto de Ley denominado “Ley que modifica el artículo 12 y artículo 13 en sus incisos e) y p) del Código Municipal, Ley N.° 7794”, tramitado bajo el expediente legislativo N.° 20.631.

Se da respuesta a la solicitud efectuada por el Jefe del Área Económica del Departamento de Servicios Técnicos, de la Asamblea Legislativa, remitida a la Contraloría General, mediante el oficio N.° AL-DEST-SIE-009-2018 de 23 de marzo de 2018, en el que solicita criterio técnico respecto a algunos aspectos puntuales del proyecto de ley denominado Ley que modifica el artículo 12 y artículo 13 en sus incisos e) y p) del Código Municipal, Ley N.° 7794, tramitado bajo el expediente legislativo N.° 20.631.

I. MOTIVO DE LA GESTIÓN De conformidad con la consulta planteada, se solicita el criterio del Órgano Contralor sobre los siguientes aspectos:

(…) a) Diferencia conceptual y operativa entre aprobación presupuestaria (a cargo del Consejo [sic]) y autorización de egresos (a cargo del Consejo [sic] y el Alcalde) / b) Estructura vigente de la clasificación del gasto al que hace referencia la propuesta (gasto corriente-gasto de capital, servicios personales – servicios no personales y lo que éstos comprenden. Pertinencia de la forma en que se utilizan los distintos conceptos. / c) Detalle de los gastos que quedarían bajo la competencia del Alcalde, para la autorización del respectivo egreso. / d) Si los escenarios que se plantean para el actuar del Consejo [sic] (afectación al monto total del presupuesto, aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital, transferencias entre programas presupuestarios, afectación del modo total de

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endeudamiento, transferencias entre servicios no personales y servicios personales) implicaría modificaciones presupuestarios y cómo se tramitarían. / e) Si la delimitación que se propone con respecto a las atribuciones del Consejo [sic] y del Alcalde es suficientemente clara para permitir la aplicación de la norma. / f) Implicaciones de la atribución que se da al Consejo [sic] con respecto a la competencia para que celebre contratos, además de los convenios. / g) Pertinencia del plazo de los 90 días naturales para el conocimiento y la aprobación por parte del Consejo [sic] de las medidas de ordenamiento urbano. (…).

II. CONSIDERACIONES PRELIMINARES El ejercicio de la potestad consultiva del Órgano Contralor se encuentra regulada en el artículo 29 de su Ley Orgánica (LOCGR)1, y en el Reglamento sobre la recepción y atención de consultas dirigidas a la Contraloría General de la República (Reglamento)2. Además, en el numeral 8 de la normativa reglamentaria de cita, se establecen entre otros, los requisitos para la presentación de las consultas, según se transcriben a continuación:

(…) 1. Tratarse de asuntos de competencia del órgano contralor. / 2. Plantearse en términos generales, sin que se someta al órgano consultivo a la resolución de circunstancias concretas propias del ámbito de decisión del sujeto consultante, o que atañen a la situación jurídica del gestionante. / 3. Definición clara y concreta del objeto consultado, con una detallada explicación de los aspectos que ofrecen duda y que originan la gestión. / 4. Plantearse por los sujetos consultantes definidos en el artículo 6, párrafo primero de este reglamento (…) / 5. Presentarse por medio de documento debidamente firmado. / 6. Incorporar el criterio jurídico que deberá contener la posición jurídica del sujeto consultante en relación con los aspectos sometidos a consideración del órgano contralor. En casos excepcionales, en los que se acredite que no se cuenta con la asesoría legal, se podrá presentar la consulta sin el estudio legal debiendo fundamentar la posición del consultante. / 7. Los auditores internos podrán presentar las consultas referidas al ámbito de sus competencias sin el criterio jurídico, no obstante deberán plantear su posición y el fundamento respectivo. (…).

De acuerdo con el artículo 8 incisos 2) del citado Reglamento, es necesario que el asunto puesto a consideración del Órgano Contralor se plantee en términos generales, esto de acuerdo con la finalidad propia del proceso consultivo, que no pretende sustituir a la Administración en la toma de decisiones respecto de las

1 Ley N.° 7428, de 4 de setiembre de 1994. 2 Resolución N.° R-DC-197-2011, publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.° 244 de 20 de diciembre de 2011.



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competencias que le han sido asignadas en el ordenamiento jurídico, a la vez que se trata de evitar el riesgo que genera la emisión de un criterio sobre la base de supuestos fácticos y jurídicos que no se conocen a plenitud y, por ende, generar un pronunciamiento errado en sus conclusiones. Adicionalmente, la consulta que se realice a la Contraloría General debe plantearse por un órgano parlamentario o por al menos cinco diputados de la República, que actúen conjuntamente –tratándose de la Asamblea Legislativa-, de conformidad con el artículo 6, 8 inciso 4 del mencionado Reglamento y el artículo 29 de la LOCGR; así como, debe incorporar el criterio jurídico que contenga la posición jurídica del consultante, según lo dispuesto en el artículo 8 inciso 6 del citado Reglamento. No obstante lo anterior, y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9 in fine de ese Reglamento, a pesar de que la consulta planteada refiere a aspectos puntuales y no fue remitida por uno de los sujetos pasivos que participan en el procedimiento consultivo, por tratarse de una solicitud del Departamento de Servicios Técnicos, en su calidad de dependencia técnica de la Asamblea Legislativa, encargada de brindar asesoría a los órganos legislativos mediante la emisión de criterios técnicos respecto a los proyectos de ley que le refieran, en el caso particular el proyecto de ley N.° 20.631, tramitado en la Comisión Permanente de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, se procederá a brindar el criterio solicitado, haciendo –eso sí– la aclaración que el tema será analizado de forma genérica, a efectos de orientar al consultante en su proceder. III. CRITERIO DEL ÓRGANO CONTRALOR

3.1 Observaciones generales Es oportuno señalar que el Órgano Contralor realiza su análisis en función de su ámbito de competencia, razón por la cual los asuntos contenidos en el citado proyecto de ley, que se apartan de esa premisa, no serán abordados, considerando que eventualmente por su especialidad, le corresponde a otras instancias emitir opinión o criterio conforme a las facultades legales que se les ha asignado. La pretendida modificación de los artículos 12 y 13 incisos e) y p), se encuentra justificada en la necesidad de eficientizar [sic] la labor municipal y la ejecución presupuestaria. En tal sentido, la búsqueda de una mayor eficiencia de la labor municipal y su ejecución presupuestaria, incluyendo aspectos de contratación administrativa, debe ser el uno de los principales objetivos de la Administración, no debe dejarse de lado que el sentido del gobierno local dual, está respaldado en el necesario equilibrio de funciones y fuerzas que entre el Concejo Municipal y el Alcalde debe existir, obligando a ambos órganos, mediante la aplicación del principio de coordinación a mover toda la maquinaria legal y administrativa existente



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y que tienen a su disposición para atender y satisfacer el interés público de los habitantes y contribuyentes de la jurisdicción territorial a su cargo. Por lo anterior es que, el análisis de la propuesta legislativa que pretende modificar los artículos 12 y 13 incisos e) y p), no puede verse aislada de lo que globalmente comprende el modelo municipal costarricense, y más aún, desarticulada del resto de las regulaciones contenidas en el Código Municipal (CM), en virtud de que podría generarse un desequilibrio competencial, capaz de incidir negativamente en el desempeño en general de las municipalidades, y más allá de eso en la correcta satisfacción del interés de la colectividad. El comentario anterior es pertinente, en virtud de que la propuesta de modificación y en especial la que refiere al inciso e) del artículo 13 del CM, es prácticamente una copia y transcripción de los supuestos establecidos y el contenido del artículo 453 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N.° 8131 (LAFRPP) 4, obviando que esos presupuestos jurídicos y técnicos (la afectación del monto total del presupuesto, el aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital, la transferencias entre programas presupuestarios, la afectación al monto total de endeudamiento y las transferencias entre servicios no personales y servicios personales) corresponden particularmente a las etapas de aprobación y ejecución del presupuesto de la República. Para el caso de las municipalidades es diferente, el contenido de la propuesta de modificación del inciso e) del artículo 13 del CM, pretende la aplicación de los mismos supuestos establecidos en el artículo 45 de la LAFRPP, pero referidos a asuntos totalmente distintos, como los presupuestarios (incluyendo la formulación y aprobación del presupuesto municipal) y la autorización de gastos [el inciso e) incluye: Celebrar convenios y contratos, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad (…)]; situaciones que corresponden a fases distintas del proceso presupuestario, tal y como se analizará más adelante. Si la propuesta de modificación legislativa pretendía regular el tema de modificaciones presupuestarias a nivel municipal, debió tomar en cuenta que en el ordenamiento jurídico aplicable está vigente el artículo 1005 del CM, que regula la

3 Artículo 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones. / Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y

modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones: / a) Quedan reservados a la Asamblea Legislativa: / i) Los que afecten el monto total del presupuesto. / ii) Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital. / iii) Las transferencias entre programas presupuestarios. iv) Los que afecten el monto total de endeudamiento. / v) Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales. / b) Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto.

4 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.° 16 de octubre de 2001. 5 Artículo 100. - Dentro de un mismo programa presupuestado, las modificaciones de los presupuestos vigentes

procederán, cuando lo acuerde el Concejo. Se requerirá que el Concejo apruebe la modificación de un programa a otro, con la votación de las dos terceras partes de sus miembros. / El presupuesto ordinario no podrá ser modificado para aumentar sueldos ni crear nuevas plazas, salvo cuando se trate de reajustes por aplicación del decreto de salarios mínimos o por convenciones o convenios colectivos de trabajo, en el primer caso que se requieran nuevos empleados con motivo de la ampliación de servicios o la prestación de uno



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materia. Valga destacar que en ese artículo se establece la competencia de aprobar las modificaciones presupuestarias al mismo Concejo Municipal, motivo por el cual la propuesta deviene innecesaria ya que tanto el asunto de fondo como la competencia, están debidamente reguladas en el citado numeral 100. Adicionalmente, no deben obviarse las potenciales consecuencias negativas que sobre la Hacienda Pública podría generar una modificación de ésta índole, ya que la pretensión de trasladar y/o recargar competencias de un jerarca al otro, podría provocar un desequilibrio y una desnaturalización, no solo de las mismas competencias, sino del sistema municipal costarricense como un todo. A continuación nos referiremos a cada una de las interrogantes planteadas en la consulta, que se relacionan con el artículo 2 del proyecto de ley N.° 20.631, y particularmente con la propuesta de modificación del inciso e) del artículo 13 del CM.

3.2 Diferencia conceptual y operativa entre aprobación presupuestaria (a cargo del Concejo y autorización de egresos (a cargo del Concejo y el Alcalde)

Es preciso señalar que el supuesto traslado de las potestades, según se indica en la propuesta legislativa del Concejo al Alcalde Municipal, refleja algunas imprecisiones entre lo que se conoce técnicamente como la aprobación presupuestaria, que es competencia exclusiva del órgano colegiado, según lo establece el inciso b) del artículo 136, el 687 y el 918 del CM y, la autorización de egresos o gastos a cargo de ambos jerarcas (según corresponda) de conformidad con los artículos 13 inciso e), 17 inciso f)9 e inciso h)10, y el artículo 11011 todos del CM.

nuevo, en el segundo caso. / Los reajustes producidos por la concertación de convenciones o convenios colectivos de trabajo o cualesquiera otros que impliquen modificar los presupuestos ordinarios, sólo procederán cuando se pruebe, en el curso de la tramitación de los conflictos o en las gestiones pertinentes, que el costo de la vida ha aumentado sustancialmente según los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos.

6 Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: / b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

7 Artículo 68. - La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Solo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar las exoneraciones de los tributos señalados.

8 Artículo 91. - Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del 1° de enero al 31 de diciembre de cada año. Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría General de la República. El presupuesto deberá incluir todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos.

9 Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: / f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.

10 Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: / h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.

11 Artículo 110. - El tesorero municipal no realizará pago alguno sin orden del órgano municipal competente que lo autorice, so pena de incurrir en causal de despido y las demás responsabilidades que procedan.



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Sobre el particular, es importante acotar que la aprobación presupuestaria corresponde a una de las fases del proceso presupuestario de conformidad con lo que se señala en el apartado 3.112 de las Normas Técnicas sobre Presupuestos Públicos (NTPP) 13 y que se conceptualiza según el apartado 4.2.1 de las NTPP como:

(…) la fase del proceso presupuestario que comprende el conjunto de normas y procedimientos técnicos, legales y administrativos, mediante la cual la autoridad competente conoce, estudia y se pronuncia por medio de acto administrativo sobre el presupuesto formulado y sus variaciones, en función de su conformidad con la planificación anual, y del cumplimiento de las disposiciones del bloque de legalidad y la técnica que le es aplicable, otorgándole la validez y la eficacia jurídica que el presupuesto institucional requiere para su ejecución y para formar parte del marco de referencia de la gestión institucional. (El resaltado no corresponde al original).

En tal sentido, la aprobación del presupuesto municipal por parte del Concejo, dependerá en gran medida del proyecto de presupuesto (artículo 9514 y 13 inciso i)15 del CM); del Plan Anual Operativo, del Plan de Desarrollo Municipal (artículo 13 inciso l)16 y el 17 inciso i)17 del CM); e incluso del programa de gobierno (artículo 13 inciso a)18, inciso l)19 y artículo 17 inciso e)20) todos bajo responsabilidad

12 3.1 Concepto y fases. El proceso presupuestario es un conjunto de fases continuas, dinámicas, participativas y

flexibles, mediante el cual se formula, aprueba, ejecuta, controla y evalúa la gestión institucional, en sus dimensiones físicas y financieras, de conformidad con el bloque de legalidad. / Las fases que conforman el proceso presupuestario son: formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación presupuestarios. Los resultados obtenidos en cada fase deberán retroalimentar las restantes y permitir la rendición de cuentas.

13 N-1-2012-DC-DFOE, publicadas mediante la resolución de la Contraloría General de la República N.° R-DC-24-2012 de las 09:00 horas de 26 de marzo de 2012.

14 Artículo 95. - El alcalde municipal deberá presentar al Concejo, a más tardar el 30 de agosto de cada año, el proyecto de presupuesto ordinario (…).

15 Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: / i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.

16 Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: / l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género. / Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades. (El resaltado no corresponde al original).

17 Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: / i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.

18 Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: / a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos. (El resaltado no corresponde al original).

19 Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: / l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género. (El resaltado no corresponde al original).

20 Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: / e) Antes de entrar en posesión de su cargo, presentar, al concejo municipal, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón. Este debe incorporar la perspectiva de género, el enfoque de derechos humanos y el principio de no discriminación por motivos de sexo o por cualquier otra condición. Este programa de gobierno deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y a las personas vecinas del cantón.



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del Alcalde; motivo por el cual, cualquier pretensión de trasladar a ese jerarca la función de comprometer fondos o bienes más allá de lo dispuesto actualmente por el CM y lo que reglamentariamente podría delegar el Concejo Municipal en aquel, implicaría no solo dejar en manos de un solo jerarca varias actividades relacionadas al presupuesto, sino además centralizar en un solo funcionario gran parte de ambas fases del proceso presupuestario (formulación y aprobación), situación que incluso iría en contra de lo establecido en el apartado 2.5.3 de las Normas de Control Interno para el Sector Público21 (NCISP), en cuanto a la separación de funciones incompatibles y del procesamiento de transacciones, a pesar de referirse en el caso práctico a un mismo nivel jerárquico pero con dos centros de autoridad. Al respecto, el mencionado apartado indica:

El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurarse de que las funciones incompatibles, se separen y distribuyan entre los diferentes puestos; así también, que las fases de autorización, aprobación, ejecución y registro de una transacción, y la custodia de activos, estén distribuidas entre las unidades de la institución, de modo tal que una sola persona o unidad no tenga el control por la totalidad de ese conjunto de labores. / Cuando por situaciones excepcionales, por disponibilidad de recursos, la separación y distribución de funciones no sea posible debe fundamentarse la causa del impedimento. En todo caso, deben implantarse los controles alternativos que aseguren razonablemente el adecuado desempeño de los responsables.

Otro asunto distinto a la aprobación presupuestaria, es el referente a la autorización de egresos (pagos), que puede estar bajo responsabilidad de alguno de los dos jerarcas, según corresponda y de conformidad con los artículos 13 inciso e), 17 inciso f) e inciso h), y el artículo 110 todos del CM, tal y como se indicó en líneas previas. Esta actividad de la administración corresponde a la fase de ejecución del presupuesto22, y es durante ésta cuando se reciben los recursos presupuestados o se recaudan, para ser gastados de conformidad con lo establecido en el mencionado presupuesto (entendido como el límite de acción según las asignaciones presupuestarias aprobadas) y la planificación que haya realizado la institución según sus necesidades.

21 N-2-2009-CO-DFOE, emitidas mediante la resolución de la Contraloría General de la República N.° R-CO-9-

2009 de las 09:00 horas de 26 de enero de 2008. 22 De conformidad con el apartado 4.3.1 de las NTPP la fase de ejecución presupuestaria es la fase del proceso

presupuestario que comprende el conjunto de normas y procedimientos sistemáticos y ordenados de carácter técnico, legal y administrativo que, partiendo del presupuesto institucional aprobado, se aplican para la recaudación o recibo de los recursos estimados en ese presupuesto, con el propósito de obtener bienes y servicios y ejecutar cualquier otro gasto, en cantidad, calidad y oportunidad necesarios para el cumplimiento eficiente, efectivo y económico de los objetivos y metas establecidos en los planes y programas presupuestarios.



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Una vez precisada la diferencia conceptual entre la aprobación presupuestaria y la autorización de egresos (gastos), resulta más claro identificar que la inserción pretendida al actual inciso e) del artículo 13, refleja algunas imprecisiones técnicas, en virtud de que los diferentes supuestos establecidos en dicha propuesta hacen referencia a una u otra fase presupuestaria indistintamente. Además, es necesario indicar que los postulados que se insertan en la propuesta de modificación del inciso e) del artículo 13, contienen términos imprecisos y poco claros que no permitirían eventualmente la aplicación de la norma con fluidez (o por lo menos la dificultarían dado que cada gobierno local tendría que entrar a interpretar los supuestos establecidos en el inciso para la determinación de la competencia del jerarca respectivo); ejemplo de ello es el uso del término detrimento (sin señalar cuánto); o del vocablo transferencia (no queda claro si se utiliza el concepto con un sentido técnico, según el Clasificador por objeto del gasto del sector público emitido por la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda; si se refiere ese supuesto a la posibilidad de efectuar modificaciones presupuestarias, de conformidad con lo establecido en el artículo 100 del CM; o incluso a la posibilidad de tramitar un presupuesto extraordinario). En todo caso, cualquiera de los últimos supuestos indicados, deberá aprobarlos el Concejo Municipal, de conformidad con los artículos 13 inciso b)23, 9524 y 10025 del CM, por lo que la pretendida modificación no representaría cambio alguno respecto a las normas actuales. Asimismo se hace referencia en la propuesta al inciso e) del artículo 13 que será atribución del Concejo Municipal aquellos convenios; contratos; compromisos de fondos o bienes y autorización de egresos de la municipalidad cuando afecten el monto total de endeudamiento. Al respecto, entendiendo endeudamiento como la adquisición de préstamos por parte de la entidad municipal, no se precisa o cuantifica tal afectación al monto total (aumento o disminución), por lo que no se tendría por parte de la administración un punto de partida para definir la competencia de cualquiera de los jerarcas.

23 Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: / b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y

precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

24 Artículo 95. - El alcalde municipal deberá presentar al Concejo, a más tardar el 30 de agosto de cada año, el proyecto de presupuesto ordinario. / Los proyectos de presupuestos extraordinarios o de modificaciones externas, deberá presentarlos con tres días de antelación al Concejo para ser aprobados.

25 Artículo 100. - Dentro de un mismo programa presupuestado, las modificaciones de los presupuestos vigentes procederán, cuando lo acuerde el Concejo. Se requerirá que el Concejo apruebe la modificación de un programa a otro, con la votación de las dos terceras partes de sus miembros (…).



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3.3 Estructura vigente de la clasificación del gasto al que hace referencia la propuesta y lo que éstos comprenden. Pertinencia de la forma en que se utilizan los distintos conceptos

El clasificador presupuestario por objeto del gasto vigente en la actualidad es el emitido mediante el Decreto Ejecutivo denominado Clasificador por Objeto del Gasto del Sector Público, N.° 41057-H26. Puntualmente sobre el tema del gasto corriente y el gasto de capital, debe indicarse que corresponden a denominaciones que se establecen y utilizan en el clasificador económico del gasto del sector público, emitido mediante el Decreto Ejecutivo denominado Emite el documento denominado "Clasificador Económico del Gasto del Sector Público", N.° 3187727. Se infiere que la referencia a las partidas presupuestarias indicadas, corresponden a los clasificadores mencionados, ya que la propuesta de modificación no lo indica expresamente. En tal sentido, el detalle de lo que comprende cada una de las partidas, grupos y subpartidas será de conformidad con lo que establecen los referidos clasificadores presupuestarios. Cabe aclarar que el clasificador presupuestario por objeto del gasto ha sufrido modificaciones en la nomenclatura de algunas partidas, caso particular del cambio efectuado a las partidas de servicios personales y servicios no personales, que en la versión vigente corresponde a remuneraciones y servicios. En cuanto a la pertinencia sobre la utilización de las diferentes clasificaciones del gasto (partidas, grupos y subpartidas del objeto del gasto) que se introducen en la propuesta de modificación normativa (inciso e) del artículo 13), debe atenderse a las observaciones realizadas en cuanto a las competencias de los jerarcas municipales en cada una de las fases del proceso presupuestario, según lo señalado en el apartado 3.2 y a los aspectos técnicos que implica la determinación y el uso de cada una de esas cuentas de gastos, de conformidad con el correspondiente clasificador.

3.4 Detalle de los gastos que quedarían bajo la competencia del Alcalde, para la autorización del respectivo egreso

En virtud de la imprecisión de la propuesta de modificación, no existe una lista taxativa de gastos autorizados por el Alcalde Municipal, por lo que debe referirse a lo dispuesto para ese jerarca en el CM, de conformidad con sus competencias y atribuciones.

26 Publicado en el Alcance N.° 87 al Diario Oficial La Gaceta N.° 75 de 30 de abril de 2018. 27 Publicado en el Diario Oficial La Gaceta N.° 140 de 19 de julio de 2004.



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3.5 Modificaciones presupuestarias en los escenarios planteados para el actuar del Concejo

De conformidad con lo señalado hasta ahora (en especial lo expuesto en el apartado 3.1), no se tiene certeza de la finalidad pretendida con la propuesta de modificación al inciso e) del artículo 13, al realizar una copia o transcripción de los supuestos contenidos en el artículo 45 de la LAFRPP. Tal imprecisión no permite asegurar que esa propuesta de modificación implica para el Concejo Municipal la potestad de realizar modificaciones presupuestarias; sin embargo, se advierte que tanto esa posibilidad, como el procedimiento para ejecutar tales modificaciones, se encuentran amparados en el citado artículo 100 del CM y los apartados 4.3.828, 4.3.1029, 4.3.1130, 4.3.1231 y 4.3.1332 de las NTPP, motivo por el cual una reforma de esta naturaleza deviene en innecesaria. 28 4.3.8 Mecanismos de variación al presupuesto. Los presupuestos extraordinarios y las modificaciones

presupuestarias constituyen los mecanismos legales y técnicos para realizar las inclusiones, los aumentos, o las disminuciones de ingresos y gastos del presupuesto por parte de la instancia competente, acatando para ello el bloque de legalidad que les aplica.

29 4.3.10 Modificación presupuestaria. Es el acto administrativo por medio del cual se realizan ajustes en los gastos presupuestados y que tiene por objeto disminuir los montos de diferentes subpartidas aprobadas, para aumentar la asignación presupuestaria de otras subpartidas, ya sea dentro un mismo grupo y partida, o entre diferentes grupos, partidas o categorías programáticas. También, por medio de modificación presupuestaria se pueden incorporar nuevos gastos, tomando recursos de otras subpartidas, sin que se altere el monto global del presupuesto aprobado.

30 4.3.11 Cantidad de variaciones presupuestarias y monto máximo a variar por modificación presupuestaria. Durante el año, el presupuesto institucional sólo podrá ser variado por medio de tres presupuestos extraordinarios aprobados y por la cantidad máxima de las modificaciones presupuestarias posibles de aprobar que defina el Jerarca de la institución por medio de las regulaciones internas que emita según lo dispuesto en la norma 4.3.13. / El monto máximo de recursos que se redistribuya sumando todas las modificaciones presupuestarias, no podrá exceder el 25% del monto total del presupuesto inicial más los presupuestos extraordinarios aprobados. / Los límites establecidos en la presente norma no serán aplicables en aquellas circunstancias excepcionales en las que la variación presupuestaria deba realizarse: / a) Cuando, una vez agotados los límites establecidos, se perciban ingresos que no fueron posibles de preveer y por tanto no pudieron incluirse en los tres presupuestos extraordinarios permitidos. / b) Para atender una obligación imprevista que deba cumplir la Administración en acatamiento de una orden judicial o de una disposición contenida en una ley. / c) Por requerimiento expreso de la Contraloría General de la República como consecuencia del ejercicio de sus competencias de fiscalización superior de la Hacienda Pública. / Si una vez alcanzados los límites fijados, se presentaran casos extraordinarios que pongan en riesgo la eficiente gestión institucional o el logro de las metas y objetivos previstos por la institución, se podrán realizar variaciones presupuestarias, siempre y cuando el Jerarca institucional demuestre la imperiosa necesidad de las mismas. Los elementos técnicos y legales que demuestren dicha necesidad deberán constar en el expediente respectivo y adjuntarse al presupuestario extraordinario cuando éste requiera de aprobación externa. / En el supuesto del párrafo anterior, el jerarca deberá ordenar el inicio de una investigación a efecto de determinar si dichos ajustes eran previsibles dentro de los límites mencionados en esta norma y de ser así, deberá iniciar el procedimiento administrativo tendente a establecer las responsabilidades de los funcionarios involucrados, por la no actuación oportuna en cumplimiento de la normativa vigente./ El plazo establecido el inciso b) de la norma 4.2.11 se extiende hasta el último día hábil de noviembre del año que rige el presupuesto para someter a aprobación aquellos presupuestos extraordinarios que tengan como base alguna de las excepciones planteadas en la presente norma.

31 4.3.12. Sujeción de los presupuestos extraordinarios y de las modificaciones presupuestarias al bloque de legalidad y a la normativa técnica presupuestaria. Los presupuestos extraordinarios y las modificaciones presupuestarias deberán ser formulados, aprobados, ejecutados, controlados y evaluados, con estricto apego al bloque de legalidad y con la normativa técnica establecida en esta resolución.

32 4.3.13 Deber del jerarca institucional de regular aspectos específicos de las modificaciones presupuestarias. El jerarca institucional, por medio de actos debidamente fundamentados, deberá regular con respecto a las modificaciones presupuestarias, lo siguiente: / a) La cantidad anual de modificaciones presupuestarias posibles



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3.6 Claridad respecto de la aplicación de la norma que propone la delimitación a las atribuciones del Concejo y del Alcalde

Según lo expuesto en los apartados anteriores, la propuesta de modificación normativa no solo resulta imprecisa y poco clara, sino también innecesaria, en el entendido de que los aspectos por ella comprendidos, se encuentran regulados en la versión vigente del CM.

3.7 Implicaciones de la atribución que se da al Concejo con respecto a la competencia para que celebre contratos, además de los convenios

El proyecto de ley pretende la modificación del inciso e) del artículo 13 del CM, para que se le asigne al Concejo Municipal la potestad expresa de contratación administrativa; sin embargo, dicha competencia ha sido entendida como parte de aquella que le permite celebrar convenios y comprometer los fondos de la Municipalidad, establecida en el actual artículo 13 inciso e). La posibilidad que tienen los gobiernos locales de contratar deriva propiamente del inciso f) del artículo 4 del CM, que establece lo siguiente:

Artículo 4.-La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes: / f) Concertar, con personas o

de realizar que, de forma razonable, se ajuste a las necesidades institucionales. / b) El procedimiento a seguir para realizar la aprobación interna incluyendo el nivel de detalle requerido, según corresponda al jerarca o a la instancia interna que se designó al efecto, así como aquellas partidas, subpartidas o gasto en particular que sólo podrán ser ajustadas por medio de modificación presupuestaria aprobada por el Jerarca, todo con base en lo dispuesto en la norma 4.2.3. / c) La periodicidad y medios para someter las modificaciones a la aprobación del jerarca de la institución o de la instancia designada. / d) Los mecanismos que aseguren que las modificaciones presupuestarias se ajustan a las regulaciones establecidas en esta resolución y al resto del bloque de legalidad aplicable. Asimismo, que los cambios en el contenido presupuestario de los diferentes programas, partidas y subpartidas, se justifiquen suficientemente, indicando entre otras cosas, los efectos que tienen sobre el cumplimiento de los objetivos y las metas definidos en el plan respectivo. También deberá establecerse los mecanismos que permitan garantizar que los gastos que se incorporen por modificación presupuestaria y que generen obligaciones permanentes para la institución, cuenten con el financiamiento seguro para los periodos futuros, lo cual debe quedar debidamente documentado. / e) Los mecanismos que permitan verificar que aquellos programas o actividades financiadas con recursos para un fin específico o que están comprometidos por leyes, licitaciones o contratos, únicamente sean variados de conformidad con lo establecido por la normativa legal que les rige. / f) Los controles que garanticen que el procedimiento empleado en la formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación de las modificaciones presupuestarias genere información confiable y oportuna. / g) La adopción de medidas para que se asigne una numeración propia y consecutiva de las modificaciones, así como para el manejo y custodia de los expedientes respectivos, los cuales deben estar a disposición de cualquier interesado. / h) El sistema para evaluar y revisar periódicamente los mecanismos y procedimientos empleados en la formulación y la aprobación interna de las modificaciones, con el fin de retroalimentar el proceso presupuestario. / Como parte de dicho sistema, toda normativa interna que se emita deberá incluir la obligación del titular subordinado de mayor rango de brindar al Jerarca un informe trimestral sobre las modificaciones presupuestarias que hayan sido aprobadas en el trimestre respectivo por las instancias designadas, con amplia información sobre los principales ajustes efectuados por ese medio al presupuesto institucional y al plan anual, salvo en situaciones en las que por indicación previa del jerarca se requiera una comunicación inmediata sobre el movimiento realizado. El jerarca tomará un acuerdo sobre el informe suministrado y las acciones futuras que en razón de lo informado considere pertinente. / i) Cualquier otro aspecto que resulte pertinente.



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entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. (…) (El resaltado no corresponde al original).

En tal sentido, a pesar de que el actual inciso e) del artículo 13 no señala expresamente la capacidad del Concejo Municipal de realizar contratos, dicha potestad viene dada no solo por el citado artículo 4, sino además por el texto del actual inciso e) donde se indica que el órgano colegiado podrá celebrar convenios y comprometer los fondos de la Municipalidad. Al respecto indicó la Contraloría General de la República en el oficio N.° 00162 (DCA-0030) de 08 de enero de 2015:

(…) En el caso de las municipalidades, el Código Municipal en el inciso e) del artículo 13 determina como una atribución del Concejo Municipal la de celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, (…). El término “celebrar”, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española significa realizar algo, es decir, efectuar una acción, que permite interpretar en el caso que nos ocupa la posibilidad de determinar iniciar procedimientos de contratación administrativa.

Por lo anterior, es que la referencia expresa a la potestad de contratación como parte de las atribuciones del Concejo Municipal, no resulta a nuestro criterio necesaria, puesto que la misma normativa en la actualidad otorga dicha posibilidad a la Administración en procura de la satisfacción de los intereses locales. Bajo tal circunstancia, debe recordarse que a nivel competencial la potestad de aprobación le corresponde al Concejo Municipal y la firma o suscripción del contrato al Alcalde.

3.8 Pertinencia del plazo de los 90 días naturales para el conocimiento y la aprobación por parte del Concejo de las medidas de ordenamiento urbano.

Sobre este aspecto en concreto, la Contraloría General no emitirá criterio alguno, en virtud de que no resulta ser un asunto de su competencia, de conformidad con los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, así como el artículo 1 y Capítulo II de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N.° 742833.

33 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.° 210 de 04 de noviembre de 1994.



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IV. CONCLUSIONES De conformidad con lo expuesto, se tienen las siguientes conclusiones:

1) El Proyecto de Ley tramitado bajo el expediente N.° 20.631, denominado Ley que modifica el artículo 12 y artículo 13 en sus incisos e) y p) del Código Municipal, Ley N.° 7794, presenta una serie de supuestos ya contemplados en el actual CM y la demás normativa técnica relacionada con el proceso presupuestario. Adicionalmente se introducen una serie de términos y condiciones indeterminadas o poco claras, que podrían tornar muy compleja la aplicabilidad de las normas que pretenden reformarse, y en general del modelo municipal desde una perspectiva competencial.

2) El análisis del Proyecto de Ley debe realizarse tomando en

consideración la naturaleza de modelo municipal costarricense, y no debe verse de manera aislada del resto de las regulaciones contenidas en el CM, en virtud de que podría generarse un desequilibrio competencial, capaz de incidir negativamente en el desempeño general de las municipalidades, y más allá de eso, en la correcta satisfacción del interés de la colectividad.

Atentamente,

Licda. Vivian Garbanzo Navarro Licda. Karla Salas Solano Gerente de Área Fiscalizadora FARM/zwc ce Sra. Ericka Ugalde Camacho. Jefe de Área, Comisiones Legislativas III, Departamento de Comisiones Legislativas, Asamblea Legislativa, [email protected]; [email protected]; [email protected] Despacho Contralor Expediente electrónico (2018) NI: 9396 (2018) G: 2018001658-1





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