CONSIDERACIONES EN TORNO AL TRATADO DE CIELOS ABIERTOS

José J. Fernández Rodríguez Del Semirwio de Estudios de la Defensa Nacional

Universidad Santiago de Compostela-CESEDEN.

Introducción de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación Europea (CSCE) a la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE) a través de los cambios en el escenario político internacional

El comienzo: Helsinki 1973

Lo que se conoce actualmente como OSCE es el resultado de un proceso que tiene su ori- gen en el clima de distensión del final de la guerra fría y que a través de cambios y de un buen número de reuniones a diversos niveles ha llegado hasta nosotros. Como es sabido, el final de la Segunda Guerra Mundial provocó la aparición en el escenario político interna- cional de dos grandes bloques enfrentados no sólo a nivel ideológico sino también econó- mico y social. Una de las bases de la racionalidad de dichos bloques era precisamente su oposición al otro. Asimismo, la estrategia de la disuasión nuclear permitía el mantenimiento del equilibrio y perpetuaba el statu que. Como indica acertadamente Pérez González <<durante el largo periodo de la guerra fría, el regionalismo se organizó sobre la base de con- ciertos convencionales bilaterales y estructuras institucionales establecidos entre los países a un lado y otro de la divisoria político-ideológica, dando lugar a <<esquemas de solidaridad= asentados en presupuestos radicalmente diferentes, diríase que irreconciliables (1).

Sin embargo, con el paso de los años, el cambio de líderes, de mentalidad y, en definitiva, de circunstancias van a originar la apertura de puentes de comunicación y diálogo entre los bloques que permite el nacimiento de un proceso de distensión, que, aunque inestable e irregular, era, al fin y al cabo, real.

Uno de los más destacados elementos de esta distensión lo constituyó, sin duda alguna, la llamada CSCE. Su punto de partida hay que situarlo en la ciudad finlandesa de Helsinki en 1973, en donde se convocó una conferencia paneuropea con el objeto de proclamar la inviolabilidad de las fronteras que surgieron tras la Segunda Guerra Mundial. Los promo- tores de tal evento fueron los países del Pacto de Varsovia que buscaban seguir el ejem- plo de los acuerdos de reconocimiento de fronteras de la República Federal de Alemania con la República Democrática Alemana, Checoslovaquia y la Unión Soviética (2) (lo cual

(1) PEREZ GONZALEZ, M. ~Hacia una nueva concepción de la seguridad: las aportaciones de las organizaciones regionales europeas~, Revista Española de Derecho Milita6 número 65, p. 266, enero-junio 1995.

(2) Quizá el primer movimiento político antecesor lejano del proceso de Helsinki, fuera la propuesta de Molotov sobre seguridad colectiva en Europa planteada en la Conferencia de Berlín de 1954.

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no deja de ser llamativo puesto que hoy en día estos países han visto alterada su fisono- mía territorial). A la Cumbre acudieron todos los Estados europeos, salvo Albania, y Esta- dos Unidos y Canadá. Se buscaba, por lo tanto, una ámbito panaeuropeo de seguridad, que fuese, según expresión del momento, de Vancouver a Vladivostok.

Después de tres reuniones preparatorias, el 1 de agosto de 1975, en la primera reunión en la Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de los Estados participantes, se aprobó un docu- mento que hizo historia: la llamada Acta Final de Helsinki. Este documento, que no es un tratado internacional sino que tiene una naturaleza meramente política, no jurídica, al ser una declaración de intenciones (3), influyó poderosamente en el proceso de distensión.

Como indica Mariño Menéndez, ya desde estos primeros momentos (cse pusieron de mani- fiesto ciertos rasgos esenciales del proceso de Helsinki que han permanecido invariados en todo su curso, hasta muy recientemente)> (4). Nos referimos al consenso como proce- dimiento de adopción de decisiones ya la naturaleza de compromisos políticos de las mis- mas, careciendo, por consiguiente, de valor jurídico.

Los diversos principios y contenidos del Acta Final de Helsinki fueron estructurados en tres grandes sectores o <cestos)>: el primero corresponde a la seguridad y en su contenido des- tacan los principios que guían las relaciones entre los Estados participantes (5) y un docu- mento sobre las <<Medidas destinadas a fomentar la confianza)); el segundo versa sobre economía, ciencia, tecnología y medio ambiente; y el tercero alude a las cuestiones huma- nitarias y a otros cosas muy diversas como la reunificación familiar, viajes, actividades deportivas, libertad en la distribución de información, cultura y educación.

El proceso de institucionalización y el futuro

Las actividades que se originaron en el año 1973 producto del clima de distensión del momento, y que acaban con la aludida Acta Final de Helsinki, no serán un hecho aislado y esporádico sino que dan lugar a un proceso político permanente que involucra a toda Europa y a América del Norte. Para lograr el cumplimiento de los fines perseguidos se pro- duce un fenómeno de institucionalización que llega hasta nuestros días y que parece que continuará en el futuro. La propia Acta Final hablaba de la continuidad de la conferencia con el objeto de asegurar el cumplimiento de sus propósitos.

En este orden de cosas han tenido lugar un conjunto de reuniones a alto nivel precedidas de las consiguientes reuniones preparatorias. Hablamos, entre otras, de Belgrado (1978), Madrid (1983), Viena (1989) y París (1990). También se produjeron conferencias particula-

(3) FAWCETT, J. E. CcThe Helsinki Act and International Law, Revue Belge de Droit International, pp. 5 y SS., números 1-2, volumen XIII, 1977.

(4) MARINO MENÉNDEZ, F. CeLa Conferencia para la, Conferencia qara la Seguridad, y, la Cooperación Europea \CZ.;““, en Diu DE VELASCO, M. Las Organizaoones Infernaoonales, novena eduon, p. 545, Tecnos, Madrid

(5) Los diez principios fundamentales son: igualdad soberana y respeto a los derechos inherentes a la soberanía, abstención de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza, inviolabilidad de las fronteras, Integridad territorial de los Estados, arreglo de las controversias por medios pacíficos, no intervención en los asuntos Internos, respeto a los derechos humanos y de las Ilbertades fundamentales, igualdad de derechos y libre deter- minación de los pueblos, cooperación entre Estados, cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas según el Derecho Internacional.

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res en los tres =cestos= materiales que, según vimos, existen desde el inicio de este pro- ceso. Tampoco deben olvidarse las reuniones de expertos en cuestiones concretas como la cooperación en la región mediterránea, medio ambiente, solución pacífica de controver- sias, patrimonio cultural, etc.

Especial interés en este fenómeno de continuidad e institucionalización presenta el docu- mento firmado en París en el año 1990 y que lleva el nombre de <<Carla de París para una nueva Europa)>. En él, además de recoger y hacer suya la labor anterior de la CSCE, se subraya la esencialidad de la democracia pluralista, en conexión con el Estado de Derecho y la economía de mercado. De igual manera, se diseña una estructura permanente al pre- verse reuniones en la cumbre, reuniones de continuidad (en principio cada dos años -desde 1992 se llaman conferencias de revisión-), un Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores (que será =foro central de consultas políticas~~), reuniones de ministros de otros Departamentos (desde el año 1994 este tipo de reunión se denomina Consejo de Minis- tros), un Comité de Altos Funcionarios, una Secretaría (su sede es Praga -en el año 1992 apareció la figura del secretario general-), un Centro de Prevención de Conflictos (locali- zado en Viena), y una oficina proelecciones libre (ubicada en Varsovia). También se habla de una Asamblea integrada por parlamentarios de los Estados miembros, la cual ya se ha reunido tres veces Budapest (1992), Helsinki (1993) y Viena (1994), lo cual supone un salto cualitativo importante en el que ahora no nos podemos detener.

Son de sobra conocidas las mutaciones experimentadas por la sociedad internacional en los últimos años que han dado al traste con la correlación de fuerzas nacida de la Segunda Guerra Mundial y que han originado un juego político a nivel supranacional que poco o nada tiene que ver con los que fueron durante décadas los clásicos patrones de ese con- texto. Estas nuevas dimensiones de la política internacional han creado también nuevas exigencias para los actores y organismos que se mueven por ella, con lo que surgió la necesidad de adaptarse a esta realidad posterior a la guerra fría, adaptación que también ha tenido que efectuar o, mejor dicho, que está tratando de efectuar la OSCE para reubi- carse en un mundo que ya no conoce la bipolaridad ni la distensión bajo la amenaza nuclear, pero en el cual los ataques a la seguridad siguen existiendo, aunque su origen pre- senta una naturaleza diferente, como en el caso de las confrontaciones nacionalistas.

De igual forma, también hay que recordar que la misma OSCE, cuando era CSCE, hizo una importante aportación a estos cambios que acabaron con la guerra fría, aportación cuyo origen hay que situarlo en puntos de vista diferentes, incluyendo el de la protección de los derechos humanos.

El día 1 de enero del año 1995, tras la decisión tomada en la Cumbre de Budapest del año 1994, se cambió la denominación de CSCE a OSCE, aunque sin elaborar un tratado inter- nacional que le otorgara base formal a tal cambio. En esa reunión de Budapest quedó claro que la nueva configuración no alteraría el carácter político de los acuerdos que se adop- ten. En la actualidad integran la OSCE 53 países, a saber: Albania, Alemania, Armenia, Austria, Azerbaiyán, Bélgica, Bielorrusia, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Canadá, Chequia, Croacia, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos de América, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Grecia, Holanda, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Kazajstán, Kirguistán, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Moldavia, Mónaco, Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rumania, Rusia, San Marino, Santa

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Sede, Suecia, Suiza, Tayikistán, Turkmenistán, Turquía, Ucrania, Utbekistán y Yugoslavia. De esta forma, es la única Organización que agrupa a todos los países europeos y de Amé- rica del Norte.

A pesar de todo lo avanzado aún es dudoso, como señala Mariño Menéndez, que: =La OSCE tenga una voluntad propia, jurídicamente capaz, diferente de la de sus Estados miembros>> (6).

Sea como fuere, los Estados participantes ya tienen expresada su voluntad de colaborar con la ONU y consideran que la OSCE entra dentro del radio de acción del Capítulo VIII de la Carta de Naciones Unidas (acuerdos regionales). En el terreno fáctico ya se ha pro- ducido esta colaboración, como en Albania y en Bosnia-Herzegovina. Asimismo, la OSCE es observadora en la Asamblea General de Naciones Unidas. Teniendo en cuenta que la ONU es la Organización de carácter universal con competencias para asegurar el mante- nimiento de la paz y la seguridad parece que esta incipiente colaboración deberá estre- charse en el futuro, lo cual no creemos, ni mucho menos, que redunde en la pérdida de sentido de la OSCE. La desaparición de la confrontación ideológica de antaño y la exten- sión del Estado democrático de Derecho deben ser dos elementos que faciliten la llegada a buen puerto de los objetivos de paz y seguridad, con base en la democracia, los dere- chos humanos y la economía de mercado, perseguidos por dicha Organización.

En este sentido, sigue siendo altamente suscribible esta amplia concepción de la seguri- dad, seguridad por la cooperación, que configura a esta estructura europea en progresiva institucionalización, tal y como nos hace ver Pérez González, «como una verdadera comu- nidad de valores>>, cuyo punto de referencia es, en definitiva, la idea de una estructura de seguridad europea en la que:

«LOS diferentes procesos se desarrollan en paralelo, dado que las integraciones eco- nómica, política y militar están estrechamente,ligadas y resultan de hecho indivisi- bles)> (7).

La última reflexión que queremos hacer en este punto es subrayar la importancia de la necesaria coordinación entre las distintas organizaciones que en la actualidad operan sobre los mismos o parecidos ámbitos materiales y territoriales, sí es que quieren no per- der sentido y asegurar mínimamente el cumplimiento de sus objetivos. Realmente el marco institucional que encontramos en Europa y el reparto de funciones en el mismo presenta una extensión y complejidad que sólo puede hacer pensar en su transitoriedad puesto que parece inevitable su racionalización en el futuro próximo. Así tenemos, como más desta- cadas, la OSCE, el Consejo de Europa, la OTAN, la Unión Europea Occidental (UEO) y la Unión Europea (UE), que semeja ser la que camina hacia el monopolio de ciertas compe- tencias y la aglutinación de otras.

Estos entes unas veces actúan por su cuenta, otras 8e coordinan. De momento todas esta Organizaciones están llamadas a redefinir el concepto de paz y seguridad en la nueva Europa del tercer milenio, aunque es clara la diferencia entre las mayores numéricamente

(6) MARINO MENBNDEZ, F. da Conferencia...~, obra cifada, P. 552. (7) Phz GONZALEZ, M. -Hacia una nueva concepcibn...~~. obra citada, p. 297

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hablando (la OSCE y el Consejo de Europa) y el resto, con lo cual no será de extrañar que aquel concepto de seguridad adquiera no sdlo matices distintos sino que también llegue a verdaderos distingos semánticos de una Organización a otra.

Actividades realizadas

En materia de seguridad, que es lo que más nos interesa a nuestros efectos, hay mucho reseñable. Así, producto del Acta Final de Helsinki, se notificaron a los Estádos participan- tes un buen número de maniobras militares importantes, al tiempo que se cursaron invita- ciones para su observación; se aprobó en el año 1986 un documento que versa sobre las <<Medidas destinadas a fomentar la confianza y el desarme en Europa>>, que contempla el derecho de los Estados participantes a llevar a cabo inspecciones en el territorio de otro Estado, aunque, eso sí, con unas exclusiones; en 1990 vio la luz el documento sobre las <<Medidas destinadas a fomentar la confianza y la seguridad en Europa)>; se firmó en 1990 el <<Tratado sobre Fuerzas Armadas convencionales en Europa>>, que exige la limitación o reducción de armamento y equipos militares; en la Cumbre de Helsinki del año 1992 se creó un Foro de Cooperación en Materia de Seguridad, del que nació el denominado <<Pro- grama de acción inmediata>) y un Comité Especial: en fin, el Tratado de Cielos Abiertos se hizo en Helsinki en el año 1992.

Pero, como se dijo, la seguridad no es la única faceta de la OSCE sino que también tiene otras, entre las que destaca, sin duda, su dimensión humana (8). En este punto merece citarse los primeros pequeños logros conseguidos en la reunión de Madrid (1980-l 983), en cuyo documento final se prevén algunas reuniones de expertos como la que tiene lugar en Ottawa sobre cuestiones relativas al respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales o la reunión de Berna sobre contactos humanos. Pero será en la reunión de Viena de 1989 en donde tenga lugar el gran salto, cuyo documento final gira en torno a la temática de los derechos humanos. Destaca sobremanera la aprobación de un meca- nismo de control del cumplimiento de las disposiciones sobre la dimensión humana, me- canismo complejo que consta de cuatro fases o niveles. La primera reunión de la Confe- rencia sobre la dimensión humana se celebra en París en 1989, luego, la segunda, en Copenhague, en donde se establecieron cuatro grupos de trabajo (Estado de Derecho, derechos fundamentales, minorías y reforzamiento del mecanismo de protección de los derechos humanos).

La Carta de París para una nueva Europa también supuso un salto cualitativo en este campo. Aquí se extiende la protección a las llamadas minorías nacionales y se amplían los procedimientos gracias a los recursos, a los servicios de expertos o a una lista de perso- nalidades. La tercera sesión de la Conferencia sobre la dimensión humana se produjo en Moscú en el año 1991.

También merece la pena citar el documento del Consejo’de Ministros celebrado en Praga en enero de 1992, que transformó la Oficina Proelecciones Libres en la Oficina de lnstitu- ciones Democráticas y Derecho Humanos, y el documento de la reunión de continuidad de

(8) FERNANDEZ SOLA, N. La dimensión humana en la Conferencia sobre Segundad y Cooperación Europea. Civitas, Madrid, 1993.

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Helsinki de 10 de julio de 1992, que ha creado un Alto Comisariado para las minorías nacionales.

El Tratado de Cielos Abiertos: origen, naturaleza y estructura

El Tratado de Cielos Abiertos se firmó en Helsinki el 24 de marzo de 1992. Su publicación en el Boletín Oficial del Estado español data del 24 de septiembre de 1992. Frente a lo que se dijo anteriormente acerca de la naturaleza meramente política de los documentos sus- critos al amparo de la actual OSCE, ahora hay que afirmar, por contra, que estamos ante un verdadero tratado internacional, es decir, ante un documento jurídico, que como tal vin- cula en cuanto entra en vigor.

En este Tratado se regula un régimen de observación aérea del territorio de los Estados- Parte con el fin de profundizar por el camino del control y de la transparencia, de la vigi- lancia del cumplimiento de los acuerdos de control de armamentos, y de la prevención de conflictos y gestión de crisis en el marco de la OSCE.

El único antecedente de un régimen de este tipo lo constituye la idea en este sentido ver- tida por el general Eisenhower en la Conferencia de Ginebra de 1955, idea que no fue en aquel momento bien acogida por la Unión Soviética. En el año 1989 George Bush la reto- rnará con el objeto de que fuera la OSCE la que la lleve a buen término, como así ocurrió, aunque de una forma diferente a la pensada por el mandatario norteamericano, que pen- saba en incluirla dentro de las <<Medidas de fomento de la confianza y la seguridad>>. En efecto, en la Cumbre de 1990 celebrada en Viena se estableció una última conferencia negociadora para el Tratado de Cielos Abiertos que tuvo lugar en esa ciudad. Inicialmente los firmantes fueron los 16 países de la OTAN, los cinco miembros europeos del antiguo Pacto de Varsovia, y Rusia, Bielorrusia y Ucrania. Hoy el número ha aumentado a 27 por mor de la división de Checoslovaquia y la incorporación de Kirguistán y Georgia. A pesar de ello aún no ha entrado en vigor al no encontrarse todavía ratificado por el número mínimo exigido (20).

El Tratado está dividido en 19 artículos, que en terminología jurídica española serían más bien capítulos, acompañados por doce anejos ordenados por letras de la A a la L. Precede a todo ello una especie de preámbulo. Los artículos son los siguientes: I Dis- posiciones generales; II Definiciones; III Cuotas; IV Sensores; V Designación de aero- naves: VI Elección de aeronaves de observación, disposiciones generales para la reali- zación de vuelos de observación y requisitos para la’ planificación de misiones; VII Vuelos de tránsito; VIII Prohibiciones; desviaciones respecto de los planes de vuelo y situaciones de emergencia; IX Datos suministrados por los sensores utilizados en los vuelos de observación; X Comisión Consultiva de Cielos Abiertos; XI Notificaciones e informes; XII Responsabilidad; XIII Designación de personal y privilegios e inmunidades; XIV El Benelux: XV Duración y retirada; XVI Enmiendas y examen periódico; XVII Depo- sitarios, entrada en vigor y adhesión; XVIII Aplicación provisional y escalonamiento de la ejecución del presente Tratado; XIX Textos auténticos. Para su análisis nosotros lo hemos dividido en cinco partes, a saber: Cuestiones generales (artículos 1, ll y III); Aspectos técnicos referidos a los sensores y a las aeronaves (artículos IV y V); Reali- zación de los vuelos (artículos VI, VII, VIII, IX, XIII y XV); Control de las observaciones

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(artículos X, XI y XII); y Cuestiones referidas a la aplicación del Tratado (artículos XVI, XVII, XVIII y XIX).

El régimen inicial de las observaciones, es decir, lo que a nivel legal en España se suele contener en las disposiciones transitorias, se encuentra disperso por todo el articulado e, incluso, por los anejos. En las presentes líneas no haremos referencia a él dado que no entra en los objetivos perseguidos con este trabajo.

Principios a los que responde

Tal y como se menciona anteriormente, el Tratado se abre con un conjunto de párrafos que merecen la consideración de preámbulo. En ellos se recogen los principios y pautas gene- rales que los elaboradores del documento tuvieron en cuenta a la hora de su realización y que, por lo tanto, resultan elementos hermenéuticos de primer orden para la comprensión de su sentido y alcance.

En este orden de cosas, la idea inicial es el compromiso de promover una mayor apertura y transparencia de las actividades militares, lo que se enmarca en el propósito global de la OSCE de reforzar la seguridad. Asimismo, también se tienen en cuenta los llamados tex- tualmente ~~históricos acontecimientos acaecidos en Europa,,, con lo que se está haciendo una referencia clara, aunque no exenta de eufemismo, al proceso de distensión iniciado en Helsinki en el año 1973.

Precisamente una de las medidas que se cree que redundarán positivamente en la con- secución de paz, estabilidad y seguridad colectiva es la creación de un régimen de cielos abiertos que permita la observación aérea de todos los territorios de los Estados-Parte, régimen que es el objeto del Tratado. Incluso se entiende que esta medida puede aportar seguridad y estabilidad en otras regiones diferentes a las de los Estados-Parte. De igual manera, tal y como ya se indicó supra, se considera que dicho régimen facilitará el cum- plimiento de los acuerdos de control de armamento y la capacidad de prevención de con- flictos y gestión de crisis. Es, por lo tanto, una medida adicional o paralela a otras que coadyuva al éxito de las funciones de la CSCE.

Por último, decir que no se descarta la posibilidad de que este régimen se pueda hacer extensivo a otros campos adicionales, citándose el de la protección del medio ambiente, con lo que se está saltando del ámbito o «cesto» de la seguridad, que es para el que fue pensado, a otro de los que tradicionalmente dividían materialmente el trabajo de la Confe- rencia.

Cuestiones generales

Los tres primeros artículos tratan temas que hemos agrupado con la denominación de cuestiones generales respecto a lo que es el objeto del Tratado. Así, en primer lugar, se recoge lo que podría ser la definición del régimen de cielos abiertos, que no es otra que la wealización por los Estados-Parte de vuelos de observación sobre los territorios de otros Estados-Partes, lo que genera un conjunto de derechos y obligaciones sobre el particular.

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El artículo II se ocupa, bajo el rótulo de ~~definiciones », de recoger la terminología especí- fica utilizada en el Tratado, al tiempo que ofrece una conceptualización de dichos términos. De esta forma, tenemos lo que se entiende en el Tratado por parte observada, parte obser- vadora, grupo de Estados-Parte, aeronave de observación, vuelo de observación, vuelo en tránsito, aeronave de transporte, territorio, cuota pasiva, cuota activa, distancia máxima de vuelo, sensor, resolución topográfica, dispositivo de exploración lineal de infrarrojos, pe- riodo de observación, tripulación de vuelo, comandante piloto, monitor de vuelo, represen- tante de vuelo, representante, operador de sensores, inspector, acompañante, plan de misión, plan de vuelo, informe de la misión, aeródromo cielos abiertos, punto de entrada, punto de salida, aeródromo de reabastecimiento de combustible, aeródromo alternativo, espacio aéreo peligroso, área prohibida, área restringida, y área de peligro. Esta manera de actuar es totalmente procedente porque estamos ante la creación ex novo de un régi- men y de un procedimiento de observación desde aeronaves que como tal requiere la crea- ción y concreción de un corpus semántico y terminológico como el contemplado en este artículo II.

El artículo III regula las cuotas, que pueden ser de dos tipos: la cuota pasiva, que es el número de vuelos que cada Estado-Parte está obligado a aceptar, y la cuota activa, que es el número de vuelos que cada Estado-Parte tiene derecho a realizar. Con ello se lijan la obligación y el derecho fundamentales en la construcción del régimen objeto del Tratado dado que son condición sine qua non para su realización en la práctica. Cada Estado ten- drá una cuota pasiva y una activa de forma que el número de vuelos que contienen ambas sea igual. Hay que tener en cuenta la cuota activa global se forma a través de la suma de las cuotas activas individuales, esto es, del número de vuelos de observación que un Estado-Parte tendrá derecho a efectuar sobre el territorio de cada uno de los demás Esta- dos-Parte. La unidad de cómputo y distribución de estas cuotas es el año natural. Sin embargo, se dota de flexibilidad a este sistema gracias a dos vías que se abren al efecto. Una consiste en la posibilidad de transferir a otros Estados una parte de la cuota activa total o toda ella. La otra se basa en la previsión de’la existencia de grupos de Estados- Parte, en cuyo seno pueden o bien redistribuir sus cuotas activas según su propio criterio o bien tener derecho a una cuota pasiva total conjunta (9). El control de todo ello lo efec- tuará la Comisión Consultiva de Cielos Abiertos, a la’que aludimos posteriormente.

Aspectos técnicos: los sensores y las aeronaves

Con la expresión ((aspectos técnicos>> queremos aludir a una serie de cuestiones de índole tecnológica que se diría que son imprescindibles en la creación de un procedimiento de observación desde el aire como el diseñado en el Tratado de Cielos Abiertos. De esta forma, en el artículo IV se regulan los sensores que equiparán a las aeronaves, que sólo podrán ser de cuatro tipos: cámaras ópticas panorámicas y multimágenes; videocámaras con visualización en tiempo real; dispositivos de exploración lineal de infrarrojos; y radar de apertura sintética de barrido lateral. Pero no sólo se establecen límites, como acaba- mos de ver, en los tipos de sensores a utilizar sino que también las prestaciones de éstos

(9) España forma parte del crupo de países de la UEO.

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están sujetas, a su vez, a otras limitaciones, que se refieren en este caso a su resolución topográfica de forma tal que no deben exceder a la indicada como máximo en el Tratado. Evidentemente este equipo tiene que estar completado con otro que permita anotar los datos recogidos por los sensores y que sea capaz de visualizar en tiempo real tales datos. Sobre este particular no se especifica más.

Cada Estado-Parle deberá comunicara los demás Estados-Parte la información técnica de cada sensor instalado en las aeronaves de observación, lo cual tiene su correlato en el derecho de cada Estado-Parte a participar en la certificación de dichos sensores. No esta- mos ante un mera cortesía sino ante una formalidad esencial porque hasta que no se logre el certificado de conformidad con base en las disposiciones del anejo D no se podrá utilizar la aeronave en cuestión en ningún vuelo de observación. Si los Estados no son capaces de eliminar la inquietud de uno de ellos acerca de la falta de cumplimiento de los requisitos del certificado de conformidad, el problema podrá resolverse en la Comisión Consultiva de Cie- los Abiertos.

En el artículo V se prevé la designación de las aeronaves de observación, que tendrán como único requisito ser uno de los tipos o modelos registrados por las autoridades com- petentes de un Estado-Parte, que siempre deberá tener capacidad para transportar la tri- pulación y el personal especificado en el artículo VI. El cambio en el tipo o modelo de aero- nave, o su supresión, puede hacerse a condición de que se notifique con 30 días de antelación.

La realización de los vuelos

La regulación de los vuelos en sí ocupa la parte más extensa del Tratado, lo que tiene su lógica puesto que es a través de ellos como se realizan las observaciones buscadas por el régimen de cielos abiertos. Si bien la nota de la exhaustividad está presente a lo largo de todo el documento, es en estos artículos, y en alguno de los anejos, donde alcanza mayo- res cotas.

En el artículo VI, el de mayor tamaño del Tratado, se habla, en primer lugar, de la elección de las aeronaves de observación, que no debe confundirse con la designación de las mis- mas, a la que ya nos hemos referido. Con la designación se alude al tipo o modelo de aeronave que se utilizará. En cambio, la elección supone una aeronave concreta que se escoge dentro de los tipos o modelos designados con anterioridad.

Asimismo, se dan una serie de disposiciones generales para la realización de los vuelos de observación. De este modo, la parte obsetvadora notificará a la parte observada su intención de realizar un vuelo de observación por los menos 72 horas antes de la hora esti- mada de llegada de la parte observadora al punto de entrada de la parle observada, al tiempo que comunica a los demás Estados-Parte su intención de efectuar un vuelo de observación. En esa notificación habrá que especificar un conjunto de datos, entre los que destacamos el punto de entrada, la fecha y hora estimada de llegada a dicho punto, el lugar en que se desea efectuar la inspección, el número de autorización diplomática del vuelo, la identificación de la aeronave de observación, la distancia en términos aproxima- dos del vuelo de observación, y la identificación del personal, que se exige con rigurosidad

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dado que hay que dar los nombres, su sexo, fecha y lugar de nacimiento, número de pasa- porte y Estado-Parte que lo expide, y sus funciones, lo cual no deja de parecer exagerado. La parte observada a la que se dé notificación acusará recibo de tal notificación dentro de un plazo de 24 horas. En caso de que la parte observada ejercite su derecho a facilitar la aeronave de observación, el acuse de recibo incluirá la información referente a esa aero- nave. También la parte observada tiene la obligación de facilitar a la tripulación de vuelo el parte meteorológico, la información de navegación aérea, la información sobre seguridad de vuelo, un blanco de calibración, el aprovisionamiento de combustible, y las comidas y el alojamiento del personal de la parte observadora.

El plan de vuelo y las disposiciones del Tratado serán las que rijan la realización de la observación, aunque siempre habrá que respetar la normativa de la Organización de Avia- ción Civil Internacional y las reglas nacionales de control de tráfico aéreo y los procedi- mientos y directrices sobre seguridad de vuelo publicados del Estado-Parte cuyo territorio se sobrevuele. Los vuelos de observación tendrán prioridad sobre cualesquiera vuelos del tráfico aéreo ordinario. Una vez finalizado el vuelo la parte observadora deberá elaborar un informe de misión del vuelo de observación utilizando el formato apropiado hecho por la Comisión Consultiva de Cielos Abiertos.

También en este artículo VI se localizan unos requisitos para la planificación de la misión. Este plan, que es imprescindible, incluirá toda la información necesaria para registrar el plan de vuelo y en principio lo presentará la parte observadora a la observada después de llegar al aeródromo cielos abiertos. La parte observada aceptará el plan de misión o por- pondrá cambios en el mismo no más tarde de cuatro horas después de su presentación. El contenido de este plan es diverso y va desde la previsión de que el vuelo de obsewa- ción no exceda de la distancia máxima de vuelo pertinente hasta especificar que la tra- yectoria de vuelo no origine intersección en un mismo punto más de una vez ni que la aero- nave vuele en círculo en torno a un punto, aunque respecto a estas dos últimas previsiones cabe acuerdo entre las Partes con distinto contenido.

El tramo final del artículo VI se dedica a varias disposiciones que se entienden especiales. En ellas destacan dos que son paralelas: en caso de que la aeronave sea facilitada por la parte observadora, la parle observada tendrá derecho a que haya abordo de la aeronave dos monitores de vuelo y un intérprete, además de un monitor de vuelo por cada puesto de control de sensores a bordo de esa aeronave; en caso de que la aeronave sea facili- tada por la parte observada, la parte observadora tendrá igual derecho, aunque ahora no se habla de monitores sino de representantes. Esta regulación puede ser alterada por acuerdo de las Partes.

El artículo VII contiene los vuelos de tránsito, cuya aceptación es obligada para todos los Estados-Parte y que se efectuarán por rutas de los servicios de tránsito aéreo interna- cionalmente reconocidas y de conformidad con las instrucciones de las autoridades nacionales de control de tráfico aéreo de cada Estado-Parte cuyo espacio aéreo se sobre- vuele en tránsito.

Las prohibiciones, las desviaciones respecto de los planes de vuelo y las situaciones de emergencia se contemplan en el artículo VIII. En cuanto a las prohibiciones, éstas son de dos tipos: las que se originan en el derecho del Estado-Parte observado a prohibir un

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vuelo de observación que no cumpla las disposiciones del Tratado y las que proceden del derecho de ese Estado a prohibir un vuelo de observación antes de su comienzo en caso de que la parte obsevidora no llegue al punto de entrada dentro de las 24 horas siguien- tes a la hora estimada de llegada especificada en la notificación de la que ya hablamos. Los cambios en el plan de misión pueden deberse a las condiciones meteorológicas que afectan a la seguridad del vuelo, al estado del aeródromo cielos abiertos a utilizar (o de los aeródromos alternativos o de los previstos para el reaprovisionamiento de combustible), y a la propia incorrección del plan de misión al no ajustar a lo preceptuado por el Tratado. Las desviaciones respecto al plan de vuelo se permiten si vienen exigidas por las condi- ciones meteorológicas que ponen en riesgo la seguridad del vuelo, por dificultades técni- cas en la aeronave, por una emergencia médica de cualquier persona a bordo, y por ins- trucciones del control de tránsito aéreo relacionadas con circunstancias producidas por fuerza mayor. Además, si las condiciones meteorológicas impiden el uso eficaz de los sen- sores ópticos y de los dispositivos de exploración lineal de infrarrojos también se permiti- rán desviaciones si se cumplen los requisitos para la seguridad de vuelo, si la autoridad de control del tráfico aéreo otorga permiso y si las prestaciones de los sensores no exceden las capacidades especificadas en el Tratado.

La última parte de este artículo VIII la ocupan las situaciones de emergencia, en las cua- les la parle obsetvada debe dar toda clase de facilidades de socorro y de navegación para asegurar el acceso más expeditivo de la aeronave al aeródromo adecuado más próximo. En el caso de accidente de la aeronave sobre territorio de la parte observada, las opera- ciones de búsqueda y salvamento las realizará la parte observada. Por contra, la investi- gación de un accidente o incidente de aviación que afecte a la aeronave la hará la parte ObSeNada con la participación de la parte observadora.

El artículo IX trata de los datos suministrados por los sensores utilizados en los vuelos de observación. Los medios de registro de tales datos son diferentes en función del tipo de sensor que sea. Así, para cámaras ópticas panorámicas y multimágenes se emplea pelí- cula fotográfica en blanco y negro; para videocámaras, cinta magnética; para dispositivos de exploración lineal de infrarrojos, película fotográfica en blanco y negro o cinta magné- tica; y para radares de apertura sintética de barrido lateral, cinta magnética. Los datos recogidos quedan a bordo de la aeronave hasta la finalización del vuelo de observación y los medios de registro se introducen en un contenedor que se precinta en presencia de los Estados-Parle. En el caso de utilización de película el revelado se hará dentro del tiempo que marca el Tratado: si se revela en un laboratorio fotográfico dispuesto por la parte observada, no más tarde de tres días después de la llegada de la aeronave de ObSeNa- ción al punto de salida; si se revela en un laboratorio fotográfico dispuesto por la parle obsetvadora, no más tarde de diez días después de la partida de la aeronave de observa- ción del territorio del parte observada.

El Estado-Patie que releve el negativo de la película está obligado a aceptar la presencia de hasta dos funcionarios del otro Estado-Parte en el laboratorio fotográfico a fin de vigilar la manipulación de esa película. En el supuesto de que se revele un solo negativo de la película original la parte observadora tiene derecho a retener o recibir el negativo de la pelí- cula original y la parte observada a seleccionar y recibir un duplicado completo de primera generación o parte del mismo. Si los negativos revelados son dos, la parte observada tiene

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derecho a seleccionar uno de ellos cuando la aeronave de observación es facilitada por la parte observadora. Por contra, la parte observadora poseerá tal derecho cuando la aero- nave es facilitada por la parte observada. Pero las observaciones no se limitan a una cues- tión que incumbe sólo a los dos Estados involucrados en ellas sino que todo Estado-Parte tiene derecho a pedir a la parte observadora copias de los datos recogidos por los senso- res durante el vuelo.

También consideramos que integra este apartado dedicado a la realización de los vuelos el artículo XIII, cuyo objeto es la designación de personal y privilegios e inmunidades. Este personal, que consta en una lista facilitada por cada Estado-Parte, es el que debe cumplir con todos los cometidos relacionados con la realización de vuelos de observación, inclu- yendo el de vigilar el proceso de los datos suministrados por los sensores. Si en esas Iis- tas existe alguna persona inaceptable para alguno de los Estados-Parte, éste, en un plazo de 30 días desde la recepción de cada lista, debe notificar al Estado-Parte que haya faci- litado la lista que esa persona no será aceptada en lo que al Estado parte objetor respecta. La parte observada debe facilitar los visados necesarios para entrar y permanecer en su territorio para cumplir los cometidos relacionados con la realización de vuelos de obsetva- ción. Este personal goza de alguno de los privilegios en inmunidades propios de los agen- tes diplomáticos, para lo cual en el Tratado se citan los preceptos correspondientes de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961. De igual forma, los medios de transporte de este personal gozan de idéntica inmunidad que los de las misiones diplo- máticas

El control de las observaciones

El Tratado de Cielos Abiertos crea un órgano con el fin de promover los objetivos y facili- tar la aplicación de dicho Tratado. Es la denominada Comisión Consultiva de Cielos Abier- tos, a la cual ya aludimos en varias ocasiones con anterioridad, y a la que le corresponde, en general, supervisar las actuaciones objeto de ese documento y resolver discrepancias entre los Estados-Parte. Así las cosas, esta Comisión considera las cuestiones relativas al cumplimiento del Tratado, resuelve las diferencias de interpretación, analiza las solicitudes de adhesión, y acuerda las medidas técnicas y administrativas necesarias tras la adhesión de otros Estados. Además, tiene competencia para proponer enmiendas al Tratado y para solicitar el uso de las instalaciones y el apoyo administrativo del Centro para la Prevención de Conflictos de la OSCE. El mecanismo de toma de decisiones en su seno es el con- senso.

El anejo L regula las disposiciones para el funcionamiento de la Comisión. En este orden de cosas, se contempla que dicho órgano está compuesto por representantes designados por cada Estado-Parte. El periodo inicial de sesiones se inaugurará dentro de los 60 días siguientes a la firma del Tratado. Al menos se celebrarán cuatro periodos ordinarios de sesiones por año natural, existiendo también la posibilidad de convocar períodos extraor- dinarios. Los Estados-Parte asumen por rotación, determinada por orden alfabético fran- cés, la presidencia de la Comisión. Sus deliberaciones son, salvo acuerdo en contrario, confidenciales. Tiene, además, capacidad autoorganizativa al poder elaborar o revisar sus reglas de procedimiento y métodos de trabajo. En este anejo L también se establece una

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importante participación de la Comisión en la revisión anual de las cuotas activas, al tiempo que le corresponde analizar las solicitudes de los órganos de la OSCE a fin de facilitar la organización y realización de vuelos de observación extraordinarios. Finalmente, se apunta que los Estados-Parte pueden someter, para su consideración en el seno de la Comisión, propuestas para la utilización del régimen de cielos abiertos en campos específicos adi- cionales, tales como el del medio ambiente.

A nuestro entender también forman parte de esta apartado que rotulamos como el control de la observaciones los artículos XI y XII. Aquél se limita a prever que los Estados-Parte transmitirán por escrito las notificaciones y los informes exigidos por el Tratado por vía diplomática o por conductos oficiales. Éste, el XII, recuerda que todo Estado-Parte deberá indemnizar por los daños que cause como consecuencia de la aplicación del Tratado, lo cual no deja de ser una referencia a los principios del Derecho Internacional.

Aplicación del Tratado

Bajo esta denominación queremos agrupar una serie de artículos que, de una u otra forma, hacen referencia a cuestiones aplicativas. De este modo, el artículo XV versa sobre la duración y retirada del Tratado. Por lo que respecta a la duración se dice que es ilimitada y en lo que atañe a la retirada se establece que todo Estado-Parte tendrá derecho a ello, eso sí, comunicándolo al menos con seis meses de antelación. En este caso, los deposi- tarios convocarán una conferencia entre 30 y 60 días después de haber recibido tal comu- nicación.

El artículo XVI se centra en las enmiendas y en el examen periódico. Se reconoce a cada Estado-Parte el derecho a proponer enmiendas, que para ser aprobadas debe ser acep- tada por todos los Estados-Parte, con lo que de nuevo nos encontramos con el consenso como forma de adopción de decisiones. Una vez aprobada la enmienda queda sujeta a ratificación entrando en vigor 60 días después de que los Estados-Parte depositen los ins- trumentos de esa ratificación. También se alude al examen periódico del Tratado en la medida en que se dice que los depositarios convocarán una conferencia de los Estados- Parle para examinar su aplicación a los tres años de la entrada en vigor y, ulteriormente, a intervalos de cinco años.

En el artículo XVII contemplamos lo referente a los depositarios, entrada en vigor y adhe- sión. La primera idea que se nos transmite podemos calificarla de superflua ya que se habla de que el Tratado esta sujeto a ratificación por cada Estado-Parte de conformidad con sus procedimientos constitucionales. Es evidente que esto no podía ser de otro modo porque toda norma de Derecho Internacional está sometida a las previsiones constitucio- nales de los distintos Estados. La entrada en vigor tiene lugar 60 días después de que se hayan depositado 20 instrumentos de ratificación, cosa que, por la información que tene- mos, no ha sucedido todavía, a pesar de que los firmantes, tal y como ya se indicó, son 27. Los países de la UEO ya lo han ratificado. Asimismo, se designa a Canadá y a Hun- gría como los depositarios del Tratado. La adhesión de cualquier otro Estado que integre la OSCE puede puede pedirse durante los seis meses siguientes a la entrada en vigor. Más allá de esta fecha la Comisión Consultiva de Cielos Abiertos podrá considerar la adhesión de cualquier Estado que pueda y quiera contribuir al logro de los objetivos del Tratado.

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En el artículo XVIII pueden verse qué disposiciones se aplicarán provisionalmente. A su vez, tras la entrada en vigor, el Tratado se ejecutará por fases.

Por último, los textos en alemán, español, francés, inglés, italiano y ruso son. los textos auténticos en virtud del artículo XIX. Sin duda es erróneo designar como español la lengua a que se refiere este precepto, que no es otra que la lengua castellana.

Los anejos

El Tratado de Cielos Abiertos contiene en su parte final doce anejos, a los cuales se alude en buena parte de su articulado con el objeto de concretar ciertas alusiones o datos de naturaleza bien dispar. Hagamos un brevísimo recorrido por ellos.

El anejo A versa sobre la asignación de cuotas pasivas, correspondiéndole a España cua- tro, y sobre la primera distribución de cuotas activas, que también son cuatro, una de las cuales tendrá lugar sobre el territorio de la República Federativa Checa y Eslovaca, país que hoy ya no existe al encontrarse escindido en dos. También este anejo A recoge, en kiló- metros, las distancias máximas de vuelo de los vuelos de observación. Por lo que respecta a España son éstas: Getafe, 1.300; Gando, 750; Valencia, 1.300; Valladolid, 1.300 y Morón, 1.300.

El anejo B proporciona información sobre sensores, de forma que cada Estado-Parte comunica a los demás la información técnica reseñada en ese anejo. También se dice cómo se tienen que anotar los datos. Asi, por ejemplo, el ntimero de referencia del vuelo y la descripción de un sensor se indican mediante un solo grupo de seis caracteres alfanu- méricos, la distancia focal de una lente a través de milímetros, la fecha y la hora con base al tiempo universal coordinado, etc.

El anejo C se dedica a recoger la información relatiua a las aeronaves de observación que cada Estado-Parte notifica a los demás.

El anejo D atiende a la certificación de aeronaves de observación y de sensores, diferen- ciando entre el examen en tierra y el examen en vuelo, además de contener un apéndice relativo a la metodología para la verificación de las prestaciones de los sensores instala- dos en aeronaves de observación.

Los procedimientos para las llegadas y partidas son el centro de atención del anejo E. En este sentido cada Estado-Parte designa en su territorio uno o más puntos de entrada, uno o más puntos de salida y uno o más aeródromos cielos abiertos. En otro orden de cosas, todo Estado-Parte tiene derecho a hacer un examen y un inventario de los elementos de equipo que el otro Estado-Parte piense utilizar. Conectado a este anejo E hay un apéndice que se ocupa de la designación de lugares, estableciendo para España como punto de entrada y salida Getafe, como punto de entrada y salida para las islas Canarias, Gando, y como aeródromos cielos abiertos Getafe, Valencia, Valladolid y Morón.

Las inspecciones previas al vuelo y los vuelos de demostración aparecen en el anejo F. Los anejos G, H, 1, J y K tratan, respectivamente, de los monitores de vuelo, representantes en vuelo y representantes; de la coordinación de los vuelos de observación proyectados; de la información relativa al espacio aéreo y a los vuelos en espacio aéreo peligroso; del res-

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peto al Convenio de Montreux; y de la información sobre procesadores, duplicadores y películas fotográficas y procedimientos para vigilar el procesamiento de película fotográ- fica. El anejo L y último contempla a la Comisión Consultiva de Cielos Abiertos. A este anejo ya nos referimos en el momento de hablar de dicha Comisión.

Fácilmente se percibe que el grado de exhaustividad presente a lo largo de todo el Tratado alcanza aquí cotas extremas, lo cual no resulta nada extraño dada la intención de los ela- boradores de este documento de regular un mecanismo de observación en su totalidad, regulación que se produce, como ya tuvimos ocasión de señalar, forzosamente ex novo puesto que no había con anterioridad nada que se le asemejara.

Conclusión

Según hemos visto en las páginas precedentes, quizá con demasiada generalidad, al menos en determinadas cuestiones, el Tratado de Cielos Abiertos diseña pormenoriza- damente el régimen de observación a través de aeronaves que constituye su objeto dejando poca capacidad de maniobra a los Estados-Parte que llevan a la práctica tal régi- men, aunque, a decir verdad, esta capacidad no se anula por completo puesto que en oca- siones la libre determinación de las partes observada y observadora puede llegara acuer- dos que conviertan a la regulación del Tratado en subsidiaria. Pero, como digo, esto solamente sucede en contados casos.

El mecanismo de observación de cielos abiertos es, sin duda, algo novedoso y sin prece- dentes directos que únicamente pudo nacer en un mundo que ya no conoce la bipolaridad ni la disuasión nuclear. No obstante, y sin desmerecer sus virtualidades positivas para lograr una seguridad lato sensu, que es la predicada por la OSCE, no resulta descabellado pensar que un régimen de observación como éste es incapaz de detectar y controlar real- mente la capacidad bélica y los movimientos militares de un Estado, al menos de los más avanzados, porque en una sociedad conquistada por la revolución telemática y por sofisti- cadísmas tecnologías su capacidad y poder no se aprecia con observaciones visuales desde su espacio aéreo. Pero, a pesar de lo desfasado que pueda parecer esta forma de control en los albores del siglo XXI, ayudará sin duda a crear un clima de confianza entre los Estados participantes que, al fin y al cabo, a una asociación para la seguridad como la OSCE le importa más que el control efectivo del armamento.

Tampoco podemos olvidar el interés que puede ofrecer la utilización del régimen diseñado en este Tratado en otros campos al margen del que le corresponde a la seguridad, como es el del medio ambiente. Esto está expresamente recogido como posibilidad en el anejo L, sección IV del Tratado, además de mencionarse en las ideas vertidas al principo del mismo a modo de preámbulo. La iniciativa para llevar adelante tal posibilidad es de IOS Estados- Parte interviniendo de manera decisiva la Comisión Consultiva de Cielos Abiertos. Ello será algo atener en cuenta en el futuro y que puede servir de vía de escape para redifinir el sen- tido y la utilidad del mecanismo en el caso de que su conformación actual quede obsoleta.

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