Consejos ciudadanos y Contraloría social, … · Índice de la presentación 1. Problemas que...
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Consejos ciudadanos y
Contraloría social,
estableciendo el vínculo
Dr. Felipe Hevia (CIESAS-Golfo) [email protected]
www.ciesas.edu.mx
Veracruz, Ver.
Febrero de 2012
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Índice de la presentación
1. Problemas que enfrenta la sociedad mexicana actual
2. Soluciones tradicionales: cambios en los diseños institucionales
3. Soluciones innovadoras: incrementar la participación ciudadana para la rendición de cuentas.
4. Contraloría social 5. Consejos ciudadanos y sus variables analíticas 6. Conclusiones: cómo fortalecer funciones de
contraloría social en consejos ciudadanos
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Problema:
déficit de gobernabilidad
Las demandas sociales son mayores que las respuestas
gubernamentales.
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Problemas económicos y de
seguridad
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
20
07
20
08
20
09
ene
feb
mar
abr
may jun jul
ago
sep
oct
no
vd
icen
efe
bm
arab
rm
ay
Económicos Inseguridad
Fuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011
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Inseguridad, principal
problema
27.9
20
17.3
10
15
20
25
30
35
40
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
inseguridad desempleo crisis económicaFuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011
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84.4%: situación económica
es peor que el año anterior
84.4
15.6 0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
PEOR MEJORFuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011
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72.9%: La situación económica
será peor el otro año…
72.9
21.1
10
20
30
40
50
60
70
80
PEOR MEJORFuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011
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Seguridad como la
principal demanda
ciudadana no atendida
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Fuente: Nexos Núm. 397, 2011
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INSEGURIDAD
Fuente: Nexos Núm. 398, 2011
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Fuente: Nexos Núm. 397, 2011
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Más ámbitos en crisis…
Pobreza Educación
Medio ambiente Mortalidad materno-infantil
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Últimos lugares en
educación de la OCDE
Fuente: Heredia, 2011
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2 de 1000 en los mejores
lugares en ciencias…
Fuente: Heredia, 2011
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Consecuencias…
• Percepción sobre rumbo equivocado del país
• La democracia va perdiendo apoyo
• Los mexicanos nos sentimos menos satisfechos con nuestra democracia
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El país tiene un rumbo
equivocado: 60%
61.8
30.3
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
Equivocado CorrectoFuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011
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46 49 49
53 54
58 59 60 61 61 61 63 63 64 66 68
72 75
84
0 50 100
Guatemala
México
Paraguay
Honduras
Brasil
Nicaragua
El Salvador
Colombia
Perú
América Latina
Panamá
República Dominicana
Chile
Ecuador
Argentina
Bolivia
Costa Rica
Uruguay
Venezuela
Apoyo Democracia
Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2010.
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27 28 28
32 35 35 36
39 39
43 44
49 49 49 49
56 56
61 78
0 50 100
MéxicoPerú
GuatemalaBolivia
ParaguayHondurasNicaragua
República DominicanaColombia
El SalvadorAmérica Latina
VenezuelaEcuador
BrasilArgentina
PanamáChile
Costa RicaUruguay
Satisfacción con la democracia
Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2010.
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Causas: percepción alta de
corrupción y falta de
acceso a la justicia.
– 2009: Bajamos del lugar 72 al 89 en índice de percepción de corrupción.
– Más actos de corrupción en 2007 que en 2005.
– Campeones sudamericanos de funcionarios corruptos.
– Casi 60% considera que la justicia es para favorecer a poderosos
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Aumento corrupción
– 2007: 197 millones de actos de corrupción vs 115 millones en 2005
– 2007: en promedio, las “mordidas” costaron a los hogares mexicanos $138.
– 2007, 27 mil millones de pesos de “mordidas” vs 19 mil millones de pesos en 2005.
– 8% ingreso de hogares a pagar mordidas.
– 18% de ingresos para hogares con 1 salario mínimo.
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Cantidad percibida de funcionarios públicos corruptos (%)
41
48
62
63
64
64
65
67
67
68
69
72
73
74
74
76
76
77
82
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Uruguay
Chile
Brasil
Costa Rica
Colombia
Paraguay
Venezuela
Panamá
Honduras
Promedio AL
El Salvador
Bolivia
Rep. Dom.
Argentina
Perú
Nicaragua
Guatemala
México
Ecuador
Latinobarómetro, 2005
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Privilegios por ser simpatizante del partido de gobierno (%)
9
10
12
12
14
15
16
16
18
19
19
20
21
22
22
25
25
28
35
0 5 10 15 20 25 30 35 40
El Salvador
Guatemala
Brasil
Colombia
Chile
Costa Rica
Ecuador
Uruguay
Nicaragua
Honduras
Promedio AL
Perú
Venezuela
Panamá
Rep.Dom.
Argentina
Bolivia
Paraguay
México
Latinobarómetro, 2005
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6%
16%
19%
26%
33%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
Otros
Defender los intereses
de la sociedad
Buscar justicia
Pretexto para cometer
arbitrariedades
Defender los intereses
de la gente con poder
Encup, 2005
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Explicaciones culturales
• Cultura política que permite y premia la corrupción – “no me den, pónganme donde hay” – Trasciende todos los partidos políticos
• Espacio público reducido y fragmentado – Poderes fácticos (medios de comunicación,
narcotráfico, iglesia) – Poco peso de organizaciones, sindicatos autónomos y
sociedad civil.
• Sistema de Gobernabilidad autoritaria. – Gobierno como único actor del espacio público.
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2. Solución tradicional:
fortalecer los diseños
institucionales
• Modificar mecanismos de control y combate a la corrupción – fiscalización, sistemas de denuncia anónima.
• Generar sistemas de incentivos/sanciones por desempeño (Servicio civil de carrera)
• Fortalecer instituciones de rendición de cuentas – ASF; IFAI; CONEVAL.
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Limitaciones
• Conceptual: el gobierno como el único actor público.
• Diseños limitados: reglas del juego se adaptan a los jugadores e intereses políticos.
• Actores: clase política resistente a la transparencia.
• Resultado: sistemas horizontales débiles.
• Diseños institucionales son necesarios, pero no suficientes.
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3. Solución innovadora:
fortalecer Participación
Ciudadana para la
rendición de cuentas (RdC)
• Incorporar a más actores en la solución de los problemas: gobernanza
• Fortalecer grupos ciudadanos autónomos para la rendición de cuentas
• Crear sistemas de evaluación que indiquen si avanzamos, nos mantenemos o retrocedemos.
• Complementaria, no excluyente.
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Rendición de cuentas ¿Cómo
prevenir y combatir a la
corrupción?
Ejecutivo.
Agencias
externas:
ASF, IFAI
Beneficiarios de los
programas.
Ciudadanos no
organizados
Ciudadanos organizados.
Medios de comunicación
OSC
Poderes:
Legislativo,
Judicial SFP,
Contralorías
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4. Participación: derecho
de personas y grupos a
incidir en el espacio
público.
– Derecho: consagrado legalmente
– Importancia de la acción colectiva (asociacionismo, sociedad civil).
– Incidencia: ejercicio de la soberanía
– Espacio público: estatal/no-estatal
– Participación política-ciudadana/social-comunitaria
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Tipo de incidencia
• Información
• Consulta
• Decisión
• (OCDE)
• Acopio información
• Consulta
• Evaluación conjunta
• Compartir toma decisiones
• Compartir evaluación
• “facultamiento”
• (Banco Mundial)
Información
Decisión
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Participación
efectiva:
1. Incidencia en el espacio público
2. Legítima: reconocida por los otros
3. Eficiente: cumple con sus funciones/ atribuciones
Participación
decorativa:
1. Simulación de la participación
2. Sólo para la fotografía
3. Sin recursos de poder ni autonomía efectiva
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Desventajas de la
participación
• Costos – Tiempo
– Dinero
– Esfuerzo
• Sobrerrepresentación – Sectores con acceso a voz mejor representados
– Subrepresentación de los pobres
• Lentitud toma decisiones – Consensos lentos de alcanzar
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3. Contraloría social:
Participación ciudadana
institucionalizada para
la rendición de cuentas
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ASF
Legislativo
CNDH
Informe de
gobierno
Órganos
colegiados
ciudadanizados IFAI Monitoreo
ciudadano
Comités de
vigilancia
Consejos
consultivos
Atención
ciudadana
Denuncias
públicas
Plantones
Ejecución políticas
Consejos
planeación
Comités vecinales
Elecciones
Participación
ciudadana
Rendición
de Cuentas
Contraloría social
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Elecciones
Monitoreo
ciudadano
Comités de
vigilancia
Consejos
consultivos
Atención
ciudadana
Denuncias
públicas
Plantones
Ejecución políticas
Consejos
planeación
Comités vecinales
CS: Participación ciudadana …
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…para la rendición de cuentas
ASF
Legislativo
CNDH
Informe de
gobierno
Órganos
colegiados
ciudadanizados IFAI Monitoreo
ciudadano
Comités de
vigilancia
Atención
ciudadana
Denuncias
públicas
Plantones
Elecciones
Hacer responsables a las autoridades
por sus acciones.
Información, justificación
Sanción
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CS: participación
institucionalizada.
ASF
Legislativo
CNDH
Informe de
gobierno
Órganos
colegiados
ciudadanizados IFAI Monitoreo
ciudadano
Comités de
vigilancia
Consejos
consultivos
Atención
ciudadana
Denuncias
públicas
Plantones
Ejecución políticas
Consejos
planeación
Comités vecinales
Elecciones
Participación
ciudadana
Rendición
de Cuentas
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CS: participación ciudadana para la
rendición de cuentas.
ASF
Legislativo
CNDH
Informe de
gobierno
Órganos
colegiados
ciudadanizados IFAI
Monitoreo
ciudadano
Comités de
vigilancia
Consejos
consultivos
Atención
ciudadana
Denuncias
públicas
Plantones
Ejecución políticas
Consejos
planeación
Comités vecinales
Elecciones
Participación
ciudadana
Rendición
de Cuentas
Contraloría social
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Tres estrategias
• Fortalecer comités de contraloría social. – Crear comités de monitoreo de obras y servicios
públicos.
• Alianzas con organizaciones de la sociedad civil. – Incorporar a OSC en el monitoreo de obras y
servicios públicos.
• Creación indicadores de medición y evaluación de políticas públicas.
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Beneficios
Para el gobierno
• Marco legal
• Legitimidad
• Eficiencia
• Sustentabilidad
• Disminución poderes fácticos
Para la sociedad
• Efectividad
• Mejora de servicios
• Fortalecimiento ciudadano
• Vigilancia de recursos públicos
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Existen múltiples mecanismos
de CS.
Sistema de
Atención
Ciudadana.
Buzones de
quejas.
Comités de
control y
vigilancia.
Comités de
obra.
Cocicovis.
Integración
de órganos
colegiados.
Contraloría
ciudadana
DF.
Mecanismos
de
comunicación.
Programas
radiales “Fox
Contigo”.
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Con diferentes grados de
institucionalización y
eficiencia
Testigo
social.
Licitaciones
grandes.
Observatorios
ciudadanos.
Educación.
Salud.
Petróleo.
Desempeño
leyes
transparencia.
Federal.
Estatales.
Denuncia
ciudadana.
Plantones.
Tomas.
Prensa.
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Obstáculos para la
contraloría social
• Intereses particulares vs generales.
– Participación tiene que ver con poder: grupos interesados en no abrirse a la sociedad
– Interés en monitorear para fines políticos, o para intereses personales y no para el bien común.
• Confluencia perversa de conceptos.
– Uso de conceptos como “participación”; “transparencia” con diversos significados.
• Despolitización de la participación
– Contraloría social débil que sólo legitima decisiones tomadas en otra parte (Participación decorativa).
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¿Cómo hacer eficiente la
contraloría social?
• Balance necesario legitimidad/efectividad.
• Legitimidad: legal, política, electoral.
• Efectividad: inhibir corrupción, mejorar desempeño gubernamental.
• Riesgo: despolitización de la participación.
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Balance entre legitimidad y
efectividad
Legitimidad
• Acceso/ejercicio de la soberanía
• Representatividad
• Sustentación en el tiempo
Efectividad
• Mejores diagnósticos
• Innovación
• Costos compartidos
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Fortalecer los vínculos entre
sistemas horizontales y
verticales.
• Vincular el trabajo de los órganos de vigilancia ciudadana con las contralorías internas.
• Fortalecer la tercera dimensión de la rendición de cuentas.
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5. Los consejos ciudadanos
como instrumento de
Contraloría Social
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Consejos.
• Órgano colegiado con la función de informar al Gobierno o a la Administración sobre determinadas materias.
• Órgano colegiado que dirige o administra una organización pública (DRAE).
• Instancias de intercambio.
• Colegiadas.
• Funciones establecidas.
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3 Elementos analíticos
centrales
• Institucionalidad:
– Claridad en las reglas del juego.
• Representatividad:
– Inclusión de las voces.
• Calidad de la deliberación:
– Desempeño de las funciones/atribuciones.
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Institucionalidad
1. Mandato legal
2. Carácter consultivo-deliberativo-vinculante
3. Reglamento interno
4. Calendario reuniones
5. Presupuesto asignado
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Institucionalidad: casos
clave
• Brasil: Consejos gestores • Mandato constitucional • Funciones establecidas • Consejos deliberativos • Reglamentos internos • Reuniones calendarizadas. • Presupuesto asignado para
funcionamiento • Condición necesaria para
transferencia de fondos
• Chile: Mesas de expertos • Creación de la presidenta • Con funciones establecidas • Consejos consultivos de
“expertos” • Sin reglamento interno • Con reuniones
calendarizadas • Con presupuesto para su
funcionamiento
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Representatividad
1. Composición interna: cantidad de participantes gobierno/sociedad
2. Criterios selección de participantes 3. Alternancia de consejeros 4. Representación virtual 5. Argumentos de representatividad
1. Electoral. Por votos 2. Filiación. Por pertenencia a una corporación 3. Identidad. Por “ser” (mujer, negro, indígena). 4. Servicios. Por dar servicios a una comunidad. 5. Proximidad. Por estar cerca de la comunidad, horizontales 6. Intermediación. Por sus funciones de intermediación entre el
gobierno y la comunidad. Por reivindicación de derechos
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Representatividad: casos
clave
• Brasil. consejos gestores – Paridad gobierno sociedad civil – Representantes sociedad civil
electos por diferentes formatos – Representación corporativa:
entidades, sindicatos, “usuarios” – Argumento central:
intermediación, servicios, proximidad
– Varias elecciones, – Sistemas complejos de selección – Existen procedimientos claros:
sobrerepresentación de OSC profesionales
• Chile. Mesa de negociación. – Mayoría sociedad y
“academia”. – A invitación de la presidenta:
equilibrios políticos – Expertos en las temáticas:
sobrerrepresentación academia
– Inexistencia representación “usuarios” y poderes gubernamentales
– Audiencias con OSC – “Mejor” representación en
Cons. Educación: protestas sociales.
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Calidad de la deliberación
1. Asistencia de los titulares
2. Existencia de actas públicas
3. Concordancia entre las posiciones de cada sector y el resultado final de la deliberación
4. Percepción cumplimiento del mandato y funciones del consejo.
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Calidad de la deliberación
• Brasil
• Proceso formativo de cultura cívica.
• Consejos actúan de manera “paralela” a la gestión.
• Institucionalización pro-gubernamental.
• No existe “hegemonía” de capital simbólico de los actores sociales.
• Chile
• Monólogo de expertos
• Consultas fueron deliberadas por agencias gubernamentales
• No se rompe con las relaciones verticales sociedad-gobierno
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6. Conclusiones: Cómo
fortalecer funciones de
CS en los Consejos
ciudadanos
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Institucionalidad
• Agregar en reglamentos internos, acuerdos de creación y demás instrumentos legales atribuciones y funciones de vigilancia, monitoreo y contraloría social.
• Incluir la construcción de índices de desempeño para poder medir, comparar y evaluar.
• Establecer un sistema de cumplimiento de las recomendaciones y un sistema de sanciones.
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Representatividad
• Establecimiento de mecanismos claros de reclutamiento y selección de los participantes.
• Asegurar autonomía y mecanismos claros de selección que prevengan la captura y la infiltración en los consejos.
• Disminuir los riesgos de “sub-representación” y “sobre-representación”: inclusión de una lógica territorial de representatividad.
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Calidad de la deliberación
• Asegurar el compromiso de las autoridades estatales para atender las recomendaciones de los consejos.
• Capacitación a los consejos sobre funciones, atribuciones, capacidades y limitaciones de los consejos.
• Tolerancia y capacidad de diálogo entre la diferencia, entre actores gubernamentales y no gubernamentales.
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¡Gracias!
http://www.ciesas-golfo.edu.mx/biografia/fhevia.htm