El Caso de México

Juan Pizarro-Suárez V.L.

México D.F., 2001

Introducción y principios legales relevantes

Para comprender este tema relacionado con los conflictos que pueden surgir entre los

propietarios de terrenos superficiales y los titulares de concesiones mineras localizadas en los

Estados Unidos Mexicanos (México), es necesario primero entender que en la legislación

mexicana -empezando por la Constitución Política en su artículo 27- existe una clara

diferenciación entre los conceptos de: (i) propiedad sobre terrenos superficiales (tierras), los

cuales pueden constituir propiedad privada en el caso de que su dominio hubiere sido

transmitido a los particulares; y, (ii) el derecho a explorar, explotar y beneficiar minerales que

en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de

los componentes del terreno, lo cual, en el caso de los particulares, únicamente podrá llevarse

a cabo mediante el otorgamiento de concesiones.

Por lo anterior, es preciso entender que el dueño de un terreno es propietario no sólo de la

superficie, sino también -con ciertos límites- del espacio que se encuentre encima de dicha

superficie y, en principio, de lo que se encuentre en el subsuelo, esto último, en la medida de

que en el subsuelo no existan minerales clasificados por la Ley Minera, ya que en caso de

existir éstos pertenecerán a la Nación mexicana y esta última es la única facultada para

otorgar, actuando por medio del Poder Ejecutivo Federal y una vez que sean satisfechos los

requisitos legales, una o más concesiones para su exploración y explotación. La Ley Minera es

reglamentaria del artículo 27 Constitucional en materia minera, y sus disposiciones son de

orden público y de observancia general en toda la República Mexicana.

De lo antes señalado puede inferirse que, si bien es cierto que las calidades de dueño de una

propiedad superficial y concesionario minero pueden conjuntarse en una misma persona, lo

más frecuente en nuestro país es encontrar que tales derechos pertenezcan a personas

diferentes; de ahí que la posibilidad de que surjan conflictos entre ambos es latente y deban

siempre buscarse los mecanismos más eficientes para solucionarlos.

II. Negociación y contratación

En ese orden de ideas, quisiera empezar por citar un principio aplicable a distintos ámbitos de

la vida, que alguna vez escuché y me parece muy acertado, “la mejor forma de solucionar un

conflicto, es evitar que el mismo surja”, y esto aplica perfectamente en el caso que nos ocupa,

puesto que muchos de los problemas que se han presentado y siguen siendo frecuentes entre

los mineros y los dueños de la superficie donde se ubican las concesiones mineras se hubieran

podido evitar, en la medida en que se hubiese puesto la suficiente atención para negociaciar

con miras a alcanzar acuerdos satisfactorios concretos plasmados por escrito y siempre

teniendo claros los objetivos de ello, tales como: (a) obtener libre acceso a la superficie del

fundo minero; (b) ocupar, poseer y usar de manera pacífica la superficie requerida para la

realización de los trabajos mineros y para ubicar las instalaciones necesarias; y, (c) sentar las

bases para, eventualmente, adquirir parte o la totalidad de dicha superficie, según se requiera

para la realización de actividades mineras.

Por todo lo cual, es evidente que una buena asesoría al minero, sea empresa o persona física,

debe ser en el sentido de recomendar la vía de la negociación y contratación con el dueño de

la superficie en etapas tempranas del proyecto minero, para evitar controversias o al menos

minimizar el riesgo de que surjan, lo cual es válido y aconsejable aún en el caso de que el

minero tuviese en mente recurrir posteriormente a alguno de los mecanismos legales que la

propia Ley Minera nos ofrece y que se describen más adelante, puesto que, contar con la

conformidad del afectado al llevar a cabo un trámite de expropiación, ocupación temporal o

constitución de servidumbre sobre un predio, garantiza el éxito del trámite y la agilidad con la

que puede obtenerse la resolución favorable.

Bajo este capítulo de negociación y contratación, no podemos dejar de señalar que, en virtud

del extenso número de ejidos y comunidades agrarias que existen en México (29,971), que en

conjunto ocupan una superficie de 103’286,659 hectáreas, lo cual representa

aproximadamente el 52.4% del territorio nacional, es frecuente que al momento en que el

minero pretende ubicar al dueño o poseedor legítimo de la superficie donde se localiza la

concesión minera para negociar, se encuentre con que tales gestiones deben llevarse a cabo

con alguna de esas agrupaciones, para efectos de lo cual deben observarse ciertas

formalidades establecidas en la legislación agraria.

Si en el curso de las negociaciones con alguno de esos ejidos, comunidades agrarias o incluso

pequeños agricultores, la empresa minera enfrenta problemas, existe un mecanismo de

asistencia especial para solucionarlos, y que deriva precisamente de un Convenio de

Colaboración celebrado el 16 de marzo de 1999 entre la Procuraduría Agraria y la Cámara

Minera de México, que se plantea como un medio conciliatorio para solucionar los problemas

que surjan entre tales agrupaciones y las empresas mineras afiliadas a la Cámara; además de

tener otros objetivos como la implementación de proyectos productivos, la difusión de

información relacionada con actividades mineras en el campo mexicano y la conformación de

un programa de capacitación en asuntos agrario-mineros.

III. Mecanismos legales para accesar a la superficie que abarca una concesión

En cuanto al tema central de nuestro estudio debemos decir que, adicionalmente a lo antes

señalado, la propia Ley Minera nos ofrece ciertos mecanismos legales para accesar a la

superficie que ocupa un fundo minero y que pueden utilizarse independientemente de que se

cuente o no con el consentimiento del afectado, aún cuando, como hemos dicho, contar con el

aludido consentimiento es tan importante, que puede ser la gran diferencia entre lograr el

objetivo y consecución satisfactoria del trámite, o bien, enfrentar serios problemas prácticos,

esto último debido a lo sensible que puede volverse el asunto desde el punto de vista político y

social, sobre todo cuando hablamos de ejidos y comunidades agrarias.

Regresando al punto, la Ley Minera en su artículo 19, fracción IV, nos indica que las

concesiones mineras confieren derecho a obtener la expropiación, ocupación temporal o

constitución de servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las obras y

trabajos de exploración, explotación y beneficio, así como para el depósito de terreros, jales,

escorias y graseros. Analicemos brevemente cada una de dichas figuras.

1. EXPROPIACIÓN.

En términos generales, la expropiación es el acto administrativo por el cual el Estado, de

manera unilateral, impone a los particulares la transferencia de sus bienes para el

cumplimiento de un fin de utilidad pública, mediante el pago de una indemnización.

Teniendo como base este principio, podemos decir que en -materia minera- la expropiación se

entiende como el acto del Poder Ejecutivo, por virtud del cual, a solicitud del titular o

causahabiente de una concesión y mediante el compromiso de pagar la respectiva

indemnización, se ordena la transmisión del terreno indispensable para llevar a cabo las

actividades mineras descritas por el citado artículo 19, fracción IV.

La indemnización por concepto de expropiación, deberá cubrirse en una sola exhibición,

dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del decreto

Presidencial respectivo. Tratándose de expropiaciones ejidales, éstas se sujetarán a la ley de la

materia.

2. OCUPACIÓN TEMPORAL.

Por ocupación temporal se entiende el acto mediante el cual la Secretaría de Economía (como

ente del Poder Ejecutivo), a solicitud del titular o causahabiente de una concesión o asignación

minera y mediante el pago de una indemnización anual a cargo del mismo, autoriza el uso y

ocupación, por tiempo determinado, del terreno que sea indispensable para la realización de

obras y trabajos mineros y para el depósito de los productos y subproductos que se generen

por tales actividades.

A diferencia de la expropiación minera en donde la propiedad del terreno pasa a manos del

concesionario, en el caso de la ocupación temporal el dueño de la superficie nunca pierde su

propiedad, sino que se ve privado por un tiempo de usarla y ocuparla a cambio de recibir una

cantidad de dinero cada año; al término de la ocupación temporal declarada por la autoridad,

la posesión jurídica y material, total y pacífica, debe regresar al dueño del terreno.

Las indemnizaciones por concepto de ocupación temporal deberán cubrirse anualmente,

dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación de la resolución

y, posteriormente, en cada aniversario de ésta, dentro del plazo señalado. El monto de las

indemnizaciones anuales se actualizará en la fecha de cada aniversario, de acuerdo con la

variación que sufra el Indice Nacional de Precios al Consumidor en los doce meses anteriores

3. SERVIDUMBRE.

En términos generales, la servidumbre es un gravamen real impuesto sobre un inmueble en

beneficio de otro perteneciente a distinto dueño. Consiste unas veces en conferir a un tercero

el derecho de ejecutar actos de uso en la finca, y otras, en privar parcialmente al propietario

del terreno del ejercicio de sus derechos.

El contenido general de beneficio, provecho o utilidad en este caso para el concesionario

minero, y limitación o restricción en el dominio para el dueño del predio sirviente, da lugar a

gran número de servidumbres que pueden crearse.

Para efectos de la Ley Minera, la servidumbre se puede solicitar sobre los predios que se

encuentren ubicados en la superficie que abarca el lote o, en su caso, sobre predios vecinos

que sea necesario cruzar para llegar al lote o a fin de hacer llegar al fundo minero servicios que

se requieran para la ejecución de los trabajos, como serían el suministro de agua, energía

eléctrica y otros servicios. Las servidumbres pueden ser superficiales o subterráneas y, en este

último supuesto, pudiera darse el caso de una servidumbre entre concesionarios mineros, en

donde, por la cercanía de sus minas puedan conectarse éstas y uno solicite al otro una

servidumbre, ya sea para el acarreo de material o bien para el paso de personal o para hacer

llegar a su mina ciertos servicios.

Lo señalado en el último párrafo del punto 2 anterior, respecto de los plazos para efectuar los

pagos de la indemnización anual y su actualización, es también aplicable en el caso de

constitución de servidumbre.

IV. Breves comentarios sobre el procedimiento

El procedimiento para obtener la expropiación, ocupación temporal o constitución de

servidumbre, sobre terrenos que sean indispensables para la ejecución de actividades mineras,

se encuentra regulado por los artículos 55 al 58 y demás relativos y aplicables del Reglamento

de la Ley Minera. Tratándose de expropiaciones que afecten bienes ejidales o comunales, una

vez que se haya agotado el procedimiento establecido en el artículo 57 del Reglamento, el

expediente deberá turnarse a la Secretaría de la Reforma Agraria, la cual le dará trámite

conforme a los artículos 93 a 97 y demás disposiciones aplicables de la Ley Agraria.

Las cantidades que deban pagarse a los afectados de alguno de estos trámites por concepto de

indemnización, se basan en el avalúo que debe practicarse a costa del interesado por la

Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN).

V. Conclusiones y recomendaciones

1. Contactar al dueño de la superficie en etapa temprana del proyecto, para negociar en

forma paciente y respetuosa.

2. Formalizar el acuerdo por escrito (contrato o convenio), cumpliendo con las formalidades

que en su caso se requieran.

3. Presentar solicitud de ocupación temporal o constitución de servidumbre, anexando el

contrato o convenio que se hubiere celebrado con el dueño de la superficie, como prueba de

su conformidad.

4. Cumplir con las obligaciones adquiridas por virtud del citado contrato o convenio y

anticipar cualquier cosa que no pueda cumplirse para renegociarla.

5. Buscar apoyos necesarios (Cámara Minera, autoridades mineras y agrarias).

6. En el caso de que se requiera adquirir el terreno, intentar negociar la compraventa del

mismo antes que recurrir a la expropiación.

7. No ofrecer pagos de regalías o participación en las utilidades del negocio minero a cambio

de que se permita el uso y ocupación del terreno, sino contraprestación en dinero o bien en

obras que beneficien al dueño o a la comunidad.