CONCEPTUALIZACIÓN Y ESPECIFICACIONES PARA...
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1 CONCEPTUALIZACIÓN Y ESPECIFICACIONES PARA LA OPERACIÓN DEL CATASTRO MULTIPROPÓSITO V.1.0 Documento vivo
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CONCEPTUALIZACIÓN Y
ESPECIFICACIONES PARA LA
OPERACIÓN DEL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO
V.1.0
Documento vivo
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Director General
Juan Antonio Nieto Escalante
Subdirectora de Catastro
Andrea Melissa Olaya Álvarez
Subdirector de Geografía y Cartografía
Fernando León Rivera
Director Técnico del Proyecto
Iván Eduardo Matiz
Consultores Externos
Rafael Alcides Villarreal
Gustavo Adolfo Marulanda
Equipo Técnico IGAC
Alexander Páez Lancheros Adriana Ruiz Ruiz
Marco Tulio Herrera Sánchez Oscar Ernesto Zarama
Mario Martínez Garzón Andrés Parra Cristancho
José Alejandro Sánchez Andrés Guarín López
Eduin Augusto Ortiz Juan David Méndez
Mauricio Viracacha Magnolia Moreno Rozo
Juan Carlos Velázquez Siervo William León
Clara Inés Pérez Juan Carlos Méndez
Yeny Aceneth Téllez
Equipo Técnico SNR
Lina Victoria Barón Jhon Freddy González
Jorge Andrés Gaitán
Equipo de Apoyo
Leonor Ayde Rodríguez Carolina Herrera Rincón
Martha Lorena Posada Luz Ángela Muñoz
Alexandra Rodríguez Diana Carolina Ruiz R
Katherine Zamora Mora Jairo Fabián Rodríguez
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 11
CAPÍTULO 1. CONCEPTUALIZACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO ........................................................................................................... 19
1. SIGLAS Y ABREVIATURAS ........................................................................................ 20
2. MARCO CONCEPTUAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO ........................................................................................................... 21
2.1. GESTIÓN DE TIERRAS, ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO:
CONCEPTOS Y DEFINICIONES ........................................................................................ 23
2.2. INFRAESTRUCTURA DE DATOS ESPACIALES Y GOBERNANZA DE LA
TIERRA ................................................................................................................................... 32
2.3. DERECHOS, RESTRICCIONES Y RESPONSABILIDADES .............................. 33 2.3.1. Los derechos ........................................................................................................... 34
2.3.2. Restricciones y responsabilidades........................................................................... 40
2.3.3. Derechos, restricciones y responsabilidades en el catastro multipropósito ............ 44
2.4. VISIÓN DEL CATASTRO MULTIPROPÓSITO PARA COLOMBIA (A 10
AÑOS) ...................................................................................................................................... 44 2.4.1. Contiene información completa sobre la situación legal de los predios ................. 48
2.4.2. Integra la información del registro de la propiedad y del objeto de la propiedad .. 51
2.4.3. Asegura la consistencia y certeza de los datos de las características geométricas de
los predios y de las descripciones de las construcciones ....................................................... 60
2.4.4. Integra sus sistemas de información con los demás de información de tierras ...... 62
2.4.5. Respeto por el principio de independencia legal .................................................... 67
2.4.6. Facilita el acceso del público a la información de tierras ....................................... 71
2.4.7. Describe la realidad del uso de la tierra .................................................................. 72
2.5. AVALÚOS CATASTRALES ...................................................................................... 73
2.6. LAS FASES DEL CATASTRO MULTIPROPÓSITO ............................................ 77
3. CADENA DE VALOR PÚBLICO PARA EL CATASTRO MULTIPROPÓSITO ...... 84
3.1. VALOR PÚBLICO ...................................................................................................... 85
3.2. CADENA DE VALOR ................................................................................................. 88
3.3. GESTIÓN POR PROCESOS ...................................................................................... 90
3.4. CONCEPTOS ASOCIADOS ...................................................................................... 92
3.5. MODELO OPERATIVO POR PROCESOS PARA EL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO. ............................................................................................................. 93 3.5.1. Explicación de un modelo conceptual .................................................................... 94
4
4. LEVANTAMIENTO Y REGISTRO DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL
MULTIPROPÓSITO ........................................................................................................... 98
4.1. COMPONENTES DE LOS FLUJOS MODELADOS ............................................. 98
4.2. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROCESO ....................................................... 101 4.2.1. Proceso gestión catastral multipropósito transicional ........................................... 101
4.3. FLUJO DEL PROCESO DE GESTIÓN CATASTRAL MULTIPROPÓSITO
TRANSICIONAL .................................................................................................................. 102 4.3.1. Lista de subprocesos y actividades del proceso de gestión catastral multipropósito
transicional........................................................................................................................... 104
4.4. DESCRIPCIÓN DE SUBPROCESOS Y ACTIVIDADES DEL PROCESO ...... 106 4.4.1. Formulación de estándares y lineamientos ........................................................... 106
4.4.1.1. Actividades del subproceso formulación de estándares y lineamientos - SUB01
106
4.4.2. Estructuración y coordinación .............................................................................. 107
4.4.3. Selección de operadores ........................................................................................ 108
4.4.4. Coordinación de operadores ................................................................................ 108
4.4.5. SUB03 - Plan de ejecución de la metodología..................................................... 108
4.4.5.1. Actividades del subproceso plan de ejecución de la metodología - SUB03 ..... 110
4.4.6. SUB04 - Ejecución de la operación ...................................................................... 111
4.4.6.1. Actividades del proceso de ejecución de la operación- SUB04 ........................ 112
4.4.7. Subproceso de trabajo en campo y oficina - SUB04-01 ....................................... 113
4.4.7.1. Actividades del subproceso trabajo en campo y oficina - SUB04-01 ............... 114
4.4.8. SUB04-01-01 Subproceso Levantamiento Planimétrico Predial .......................... 116
4.4.8.1. Actividades del subproceso Levantamiento Planimétrico Predial - SUB04-01-01
116
4.4.9. SUB05 – Seguimiento y evaluación ..................................................................... 117
4.4.9.1. Actividades del subproceso Seguimiento y Control - SUB05 .......................... 117
4.4.10. SUB06 - Subproceso Integración de información física y de mercado inmobiliario.
118
4.4.10.1. Actividades del subproceso Integración de información física y de mercado
inmobiliario - SUB07 ....................................................................................................... 119
4.4.11. SUB07 – Verificación y aprobación cumplimiento de estándares ....................... 121
5. MODELO DE DATOS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS EN COLOMBIA
(LADMCOL) ...................................................................................................................... 121
CAPITULO 2. COMPONENTES PARA EL CATASTRO MULTIPROPÓSITO ......... 132
1. DESCRIPCIÓN GENERAL ........................................................................................ 133
2. COMPONENTE FÍSICO JURÍDICO ......................................................................... 134
2.1. INSUMOS ................................................................................................................... 134 2.1.1. Ortofoto/Ortoimagen............................................................................................. 134
2.1.2. DTM ...................................................................................................................... 134
2.1.3. Cartografía Básica ................................................................................................. 135
2.2. LEVANTAMIENTO PLANIMÉTRICO PREDIAL .............................................. 135
5
2.2.1. Glosario ................................................................................................................. 136
2.2.2. Lineamientos propuestos ...................................................................................... 140
2.2.2.1. Caracterización del territorio ............................................................................. 140
2.2.2.2. Criterios para la caracterización ........................................................................ 141
2.2.2.3. Caracterización propuesta ................................................................................. 141
2.2.2.4. Escenarios del Levantamiento Planimétrico Predial ......................................... 142
2.2.2.5. Escenarios presentados ...................................................................................... 143
2.2.3. Lineamientos generales para el Levantamiento Planimétrico Predial .................. 148
2.2.3.1. Unidades de medida .......................................................................................... 148
2.2.3.2. Cubrimiento geográfico..................................................................................... 149
2.2.3.3. Referencia espacial. ........................................................................................... 149
2.2.3.4. Del aseguramiento de la calidad posicional ...................................................... 150
2.2.3.5. Generales ........................................................................................................... 150
2.2.4. Especificación técnica del Levantamiento Planimétrico Predial .......................... 151
2.2.4.1. Descripción general ........................................................................................... 151
2.2.4.2. Identificación del conjunto de datos.................................................................. 151
2.2.4.3. Modelo de datos ................................................................................................ 152
2.2.4.4. Sistema de referencia ........................................................................................ 152
2.2.4.5. Calidad .............................................................................................................. 153
2.2.4.6. Entrega del conjunto de datos ........................................................................... 156
2.2.4.7. Perfil de metadato.............................................................................................. 160
2.3. DILIGENCIAMIENTO FORMULARIO PREDIAL CATASTRAL ................... 160 2.3.1. Descripción de variables ....................................................................................... 160
2.3.1.1. Formulario predial catastral .............................................................................. 160
2.3.2. Informe jurídico identificación predial barrido predial ........................................ 198
2.3.2.1. Levantamiento de información catastral y registral .......................................... 198
2.3.2.2. Determinación del folio de matrícula inmobiliaria ........................................... 200
2.3.2.3. Diagnostico jurídico predial .............................................................................. 202
2.3.2.4. Informe jurídico predial individual ................................................................... 203
2.4. MAPA CATASTRAL DIGITAL .............................................................................. 205 2.4.1. Glosario ................................................................................................................. 205
2.4.2. Identificación del conjunto de datos ..................................................................... 209
2.4.3. Modelo de datos .................................................................................................... 210
2.4.3.1. Catálogo de Ooetos ........................................................................................... 210
2.4.3.2. Catálogo de representación ............................................................................... 211
2.4.4. Sistema de referencia ............................................................................................ 211
2.4.4.1. Sistema de referencia horizontal Datum MAGNA-SIRGAS ............................ 211
2.4.4.2. Sistema de referencia vertical ........................................................................... 211
2.4.5. Calidad de datos .................................................................................................... 211
2.4.5.1. Elemento totalidad............................................................................................ 212
2.4.5.2. Consistencia lógica ............................................................................................ 213
2.4.5.3. Consistencia topológica..................................................................................... 215
2.4.5.4. Exactitud posicional .......................................................................................... 218
2.4.5.5. Consistencia de dominio ................................................................................... 218
2.4.5.6. Consistencia de formato .................................................................................... 219
2.4.5.7. Exactitud Temática ............................................................................................ 219
6
2.4.5.8. Informe de usabilidad ........................................................................................ 222
2.4.5.9. Historia .............................................................................................................. 222
2.4.5.10. Fuentes de información ................................................................................. 223
2.4.6. Entrega del conjunto de datos ............................................................................... 224
2.4.6.1. Base de datos catastral digital ........................................................................... 224
3. COMPONENTE ECONÓMICO .................................................................................. 225
3.1. MARCO CONCEPTUAL DEL COMPONENTE ECONÓMICO ....................... 225 3.1.1. Estándares y guías ................................................................................................. 226
3.1.2. Información para los avalúos masivos .................................................................. 229
3.1.3. Clasificación de los predios .................................................................................. 230
3.1.4. La construcción ..................................................................................................... 231
3.1.5. Valoración de bienes de uso público .................................................................... 232
3.2. ESQUEMA DEL PROCESO DE VALORACIÓN ECONÓMICA MASIVA ..... 233 3.2.1. Descripción del territorio ...................................................................................... 236
3.2.2. Definición de la metodología ................................................................................ 236
3.2.3. Definición de variables a capturar ........................................................................ 238
3.2.3.1. Clasificación de las construcciones y anexos .................................................... 238
3.2.3.2. Conformación de prototipos constructivos ....................................................... 238
3.2.4. Identificación de materiales de construcción ........................................................ 239
3.2.5. Información de precios de mercado ...................................................................... 239
3.2.6. Recopilación y análisis de información de entorno .............................................. 241
3.2.7. Costeo de tipologías constructivas ........................................................................ 242
3.2.8. Valoración de las construcciones a partir de las tipologías .................................. 242
3.2.9. Integración de la información físico – jurídica, de entorno y datos de mercado
depurado .............................................................................................................................. 243
3.2.10. Elaboración de Zonas Homogéneas Físicas .......................................................... 243
3.2.11. Valoración masiva de predios en PH .................................................................... 244
3.2.12. Valoración masiva de predios en NPH ................................................................. 246
3.2.13. Valoración de predios con características especiales ............................................ 246
3.2.14. Identificación y clasificación de predios especiales ............................................. 247
3.2.15. Métodos de valoración .......................................................................................... 247
3.2.16. Modelos de precios hedónicos .............................................................................. 247
3.2.17. Definición de zonas geoeconómicas ..................................................................... 249
4. COMPONENTE SOCIAL ............................................................................................ 249
4.1. CONTEXTO GENERAL .......................................................................................... 249 4.1.1. Identificación de actores y sus intereses ............................................................... 250
4.1.2. Definición de estrategias y elaboración de plan de acción ................................... 251
4.1.3. Ejecución de plan de acción para socialización e involucramiento de actores ..... 252
4.1.4. Evaluación plan de acción, conclusiones y recomendaciones .............................. 253
5. COMPONENTE TECNOLÓGICO ............................................................................. 254
5.1. REQUERIMIENTOS FUNCIONALES Y NO FUNCIONALES ......................... 255 5.1.1. Requerimientos sobre la información ................................................................... 255
5.1.2. Interoperabilidad ................................................................................................... 256
7
5.1.3. Fiabilidad .............................................................................................................. 256
5.1.4. Seguridad .............................................................................................................. 257
5.2. ARQUITECTURA DE REFERENCIA ................................................................... 257
5.3. SERVICIOS PROPUESTOS .................................................................................... 266 5.3.1. Usuarios consumidores actuales o potenciales de la información del catastro
multipropósito ...................................................................................................................... 266
5.3.2. Superintendencia de notariado y registro .............................................................. 267
5.3.2.1. Producto informativo predios abandonados ...................................................... 267
5.3.2.2. Producto informativo predios para reparación de víctimas ............................... 268
5.3.2.3. Producto informativo información física de catastro ........................................ 270
5.3.3. Servicios de información por usuario ................................................................... 272
5.3.3.1. Producto informativo mapa catastral digital ..................................................... 272
5.3.4. Servicios de información para el ciudadano ......................................................... 277
5.3.4.1. Productos informativo carta catastral ................................................................ 277
CAPITULO 3. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ........................................................ 282
1. SUBPROCESO SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACION ............................. 283
1.1. PROPÓSITO .............................................................................................................. 283 1.1.1 Conceptualización seguimiento, control y evaluación ............................................. 284
1.1.2 Participantes y roles definidos. ................................................................................. 287
1.1.3 Especificación de procesos de seguimiento, control y evaluación (SCE) ................ 289
1.2. MODELO DE SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN (SCE) ............. 293 1.2.1 Elaboración de proceso metodológico ...................................................................... 293
1.2.2 Definición de la metodología. .................................................................................. 294
1.2.3 Evaluación de la implementación ............................................................................. 295
1.2.4 Ejecutar metodología (Implementación). ................................................................. 296
1.2.5 Resultado de la implementación ............................................................................... 299
1.2.6 Resultados de la metodología ................................................................................... 299
1.3. Rol del IGAC y de la SNR ......................................................................................... 300
CAPITULO 4. ENTREGABLES POR COMPONENTE ................................................ 301
1. ENTREGABLES POR COMPONENTES .................................................................. 302
1.1. A NIVEL DE LA METODOLOGÍA ELABORADA E IMPLEMENTADA PARA
LA OPERACIÓN Y/O EJECUCIÓN CATASTRAL RURAL Y URBANA DEL
CATASTRO MULTIPROPÓSITO .................................................................................... 302 1.1.1. Plan de ejecución para el diseño y desarrollo de la propuesta de metodología para
la operación del catastro rural y urbano con enfoque multipropósito ................................. 302
1.1.2. Propuesta detallada y conceptualmente sustentada con la elaboración metodológica
para la operación catastral rural y urbana con enfoque multipropósito ............................... 302
1.1.3. Propuesta ajustada y complementada de metodología para la operación del catastro
rural y urbano con enfoque multipropósito ......................................................................... 303
1.2. A NIVEL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA METODOLOGÍA Y
APLICACIÓN DE LOS ESTÁNDARES Y/O ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE
PRODUCTO DEFINIDAS POR LA AUTORIDAD CATASTRAL ................................ 303
8
1.2.1. Plan de ejecución de la propuesta de metodología de operación del catastro rural y
urbano con enfoque multipropósito aprobada. .................................................................... 303
1.2.2. Cartografía básica. ................................................................................................ 304
1.2.3. Componente físico y jurídico. ............................................................................... 304
1.2.3.1. Físico ................................................................................................................. 304
1.2.3.2. Jurídico .............................................................................................................. 305
1.2.3.3. Componente económico .................................................................................... 306
1.2.3.4. Componente social. ........................................................................................... 308
1.2.3.5. Componente tecnológico. .................................................................................. 309
1.2.4. Plan de calidad. ..................................................................................................... 309
1.2.5. Documento con el resultado de la implementación de la metodología aprobada (lo
planeado y ejecutado). ......................................................................................................... 310
ANEXOS ............................................................................................................................ 311
Anexo 1. Especificaciones Técnicas de Cartografía Básica ............................................... 311
Anexo 2. Especificación Técnica Levantamiento Planimétrico Predial ........................... 311
Anexo 3. Métricas definidas por objeto para cada uno de los elementos de calidad – ISO
19157:2013 de Especificación Técnica Levantamiento Planimétrico Predial ................. 311
Anexo 4. Metodología para la definición orígenes planos cartesianos ............................. 311
Anexo 5. Especificación Técnica Mapa Catastral Digital .................................................. 311
Anexo 6. Formulario Predial Catastral ............................................................................... 311
Anexo 7. Matriz de Partes, Derechos, Responsabilidades y Restricciones ...................... 311
Anexo 8. Catálogo de Objetos (En construcción) ............................................................... 311
Anexo 9. Catálogo de Representación de Objetos Catastrales (En construcción) .......... 311
Anexo 10. Tipos de coordenadas manejados en Colombia, Instituto Geográfico Agustín
Codazzi. Año 2004 ................................................................................................................. 311
Anexo 11. Formato Plan de Calidad .................................................................................... 311
Anexo 12. Acta de Colindancia Propuesta .......................................................................... 311
Anexo 13. Modelo LADMCOL Versión 4.0 ........................................................................ 311
Anexo 14. Especificaciones Técnicas del Componente Económico .................................. 311
Anexo 15. Metodología bienes de uso público IGAC ......................................................... 311
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 312
9
TABLAS
Tabla 1.Flujos de proceso ........................................................................................................................................... 98 Tabla 2. Proceso Gestión Catastral Multipropósito Transicional ............................................................................ 101 Tabla 3. Lista de subprocesos y actividades del proceso de Gestión Catastral Multipropósito transicional ........... 104 Tabla 4. Actividades del subproceso Formulación de estándares y lineamientos – SUB01 ..................................... 106 Tabla 5.Actividades del subproceso plan de ejecución de la metodología - SUB03 ................................................. 110 Tabla 6. Actividades del proceso de ejecución de la operación- SUB04 .................................................................. 112 Tabla 7. Actividades del subproceso trabajo en campo y oficina - SUB04-01 ......................................................... 114 Tabla 8. Actividades del subproceso Levantamiento Planimétrico Predial - SUB04-01-01 ..................................... 116 Tabla 9. Actividades del subproceso Seguimiento y Control - SUB05 ...................................................................... 117 Tabla 10. Actividades del subproceso Integración de información física y de mercado inmobiliario - SUB07 ....... 119 Tabla 11. Caracterización Nacional Propuesta ....................................................................................................... 141 Tabla 12. Escenario planteado .................................................................................................................................. 145 Tabla 13. Referencia posicional en centímetros con otros países ............................................................................. 146 Tabla 14. Sistema de coordenadas: GCS_MAGNA.................................................................................................. 152 Tabla 15. Sistema de referencia vertical ................................................................................................................... 153 Tabla 16. Elementos de calidad medidos de acuerdo con los objetos del Levantamiento Planimétrico Predial ...... 153 Tabla 17. Entregables del levantamiento físico predial. .......................................................................................... 157 Tabla 18. Abreviaturas para la dirección (nomenclatura vial) ................................................................................. 164 Tabla 19. Abreviaturas para la dirección ................................................................................................................. 164 Tabla 20. Abreviaturas para nomenclatura rural ..................................................................................................... 165 Tabla 21. Tipos de derechos. ..................................................................................................................................... 199 Tabla 22. Método actual y propuesto en el proceso de valoración masiva ............................................................... 233 Tabla 23. Listado General de stakeholders ............................................................................................................... 266 Tabla 24. Usuarios Priorizados ................................................................................................................................ 267 Tabla 25. Ficha técnica servicio Predios Abandonados ........................................................................................... 267 Tabla 26. Ficha técnica servicio Predios para Reparación de Victimas .................................................................. 268 Tabla 27. Ficha técnica servicio Información Física de Catastro ............................................................................ 270 Tabla 28. Ficha técnica servicio Mapa catastral Digital .......................................................................................... 272 Tabla 29. Ficha técnica servicio Carta Catastral ..................................................................................................... 277
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ILUSTRACIONES
Ilustración 1. Territorio y SAT (Catastro y Registro, y otras dimensiones). .............................................................. 27 Ilustración 2. Relación SAT, IDE y Gobernanza. ....................................................................................................... 33 Ilustración 3. Características del catastro multipropósito en Colombia. ................................................................... 48 Ilustración 4. Catastro multipropósito y Registro público de la propiedad. .............................................................. 59 Ilustración 5. Esquema LADM .................................................................................................................................... 64 Ilustración 6. Integración de los sistemas de información del catastro y registro ..................................................... 65 Ilustración 7. Secuencia/gama de derechos al suelo .................................................................................................. 67 Ilustración 8. Territorio, SAT y Principio de Independencia legal ............................................................................. 70 Ilustración 9. Integración e interoperabilidad SAT/LADM ........................................................................................ 84 Ilustración 10. Estructuración de la Cadena de Valor ............................................................................................... 89 Ilustración 11. Modelo Catastro Multipropósito. ....................................................................................................... 95 Ilustración 12. Mapa de procesos ............................................................................................................................... 96 Ilustración 13. Cadena de Valor de la Gestión Catastral. .......................................................................................... 97 Ilustración 14. Flujo del proceso de gestión catastral multipropósito transicional ................................................. 102 Ilustración 15. Diagrama del subproceso de formulación de estándares y lineamientos. ........................................ 106 Ilustración 16. Diagrama del subproceso de Estructuración y Coordinación. ........................................................ 107 Ilustración 17. Flujo del subproceso plan de ejecución de la metodología. ............................................................. 108 Ilustración 18. Flujo del subproceso Ejecución de la operación. ............................................................................. 111 Ilustración 19. Flujo del subproceso de trabajo en campo y oficina. ....................................................................... 113 Ilustración 20. Flujo del subproceso de Levantamiento Planimétrico Predial......................................................... 116 Ilustración 21. Flujo del subproceso de integración de información física y de mercado inmobiliario. ................. 118 Ilustración 22. Visión general paquetes LADM ........................................................................................................ 123 Ilustración 23. Clases básicas del modelo LADM. ................................................................................................... 124 Ilustración 24. Ubicación de clases según paquete. ................................................................................................. 128 Ilustración 25. Clases básicas del perfil Colombiano del LADM ............................................................................. 129 Ilustración 26. Distribución Número Predial (30 Posiciones) ................................................................................. 166 Ilustración 27. Proceso de construcción del informe jurídico individual. ................................................................ 205 Ilustración 28. Proceso del componente económico del catastro multipropósito..................................................... 235 Ilustración 29. Etapas básicas del componente social.............................................................................................. 254 Ilustración 30. Especificación de alcance desde la perspectiva de transformación de la operación a partir del piloto
de catastro multipropósito ......................................................................................................................................... 258 Ilustración 31. Componentes de ejecución de piloto catastro multipropósito .......................................................... 261 Ilustración 32. Componentes de la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) ...................................................... 262 Ilustración 33. Aproximación inicial a servicios ...................................................................................................... 262 Ilustración 34. Proceso operativo soportado tecnológicamente .............................................................................. 265 Ilustración 35. Ejecución de la Operación ............................................................................................................... 287 Ilustración 36. Participantes y Roles. Proceso de seguimiento y evaluación. .......................................................... 288 Ilustración 37. Etapa de elaboración........................................................................................................................ 290 Ilustración 38. Etapa de Ejecución y Validación ...................................................................................................... 291 Ilustración 39. Cierre. ............................................................................................................................................... 292 Ilustración 40. Registrar ........................................................................................................................................... 293 Ilustración 41. Plan de ejecución de la metodología - modelo de seguimiento y evaluación ................................... 297
11
INTRODUCCIÓN
El artículo 104 de la ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, “Todos por un
nuevo país”, estableció que el Gobierno Nacional promoverá la implementación de un catastro
nacional con enfoque multipropósito, “…entendido como aquel que dispone información predial
para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de
los fiscos locales, al ordenamiento territorial y a la planeación social y económica.” También
determinó que el:
“Gobierno Nacional, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el apoyo de
los catastros descentralizados, podrá realizar las actividades necesarias para la formación y
actualización catastral de manera gradual e integral, con fines adicionales a los fiscales señalados
en la Ley 14 de 1983, logrando plena coherencia entre el catastro y el registro, mediante
levantamientos por barrido predial masivo, (…) conforme con la metodología definida para el
efecto.”
Por último, decretó la reglamentación de la implementación de un Sistema Nacional de Gestión de
Tierras (SNGT), con base en el catastro multipropósito, el registro de la propiedad inmueble y el
ordenamiento territorial.
El artículo 105 de la misma ley, modificatorio del parágrafo del artículo 65 de la ley 1579 de 2012
(Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos), fijó la rectificación administrativa de área y
linderos por acuerdo pleno de los titulares del derecho de dominio y sus colindantes, cuando en
desarrollo de la formación y/o actualización catastral rural y urbana, bajo la metodología de
intervención por barrido predial masivo con enfoque multipropósito, se adviertan diferencias en
los linderos y/o área de los predios, entre la información levantada en terreno y la que reposa en
las bases de datos de catastro y/o registro. El proceso para la corrección administrativa de área y
12
linderos debe ser reglamentado por el Gobierno Nacional.
Por su parte, el artículo 180 hace mención al Programa Nacional de Delegación de Competencias
Diferenciadas. Su propósito es asegurar una prestación más eficiente de los bienes y servicios a
cargo del Estado y crear esquemas de distribución de competencias. Una de las competencias y
funciones del nivel nacional susceptible de delegación es la formación, actualización y
conservación catastral, así como la implementación de catastros multipropósitos.
Como se indica en el citado artículo 104, el IGAC puede realizar las actividades necesarias para
la formación y actualización catastral multipropósito, mediante levantamientos por barrido predial
masivo, de acuerdo con la metodología que se defina para tal fin. El artículo 105, en referencia a
la rectificación administrativa de linderos y área, alude al catastro multipropósito y a la
metodología de intervención por barrido predial masivo, como presupuestos básicos para que
pueda darse la corrección. Por último, el artículo 180 señala la formación, actualización y
conservación, junto con la implementación de catastros multipropósitos, como competencias y
funciones delegables, que demandan la existencia de la reseñada metodología de barrido predial
masivo.
En la “Propuesta de Delegación en Catastro”, elaborada por el IGAC en octubre de 2015, se enseña
el contexto de la delegación y los requisitos de la misma. Se afirma que la definición de normas
técnicas y la regulación son indelegables. Asimismo, que los solicitantes y/o delegatarios de
funciones de catastro deben dar cumplimiento a las normas técnicas y los estándares fijados por el
Instituto.
Para promover la implementación del catastro multipropósito, el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), con el apoyo técnico del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), ha
venido preparando un documento de política (CONPES), que se espera sea aprobado en los
13
próximos días. En paralelo, el DNP viene estructurando una serie de pilotos para la definición e
implementación de metodologías de barrido predial masivo, que permitirían probar estándares y/o
especificaciones técnicas de producto (catastro multipropósito) como los contenidos en este
documento y sus anexos, además de poder determinar rendimientos diferenciales y costos, y
establecer la utilidad de la información generada.
El IGAC como máxima autoridad catastral del país es el llamado a definir los estándares y/o
especificaciones técnicas para el levantamiento, la administración y diseminación de la
información catastral. En la actualidad no existe un estándar nacional sino una guía técnica general,
constituida por Resoluciones como la 070 de 2011, la 1008 y la 1055 de 2012. A nivel internacional
se cuenta con un estándar aprobado por ISO en 2012 (19152), denominado Modelo del Dominio
para la Gestión del Territorio (LADM por sus siglas en ingles). Este estándar presenta los
conceptos y definiciones básicas del catastro, la forma de medir y describir los predios, y de
presentar la información de las propiedades inmuebles. LADM está adoptado y armonizado con
INSPIRE (Infraestructure for Spatial Information in Europe), LPIS (Land Parcel Identification
System) y STDM (Social Tenure Domain Model). De acuerdo con LADM, cada país debe adecuar
el estándar a sus necesidades, agregando, eliminando o refinando elementos de la norma base. La
ISO lleva a la conclusión de que la base del registro de la propiedad inmueble es la representación
gráfica realizada por el catastro.
El IGAC avanza en la adaptación de la norma ISO 19152 (LADM) al contexto catastral
colombiano, con una visión y enfoque multipropósito, como lo establece el artículo 104 de la Ley
1753 de 2015. A su turno, para promover el cumplimiento del parágrafo del citado artículo, sobre
implementación del Sistema Nacional de Gestión de Tierras (SNGT), el IGAC ha enmarcado el
avance en los denominados sistemas de administración de tierras (SAT), tomando como núcleo el
14
catastro multipropósito y el registro de la propiedad1.
En el mediano y largo plazo la implementación del SAT, para materializar el SNGT, demandará
que dimensiones como el ordenamiento territorial, los temas medioambientales, los derechos
tradicionales y la explotación de recursos naturales – por mencionar algunas -, se integren al
catastro multipropósito y al registro de la propiedad bajo estándares como el modelo LADM2. El
propósito es que los datos de todos esos sistemas de información de tierras puedan integrarse para
una mejor gobernanza de la tierra y que pueda garantizarse la interoperabilidad.
Un instrumento fundamental para el SAT y el SNGT es la Infraestructura Colombiana de Datos
Espaciales (ICDE), que tomaría como fundamento próximo el nuevo catastro multipropósito y el
registro de la propiedad. La ICDE permitiría y facilitaría la integración y disposición de la
información, su fácil acceso e interpretación (uso), para propósitos de lo público y lo privado, con
la posibilidad de generar modelos de simulación y nuevas teorías, como apoyo a la formulación,
implementación y evaluación de políticas públicas, y de la innovación y el emprendimiento,
respectivamente (gobernanza de la tierra).
Volviendo al catastro multipropósito y al registro de la propiedad, pero enmarcados en el SAT y
el modelo LADM, lo que se espera es que la implementación de una metodología de barrido predial
masivo, donde se apliquen estándares y/o especificaciones técnicas como los contenidos en este
documento, asegure el levantamiento, representación e inscripción de información exacta,
completa, confiable y oportuna sobre derechos, responsabilidades y restricciones. Información que
permita: i) la localización e individualización de todos los predios del país, públicos y privados;
ii) levantar todas las formas de tenencia de la tierra presentes en el territorio, formales e informales;
iii) la revisión de los linderos, área y forma de los inmuebles, iv) capturar otros datos y/o
1 La Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) se ha integrado al ejercicio 2 Mediante la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE).
15
información de los aspectos físico y jurídico del catastro y del registro, relevantes para múltiples
usos y usuarios, y v) obtener unos renovados, precisos y confiables valores catastrales.
En ese sentido, la metodología de barrido predial masivo debe ser lo suficientemente amplia y
detallada para abarcar todo el territorio nacional y sus particularidades. Con ella deben poder
surtirse oportuna y confiablemente el levantamiento, representación e inscripción (físico, jurídico
y económico) de las tierras e inmuebles con o sin catastro, formales e informales, públicas y
privadas, individuales o colectivas; la recopilación, procesamiento y disposición de información
adicional a la del catastro tradicional; el aseguramiento de la veracidad de los datos contenidos en
las bases de del catastro, y la armonía de la realidad en el territorio con la información del catastro
y del registro de la propiedad inmueble. Finalmente, un proceso para el mantenimiento y la
renovación del catastro inicialmente levantado o renovado, conforme con las dinámicas de los
territorios y la focalización de la acción catastral y registral, bajo las premisas de la eficiencia y
eficacia.
Durante los meses de febrero y marzo de 2016, a través de un equipo multidisciplinario de
connotados profesionales3, con amplios conocimientos y trayectoria en materia de cartografía,
catastro, registro, mercado de tierras y sistemas de información, el IGAC, con el apoyo y
participación de la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), ha preparado una primera
versión4 de la conceptualización y los estándares y/o especificaciones técnicas de producto de
catastro multipropósito, que serían aplicados en desarrollo de la metodología a contratar a través
del DNP en los pilotos que viene estructurando.
Con ese fin, el presente documento está organizado en cuatro capítulos. El primero, denominado
3 Incluido el apoyo de la cooperación internacional Suiza, a través de la agencia SECO 4 La cual debe complementarse con apartes en construcción y retroalimentarse de las observaciones que se reciban
de actores interesados, a partir de su disposición con tal fin
16
“Conceptualización para la implementación del catastro multipropósito”, contiene el marco
conceptual para la implementación del catastro multipropósito, con una visión a 10 años, que
corresponden al tiempo estimado para su configuración. También incluye una propuesta y
descripción de la cadena de valor, que resalta el valor público del catastro y los principales
procesos de la nueva visión, de los cuales se han priorizado aquellos que son esenciales para la
estructuración y desarrollo de los pilotos. Como complemento aparecen los componentes de los
flujos modelados, la descripción general del proceso, el flujo del proceso de gestión catastral
multipropósito y la descripción de subprocesos y actividades. Este complemento recibe el
calificativo de transicional, ya que está elaborado para los pilotos y debe considerarse simplemente
como una referencia por parte de los interesados, especialmente los futuros operadores. El primer
capítulo cierra con una naciente propuesta de modelo de datos para la administración de tierras en
Colombia (LADMCOL), que parte de lo que es LADM (ISO 19152), su importancia y la necesidad
de su implementación en el país. El modelo que se presenta está acotado a catastro, con un nivel
de avance que demandará una mejora continua de acuerdo con su evolución natural.
En el segundo capítulo, denominado “Componentes para el catastro multipropósito”, se encuentran
por cada componente los estándares y/o especificaciones técnicas de producto que serían aplicadas
en desarrollo de las metodologías definidas y aprobadas en los pilotos que viene estructurando el
DNP. En el señalado capítulo se encuentra una descripción general y el componente físico-jurídico,
que incluye a nivel de insumos la ortofoto/ortoimagen, DTM y la cartografía básica. Este
componente presenta igualmente el levantamiento planimétrico catastral, el diligenciamiento del
formulario predial catastral y, finalmente, el mapa catastral digital. También se enuncia el catálogo
de objetos y el catálogo de representaciones, que se encuentran en proceso de elaboración, por lo
cual se incorporarán en la segunda versión de este documento.
17
Otro componente del capítulo dos es el económico, que combina estándares y/o especificaciones
técnicas de producto con algunos elementos metodológicos, necesarios para visualizar el
desarrollo de lo que se busca en esta materia. Parte de los estándares estarían siendo construidos y
aplicados en la ejecución de las metodologías aprobadas, bajo lineamientos técnicos mínimos
definidos en este documento. Este componente inicia con un necesario marco conceptual y
continúa con la descripción del esquema propuesto para el proceso de valoración económica
masiva. Esta descripción continúa en proceso de ajuste y las especificaciones técnicas mínimas en
fase de complementación, con consolidación en la versión dos de este documento.
El siguiente componente es el social. La implementación de un catastro multipropósito es una
construcción que combina la técnica con la participación y validación ciudadana, especialmente
para la materialización del componente físico-jurídico. Lo anterior, sin perjuicio del
involucramiento de otros actores interesados y de la promoción para la apropiación del catastro
multipropósito y sus resultados. En consecuencia, se involucran un contexto general y los pasos
básicos que el operador debe involucrar en la propuesta metodológica. El capítulo dos cierra con
el componente tecnológico, donde se establece lo pertinente a los requerimientos funcionales y no
funcionales, la arquitectura de referencia y los servicios propuestos.
El tercer capítulo corresponde al esquema de seguimiento, control y evaluación, con desarrollo del
subproceso de seguimiento y control. La evaluación se definirá metodológicamente con
posterioridad. El capítulo cuarto sintetiza los entregables por componente, es decir, lo que en
desarrollo de los pilotos y en aplicación de las metodologías aprobadas, y de los estándares y/o
especificaciones técnicas de producto acá especificados, deben entregar los operadores
seleccionados. Finalmente, el documento de consolidación cierra con los anexos, donde se
encuentran la mayoría de los estándares y/o especificaciones técnicas de producto.
18
Como se anotó en líneas precedentes, este documento constituye la primera versión de un
importante esfuerzo del IGAC, con el apoyo y participación de la SNR, donde se ha puesto el
conocimiento y la experiencia de un calificado grupo de profesionales5 para su desarrollo,
significativo e interdisciplinario6. Varios apartes siguen en ajuste y otros en proceso de
complementación, que se espera puedan consolidarse para la segunda versión, que se tendría en el
presente mes (abril de 2016).
Siendo uno de los objetivos de los pilotos probar y posibilitar el afinamiento de los estándares y/o
especificaciones técnicas de producto acá determinados, el documento puede y debe ser conocido
en su integridad por los actores interesados en el catastro multipropósito, incluidos los potenciales
operadores de los pilotos, para promover su mejoramiento continuo. Bajo esa perspectiva, el IGAC
dispondrá su publicación en la página web durante el mes de abril de 2016 (a partir del día siete).
Las observaciones que se presenten serán evaluadas internamente (IGAC – SNR), y de ser
conveniente, sus resultados serán incorporados a través de ajustes y/o complementaciones en
sucesivas versiones.
5 Incluida, como se dijo, la cooperación Suiza sobre la adopción del modelo LADM y los levantamientos planimétricos
prediales 6 En dos meses de intensa labor
19
CAPÍTULO 1. CONCEPTUALIZACIÓN PARA LA
IMPLEMENTACIÓN DEL CATASTRO MULTIPROPÓSITO
CAPÍTULO 1.
CONCEPTUALIZACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN
DEL CATASTRO MULTIPROPÓSITO
20
1. SIGLAS Y ABREVIATURAS
AT Administración de tierras
CONPES Consejo de Política Económica y Social
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DNP Departamento Nacional de Planeación
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FIG Federación Nacional de Agrimensores
GT Gestión de Tierras
IDE Infraestructura de Datos Espaciales
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
LADM
MOP
NPH
Modelo de Dominio de Administración de Tierras
Modelo de Operación por Procesos
No Propiedad Horizontal
PH
POT
Propiedad Horizontal
Plan de Ordenamiento Territorial
RRR Información jurídica relacionada con el terreno y la propiedad inmobiliaria
SAT Sistema de Administración de Tierras
SCN
SIG
Sistema de Cuentas Nacionales
Sistema de Información Geográfica
SNGT Sistema Nacional de Gestión de Tierras
SNR Superintendencia de Notariado y Registro
21
2. MARCO CONCEPTUAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO
El objetivo de este capítulo es presentar un marco conceptual para la operación del catastro
multipropósito. Contiene conceptos y definiciones tomados de la literatura sobre catastro,
administración de tierras, gestión de tierras y gobernanza de la tierra. Presenta también una visión
a diez años para el catastro de Colombia, basado en los mandatos de la Ley 1573 de 2015, Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un nuevo país”, en las seis declaraciones de
Catastro 2014, y en las visiones de los catastros avanzados en el mundo, principalmente los de
Australia y Nueza Zelanda (Catastro 2034).
Para este capítulo, se tomó como base las reuniones de diagnóstico del catastro en Colombia para
la elaboración del documento CONPES (el cual se encuentra en desarrollo) de la política de
catastro multipropósito, y las reuniones realizadas con funcionarios y contratistas del IGAC desde
diciembre de 2015. Con fundamento en la Ley 1573 de 2015, en el diagnóstico y la visión se
ofrecen lineamientos para la operación del catastro multipropósito.
El presente capitulo está divido inicialmente en seis secciones. La primera sección presenta
conceptos y definiciones sobre gestión de tierras, administración de tierras y catastro, con el fin de
enmarcar el catastro multipropósito. Como lo se establece en gran parte de la literatura, la
definición de catastro multipropósito de esta sección está fundada en sus finalidades, más no en
sus características.
La segunda sección contiene los conceptos de infraestructura de datos espaciales y “gobernanza
de la tierra”. La tercera sección expone los conceptos relacionados con derechos, restricciones y
22
responsabilidades, de acuerdo con el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), la normatividad y la
jurisprudencia colombiana.
La cuarta sección presenta la visión del catastro multipropósito en términos de las características
necesarias para cumplir con el fin de atender múltiples objetivos. Las características propuestas en
la visión están alineadas con lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, “Todos
por un nuevo país”, con la visión Catastro 2014, y parcialmente con la visión 2034 de los catastros
de Australia y Nueva Zelanda.
Estas características definen el alcance del catastro multipropósito. Esto es importante porque en
gran parte de la literatura, sobre todo en los países en desarrollo, se define el catastro
multipropósito en términos de sus finalidades, pero no se discute rigurosamente cuáles son las
características deseables y el alcance de sus procesos y productos, en un marco institucional y legal
concreto, en el que existe un gran número de entidades con atribuciones relacionadas con la
administración de tierras.
La razón para adoptar la visión Catastro 2014 es que el sistema de catastro-registro en Colombia
todavía se encuentra lejos de las seis declaraciones de ese documento. Las declaraciones del
Catastro 2014, dispuestas entre 1998 y 1999, continúan siendo aceptadas, como se puede deducir
de la revisión realizada en 2014 (FIG, 2014).
La expedición de la norma ISO 19152 en el año 2012 aporta nuevos elementos para la construcción
de la visión del catastro y la elaboración de la hoja de ruta para el desarrollo del catastro
multipropósito. El presente documento trata de mostrar cómo la adopción del Modelo de Dominio
de Administración de tierras (LADM, por sus siglas en inglés) en Colombia puede contribuir a la
conformación y operación del catastro multipropósito, preservando la autonomía o independencia
23
legal de las entidades u organismos que administran diferentes aspectos de la administración de la
tierra en Colombia.
En la argumentación sobre las características deseables del catastro multipropósito de este capítulo
se ofrecen pautas para la conformación y operación del catastro multipropósito. En la sección
quinta se presentan las deficiencias de los sistemas de valoración masiva de la propiedad y algunas
ideas para superarlas en la configuración del citado catastro. Finalmente, en la sexta sección se
abordan las fases del catastro multipropósito, incluida una propuesta de pasos para su
consolidación en el marco del SAT y el modelo LADM – con apego a la mencionada visión a 10
años -.
2.1. GESTIÓN DE TIERRAS, ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO:
CONCEPTOS Y DEFINICIONES
La definición original de administración de tierras (AT) proviene de los lineamientos formulados
por Naciones Unidas hace dos décadas (UN-ECE, 1996). Un concepto más amplio es el de gestión
de tierras (GT), definido de la siguiente manera (UN-ECE, 1996, p.13):
La gestión de tierras es el proceso por medio del cual los recursos de la tierra son puestos a
buen efecto. Cubre todas las actividades relacionadas con la gestión de la tierra como un
recurso, tanto desde una perspectiva ambiental como desde una perspectiva económica.
Puede incluir extracción minera, la gestión de la propiedad inmobiliaria, y la planeación
física de las ciudades y el campo.
Abarca temas como:
El traspaso de la propiedad, incluidas las decisiones sobre hipotecas e inversión;
Evaluación y valoración de la propiedad;
24
El desarrollo y la gestión de los servicios públicos y otros servicios;
La gestión de los recursos de la tierra, como la silvicultura, suelos, o la
agricultura;
La formación e implementación de las políticas de uso del suelo;
La evaluación del impacto ambiental; y
El seguimiento de todas las actividades en tierra que afectan a la mejor
utilización de la tierra.
La AT es definida en los siguientes términos (UN-ECE, 1996, p.13):
(Son los) procesos de registro y diseminación de información sobre propiedad, valor y uso
de la tierra y sus recursos asociados. Estos procesos incluyen la determinación (en algunas
ocasiones conocida como “adjudicación”) de los derechos y otros atributos de la tierra, la
agrimensura y descripción de los mismos, su documentación detallada, y la provisión de
información relevante para el apoyo de los mercados de tierras.
Asimismo, los lineamientos señalan que la AT se ocupa de tres temas esenciales (UN-ECE, 1996,
p.14):
la propiedad
el valor (el valor de mercado, el valor del alquiler o los costos de la construcción); y
el uso de la tierra dentro del contexto global de gestión del recurso tierra.
Una definición de Williamson, Enemark, Wallace & Rajabifard (2009) precisa que la
administración de la tierra es un proceso ejecutado por el gobierno, e incluye la tenencia y
urbanización de la tierra, además de la propiedad, el valor y el uso de este recurso (Williamson, et
al, 2009, p. 509):
25
El proceso ejecutado por el gobierno que utiliza agencias del sector público o privado y
que se relacionan con la tenencia de la tierra, la tasación de la tierra, el uso de la tierra y la
urbanización de la tierra.
La tenencia de la tierra se refiere a “la forma de tener derechos sobre la tierra y ocupar la tierra”
(Williamson et al., 2009. p. 519). Es necesario aclarar que el significado de tenencia en el contexto
del escrito citado es distinto del significado que tiene este término en el sistema legal colombiano7.
El artículo 775 del código civil establece que:
Se llama mera tenencia a la que se ejerce sobre una cosa, no como dueño, sino en lugar o
nombre del dueño, al creedor prendario, el secuestre, el usufructuario, el que tiene derecho
de habitación, con meros tenedores de la cosa empeñada. Lo dicho se aplica generalmente
a todo el que toen una cosa reconociendo el dominio ajeno. (Código Civil Colombiano
[código], 1887).
Asimismo, Williamson, Enemark, Wallace & Rajabifard (2009): definen un sistema de
administración de tierras (SAT) de la siguiente manera:
Una infraestructura para la implementación de políticas sobre la tierra y estrategias de
administración de la tierra que apoyen el desarrollo sostenible. La infraestructura incluye
acuerdos institucionales, un marco legal, procesos, estándares, información acerca de la
tierra, sistemas de administración y diseminación y tecnologías requeridas para apoyar la
distribución de la tierra, los mercados de tierra, la tasación de la tierra, el control de uso de
la tierra y el desarrollo de los intereses sobre la tierra. (Williamson et al., 2009. pág. 519).
7 Esta aclaración se hace con base es una observación de la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) al
documento preliminar. En la literatura de tierras, normalmente se utiliza ampliamente la palabra “tenencia” en un
sentido amplio, para referirse a la propiedad y a otro tipo de relaciones entre las personas y la tierra, incluyendo la
“tenencia” y la “ocupación” según las definiciones jurídicas colombianas.
26
Igualmente define el sistema de información de tierras como “un sistema para adquirir, procesar,
almacenar y distribuir información acerca de la tierra” (Williamson et al., 2009).
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) admite que
“actualmente la administración de tierras y su evaluación necesitan de marcos conceptuales más
completos y más diferenciados” (FAO, s.f.). El contenido en los lineamientos de UN-ECE (1996),
así como los propuestos por la herramienta de monitoreo y evaluación de la FAO, son equivalentes
a la definición de Sistema de Administración de Tierras (SAT) de Williamson et al (2009).
De otra parte, Steudler y Rajabifard (2012, pág. 14) relacionan cuatro elementos básicos de un
SAT, propuestos originalmente por Horisberger (2010):
catastro con la entidad básica “objeto catastral”, es decir, las parcelas de tierras, los
objetos construidos, los objetos topográficos, o áreas administrativas;
registro de la tierra con las entidades básicas de derechos de propiedad y titulares de
derechos;
valoración de la tierra con las entidades básicas de valor de mercado de la tierra y
regulaciones basadas en la parcelas de tierras; y
temas de derecho público con las entidades básicas de restricciones y los reglamentos,
sobre la base de las parcelas y las cuestiones de derecho público con las entidades
básicas de restricciones (con extensión espacial) y disposiciones legales y políticas.
27
Ilustración 1. Territorio y SAT (Catastro y Registro, y otras dimensiones).
Fuente. Elaboración propia
Según Steudler y Rajabifard (2012, pág. 14):
Es posible que un sistema de administración de tierras contenga otros elementos, que una
sociedad debe definirlos de acuerdo con sus necesidades, y que lo importante es que todos
esos elementos tengan un vínculo con la localización geográfica, en la medida en que ellos
están documentando los asuntos legales y administrativos que están sucediendo en una
localización geográfica específica.
Esta conceptualización de Steudler y Rajabifard tiende a incluir todos los temas de derecho público
asociados con la propiedad, además de los temas tradicionalmente incluidos en la definición de
28
SAT. En este sentido, cubre los aspectos señalados en la definición de la norma ISO 19152 sobre
el Modelo de Dominio de Administración de Tierras (LADM, por sus siglas en inglés).
La norma ISO 19152 define la administración de la tierra “como el proceso de determinar, registrar
y difundir información sobre la relación entre las personas y la tierra” (ISO, 2012, p. 8). Concreta
la administración como un proceso con tres componentes de esta relación: determinación, registro
y difusión de información. La determinación implica cerciorarse o establecer de una manera
precisa mediante los medios que sean necesarios las relaciones existentes entre las personas y la
tierra. En cuanto al objeto de la propiedad, implica establecer su localización, sus
medidas/linderos, forma y valor de manera inequívoca.
En el contexto de ISO 19152 el registro es la grabación de datos sobre las relaciones entre las
personas y la tierra por parte de las autoridades registradoras (podrían ser entidades públicas o
entidades privadas a las cuales se les han delegado funciones públicas). Los registros abarcan el
reconocimiento de los derechos de propiedad, y adicionalmente, los demás derechos, restricciones
y responsabilidades relacionados con la tierra.
El énfasis de ISO 19152 “es la parte de la administración del territorio que corresponde a los
derechos, responsabilidades y restricciones que afectan la tierra (o al agua) y a sus componentes
geométricos (geoespaciales)” (ISO, 2012, pág. 8).
El marco conceptual de la administración de tierras, adoptado en este documento para la operación
del catastro multipropósito, parte de las definiciones de AT y SAT anteriormente expuestas
(Williamson et al, 2009), pero también considera el énfasis de la norma ISO 19152 en los procesos
de determinación, registro y difusión de información sobre los derechos, restricciones y
responsabilidades “que afectan la tierra y a sus componentes geométricos” (ISO, 2012, pág. 8).
29
Este marco conceptual reconoce que la administración de tierras es un componente de la gestión
de tierras, pero esta última abarca un conjunto de actividades para el buen uso de la tierra,
adicionales a los procesos incluidos en la administración de tierras, en parte relacionados en el
documento de las Naciones Unidas (UN- ECE, 1996). La administración de tierras, en línea con
ISO 19152, exige que los derechos, restricciones y responsabilidades, derivadas de los procesos
de gestión de tierras, sean considerados en los SAT, al igual que sus componentes geométricos.
De acuerdo con la definición de catastro de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG,
por sus siglas en inglés), éste contiene los siguientes elementos:
Es un sistema de información de la tierra, actualizado y basado en las parcelas;
Contiene información de los intereses sobre la tierra (derechos, restricciones y
responsabilidades);
Usualmente incluye una descripción geométrica de las parcelas de tierra, vinculada a
otros datos que describen la naturaleza de los intereses, el propietario o la persona que
controla estos intereses.
A menudo incluye el valor de la parcela y sus mejoramientos.
Los catastros pueden ser establecidos con propósitos fiscales y/o legales, para ayudar en la
administración de la tierra, el desarrollo sostenible y la protección ambiental. “Un catastro
multipropósito registra los intereses sobre las parcelas de la tierra relacionados con su ocupación,
valor, uso y urbanización” (Williamson et al., 2009, p. 510).
Catastro es el componente central de los SAT (Williamson et al, 2009). El catastro ha sido
concebido para proveer los siguientes servicios al SAT:
30
Identificar de manera única cada parcela de tierra.
Proveer integridad espacial (datos consistentes de las dimensiones espaciales de cada
parcela).
Asociar la información de cada parcela con los datos del registro de la propiedad.
El numeral tres no debe interpretarse en el sentido de que el catastro realice una inscripción o
registro de propiedad independiente, sino a la asociación correcta entre la información de cada
parcela con los datos del registro oficial de la propiedad. Un sistema de información integrado
evitaría diferencias en los datos del registro y catastro. Teniendo en cuenta que, el registro y el
catastro tendrían un identificador único, y el catastro no debería tener ninguna posibilidad de
alterar los datos del registro.
Los catastros con fines fiscales son los responsables de la tasación de la propiedad para el cobro
de los impuestos de la propiedad. Usualmente, esta tasación exige la medición y descripción de las
propiedades sujetas a las cargas tributarias, principalmente el área de terreno y las construcciones,
y la representación de las parcelas en mapas, con el fin de asegurar la integridad de la información
espacial.
Las mediciones y descripciones de las propiedades de los predios inscritos en el catastro pueden
ser distintas de las contenidas en las oficinas de registros oficiales de la propiedad, para efectos de
la determinación de los derechos de propiedad y de la aplicación del principio de publicidad. Un
catastro de esta naturaleza busca que los límites de las parcelas sean establecidos con precisión
para evitar litigios.
En el proceso de armonización del registro y del catastro, las mediciones deben realizarse con base
en los datos consignados en el registro oficial de la propiedad, de tal manera que los linderos
establecidos en el registro sean verificados por el catastro, y se asegure su coherencia con los
31
linderos y las declaraciones en los registros de las propiedades colindantes. También es importante
aclarar que los conflictos generados del ejercicio de la propiedad no se circunscriben a los
relacionados con áreas y linderos, sino que pueden derivarse de las demás características que
conforman dicho derecho y que solo pueden dirimirse con base en la información del registro8.
Además de su papel en la determinación precisa y consistente del objeto de la propiedad y en la
política fiscal, el catastro puede apoyar la planeación del territorio y la aplicación de políticas
públicas, relacionadas con la tierra. El catastro enfocado a estos propósitos múltiples se le conoce
como catastro multipropósito o catastro multifinalitario. Aún en el aspecto jurídico, la visión del
catastro multipropósito es más amplia que la del “catastro jurídico”, en la medida que es concebido
para integrar todos los derechos, restricciones y responsabilidades relacionados con la tierra, los
interesados y los objetos de los derechos y sus descripciones geométricas, así como las relaciones
entre todos estos elementos.
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un nuevo país” estableció lineamientos
generales para el catastro multipropósito, con el fin de viabilizar importantes políticas públicas
relacionadas con la tierra. El artículo 104 dispuso que el Gobierno Nacional promoverá la
conformación de un sistema catastral multipropósito que exceda los fines fiscales y que,
adicionalmente, permita brindar seguridad jurídica (certeza en el objeto de la propiedad) y facilitar
el ordenamiento territorial y la planeación social y económica (Ley 1753, 2015)
La misma ley especifica maneras de lograr este objetivo, cuando exige alcanzar la plena coherencia
entre el catastro y el registro público de la propiedad mediante levantamientos por barrido predial
masivo, y define lineamientos para la rectificación administrativa de áreas y linderos.
8 Son aclaraciones importantes hechas por la SNR a un texto preliminar. El texto de este párrafo es una adaptación
bastante literal del escrito de la SNR.
32
El catastro multipropósito es un apoyo para brindar la seguridad jurídica pero no define derechos
propiedad, ni otros derechos, restricciones y responsabilidades. En el ordenamiento jurídico
colombiano estas funciones han sido asignadas al registro de la propiedad; siendo función del
catastro multipropósito, verificar en terreno el predio sobre el cual recaen los derechos,
restricciones y responsabilidades9.
2.2. INFRAESTRUCTURA DE DATOS ESPACIALES Y GOBERNANZA DE LA
TIERRA
La infraestructura de datos espaciales (IDE) es la plataforma para la vinculación de las personas
con la información. Describe los conjuntos de datos espaciales, los estándares de producción y
diseminación de los datos, necesarios para asegurar la integración de los datos de diferentes
fuentes, la red de distribución para facilitar el acceso a los mismos, las políticas y principios que
regulan las relaciones entre diferentes jurisdicciones, entidades y personas (Williamson et al.,
2009, pág. 514).
La gobernanza de la tierra es definida por Williamson et al. (2009, pág. 513) como “las actividades
asociadas con la determinación y la implementación de políticas sostenibles de la tierra”. Enemark
(2009, pág. 5) la define como “las políticas, procesos, e instituciones mediante las cuales la tierra
y los recursos naturales se gestionan”. Palmer en un documento preparado para la FAO define la
gobernanza de manera más precisa (Palmer, Fricska, & Wehrman, 2009, p. 11):
La gobernanza de la tierra se refiere a las normas, procesos y estructuras a través de las cuales se
adoptan decisiones relativas al acceso a la tierra y su uso, la manera en que se ejecutan e impone
las decisiones y la forma en que se gestionan los intereses contrapuestos relativos a la tierra.
9 Párrafo basado en aclaración de la SNR a un texto preliminar.
33
Las IDEs son esenciales para la gobernanza de la tierra. La integración de la información de tierras
en la IDE facilita la acción armónica de las entidades u organismos estatales que desarrollan
políticas relacionadas con la tierra y administran los sistemas de información de tierras. Todas las
personas conocen e interpretan la información ofrecida por IDE, para la gestión de sus intereses
en condiciones de igualdad. La IDE también provee información para los análisis por parte de
académicos, científicos y responsables de la planeación, el seguimiento y la evaluación de las
políticas públicas relacionadas con la tierra.
Ilustración 2. Relación SAT, IDE y Gobernanza.
Fuente. Elaboración propia
2.3. DERECHOS, RESTRICCIONES Y RESPONSABILIDADES
El catastro multipropósito informa sobre los derechos, restricciones y responsabilidades
relacionados con la tierra y las personas. Los derechos se refieren a lo que se puede hacer en la
34
tierra; las restricciones controlan el uso y las actividades en la tierra (lo que no se debe hacer); y
las responsabilidades son obligaciones impuestas a los dueños o usuarios de las tierras (lo que se
debe hacer).
2.3.1. Los derechos
Los principales derechos sobre la tierra son los de propiedad y demás derechos reales. Usualmente,
la propiedad se define como el derecho de uso, goce y disposición de un recurso10. Además del
derecho de propiedad, existen un gran número de derechos relacionados con la tierra, y la forma
en que éstos se gestionan depende del ordenamiento jurídico de cada país. Un grupo de derechos
está relacionado con la utilización de la tierra, el agua, los bosques u otros recursos por parte de
una persona distinta de su propietario legal, a cambio de un pago o compensación. Estos son: el
arrendamiento operativo, el arrendamiento financiero, el arrendamiento de recursos, y las licencias
y permisos para usar recursos naturales. En varios casos, la propiedad económica de los activos
involucrados puede ser distinta de la propiedad jurídica, como se explica a continuación.
Arrendamientos: el arrendamiento es un contrato por medio del cual una parte concede
el uso de la tierra o parte de ella a cambio de un precio. El SCN 2008 reconoce tres tipos
de arrendamiento: el arrendamiento operativo, el arrendamiento financiero y el
arrendamiento de recursos. Todos ellos se refieren a la utilización de un activo no
financiero.
El SCN distingue entre la propiedad legal y la propiedad económica de un activo. La
propiedad la tiene la persona a la que la ley otorga el derecho a recibir los beneficios
asociados al activo y ampara jurídicamente su uso, goce y disposición. “El propietario
10 En Colombia, los derechos de propiedad sobre la tierra son gestionados por el sistema de registro de instrumentos
públicos
35
económico de un activo tiene el derecho de recibir los beneficios asociados al uso del
activo, en virtud de haber aceptado los riesgos asociados” (ONU et al., 2008, pág. 448). El
propietario legal de un activo puede desprenderse de los riesgos asociados a su uso
mediante acuerdos de pago con el propietario económico. Esta distinción entre propiedad
económica y legal es la base para la clasificación de los diferentes tipos de arrendamientos
en el SCN 2008.
Arrendamientos operativos: El arrendamiento operativo es aquel en el que el propietario
legal acepta los riesgos de uso del activo y recibe los beneficios del uso del mismo en una
actividad productiva. En un arrendamiento operativo el propietario legal es también el
propietario económico del activo. Los pagos efectuados en virtud de un contrato de
arrendamiento son los alquileres.
Arrendamientos financieros: El arrendamiento financiero es aquel en el que el
propietario legal del activo transfiere la propiedad económica al arrendatario, el cual acepta
los riesgos de uso del activo y recibe los beneficios de utilizarlo en una actividad
productiva. En términos económicos, el propietario legal otorga un préstamo al
arrendatario, con el cual el arrendatario adquiere el activo. Por lo tanto, los pagos en el
arrendamiento financiero no se tratan como alquileres, sino como pago de intereses y
amortización, y cuando el arrendador es una entidad financiera, incluye un cargo por
servicio.
Contrato de arriendo de recursos naturales: Es un contrato en el cual propietario legal
de un recurso natural (en Colombia la Nación) lo pone a disposición de otra persona
(arrendatario) a cambio de un pago regular. De acuerdo con el SCN, este pago se registra
como renta de la propiedad. Legalmente y contablemente el recurso es de propiedad del
36
arrendador, aunque es utilizado por el arrendatario. El caso clásico de un activo sujeto a un
contrato de arriendo de recursos es la tierra, aun cuando también hay arriendos de recursos
naturales.
Licencias y permiso para utilizar un recurso natural: En Colombia los permisos para
el uso de los recursos naturales son expedidos por entidades del Estado, autorizadas por la
ley. De acuerdo con el SCN (2008, pág. 450) hay tres condiciones aplicables a la utilización
de un recurso natural:
- El titular permite el uso hasta su extinción (es equivalente a una venta de activo).
- El propietario permite que el recurso sea utilizado durante un largo período de tiempo,
con poca o ninguna intervención del propietario legal (da lugar a la creación de un
activo por parte del usuario, “distinto del recurso mismo, pero en el que el valor de los
activos y de los recursos que permiten su uso le están vinculados”)
- El propietario puede ampliar o negar el permiso para la continuación del uso del activo
de un año al siguiente (en este caso, es un arrendamiento de recursos).
Edificaciones en tierras de propiedad ajena: En este caso, se distingue entre la propiedad
del edificio y la propiedad de la tierra.
Bosques: Cuando se concede un permiso para despejar un área de bosques naturales a
perpetuidad y a discreción sin restricción, se configura la venta de un activo a cambio de
los pagos efectuados al propietario legal. Lo más común es permitir la tala de bosques bajo
condiciones, y sujeto al pago por la madera extraída, de tal manera que la cosecha de
madera sea sostenible; desde el punto de vista económico, los pagos asociados se
consideran rentas, en el caso de un bosque natural.
37
Peces: Las existencias naturales de peces con un valor económico, son un activo y un
recurso natural. El Estado puede otorgar derechos de pesca a perpetuidad o por un período
largo de tiempo (por ejemplo, a las comunidades de un área determinada). En estos casos,
los derechos podrían ser transferibles y podría desarrollarse un mercado de éstos. Desde el
punto de vista económico estos derechos son activos. Por convención, en el SCN los
derechos de pesca deportiva se consideran impuestos.
Agua: Las aguas se pueden tratar de manera similar a los bosques, en los que se establecen
condiciones de uso y sobre la cantidad y la condición en que debe devolverse al propietario
(el Estado, en el caso de las aguas naturales). El agua también puede ser arrendada con
fines recreativos por tiempos prolongados, en cuyo caso, desde el puno de vista económico,
se consideran arriendos, como los de las tierras.
Recursos minerales: La extracción de minerales reduce la cantidad de recursos
disponibles en el futuro. En los casos hipotéticos en que el propietario cede todos los
derechos a otra persona, se configura una venta de recursos (desde el punto de vista
económico). En los casos en que los pagos dependen de la cantidad extraída, desde el punto
de vista económico se consideran una renta (usualmente denominados regalías). La
extracción de recursos genera una disminución del patrimonio del propietario.
En los contratos descritos anteriormente, puede haber lugar para la creación de activos, distintos
de la tierra o de los recursos asociados con la tierra, pero relacionados con ellos. Los propietarios
de los derechos de uso o explotación podrían vender el activo correspondiente (el valor presente
de la utilidad esperada de la explotación del recurso).
38
Tenencia y ocupación
La tenencia/posesión y la ocupación de la tierra forman parte del continuum de derechos, como lo
describe la literatura sobre derechos de tenencia de la tierra. Son situaciones en las que los
tenedores y ocupantes no tienen derechos formales de propiedad sobre la tierra, pero
eventualmente conducen a la propiedad formal, cuando se cumplen las condiciones establecidas
por la ley. Hay un gran número de situaciones que dan origen a la informalidad, y que es necesario
conocer en cada caso para garantizar los derechos de las partes involucradas.
Baldíos y bienes de uso público
La propiedad de la tierra no se origina solamente en la venta, cesión o donación de una persona a
otra, o por la expropiación. En Colombia, la ley establece que son propiedad del Estado los baldíos
y los bienes de uso público, además de los bienes fiscales con títulos de propiedad.
En Colombia no ha sido una práctica formalizar sistemática y completamente los derechos de
propiedad sobre los baldíos y los bienes de uso público. En el caso de los baldíos esta práctica está
asociada con su definición: son tierras sobre las que ninguna persona puede demostrar la existencia
del derecho de propiedad. Así, el baldío es un derecho de propiedad del Estado que nace de la no
existencia del derecho por parte de otra persona (incluyendo las entidades del Estado). Por esta
misma razón, tradicionalmente los baldíos no han sido delimitados, excepto cuando se adelantan
procesos de titulación de ocupantes, o en los casos de disputas con particulares. Como resultado,
en Colombia no hay un inventario sistemático de los baldíos, lo que ha hecho ineficaz e ineficiente
la administración de los mismos.
Con respecto a los bienes de uso público, la ley establece la manera de definir sus linderos, pero
no ha habido un proceso sistemático de delimitación y de creación de una base de datos para la
39
protección de los derechos del Estado. Como resultado de esta falta de delimitación, es posible que
los derechos del Estado sobre bienes de uso público se encuentren en conflicto con los derechos
de propiedad privada (tal como estos han sido reconocidos en el registro de la propiedad).
De los planteamientos anteriores sobre los baldíos y los bienes de uso público puede concluirse
que es necesario contar con una base de datos completa de estos terrenos del Estado, con su
correspondiente determinación de linderos, para proteger los derechos del Estado, y para que los
particulares colindantes conozcan realmente los límites de la propiedad. De esta forma, un
levantamiento sistemático y completo de los baldíos y de los bienes de uso público puede hacer
una gran contribución a la gestión de las tierras del Estado, y a poner freno a una gran cantidad de
conflictos sobre la tierra en Colombia.
Resguardos indígenas y territorios colectivos de las comunidades negras
La propiedad colectiva sobre los territorios indígenas y comunidades negras surgen de la
protección constitucional de la identidad cultural y de los derechos de los grupos étnicos en
Colombia. El Estado reconoce la existencia de propiedad colectiva sobre los terrenos con base en
la historia, en la identidad grupal y en las tradiciones de estos colectivos.
Los resguardos indígenas son territorios en los que los indígenas ejercen el derecho fundamental
de propiedad colectiva, regido por una organización “ajustada al fuero indígena o a sus pautas y
tradiciones culturales” (Corte Constitucional, Sentencia C-921 de 2007). La determinación de los
derechos de propiedad colectiva impone una restricción fundamental a los territorios de los
resguardos indígenas: estos son de naturaleza inajenable, inalienable, imprescriptible e
inembargable (Const., 1991, arts. 63 y 329).
40
Las comunidades negras tienen derechos colectivos sobre la tierra. La Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 (artículo 55 transitorio) dispuso la expedición de una ley para el
reconocimiento del derecho de propiedad colectiva de las comunidades negras, que habían venido
ocupando “las tierras baldías en las zonas rurales de la Cuenca del Pacifico (…) sobre las áreas
que habrá que demarcar la misma ley”. Igualmente, estableció la posibilidad de aplicar esta misma
disposición a “otras zonas del país que presenten condiciones similares”. La Ley 70 de 1993
desarrolló el artículo 55 de la Constitución Política y “consagra de manera explícita los derechos
de las comunidades negras en un solo cuerpo normativo” (Corte Constitucional, Sentencia T-576
de 2014), estableció la aplicación de este mandato a las zonas baldías ocupadas por las
comunidades negras con prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país, e impuso
reglas relacionadas con el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales.
2.3.2. Restricciones y responsabilidades
Los derechos se refieren a lo que se puede hacer en la propiedad, las restricciones a lo no que se
puede hacer y las responsabilidades a lo que deben hacer los dueños o usuarios de las tierras.
La propiedad privada es reconocida por la Constitución Política, pero en el marco de la prevalencia
del interés general. En este sentido, la propiedad privada debe ceder al interés general cuando estos
intereses se encuentren en conflicto. La Constitución Política (art. 58) establece que la propiedad
debe cumplir con funciones sociales y ecológicas, y en este contexto el Estado puede establecer
restricciones sobre el ejercicio de los derechos e imponer obligaciones.
“Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa” (Const., 1991, art. 58), sujeta a
una indemnización a la persona afectada. La Constitución Política también contempla la extinción
41
de dominio “sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro
público o con grave deterioro de la moral” (Const., 1991, art. 34).
Las restricciones
Las principales restricciones son las establecidas por la ley o por las autoridades expresamente
señaladas en la normatividad. Las restricciones asociadas con la tierra y la construcción pueden
ser innumerables, como resultado del poder del Estado para regular el uso del suelo, en desarrollo
del principio constitucional de las funciones social y ambiental de la propiedad, y de las impuestas
en los contratos o convenios entre particulares, o entre estos y las entidades del Estado.
Una de las principales restricciones son las determinadas por el artículo 63 de la Constitución
Política sobre tierras públicas y territorios de grupos étnicos: “(…) los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables” (Const., 1991, art. 63).
Las restricciones impuestas en Colombia por el Estado podrían clasificarse en los siguientes
grupos, sin que necesariamente éstos sean excluyentes:
el suelo protegido para la protección de los recursos naturales y la conservación del
ambiente;
los bienes de uso público;
las tierras comunales de las comunidades negras;
las tierras de resguardo;
el patrimonio arqueológico de la Nación;
42
los bienes considerados por las leyes como inalienables, imprescriptibles e inembargables,
adicionales a los definidos expresamente por la Constitución Política;
las reservas para obras y actuaciones públicas;
las limitaciones al uso de la propiedad con fines urbanísticos;
las servidumbres asociadas con la infraestructura pública (de acueducto y de luz);
las servidumbres legales constituidas a favor de particulares;
las servidumbres naturales;
zonas de riesgo de incendios, inundaciones u otros desastres naturales;
localización de minas o municiones sin estallar, materiales peligrosos y sitios
contaminados.
Las servidumbres son una especie de carga impuesta sobre la propiedad, en beneficio de otra
propiedad (o de otras propiedades) con distinto dueño (Código Civil, 1887, art. 89). En la ley
colombiana, el predio gravado con la servidumbre se denomina “predio sirviente” y el predio
beneficiado, “predio dominante”. La servidumbre supone un derecho para los dueños del predio
dominante o una restricción para el predio sirviente.
La Corte Suprema de Justicia, en Sentencia de febrero de 1936 considera las siguientes
restricciones con respecto a las servidumbres:
“Las servidumbres se hallan inseparablemente ligadas al fundo dominante, debido a que su
esencia jurídica son derechos accesorios. De ahí una servidumbre no puede ser cedida,
embargada o hipotecada separadamente, como tampoco pueda destacársela del fundo dominante
para ser transportada. Las servidumbres no se transmiten sino activamente con la propiedad del
predio dominante y, pasivamente, con el derecho de dominio sobre el predio sirviente” (Corte
Suprema de Justicia, 1936)
43
Además de las servidumbres establecidas por la ley, existen las servidumbres naturales y las
voluntarias. Las naturales “provienen de la natural situación de los lugares”, y las voluntarias son
aquellas que las personas pueden constituir a su arbitrio en el marco de la ley.
También pueden surgir restricciones sobre la tierra y la propiedad inmobiliaria de los contratos o
convenios entre particulares y entre éstos y el Estado. En estos convenios o contratos, los derechos
de unas personas implican restricciones para las otras partes del contrato. Los arriendos, las
licencias, los contratos de asociaciones público-privadas y otros arreglos contractuales imponen
restricciones voluntarias sobre el uso, goce y disposición de la propiedad (por ejemplo, en el caso
del leasing financiero, en un arrendamiento con opción de compra el propietario legal se
compromete a no vender la propiedad objeto del leasing o del arrendamiento, en virtud de un
contrato).
Las restricciones pueden referirse a la prohibición de actuaciones, tales como la tala de árboles (en
las áreas urbanas y rurales), el uso del agua y el uso de químicos.
Responsabilidades
Las responsabilidades se refieren a lo que debe hacer el propietario, tenedor u ocupante de un
predio, de acuerdo con las disposiciones legales. En el contexto de los sistemas de administración
de tierras no se refiere a la responsabilidad u obligación de cumplir la ley, ni a las responsabilidades
negativas (evitar hacer ruido). Algunas responsabilidades son: mantener los sitios considerados
como patrimonio cultural, los drenajes públicos, las piscinas públicas y otra infraestructura
pública.
44
2.3.3. Derechos, restricciones y responsabilidades en el catastro multipropósito
La visión de catastro multipropósito es contar con un sistema catastral que permita a las personas
de una manera confiable, rápida y a bajo costo, identificar la localización y extensión de todos sus
derechos, restricciones y responsabilidades relacionadas con la propiedad inmueble (ISDM, 2015).
Para realizar esta visión el catastro necesita integrar información de diferentes fuentes, con la
información recopilada en los levantamientos catastrales.
2.4. VISIÓN DEL CATASTRO MULTIPROPÓSITO PARA COLOMBIA (A 10 AÑOS)
En este numeral se presenta una propuesta de visión del catastro multipropósito para Colombia
para los próximos diez años, basada en los siguientes elementos: a) las disposiciones del Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018; b) la conceptualización sobre el papel del catastro en los
sistemas de administración y gestión de tierras; c) la visión del Catastro 2014 de la FIG; y de la
visión de Catastro 2034 de los catastros líderes de países avanzados (Australia y Nueva Zelanda),
respectivamente; e) la literatura sobre SAT y los planes estratégicos de catastros de otros países.
La línea de política del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en materia de catastro es la
conformación de un catastro con enfoque multipropósito. El artículo 104 del citado plan establece
que “el gobierno reglamentará la implementación del Sistema Nacional de Gestión de Tierras
(SNGT), cuya base la constituirá la información del catastro multipropósito, del registro público
de la propiedad y del ordenamiento territorial” (Ley 1753 de 2015, art. 104).
Usualmente, el catastro multipropósito es definido en términos de los propósitos a los que sirve.
La declaración de Bogor (Indonesia) para la reforma catastral, resultado de la Reunión
Interregional de Naciones Unidas de Expertos sobre Catastro en 1996, contiene la siguiente visión
45
compartida por los asistentes: desarrollar un infraestructura catastral moderna que (Reunión
Interregional de Expertos sobre Catastro, 1996):
Facilite los mercados eficientes de tierras y de la propiedad raíz;
Proteja los derechos a la tierra de todos;
Apoye la gestión de la tierra y el desarrollo sostenible de largo plazo;
Facilite la planeación y el desarrollo de infraestructuras catastrales nacionales de una
manera que puedan satisfacer completamente las necesidades de las poblaciones urbanas
crecientes, lo que resultará de la rápida expansión de las ciudades que ya está teniendo
lugar y que se proyecta que continúe en el siglo XXI.
En un contexto más amplio, los objetivos del catastro forman parte de los objetivos de los sistemas
de gestión y de información de tierras. Algunos de los objetivos críticos de estos sistemas son
destacados por FIG (2015):
Mejorar la eficiencia del uso del recurso tierra para apoyar el crecimiento rápido de la
población en muchos países;
Mejorar los incentivos para el desarrollo, incluyendo la provisión de vivienda e
infraestructura básica, tales como servicios de agua potable y alcantarillado;
Proteger el ambiente natural de la degradación; suministrando acceso equitativo y
eficiente a los beneficios económicos de la tierra y de los mercados de finca raíz.
Apoyar los servicios del gobierno por medio de la tributación y de las cargas a las tierras
y a las mejoras.
El objetivo del catastro multipropósito expresado en la Ley del Plan de Desarrollo 2014-2018 es
consistente con estas visiones y objetivos del catastro y de los sistemas de administración de tierras.
46
La definición del catastro multipropósito en términos de las políticas públicas a las que sirve
efectiva o potencialmente, no es suficiente para hacerlo operativo. Es necesario establecer sus
características, sus funciones y sus relaciones con los demás componentes de los sistemas de
gestión y de información de tierras.
El catastro es un sistema de información de tierras basado en el predio (porción de terreno
delimitable, que puede o no tener construcciones), por lo cual, es el principal medio para proveer
información sobre: a) las personas con intereses en cada predio; b) la naturaleza de esos intereses
(derechos, restricciones y responsabilidades); y c) los predios mismos (la localización, el tamaño,
las mejoras y el precio)11.
Un catastro de estas características es potencialmente útil para facilitar la protección de los
derechos de propiedad, para la planeación física del territorio, para el control del uso del suelo y
para el funcionamiento eficiente del mercado inmobiliario, que son algunos de sus propósitos más
significativos. No obstante, este enfoque es aún más amplio, porque facilita la gestión de todos los
derechos, restricciones y responsabilidades sobre la tierra para cada una de las partes interesadas,
y no solamente la gestión y protección de los derechos de propiedad. Las agencias responsables
de la gestión ambiental, las oficinas responsables de asegurar el cumplimiento de las normas de
uso del suelo, y demás agencias gubernamentales con responsabilidades en la planeación y el
control pueden tener información sobre las normas aplicables, y sobre el uso real del suelo, con la
información suministrada por un catastro de estas características.
Para cumplir con sus múltiples finalidades, el catastro debe reunir las siguientes características:
Contiene toda la información sobre la situación legal e informal de los predios (derechos,
responsabilidades y restricciones).
11 FIG (2015)
47
Integra la información del registro de la propiedad y del objeto de la propiedad12.
Contiene información relevante sobre las características de los predios y sus mejoras.
Asegura la consistencia y certeza de los datos de las características geométricas de los
predios y de las descripciones de las mejoras.
Integra el sistema de información propio con los demás sistemas de información de tierras.
Adopta y preserva el principio de independencia legal, definido por FIG.
Facilita el acceso del público a la información del catastro.
Describe la realidad sobre el uso de la tierra.
Contiene información de los avalúos catastrales y de los fundamentos de las tasaciones
oficiales.
12 La palabra integración se refiere a la incorporación de otras fuentes en las bases de datos del catastro, de una manera
consistente para sus propósitos. Se basa en el principio de independencia legal y por lo tanto no tiene implicaciones
sobre la autonomía del Registro de la Propiedad y de otras instituciones públicas para crear y administrar sus sistemas
de información. Como se explica en el resto de este documento, la interoperabilidad eficiente exige que las entidades
compartan un modelo conceptual. La interoperabilidad es eficiente cuando evita la duplicación de esfuerzos, y facilita
la comunicación de los sistemas de información de entidades autónomas.
48
Ilustración 3. Características del catastro multipropósito en Colombia.
Fuente. Elaboración propia
A continuación se exponen las características, con sus aspectos más notables.
2.4.1. Contiene información completa sobre la situación legal de los predios
Esta característica es equivalente al enunciado uno (1) del catastro 2014 de la ilustración 3. Este
enunciado se justifica en términos de la creciente intervención del Estado para regular las
relaciones entre las personas y entre éstas y el Estado, bajo el principio de la función social y
ambiental de la propiedad, y la sostenibilidad de las políticas públicas. La complejidad del
desarrollo ha obligado al Estado a restringir los derechos sobre la propiedad y a imponer
obligaciones a los propietarios y usuarios de la tierra. En este sentido, el catastro debe mostrar la
49
situación legal completa del territorio, lo que incluye los derechos, las restricciones y las
responsabilidades de acuerdo con las definiciones de ISO 19152, relacionadas con la tierra y con
la propiedad inmobiliaria.
Las siguientes son las implicaciones o alcance de este enunciado:
Todo el territorio nacional estará cubierto por el catastro: los terrenos de propiedad privada,
los bienes fiscales patrimoniales, los baldíos y los bienes de uso público, entre otros. El
artículo 105 de la Ley 1753 establece una metodología para la rectificación de los linderos,
basada en el acuerdo entre las partes involucradas
[…] sin que esta afecte los derechos de terceros o colinde con bienes imprescriptibles, o
propiedad de entidades de derecho público, bienes de uso público, bienes fiscales, bienes
fiscales adjudicables o baldíos cuya posesión, ocupación o transferencia estén prohibidas o
restringidas por normas constitucionales o legales (Ley 1753 de 2015, art. 104).
Para que este mandato sea posible es necesario que el catastro contenga el inventario de la
totalidad del territorio nacional, incluyendo los bienes de propiedad del Estado.
Las formas de tenencia distintas de la propiedad serán incorporadas al catastro;
Las edificaciones y construcciones incorporadas al terreno serás incluidas en las bases de
datos del catastro (puentes, andenes, túneles, escaleras, etc.).
Los derechos, restricciones y responsabilidades mostradas por el catastro tienen su origen en
la ley y en normas locales.
Los derechos, restricciones y responsabilidades pueden o no ser objeto de representación
geográfica. El catastro representará los derechos, responsabilidades y restricciones
susceptibles de representación geográfica y éstas serán consideradas unidades básicas
administrativas, en los términos de ISO 19152.
50
La información primordial del catastro son las parcelas, sus características físicas y el propietario.
Las características físicas incorporadas en las bases de datos de catastro deben permitir identificar
de manera inequívoca cada parcela y su propietario. El censo completo del territorio y el enfoque
basado en un sistema de información geográfico (SIG), facilita la creación de un sistema
información consistente de las parcelas del país, lo que no es posible mediante un sistema de
registro basado en declaraciones de voluntades de las partes involucradas en una transacción.
La información de las parcelas es la base para la determinación de los demás derechos,
responsabilidades y restricciones relacionados con las parcelas y sus mejoras, y para la
identificación plena de los intereses y de las partes interesadas. La asociación entre estos derechos,
restricciones, y responsabilidades, las parcelas y los interesados no es por sí misma una función
del catastro, sino de las diferentes agencias del Estado competentes para ello, según lo establece
la ley y sus reglamentos. Sin embargo, la gestión eficiente de las funciones de estas agencias exige
la determinación clara de los derechos, restricciones y responsabilidades asociadas con cada
parcela y sus mejoras, para lo cual necesitan la información de las parcelas del catastro, y la
información de los interesados.
Gran parte de la información de los derechos, restricciones y responsabilidades asociadas con cada
lote y sus mejoras puede ser representada geográficamente. En Colombia, principalmente, aunque
no exclusivamente, el catastro representaría las siguientes áreas:
de protección ambiental;
bienes de uso público;
espacio público, distinto de bienes de uso público;
terrenos privados;
bienes baldíos, enajenables y no enajenables;
51
terrenos públicos, considerados bienes patrimoniales;
áreas ocupadas por edificaciones y otras construcciones;
zonas de reservas distintas de las áreas de protección ambiental13:
afectaciones14;
terrenos ocupados;
mejoras en tierra de otro.
2.4.2. Integra la información del registro de la propiedad y del objeto de la propiedad
Esta característica es consistente con el enunciado dos (2) de catastro 2014 de la ilustración 3: la
separación entre mapas y registros será abolida, y con el artículo 104 de la ley 1753, según el cual:
El Gobierno nacional, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el
apoyo de los catastros descentralizados, podrá realizar las actividades necesarias para la
formación y actualización catastral de manera gradual e integral, con fines adicionales a
los fiscales señalados en la Ley 14 de 1983, logrando plena coherencia entre el catastro y
el registro, mediante levantamientos por barrido y predial masivo, en los municipios y/o
zonas priorizadas con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE),
el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme con la metodología
definida para el efecto.
Y con el artículo 105:
13 Son áreas delimitadas por los planes de ordenamiento territorial (POT) para la localización y construcción futura de
obras del sistema vial del municipio, de redes matrices de servicios públicos, de equipamientos colectivos, de otras
obras públicas. 14Son las restricciones impuestas a inmuebles en áreas de terreno que limitan o impiden la obtención de licencias
urbanísticas, por razones de construcción o ampliación de una obra pública o de protección ambiental (véase la norma)
52
Cuando las autoridades catastrales competentes (…), adviertan diferencias en los linderos
y/o área de los predios entre la información levantada en terreno y la que reposa en sus
bases de datos y/o registro público de la propiedad, procederán a rectificar dicha
información (…). En esos casos, no existiendo conflicto entre los titulares y una vez
verificado por la correspondiente autoridad catastral que lo convenido por ellos se ajusta a
la realidad física encontrada en terreno, el Registrador de Instrumentos Públicos rectificará
conforme a ello la información de cabida y linderos de los inmuebles que repose en sus
folios de matrícula inmobiliaria, sin que para ello se requiera de orden judicial. El
procedimiento para la corrección administrativa de linderos y área por acuerdo escrito entre
las partes, así como los eventos en los que no sea aceptada, será objeto de reglamento por
parte del Gobierno nacional.
Las mediciones y la definición de los linderos por parte de las autoridades catastrales podrían ser
adoptadas por el registro, siempre que exista acuerdo entre los titulares del dominio de los predios
colindantes15.
Actualmente, Colombia tiene un sistema de inscripción inmobiliaria que tiene dos componentes:
el catastro y el registro de la propiedad. El catastro es competencia de las entidades que realizan
las descripciones físicas y valoraciones de los inmuebles, y el registro de la propiedad es
competencia del sistema de notarías y de las oficinas de registro de instrumentos públicos. Las
funciones del catastro y las del registro son desempeñadas por entidades separadas, que incluso
pertenecen a sectores y niveles distintos de la administración pública (particularmente, los
catastros descentralizados).
15 Párrafo modificado con base en aclaración de la SNR.
53
Las escrituras públicas aunque contienen una descripción del inmueble objeto del registro público,
éstas distintas a la inscripción en el catastro, ya están originadas en declaraciones voluntarias, que
respetan la tradición, pero pueden estar basadas en mediciones y descripciones basadas en métodos
distintos de los utilizados por el catastro (basadas en levantamientos catastrales, mediciones
digitales y representaciones gráficas)
Según Kaufmann & Steudler (1998, pág. 19), una ventaja de este tipo de organización ha sido “un
cierto control cruzado que puede ayudar a eliminar errores”, y las desventajas (que considera
obvias) son (Kaufmann & Steudler, 1998, pág. 19):
El sistema es pesado. Los participantes en el mercado inmobiliario tienen que
dirigirse a dos autoridades diferentes para las transacciones inmobiliarias.
La información en parte es redundante, lo que crea el riesgo de inconsistencias.
Cada unidad tiene sus propias tasas, para, por lo menos en parte, recuperar los
costos del sistema.
En Colombia, las desventajas de la separación entre catastro y registro han superado
considerablemente las ventajas. Los sistemas de catastro y registro no han armonizado
completamente siquiera la identificación de los predios, no obstante la existencia de disposiciones
legales que lo exigen desde hace muchos años. En efecto, las bases de datos de los catastros y del
registro no coinciden en su totalidad, y cuando se logran las conciliaciones éstas tienden a separarse
nuevamente cuando ocurren nuevos registros, debido a que no es un sistema integrado de
información.
Las diferencias son aún mayores en las descripciones físicas de los predios, y aunque no hay un
diagnóstico del estado de estas diferencias, esto se infiere de las numerosas situaciones que se
presentan en el catastro nacional y en los descentralizados.
54
El registro de la propiedad no exige que las mediciones y descripciones contenidas en las escrituras
sean elaboradas por agrimensores, sujetos a estándares rigurosos. Como resultado, las
descripciones de las escrituras no son fiables, y el conjunto de las descripciones, especialmente en
lo que concierne a los linderos, tiende a ser inconsistentes (para lo cual se requieren mapas y la
aplicación de técnicas estandarizadas de medición).
Las mediciones y descripciones del catastro han sido concebidas para asegurar la correcta
medición y descripción de los inmuebles, así como la consistencia del conjunto de información,
(mediante la elaboración de mapas, que representan los inmuebles, sus linderos y extensión). Por
el contrario, las declaraciones de voluntad contenidas en el registro, no aseguran la veracidad de
los datos, ni la consistencia del conjunto de información espacial.
La afirmación del párrafo anterior no es inconsistente con el ordenamiento jurídico colombiano,
en el cual, la declaración de voluntades de las personas que participan en un negocio jurídico se
presume veraz y exacta, mientras no se demuestre lo contrario.
En el país (Colombia) los catastros no han sido completamente rigurosos en sus mediciones y
representaciones de la información de los inmuebles, pero están evolucionando en esa dirección:
utilizan cada vez más recursos tecnológicos, ha crecido el personal calificado en los
levantamientos catastrales, y los procesos, procedimientos y las organizaciones han progresado,
aunque de manera desigual. Gran parte de las limitaciones para obtener progresos adicionales en
el catastro tienen su explicación en una institucionalidad deficiente y en la falta de recursos, como
se explica en el proyecto de documento CONPES de catastro multipropósito16.
16El registro cuenta con recursos propios provenientes de cobros a los usuarios, mientras el catastro obtiene recursos
del presupuesto nacional, departamental o distrital o municipal, según el caso, que se asignan sin tener en cuenta
consideraciones rigurosas sobre necesidades y metas (a pesar de la retórica sobre “presupuesto orientado a resultados”
o “gestión orientada a resultados” de los responsables de la asignación del presupuesto.
55
La separación entre el catastro y el registro puede explicarse como resultado del estado primitivo
de la información del catastro, cuando los mapas se elaboraban con papel y lápiz, como lo sostiene
la FIG en su documento de Catastro 2014. En efecto, las transacciones inmobiliarias, el
reconocimiento de los derechos de propiedad y de otros derechos reales y la publicidad de los actos
jurídicos respectivos, sería un proceso pesado si dependiera de los mapas elaborados manualmente
por el catastro.
Desde mediados de la década del noventa, Colombia ha venido representando cada vez más la
información de los inmuebles en mapas digitales, y las tecnologías disponibles en el mundo han
progresado considerablemente, en términos de eficiencia, precisión y otros atributos de calidad.
Entre tanto, el registro se basa en declaraciones de voluntad, y los progresos en sus sistemas de
información son similares a los alcanzados en los registros contables, pero no al de los sistemas de
información espaciales: la información antigua es digitalizada, y la nueva información es
incorporada directamente en las computadoras
La SNR ha avanzado en la sistematización y la modernización de sus servicios: el 100% de las
oficinas de registro de instrumentos públicos se encuentran sistematizadas. Estos son avances son
una oportunidad para lograr la interoperabilidad de sus sistemas de información con los del
catastro.
Considerando la situación actual, la visión del catastro multipropósito es la abolición de la
separación del catastro y del registro, tal como lo expresa la FIG en la Declaración dos (2) del
documento Catastro 2014: “la separación entre mapas y registros será abolida”. Esta declaración
es consistente con el artículo 104 de la Ley 1753 de 2015.
Para realizar esta visión es necesario mejorar las mediciones y descripciones, las representaciones
gráficas (incluyendo la consistencia del conjunto de datos) y asegurar la cobertura total del
56
territorio nacional, y expedir las reglamentaciones necesarias para que la información jurídica
relacionada con el terreno y la propiedad inmobiliaria (RRR), esté basada en los datos físicos
verificados por el catastro.
La integración de los datos del catastro y del registro no se logra eficazmente mediante las
“interrelaciones” de sistemas de información construidos con lenguajes, enfoques y metodologías
distintos, sino mediante la incorporación de los elementos técnicos del catastro en los actos
jurídicos, y con una institucionalidad que asegure la comunicación continua entre el registro y el
catastro.
El objetivo es eliminar el divorcio actual entre el objeto de la propiedad, relacionado en los actos
jurídicos, y el objeto de la propiedad basado en las mediciones técnicas realizadas por los
agrimensores. Como sucede en los países más avanzados en materia de integración de catastro y
registro, la meta es que los datos jurídicos del catastro sean los mismos del registro. En otras
palabras, los inmuebles tienen una realidad jurídica de la que responde el registro y una realidad
física, cuya determinación es responsabilidad del catastro.
Esta integración de los datos del registro y del catastro mantiene la validez jurídica del registro,
mientras los datos del catastro carecen de validez jurídica. Sin embargo, en la medida en que el
certificado plano predial catastral sea parte integrante del registro de la propiedad, en lo que se
refiere a linderos, extensiones y otros elementos de la descripción física de los inmuebles, este
documento sería un medio eficaz de prueba en los procesos judiciales o en ciertas actuaciones
administrativas.
Adicional al tema de la integración de la información física y jurídica, para el catastro
multipropósito es importante también el registro de todos los derechos y de las restricciones
establecidas por ley. Actualmente, por fuera del registro se encuentra buena parte de las
57
propiedades del Estado que no han sido formalizadas (baldíos, los bienes de uso público, y gran
parte de las áreas de protección ambiental). Actualmente se encuentran registradas algunas de estas
propiedades del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 1579, reglamentado
en el decreto 1858 de 20015. Este artículo permite la apertura de folio de matrícula inmobiliaria
de bienes presuntamente baldíos a nombre de la Nación. También existen actos jurídicos
registrados que contienen información relacionada con formas irregulares o informales de tenencia
de la propiedad, así como actos de afectaciones y protección ambiental.
Con el fin de tener un sistema de información de tierras completo y consistente, es necesario
establecer los linderos y otros atributos geométricos de todas las propiedades del Estado, e
incorporarlas en las bases de datos del registro de la propiedad y del catastro bajo procedimientos
idénticos a los del sector privado. Este planteamiento se deriva del principio del Catastro 2014
“Procedimientos Idénticos para los Objetos Territoriales correspondientes al Derecho Privado y
Público” (Kaufmann & Steudler, 1998, pág. 24).
Con respecto a las restricciones y responsabilidades establecidas por las autoridades ambientales
y locales, muchas de ellas no se registran en las oficinas de registro de instrumentos públicos, pero
son objeto de registro, en desarrollo del principio de publicidad de actos que afectan, limitan o
restringen derechos de dominio en los predios de influencia de las normas. Por lo general, estas
restricciones se dan a conocer al público mediante los sistemas de información de cada entidad u
organismo, y el sistema de información del catastro. Los datos de estos sistemas de información
son registros administrativos para regular las relaciones entre el Estado y los particulares y las de
éstos con la tierra.
La identificación única de las parcelas es una de las condiciones esenciales de la integración de los
sistemas de información de registro y catastro. El identificador único debe ser utilizado para
58
relacionar todos los intereses sobre la tierra, los interesados y todos los demás elementos de
información de la tierra (por ejemplo, usos del suelo). Existen varias formas de establecer
indicadores de parcelas, y la elección de la más apropiada debe corresponder a las autoridades
catastrales, que tienen un enfoque holístico del sistema de información, basado en la parcela.
Una posibilidad es darle a la parcela un código especial al centroide de la misma (Williamson et
al., 2009). Por supuesto, el grado de precisión dependerá de la escala del mapa, el cual puede ser
simultáneo con los códigos descriptivos tradicionales. En Colombia, los predios rurales en gran
parte carecen de identificadores en el terreno, por lo que las autoridades catastrales deben
considerar la posibilidad de agregar nombres o referentes tradicionales.
De otra parte, es importante identificar todos los bienes de uso público individuales como predios.
En el caso de las servidumbres, estas no tienen identificadores de predios, sino marcas y medidas
sobre los predios identificados en el registro de instrumentos públicos.
La identificación de los predios no es suficiente para tener una relación completa de las
propiedades. Las edificaciones en los predios de una propiedad de una persona natural o jurídica
no plantean problemas especiales, porque no es necesario un identificador específico para la
edificación. En cambio, la propiedad horizontal obliga a identificar la edificación, que es de
propiedad individual, mientras la propiedad de la tierra es asignada al grupo de propietarios, sin
que pueda individualizarse la parte que le corresponde a cada uno. La identificación y enumeración
de los predios bajo propiedad horizontal se facilita en un catastro 3-D.
59
Ilustración 4. Catastro multipropósito y Registro público de la propiedad.
Fuente. Elaboración propia.
En Colombia, el registro no se ocupa solamente de los derechos de propiedad, sino también de
un gran número de restricciones y derechos, pero al igual que sucede con la identificación del
objeto del derecho de propiedad, los registros de los demás derechos y restricciones no están
respaldados por mediciones completas y rigurosas, como lo exige una gestión eficaz y eficiente.
60
2.4.3. Asegura la consistencia y certeza de los datos de las características geométricas
de los predios y de las descripciones de las construcciones
Por razones de eficacia, eficiencia y consistencia de los sistemas de información físico y jurídico
de los predios, es necesario reemplazar los sistemas de información analógicos por sistemas de
información digitales. Más precisamente, en línea con la declaración tres (3) sobre Catastro 2014
de FIG, “el mapa catastral será parte del pasado. ¡Larga vida a la modelización!” (Kaufmann &
Steudler, 1998, pág. 20).
La tecnología moderna facilita la creación de mapas a diferentes escalas y registros alfanuméricos
en diferentes formas a partir del mismo modelo de datos. En esta visión, los mapas pierden su
función de almacenamiento de datos y deben servir solamente para la representación de los datos
almacenados en los sistemas de información. Estos sistemas de información contienen las
coordenadas y son capaces de crear y medir objetos conforme a un modelo digital de datos. La
realización de esta visión en Colombia depende de la adopción de estándares internacionales de
modelamiento de datos y de tecnologías de información avanzadas.
La medición y descripción precisa de los límites de las propiedades es esencial para un sistema de
administración de tierras sostenible. La laxitud en la medición y descripción de los límites puede
desencadenar serios conflictos por la tierra, y ha sido una fuente potencial de violencia y de guerras
civiles en todo el mundo.
De acuerdo con Williamson (2009), hay dos formas amplias de establecer límites: los límites fijos
y los límites generales. Los límites fijos usualmente son marcas físicas determinadas y realizadas
por los agrimensores; según este mismo autor, son la forma más común de establecer los límites
en el mundo desarrollado. En Colombia no es la práctica común, por lo que es necesario evaluar
su conveniencia, sobre todo en las áreas rurales. “Los límites generales son cuando la línea precisa
61
en la tierra no ha sido determinada, aunque usualmente está representa por un objeto físico”
(Williamson et al., 2009, pág.413), natural o creada por el ser humano.
Los límites naturales son límites generales, definidos por un objeto natural. Estos límites
usualmente plantean problemas cuando cambian con el tiempo (límites ambulatorios). Es un tema
sobre el cual en Colombia se requieren normas más precisas, incluyendo la definición de
responsabilidades sobre el cuidado de las marcas, el movimiento de límites, las responsabilidades
de los agrimensores y la elección de una “una herramienta de límites” apropiada.
Los pilotos previstos por el Gobierno Nacional pueden ser una oportunidad para ensayar métodos
y herramientas para la determinación de límites, incluyendo el uso de mapas topográficos,
imágenes satelitales, fotografías aéreas y orto fotos. Colombia es un país diverso en su geografía,
y por lo tanto las tecnologías para la determinación de los límites deben ser adaptadas a las
circunstancias particulares de cada área geográfica, considerando las diferentes formas de tenencia
de la tierra.
Existen también los límites aproximados, cuando el límite no ha sido bien determinado. Estos
límites no necesariamente se muestran en un mapa. Según Williamson et al. (2009) este sistema,
en algunos países, ha permitido otorgar títulos sin demora y a un costo menor, mientras las
inspecciones son más precisas.
El sistema de determinación de límites aproximados podría ser utilizado en los levantamientos
catastrales, realizados bajo el enfoque de catastro multipropósito, no para otorgar títulos de
propiedad (que no es una función del catastro en Colombia), sino para constatar la presencia de
diferentes formas de tenencia de la tierra. Esta información debería ser utilizada posteriormente
por las entidades responsables de los procesos de regularización de tierras.
62
En cuanto a las diferentes formas de llevar los levantamientos catastrales y el “mapeo”, el
desarrollo de los sistemas de información espacial en Colombia permite aplicar el levantamiento
catastral basado en coordenadas y utilizar las coordenadas como el eje central de los
levantamientos, y no las direcciones y distancias (Williamson et al, 2009). Esto requiere una red
geodésica lo suficientemente densa o robusta. En este contexto, en los proyectos pilotos previstos
por el Gobierno Nacional, sería necesario evaluar la red geodésica y densificarla en caso de ser
necesario, antes de realizar los levantamientos de linderos. Igualmente, es necesario que el IGAC
establezca previamente las precisiones admisibles en la determinación de los límites.
La aplicación del sistema de coordenadas podría iniciarse en los municipios objeto de los pilotos,
con la visión de conformar una base de datos completa de linderos para Colombia, construida bajo
este enfoque. Estas coordenadas podrían tener un status legal, pero se requiere más investigación
sobre los requerimientos normativos.
El cambio en los procesos de determinación de los límites de las parcelas obliga a definir sistemas
para la resolución de disputas, tanto en las áreas urbanas como en las rurales. La preferencia es la
solución de las disputas por medio de acuerdos entre los interesados, con el arbitraje de
funcionarios o personal contratado por entidades del gobierno; por ejemplo, mediante las
asambleas de vecinos en una jurisdicción determinada. La resolución de disputas mediante los
tribunales ordinarios podría dar al traste con los esfuerzos para unificar los datos del catastro y del
registro de la propiedad.
2.4.4. Integra sus sistemas de información con los demás de información de tierras
La eficacia y la eficiencia del catastro para la gobernanza de la tenencia de la tierra dependen
críticamente de su capacidad para integrarse con los demás sistemas de información de tierras. En
63
este sentido conviene dar a conocer tres directrices voluntarias de la FAO sobre la gobernanza
responsable de la tenencia de la tierra (FAO, 2012), relacionadas con los sistemas de información
espacial:
La directriz 6.5 señala la necesidad de elaborar estándares nacionales para que la
información espacial y de otro tipo relacionada con los derechos sea compartida,
teniendo en cuenta los estándares internacionales y regionales. El objetivo es el uso
eficaz de esta información por parte del Estado y demás interesados.
La directriz 17.1 señala la necesidad de que el Estado ponga en marcha sistemas, como
el registro, el catastro y las licencias para registrar todos los derechos de tenencia, para
aumentar la seguridad jurídica y facilitar el funcionamiento de las sociedades y de los
mercados inmobiliarios. Los sistemas deben registrar, mantener y difundir derechos y
deberes de tenencia, los titulares de los mismos, y de las tierras relacionadas con estos
derechos.
La directriz 17.2 enfatiza en la necesidad de registrar los derechos de los pueblos
indígenas y otras comunidades con sistemas tradicionales de tenencia de la tierra, y en
la necesidad de que el Estado desarrolle un sistema integrado que comprenda los
sistemas existentes de registro y otros sistemas de información espacial. El objetivo es
fomentar la transparencia y la compatibilidad con otras fuentes de información para la
ordenación territorial y otros fines.
Estas directrices de la FAO están alineadas con el marco conceptual de la ISO 19152 –LADM.
Una de las principales metas del LADM es proveer una base extensible para el desarrollo de
sistemas de administración de tierras eficientes y efectivos. El LADM busca unificar el
vocabulario utilizado en los sistemas de información de tierras, y propone un marco de relaciones
64
entre los objetos del sistema de información, con el fin de facilitar la interoperabilidad de diferentes
proveedores y custodios de información de tierras. En este sentido, se basa en el principio de
independencia legal, y permite compartir e integrar información de entidades legalmente
independientes.
El LADM puede apoyar la implementación del catastro multipropósito en Colombia. El LADM
muestra la situación legal completa de la tierra, e integra datos importantes en paquetes
relacionados, como son: los nombres de los interesados (las personas y las organizaciones); los
derechos, responsabilidades y restricciones asociados con la tierra, las unidades espaciales
(predios, edificaciones y redes de servicios públicos y sus representaciones geométricas) y las
unidades administrativas17.
Ilustración 5. Esquema LADM
Fuente. Elaboración propia
El LADM es puesto en marcha mediante sistemas de información digitales y está alineado con la
visión de Catastro 2014 de FIG de eliminar el papel en los procesos de registro público e
inscripción en el catastro.
17 Las definiciones de estos términos pueden consultarse en el Anexo A de la ISO 19152
65
La adopción del LADM en el catastro puede ser usado para apoyar la integración de los sistemas
de información del catastro y del registro, así como de otros sistemas de información de tierras.
Las entidades catastrales en Colombia no están en capacidad por sí mismas de realizar la
integración de los sistemas de información de tierras, pero la adopción de un estándar internacional
como el LADM los coloca en capacidad de integrarse con los demás sistemas de información de
tierras y de apoyar el desarrollo de la infraestructura de datos espaciales.
Ilustración 6. Integración de los sistemas de información del catastro y registro
Fuente: elaboración propia
Para que el catastro pueda desempeñar eficaz y eficientemente sus funciones relacionadas con la
integración de información espacial, es necesario que las entidades que administren información
de tierras adopten estándares internacionales como el LADM. En Colombia, este proceso puede
ser particularmente complejo, por la gran cantidad de entidades con facultades para imponer
restricciones y responsabilidades sobre la tierra. Los 1.101 municipios y distritos de Colombia son
autónomos para definir sus planes de ordenamiento territorial y para administrar los sistemas de
66
información correspondientes. En el nivel nacional, regional y departamental existe un gran
número de entidades gubernamentales con capacidad para definir restricciones sobre la tierra y los
sistemas de información respectivos. Incluso, en casos como la delimitación de bienes de uso
público, no existe una autoridad definida para establecer los límites.
Así las cosas, es necesario expedir leyes y orientaciones de política para la adopción de un estándar
internacional como el LADM en Colombia. La adopción del estándar exige un acuerdo entre las
entidades interesadas sobre el lenguaje común necesario, los contenidos mínimos, y sobre la
estructura de los sistemas de información. Especialmente crítico son los acuerdos del registro y
del catastro, del catastro y las oficinas de planeación municipal, del catastro y de las autoridades
ambientales de los diferentes niveles de gobierno, del catastro y de las empresas de servicios
públicos; y del catastro y de las autoridades responsables de la delimitación y administración de
las tierras del Estado.
De todas las entidades que administran la información de tierras el catastro es la que tiene la visión
más completa, y por lo tanto es importante que todos los procesos de adopción del LADM sean
concertados con las autoridades catastrales.
El LADM también puede ser utilizado para apoyar la puesta en marcha del continuum de tipos de
tenencia de las naciones Unidas (UN-HABITAT, 2008). El continuo de derechos se refiere a
diferentes conjuntos de derechos y grados de seguridad y responsabilidad en la tenencia de la tierra,
como se muestra en la ilustración 7.
67
Ilustración 7. Secuencia/gama de derechos al suelo
Fuente: UN-HABITAT (2008) Derechos seguros al suelo para todos.
2.4.5. Respeto por el principio de independencia legal
El catastro multipropósito no implica que la entidad responsable de los levantamientos catastrales
y de la administración de las bases de datos del catastro sea también responsable de producir y
controlar toda la información del SAT del país. La responsabilidad de la producción y
administración de los datos del SAT es de las diferentes entidades u organizaciones facultadas por
la ley para tal efecto. En algunos casos, es posible que existan vacíos legales en cuanto a la
definición de las autoridades responsables de las delimitaciones (por ejemplo, el caso de los bienes
de uso público).
El catastro puede utilizar la información producida, administrada y diseminada por estas entidades
para sus propósitos particulares; por ejemplo, para la determinación del avalúo de los predios, y
para suministrar información completa y consistente al público sobre los derechos, restricciones y
responsabilidades asociados con los inmuebles inscritos en sus bases de datos.
Las porciones del territorio en el cual existen condiciones homogéneas dentro de sus límites
originadas en disposiciones legales son denominadas por FIG “objetos territoriales legales”18.
18Catastro 2014 de FIG denomina objetos territoriales legales “una porción de territorio en el cual existen condiciones
homogéneas dentro de sus límites”. Algunos ejemplos son: las parcelas de propiedad privada; las áreas donde existen
68
Estos objetos son delimitados por diferentes autoridades, de acuerdo con las disposiciones legales
del país (por ejemplo, la delimitación de las áreas de protección ambiental nacional corresponde
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible). Aunque el catastro se ocupa de la totalidad de
los objetos territoriales, este debe fundarse, según la FIG, en un modelo de datos organizado bajo
el principio de independencia legal.
El principio de independencia legal estipula que (Kaufmann & Steudler, 1998, pág. 27):
Los objetos territoriales legales, estando sujetos a la misma ley y siendo la razón
fundamental de un único procedimiento de adjudicación deben organizarse en una capa
individual de datos; y
Para todos los procesos de adjudicación definidos por una ley determinada, se debe crear
una capa de datos especial para objetos territoriales legales que sean la razón fundamental
de este proceso.
El modelo de datos del catastro tendría como mínimo las siguientes capas, cada una bajo la
responsabilidad de una autoridad:
La información jurídica de derechos registrados en el registro público de la propiedad
(competencia de las oficinas de registros públicos de la Superintendencia de Notariado y
Registro - SNR).
Las restricciones y responsabilidades ambientales (impuestas por autoridades nacionales,
regionales, departamentales y locales, cada una de las cuales genera una capa de datos).
La delimitación de los bienes fiscales patrimoniales y de los bienes privados (competencia
de las partes involucradas, con la participación del catastro, como entidad responsable de
las inspecciones catastrales).
derechos tradicionales, las unidades administrativas, como los departamentos, municipios y distritos; las zonas de
protección ambiental; las zonas de uso del suelo; las áreas donde se permite la explotación de recursos naturales.
69
La delimitación de los bienes de uso público y de los baldíos (autoridades definidas por la
ley).
Delimitación de los resguardos y comunidades negras (responsabilidad de las autoridades
designadas por la ley).
Espacio público distinto de los bienes de uso público (definidos por las autoridades
locales).
La delimitación de las servidumbres definidas por las normas legales - realizada por las
autoridades responsables según la ley.
Las áreas ocupadas y la tenencia informal es obtenida en los levantamientos de las
entidades responsables de los procesos de regularización de la propiedad.
Áreas sujetas a restricciones y responsabilidades establecidas por las normas municipales
o distritales, distintas de las ambientales y del espacio público.
Áreas sujetas a restricciones y responsabilidades definidas por la ley, distintas de las áreas
de protección ambiental.
Cobertura y uso de la tierra (IGAC, Subdirección de Agrología).
Áreas homogéneas de tierra (IGAC, Subdirección de Agrología).
Capacidad de uso y zonificación de suelos (IGAC, Subdirección de Agrología).
Cartografía básica o fundamental (IGAC, Subdirección de Cartografía).
Licencias para explotación de recursos naturales (el ministerio del sector).
Mapas de riesgos de desastres naturales (autoridades designadas por la ley).
70
Ilustración 8. Territorio, SAT y Principio de Independencia legal
Fuente: elaboración propia
De conformidad con el principio de independencia legal, la función del catastro consiste en
construir y organizar el modelo de datos en capas, sin interferir en las atribuciones que la ley otorga
a cada entidad facultada para realizar las delimitaciones correspondientes.
La aplicación del principio de independencia legal exige la implementación de ciertas reglas para
asegurar la coherencia del conjunto de datos de los “objetos territoriales”. Las principales reglas
propuestas en este documento son las siguientes:
Todas las delimitaciones de áreas y medidas realizadas registrables deben ser inscritas en
el catastro antes de hacerlo en la oficina de registro de instrumentos públicos.
71
Las delimitaciones y mediciones de tierras que imponen restricciones, no obligadas al
registro de instrumentos públicos, deben ser inscritas en el catastro por las autoridades
respectivas, como una condición para que tengan efecto en los predios.
Las mediciones y la difusión de los datos estarán sujetas a normas definidas en el marco
de la ICDE del país.
El catastro produce y administra la capa de información de parcelas y la pone a disposición
de las autoridades responsables de la definición de las áreas y predios sujetos a restricciones
y responsabilidades.
Las autoridades independientes definen las áreas y los predios afectados por las decisiones,
como una capa de información, y la colocan a disposición del público, incluyendo a las
entidades que administran el catastro.
El catastro verifica la coherencia de los datos, considerando el conjunto de datos de lotes
y predios.
2.4.6. Facilita el acceso del público a la información de tierras
Las tecnologías de la computación y de la información han progresado considerablemente en las
últimas décadas, y en Colombia buena parte de la población es capaz de utilizar medios
electrónicos para acceder a información pública. Algunas entidades relacionadas con información
de tierras han observado progresos. La Superintendencia de Notariado y Registro cuenta con una
ventanilla Única de Registro para la consulta y la gestión de procesos relacionados con las
transacciones de inmuebles.
El catastro de Bogotá ofrece varios tipos de servicios en línea a los usuarios, incluyendo la
expedición de certificados catastrales, los certificados de no poseer vivienda, la consulta del estado
72
de los trámites y la información relativa del predio de cada persona. La Infraestructura de Datos
Espaciales de Bogotá (IDECA), es una iniciativa para facilitar el intercambio de información
geográfica entre entidades públicas, y su disponibilidad y acceso al público. Entre otros, el público
puede consultar el mapa de referencia de Bogotá y el portal de mapas de la ciudad.
El IGAC y otras instituciones del país producen y divulgan cartografía, en muchos casos utilizando
técnicas avanzadas y estándares internacionales.
Uno de los objetivos del catastro multipropósito es integrar la información de tierras de todas las
entidades públicas e intereses, en términos de derechos, restricciones y responsabilidades,
asociarla con la información predial y ponerla a disposición del público, para que éste pueda
fácilmente conocer los derechos sobre sus predios, y las restricciones y responsabilidades
impuestas por las distintas entidades del Estado.
2.4.7. Describe la realidad del uso de la tierra
La ley directamente y los gobiernos de diferentes niveles establecen restricciones sobre el uso del
suelo y responsabilidades sobre las edificaciones o la tierra, en términos de las actividades que se
pueden llevar a cabo en ellos, las edificaciones que pueden ser levantadas, el número de pisos, la
altura máxima de las edificaciones o las distancias mínimas desde la construcción hasta las áreas
de uso público.
La función del catastro no se limita a mantener información sobre los predios y las afectaciones
definidas por ley o por las autoridades que las imponen. El catastro obtiene información sobre la
realidad de los usos del suelo, las edificaciones existentes y demás elementos necesarios para
mantener información sobre la realidad.
73
Estas descripciones de la realidad son importantes, no solo para el control que realizan las
autoridades facultadas para ello, sino también para las propias funciones del catastro. Una de las
funciones del catastro en Colombia es tasar las propiedades inmobiliarias para determinar el
impuesto predial, y en general para la determinación de valores oficiales de las propiedades con
fines fiscales.
La experiencia de los tasadores oficiales y privados indica que las construcciones existentes son
determinantes del valor de los inmuebles, independientemente de su condición respecto al
cumplimiento de las normas. Igualmente, la base gravable del impuesto predial es el avalúo
catastral (o el auto-avalúo, en algunos casos, si este no excede el avalúo catastral).
De otra parte, la “construcción en predio ajeno” es de propiedad del tenedor del predio, y de
acuerdo con las normas colombianas es sujeto del impuesto predial, aparte del propietario del
suelo.
De hecho, uno de los beneficios potenciales importantes de los levantamientos catastrales y de los
sistemas de información catastral es la constatación de las diferencias entre el “deber ser” del
territorio, definido por las normas y la realidad.
2.5. AVALÚOS CATASTRALES
Los avalúos catastrales son principalmente avalúos masivos. Excepcionalmente, el catastro realiza
avalúos particulares para predios atípicos, o que no encajan en las categorías esos propósitos. La
metodología actual de los avalúos masivos consiste en estimar por separado el valor de la tierra y
de la construcción, y obtener el valor del predio mediante la suma estos componentes.
Para la valoración de la construcción se utilizan modelos econométricos, en los que el valor
depende de las características de la construcción (por ejemplo, área construida, propiedad
74
horizontal, estado de la construcción). Los modelos econométricos son estimados con base en
información sobre las características de la construcción de los predios obtenidos mediante una
selección muestra, y en los avalúos comerciales realizados por avaluadores profesionales. Los
valores de la construcción son determinados por estos profesionales, con base en las normas que
establecen la obligación de realizar por separado la valoración de la construcción y del terreno
(Ley 14 de 1983).
Las estimaciones de los precios de la construcción se basan en el concepto de “precios hedónicos”,
y en el mercado de atributos hedónicos. Según la teoría que fundamenta estas estimaciones, los
inmuebles son bienes compuestos, heterogéneos, y el precio de los mismos está conformado por
la integración de precios de cada uno de los elementos o atributos que los conforman.
Los precios de cada uno de estos elementos o atributos no son observables, dado que no existen
mercados independientes de los atributos de los activos. Sin embargo, estos pueden ser observados
y medidos. Los precios de cada atributo pueden ser estimados a partir de los datos de los precios
las propiedades que los contienen y de los atributos relevantes.
La aplicación de este marco conceptual en Colombia presenta algunas fallas importantes, las cuales
necesitan ser superadas para obtener avalúos más ajustados a la realidad:
La calificación se basa en puntajes obsoletos y actualmente carecen de fundamento técnico.
Las estimaciones econométricas muestran que los puntajes están entre los determinantes
más importantes del valor de la construcción, pero esto en gran parte es una tautología: en
el proceso de avalúos los peritos determinan simultáneamente el valor de la construcción
y el puntaje.
75
Las estimaciones econométricas podrían efectuarse directamente, utilizando los atributos
de la construcción, lo cual puede incluir calificaciones por parte de los valuadores, en lugar
de utilizar los puntajes.
Atributos importantes de las edificaciones no son considerados actualmente en la ficha de
construcción, como el número de pisos y habitaciones.
Las estimaciones actuales de los modelos econométricos se basan en supuestos sobre las
características matemáticas de los modelos de determinación del valor (principalmente que
los efectos de la tierra y de la construcción son aditivos).
Los avalúos masivos de la construcción no consideran factores que determinan el precio
de los inmuebles asociados con servicios obtenidos de los bienes comunes (por ejemplo,
en el caso de la propiedad horizontal).
Los levantamientos prediales no recopilan datos de las propiedades comunes y bienes con
derecho de uso que afectan los predios.
No hay una consideración explícita en los modelos (parcialmente se hace en Bogotá) de
los efectos de las restricciones y responsabilidades sobre el valor de los inmuebles, tanto
las que imponen las entidades del Estado, como las impuestas en los negocios entre los
particulares, así como los efectos de las diferentes formas de tenencia.
Los bienes del Estado no están completamente valorados, o sus avalúos son obsoletos o
basados en metodologías contables y no económicas.
Para la valoración de la tierra, tanto en las áreas rurales como en las urbanas, en Colombia se utiliza
la metodología de las zonas homogéneas geoeconómicas. Para la determinación de las estas zonas
se elaboran zonas homogéneas físicas, y dentro de ellas se definen polígonos de igual precio, con
76
base en el análisis de precios de la tierra de unos predios muestra. Los valores del terreno de los
predios muestra son estimados por los valuadores profesionales.
Por lo general, las técnicas estadísticas empleadas para la valoración del terreno son poco
rigurosas: con unos dos o tres datos de precios los avaluadores trazan los límites de las zonas
homogéneas. Una alternativa que merece ser evaluada, que ha sido planteada en las reuniones con
expertos en el IGAC, es realizar directamente las estimaciones del valor de los predios con base
en la información disponible, sin antes definir las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas. Así
podrían incluirse las particularidades de cada predio en cuanto a su localización, sin necesidad de
atribuirle el atributo promedio de la zona. Los pilotos deberían probar en un mismo territorio el
proceso tradicional y la anterior propuesta, para tratar de evidenciar cuál estima mejor los precios
de los predios, y su eficiencia.
Los avalúos masivos dependen críticamente de la disponibilidad de datos de transacciones, de
ofertas y de avalúos. La estrategia de los observatorios inmobiliarios como la de Bogotá merece
ser extendida a los demás catastros, para tener una masa de datos organizada que permita realizar
avalúos a bajo costo y más realistas.
No obstante, es importante alinear las entidades que registran y administran la información. Es
particularmente importante que la Superintendencia de Notariado y Registro revele en tiempo real
y a bajo costo toda la información sobre las transacciones inmobiliarias realizadas en el país,
incluyendo los avalúos realizados para las hipotecas. La información de valor de las hipotecas y el
valor de los predios podría ser utilizada por la Superintendencia Financiera, por las propias
instituciones financieras, y la academia, para realizar análisis de riesgos.
77
2.6. LAS FASES DEL CATASTRO MULTIPROPÓSITO
La conformación del catastro multipropósito es un proceso complejo, que puede tardar un gran
número de años para aproximarse a una meta. La integración de información completa de algunos
derechos, responsabilidades y restricciones puede requerir levantamientos costosos en
comparación con los beneficios, teniendo en cuenta el estado actual de la tecnología. Además, la
conformación del catastro demanda recursos públicos importantes, de diferentes entidades
públicas, y el monto y la oportunidad de los mismos se determinan en el proceso político de
asignación del presupuesto.
La complejidad de este proceso había sido prevista por la FIG y los gobiernos de los países líderes
en catastros y sistemas de información de tierras. El documento Catastro 2014, Una Visión para
un Sistema Catastral Futuro (FIG, 2009), presenta una visión a 20 años para catastros en todos los
países, algunos de los cuales en ese momento estaban considerablemente más avanzados de lo que
hoy en día está el catastro en Colombia. La visión 2014 es una de la bases de los planteamientos
del presente documento del catastro multipropósito.
Una evaluación del estado de implementación de las declaraciones del Catastro 2014, realizada
por el autor veinte años después (Kaufmann, 2014), muestra avances importantes en la realización
de la visión, pero todavía quedaba camino por recorrer. Los avances han sido más lentos en los
países en desarrollo y en las economías en transición.
Con esta visión de largo plazo, Australia y Nueva Zelanda han planteado una nueva mirada a 20
años, hasta el año 2034, la cual mantiene lo esencial de la visión de 2014, y la amplía para
considerar el catastro 3D y 4D, y se basa explícitamente en las expectativas de las demandas
crecientes de información digital por parte de la población, asociada a los cambios tecnológicos.
78
Las principales razones por las cuales la realización del catastro multipropósito debe ser concebido
como un proceso a largo plazo en Colombia, al igual que otros países, incluyen:
El estado del arte: Los sistemas de información de tierras en Colombia están en un estado
incipiente: catastro y registro son entidades separadas, los sistemas de información
relacionados con la tierra están bastante desligados del catastro; no se aplican
universalmente estándares para especificaciones técnicas de productos, procesos y sistemas
de información; la información de predios de gran parte de las tierras del país no ha sido
levantadas; y el marco institucional actual no es apropiado para asegurar la gobernabilidad
de los sistemas de información y administración de tierras.
Coordinación: La necesidad de coordinar un gran número de entidades públicas con
responsabilidades relacionadas con los sistemas de información de tierras, lo cual incluye
empresas y entidades de diferentes niveles de gobierno.
Tiempos para adopción de estándares: Los tiempos necesarios para la adopción de
estándares internacionales sobre especificaciones técnicas de productos, en los procesos y
en la gestión de los sistemas de información de las entidades públicas que administran
información de tierras. Esto incluye la formación de personal en la producción y
diseminación de información basada en estándares.
Las restricciones presupuestarias: Los recursos que demanda la modernización del
catastro son importantes y compiten con otras prioridades del Gobierno Nacional, de los
gobiernos locales y de las empresas.
Reformas institucionales: Estas son necesarias para asegurar la gobernabilidad de los
procesos, y usualmente toman tiempo, especialmente cuando requieren cambios de ley y
reorganización de las agencias gubernamentales.
79
Con base en estos elementos, se ha considerado necesario avanzar de una manera gradual y
secuencial hacia el catastro multipropósito:
Iniciar con el barrido predial masivo para:
- La determinación precisa de los linderos de los predios (lote y construcciones), y otras
características geométricas;
- Asegurar la obtención de productos catastrales con especificaciones técnicas basadas
en estándares internacionales;
- Asegurar la identificación única de los predios;
- Identificar los derechos sobre la tierra y las mejoras y los interesados;
- Identificar e incorporar en las bases de datos de catastro información de diferentes
formas de tenencia y suministrar a las autoridades correspondientes la información
necesaria para adelantar los procesos de regularización de tierras;
- Incorporar los datos físicos de los predios en los documentos que respaldan la propiedad
y en las bases de datos del registro oficial de la propiedad;
- Integrar los datos de catastro y registro, con base en el marco conceptual LADM;
- Incorporar en el catastro información de baldíos y bienes de uso público, inicialmente
de carácter provisional, mientras las autoridades facultadas validan las mediciones
correspondientes y las actuaciones necesarias para formalizar las propiedades.
Realizar un inventario de las restricciones y responsabilidades impuestas por diferentes
autoridades en Colombia.
Recopilar información de las principales restricciones ambientales, y de aquellas impuestas
en los planes de ordenamiento territorial, e incorporarlas en las bases de datos del catastro
en el estado en que se encuentren, como información provisional;
80
Integrar información jurídica y geográfica de las servidumbres establecidas por la ley.
Promover en las entidades responsables de generar y manejar información sobre derechos,
restricciones y responsabilidades, relacionadas con la tierra y sus mejoras, la adopción del
marco conceptual del LADM en sus sistemas de información y la adopción de estándares
mínimos para la especificación de productos, basados en las descripciones geométricas de
los predios suministradas por el catastro.
Integrar la información de derechos, restricciones y responsabilidades y los datos
geométricos asociados de diferentes fuentes en las bases de datos de catastro y hacer
accesible la información a los interesados.
De otro lado, partiendo de la visión a 10 años y de los aspectos antes reseñados, a continuación se
describe una secuencia general de los pasos que demandaría la consolidación del catastro
multipropósito – coherente e integrado con el registro público de la propiedad -, enmarcado en un
SAT y el modelo LADM (ISO: 19152), para la gestión y gobernanza de la tierra en Colombia.
Pasos:
Conceptualización para la operación;
Definición de especificaciones de producto para el catastro multipropósito y el registro de
la propiedad;
Definición de metodologías y aplicación de especificaciones de producto;
Expansión país – aplicación de metodologías y especificaciones de producto de catastro
multipropósito y de registro -;
Vinculación de otras partes involucradas en el SAT al modelo LADM;
Generación de capas espaciales de RRR por parte de otros actores involucrados con SAT;
Inscripción en el registro de la propiedad de RRR;
81
Consolidación del CM y el registro de la propiedad a través del SAT;
Consolidación del SAT;
Disposición, acceso y uso de la información de SAT a través de ICDE y
Gobernanza de la tierra.
La conceptualización se ha dado en tres niveles, uno de ellos aún no formalizado (Conpes). El Plan
Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, “Todos por un nuevo país”, ha dispuesto en su artículo 104
la configuración e implementación de un catastro multipropósito y de un Sistema Nacional de
Gestión de Tierras (SNGT). A su turno, aunque sin aprobación a esta fecha (6 de abril de 2016),
el Departamento Nacional de Planeación (DNP), con el apoyo técnico del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (IGAC), ha consolidado un proyecto de documento de política (Conpes) para el
catastro multipropósito, donde se diagnostica la situación actual del sistema y se establecen las
principales estrategias y acciones para cerrar las brechas identificadas. Por último, el IGAC ha
realizado la conceptualización para la implementación del catastro multipropósito, consignada en
este documento.
El presente documento recoge igualmente la primera versión de estándares y/o especificaciones
técnicas de producto para la implementación del catastro multipropósito, alineadas con el registro
de la propiedad, quien a través de la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) ha
participado activamente en su definición. Esta construcción se ha dado en el marco del SAT y del
modelo LADM, buscando su adaptación para Colombia.
Los pilotos que viene estructurando el DNP tienen como objeto fundamental la elaboración e
implementación de una o varias metodologías de barrido predial masivo para la operación del
catastro multipropósito. Metodologías que luego de ser aprobadas permitirían la aplicación de las
especificaciones técnicas (estándares) de producto determinadas por el IGAC - como máxima
82
autoridad catastral nacional -.
Evaluados los resultados de los pilotos (metodologías, especificaciones técnicas de
producto/estándares, rendimientos, costos, oportunidad y confiabilidad de la información) y
realizados los ajustes y/o complementaciones del caso, iniciaría el proceso de expansión para la
configuración del catastro multipropósito en el resto del país, con un horizonte a 2025. No sobra
aclarar que en la medida que vaya configurándose el catastro multipropósito iniciaría en los
territorios objetivos el proceso de mantenimiento, sujeto a la dinámica inmobiliaria y a las
necesidades de política pública del orden nacional, regional y local.
Durante la expansión para la configuración del catastro multipropósito debería promoverse
(sensibilización y acuerdos) y disponerse (marcos normativos) la adopción del modelo LADM por
parte de otros custodios de información de tierras. Si bien catastro y registro de la propiedad son
el núcleo de los SAT, es precisa la vinculación de otras dimensiones y custodios como el
ordenamiento del territorio, el medio ambiente, los derechos tradicionales y la explotación de
recursos naturales, para su consolidación (SAT).
Cuando esos otros custodios hayan adoptado el modelo LADM en aplicación del principio de
independencia legal, deberían generar capas espaciales de derechos, restricciones y
responsabilidades (RRR), susceptibles de integrar con el catastro multipropósito. Las RRR de estos
custodios que deban ser objeto de registro convendría inscribirlas, así como ocurre con las propias
de catastro y del registro de la propiedad.
Terminada la expansión para la configuración del catastro multipropósito, de forma integrada con
el registro de la propiedad, estos dos sistemas de información de tierras deberían consolidarse
como los ejes centrales del SAT. Si a ese catastro multipropósito y registro se suman los otros
83
custodios básicos del SAT (bajo el modelo LADM), lo que sigue es la consolidación de este
sistema para Colombia.
Disponer, permitir el acceso y garantizar el uso simple de la información del SAT mediante la
Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE), sería el paso previo para que la
información de tierras pueda ser útil a los procesos de gestión de ese recurso (Sistema Nacional de
Gestión de Tierras –SNGT-), y con ello promover una mejor gobernanza de la tierra (formulación,
implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, ordenamientos o normas, y otras
funciones claves del Estado). El tránsito por estos pasos dependerá en buena medida de las
decisiones políticas que se tomen en el corto plazo, entre otros, a partir del proyecto de CONPES
de catastro multipropósito en curso.
En la ilustración 9 se muestra la secuencia de los pasos anteriormente descritos:
84
Ilustración 9. Integración e interoperabilidad SAT/LADM
Fuente. Elaboración propia
3. CADENA DE VALOR PÚBLICO PARA EL CATASTRO MULTIPROPÓSITO
Con fundamento el marco conceptual para la implementación del catastro multipropósito, lo que
sigue es el planteamiento de la cadena de valor, el mapa de procesos, los productos/servicios y los
mecanismos de evaluación. Estos constituyen una fase fundamental para transitar hacia un nuevo
modelo de gestión, enmarcado en un enfoque de gestión por procesos. Estos instrumentos serían
testeados en primera instancia a través de la estructuración de los pilotos (DNP) y posteriormente
con los ajustes sugeridos producto de este ejercicio. Serían los que aplique para el andamiaje
85
institucional que opera el catastro en el país (IGAC y sus territoriales, catastros descentralizados y
a futuro delegatarios de la función catastral).
Este tema presenta especial relevancia si se tiene en cuenta que en este tipo de ajustes
institucionales deben considerarse los enunciados del artículo 209 de la Constitución Política, a
saber: igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Lo anterior,
mediante la descentralización, delegación, coordinación administrativa y la desconcentración de
funciones.
Para acompañar el cumplimiento de estos postulados el Departamento Administrativo de la
Función Pública (DAFP), expidió la GUIA DE MODERNIZACIÓN DE ENTIDADES
PÚBLICAS (2012), a través de la cual se dan lineamientos para la construcción de este tipo de
instrumentos. Asimismo, el Departamento Nacional de Planeación lo hizo con la Guía para la
Construcción y Estandarización de la Cadena de Valor (2014), que en su conjunto permiten
conceptualizar un modelo de gestión pública para identificar y priorizar los procesos que agregan
valor, documentar con claridad la relación entre los insumos-procesos-productos-resultados e
impactos y la definición de los mecanismos de seguimiento y evaluación.
3.1. VALOR PÚBLICO
El concepto de creación de valor público se ha convertido en un referente como elemento
estratégico para los procesos de ajuste y reforma al interior de la administración pública. Este
concepto es el sinónimo de los deseos de los accionistas para que su empresa maximice su valor.
Mark H. Moore señala que valor público es la capacidad que tiene el gobierno, sus instituciones,
pero fundamentalmente los gerentes públicos, para satisfacer los deseos o aspiraciones de los
86
“ciudadanos”, y para el establecimiento de una sociedad bien ordenada, en donde lo justo, lo
eficiente y la rendición de cuentas de la empresa pública existan (Moore, 1995).
“Está diseñado para que los gestores públicos piensen en lo más valioso del servicio que
prestan y adelanten una gestión eficaz. Representa una forma de mejorar la calidad de la
toma de decisiones, haciendo un llamado a los gestores para que interactúen con los
usuarios de servicios y el público en general, en la búsqueda de promover una mayor
confianza en las instituciones públicas y cumplir con los retos y las expectativas en la
prestación de servicios”. (Moore 2006 y Coast & Passmoore. 2008).
No obstante lo anterior, la creación de valor público presenta una mayor complejidad, que
identificar y retomar los requerimientos individuales y sociales o la introducción en la agenda
pública de una nueva política pública. La administración de lo público genera valor cuando hace
una correcta definición, bien sobre los bienes y servicios o sobre las políticas que mejor respondan
al interés general, más allá de criterios de eficiencia (costo-beneficio), pues no es lo único que
genera valor público (Bozeman, 2002; Jackson, 2001; Kelly y Muers, 2002; Moore, 1995).
Los elementos para hacer esta valoración se basan en tres aspectos o fuentes de valor público:
impactos, servicios y confianza (Gomez, 2008).
La provisión de los servicios se valora por los ciudadanos en la misma medida en que
valoran un servicio privado y en relación directa con los costos del servicio. La satisfacción
que provee un servicio es medida en términos del servicio al cliente, respecto a la
información que sobre el producto se haya generado previamente y sobre la elección que
pueda o no hacer para el uso del servicio, la cual se relaciona con los impactos esperados
del servicio y la posibilidad de acceder a otras alternativas.
87
Los impactos están directamente ligados a los servicios, llegando en algunos casos a
confundirse o traslaparse, sin embargo, deben medirse y manejarse de diferente manera. El
impacto puede llegar a ser el valor más esperado por la sociedad respecto de su gobierno,
lo que no significa que la sociedad decida o defina como debe ser alcanzado dicho valor.
La decisión que el gobierno tome y los efectos de dicha decisión determinarán la
agregación de valor, o la falla de gobierno en su caso.
La tercera fuente de valor público es la confianza o legitimidad. La confianza se convierte
en la base de la relación entre ciudadanos y gobierno y puede ser determinada por tres
posiciones generales:
- “...por los niveles generales de confianza social y la propensión a confiar en las
instituciones en general.
- ...por la efectividad con la que se maneja la economía y se generan los servicios.
- ...por la manera en que los políticos y las instituciones políticas se conducen”.
(Kelly, 2002).
Elegir la mejor opción de política es uno de los retos en la creación de valor público, tal como lo
señalan Kelly y Muers: “El valor público puede generar nuevas técnicas y aproximaciones para
ayudar en la toma de decisiones informada, en cada ciclo del desarrollo de políticas: escuchando
preferencias, análisis, valorando opciones de política, midiendo/monitoreando y evaluando”, esto
introduciendo mejores prácticas, que estén probadas y validadas en otros escenarios, y claro está,
adaptándolas y adoptándolas a la realidad local.
Para lograrlo, es necesario conceptualizar con toda profundidad, pero de manera simple, la forma
en que se aborda y hace operativo la solución al problema, con un análisis de los referentes
internacionales y otras fuentes que permitan el abordaje, con una visión ontológica de la solución.
88
Otro aspecto clave es la determinación de la arquitectura gubernamental competente y con la
capacidad para generar valor (diseño institucional adecuado), y el intercambio e integración de los
sistemas de información (bases de datos), guardando el principio de independencia legal entre los
diferentes actores del sector público.
Esto implica que a su interior el Estado debe asegurar la capacidad para articularse, y estructurar
de manera efectiva la prestación de los servicios y desarrollar la capacidad responder y de
transformase, para adaptarse a los desafíos que provengan de su entorno.
Este enfoque conlleva que deben discernirse y conceptualizarse con claridad los problemas y las
alternativas de solución con bienes y/o servicios que den tramitación a las necesidades de la
sociedad con una visión sistémica, para que de manera rigurosa le permita al tomador de decisión
identificar los factores que inciden y abordar holísticamente la solución - conjunto de las
alternativas -. Además, con la verificación de las mejores prácticas que sobre los temas objeto se
análisis se hayan implementado, sin perder de vista las condiciones específicas del ámbito de su
aplicación.
Este concepto es pues uno de los habilitantes para la generación de mayores niveles de gobernanza
en la sociedad, pues busca que la administración pública posibilite a los ciudadanos la capacidad
para obtener una respuesta efectiva frente a sus necesidades y abre la puerta para la entrega de
cuentas y la evaluación de los resultados.
3.2. CADENA DE VALOR
La red a través de la cual se abstrae el valor público en un modelo descriptivo es la cadena de
valor. Su potencial está dado por la capacidad de explicar los procesos que añaden valor (durante
el ciclo de transformación al interior de la entidad), para dar solución a los problemas planteados
89
u objetivos formulados. El núcleo de la misma está conformado por la cadena de producción para
políticas públicas, con tres grandes niveles: Orientación, Regulación y Producción, como se puede
ver en la ilustración 10.
Ilustración 10. Estructuración de la Cadena de Valor
Fuente: Elaboración Propia
Se puede decir que la primera etapa para la construcción de la cadena de valor es la definición
clara de las directrices de política pública (para el caso del catastro multipropósito está dada en el
artículo 104 del Plan Nacional de Desarrollo. Es allí donde se introduce formalmente a la agenda
pública). Con esta definición, se pasa a un segundo nivel en el cual se define la regulación de la
política adoptada por el gobierno (para este caso en particular, a través de documentos CONPES,
y el marco conceptual de implementación de catastro multipropósito), y por último la producción
propiamente dicha, en donde se establecen los proveedores (insumos), los procesos, los productos
con sus especificaciones técnicas, los resultados y el impacto. En este ciclo se debe realizar
seguimiento a los procesos, productos y resultados, con su correspondiente ejercicio de
90
evaluación (deben evaluarse rendimientos, costos, alcances, capacidades institucionales,
adaptabilidad, etc.) y retroalimentar en términos de la mejora continua. La medición de resultados
e impactos se constituye en un instrumento para verificar la adecuada conceptualización de las
políticas, así como los insumos para su ajuste.
3.3. GESTIÓN POR PROCESOS
La construcción de la cadena de valor se realiza a través de la gestión por procesos. Este es otro
instrumento que se ha convertido para las entidades públicas en una estrategia para conducir la
prestación del servicio. La gestión por procesos es un conjunto de conocimientos con principios
y herramientas específicas, orientados a lograr resultados de la organización, mediante la
identificación y selección de procesos, documentación y mejora continua de las actividades
definidas. De esta manera, para que el modelo conceptual de la cadena de valor funcione, las
actividades de la organización, desde la planificación, hasta la entrega de resultados, deben
considerarse como procesos.
Para operar de manera eficaz, las organizaciones tienen que identificar y gestionar numerosos
procesos interrelacionados y que interactúan (y que en ocasiones trascienden la gestión propia de
la entidad, por el principio de independencia legal, pero que requieren de su integración, p.ej, la
relación catastro - registro para el SNGT). La gestión sistemática de éstos y en particular las
interacciones entre tales procesos se conocen como enfoque basado en procesos2.
En Colombia la Ley 872 de 2003 (Por la cual se crea el sistema de gestión de la calidad en la
Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios), promueve la
adopción de un enfoque basado en los procesos (aspecto ratificado por la Ley 1753 del Plan
Nacional de Desarrollo que en su artículo 133 establece la articulación entre los Sistemas de
91
Gestión de la Calidad y de Desarrollo Administrativo).
El Modelo de Operaciones por Procesos (MOP), establecido en el Sistema de Gestión de la Calidad
de las Entidades Públicas (Ley 872/03), se basa en la identificación y gestión eficaz de todas
aquellas actividades que tengan una clara relación entre sí y las cuales constituyen la red de
procesos de una organización. Así, para el manual del estado colombiano,
“la gestión por procesos define las interacciones o acciones secuenciales, mediante las
cuales se logra la transformación de unos insumos hasta obtener un producto o servicio
con las características previamente especificadas, de acuerdo con los requerimientos de la
ciudadanía o partes interesadas”19.
La caracterización de los procesos es entonces el esquema que permite ver en contexto de manera
integral y secuencial, aplicando el ciclo PHVA (Planear, Hacer, Verificar y Actuar), la esencia
del proceso frente al aporte que hace al logro de los objetivos institucionales. De acuerdo con la
norma NTCGP 1000 se clasifican en:
Procesos estratégicos: incluyen los relativos al establecimiento de políticas y estrategias,
fijación de objetivos, comunicación, disposición de recursos necesarios y revisiones por
la Dirección.
Procesos misionales: incluyen todos aquellos que proporcionan el resultado previsto por la
entidad en el cumplimiento del objeto social o razón de ser.
Procesos de apoyo: incluyen aquellos que proveen los recursos necesarios para el
desarrollo de los procesos estratégicos, misionales y de evaluación.
19 Manual Técnico del Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano, DAFP, Mayo 2014.
92
Procesos de evaluación: incluyen aquellos necesarios para medir y recopilar datos para el
análisis del desempeño y la mejora de la eficacia y la eficiencia, y son una parte integral de
los procesos estratégicos, de apoyo y los misionales.
3.4. CONCEPTOS ASOCIADOS
Proceso: Es un conjunto de actividades interrelacionadas que agregan valor en cada etapa,
transformando elementos de entrada en salida, que son finalmente, los productos o servicios.
Proveedor: Organización o persona que entrega un insumo, puede ser interno o externo a la
institución.
Entrada o insumo: Son todos los productos de otros procesos que, al ingresar a este proceso, se
convierten en insumo; estos pueden ser internos o externos.
Salida o producto: Es el conjunto articulado (entregable) de salida de un proceso, que puede
convertirse en insumo para otro, o finalmente, en el entregable que la organización le provee a
otra; el producto tiene el objeto de generar un cambio en otro proceso.
Usuario: Organización o persona que recibe un producto, puede ser interno o externo a la
institución.
En el marco del MOP, la representación gráfica de los procesos en sus diferentes niveles
conforman el mapa de procesos y la interrelación de los procesos misionales dirigidos a cumplir
los objetivos trazados es la cadena de valor. Al cabo de ésta, los usuarios finales serán las
entidades públicas, el sector privado y la sociedad en general (partes interesadas). A través de
este instrumento se va conociendo de forma lógica por qué y para qué se hacen las cosas. Es
posible optimizar y racionalizar el uso de los recursos con criterios de eficacia. También
contribuye a reducir los costos, al facilitar la identificación de actividades innecesarias,
93
redundantes o duplicadas de procesos y de actividades sin valor agregado.
La gestión por procesos proporciona la estructura para que la entidad exceda las barreras
funcionales y elimina las barreras organizativas, buscando fomentar el trabajo en equipos e
integrando eficazmente a las personas.
3.5. MODELO OPERATIVO POR PROCESOS PARA EL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO.
Como se citó con anterioridad, la administración de lo público genera valor cuando hace una
correcta definición de las políticas que mejor respondan al interés general. Igualmente, cuando su
desarrollo a través de bienes y servicios responde adecuadamente a los requerimientos de la
sociedad. Es por ello que este ejercicio de definición del Modelo de Operación se basa en el
“Marco Conceptual para la Implementación del Catastro Multipropósito”, que obra en líneas
anteriores. Con este MOP se busca construir un marco para avanzar hacia una nueva visión para
la puesta en marcha de un catastro multipropósito, con los siguientes elementos/principios
diferenciadores:
Relevancia: la información es útil para satisfacer necesidades
Precisión: los datos describen precisamente lo medido
Coherencia: Integrada con otros sistemas de información de tierras
Completitud: Cobertura Geográfica e identificación de Derechos, Restricciones y
Responsabilidades.
Oportunidad: Minimiza retraso entre ocurrencia del hecho y su incorporación en las base
de datos del catastro
Accesibilidad: Información fácilmente obtenida por los usuarios
94
Flexibilidad y expansibilidad: El sistema es flexible, fácilmente adaptable a los cambios y
por lo mismo ampliable.
Interpretabilidad: Contiene información complementaria y metadatos para interpretar
adecuadamente.
Para cumplir con sus finalidades, el catastro debe reunir las características que se enuncian en la
sección 2.4 del documento y se relaciona con “la visión del catastro multipropósito para Colombia
(a 10 años), producto de lo establecido en la orientación de política (Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018) y los postulados del marco conceptual, las cuales son la base para este modelo de
operación.
3.5.1. Explicación de un modelo conceptual
Con el citado marco se construyó el modelo base para operación por procesos del catastro
multipropósito. A través del modelo conceptual se busca representar un catastro que se convierta
en un instrumento que basado en los predios, permita proveer información sobre las personas con
intereses en cada predio, la naturaleza de esos intereses (derechos, restricciones y
responsabilidades), y los predios mismos (la localización, el tamaño, las mejoras y el precio), de
tal forma que consienta sentar las bases de un sistema de administración de tierras (SAT).
En la ilustración 11, se presenta la primera versión del modelo.
95
Ilustración 11. Modelo Catastro Multipropósito.
Fuente. Elaboración propia.
A partir de este modelo se ha construido la propuesta de cadena de valor del catastro
multipropósito, establecida en los niveles sugeridos en la Guía para la Modernización del Sector
Público del DAFP (2012).
El mapa de procesos propuesto para el catastro multipropósito se muestra a continuación en la
ilustración 12.
96
Ilustración 12. Mapa de procesos
Fuente. Elaboración propia
En este sentido, la cadena de valor para la gestión catastral multipropósito cuenta con cinco
procesos misionales: i.) Formulación y evaluación de la operación catastral, proceso transversal
en materia de regulación y de seguimiento y control de la gestión catastral a nivel nacional (hacia
sus territoriales, los catastros descentralizados y los delegatarios de la función); ii:) El
levantamiento y registro de la información catastral multipropósito, en donde se refleja el
subproceso para el barrido predial masivo; iii.) El mantenimiento de la información catastral, que
97
busca que la información en el marco del SAT cumpla con los principios citados para el catastro
y el registro (estos dos procesos deben ser ejecutados a nivel territorial y serán seguidos y
controlados por el IGAC, en el marco del proceso de evaluación); iv.) La administración del
registro nacional de reconocedores prediales, y por último v.) La integración de la información
con la de otros custodios de información, a través de la Infraestructura Colombiana de Datos
Espaciales (ICDE). La propuesta para la generación de valor público se muestra en la ilustración
13.
Ilustración 13. Cadena de Valor de la Gestión Catastral.
Fuente. Elaboración propia
Para efectos de los pilotos (en proceso de estructuración por el DNP), los procesos que se
abordarán tienen que ver con los de formulación y evaluación de la operación catastral (Fase
desarrollada por la autoridad catastral y registral, a través de documentos técnicos,
especificaciones técnicas de producto, definición de procesos y demás documentos de contexto
entregados para el desarrollo de los pilotos) y el de levantamiento y registro de la información
catastral multipropósito.
98
4. LEVANTAMIENTO Y REGISTRO DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL
MULTIPROPÓSITO
A continuación se describirán los flujos propuestos para el proceso de levantamiento y registro de
la información catastral multipropósito, en su fase de pilotaje. Que para efectos de este documento
se llamará Gestión Catastral Multipropósito Transicional.
4.1. COMPONENTES DE LOS FLUJOS MODELADOS
El modelamiento de los flujos, está basado en la metodología BPMN (Business Process Modeling
Notation), que es una notación gráfica que describe la lógica de los pasos de un proceso y está
compuesta por un conjunto de elementos gráficos. Estos elementos proporcionan un fácil
desarrollo de diagramas simples, que serán de fácil entendimiento e intuitivos para la mayoría de
analistas. La metodología BPMN está compuesta por 4 tipos de elementos:
Evento Actividad Flujo Decisión
A continuación, se describen los elementos que contienen los flujos de proceso:
Tabla 1.Flujos de proceso
NOMBRE DESCRIPCIÓN FIGURA
Pool
Se utiliza para diseñar los procesos, en otras palabras,
este contiene las tareas, eventos y decisiones que
constituyen los procesos.
99
NOMBRE DESCRIPCIÓN FIGURA
Actividades o
tareas del
proceso
Representan la actividad necesaria para lograr los
resultados esperados al ejecutar el proceso.
Subproceso Tarea que contiene un proceso interno, la cual se
considerará realizada una vez terminado este proceso.
Ciclo Multi-
Instancia en la
actividad
Las tareas pueden repetirse secuencialmente
comportándose como un ciclo. El ciclo multi-instancia
permite la creación de un número deseado de instancias
de actividad que pueden ser ejecutadas de forma
paralela o secuencial.
Tarea de
usuario
Es una tarea de workflow típica donde una persona
ejecuta con la asistencia de una aplicación de software.
Ciclo Multi-
Instancia en el
subproceso
Los subprocesos pueden repetirse secuencialmente
comportándose como un ciclo. El ciclo multi-instancia
permite la creación de un número deseado de instancias
de actividad que pueden ser ejecutadas de forma
paralela o secuencial.
Evento de inicio Evento que determina el inicio de un proceso sin
ninguna condición.
Mensaje de
inicio
Evento que determina el inicio de un proceso el cual
está determinado por un mensaje que invoque el
mismo.
Evento fin Evento que determina el fin de un proceso o trámite.
100
NOMBRE DESCRIPCIÓN FIGURA
Mensaje fin Evento que determina el fin de un proceso o trámite
generando un mensaje como parte del mismo.
Compuerta
exclusiva o
decisión
Son preguntas que determinan el camino a tomar
dependiendo de la decisión tomada, esta puede tener
dos o más decisiones.
Compuerta
paralela
Habilita dos caminos para realizar dos ejecuciones
simultáneas.
Evento de
mensaje
Indica que un mensaje puede ser enviado o recibido y
se relaciona con los productos resultantes de la
ejecución de la actividad.
Evento
intermedio
Indica que algo sucede en algún lugar entre el inicio y
el final de un proceso. Esto afectará el flujo del
proceso, pero no iniciará (directamente) o finalizará el
mismo.
Evento
condicional Este evento se activa cuando una condición se cumple.
Anotación
Comentario dado por el diseñador para indicar
acciones y/o condiciones que ayudan al entendimiento
del proceso para los desarrolladores.
Interacción con
base de datos
Componente que indica actividades que interactúan
con la base de datos para indicar al desarrollador el
diseño de los componentes que aseguren esto.
101
NOMBRE DESCRIPCIÓN FIGURA
Flujo de
secuencia
Un flujo de secuencia es utilizado para mostrar el orden
en el que las actividades se ejecutarán dentro del
proceso.
Asociación
Se utiliza para asociar información y artefactos con
objetos de flujo. También se utiliza para mostrar las
tareas que compensan una actividad.
4.2. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROCESO
4.2.1. Proceso gestión catastral multipropósito transicional
Tabla 2. Proceso Gestión Catastral Multipropósito Transicional
ID PRO01 Versión 1.0
Nombre Proceso Gestión Catastral Multipropósito Transicional
Autor Revisor
Contextualización:
Por medio de este macroproceso, se realiza la gestión catastral multipropósito transicional para
llevar a cabo el barrido predial masivo en Colombia.
Descripción:
Permite visualizar los diferentes subprocesos y actividades que deben ser desarrolladas, donde a
partir de unos lineamientos y estrategias establecidas por el IGAC/SNR, se busca realizar el
barrido masivo en Colombia a través de los operadores seleccionados para tal fin por el DNP.
Inicio y fin del macroproceso:
El macroproceso inicia con la formulación de estándares y lineamientos metodológicos acorde
tanto a lineamientos de política estipulados como a las lecciones aprendidas producto de la
102
ejecución del proceso. El macroproceso finaliza, una vez se ha socializado y registrado las
lecciones aprendidas, durante la ejecución del proceso.
4.3. FLUJO DEL PROCESO DE GESTIÓN CATASTRAL MULTIPROPÓSITO
TRANSICIONAL
Ilustración 14. Flujo del proceso de gestión catastral multipropósito transicional
El proceso de gestión catastral multipropósito transicional, como un sistema integrado de catastro-
registro, comienza por la formulación de estándares y lineamientos por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (IGAC) y la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR). Dichos insumos
generados, serán la base para dar paso al subproceso de estructuración y coordinación del proceso
de gestión catastral a cargo del Departamento Nacional de Planeación (DNP) para los pilotos a
realizar, como actor transicional que cumple un rol de catastro territorial para la operación y
ejecución del barrido predial masivo en Colombia.
Posteriormente se da paso a la actividad de “Realizar plan de trabajo y metodología”, de la cual se
obtiene como producto el plan de trabajo, el cual deberá ser revisado y aprobado o no, por el
103
interventor. Si no es aprobado, el interventor lo devolverá al operador para que realice los ajustes
que se soliciten. De ser aprobado, el operador continuará con la definición de la metodología, de
la cual se obtiene como producto la metodología de trabajo, la cual debe ser revisada y aprobada
por el interventor. Si es aprobada, el DNP entregará formalmente la metodología al IGAC - SNR
para su correspondiente validación, de lo contrario, el interventor la devolverá al operador para
que realice los ajustes que se soliciten.
Si en el proceso de validación de la metodología el IGAC - SNR, no la aprueban, será devuelta al
DNP, para gestionar los ajustes correspondientes. Una vez aprobada la metodología, informará al
DNP, para que se realice el plan de ejecución de la metodología. Aprobado este plan por la
interventoría, el operador podrá iniciar la ejecución de la operación.
El interventor realizará el correspondiente seguimiento y control. Aprobados los entregables, el
operador integrará la información física y de mercado. Una vez aprobada la integración, el DNP
entregará los productos oficialmente al IGAC-SNR, entidades que realizarán la verificación y
aprobación del cumplimiento de los estándares.
Cuando el IGAC-SNR apruebe la entrega, el operador deberá socializar los resultados del
levantamiento predial, mientras el IGAC-SNR registra las lecciones aprendidas del proceso,
almacena la información y cierra el proceso.
104
4.3.1. Lista de subprocesos y actividades del proceso de gestión catastral
multipropósito transicional
Tabla 3. Lista de subprocesos y actividades del proceso de Gestión Catastral Multipropósito transicional
ID SUB Nombre Descripción
SUB01 Formulación de
estándares y lineamientos
El IGAC y SNR realizan la formulación de
estándares y lineamientos. Igualmente realizan la
generación de competencias básicas y la entrega de
insumos. Con el ciclo cerrado, realizan los ajustes
correspondientes a estándares y lineamientos
teniendo en cuenta las lecciones aprendidas.
SUB02 Estructuración y
coordinación
El DNP adelanta la selección de operadores para el
desarrollo e implementación de la metodología para
el levantamiento por barrido predial masivo y
establece las diferentes actividades para la
coordinación de la operación.
ACT01 Realizar el plan de
trabajo de la metodología
El operador realizará el plan de trabajo para elaborar
la metodología.
ACT02 Definir la metodología El operador describirá la metodología propuesta
para el levantamiento por barrido predial masivo.
ACT03 Entregar formalmente la
metodología
El DNP, entregará de manera formal al IGAC-SNR
la metodología propuesta, para su correspondiente
validación.
SUB03 Plan de ejecución de la
metodología
El operador, define el plan que empleará para
ejecutar la metodología previamente definida y
aprobada.
SUB04 Ejecución de la operación
El operador ejecuta el barrido predial masivo, de
acuerdo con la metodología y plan de trabajo
validado.
105
ID SUB Nombre Descripción
SUB04-01 Trabajo en campo y
oficina
El operador realiza tareas de oficina y campo de
Levantamiento Planimétrico Predial, levantamiento
de información física, jurídica y de mercado, así
como la recopilación de datos de mercado y de
información de entorno con fuentes secundarias.
Realiza el aseguramiento de la calidad mediante
controles para el cumplimento de los indicadores
definidos en las especificaciones técnicas.
Establece y depura el valor final de las ofertas y
transacciones.
SUB04-01-
01
Levantamiento
Planimétrico Predial
El operador realiza Levantamiento Planimétrico
Predial utilizando los métodos establecidos en su
metodología y realiza el aseguramiento de la
calidad.
SUB05 Seguimiento y Evaluación
El interventor realiza actividades de seguimiento y
evaluación con el fin de garantizar el cumplimiento
de los objetivos contractuales.
SUB06
Integración de
información física y de
mercado inmobiliario
El operador aplica los métodos de estimación
establecidos en la metodología, determina zonas
físicas y geoeconómicas, cálculo del avalúo
catastral y realiza el aseguramiento de la calidad.
ACT04 Entregar oficialmente
productos
El DNP entrega oficialmente los productos al
IGAC-SNR, para su correspondiente validación.
SUB07
Verificación y aprobación
cumplimiento de
estándares
El IGAC realiza la verificación de los entregables
de conformidad con los estándares definidos.
ACT05 Socializar resultados El operador informa los resultados del
levantamiento predial masivo a la comunidad.
ACT06 Registrar lecciones
aprendidas
El IGAC y la SNR realizan la retroalimentación con
lecciones aprendidas.
106
4.4. DESCRIPCIÓN DE SUBPROCESOS Y ACTIVIDADES DEL PROCESO
4.4.1. Formulación de estándares y lineamientos
Ilustración 15. Diagrama del subproceso de formulación de estándares y lineamientos.
Se obtiene como entrada los lineamientos de política (mandato del artículo 104 del Plan Nacional
de Desarrollo, el documento CONPES construido de manera colectiva y los lineamientos de
Presidencia), así como las lecciones aprendidas obtenidas una vez se ha finalizado el flujo del
macro proceso. De manera conjunta, el IGAC y la SNR trabajan para definir estándares y
lineamientos metodológicos que permitan simultáneamente generar competencias básicas en
función de las especificaciones con el fin de determinar alcances de los procesos a ejecutar por
parte del operador.
Paralelo a la actividad de generar competencias, se habilitan capacidades que permitan a los
operadores apropiar los lineamientos metodológicos, así como los estándares definidos
previamente.
4.4.1.1. Actividades del subproceso formulación de estándares y lineamientos - SUB01
Tabla 4. Actividades del subproceso Formulación de estándares y lineamientos – SUB01
107
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT01 Definir estándares
El IGAC y la SNR definen especificaciones técnicas
de los productos de la operación catastral por barrido
predial masivo. Con el ciclo cerrado, realizan los
ajustes correspondientes a estándares, teniendo en
cuenta las lecciones aprendidas
ACT02 Definir lineamientos
El IGAC y la SNR definen lineamientos que deben
ser cumplidos por los operadores para la ejecución de
la operación. Con el ciclo cerrado, realizan los ajustes
correspondientes a los lineamientos, teniendo en
cuenta las lecciones aprendidas.
ACT03 Generar competencias
básicas
El IGAC y la SNR generan competencias básicas
relacionadas con el alcance del levantamiento por
barrido predial masivo.
ACT04 Generar capacidades
El IGAC y la SNR generan capacidades técnicas,
administrativas y tecnológicas mínimas para la
preparación de la operación y ejecución del proceso.
4.4.2. Estructuración y coordinación
Ilustración 16. Diagrama del subproceso de Estructuración y Coordinación.
Teniendo como referencia los municipios seleccionados bajo criterios técnicos, así como los
estándares y lineamientos definidos por el IGAC y la SNR; el DNP lleva a cabo el proceso de
108
estructuración y coordinación del macro proceso, empezando por la selección de los operadores
(estructuración de términos de referencia, procesos de selección, etc.) y como resultado, se
obtienen los operadores seleccionados para llevar a cabo el desarrollo del piloto.
4.4.3. Selección de operadores
La selección de los operadores e interventores y sus actividades corresponden al Departamento
Nacional de Planeación (DNP). A partir de dicha selección se dará inicio a los procesos que se
indican en este documento.
4.4.4. Coordinación de operadores
La coordinación de los operadores e interventores y sus actividades corresponden al Departamento
Nacional de Planeación (DNP).
4.4.5. SUB03 - Plan de ejecución de la metodología
Ilustración 17. Flujo del subproceso plan de ejecución de la metodología.
109
En el proceso de planeación de la operación, una vez se han definido los municipios a intervenir,
el flujo comienza con la identificación de información fuente teniendo en cuenta su disponibilidad
y relevancia para el proceso, esto, con el fin de llevar a cabo su adecuada gestión en la obtención
de los datos y así mismo dar paso a su organización y estandarización para facilitar su posterior
análisis. Dicho análisis debe permitir la elaboración descriptiva del territorio como de los actores
involucrados o relacionados con el municipio, para determinar su relevancia en función de la
descripción territorial.
Cabe mencionar que dicha información es considerada de referencia y servirá como insumo en el
proceso de ejecución de operación, ya que le permitirá al operador contrastar posteriormente, parte
de la información levantada en campo.
Como parte de la actividad de descripción del territorio y sus actores, de manera simultánea se
debe evaluar el nivel de interrelación que tiene el catastro con la información consignada en la
oficina de registro municipal, con el fin de determinar previamente los tipos de derecho existentes
sobre los predios a reconocer. Igualmente, se debe definir la metodología para desarrollar el
componente económico dentro del proceso de reconocimiento predial masivo.
A partir de la información analizada y teniendo en cuenta la definición del método o combinación
de métodos para el levantamiento predial, la preparación logística necesaria, la descripción del
territorio y la interacción que tiene la población sobre el mismo, así como la identificación de
variables económicas para la definición de la metodología a seguir, se debe elaborar el plan de
trabajo como insumo principal para la ejecución de la operación.
Nota: Se sugiere tener en cuenta que las entregas del barrido predial masivo por zonas, tenga una
periodicidad semanal, con el fin de agilizar el control de calidad y la aprobación de los productos.
110
El plan de trabajo y el plan de calidad elaborado previamente, son revisados y aprobados por parte
del DNP para el caso del proceso de gestión catastral multipropósito transicional, tomando como
referencia los estándares y lineamientos definidos.
4.4.5.1. Actividades del subproceso plan de ejecución de la metodología - SUB03
Tabla 5.Actividades del subproceso plan de ejecución de la metodología - SUB03
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT01 Describir el
territorio
Se identifican las principales variables relacionadas con el
territorio (ejemplo: topográficas, de composición predial, de
orden público, de restricciones físicas de acceso, áreas de
reglamentación especial, geográficas, cartográficas y
climáticas, infraestructura de comunicaciones, entre otras), y
de acuerdo con la información identificada, se deben
determinar las posibles relaciones o cruces que permitan
establecer información de referencia para llevar a cabo el
proceso de ejecución de la operación y validar
posteriormente en campo.
Para el componente económico la descripción del territorio
debe considerar los contenidos de las especificaciones
técnicas (Ver anexo 14).
ACT02
Evaluar el nivel de
interrelación de
catastro y SNR
información del
municipio
Se realiza el recaudo de los folios de matrícula inmobiliaria
a través de la SNR para el municipio objeto del barrido, al
igual que la información jurídica que reposa en catastro. Se
realizan los cruces para establecer, en primera instancia, la
existencia del tipo de derecho y una relación de predio-folio.
ACT03 Identificar y
describir los actores
Se realiza la identificación y descripción de actores
involucrados en el proceso, relacionando sus intereses y las
estrategias que permitan vincularlos al proceso y como
resultado de dicha actividad.
ACT04
Elaborar plan de
ejecución de la
metodología
Se elabora un plan de ejecución que permita llevar a cabo el
barrido predial masivo de acuerdo a la metodología
aprobada.
111
4.4.6. SUB04 - Ejecución de la operación
Ilustración 18. Flujo del subproceso Ejecución de la operación.
Teniendo como insumo el plan de trabajo aprobado, se deben realizar acercamientos con la
población del municipio seleccionado, empezando por realizar socializaciones con las autoridades
locales municipales, así como con los representantes y líderes comunitarios como parte de una
estrategia social de acercamiento a la población.
De manera simultánea los operadores deben generar las competencias técnicas necesarias para la
ejecución los procesos de levantamiento predial, a través de la socialización de la metodología,
instructivos, manuales, guías y demás instrumentos de operación, a su equipo de trabajo.
Una vez se han celebrado las respectivas socializaciones con las autoridades y líderes locales del
municipio, el paso a seguir es realizar dicho acercamiento de una forma masiva con los habitantes
del municipio y así mismo, comunicar las fechas de visita para llevar a cabo el levantamiento
predial.
Como parte del alistamiento que debe realizar el equipo de trabajo, se debe realizar un análisis
detallado de la información soporte requerida para salir a campo, así como la preparación de la
logística de acuerdo con lo estipulado en el plan de trabajo aprobado. Posteriormente, se debe
realizar la visita en campo y finalmente hacer entrega de los productos para su posterior validación.
112
4.4.6.1. Actividades del proceso de ejecución de la operación- SUB04
Tabla 6. Actividades del proceso de ejecución de la operación- SUB04
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT01
Realizar socialización
con autoridades
territoriales y
municipales.
Esta actividad se ejecuta con la celebración de por lo
menos las siguientes socializaciones:
Socialización con las autoridades locales del municipio
para comunicar el alcance de la ejecución del proceso
de barrido predial masivo.
Socialización con líderes comunitarios como estrategia
para crear un canal de comunicación efectivo con la
comunidad.
ACT02 Generar competencias
técnicas.
Generación de competencias del operador a su equipo
de trabajo para salir a campo.
ACT03
Realizar socialización a
habitantes del
municipio.
Acercamiento masivo a la comunidad que permita
identificar información fundamental para el proceso y
realizar las convocatorias necesarias para la visita a los
predios.
ACT04 Comunicar fechas de
visita Programación de visitas a los predios.
ACT05
Realizar análisis
detallado de la
información soporte
Realiza el análisis detallado de la información que debe
ser llevada a terreno, esta información debe ser
catastral, geográfica, cartográfica y planimétrica
establecida en el plan de trabajo.
ACT06
Preparar logística de
acuerdo con el plan de
trabajo aprobado
Establecer la logística para el desplazamiento y
administración de los recursos (humanos, tecnológicos
y de maquinaria) necesarios para el adecuado trabajo de
oficina y campo, el cual debe estar sujeto al plan de
trabajo aprobado.
SUB04-01 Trabajo de campo y
oficina Este subproceso se describe en la siguiente sección
ACT08 Entregar productos para
validación Entrega de la base de levantamientos prediales.
113
4.4.7. Subproceso de trabajo en campo y oficina - SUB04-01
Ilustración 19. Flujo del subproceso de trabajo en campo y oficina.
Partiendo de los insumos para realizar la visita en campo, se procede a identificar los linderos de
los predios a reconocer, generando como producto el acta de colindancia propuesta. De manera
simultánea a esta actividad, se realiza la recopilación de datos de mercado, así como la recolección
y análisis de información de entorno, utilizando para ambos casos fuentes de información
secundaria.
Una vez identificados los linderos del predio, se realiza el Levantamiento Planimétrico Predial y
de la información física, jurídica (siendo esta actividad la base para realizar un diagnóstico jurídico
predial) y de mercado. Cabe mencionar que se debe realizar para estos procesos el aseguramiento
de la calidad, definiendo la continuidad del proceso o la decisión de realizar de nuevo los
levantamientos como requerimiento de las acciones correctivas.
114
Cuando se ha organizado de manera independiente la información predial proyectada y se han
recopilado los datos de mercado, se procede a establecer y depurar los valores finales de las ofertas
y transacciones.
Como salida del flujo de proceso, se tiene la información predial, el informe jurídico predial
individual, la información de entorno y las ofertas y transacciones depuradas.
4.4.7.1. Actividades del subproceso trabajo en campo y oficina - SUB04-01
Tabla 7. Actividades del subproceso trabajo en campo y oficina - SUB04-01
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT01 Reconocer linderos Identificar los límites que delimitan el predio.
ACT02
Realizar
levantamiento de
información física,
jurídica y de mercado
Se realiza la entrevista con el ocupante del predio y se deben
recopilar los documentos justificativos. Posteriormente en
la revisión de dichos documentos, el operador puede
determinar los derechos que tiene el ocupante con el predio
(propiedad, ocupación, posesión u otra) y por tanto es
necesario capturar las fotos de los documentos que lo
soporten.
Como paso a seguir, el operador debe diligenciar los
componente físicos y jurídicos y las variables de mercado
que componen el formulario catastral.
De manera simultánea el equipo de trabajo debe ir
adelantando la actividad del Levantamiento Planimétrico
Predial.
Como paso final a la visita, se debe diligenciar el acta de
colindancia provisional y por ende firmar el acta de visita.
Nota: Si al momento de la visita no se encuentran
ocupantes, se debe generar un acta de colindancia
provisional con la anotación correspondiente.
ACT03 Realizar diagnóstico
jurídico predial
De manera individual se realiza el análisis de la historia
jurídica de la propiedad, de acuerdo a los actos inscritos y
publicitados en los folios de matrícula inmobiliaria y se
confrontan con los antecedentes registrales del respectivo
folio.
SUB04-
01-01
Levantamiento
Planimétrico Predial Este subproceso se describe en la siguiente sección
115
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT04
Realizar
levantamiento de
información física,
jurídica y de mercado
Se realiza la entrevista con el ocupante del predio y se deben
recopilar los documentos justificativos. Posteriormente en
la revisión de dichos documentos, el operador puede
determinar los derechos que tiene el ocupante con el predio
(propiedad, ocupación, posesión u otra) y por tanto es
necesario capturar las fotos de los documentos que lo
soporten.
Como paso a seguir, el operador debe diligenciar los
componente físicos y jurídicos y las variables de mercado
que componen el formulario catastral.
De manera simultánea el equipo de trabajo debe ir
adelantando la actividad del Levantamiento Planimétrico
Predial.
Como paso final a la visita, se debe diligenciar el acta de
colindancia provisional y por ende firmar el acta de visita.
Nota: Si al momento de la visita no se encuentran
ocupantes, se debe generar un acta de colindancia
provisional con la anotación correspondiente.
ACT05
Recopilar datos de
mercado con fuentes
secundarias
El operador debe realizar en oficina un levantamiento de
ofertas (ventas y arriendos) de mercado inmobiliario a
través de fuentes secundarias y de acuerdo con unos
requerimientos los cuales han sido establecidos en la
metodología del aspecto económico.
ACT06
Recopilar y analizar
la información de
entorno con fuentes
secundarias
Recopilar la información secundaria que aplique y sirva
para caracterizar el entorno y tengan un impacto en la parte
económica las cuales han sido establecidas en la
metodología del aspecto económico
ACT07
Realizar el
aseguramiento de
calidad
Se realiza el aseguramiento de la calidad en el marco del
plan de calidad aprobado.
ACT08
Establecer y depurar
el valor final de las
ofertas y
transacciones
El operador partir de las ofertas secundarias encontradas y
la información predial provisional se debe realizar el
cálculo del valor final de las ofertas y transacciones de
acuerdo con la metodología del aspecto económico.
116
4.4.8. SUB04-01-01 Subproceso Levantamiento Planimétrico Predial
Ilustración 20. Flujo del subproceso de Levantamiento Planimétrico Predial.
Partiendo de las especificaciones técnicas definidas en el proceso de planeación, se debe llevar a
cabo la actividad de Levantamiento Planimétrico Predial. Una vez se ha culminado esta labor, se
deben ajustar los datos capturados mediante un posproceso de información, teniendo en cuenta
durante la ejecución de estas dos actividades, el aseguramiento de la calidad para la generación del
acta de colindancia propuesta y por ende del mapa catastral digital.
4.4.8.1. Actividades del subproceso Levantamiento Planimétrico Predial - SUB04-01-
01
Tabla 8. Actividades del subproceso Levantamiento Planimétrico Predial - SUB04-01-01
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT01 Realizar Levantamiento
Planimétrico Predial
Se realiza el Levantamiento Planimétrico Predial, de
acuerdo con lo estipulado en la especificación técnica.
ACT02 Realizar posproceso Se ajustan las coordenadas obtenidas en el levantamiento
físico, por medio de un posproceso de corrección.
ACT03 Realizar aseguramiento
de la calidad
Se realiza el aseguramiento de la calidad en el marco del
plan de calidad aprobado.
Nota: En esta actividad se debe determinar la
conformidad de los productos que dan paso a la firma del
acta de colindancia definitiva y permiten la
configuración del mapa catastral digital.
117
4.4.9. SUB05 – Seguimiento y evaluación
Se trata de una labor permanente que debe adelantar el interventor en pro de garantizar el logro
de los objetivos y la calidad de los productos.
4.4.9.1. Actividades del subproceso Seguimiento y Control - SUB05
Tabla 9. Actividades del subproceso Seguimiento y Control - SUB05
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT01
Seguimiento y
control a la fase
de elaboración
de la
metodología
Se realizará el seguimiento y control de acuerdo en lo
establecido en el capítulo 3.
ACT02
Seguimiento y
control a la fase
de
implementación
de la
metodología
Se realizará el seguimiento y control de acuerdo en lo definido
en el capítulo 3 y para cada una de las fases. Asegurando el
cumplimiento de los indicadores establecidos en las
especificaciones técnicas.
118
4.4.10. SUB06 - Subproceso Integración de información física y de mercado
inmobiliario.
Ilustración 21. Flujo del subproceso de integración de información física y de mercado inmobiliario.
El subproceso de integración de información física y de mercado inmobiliario inicia con las
transacciones depuradas, la información de entorno y el levantamiento predial aprobado.
Posteriormente, los predios con características especiales son avaluados de manera independiente.
En simultáneo se inicia la determinación de zonas homogéneas físicas y elaboración del diseño
muestral (Nota: En el caso de bienes urbanos, las zonas homogéneas físicas son uno de los
resultados del proceso. Ver componente económico). Sus resultados son contrastados con la
información de precios de mercado disponible, con el propósito de evaluar la completitud de esta
última. De no ser suficiente, deben aplicarse métodos alternativos, de acuerdo con la metodología
propuesta.
119
El paso a seguir es ejecutar por separado para predios rurales y urbanos, PH y NPH, métodos de
estimación independientes. Posteriormente, deben realizarse los ajustes y validaciones
correspondientes, extrapolando los resultados obtenidos con el fin de adelantar el proceso de
sensibilidad para el universo.
En los predios donde se encuentren errores de estimación superiores a los máximos admisibles
establecidos en la metodología a definir por el operador, es necesario aplicar métodos puntuales
de estimación. A partir de los valores unitarios de terreno se determinan las zonas geoeconómicas
y finalmente se calcula el avalúo catastral.
4.4.10.1. Actividades del subproceso Integración de información física y de
mercado inmobiliario - SUB07
Tabla 10. Actividades del subproceso Integración de información física y de mercado inmobiliario - SUB07
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT01 Seleccionar predios con
características especiales
Los predios con características especiales, son
aquellos que son atípicos por sus características
físicas, los cuales no tiene un referente igual o
similar en el mercado inmobiliario. Ejemplo
Aeropuertos, puertos, etc.
ACT02 Determinar zonas homogéneas
físicas
Establecer las zonas físicas homogéneas para el
municipio de acuerdo con los estándares
establecidos en la metodología del aspecto
económico.
ACT03
Seleccionar predios con
información de precios de
mercado
Seleccionar predios que en su levantamiento
predial contienen información del mercado
inmobiliario que estén como oferta de venta
o arriendo.
ACT04 Aplicar métodos de valoración
puntual o masiva
Aplicar métodos de valoración puntal para los
predios que han sido establecidos como
especiales de acuerdo con la metodología del
aspecto económico o para aquellos predios que
120
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ha sido establecido de acuerdo con la
tipificación de los mismos.
ACT05 Realizar diseño muestral
A partir de la población objetivo y sin
considerar los predios especiales se debe
realizar el diseño muestral que responda a los
estándares estadísticos.
ACT06 Contrastar y validar con diseño
muestral
Tomar la información de mercado y compararla
con la muestra seleccionada verificando la
suficiencia de la información de mercado.
ACT07 Aplicar métodos alternativos
Proponer métodos de valoración en los casos
que la información de mercado no sea suficiente
para la extrapolación de resultados.
ACT08
Aplicar métodos de estimación,
diferenciando entre rurales y
urbanos, PH y NPH
Establecer diferentes métodos de estimación,
según tipología de predios que cumplan con
niveles adecuados de precisión y los niveles de
explicación y validación estadística.
ACT09 Realizar ajustes y validación
Verificar el cumplimiento de los supuestos
estadísticos, niveles adecuados de explicación y
validez de los resultados en los predios de
mercado.
ACT10 Extrapolar resultados
Aplicar los modelos resultantes o definitivos al
universo de los predios, excepto los que han
sido considerados como predios especiales.
ACT11 Realizar proceso de sensibilidad
en el universo
Verificar el cumplimiento de los supuestos
estadísticos, niveles adecuados de explicación y
validez de los resultados en el universo excepto
los que han sido considerados como predios
especiales.
ACT12 Aplicar métodos de estimación
puntual
Realizar avalúos puntuales en los predios,
cuando el error de estimación admisible supere
los rangos propuestos en la metodología
definida.
ACT13 Validar avalúos puntuales Determinar si el valor de los predios es
consistente con los precios de mercado.
ACT14 Determinar zonas
geoeconómicas
Construir polígonos que minimicen la
variabilidad en el valor de terreno.
121
ID ACT ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN
ACT15 Calcular avalúo catastral
Aplicar los índices correspondientes por parte
de la autoridad catastral.
NOTA: Esta tarea no será realizada por el
operador en el piloto.
4.4.11. SUB07 – Verificación y aprobación cumplimiento de estándares
El IGAC realizará la verificación encaminada a validar si los entregables cumplen con los
estándares definidos. Si el IGAC aprueba la entrega, el operador podrá socializar los resultados,
mientras el IGAC registra las lecciones aprendidas del proceso y se cierra dicho proceso.
5. MODELO DE DATOS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS EN
COLOMBIA (LADMCOL)
Introducción LADM
Como parte del avance técnico realizado por la Federación Internacional de Geómetras (FIG) y
con el fin de generar un estándar para la administración del territorio, desde 2002 se iniciaron los
esfuerzos para la construcción de un modelo estándar que permitiera integrar la información de las
diferentes fuentes que lo componen. Fue así como durante varios años diferentes países en
cooperación con la FIG realizaron esfuerzos conjuntos para la consolidación de este modelo.
Varios años se necesitaron para realizar diferentes versiones por parte de los países que venían
trabajando en el modelo. En 2005, en una quinta versión denominada el Cairo, se incluyeron dos
estándares: Geometry y Topology. Luego, en una nueva versión del año 2006 se incluyó la
identificación y definición de las clases y de los derechos.
122
En este proceso evolutivo y de consolidación del modelo se comenzó a trabajar por parte de la
Organización Internacional de Normalización, asignando al Comité Técnico ISO/TC 211 -
Información Geográfica/Geomática - la definición y estructuración de la norma. Esta es aprobada
en el año 2012 y se incluye como ISO dentro de la familia de las normas 19000, bajo el nombre
ISO 19152_2012. En ella se define un modelo de dominio para la Administración del Territorio
LADM (Land Administration Domain Model), centrando su estructura en la articulación de
derechos, responsabilidades y restricciones que afectan un espacio geográfico, además de sus
componentes geométricos.
Estructura del Modelo LADM
La norma define un modelo de referencia LADM, el cual consta de tres (3) paquetes y un (1)
subpaquete, relacionados como se muestra en la ilustración 22. Cada uno de estos paquetes y
subpaquete está conformado por clases que tienen algún grado de cohesión. En el modelo
suministrado en la ISO 19152:2012 todas las figuras están en notación UML 2.1 y todas las clases
se nombran por el prefijo LA_.
Los paquetes y el sub paquete son los siguientes:
- Paquete de interesados (Party Package)
- Paquete Administrativo (Administrative Package)
- Paquete Unidad Espacial (Spatial Unit Package)
- Subpaquete de Topografía y Representación (Surveying and Representation
Subpackage)
123
Ilustración 22. Visión general paquetes LADM
El núcleo del modelo LADM se fundamenta en cuatro (4) clases básicas y en las relaciones que
ellas mantienen, como se muestra en la ilustración 23. El paquete de interesados se muestra en
color verde, las clases que pertenecen al paquete administrativo en color amarillo, y la clase que
pertenece al paquete de la unidad espacial en color azul. Estos son:
- LA_Party
- LA_RRR
- LA_BaUnit
- LA_SpatialUnit
124
Ilustración 23. Clases básicas del modelo LADM.
Fuente. ISO 19152:2012
Paquete de interesados (Party Package)
En este paquete se describen todos los actores interesados o vinculados en algún proceso de
administración de la tierra, como personas individuales o jurídicas, y grupos de interesados como
las comunidades indígenas. Dentro de este existe una clase básica del modelo que es LA_Party.
Clase LA_Party.
En esta clase se definen los interesados en el proceso de administración del territorio y la gestión
de la información de los diferentes componentes, físico, jurídico y económico; así como los
responsables del levantamiento predial.
Paquete Administrativo (Administrative Package)
En este paquete se describen las clases básicas de los derechos, restricciones y responsabilidades,
LA_RRR (por sus siglas en ingles) que existen a nivel tanto de la tenencia de la tierra como de la
administración y gestión de la información, basado en los principios de independencia legal ya
descritos.
125
Las clases de la unidad básica administrativa LA_BaUnit hacen referencia a los elementos que son
objeto de derecho. Estas clases definen una abstracción del objeto, se tenga o no una unidad
espacial asociada; pues se parte del supuesto de que no toda la información espacial existe, pero
que el objeto se puede describir y con el tiempo se podrá ir levantando y asociando la información
geográfica del mismo.
Clase LA_RRR
Es una clase abstracta que tiene tres clases de especialización, LA_Right, LA_Restriccion y
LA_Responsability respectivamente. En estas clases se deben registrar las características de RRR
particulares para cada país basándose en la legislación existente.
Clase LA_BaUnit
Es la clase objeto de derecho, es decir, la clase donde el objeto se identifica de manera abstracta,
porque puede o no tener una representación gráfica. No obstante, sí debe tener una relación con la
clase LA_RRR, donde se define un mismo derecho homogéneo para toda la LA_BaUnit y así
poder asociarlos a las clases de LA_Party.
Paquete Unidad Espacial (Spatial Unit Package)
Contiene la representación de los elementos administrativos. En este se describe el componente
geométrico de los BaUnit. Para el caso de los predios, se identifican los linderos y su relación con
los colindantes.
126
LA_SpatialUnit
LA_SpatialUnit es la clase central de este paquete y conforma una de las cuatro clases básicas del
modelo. Está relacionado con el subpaquete de topografía y representación, que es donde
realmente se almacenan los datos básicos del componente geométrico. Entorno a esta clase se
consolida la representación del elemento espacial, asociado a la realidad administrativa que está
definida en el BaUnit. Para ello, se tiene en cuenta como unidad mínima de almacenamiento la
geometría tipo punto, a partir de los cuales es posible reconstruir las geometrías tipo línea para
definir los linderos.
PERFIL COLOMBIANO DE LA ISO19152:2012
Como parte del proceso de la adopción del modelo LADM, en el Anexo A de la ISO19152:2012,
se define que es necesario el desarrollo de un esquema de aplicación, como puede ser un perfil
nacional. Es importante tener en cuenta que cuando se crea un perfil nacional se deben contemplar
los siguientes aspectos:
Los niveles de conformidad de la norma.
Cada uno de los elementos del contexto de país. Cuando tienen una clase idéntica en el
modelo deben ser contenidos en él.
Se pueden crear clases especiales según la necesidad de cada perfil, para aquellos
elementos que no cuentan con clases en el modelo.
El modelo desarrollado del Anexo 13 de este documento define una primera versión del perfil
colombiano del modelo LADM, con el nombre LADMCOL Versión 4.0, con un enfoque en el
componente de catastro y registro público de la propiedad, como eje central del proceso de
127
administración de tierras. Además, esta primera versión está orientada para servir como insumo en
el desarrollo e implementación de la metodología para el levantamiento por barrido predial masivo.
Es importante precisar que el catastro es el núcleo del modelo. No obstante este incluye otras
dimensiones, que en el marco del principio de independencia legal y para efectos de una
representación más completa del conjunto de datos, deberán ser articuladas al modelo. Lo anterior,
con el objetivo realizar una administración integral del territorio.
En el desarrollo de este perfil se tienen en cuenta los siguientes criterios para conservar la
estructura en el modelo con la notación UML:
Para nombrar las clases se utilizará el prefijo COL_ cuando es una clase o tipo nuevos o
cuando una clase o tipo LADM se ha modificado, añadiendo, eliminando o modificando
atributos, pero se dejará el prefijo LA_ si la clase o tipo se usa, pero no ha sido modificada.
Para nombrar las clases y los tipos, la primera letra (después del perfil) es mayúscula; si el
nombre se forma con varias palabras, cada palabra empieza en mayúscula, pero no se añade
separador de ningún tipo. El nombre será en español si y sólo si es una clase o tipo nuevo,
el nombre se mantendrá en inglés si la clase se ha modificado (añadido, eliminado o
modificado atributos).
Para los tipos dominio, si se nombra un tipo nuevo, el criterio será poner primero el nombre
del tipo seguido de la palabra "Tipo", "Valor" o similar; si se usan los tipos ejemplo de
LADM, que están en inglés, se deben traducir y el tipo pasa a ser COL.
En atributos o valores dominio de los tipos, se seguirá, como norma general, el criterio
seguido para nombrar clases, excepto que la primera letra será minúscula y todos sean
públicos.
128
En la definición del perfil colombiano se cumple con la conformidad del modelo según lo definido
en la ISO19152:2012, pero en el modelo UML se hace una reubicación de las clases según los
paquetes a los que pertenecen, esto para un mejor entendimiento de la estructura de los paquetes y
clases del modelo. Esta estructuración del modelo según los paquetes se muestra en la ilustración
24.
Ilustración 24. Ubicación de clases según paquete.
Fuente. SECO. Fortalecimiento de los sistemas de gestión de datos para las políticas de Formalización y
Restitución de Tierras en Colombia.
Las clases básicas del perfil colombiano LADMCOL, se muestra a continuación en la ilustración
25.
129
Ilustración 25. Clases básicas del perfil Colombiano del LADM
Insumos
Para la identificación, tanto de clases como de atributos, en cada uno de los paquetes definidos en
esta primera versión del perfil colombiano se han tomado como fuentes los siguientes insumos de
información:
- Matriz de definición de Derechos, Responsabilidades y Restricciones. Esta matriz
fue elaborada y concertada de forma conjunta entre IGAC - SNR.
- Formulario predial catastral, donde se identifican el conjunto de variables a tener
en cuenta desde varios componentes incluidos el físico y económico.
- Especificaciones técnicas de producto.
- Reuniones técnicas interdisciplinarias y temáticas.
Supuestos
Como parte de la definición de esta primera versión del perfil colombiano, se han concretado los
siguientes supuestos:
- Generales al modelo:
130
Un predio es el inmueble no separado por otro predio público o privado,
con o sin construcciones y/o edificaciones, perteneciente a personas
naturales o jurídicas. El predio mantiene su unidad aunque esté atravesado
por corrientes de agua pública.
Una construcción es la unión de materiales adheridos al terreno, con
carácter de permanente, cualesquiera sean los elementos que la constituyan.
Todos los RRR pueden convertirse entre ellos, dependiendo del punto de
vista de la relación al objeto y al interesado; la RRR se define, desde el
punto de vista de la parte activa; por lo tanto solo se registran una sola vez.
- Con respecto al paquete administrativo:
La modelación se debe realizar con base a los BaUnit, es decir para cada
BaUnit definido se debe tener una unidad espacial en el SpatialUnit, esto
para garantizar la adecuada gestión de los objetos.
Con relación a las RRR, la geometría de las RRR se gestiona en una clase
LA_Level separado, garantizando la independencia legal, algunos análisis
dependerán de un geoprocesamiento SIG.
Si una restricción no va a tener geometría, solo registrar la restricción sin
una BaUnit aparte.
Si la restricción puede tener una geometría, se debe registrar la restricción
con una BaUnit aparte para posteriormente crear la SpatialUnit asociada.
Se crea una nueva clase demanda, que contempla una relación entre Party y
BaUnit, para así tener las alertas registradas de forma que sean
identificables explícitamente.
131
Cuando existe un derecho sobre una construcción sin que exista un derecho
sobre el terreno en el que esta, se crea un predio informal que consiste de la
construcción y un nuevo terreno que coincide geométricamente con la
parte del terreno que está cubierto por la construcción (terreno flotante).
- Con respecto al paquete Spatial Unit
Siempre hay un Spatial Unit para cada BaUnit, aunque no se haya definido
el componente geométrico.
Los atributos de área que no vienen del cálculo computacional del sistema,
se almacenan en su respectivo BaUnit
- Con respecto al subpaquete de representación y topografía.
Se requiere que el sistema almacene y gestione las tres geometrías, los
puntos de vértices de los objetos, las líneas que conforman linderos y los
polígonos para el análisis espacial.
Las coordenadas se almacenan en COL_Point sin proyectar. Las geometrías
tampoco son geometrías proyectadas; la proyección se ejecuta
dinámicamente al visualizar geometrías. Se usa un solo sistema de geo-
referenciación, MAGNA-SIRGAS.
132
CAPITULO 2. COMPONENTES PARA EL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO
CAPÍTULO 2.
COMPONENTES PARA EL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO
133
1. DESCRIPCIÓN GENERAL
El presente capítulo contiene los componentes del catastro multipropósito, así como el
establecimiento de los estándares y/o especificaciones técnicas mínimas que deben cumplir los
productos y servicios a ser elaborados en el marco del mencionado catastro.
Los componentes del presente capítulo son: físico-jurídico, económico, social y tecnológico.
Dentro del componente físico-jurídico se establecen las especificaciones para los insumos:
ortofoto, DTM (Modelo digital del terreno) y cartografía básica; Levantamiento Planimétrico
Predial, formulario predial catastral, mapa catastral digital y servicio de representación.
En el componente económico aparecen un marco conceptual, la descripción del proceso, que
introduce algunos elementos metodológicos, y las especificaciones técnicas mimas para diferentes
elaboraciones y aplicaciones que demanda el componente en desarrollo de los pilotos.
Para el componente social se incluye un contexto general, así como los pasos básicos y algunos
lineamientos o especificaciones a ser tenidas en cuenta para la definición de las metodologías que
se den en desarrollo de los pilotos.
En el componente tecnológico se tratan aspectos tales como: los requisitos funcionales y no
funcionales, la arquitectura de referencia, servicios propuestos, interoperabilidad y sus beneficios,
estrategia Gobierno En Línea (GEL) y los lenguajes de intercambio de información.
134
2. COMPONENTE FÍSICO JURÍDICO
2.1. INSUMOS
Con el fin de apoyar las actividades de planeación y ejecución del Levantamiento Planimétrico
Predial, mapa catastral digital y el servicio de representación, se debe contar con los siguientes
productos cartográficos:
2.1.1. Ortofoto/Ortoimagen
Corresponde a la representación fotográfica, en proyección ortogonal, de una zona de la superficie
terrestre, en la que se han removido las distorsiones geométricas causadas por el sistema de captura
y el relieve. Todos los elementos que están al nivel del terreno presentan la misma escala, con la
misma validez de la cartografía básica vectorial.
Este insumo será utilizado como referencia para la identificación geográfica mejorando la
ubicación, distribución de zonas de trabajo, identificación y delimitación preliminar de los predios,
durante la planeación y ejecución del Levantamiento Planimétrico Predial en oficina y en campo.
(Ver anexo 1. Especificaciones técnicas de cartografía básica, capítulo: Ortofoto/Ortoimagen).
2.1.2. DTM
El Modelo Digital del Terreno (DTM) es la representación cuantitativa en formato digital, la cual
describe espacialmente la superficie de un territorio mediante un conjunto denso de puntos
topográficos con coordenadas norte, este y altura; sin tener en cuenta los elementos sobre la
superficie tales como árboles, obras civiles ni edificaciones sobre el mismo.
Este insumo será utilizado como referencia para la identificación del relieve del territorio, para la
planeación y ejecución del Levantamiento Planimétrico Predial en oficina y en campo, así como,
135
para la elaboración de las zonas homogéneas físicas. (Ver anexo 1, Especificaciones técnicas de
cartografía básica, capítulo: DTM).
2.1.3. Cartografía Básica
Corresponde a la base cartográfica digital en formato vectorial, la cual contiene los objetos
geográficos estructurados conforme el modelo de datos para la representación de los elementos
topográficos tanto planimétricos como altimétricos de la superficie terrestre de un área definida
por el límite del proyecto.
Este insumo será utilizado como referencia para la representación de la información catastral
levantada en campo. (Ver anexo 1, Especificaciones técnicas de cartografía básica, capítulos:
Cartografía básica).
2.2. LEVANTAMIENTO PLANIMÉTRICO PREDIAL
Corresponde al levantamiento planimétrico de los objetos que componen los predios
pertenecientes a una entidad territorial. Incluye las actividades de medición en el campo de la
posición de los vértices que componen los linderos de los terrenos, las construcciones y las
restricciones de conformidad con el modelo de datos y catálogo de objetos de catastro y conforme
al perfil de LADM ajustado para Colombia. Su finalidad es la plena determinación física de
linderos y área de los terrenos y las construcciones que conforman los predios.
136
2.2.1. Glosario
Atributo: característica propia e implícita que describe cada uno de los tipos de objetos
geográficos, asignándole propiedades y comportamientos que toman valores particulares en cada
instancia de objeto. NTC5661:2010.
Base cartográfica: cartografía básica de un área geográfica a una escala determinada, que se
utiliza como insumo para la generación de nueva información y en control de calidad como
material de consulta para la comprobación de datos actuales.
Calidad: conjunto de propiedades y características de un producto que le otorgan su aptitud para
satisfacer necesidades establecidas e implícitas. NTC5043:2010.
Catálogo de objetos: primera aproximación a una representación abstracta y simplificada de la
realidad en una estructura que organiza los tipos de objetos espaciales, sus definiciones y
características (atributos, relaciones y operaciones).NTC4611:2011.
Catálogo de representación (o catálogo de símbolos): documento que recopila la información
de la simbología que responde a las necesidades gráficas para cada uno de los objetos del catálogo
de objetos geográficos, siendo además el insumo básico para conformar la base de datos de
símbolos que represente gráficamente la información geográfica digital.
Catastro: inventario o censo debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles
pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación
física, jurídica, fiscal y económica.
Conjunto de datos: grupo de datos geográficos relacionados, que han sido capturados o generados
de acuerdo con unas especificaciones técnicas previamente determinadas. NTC5043:2010.
Coordenadas: cada una de las magnitudes que determinan la posición de un punto en un sistema
de referencia. NTC4611:2011.
137
Coordenadas cartesianas locales: sistema de coordenadas planas definidas sobre una proyección
cartesiana local.
Coordenadas geográficas: sistema de coordenadas curvilíneas definidas sobre el elipsoide de
referencia. Se expresan como latitud (lat) y longitud (lon), medidas como distancias angulares
desde el meridiano origen y el ecuador respectivamente.
Construcción o Edificación: unión de materiales adheridos al terreno, con carácter de
permanente, cualesquiera sean los elementos que la constituyan.
Datum geodésico: orientación y ubicación del elipsoide asociado a un sistema coordenado (X, Y,
Z), si éste es geocéntrico se tendrá un datum Geodésico Geocéntrico o Global; si es local se tendrá
un datum Geodésico Local.
Datum geográfico: parámetro o conjunto de parámetros que definen la posición del origen, la
escala y la orientación de un sistema de coordenadas.
Elemento de calidad: componente cuantitativo que describe la calidad de un conjunto de datos
geográficos y forma parte de un Informe de calidad. NTC5043:2010.
Elipsoide de referencia: superficie matemática aproximada al geoide, cuya dimensión y
orientación se definen de tal manera que se ajuste óptimamente al geoide en una región o a nivel
global. Es la superficie de referencia para la definición de coordenadas (posiciones) horizontales,
no incluye referencia física para las alturas.
Entidad: son representaciones de elementos ubicados en la superficie de la Tierra o cercanas a
ella. Una entidad puede ser representada como puntos, líneas o polígonos.
Escala: relación de proporcionalidad que existe entre la distancia representada sobre una
aerofotografía, carta, mapa u otro modelo y su distancia real en el terreno.
138
Especificación: documento en el que se describen detalladamente las características o condiciones
mínimas que debe cumplir un producto geográfico, con el fin de crearlo, proveerlo y usarlo de
manera estandarizada, permitiendo la interoperabilidad entre los datos y maximizando la calidad
de la información. NTC5662:2010.
EPSG: European Petroleum Survey Group, base de datos estructurada de Sistemas de Referencias
de Coordenadas.
Esquema conceptual: descripción formal de un modelo conceptual.
Exactitud posicional: describe la cercanía en posición de los objetos en el conjunto de datos, con
respecto a sus posiciones verdaderas (o las asumidas como verdaderas).
Exactitud posicional relativa: cercanía de las posiciones relativas de los objetos en un conjunto
de datos respecto a las posiciones relativas aceptadas como verdaderas. La posición relativa o
interna se refiere a la posición de un elemento o conjunto de elementos con respecto a la posición
de los demás elementos de este conjunto.
Formulario predial catastral: documento en el cual se consigna la información correspondiente
a cada uno de los predios de la unidad orgánica catastral según el modelo que determine el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi.
Información de referencia: información marginal de un mapa que incluye entre otros sistema de
referencia, datum, proyección, fuentes, convenciones, escala, fecha y autor.
LADM: Modelo para el Ámbito de la Administración del Territorio (Land Administration Domain
Model). Es un esquema conceptual que refuerza la adopción de estándares y componentes
estructurales para los sistemas catastrales, evaluados de acuerdo con las Infraestructuras de Datos
Espaciales (IDE), posibilitando la disponibilidad, accesibilidad, integración y uso de los datos
catastrales.
139
Levantamiento Planimétrico Predial: conjunto de operaciones necesarias para representar la
superficie del terreno como un plano horizontal sobre el cual se proyectan los detalles y accidentes,
prescindiendo de las alturas.
Levantamiento Topográfico: conjunto de operaciones ejecutadas sobre el terreno con los
instrumentos adecuados, que a partir de una serie de mediciones y triangulaciones, permite la
elaboración del plano correspondiente con su respectiva altura.
Lindero: línea de división que separa un predio de otro.
Latitud: distancia angular medida a lo largo de un meridiano entre un punto de la superficie
terrestre y El ecuador. Proporciona la localización de un punto al norte o al sur del Ecuador.
Longitud (λ): distancia angular entre un lugar cualquiera de la superficie terrestre y el meridiano
de Greenwich. Se expresa con medidas angulares que van desde 0º a 180º al este u oeste de dicho
meridiano.
MAGNA – SIRGAS: Marco Geocéntrico Nacional de Referencia. Es la densificación de
SIRGAS, y por tanto del ITRF en Colombia. Está compuesto de un conjunto de estaciones con
coordenadas geocéntricas [X Y Z] de alta precisión y cuyas velocidades [VX, VY, VZ] (cambio
de las coordenadas con respecto al tiempo) son conocidas, dichas estaciones conforman la
materialización del sistema de referencia global para Colombia. Sus coordenadas están dadas en
SIRGAS95 o ITRF94, época 1995.4, está constituida por estaciones pasivas y de funcionamiento
continuo. Resolución 068 de 2005, IGAC.
Marco de Referencia: formado por un conjunto de puntos cuyas coordenadas han sido definidas
sobre el sistema de referencia que se materializa, puede ser geométrico o físico. Red y marco de
referencia son sinónimos.
140
Predio: inmueble no separado por otro predio público o privado, con o sin construcciones y/o
edificaciones, perteneciente a personas naturales o jurídicas.
Proyección Cartesiana Local: proyección cartográfica que utiliza un plano a la altura media del
terreno, como referencia para representar los elementos de la superficie terrestre. Se utiliza para
extensiones en las cuales se considera que la curvatura terrestre y las diferencias de elevación no
generan distorsiones que afecten la tolerancia en la precisión de la escala.
Servidumbre: gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueño.
Subelemento de Calidad: componente cuantitativo de cualquier elemento de calidad que permite
medir y obtener el estado de los datos.
Unidad de Construcción: edificación dentro de un predio, que tiene unas características
específicas en cuanto a uso y elementos constitutivos físicos de la misma.
Terreno: porción de tierra con una extensión geográfica definida.
2.2.2. Lineamientos propuestos
2.2.2.1. Caracterización del territorio
En Colombia no existe una especificación que indique el nivel de precisión con el que debe ser
medido un predio20. Esto ha ocasionado que, según las diversas condiciones geográficas,
topográficas y climáticas, las dimensiones de las propiedades han sido determinadas con diferentes
precisiones. Así, la determinación del área de los predios se ha visto sesgada, teniendo en cuenta
que las condiciones ya mencionadas han incidido en la selección del método de medición, y no
una precisión mínima establecida. Sin tener en cuenta que esta última asegura la consistencia y
20 En contraste, países como por ejemplo Suiza, Nueva Zelanda, Azerbaiyán, Brasil y Honduras sí cuentan con una
especificación que determina la precisión de la determinación de las características geométricas de los predios.
141
certeza de las características geométricas de los predios y proporciona las herramientas para
brindar un soporte físico fiable a los derechos de propiedad.
2.2.2.2. Criterios para la caracterización
Como las condiciones geográficas, topográficas y climáticas del territorio nacional no son
homogéneas, por esta razón, el nivel de precisión en la determinación de las características
geométricas de los predios no debe ser el mismo, y depende de las siguientes condiciones:
La transformación estructural de las zonas urbanas demanda una mayor precisión en la
definición de los linderos de los predios.
El tamaño y forma de los predios rurales, el uso y explotación.
Las áreas protegidas o improductivas han sido demarcadas por métodos menos precisos
que los empleados en el proceso catastral.
2.2.2.3. Caracterización propuesta
A continuación se presenta una caracterización del territorio nacional, la cual ha sido agrupada en
seis grandes capas teniendo en cuenta las características antes mencionadas. (Ver tabla 25
Caracterización Nacional Propuesta)
Tabla 11. Caracterización Nacional Propuesta
142
ZONA CARACTERÍSTICAS OBSERVACIONES
Z1 Urbano
Contempla la zona urbanizada y suelos de
expansión urbana delimitados en el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) de cada municipio
Z2 Centros poblados y desarrollos
con condiciones urbanas
Asentamientos con condiciones urbanas que, según
el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de cada
municipio, no clasifican como urbanos.
Z3 Áreas de agricultura, pecuaria y
silvicultura intensiva
Hortalizas, cultivos semipermanentes y cría de
animales en menor escala.
Aprovecha el máximo del terreno disponible.
Ejemplo: microfundios.
Z4 Áreas de agricultura y
silvicultura extensiva
Producción industrializada en grandes áreas.
Cultivos permanentes.
Ejemplos: palma, caña, banano.
Z5 Llanuras con agricultura
extensiva y ganadería
Latifundios.
Ejemplos: Llanuras del Caribe, Alta Orinoquía.
Z6 Áreas Protegidas Ambiental e
Improductivas
Ley 2 de 1959, parques, reservas, resguardos,
páramos, indígenas, territorios colectivos de
comunidades negras.
2.2.2.4. Escenarios del Levantamiento Planimétrico Predial
Predio rural formal
Porción de terreno delimitada, ubicada fuera del perímetro urbano del respectivo municipio, la
cual cuenta con título de dominio debidamente inscrito en el registro público de la propiedad (folio
de matrícula inmobiliaria y/o con datos en el sistema antiguo de Registro). El predio formal puede
tener construcciones y/o edificaciones. Dentro de esta clase de predios, en razón a los posibles
fenómenos de posesión u ocupación, se pueden superponer total o parcialmente predio(s)
informales.
Predio rural informal
143
Porción de terreno delimitable, ubicada fuera del perímetro urbano del respectivo municipio. Su
tenencia no dispone de título de dominio debidamente inscrito en el registro público de la
propiedad, o cuenta con títulos inscritos relacionados con derechos en Falsa Tradición. El predio
informal puede tener construcciones y/o edificaciones.
Predio urbano formal
Porción de terreno delimitada, ubicada dentro del perímetro urbano del respectivo municipio, la
cual cuenta con título de dominio debidamente inscrito en el registro público de la propiedad (folio
de matrícula inmobiliaria y/o con datos en el sistema antiguo de Registro). El predio formal puede
tener construcciones y/o edificaciones.
Dentro de esta clase de predios, en razón a los posibles fenómenos de posesión u ocupación, se
pueden superponer total o parcialmente predio(s) informales.
Predio urbano informal
Porción de terreno delimitable, ubicada dentro del perímetro urbano del respectivo municipio, cuya
tenencia no dispone de título de dominio debidamente inscrito en el registro público de la
propiedad, o cuenta con títulos inscritos relacionados con derechos en Falsa Tradición. El predio
informal puede tener construcciones o edificaciones.
2.2.2.5. Escenarios presentados
La precisión referida a la posición horizontal de un determinado punto o conjunto de puntos, en
términos de sus coordenadas geográficas o sus coordenadas rectangulares, es denominada
exactitud posicional horizontal (NTC 5043). Como ya se mencionó, se ha establecido que las
144
condiciones externas no determinan la bondad de una medición, sino que será la exactitud de
posición la determinante de los métodos.
Desde la visión del catastro multipropósito, los levantamientos planimétricos prediales contarán
con una precisión posicional mínima requerida, que brinde certeza en la definición de los límites
generales21 o fijos22 de un predio, de tal forma que genere un adecuado soporte material a los
derechos, restricciones y responsabilidades que sobre estos recaen.
Así, se plantean tres escenarios en función de la precisión posicional horizontal, a saber:
1) Óptimo: constituye un escenario ideal, en donde las precisiones horizontales varían de 0.10
m a 1m. (Ver tabla 26 Escenario planteado)
2) Aceptable: constituye el nivel de precisión, considerando limitantes de orden técnico que
el Catastro Multipropósito está dispuesto a aceptar. Esto satisface sus procesos y brinda
una mejor certeza en la determinación de los linderos. Las precisiones posicionales
horizontales están entre 0.20 m y 12 m, dependiendo de la caracterización (Ver tabla 26
Escenario planteado). Bajo los parámetros definidos en este escenario se establecieron
los indicadores de calidad del Levantamiento Planimétrico Predial.
3) Casos especiales: acorde con las políticas públicas o con el instrumento al que se quiera
dar respuesta, sin que esté debajo de los estándares de levantamiento predial definidos por
el IGAC como aceptables. Este es el caso de predios pequeños –menores a 1 hectárea–
donde es necesario definir los linderos con una mayor precisión y hace parte de la solución
a un conflicto de tierras. Este escenario constituye un valor intermedio entre el primero y
el segundo, sin disminuir el mínimo aceptable de precisión establecido.
21 Un ejemplo de estos son los cursos de agua. 22 Paramentos, marcas terrestres, entre otros.
145
Tabla 12. Escenario planteado
Para los escenarios planteados se define:
Punto bien definido
Es un punto visualmente identificable en terreno, con características claras y demarcadas, el cual
no presenta ambigüedades en su determinación, de acuerdo con el valor de precisión
correspondiente para cada zona.
Ejemplos: Punto de Placa de vértice geodésico, Mojón, Esquina de construcción, poste de cerca,
intersección de cerca de adobe, intersección de cerca de piedra.
Punto no bien definido
TOLERANCIAS (NIVEL DE
SIGNIFICANCIA 95%) EN
METROS
ÓPTIMO ACEPTABLE CASOS
ESPECIALES
Zona Descripción
Puntos
bien
definidos
(m)
Puntos
no bien
definidos
(m)
Puntos
bien
definidos
(m)
Puntos
no bien
definidos
(m)
Levantamientos
a la medida de
políticas
públicas
Z1 Urbano 0.10 0.25 0.20 0.5
De acuerdo con
las políticas
públicas o
instrumento al
que se quiera dar
respuesta, el cual
no debería estar
por debajo de los
estándares
definidos por el
IGAC
Z2
Centros poblados y
desarrollos con
condiciones urbanos
0.10 0.25 0.40 1
Z3
Áreas de agricultura,
pecuaria y silvicultura
intensiva
0.15 0.50 0.60 1.5
Z4 Áreas de agricultura y
silvicultura extensiva 0.15 0.50 1 4
Z5
Llanuras con
agricultura extensiva y
ganadería
0.15 0.50 2 6
Z6
Áreas Protegidas
Ambiental e
Improductivas
0.30 1 5 12
146
Es un punto que presenta incertidumbre en su identificación en terreno pero que cumple con el
valor de precisión correspondiente para cada zona.
Ejemplos: Cruce de arroyo, cruce de caños, cruce de ríos, cruce de quebradas, cruce de divisorias
de aguas, cruce de drenajes, intersección de cerca viva y cruce de vías.
Tabla 13. Referencia posicional en centímetros con otros países
TOLERANCIAS (NIVEL
DE SIGNIFICANCIA
95%) EN
CENTÍMETROS
VÉRTICES DE LINDEROS DE PREDIOS
DESCRIPCIÓN BDF NBF BDF NBF BDF NBF BDF NBF BDF NBF
Urbano 10 25 - - 30 30 - - 20 50
Centros poblados y
desarrollos con condiciones
urbanos
10 25 3,5 20 30 30 - - 40 100
Áreas de agricultura,
pecuaria y silvicultura
intensiva
15 50 7 35 200 200 50 300 60 150
Áreas de agricultura y
silvicultura extensiva 15 50 15 75 200 200 50 300 100 400
Llanuras con agricultura
extensiva y ganadería 15 50 15 75 200 200 50 300 200 600
Áreas Protegidas Ambiental
e Improductivas 30 100 35 150 200 200 300 750 600 1200
Azerbaiyán Suiza Honduras Brasil Colombia
La información expuesta en la tabla 27 - Referencia posicional en centímetros con otros países,
evidencia que la precisión propuesta, aceptable para Colombia, es inferior a países como Honduras
y Brasil.
147
2.2.2.5.1. Construcciones
Ahora bien, para asegurar la integridad en la determinación del área de las construcciones, se
establece una precisión posicional horizontal de 0.05 m en la medición de cada uno de sus límites.
La posición absoluta y forma de las construcciones dentro del terreno debe ser determinada según
la caracterización (Z1…Z6), (definida en la tabla 26 - Escenario planteado). En ese sentido, todo
predio que posea una construcción, deberá anexar al Levantamiento Planimétrico Predial un plano
con las dimensiones de las mismas.
2.2.2.5.2. Rendimientos
Con estos nuevos requerimientos, serán los proyectos pilotos los que determinen una tendencia y
brinden información para cuantificar la eficiencia de los métodos empleados en el Levantamiento
Planimétrico Predial. No obstante, se discuten algunos factores que a simple vista hacen que en
otros países con catastros avanzados, realicen sus levantamientos de forma más eficiente, a saber:
Condiciones medioambientales diferentes: las condiciones naturales de Colombia
corresponden a un país tropical, por lo tanto el régimen de lluvias es elevado. Además,
condiciones geográficas como son la topografía y los bosques densos hacen del trabajo
de campo una labor desafiante.
La accesibilidad a los predios por medio de vías permanentes: en el sector rural
colombiano predominan las vías tipo 6 y 7 (caminos y senderos).
Red geodésica: países como Suiza y Azerbaiyán disponen de una red geodésica activa
de primer orden, donde la magnitud del vector no sobrepasa los 40 km. Con una red de
estas características (notablemente más densa que la red colombiana), el trabajo de
campo puede ser realizado de forma más eficiente utilizando tecnología GNSS-RTK.
148
Dado que no requiere la ubicación de bases complementarias que densifiquen la red, sino
con un solo receptor se logra la precisión submétrica requerida.
Dimensiones de los predios: las dimensiones de los predios rurales en estos países oscila,
normalmente, entre 0.5 hectáreas y 20 hectáreas. Sin embargo, algunos predios
colombianos poseen dimensiones superiores (menores de una hectárea y mayores de
doscientas hectáreas), por lo tanto la cantidad de predios levantados por día no es una
unidad de medición que permita cuantificar de la mejor forma el rendimiento.
Informalidad: la informalidad en la propiedad rural en Colombia es alta, lo cual aumenta
el tiempo utilizado para definir los límites de los predios, disminuyendo el rendimiento.
Caso contrario a los países con catastros avanzados, pues en ellos la informalidad es
considerablemente menor.
2.2.3. Lineamientos generales para el Levantamiento Planimétrico Predial
Para realizar el Levantamiento Planimétrico Predial, se deben tener en cuenta los siguientes
lineamientos generales:
2.2.3.1. Unidades de medida
Se utilizará como unidad de medida el Sistema Métrico Decimal. Así, las medidas
relacionadas con áreas y longitudes de linderos de los predios serán expresadas en metros
cuadrados (m2) y metros (m), respectivamente.
Las mediciones en su totalidad deben ser descritas con 3 cifras significativas.
149
2.2.3.2. Cubrimiento geográfico
Se cubrirá la totalidad de las áreas de interés, incluyendo predios formales e informales
ubicados en áreas urbanas y rurales del territorio nacional. El conjunto de datos para cada
unidad de levantamiento está limitado al límite municipal y se determinará considerando
las coordenadas geográficas máxima y mínima.
2.2.3.3. Referencia espacial.
Datum geodésico. El levantamiento predial rural debe ser georreferenciado al datum
MAGNA-SIRGAS, según lo adoptado para Colombia en la Resolución IGAC No.068 de
2005, en la época de referencia vigente, establecida por el IGAC.
Sistema de proyección. Para la determinación de áreas de terreno y construcciones y
longitud de los linderos del predio, los puntos levantados y que forman polígonos y líneas,
se proyectaran a coordenadas planas cartesianas (Cartesianas Locales) con el origen del
centro poblado más cercano al predio establecido por el IGAC siempre que se encuentre a
una distancia menor o igual de 20 kilómetros y una diferencia de altura menor a 250 metros
de la altura media del predio. Si la distancia es mayor a los 20 km y/o la diferencia de altura
es mayor a 250 metros se deberá crear un origen cartesiano (Cartesiano Local) en el predio
aplicando la metodología establecida en el Anexo 4. Metodología para la definición de
orígenes cartesianos, para lo cual se deberá documentar los parámetros del nuevo origen
(Latitud, Longitud, Falso Norte, Falso Este y Plano de Proyección.
150
2.2.3.4. Del aseguramiento de la calidad posicional
Para el objeto “punto” se debe realizar doble medición independiente, a partir de diferentes
puntos de apoyo y con lapso de 30 minutos entre dichas mediciones (si se utiliza tecnología
GNSS). También la medición de distancias horizontales entre puntos contiguos en la misma
proyección cartográfica, empleando, por ejemplo, las siguientes alternativas, en forma
independiente o combinada:
- Levantamiento con estación total.
- Levantamiento utilizando equipos con Sistema de Posicionamiento Global por
Satélite (GNSS) y métodos Estático, Estático Rápido, Cinemático con
procesamiento diferencial o RTK
- Cinta y Brújula.
Como instrumento básico es viable utilizar equipos GNSS de una o doble frecuencia,
aplicando el método estático diferencial. Éste permite la ocupación simultánea de dos o
más puntos que se conservan estacionarios. Se recomienda el uso de equipos óptico-
electrónicos, principalmente para predios muy pequeños y/o con densidad de puntos a
levantar. No obstante, es claro que las tecnologías deben generar la precisión mínima
establecida para cada zona.
2.2.3.5. Generales
La comisión de campo conformada para la recolección de información de la totalidad de
los componentes del levantamiento predial, debe trabajar conjuntamente desde el inicio
para que durante el Levantamiento Planimétrico Predial se establezcan las actas de
colindancia preliminar con el aval de los propietarios o poseedores de los predios.
151
Para cada uno de los predios se debe realizar la medición de los vértices que lo conforman.
La unión de puntos levantados para el trazo de los linderos, para cada predio, deben cerrar
con respecto a la precisión de la zona establecida en la caracterización propuesta en la
Tabla 2 -Escenario planteado, de este documento. Además, los puntos generados por
interpolación a partir de los puntos medidos, deben tener la misma exactitud posicional
definida para la zona sobre la cual recae.
Todo vértice de lindero medido con estación total, debe estar amarrado a una poligonal.
2.2.4. Especificación técnica del Levantamiento Planimétrico Predial
Para la descripción de la especificación técnica se utiliza el procedimiento descriptivo adoptado
por la norma NTC 5662-2010 y la de calidad de los datos ISO 19157-2013.
2.2.4.1. Descripción general
Esta sección está constituida por unos parámetros generales donde se describe el estándar de base
para la creación de la Especificación Técnica, que para el caso es la «Norma Técnica Colombiana
NTC 5662 - Especificaciones Técnicas de Productos Geográficos», y las restricciones de acceso y
uso de la misma.
2.2.4.2. Identificación del conjunto de datos
Comprende el levantamiento planimétrico de los objetos que componen los predios pertenecientes
a una entidad territorial. Incluye las actividades de medición en el campo de la posición de los
vértices que componen los linderos de los terrenos, las construcciones y las restricciones de
152
conformidad con el modelo de datos y catálogo de objetos de catastro y conforme al perfil de
LADM ajustado para Colombia.
Se identifican las coordenadas de la zona de trabajo enmarcadas en latitudes y longitudes de los
cuatro extremos del conjunto de datos, expresados en grados.
2.2.4.3. Modelo de datos
Catálogo de Objetos de Catastro. Tiene como propósito organizar y documentar los objetos
geográficos correspondientes al Tema catastro. (Ver anexo 7 Catalogo de Objetos Catastro)
2.2.4.4. Sistema de referencia
En esta sección se describe el sistema de referencia a utilizar para los datos. Esta referencia es
identificada por un código definido por el European Petroleum Survey Group (EPSG), compañía
que desarrolló una base de datos de proyecciones, datums, sistemas de referencia,
transformaciones, etc., que recopila la mayor parte de parámetros mundiales.
El sistema de referencia oficial el cual mediante resolución No. 068 de 2005 se adoptó como único
datum oficial de Colombia es el Marco Geocéntrico Nacional de Referencia MAGNA-SIRGAS.
Tabla 14. Sistema de coordenadas: GCS_MAGNA
SISTEMA DE COORDENADAS GEOGRÁFICAS: GCS_MAGNA
CÓDIGO EPSG 4686
Unidad Angular: 0,017453292519943299 Grados decimales
Primer Meridiano: Greenwich 0,000000000000000000 Grados decimales
Datum geodésico: MAGNA_SIRGAS
Elipsoide: GRS 1980
Semieje mayor: 6378137 m
153
SISTEMA DE COORDENADAS GEOGRÁFICAS: GCS_MAGNA
Semieje menor: 6356752,314 m
Aplanamiento inverso: 298,2572221
Y el sistema de referencia vertical, referido a las alturas al nivel medio del mar definidas por el
mareógrafo de Buenaventura.
Tabla 15. Sistema de referencia vertical
SISTEMA DE REFERENCIA VERTICAL
Datum Vertical: Buenaventura
2.2.4.5. Calidad
Constituye una fuente de información sobre los procesos de evaluación de calidad que se deben
realizar para que el producto cumpla con los requerimientos que lo hacen apto para su utilización.
Los elementos de calidad y las medidas correspondientes del Levantamiento Planimétrico Predial
están definidos detalladamente en la ficha del perfil de especificación técnica para cada uno de los
objetos del Levantamiento, conforme a la ISO 19157-2013, (Ver anexo 2 – Levantamiento
Planimétrico Predial).
Se establecen para los objetos a levantar en el Levantamiento Planimétrico Predial, métricas a
utilizar, las cuales se resumen en la siguiente matriz:
Tabla 16. Elementos de calidad medidos de acuerdo con los objetos del Levantamiento Planimétrico Predial
OBJETO
Elemento PUNTO LINDERO TERRENO CONSTRUCCIÓN SERVIDUMBRE
CONJUNTO
DE DATOS
Comisión x
Omisión x x x
154
OBJETO
Elemento PUNTO LINDERO TERRENO CONSTRUCCIÓN SERVIDUMBRE
CONJUNTO
DE DATOS
Consistencia
Conceptual x x x
Consistencia
Topológica x x X
Consistencia
de formato X
Consistencia
de dominio X
Exactitud
absoluta x x
Exactitud
relativa x x
Exactitud
Atributos
Cualitativa
X
Exactitud
Atributos
Cuantitativa
x x x x
Consistencia
Temporal X
En el anexo 2 Especificaciones técnicas Levantamiento Catastral Digital, se incluyen las
descripciones detalladas de cada una de las métricas definidas por objeto para cada uno de los
elementos de calidad.
2.2.4.5.1. Totalidad.
Se define como la presencia o ausencia de objetos geográficos, sus atributos y relaciones. Está
compuesta por dos elementos de calidad.
Comisión, datos excedentes en un conjunto de datos.
Omisión, datos ausentes de un conjunto de datos.
155
2.2.4.5.2. Consistencia lógica.
Grado de adherencia a las reglas lógicas de la estructura de los datos, de los atributos y las
relaciones. La estructura de los datos puede ser:
Conceptual, adherencia a las reglas del modelo conceptual.
De dominio, adherencia a los valores de dominio.
De formato, grado en que los datos se almacenan de acuerdo con la estructura física del
conjunto de datos.
Topológica, corrección de las características topológicas codificadas explícitamente.
2.2.4.5.3. Exactitud posicional
Como su nombre lo indica, evalúa la exactitud de la posición de los objetos geográficos en un
determinado sistema de referencia espacial.
Exactitud absoluta o externa: proximidad de los valores reportados de las coordenadas a
los valores verdaderos o asignados como tal.
Exactitud relativa: proximidad de las posiciones relativas de los objetos geográficos de un
conjunto de datos a sus respectivas posiciones relativas verdaderas o aceptadas.
2.2.4.5.4. Exactitud temática
Se define como la exactitud de los atributos cuantitativos, la corrección de los atributos no
cualitativos y la corrección de las clasificaciones de los objetos geográficos.
Exactitud de atributos cuantitativos. Proximidad del valor de un atributo cuantitativo al valor
verdadero a al aceptado como verdadero.
156
2.2.4.6. Entrega del conjunto de datos
Hace mención a los requerimientos para la distribución de la información, estableciendo la forma
de entrega. En ese sentido, con ella se determina el formato donde se documenta y se aclara si el
producto es análogo y/o digital. Así mismo, en esta sección se identifica la versión, la estructura
del archivo, el nombre del medio de entrega, el idioma usado dentro del conjunto de datos o
producto geográfico ( Ver tabla 7 - Entregables del levantamiento físico predial.).
Tabla 17. Entregables del levantamiento físico predial.
TIPO DESCRIPCIÓN ENTREGABLE CARACTERÍSTICAS
Fuentes de
información
del
Levantamiento
Planimétrico
Predial
Descripción detallada
del método de
levantamiento
utilizado.
Documento
Informe técnico del Levantamiento
Planimétrico Predial, el cual debe describir de
forma detallada los procedimientos y
metodologías adoptadas para el mismo.
Registros de los
levantamientos de
acuerdo con la
organización
establecida.
Conjunto de datos Identificación del conjunto levantado.
Carteras de campo Archivo PDF de las carteras de campo si se
realizó levantamiento con Estación Total.
Control de calidad Archivo PDF del resultado de la evaluación
técnica realizada al levantamiento.
Datos de estación\crudos\año-mes-día
Datos del registro de las mediciones
realizadas con Estación Total organizados por
fecha.
Datos de estación\txt\año-mes-día
Datos del registro de las mediciones
realizadas con Estación Total en formato
ASCII que debe contener el nombre del punto,
coordenadas Este, Coordenada Norte y
Altitud. Organizados por fecha.
Datos de gnss\crudos\año-mes-día\punto
Datos del registro de las observaciones
realizadas con equipos GNSS, organizados
por fecha y por punto observado
Datos de gnss\rinex\año-mes-día\punto
Datos del registro de las observaciones
realizadas con equipos GNSS, organizados
por fecha y por punto observado. Convertido
a formato de intercambio para procesar en
otros software.
Descripciones\punto\geodésico
Archivo PDF con la actualización de la
descripción del vértice materializado utilizado
como base.
158
TIPO DESCRIPCIÓN ENTREGABLE CARACTERÍSTICAS
Descripciones\puntos\materializados Archivo PDF con la descripción de los puntos
de apoyo materializado.
Esquemas
Imágenes formato PDF con la distribución de
los puntos base y rover como guía para el
cálculo de las coordenadas.
Formatos
Contiene los archivos oficializados para el
diligenciamiento de las hojas de campo y
descripciones de los vértices y puntos
utilizados en el levantamiento.
Hojas de campo\año-mes-dia
Contiene los formatos diligenciados de las
hojas de campo de los puntos observados con
equipos GNSS, organizados por fecha, en
formato PDF.
Imágenes\construcciones Imágenes en formato JPEG de las
construcciones medidas del predio.
Imágenes\lindero\paisaje
Imágenes en formato JPEG del contorno y
sitios relevantes del predio tomadas durante
el proceso del levantamiento.
Imágenes\lindero\vértice
Imágenes en formato JPEG de la
materialización de los puntos materializados
como apoyo y vértices base observados en el
levantamiento.
Metadatos Formatos diligenciados en tablas Excel de la
información técnica de los datos medidos.
Mediciones de áreas y
longitudes obtenidas a
partir del origen plano
cartesiano.
Los objetos deben ser entregados en
coordenadas geográficas.
El valor del área y longitud son un atributo
de los objetos; estos atributos deben haber
sido determinados mediante orígenes
cartesianos locales.
Ver anexo 4 - METODOLOGÍA
DEFINICIÓN ORÍGENES PLANOS
CARTESIANOS
159
TIPO DESCRIPCIÓN ENTREGABLE CARACTERÍSTICAS
Datos
procesados del
levantamiento
predial
De conformidad al
modelo de datos
mediante un formato
de intercambio, como
por ejemplo Interlis,
donde se especifiquen
las operaciones de
procesamiento de
información
(conversión y/o
transformación).
Archivo de verificación de consistencia
lógica del modelo Col_LADM. Debe
contener los datos. Entidades
Spatial_Unit.
Sistema de referencia GCS_Magna Sirgas
160
2.2.4.7. Perfil de metadato
Se documenta la norma adoptada para la publicación del metadato a realizar para el producto, lo
cual debe ser conforme a la NTC 4611, segunda actualización.
2.3. DILIGENCIAMIENTO FORMULARIO PREDIAL CATASTRAL
2.3.1. Descripción de variables
Uno de los insumos que proporciona información referente a las variables que se deben
documentar, corresponde al formulario predial catastral, que cumple con lo establecido con el
anexo 7 - Matriz de partes, derechos, responsabilidades y restricciones.
2.3.1.1. Formulario predial catastral
Esta sección tiene por objeto, proporcionar los lineamientos generales para el diligenciamiento del
registro de la información física, jurídica y económica, incluyendo la identificación de los linderos
de los predios a intervenir, con el fin de constituir la constancia de identificación predial, a través
del instrumento denominado “Formulario Predial Catastral (FPC)”.
Para realizar los procesos de formación, actualización de la formación y conservación catastral,
este instrumento sirve como insumo para la obtención de información predial, facilitando la
verificación de la información aportada por los solicitantes, y de manera técnica comprobar y
conceptuar la seguridad jurídica del fortalecimiento de los fiscos locales, del ordenamiento
territorial y de la planeación social y económica de cada uno de los municipio(s), zona(s) o
predio(s) a intervenir, dando cumplimiento al artículo 104 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015.
161
Esta sección recopila de manera detallada cada uno de los componentes que conforman la FPC
para facilitar su diligenciamiento, generando sistemas adecuados de control de calidad y la
articulación exitosa entre los sistemas de información y el Catastro.
La información registrada en este FPC alimenta la base de datos catastral, por tal razón el
diligenciamiento de este formulario debe ser claro, correcto, coherente, veraz y completo. A
continuación se listan algunas consideraciones:
El FPC involucra un proceso de control de calidad que comprende los siguientes aspectos:
completitud, veracidad y consistencia.
Para el diligenciamiento del FPC, se debe utilizar una herramienta digital y un software
especializado.
El FPC debe contener los nombres completos de los propietarios, poseedores u ocupantes
y de los colindantes del predio, y estos a su vez deben proporcionar información veraz del
predio.
El responsable del diligenciamiento del FPC procura acceder a documentos soporte tales
como cédula de ciudadanía, folios de matrícula inmobiliaria, escrituras, etc., de los
propietarios, poseedores u ocupantes y de los colindantes del predio.
Cuando no se obtenga información del predio por falta de soportes o suministro de
información por parte del propietario, poseedor u ocupante, se escribe S/I que significa Sin
Información, y en el caso que el propietario, poseedor u ocupante se niegue a proporcionar
soportes o información verbal se escribe S/C que significa Sin Colaboración.
El FPC está compuesto por 8 componentes, listados a continuación:
1. Información general
2. Aspecto jurídico
162
3. Variables asociadas al terreno
4. Variables asociadas a la construcción – edificación
5. Aspecto económico
6. Aspecto fiscal
7. Investigación de mercado inmobiliario-ofertas
8. Variables de la unidad
Estos campos deben ser diligenciados con información suministrada por los propietarios,
poseedores u ocupantes y se debe complementar, en tiempo real, durante la ejecución de la
operación en campo. Si el propietario, poseedor u ocupante suministra información al final del
proceso, se complementará el FPC al final.
1. Información general
Con el objeto de reconocer correctamente el predio a intervenir, se incluye el componente de
información general del FPC, en el cual se registra información básica del (los) predio(s), con la
finalidad de identificar, describir y clasificar el inmueble, mediante preguntas que se realizan al
ocupante.
Tipo de predio. Dato alfanumérico referido al tipo de suelo en el cual se encuentra el
predio, correspondiente a las siguientes categorías:
- Urbano: Ubicado dentro del perímetro urbano (Res. 70/11).
- Rural: Ubicado fuera de los perímetros urbanos: cabecera,
corregimientos, y otros núcleos aprobados por el Plan de Ordenamiento
Territorial -POT- (Res. 70/11).
163
Departamento. Dato alfanumérico que asigna la codificación para la identificación de
departamento. Se diligencia el código correspondiente al nombre del departamento de
00 a 99 de acuerdo con la división político administrativa.
Municipio. Dato alfanumérico que asigna la codificación para la identificación de
municipio. Se diligencia el código correspondiente al nombre del municipio de 000 a
999 de acuerdo con la división político administrativa.
Corregimiento, Localidad o Comuna. Dato alfanumérico que asigna la codificación
según su ubicación definida en el POT. Se diligencia el código correspondiente al
nombre del Corregimiento, Localidad o Comuna.
Barrio. Dato alfanumérico que asigna la codificación según su ubicación definida en el
POT. Se diligencia el código correspondiente al nombre del barrio.
Manzana o vereda. Dato alfanumérico que asigna la codificación según su ubicación
definida en el POT. Se diligencia el código correspondiente al nombre de la manzana
o vereda.
Nombre o dirección domiciliaria del predio. Para el nombre: Corresponde al nombre
mediante el cual el propietario, poseedor u ocupante reconoce el predio a intervenir. Se
diligencia el nombre del predio, si no existe se escribe S/N que significa sin nombre.
Para la dirección: Dato alfanumérico que codifica la posición del predio en la manzana
conforme a la nomenclatura vial. Se diligencia la posición del predio en la manzana
mediante nomenclatura domiciliaria urbana.
164
Tabla 18. Abreviaturas para la dirección (nomenclatura vial)
UNIDAD ABREVIATURA UNIDAD ABREVIATURA
Avenida Carrera ACR Carrera CR
Autopista AU Circular CQ
Avenida AV Circunvalar CIR
Avenida Calle ACR Diagonal DG
Calle CL Transversal TV
Tabla 19. Abreviaturas para la dirección
UNIDAD AB. UNIDAD AB. UNIDAD AB. UNIDAD AB.
Administración AD Departamento DPT
O Local LC
Pasaje
interior
PJI
N
Agencia AG Depósito DP Local
Mezzanine LM Penthouse Ph
Almacén AL
M Depósito Sótano DS Local Sótano LS Piso PI
Altillo AL Edificio -
Edificación ED Lote LO Portería PT
Apartamento AP Entrada ENT Manzana MZ Salón SA
Apartamento
Sótano AS Escuela ESC Mejora MI Suite SU
Barrio BR Esquina EQ Mezzanine MN Sur S
Bloque BL Este u oriente E Norte N Terraza TZ
Bodega BD Etapa ET Número N Torre TO
Bulevar BL
V Garaje GJ
Oeste u
occidente W Unidad UN
Casa o Vivienda CA Garaje Sótano GS Oficina OF Urbanizaci
ón UR
Condominio CO
N Integrada I
Oficina
Sótano OS Vía V
Consultorio CN Interior IN Pasaje PJ Vía pública VP
Zona verde ZV
La N de número está separada en la nomenclatura y la N de norte va unida al número al igual que
la S de sur. Ejemplo: Cl 10S N 30-20 (Predio ubicado en la calle 10 sur).
165
Tabla 20. Abreviaturas para nomenclatura rural
UNIDAD ABREVIATURA UNIDAD ABREVIATURA
Cabaña K Parcelación Parc
Carretera Crr Rural R
Galpón Ga vía V
Kilómetro Km. Corregimiento CGTO
Escuela ESC Vereda VDA
Numero Predial (30 posiciones). Dato alfanumérico conformado por 30 dígitos. Se
diligencia el código de cada predio. A través de éste se puede identificar, individualizar y
localizar inequívocamente el predio en los respectivos documentos catastrales, según el
modelo determinado por el IGAC. (res. 70/2011).
La estructura del número predial se constituye de 8 componentes, los cuales están divididos
en 30 posiciones y debe diligenciarse bajo los criterios del número predial que aparecen
distribuidos en el siguiente gráfico.
166
Ilustración 26. Distribución Número Predial (30 Posiciones)
- Número predial anterior 20 posiciones. Dato numérico con el cual se identificaban los
predios. Se diligencia el código.
Clase de predio. Dato alfanumérico referido al tipo de dominio, se diligencia de acuerdo
con las siguientes categorías:
- Clase de predio (privado). Se debe clasificar el tipo de propiedad privada en tres
categorías:
Individual: Cuando el propietario es dueño de la totalidad del predio.
Comunidad: Cuando el predio pertenece a varios propietarios
Propiedad horizontal: Si el predio es PH, se deben diligenciar las variables que se
encuentran en la hoja: Variables_Predio_Matriz_PH. (Ver anexo 6, Formulario
catastral digital)
167
- Clase de predio (público). Dato alfanumérico que clasifica los predios pertenecientes
al Estado, contiene las siguientes categorías:
Nacional: Cuando el predio pertenece a la Nación.
Departamental: Cuando el predio pertenece al departamento donde está ubicado.
Municipal: Cuando el predio pertenece al municipio donde está ubicado.
Parques Nacionales: Cuando el predio pertenece al Sistema de Parques Nacionales
Naturales.
Parques Nacionales se encuentra dentro de la categoría de áreas protegidas, es el área
de extensión que permita su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general
no han sido alterados substancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde
las especies vegetales de animales, complejos geomorfológicos y manifestaciones
históricas o culturales tienen valor científico, educativo, estético y recreativo nacional y
para su persistencia se somete a un régimen adecuado de manejo.
La declaración de áreas protegidas del Sistema de Parques corresponde al Ministerio de
Ambiente y su administración y manejo a Parques Nacionales Naturales
(www.parquesnacionales.gov.co).
Reservas Naturales: si el predio pertenece al Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Reservas Naturales se encuentra dentro de la categoría de áreas protegidas, es el área en
la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y está destinada a la
conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales.
La declaración de áreas protegidas del Sistema de Parques corresponde al Ministerio de
Ambiente y su administración y manejo a Parques Nacionales Naturales
(www.parquesnacionales.gov.co).
168
Ejido: Son aquellos terrenos urbanos que hacen parte del patrimonio de una entidad
territorial, que se caracterizan por ser imprescriptibles, y pueden enajenarse y explotarse
en favor del mismo ente municipal o de la comunidad (res. 70/11).
Presunto Baldío: Son terrenos rurales que no han salido del patrimonio de la Nación, no
han tenido un dueño particular y el Estado se los reserva. Se incluyen aquellos predios
que, habiendo sido adjudicados, vuelven al dominio del Estado (res. 70/11).
Vacante: Son bienes inmuebles que se encuentran dentro de territorio respectivo a cargo
de la Nación, sin dueño aparente o conocido.
Bien de uso público: Dato alfanumérico.
- Bien de uso público. Los bienes de uso público son aquellos inmuebles que, siendo de
dominio de la Nación, una entidad territorial o de particulares, están destinados al uso
de los habitantes. Para efectos catastrales se incluyen las calles, vías, plazas, parques
públicos, zonas verdes, zonas duras, playas, entre otros (res. 70/2011). Se deben
clasificar los existentes en un municipio o distrito de acuerdo con las siguientes
categorías
Área de control ambiental: Son franjas ubicadas a ambos costados de las vías arteriales,
la proporción depende de la entidad reguladora en cada municipio, (Metodología bienes
de uso público IGAC).
Túnel peatonal: Construcción que tiene por objetivo principal comunicar dos extremos
que, de otra manera, se mantendrían separados, están construidos con la finalidad de dar
paso peatonal a los seres humanos. Puesto que hace parte de un predio de uso público
para efectos catastrales se tomará como construcción del mismo, (Metodología bienes
de uso público IGAC).
169
Alameda: Se trata de una construcción de un tipo especial de espacio urbano peatonal y
de circulación de bicicletas, que está compuesta por una ciclo ruta y un espacio destinado
al tránsito peatonal, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Andén: Franja longitudinal de la vía urbana o rural, destinada exclusivamente a la
circulación de peatones, ubicada a los costados de ésta, (Metodología bienes de uso
público IGAC).
Malecón: Es una estructura costera que tiene por finalidad principal proteger la costa o
un puerto de la acción de las olas del mar o del clima, construcción paralela y adosada
a la costa o ribera, apta para el atraque de embarcaciones mayores que sirven para la
movilización de carga o pasajeros, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Sardinel: Elemento de concreto, asfalto u otros materiales para delimitar la calzada de
una vía, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Ciclo ruta: Vía o sección de la calzada destinada al tránsito de bicicletas en forma
exclusiva, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Estacionamiento bajo espacio público: Lugar público destinado al estacionamiento de
vehículos, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Bahía de estacionamiento: Parte complementaria de la estructura de la vía utilizada
como zona de transición entre la calzada y el andén, destinada al estacionamiento de
vehículo, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Berma: Parte de la estructura de la vía, destinada al soporte lateral de la calzada para el
tránsito de peatones, semovientes y ocasionalmente al estacionamiento de vehículos y
tránsito de vehículos de emergencia, (Metodología bienes de uso público IGAC).
170
Separador: Es la zona verde o dura de la vía pública colocada en dirección paralela a su
eje para canalizar flujos de tráfico, controlar maniobras inadecuadas y proporcionar
protección a los peatones. Pueden ser centrales, intermedios o laterales según el tipo de
sección transversal de la vía, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Calzada: Zona de la vía destinada a la circulación de vehículos, (Metodología bienes de
uso público IGAC).
Parque urbano: Son áreas libres que cubren una superficie superior a 10 hectáreas
(predios), destinados al desarrollo de usos recreativos activos y/o pasivos y a la
generación de valores paisajísticos y ambientales, cuya área de influencia abarca todo
el territorio de la ciudad. Generalmente se encuentran en municipios que conforman
áreas metropolitanas y capitales de departamento, (Metodología bienes de uso público
IGAC).
Zona de equipamiento comunal: Zonas verdes y recreativas, servicios comunales y
Estacionamientos adicionales. (Dec. 239/2002).
Plazas: Es un espacio urbano público, amplio y descubierto, en el que se suelen realizar
gran variedad de actividades. De múltiples formas y tamaños, y construidas en todas las
épocas, conformando por lo general la plaza principal del municipio o de un sector o
barrio del mismo, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Plazoleta: Es un espacio urbano público, amplio y descubierto, en el que se suelen
realizar gran variedad de actividades. En múltiples formas y tamaños, y construidas en
todas las épocas, conformando por lo general la plaza principal del municipio o de un
sector o barrio del mismo, (Metodología bienes de uso público IGAC).
171
Escenario deportivo: El lugar (predio) donde se realizan actividades deportivas
orientadas al desarrollo físico de las personas. Lugar en el que se han construido zonas
de juegos o canchas. Los escenarios deportivos pueden ser entre otros: polideportivos,
estadios, coliseos y similares, (Metodología bienes de uso público IGAC).
Escenario cultural: Es el lugar (predio) donde se lleva a cabo un acto cultural en sí
mismo, este acto puede ser una obra de teatro, una ópera, un ballet, un concierto de
diversos tipos de música, también puede ser una presentación de premios o cualquier
evento que requiera la exposición ante un público determinado, (Metodología bienes de
uso público IGAC).
Playa: Hace referencia a la ribera del mar, un río u otro curso de agua de importantes
dimensiones, el cual es un bien de uso público por tanto intransferible a cualquier título
a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para
su uso y goce de acuerdo con la ley (Metodología bienes de uso público –IGAC-).
Vía: Superficie estable, dispuesta para el paso de automotores, vehículos férreos,
artefactos de tracción humana, peatones y animales (Metodología bienes de uso público
IGAC).
Terreno de bajama: Hacen parte del litoral y se definen legalmente en el Decreto Ley
2324 de 1984 y Decreto 2663 de 1994 como los terrenos que se encuentran cubiertos
por la máxima marea y quedan descubiertos cuando ésta baja. Por consiguiente, es la
franja entre la línea de alta marea y la línea de baja marea (zona intermareal)
(Metodología bienes de uso público –IGAC-).
Río: Se trata de una corriente natural de agua continua que desemboca en otra similar,
en un lago o en el mar (Metodología bienes de uso público –IGAC-).
172
Humedal: Zona de la superficie terrestre que está temporal o permanentemente
inundada, regulada por factores climáticos y en constante interrelación con los seres
vivos que la habitan; se consideran humedales las extensiones de marismas, pantanos y
turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial,
permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas
las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros
(Metodología bienes de uso público IGAC).
Lago: Es un cuerpo de agua dulce o salada, más o menos extensa, que se encuentra
alejada del mar, y asociada generalmente a un origen glaciar. El aporte de agua a los
lagos viene de los ríos y del afloramiento de aguas freáticas (Metodología bienes de uso
público IGAC).
Playón: Se definen jurídicamente como los terrenos baldíos que periódicamente se
inundan con las aguas de las ciénagas que los forman o con las de los ríos en sus venidas
(Metodología bienes de uso público IGAC).
Sabana Comunal: Zonas compuestas por terrenos baldíos planos cubiertos de pastos
naturales, los cuales han venido siendo ocupados, tradicionalmente con ganados en
forma común por los vecinos del lugar (Ley 160 de 1994, articulo 19 – Reforma
Agraria).
Madrevieja: Es un trayecto del antiguo cauce de un río donde éste dejó de fluir por
cambio del curso del mismo, que por lo general tiene forma semicircular y su evolución
está en función de la dinámica hidráulica del mismo río (Ley 160 de 1994, articulo 19 –
Reforma Agraria).
Puente: Es una construcción que permiten interconectar.
173
Propiedad (derecho tradicional). Se debe clasificar la propiedad con derechos tradicionales
Resguardo indígena: Los resguardos son una institución legal y sociopolítica de carácter
especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de
propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su
territorio y se rigen para el manejo de éste y su vida interna por una organización
autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio. (Artículo 21
del Decreto 2164 DE 1995)
Ocupación Colectiva: Es el asentamiento histórico y ancestral de comunidades negaras
en tierras para su uso colectivo, que constituyen su hábitat, y sobre los cuales desarrollan
en la actualidad sus prácticas tradicionales de producción. (Ley 70 de 1993)
ASPECTO JURÍDICO
En el componente aspecto jurídico de la formulario predial catastral, se ingresa la información
relacionada con la identificación del (los) predio(s), mediante identificación ciudadana o tributaria
del propietario o poseedor, y de la escritura, registro, matricula inmobiliaria u otras formas de
tenencia del predio respectivo; esta información contribuye a la seguridad jurídica del derecho a
la propiedad del predio, y a su vez a la planeación social y económica mediante información del
núcleo familiar.
Situación jurídica del predio: Se debe determinar si el predio es formal (con título
debidamente registrado) o informal sin título registrado.
- Formal: Cuenta con título de dominio debidamente inscrito en el registro
público de la propiedad.
174
- Informal: La tenencia no está soportada con título de dominio debidamente
inscrito en el registro público de la propiedad, ejercida por persona distinta del
titular de dominio inscrito.
Matricula inmobiliaria / antiguo sistema: Se debe diligenciar el identificador único
asignado a cada predio con calidad de propiedad y formal. (de encontrarse más de un
identificador, deberá relacionarse, para su posterior depuración)
Escrituras / sentencias / acto administrativo: Documento en el cual se consigan los actos
y contratos de disposición y gravamen de bienes inmuebles y en general todos aquellos
para los cuales la ley exige esta solemnidad; la sentencia es una resolución judicial en
el cual se concluye algo; y el acto administrativo es un documento expedido por la
entidad competente para iniciar el proceso de obtención de la propiedad. Se debe
registrar la trazabilidad o historia en los siguientes campos:
- Fecha documento
- Ente emisor(notaria, despacho judicial, entidad)
- Fecha de registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP)
- Acto jurídico (compra-venta, donación, adjudicación, remate)
Derecho sobre el predio: Se debe determinar el derecho sobre el predio, entendido
como la propiedad o la falsa tradición.
- Propiedad: Demuestra dominio a través del título de propiedad.
- Falsa tradición: Cuando se transmite un bien inmueble sin ser el titular de la
propiedad de éste.
Titular del derecho: Se debe determinar la calidad jurídica del propietario
- Persona natural: Ejerce derechos y cumple obligaciones a título personal.
175
- Persona jurídica: Corresponde a una organización que ejerce derechos y
cumple obligaciones a nombre de ésta.
- Mixto: Obedece a la asociación de las dos anteriores como propietarias de un
bien inmueble.
Titular(es) de derecho(s). Nombre y apellidos persona(s) natural(es).
Adicionalmente, se debe obtener la siguiente información:
1) Género
2) Edad
3) Fecha de nacimiento
4) Correo electrónico
5) Es cabeza de hogar
6) Sitio o lugar de nacimiento
7) Teléfono celular
8) Discapacidad
9) Nacionalidad
10) Habita en el predio
11) Tipo de documento
12) Documento de identidad
13) Órgano emisor
15) Fecha de emisión
14) Etnia
176
Titular(es) de derecho(s) denominación o razón social persona(s)
jurídica(s): Se deben identificar las personas jurídicas que tienen el derecho
de dominio sobre el predio.
1) Fecha de constitución
2) Teléfono celular
3) Sitio o lugar de inscripción
4) Nacionalidad
5) Número de registro mercantil
6) Domicilio para notificaciones
7) Correo electrónico
Documento(s) que soporta(n) su relación con el predio y/o explotación: Se determinan
los documentos que soportan la relación y/o explotación de la(s) persona(s) con el
predio. Estructura del registro:
A) folio de matrícula inmobiliaria
B) Escritura pública
C) Documento privado:
Promesa de compraventa
Contrato de aparcería
Carta venta
Contrato de arrendamiento
Contrato de usufructo
Contrato de comodato
Otros (Cuál)
177
F) Sentencia judicial
G) Resolución de adjudicación y/o titulación
L) Ninguno
M) Otro (Cuál)
Tipo de derecho y forma de tenencia: Se debe especificar si es persona natural o jurídica
- Posesión: Se debe caracterizar si en los predios existe posesión, entendida
como la forma de tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o
dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o
por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él. Fuente: Código Civil
Colombiano.
- Ocupación: Se debe caracterizar si en los predios existe ocupación, entendida
como la forma mediante la cual se adquiere el dominio de las cosas que no
pertenecen a nadie, y cuya adquisición no es prohibida por las leyes o por el
derecho internacional. Fuente: Código Civil Colombiano.
- Arrendamiento: Se debe caracterizar si en los predios existe arrendamiento,
el cual se materializa mediante un contrato en que las partes se obligan
recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o
prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio por un precio
determinado. Fuente: Código Civil Colombiano.
- Anticresis: Caracterizar si en los predios existe anticresis, el cual es un
contrato por el que se entrega al acreedor una finca raíz para que se pague con
sus frutos. Fuente: Código Civil Colombiano
178
- Fiducia: Se debe caracterizar si en los predios existe fiducia, el cual es un
contrato mediante el cual se garantiza un crédito. Así, mientras subsiste la
obligación, el acreedor mantiene la propiedad fiduciaria de la cosa; a su turno,
una vez extinguida la deuda, se hace exigible su obligación de restituir la
propiedad
- Aparcería: Se debe caracterizar si en los predios existe aparcería, el cual es
un contrato mediante el cual una parte que se denomina propietario acuerda
con otra que se llama aparcero, explotar en mutua colaboración un feudo rural
o una porción de éste con el fin de repartirse entre sí los frutos o utilidades que
resulten de la explotación. (Ley 6 de 1975)
- Comodato: Se debe caracterizar si en los predios existe comodato o préstamo
de uso, el cual es s un contrato en que una de las partes entrega a la otra
gratuitamente un bien inmueble, para que haga uso de él, y con cargo de
restituir la misma especie después de terminar el uso. Fuente Código Civil
Colombiano
Tiempo de ocupación del predio: Determina el tiempo durante el cual se ha ejercido el
derecho sobre el bien, para un uso o explotación.
- Tiempo de explotación del predio: Define el tiempo durante el cual se ha
ejercido la explotación sobre el predio.
- Personas que habitan el predio: Identifica(n) la(s) persona(s) que habita(n) el
predio.
179
MEDIDAS DE PROTECCIÓN PARA LOS PROCESOS DE REGULARIZACIÓN DE LA
PROPIEDAD
Predio inscrito en el RUPTA. Es el registro donde se inscribe la medida de protección
jurídica de los predios abandonados.
Medida de protección colectiva vigente. Caracteriza la medida de protección
debidamente registrada en el folio de matrícula inmobiliaria y se complemente con los
informes de los comités de justicia transicional en el territorio.
Protección jurídica del predio Ley 1448/2011. Caracteriza la medida de protección
debidamente registrada en el folio de matrícula inmobiliaria.
Predio inscrito en el RTPDA-URT. Es el registro donde se inscriben los predios que
han sido despojados u obligados a su abandono.
VARIABLES ASOCIADAS AL TERRENO
Área del terreno que figura en la escritura/ sentencia /acto administrativo inscritos en
el registro de la propiedad y/o contenida en el folio de matrícula inmobiliaria.
Área de terreno por levantamiento predial. Es el valor obtenido como resultado del
Levantamiento Planimétrico Predial.
Territorios agrícolas. Categoría de cobertura presente en el predio o parcela. Son los
terrenos dedicados principalmente a la producción de alimentos, fibras y otras materias
primas industriales, ya sea que se encuentren con cultivos, con pastos, en rotación y en
descanso o barbecho. Comprende las áreas dedicadas a cultivos permanentes,
transitorios, áreas de pastos y las zonas agrícolas heterogéneas, en las cuales también
180
se pueden dar usos pecuarios además de los agrícolas. (fuente: Leyenda Corine Land
Cover adaptada para Colombia escala 1:100.000).
- Cultivos transitorios/permanentes. Cultivos transitorios: Comprende las áreas
ocupadas con cultivos cuyo ciclo vegetativo es menor a un año, llegando
incluso a ser de sólo unos pocos meses, como por ejemplo los cereales (maíz,
trigo, cebada y arroz), los tubérculos (papa y yuca), las oleaginosas (el ajonjolí
y el algodón), la mayor parte de las hortalizas y algunas especies de flores a
cielo abierto. Cultivos Permanentes: Cobertura compuesta principalmente por
cultivos permanentes de hábito herbáceo como caña de azúcar y panelera,
plátano, banano y tabaco. Las herbáceas son plantas que no presentan órganos
leñosos, son verdes y con ciclo de vida vegetativo anual. (fuente: Leyenda
Corine Land Cover adaptada para Colombia escala 1:100.000)
- Áreas agrícolas heterogéneas (pastos y cultivos). Son unidades que reúnen dos
o más clases de coberturas agrícolas y naturales, dispuestas en un patrón
intrincado de mosaicos geométricos que hace difícil su separación en
coberturas individuales; los arreglos geométricos están relacionados con el
tamaño reducido de los predios, las condiciones locales de los suelos, las
prácticas de manejo utilizadas y las formas locales de tenencia de la tierra.
(fuente: Leyenda Corine Land Cover adaptada para Colombia escala
1:100.000)
- Pastos: Comprende las tierras cubiertas con hierba densa de composición
florística dominada principalmente por la familia Poaceae, dedicadas a
pastoreo permanente por un período de dos o más años. Algunas de las
181
categorías definidas pueden presentar anegamientos temporales o
permanentes cuando están ubicadas en zonas bajas o en depresiones del
terreno. (fuente: Leyenda Corine Land Cover adaptada para Colombia escala
1:100.000).
Bosques y áreas seminaturales. Comprende un grupo de coberturas vegetales de tipo
boscoso, arbustivo y herbáceo, desarrolladas sobre diferentes sustratos y pisos
altitudinales que son el resultado de procesos climáticos; también por aquellos
territorios constituidos por suelos desnudos y afloramientos rocosos y arenosos,
resultantes de la ocurrencia de procesos naturales o inducidos de degradación. (fuente:
Leyenda Corine Land Cover adaptada para Colombia escala 1:100.000).
- Área boscosa:
- Plantación forestal: Son coberturas constituidas por plantaciones de
vegetación arbórea, realizada por la intervención directa del hombre con fines
de manejo forestal. En este proceso se constituyen rodales forestales,
establecidos mediante la plantación y/o la siembra durante el proceso de
forestación o reforestación, para la producción de madera (plantaciones
comerciales) o de bienes y servicios ambientales (plantaciones protectoras).
(fuente: Leyenda Corine Land Cover adaptada para Colombia escala
1:100.000).
Se evidencia en el territorio: Se deben diligenciar las características de acuerdo con las
siguientes categorías:
- Nacimientos de agua, cuerpos de agua natural o artificial y/o zonas
pantanosas: Esta cobertura comprende las tierras bajas, que generalmente
182
permanecen inundadas durante la mayor parte del año, pueden estar
constituidas por zonas de divagación de cursos de agua, llanuras de
inundación, antiguas vegas de divagación y depresiones naturales donde la
capa freática aflora de manera permanente o estacional. (fuente: Leyenda
Corine Land Cover adaptada para Colombia escala 1:100.000).
- Cuerpo de agua natural o artificial
- Zonas pantanosas
Existe explotación: Se debe identificar el tipo de explotación de acuerdo con las
siguientes categorías:
- Minera:
- Hidrocarburos:
- Otros:
Existe algún tipo de afectación natural como:
- Inundación: Se determina en campo si en el área reconocida hay presencia de
zonas susceptibles de inundación
- Remoción en masa: Se determina en campo si en el área reconocida hay
presencia de zonas susceptibles de ser afectadas por procesos de remoción en
masa.
- Minera: No es afectación natural. Es una afectación derivada de una decisión
administrativa
- Hidrocarburos: No es afectación natural. Es una afectación derivada de una
decisión administrativa
Existen servidumbres Pasiva (continua o discontinua):
183
- Viales: se determina en campo si sobre el predio existen servidumbres de tipo
vial (de paso)
- Petroleras: Se determina si existen servidumbres necesarias para realizar las
actividades de exploración, producción y transporte de los hidrocarburos,
reglamentadas por la Ley 1274 de 2009
- Eléctricas: Se determina si existen servidumbres necesarias para la generación
y distribución de electricidad.
- Otras: Se determina si existe otro tipo de servidumbres como de
infraestructura, servidumbres transitorias, etc.
VARIABLES ASOCIADAS A LA CONSTRUCCIÓN –EDIFICACIONES-
Tipología constructiva: Clasificación del IGAC
Materiales de construcción: Clasificación del IGAC
Funcionalidad: Clasificación del IGAC
Estilo: Clasificación del IGAC
Generales: Dentro de los aspectos generales se encuentran:
- Número total de pisos
- Número de habitaciones
- Número de baños
- Número de cocinas
- Número de estudios
- Número de locales
- Número de salas
184
- Número de comedores
Área construida total
Año de construcción
Tipificación de la construcción (uso residencial): Se asigna una tipificación de la
construcción como resultado de la sumatoria de la características de la construcción
Pendiente
Tipo de desarrollo
Forma
Número de balcones
Número de terrazas
Número de mezanines
Bienes comunes de uso exclusivo
Ubicación dentro de la copropiedad
Número del piso
Disposición
Acceso
Cercanía a hitos representativos del condominio
Ubicación en la manzana
Frente
Fondo
PREDIOS RURALES
Tipo o disponibilidad de fuente de agua
185
Aprovechamiento
Distancia a fuentes de agua
Capa vegetal
Obras de infraestructura al interior del predio
Servicios públicos básicos y complementarios: Servicios públicos básicos y
complementarios de los cuales dispone el predio
- Acueducto
- Alcantarillado
- Gas natural
- Energía eléctrica
- Teléfono
- Internet
ASPECTO ECONÓMICO
Destino económico: Es la clasificación para fines estadísticos que se da a cada inmueble
en su conjunto, terreno, construcciones o edificaciones, en el momento de la
identificación predial de conformidad con la actividad predominante que en él se
desarrolle (res. 70de 2011).
Se seleccionará el destino económico correspondiente:
- Habitacional: Predios destinados a vivienda. Se incluyen dentro de esta clase
los parqueaderos, garajes y depósitos contenidos en el reglamento de
propiedad horizontal, ligado a éste destino (res 70 de 2011).
186
Ejemplo:
Casas unifamiliares.
Casas o apartamentos multifamiliares.
Condominios residenciales.
Garajes.
Cuartos útiles.
Áreas comunes de unidades residenciales.
- Industrial: Predios en los cuales se desarrollan actividades de elaboración y
transformación de materias primas (res70 de 2011).
Ejemplo:
Ciudadelas industriales
Fábricas
Ladrilleras
Manufactureras
Talleres de artesanías
Talleres de carpintería
Talleres de confecciones
Talleres de ensamblaje
Textileras
Matadero vacuno y porcino,
Troceado, frigorífico, empaque, congelado.
Embutidos, ahumado, cocido, enlatado.
Harina de carne y aceite.
187
Marroquinería, talabartería.
Incubadoras
Verduras congeladas.
Pasteurizado y envasado.
Limpieza, fileteado y enlatado de pescado
Tostado de café.
Molido de café.
- Comercial: Predios destinados al intercambio de bienes y/o servicios con el
fin de satisfacer las necesidades de una colectividad (res. 70 de 2011).
Ejemplo:
Agrocentros
Bancos
Bares
Estaciones de gasolina
Carnicerías
Centros comerciales
Consultorios
Depósitos
Discotecas
Funerarias
Galerías comerciales
Hoteles
Hipermercados
188
Lavanderías
Locales comerciales
Mall comerciales
Mini mercados
Moteles
Oficinas
Panaderías
Parqueaderos
Peluquerías
Plazas de mercado
Restaurantes
Salas de velación
Supermercados
Tabernas
Talleres de mecánica
Terminal de transporte
Casas de chance
Prenderías o compraventas
Entre otros
- Agropecuario: Predios con destinación agrícola y pecuaria (res. 70 de 2011)
- Minero: Predios destinados a la extracción y explotación de minerales (res.70
de 2011).
189
- Cultural: Predios destinados al desarrollo de actividades artísticas e
intelectuales (res. 70 de 2011).
- Recreacional: Predios dedicados al desarrollo o a la práctica de actividades de
esparcimiento y entretenimiento (res. 70 de 2011).
- Salubridad: Predios destinados a clínicas, hospitales y puestos de salud (res.
70 de 2011).
- Institucionales: Predios destinados a la administración y prestación de
servicios del Estado y que no están incluidos en los literales de éste artículo
(res. 70 de 2011).
- Educativo: Predios destinados al desarrollo de actividades académicas (res. 70
de 2011).
- Religioso: Predios destinados a la práctica de culto religioso (res. 70 de 2011).
- Agrícola: Predios destinados a la siembra y aprovechamiento de especies
vegetales (res. 70 de 2011). Por ejemplo: cultivos de maíz, cebolla, ajo, arroz,
fríjol, ahuyama, cilantro, sorgo, arveja, calabaza, coliflor, soya, habichuela,
calabacín, perejil, trigo, tomate, papa criolla, pimentón, cebada, yuca, apio,
remolacha, algodón, arracacha, berenjena, rábano, fresa, zanahoria, papa,
espinaca, piña, lulo, fresa, caña de azúcar, papaya, patilla, melón, lechuga,
repollo, espárrago, entre otros.
- Pecuario: Predios destinados a la cría, beneficio y aprovechamiento de
especies animales (res. 70 de 2011).
- Agroindustrial: Predios destinados a la actividad que implica cultivo y
transformación en los sectores agrícola, pecuario y forestal (res. 70 de 2011).
190
- Forestal: Predios destinados a la explotación de especies maderables y no
maderables (res. 70 de 2011).
La actividad contempla la siguiente clasificación:
Zonas forestales protectoras: áreas del predio que deben ser conservadas
permanentemente con bosques naturales, para proteger los mismos bosques
u otros recursos naturales renovables asociados como el agua o la fauna. En
el área forestal protectora debe prevalecer el efecto protector y solo se
permitirá la obtención de frutos secundarios del bosque.” (CRN artículo
204). “Se podrán declarar como protectoras áreas forestales, cuando sea
necesario para proteger especies en vía de extinción”. (Dec. 1608 art. 20).
Estas áreas deben estar cubiertas obligatoriamente de bosque y coberturas
naturales.
Zonas forestales productoras: corresponden a áreas dentro de los límites del
predio que deben ser conservadas permanentemente con bosques naturales
o artificiales para garantizar las condiciones ambientales del área y obtener
productos forestales para comercialización o consumo. Además de procurar
la sostenibilidad ambiental, el propósito de estas áreas es contribuir al
desarrollo local y regional a través de la producción económicamente
rentable y sostenible de madera y otros productos forestales, utilizando
técnicas silviculturales adecuadas, que causen el menor deterioro a los
suelos y a los demás recursos naturales.
Zonas forestales protector productor: es la zona que debe ser conservada
permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger los
191
recursos naturales renovables y que además, puede ser objeto de actividades
de producción condicionadas necesarias al mantenimiento del efecto
protector. El objetivo es fomentar el uso sustentable de los recursos
naturales renovables y particularmente de los productos forestales e
incentivar, a través de dicho uso y de prácticas conservacionistas, el
desarrollo regional. Se busca, igualmente, propiciar la investigación, el
desarrollo de tecnologías de manejo y aprovechamiento silvicultural, la
educación ambiental y la recreación, y según las características naturales de
cada área, la protección de suelos y recursos hidrológicos y servir de zona
de amortiguamiento para áreas más estrictamente protegidas.
- Uso público: Predios cuyo uso es abierto a la comunidad y que no están
incluidos en los literales anteriores (Res. 70de 2011).
- Servicios especiales: Predios que genera alto impacto ambiental y /o social.
Entre otros, están: centro de almacenamiento de combustible, cementerios,
embalses, rellenos sanitarios, lagunas de oxidación, mataderos, frigoríficos y
cárceles.
Parágrafo 1: Esta clasificación podrá ser objeto de subclasificación de acuerdo con
lo establecido mediante reglamento del IGAC”.
Parágrafo 2: En los casos de existir diversas destinaciones en un mismo predio, se
clasificará atendiendo aquella actividad predominante que se desarrolle, para lo
cual se aplicará el criterio de tomar la mayor área de terreno y /o construcción.
Parágrafo 3: Para fines catastrales y estadísticos los lotes se clasificarán de acuerdo
con su grado de desarrollo, así: (res. 70 de 2011)
192
- Lote urbanizable no urbanizado: Predios no construidos que estando
reglamentados para su desarrollo, no han sido urbanizados (Res. 70de 2011).
- Lote urbanizado no construido o edificado: Predios no construidos que
cuentan con algún tipo de obra de urbanismo (Res. 70de 2011).
- Lote no urbanizable: Predios que de conformidad con la reglamentación no se
permite su desarrollo urbanístico.
La clasificación de lotes se anotará en los documentos catastrales (Res. 70de 2011).
Clasificación del suelo según POT: Los planes de ordenamiento territorial clasificarán
el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana.
Al interior de estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de
protección (ley 388/97).
- Clases de suelo: Se seleccionara según ubicación del predio:
Urbano: Constituyen el suelo urbano, las áreas del territorio distrital o
municipal destinadas a usos urbanos por el plan de ordenamiento, que
cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y
alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el
caso. Podrán pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de
urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con
edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los
planes de ordenamiento territorial. Las áreas que conforman el suelo urbano
serán delimitadas por perímetros y podrán incluir los centros poblados de
los corregimientos. En ningún caso el perímetro urbano podrá ser mayor
193
que el denominado perímetro de servicios públicos o sanitarios (ley
388/97).
Rural: Constituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano,
por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas,
ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades
análogas (ley 388/97).
Expansión urbana: Constituido por la porción del territorio municipal
destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante
la vigencia del plan de ordenamiento, según lo determinen los Programas
de Ejecución. La determinación de este suelo se ajustará a las previsiones
de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con
infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos
domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de interés
público o social. Dentro de la categoría de suelo de expansión podrán
incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la
conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuación
y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios, pero cuyo desarrollo
estará condicionado a la adecuación previa de las áreas programadas (ley
388/97).
- Categoría de suelo: Se seleccionará según ubicación del predio, si no está
determinada dentro del POT Municipal se escribirá N/A (no aplica):
194
Suburbano: Constituyen esta categoría las áreas ubicadas dentro del suelo
rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del
campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión
urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de
intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios
públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de
1993 y en la Ley 142 de 1994. Podrán formar parte de esta categoría los
suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales. Los
municipios y distritos deberán establecer las regulaciones complementarias
tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas
áreas, sin que previamente se surta el proceso de incorporación al suelo
urbano, para lo cual deberán contar con la infraestructura de espacio
público, de infraestructura vial y redes de energía, acueducto y
alcantarillado requerida para este tipo de suelo (ley 388/97).
Protección: Constituido por las zonas y áreas de terreno localizados dentro
de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características
geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de
utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de
servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no
mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida
la posibilidad de urbanizarse (ley 388/97).
195
Estrato socioeconómico: Se seleccionará en los espacios correspondientes los
inmuebles residenciales a los cuales se provean servicios públicos, se clasifican los
estratos socioeconómicos de la siguiente manera:
0) Uso comercial 1) Bajo-bajo, 2) bajo, 3) medio-bajo, 4) medio, 5) medio alto, y 6)
alto.
Para tal efecto se emplearán las metodologías que elabore el Departamento Nacional
de Planeación, las cuales contendrán las variables, factores, ponderaciones y método
estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domiciliarios. Ninguna
zona residencial urbana que carezca de la prestación de por lo menos dos servicios
públicos domiciliarios básicos podrá ser clasificada en un estrato superior al cuatro (4),
(Ley 142 de 1994).
ASPECTO FISCAL
Vigencia fiscal (último proceso catastral masivo): Res. 70 de 2011, Artículo 43. Los
avalúos establecidos de conformidad con los artículos 4, 5, 6 y 7 de la Ley 14 de 1983,
entrarán en vigencia el primero de enero del año siguiente a aquel en que fueron
ejecutados. Las autoridades catastrales ordenarán por resolución, la vigencia de los
avalúos resultantes de los procesos de formación y de actualización de la formación y
de los cambios individuales debidamente ajustados que sobrevengan en la conservación
catastral.
Parágrafo: En el proceso de conservación catastral la vigencia fiscal de los avalúos
reajustados por el índice que determine el Gobierno Nacional o el Distrito Capital, será
la señalada por el decreto o acto administrativo que fije el reajuste.
196
INVESTIGACIÓN DE MERCADO INMOBILIARIO –OFERTAS-
Tipo de oferta: Venta, arriendo, ninguno.
Valor: Valor solicitado por el vendedor del inmueble en oferta.
Nombre oferente: Nombre del vendedor del terreno
Número de contacto oferente: Número telefónico del vendedor del terreno
VARIABLES DE LA UNIDAD
Actividad económica
Área construida
Año de construcción
Número de pisos
Estado de conservación
Destinación económica de la unidad privada
- Número de interiores
- Número de torres
- Número de pisos por torre
- Número de unidades privadas
- Área de terreno común
- Área de terreno privada
- Área de construida común
- Área de construida privada
197
- Área de terreno total
- Área construida total
- Tipología constructiva de la copropiedad
- Año de construcción de la etapa
- Estado de conservación de la copropiedad
- Materiales de construcción de áreas comunes
- Diseño y funcionalidad de la copropiedad
- Equipamiento comunal
Salón comunal
Piscina
Parqueaderos de visitantes
Ascensores
Zona BBQ
Canchas (tenis, squash)
Canchas multifuncionales
Portería
Gimnasio
Campo golf
Lago
Zonas verdes
Zonas recreativas
Club house
Zonas de cargue y descargue (Para el caso de la industria)
198
2.3.2. Informe jurídico identificación predial barrido predial
2.3.2.1. Levantamiento de información catastral y registral
En desarrollo del barrido predial se requiere realizar un levantamiento de información previo, esto
para contextualizar, la realidad jurídica y material del territorio, con sustento en la información
catastral y registral.
Lo anterior requiere del recaudo de los folios de matrícula inmobiliaria que identifican los bienes
inmuebles de cada uno de los municipios objeto de barrido, al igual que la información jurídica y
los polígonos de cada predio que reposa en las bases de datos de catastro.
Es preciso verificar los productos del proyecto de Interrelación Catastro Registro (ICARE), como
uno de los insumos para evaluar el nivel de interrelación de la información en cada municipio, y
tener una guía para la ubicación de predios y su identificación inicial con folios de matrícula
inmobiliaria.
Con el resultado del cruce de la información antes indicada, se podrán presentar las siguientes
situaciones o variables:
(A) Predio con folio de matrícula inmobiliaria y cedula catastral.
(B) Predio con folio de matrícula inmobiliaria y sin cedula catastral.
(C) Predio sin folios de matrícula inmobiliaria y con cedula catastral.
(D) Predio con datos en antiguo sistema, sin folio de matrícula inmobiliaria y con cedula
catastral.
(E) Predio con datos en antiguo sistema, sin folio de matrícula inmobiliaria y sin cedula
catastral.
199
(F) Predio sin datos en antiguo sistema, sin folio de matrícula inmobiliaria y sin cedula
catastral.
(G) Folio de matrícula inmobiliaria, sin cedula catastral y sin predio ubicado.
(H) Datos de antiguo sistema, sin folio matricula inmobiliaria, sin predio y sin cedula
catastral.
(I) Cedula catastral, sin predio, sin folios de matrícula inmobiliaria, sin datos en antiguo
sistema.
A partir de las mencionadas variables se podrá determinar en primera instancia la existencia de
algún tipo de derecho así:
Tabla 21. Tipos de derechos.
SITUACIONES PREDIO
FOLIO DE
MATRICULA
INMOBILIARIA
ANTIGUO
SISTEMA
CEDULA
CATASTRAL
POSIBLE
DERECHO
A x x N/A x
Propiedad
Posesión
Ocupación
B x x N/A -
Propiedad
Posesión
Ocupación
C x - - x Posesión
Ocupación
D x - x x
Propiedad
Posesión
Ocupación
E x - x -
Propiedad
Posesión
Ocupación
F x - - - Ocupación
G - x N/A -
Propiedad
Posesión
Ocupación
H - - x - Propiedad
200
SITUACIONES PREDIO
FOLIO DE
MATRICULA
INMOBILIARIA
ANTIGUO
SISTEMA
CEDULA
CATASTRAL
POSIBLE
DERECHO
Posesión
Ocupación
I - - - x
Propiedad
Posesión
Ocupación
Lo anterior nos indicará en primera medida, si existe una posible relación entre predio – código
catastral – Folio de Matrícula Inmobiliaria (FMI), identificando un posible titular, un derecho
que relacione predio – persona, una ubicación y una descripción material y física.
Producto Paso 1: FMI, Códigos Catastrales, ICARE, Análisis del cruce de variables.
2.3.2.2. Determinación del folio de matrícula inmobiliaria
Después de realizar la verificación del ICARE, y evaluar la posible coincidencia entre predios,
códigos catastrales y folios de matrícula inmobiliaria, es preciso determinar e individualizar los
folios de matrícula inmobiliaria de cada uno de los predios que se encuentren ubicados en las zonas
objeto del barrido predial, al respecto es preciso tener en cuenta lo siguiente:
La determinación de folios de matrícula inmobiliaria puede depender del cruce inicial
propuesto en el anterior punto, y en caso de no arrojar un resultado completo, se podrá
identificar con la información que se levante en terreno.
Es importante identificar la totalidad de los folios de matrícula inmobiliaria
correspondientes a los predios objeto del barrido predial. En caso de no encontrar un
folio que identifique un predio, a pesar del cruce de bases de datos y de la información
que se capture en terreno, es preciso realizar búsquedas en índices de propietarios en
201
las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos (ORIPS), con nombres de posibles
propietarios, poseedores u ocupantes de estos bienes, así como realizar búsquedas en
el antiguo sistema de registro, es necesario y vital para el éxito del barrido predial,
lograr recaudar la totalidad de la información jurídica relacionada con los predios
objeto de intervención, ya que es el sustento de la realidad jurídica de la propiedad de
la tierra, que podría ser objeto de modificación en cuanto a sus límites en desarrollo del
catastro multipropósito.
Es preciso resaltar que una labor de comprobación de la información catastral y
registral, y su verificación en terreno, nunca se ha realizado, por lo tanto pueden surgir
variedad de situaciones jurídicas respecto de un predio, es así, que en esta fase, puede
presentarse que no se encuentre ningún folio de matrícula inmobiliaria relacionado con
el predio, o podría identificarse varios folios de matrícula inmobiliaria en relación con
un mismo predio, toda esta información debe recopilarse, para su respectivo análisis,
estudio y construcción del diagnóstico jurídico, que eventualmente será el sustento para
procesos administrativos de depuración y corrección.
Una vez se identifique e individualice la información registral, obteniendo como Producto los
folios de matrícula inmobiliaria o los datos de antiguo sistema se procede a la elaboración del
Diagnostico Jurídico predial.
Producto Paso 2: FMI o Datos de Antiguo Sistema determinados o individualizados.
202
2.3.2.3. Diagnostico jurídico predial
Con el Diagnostico Jurídico predial, se analiza la historia jurídica de la propiedad de los predios
objeto de los barridos prediales, de acuerdo con los actos inscritos y publicitados en los folios de
matrícula inmobiliaria que identifican registralmente dichos inmuebles. Además se confrontan con
los documentos que reposan en la carpeta de antecedentes registrales del respectivo folio de
matrícula inmobiliaria, y se realiza un análisis teniendo en cuenta la siguiente información:
Número que identifica el predio registralmente (Número de FMI)
Fecha y acto que dio apertura al folio de matrícula inmobiliaria.
Indicar estado del folio (Activo o Cerrado).
Identificar si el predio es urbano o rural.
Ubicación del predio (Departamento, Municipio, Corregimiento o vereda).
Indicar área y linderos del predio, así como señalar si de acuerdo con su tradición el predio
ha sido objeto de actualización de áreas y linderos.
Indicar si de acuerdo con la tradición el folio proviene de una matrícula matriz, realizando
una descripción de la tradición del mismo.
En cuanto a las anotaciones registrales, se debe relacionar cada una de las anotaciones
publicitadas en el folio, realizando un análisis de cada acto, con su correspondiente título
o documento soporte.
Identificar gravámenes, medidas cautelares o limitaciones al derecho de dominio que se
encuentren vigentes en el folio de matrícula inmobiliaria.
Señalar Folios de matrícula inmobiliaria segregados.
Señalar actuales titulares de derechos, sobre el predio.
203
De acuerdo con lo anterior, elaborar un análisis jurídico respecto la situación del folio de
matrícula inmobiliaria.
Determinar la existencia de más de un folio de matrícula inmobiliaria sobre el predio.
Verificar nombres, documentos y números de identificación de las personas que participan
en la tradición de los predios.
2.3.2.4. Informe jurídico predial individual
De acuerdo con el análisis de todo lo anterior, se construye el informe Jurídico Predial Individual,
con el desarrollo de los siguientes puntos:
Verificar la correspondencia del predio con folio de matrícula inmobiliaria.
Determinar la presencia de uno o más folios de matrícula inmobiliaria en relación con el
predio.
Determinar si el predio no cuenta con folio de matrícula inmobiliaria que lo identifique,
pero cuenta con información jurídica en el antiguo sistema de registro.
Determinar si el predio no cuenta con ningún tipo de información registral que lo
identifique.
Verificar nombres y documentos de identificación de los actuales titulares de derechos
sobre los predios.
Verificar la correspondencia de nombres y documentos de identificación de los actuales
titulares con la información reflejada en los FMI.
Determinar si los actuales titulares de derechos, cuentan con identificación secuencial en
los FMI, para su eventual depuración.
204
De conformidad con la tradición del FMI, verificar la naturaleza de los derechos que se
tienen sobre el predio.
Determinar si sobre el predio se encuentran vigentes gravámenes, limitaciones al derecho
de dominio o medidas cautelares.
Determinar la coincidencia de la descripción de áreas y linderos del FMI con la información
catastral y a su vez con la realidad física.
Determinar la existencia de algún error registral, que conlleve modificación en la
descripción de la realidad jurídica del predio.
Lo anterior, se deberá reflejar en el informe de caracterización predial individual, acompañada
de los respectivos anexos: Formulario Predial Catastral, informe de colindancia o acta de
colindancia, y documentos soporte aportados en la visita a terreno. Estos documentos al igual
que el informe de caracterización predial individual constituyen el producto final a entregar.
En el momento del desarrollo de la visita a terreno, deberá verificarse la determinación de los
linderos que se encuentran descritos es los títulos inscritos y en los folios de matrícula
inmobiliaria, como punto de partida para la determinación e individualización de la propiedad
inmueble, y el desarrollo de un eventual acuerdo entre colindantes.
PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL INFORME JURÍDICO
Como se puede ver en la ilustración 27, el proceso de construcción del informe jurídico tiene
tres pasos: se realiza un cruce de la información correspondiente a catastro registro, para
posteriormente realizar la determinación del FMI, y así obtener el diagnostico jurídico predial,
con el cual se obtiene en forma segura el informe jurídico predial individual.
205
Ilustración 27. Proceso de construcción del informe jurídico individual.
2.4. MAPA CATASTRAL DIGITAL
2.4.1. Glosario
Atributo: Característica propia e implícita que describe a cada uno de los tipos de objetos
geográficos, asignándole propiedades y comportamientos que toman valores particulares en cada
instancia de objeto. NTC5661:2010.
Base cartográfica: Cartografía básica de un área geográfica a una escala determinada, que se
utiliza como insumo para la generación de nueva información y en control de calidad como
material de consulta para la comprobación de datos actuales.
Calidad: Conjunto de propiedades y características de un producto que le otorgan su aptitud para
satisfacer necesidades establecidas e implícitas. NTC5043:2010.
206
Cartografía básica: Producto de precisión obtenido a partir de procesos de fotogrametría analítica
o digital, donde se muestran los rasgos naturales y topográficos de la superficie terrestre por medio
de símbolos, puntos, líneas y polígonos.
Catálogo de Objetos: Primera aproximación a una representación abstracta y simplificada de la
realidad en una estructura que organiza los tipos de objetos espaciales, sus definiciones y
características (atributos, relaciones y operaciones).NTC4611:2011.
Catálogo de representación (o catálogo de símbolos): Documento que recopila la información
de la simbología que responde a las necesidades gráficas para cada uno de los objetos del catálogo
de objetos geográficos, siendo además el insumo básico para conformar la base de datos de
símbolos que represente gráficamente la información geográfica digital.
Conjunto de datos: Grupo de datos geográficos relacionados, que han sido capturados o
generados de acuerdo con unas especificaciones técnicas previamente determinadas.
NTC5043:2010.
Conectividad: Elemento de calidad para objetos espaciales que garantiza que los nodos de
conexión entre elementos de diferente valor o subtipo empalmen correctamente. Cualidad de un
elemento para enlazar con otros puntos.
Continuidad: Elemento de calidad para objetos espaciales que garantiza la invariabilidad de la
entidad a lo largo de su recorrido. Cualidad de un elemento de ser uno solo a lo largo de este.
Coordenadas: Cada una de las magnitudes que determinan la posición de un punto en un sistema
de referencia. NTC4611:2011.
Coordenadas cartesianas locales: Sistema de coordenadas planas definidas sobre una proyección
cartesiana local.
207
Coordenadas geográficas: Sistema de coordenadas curvilíneas definidas sobre el elipsoide de
referencia. Se expresan como latitud (lat) y longitud (lon), medidas como distancias angulares
desde el meridiano origen y el ecuador respectivamente.
Datum geodésico: Orientación y ubicación del elipsoide asociado a un sistema coordenado (X, Y,
Z), si éste es geocéntrico se tendrá un datum Geodésico Geocéntrico o Global; si es local se tendrá
un datum Geodésico Local.
Datum vertical: Clásicamente se define como el punto que marca el nivel a partir del cual se
refieren las alturas. La definición moderna incluye una superficie de referencia.
Elemento de calidad: Componente cuantitativo que describe la calidad de un conjunto de datos
geográficos y forma parte de un Informe de calidad. NTC5043:2010.
Entidad: Son representaciones de elementos ubicados en la superficie de la Tierra o cercanas a
ella. Una entidad puede ser representada como puntos, líneas o polígonos.
Escala: Relación de proporcionalidad que existe entre la distancia representada sobre una
aerofotografía, carta, mapa u otro modelo y su distancia real en el terreno.
Especificación: Documento en el que se describen detalladamente las características o
condiciones mínimas que debe cumplir un producto geográfico, con el fin de crearlo, proveerlo y
usarlo de manera estandarizada, permitiendo la interoperabilidad entre los datos y maximizando
la calidad de la información. NTC5662:2010.
Información de referencia: Información marginal de un mapa que incluye entre otros sistema
de referencia, datum, proyección, fuentes, convenciones, escala, fecha y autor.
LADM: Modelo para el Ámbito de la Administración del Territorio (Land Administration Domain
Model). Es un esquema conceptual que refuerza la adopción de estándares y componentes
estructurales para los sistemas catastrales, evaluados de acuerdo con las Infraestructuras de Datos
208
Espaciales (IDE), posibilitando la disponibilidad, accesibilidad, integración y uso de los datos
catastrales.
Latitud (ᶲ): Distancia angular medida a lo largo de un meridiano entre un punto de la superficie
terrestre y El ecuador. Proporciona la localización de un punto al norte o al sur del Ecuador.
Longitud (λ): Distancia angular entre un lugar cualquiera de la superficie terrestre y el meridiano
de Greenwich. Se expresa con medidas angulares que van desde 0º a 180º al este u oeste de dicho
meridiano.
MAGNA – SIRGAS: Marco Geocéntrico Nacional de Referencia. Es la densificación de
SIRGAS, y por tanto del ITRF en Colombia. Está compuesto de un conjunto de estaciones con
coordenadas geocéntricas [X Y Z] de alta precisión y cuyas velocidades [VX, VY, VZ] (cambio
de las coordenadas con respecto al tiempo) son conocidas, dichas estaciones conforman la
materialización del sistema de referencia global para Colombia. Sus coordenadas están dadas en
SIRGAS95 o ITRF94, época 1995.4, está constituida por estaciones pasivas y de funcionamiento
continuo. Resolución 068 de 2005, IGAC.
Modelo de datos geográfico: Representación estructurada del mundo real de forma clara, útil y
organizada para diferentes aplicaciones geográficas. NTC5660:2010. Es la descripción conceptual
de las entidades geográficas del mundo real con sus características; de la forma en que deben
almacenarse, el modo y las posibles relaciones entre esta información, de manera que facilite y
optimice su almacenamiento y utilización. Este modelo contempla la información geográfica
(objetos geográficos) y alfanumérica (atributos) en varios tipos de datos.
Proyección cartográfica: Sistema utilizado para representar en un plano la superficie irregular de
la tierra, utilizando algoritmos matemáticos basados en una figura de referencia.
209
Sistema de referencia: Conjunto de convenciones y conceptos teóricos adecuadamente
modelados que definen, en cualquier momento, la orientación, ubicación y escala de los ejes
coordenados (x, y, z). Dado que un sistema de referencia es un modelo, éste es materializado
mediante puntos reales cuyas coordenadas son determinadas sobre el sistema de referencia dado,
dicho conjunto de puntos se denomina marco de referencia.
Sistema de coordenadas: Conjunto de parámetros que permiten definir inequívocamente la
posición de cualquier punto en un espacio geométrico respecto de un punto denominado origen.
Subelemento de calidad: Componente cuantitativo de cualquier elemento de calidad que permite
medir y obtener el estado de los datos.
Topología: Estudio de la continuidad, relaciones, reglas y propiedades de los objetos con
independencia de su tamaño o forma a fin de modelar las entidades presentes en el mundo real y
mantener la integridad de la información.
Totalidad: Elemento cuantitativo que describe el nivel de veracidad con el cual los elementos
capturados sus atributos y sus relaciones representan el universo abstracto definido en las
especificaciones del producto.
Vector: Representación gráfica de la realidad por medio de líneas, puntos y polígonos
manteniendo relaciones geométricas de los elementos.
2.4.2. Identificación del conjunto de datos
El Mapa Catastral Digital consiste en una base cartográfica digital que contiene la descripción
gráfica y alfanumérica de los levantamientos planimétricos prediales realizados de conformidad
con el perfil colombiano del modelo LADM. El Mapa Catastral Digital garantiza la continuidad
geométrica y espacial de los objetos bajo el sistema de referencia geográfico "Datum MAGNA
210
SIRGAS". Su propósito es servir como insumo básico para disponer la información predial que
contribuya a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los
fiscos locales, al ordenamiento territorial y a la planeación social y económica del país, con ello
constituir la base de un Sistema Nacional de Gestión de Tierras (SNGT).
La descripción geográfica y coordenadas geográficas límite, se definen en forma específica para
cada proyecto. La salida gráfica deberá cumplir con lo estipulado en el Catalogo de Representación
de Servicios Web (Ver anexo 11) y en el Catalogo de Representación de Objetos (Ver anexo 9), y
es parte integrante del producto final.
2.4.3. Modelo de datos
2.4.3.1. Catálogo de Ooetos
El Catálogo de Objetos Catastro tiene como propósito organizar y documentar los objetos
correspondientes al tema catastro. Dicho catalogo está comprendido por cuatro (4) grupos así:
predio, límite, restricciones y auxiliares; dentro de cada uno de los grupos, se ubican los objetos,
los que a su vez, tienen atributos que están adecuadamente parametrizados.
El alcance del Catálogo de Objetos Catastro, es el de inventariar, organizar y clasificar los objetos
geográficos generados en los procesos catastrales, documentando para cada uno, sus definiciones,
atributos, relaciones y operaciones aplicables; con el fin de que tanto productores como usuarios
de la información puedan acceder, utilizar y comprender de manera clara la estructura de la
información catastral. Es importante anotar que este documento se encuentra en elaboración y
conforma el anexo 8.
211
2.4.3.2. Catálogo de representación
En el Catálogo de Representación de Objetos, se establece la simbología de los objetos catastrales,
y ésta deberá realizarse de acuerdo con lo establecido para cada escala, y con ello definir
claramente el servicio que se disponga de representación. (Ver anexo 9).
2.4.4. Sistema de referencia
2.4.4.1. Sistema de referencia horizontal Datum MAGNA-SIRGAS
Mediante resolución No. 068 de 2005 se adoptó como único datum oficial de Colombia el Marco
Geocéntrico Nacional de Referencia MAGNA-SIRGAS.
2.4.4.2. Sistema de referencia vertical
Las alturas estarán referidas al nivel medio del mar definidas por el mareógrafo de Buenaventura.
2.4.5. Calidad de datos
Teniendo en cuenta que cada vez los datos se comparten, intercambian y utilizan más y que el
catastro multipropósito es la herramienta que permitirá que la administración, gestión y
gobernanza de las tierras parta desde la disposición y conocimiento real de la situación de los
predios y de sus tenedores, ocupantes, poseedores y propietarios.
Por lo anterior es importante contar con información acerca de la calidad de los datos catastrales.
El propósito de describir la calidad es el de facilitar la elaboración, revisión, valoración,
intercambio e interoperabilidad de los datos.
Los elementos y subelementos de calidad y las medidas correspondientes del Mapa Catastral
Digital están definidos detalladamente en la ficha de Especificaciones Técnica del Mapa Catastral
212
Digital, de acuerdo con a la norma ISO 19157-2013 – Calidad de los Datos. (Ver anexo 5 Mapa
Catastral Digital.
2.4.5.1. Elemento totalidad
Se realizan controles para los siguientes objetos presentes en el Mapa Catastral Digital:
Lindero
Terreno
Construcción
Perímetro urbano
Servidumbre de paso, así:
2.4.5.1.1. Comisión
Este aspecto se evalúa respecto a los objetos antes definidos, con el fin de verificar que no existan
objetos en exceso representados en el Mapa Catastral Digital, comparándolo con los ítems
capturados en el Levantamiento Planimétrico Predial.
Se realiza una verificación de la no existencia de objetos “sobrantes” en el Mapa Catastral y que
no fueron objeto del Levantamiento Planimétrico Predial, para lo anterior, se debe diseñar un
formato en el que se indique el reporte de calidad y la evidencia de que se efectúo dicha revisión
(Debe estar propuesto en el Plan de Calidad).
De encontrarse uno (1) o más objetos en exceso, se cataloga como producto no conforme y se
regresa al contratista la totalidad de la información correspondiente a la entrega.
213
2.4.5.1.2. Omisión
Se evalúa respecto a los objetos antes definidos, con el fin de verificar que no existan objetos que
fueron omitidos en el mapa catastral digital, comparándolo con los ítems capturados en el
Levantamiento Planimétrico Predial.
Se realiza una verificación de los objetos “faltantes” en el Mapa Catastral y que si fueron objeto
del Levantamiento Planimétrico Predial, para lo anterior, se debe diseñar un formato en el que se
indique el reporte de calidad y la evidencia de que se efectúo dicha revisión (Debe estar propuesto
en el Plan de Calidad).
De encontrarse uno (1) o más objetos omitidos, se cataloga como producto no conforme y se
regresa al contratista la totalidad de la información correspondiente a la entrega.
2.4.5.2. Consistencia lógica
2.4.5.2.1. Numero de ítems que no cumplen las reglas del esquema
conceptual - Zona
Se realizan controles para los siguientes objetos presentes en el Mapa Catastral Digital:
Perímetro urbano
Terreno
Los polígonos del objeto terreno pertenecientes a la zona urbana (un terreno urbano es aquel que
en el atributo "número predial" para las posiciones 6 y 7 (zona) posee un valor mayor o igual a
01), deben estar completamente contenidos en el perímetro urbano correspondiente.
Los terrenos pertenecientes a la zona rural no deben estar superpuestos (Total ni parcialmente) con
el perímetro urbano; un terreno rural es aquel que en el atributo "número predial" para las
posiciones 6 y 7 (zona) posee un valor igual a 00.
214
Uno o más ítems con error indican que es producto no conforme, de tal forma que el nivel de
conformidad corresponde a cero elementos que no cumplan las reglas del esquema conceptual.
El cumplimiento de estas reglas incluye a todos los elementos de los objetos mencionados, de tal
forma que se debe garantizar la verificación de las mismas a través de un reporte de calidad y las
evidencias de que se efectúo dicha revisión (Debe estar propuesto en el Plan de Calidad).
2.4.5.2.2. Numero de ítems que no cumplen las reglas del esquema
conceptual - Nivel
Se realizan medidas para los siguientes objetos presentes en el Mapa Catastral Digital:
Atributo “Nivel” (del objeto construcción)
En esta medida se establece que los ítems capturados dentro del objeto Construcción (Unidades
constructivas) que se encuentren en la primera planta a nivel del suelo, deben ser diligenciados
con cero en el atributo “Nivel”.
Adicionalmente, tiene como propósito evidenciar las siguientes inconsistencias en la captura del
atributo “Nivel”:
Duplicidad: No debe repetirse el valor del Nivel (número del piso) para unidades
constructivas que se encuentran en niveles diferentes.
Ejemplo: Unidad constructiva del nivel 2 (tercer piso) no puede tener diligenciado el
atributo nivel 1 (segundo piso).
No consecutividad de los niveles: No deben existir saltos de los valores de los niveles
entre niveles consecutivos.
215
Ejemplo: En una construcción de tres niveles y un sótano se debe cumplir que: Sobre el
nivel cero (primer piso) debe encontrarse el nivel uno (segundo piso), sobre el nivel uno
(segundo piso) debe encontrarse el nivel dos (tercer piso), y debajo del nivel cero debe
encontrarse el nivel -1 (sótano).
El cumplimiento de estas reglas incluye a todos los elementos del objeto Construcción, de tal forma
que se debe garantizar la verificación de las mismas a través de un reporte.
2.4.5.2.3. Número de ítems que no cumplen las reglas del esquema
conceptual - Número predial
En esta medida se evalúa que la estructura, en cuanto a número de dígitos, secuencia y organización
del atributo Numero Predial.
En este ítem se debe garantizar el cumplimiento de los parámetros establecidos para el atributo
Numero Predial, a través de un reporte de calidad y de las evidencias respectivas de dicha revisión
(Debe estar propuesto en el Plan de Calidad).
Uno o más ítems inconsistentes constituyen producto no conforme.
2.4.5.3. Consistencia topológica
Se realizan medidas para los siguientes objetos presentes en el Mapa Catastral Digital:
Terreno
Manzana
Perímetro Urbano
Zonas Homogéneas, así:
216
2.4.5.3.1. Número de errores por auto superposiciones no válidas
Se realizan medidas para los siguientes objetos presentes en el Mapa Catastral Digital:
Terreno
Manzana
Perímetro Urbano
Zonas Homogéneas, así:
Se evalúa respecto a los objetos definido anteriormente, con el fin de identificar todos aquellos
polígonos del mismo objeto que se superponen entre sí; no obstante se deben tener en cuenta
algunas excepciones que son permitidas si y solo si fueron identificadas y plenamente definidas
en el Levantamiento Planimétrico Predial, de lo contrario será considerada una inconsistencia.
De acuerdo con lo anterior se consideran las siguientes excepciones:
Se permiten superposiciones entre Terrenos formales solamente cuando sus linderos no
fueron definidos catastralmente a conformidad mediante actas de colindancia durante el
Levantamiento Planimétrico Predial, es decir que dichos linderos poseen conflictos.
Se permiten superposiciones entre terrenos informales cuando los poseedores establecen
que los límites se encuentran en conflicto.
Por lo cual, se establece que una (1) o más superposiciones que no correspondan a una excepción
son consideradas un producto no conforme y deberá corregirse.
Así mismo, se debe establecer un formato donde indique la validación y verificación de este ítem,
de tal forma que se conozca el estado de la calidad de la información.
217
2.4.5.3.2. Número de huecos topológicos
Éste ítem de calidad se evalúa para los objetos antes definidos, donde se identifican todos aquellos
espacios vacíos en los elementos de un mismo objeto.
De esta forma es necesario hacer el recuento de los huecos topológicos y de encontrase uno (1) o
más errores constituye un producto no conforme, por tanto, es necesario establecer un formato
donde se pueda verificar el estado de la calidad de la información.
2.4.5.3.3. Número de conexiones omitidas por subtrazo
Esta medida se realiza para los siguientes objetos presentes en el Mapa Catastral Digital:
Lindero, así:
Este tipo de medida se evalúa para identificar los espacios vacíos presentes entre las líneas
vectoriales digitalizadas que deberían estar conectadas y no llegan a estarlo, es decir, que cuando
hay una (1) o más conexiones omitidas por subtrazo constituye un producto no conforme y deberá
corregirse.
Por tanto, se debe verificar que las líneas de los objetos a los que se les aplica esta medida tengan
continuidad y estén de acuerdo con el Levantamiento Planimétrico Predial; para esto se debe
diseñar un formato donde se indique la veracidad y el estado de la calidad de la información.
2.4.5.3.4. Número de ítems que no coinciden con los bordes de los terrenos
Esta medida se realiza para los siguientes objetos presentes en el Mapa Catastral Digital:
Terreno
Lindero, así:
218
Esta regla topológica se evalúa para identificar las partes de un objeto que no se alinean
adecuadamente con otro objeto existente, es decir, que aquellos elementos que no son coincidentes
con los bordes de los terrenos serán considerados como una inconsistencia y por ende se constituye
como un producto no conforme.
En efecto y en concordancia con lo anterior, todos los objetos que compartan el mismo borde se
deben encontrar perfectamente alineados, lo cual se garantizará mediante un formato donde se
indique la revisión y el estado de la calidad de dicho elemento.
2.4.5.4. Exactitud posicional
2.4.5.4.1. Exactitud relativa o interna
Continuidad entre conjuntos de datos de distintas entidades territoriales
Esta medida de calidad se utiliza para la identificación de las no continuidades existentes entre los
diferentes conjuntos de datos pertenecientes a distintas entidades territoriales (Municipios),
teniendo en cuenta las tolerancias del Levantamiento Planimétrico Predial establecidas
individualmente.
De tal forma que una o más discontinuidades fuera del rango establecido de tolerancias constituyen
producto no conforme.
2.4.5.5. Consistencia de dominio
2.4.5.5.1. No conformidad de dominio – valor
Esta medida se realiza para el conjunto de datos presentes en el Mapa Catastral Digital, así:
219
Se evalúa para verificar la congruencia de los atributos ingresados en el Mapa Catastral Digital
respecto a los contemplados en los dominios definidos en el Catálogo de Objetos Catastro V 1.0
año 2016.
De acuerdo con lo anterior, se deben identificar los ítems no conformes respecto a los dominios de
valores establecidos según corresponda y como seguimiento de esta actividad es necesario diseñar
un formato para realizar el seguimiento a la correcta revisión y verificación de esta medida de
calidad y así mismo establecer la conformidad o no de la misma.
2.4.5.6. Consistencia de formato
2.4.5.6.1. Conflictos en la estructura física
Esta medida se realiza para el conjunto de datos presentes en el Mapa Catastral Digital, así:
Se evalúa para verificar la total concordancia y correspondencia de todos los objetos, atributos y
dominios existentes dentro del Mapa Catastral Digital respecto con la estructura física establecida
en el Catalogo de Objetos Catastro V 1.0 año 2016.
En este sentido, se establece que la estructura física del conjunto de datos será un producto
conforme siempre y cuando corresponda con lo establecido anteriormente y cumpla con los
parámetros de aceptación definidos en las Especificaciones Técnicas V. 1.0 del Mapa Catastral
Digital.
2.4.5.7. Exactitud Temática
2.4.5.7.1. Exactitud de clasificación
Número de objetos geográficos clasificados incorrectamente
220
Esta medida determina la cantidad de ítems (pertenecientes a los objetos definidos en el Catálogo
de Objetos Catastro V 1.0 año 2016) que fueron almacenados de manera incorrecta dentro de otro
objeto.
Ejemplo: Una construcción incluida como ítem del objeto terreno.
2.4.5.7.2. Corrección de atributo no cuantitativo
Número de valores de atributo incorrectos
Se refiere a la cantidad de ítem de pertenecientes a los objetos definidos en el Catálogo de Objetos
Catastro V 1.0 año 2016, que han sido mal diligenciados con respecto a la información proveniente
del Levantamiento Planimétrico Predial.
Ejemplo: En el Levantamiento Planimétrico Predial se captura información sobre un terreno que
de tipo formal, y al diligenciar la información de dicho terreno en la base catastral queda registrado
como terreno informal.
Se establece que si existe uno a más valores de atributos incorrectos constituye producto no
conforme.
2.4.5.7.3. Exactitud del valor dado a un atributo cuantitativo
Correspondencia del valor del atributo área – longitud
Para todos los ítems pertenecientes a los objetos Terreno, Construcción (Atributo Área) y Lindero
(Atributo Longitud) los valores determinados en el Levantamiento Planimétrico Predial deben
corresponder exactamente al valor registrado en el objeto correspondiente como atributo.
El valor del área determinado en el Levantamiento Planimétrico Predial debe ser exactamente igual
respecto del valor registrado en el objeto correspondiente como atributo.
221
El valor de la longitud determinada en el Levantamiento Planimétrico Predial debe ser exactamente
igual respecto del valor registrado en el objeto correspondiente como atributo.
Una o más diferencias constituyen producto no conforme.
Correspondencia del valor del atributo número predial
Esta medida se aplica a los siguientes objetos presentes en el Mapa Catastral Digital:
Terreno, así:
Se establece que para todos los ítem del objeto Terreno, las cinco primeras posiciones del atributo
"número predial" deben corresponder (en estricto orden) al código del departamento (posiciones 1
y 2 del atributo “numero predial”) y municipio (posiciones 3, 4 y 5 del atributo “numero predial”),
asignados por la División Político Administrativa de Colombia para la entidad administrativa que
se esté trabajando.
Por lo tanto, si existe uno o más ítems inconsistentes se determina como un producto no conforme.
Exactitud de un atributo cuantitativo
Se evalúa el porcentaje de diferencia entre el valor del área calculada por sistema para el polígono
que representa el objeto en relación al valor del atributo área (Obtenida en el Levantamiento
Planimétrico Predial), el cual se considera verdadero.
Para todos los ítems, el valor del atributo "área" (Obtenida en el Levantamiento Planimétrico
Predial), el cual se considera verdadero no debe tener una diferencia mayor o igual al X0% en
relación con el valor de área calculada por sistema para el polígono que lo representa.
El cálculo del porcentaje de diferencia obedece a la siguiente formula:
% Diferencia = (|Área Sistema – Valor Atributo Área| / Valor Atributo Área)*100
222
Donde las barras verticales indican valor absoluto.
Una diferencia mayor o igual al X% en uno a más de los ítems evaluados indica producto no
conforme.
2.4.5.8. Informe de usabilidad
2.4.5.8.1. Cumplimiento de especificaciones de producto
Esta medida se aplica al conjunto de datos denominado “Mapa Catastral Digital”, en la cual se
realiza la verificación del cumplimiento de todos los requisitos contemplados en el documento de
especificaciones técnicas del producto.
Por lo tanto, el valor VERDADERO indicará que el producto cumple con las especificaciones
técnicas, y el valor FALSO indicará que el producto no cumple con uno o más parámetros
establecidos dentro de la especificación técnica.
2.4.5.9. Historia
El proceso que se adelanta para obtener el Mapa Catastral Digital debe ser realizado de tal forma
que cumpla con todo lo estipulado en las especificaciones técnicas y debe contener la descripción
gráfica y alfanumérica de los Levantamientos Planimétricos Prediales realizados de conformidad
con el perfil colombiano del modelo LADM.
El Mapa Catastral Digital debe garantizar la continuidad geométrica y espacial de los objetos bajo
el sistema de referencia geográfico "Datum MAGNA SIRGAS".
La descripción geográfica y coordenadas geográficas límite, se definen en forma específica para
cada proyecto. La salida gráfica deberá cumplir con la especificación de representación y es parte
223
integrante del producto final, para lo cual se debe consultar el Documento de Representación de la
Carta Catastral.
2.4.5.10. Fuentes de información
Como insumos para elaborar el Mapa Catastral Digital se reciben la siguiente información:
Levantamiento Planimétrico Predial
Red Geodésica
Base Alfanumérica
Ortofoto
Base cartográfica
2.4.5.10.1. Levantamiento planimétrico predial
Se requiere el cumplimiento de las especificaciones técnicas descrita en el numeral del
Levantamiento Planimétrico Predial.
2.4.5.10.2. Red geodésica
Todos los levantamientos deben estar referidos al Marco Geocéntrico Nacional de Referencia. La
densificación de puntos requeridos como apoyo a los levantamientos debe cumplir con las
especificaciones de vértices de la Red MAGNA SIRGAS definido por el IGAC
2.4.5.10.3. Base alfanumérica
Se requiere el cumplimiento de las especificaciones técnicas descrita en el capítulo
Levantamiento Planimétrico Predial.
224
2.4.5.10.4. Ortofoto
Las ortofoto se emplean para la generación de las representaciones graficas que se dispondrán por
medio de servicios a diferentes escalas deberán cumplir la resolución espacial y especificaciones
técnicas correspondientes según la escala:
2.4.5.10.5. Base cartográfica
Las bases cartográficas se emplean para la generación de las representaciones graficas que se
dispondrán por medio de servicios a diferentes escalas deberán cumplir la resolución espacial y
especificaciones técnicas correspondientes.
2.4.6. Entrega del conjunto de datos
El Mapa Catastral Digital debe ser entregado por municipio, en los formatos y estructura indicada.
2.4.6.1. Base de datos catastral digital
Se entrega por proyecto según la nomenclatura establecida y la estructura de datos conforme al
Catálogo de Objetos de Catastro
2.4.6.1.1. Representación gráfica
Debe cumplir lo estipulado en el Anexo 9 Catalogo de representación de objetos catastrales y, en
lo estipulado los servicios de representación. (Ver numerales 5.3.9 Servicios de información por
usuario y 5.3.10. Servicios de información para el ciudadano)
225
2.4.6.1.2. Perfil del metadato
Se deberá suministra metadato por proyecto de los productos y subproductos generados en el
proceso de acuerdo con la Norma Técnica Colombiana de Metadato geográfico - NTC 4611. El
IGAC suministrará las plantillas de metadato correspondientes.
3. COMPONENTE ECONÓMICO
3.1. MARCO CONCEPTUAL DEL COMPONENTE ECONÓMICO
El objetivo principal del componente económico es realizar avalúos catastrales para el cobro del
impuesto predial. Sin embargo, los avalúos catastrales pueden ser utilizados para otros fines,
incluyendo el soporte de las declaraciones de impuestos nacionales, la contabilidad pública y
privada, y el suministro de información a los operadores del mercado inmobiliario.
El componente económico del catastro es de gran complejidad, como resultado de la
heterogeneidad de las áreas rurales y urbanas del país, y de que no existen estándares de medición
para los avalúos masivos, tan detallados como los del componente físico. En su defecto, existen
estándares guías que permiten una gran variedad de posibilidades que dependen de la
disponibilidad de la información, del recurso humano, y de los análisis costo-beneficio (teniendo
en cuenta que el principal objetivo del avalúo catastral es el recaudo del impuesto predial). Como
resultado de esta complejidad, en un ejercicio piloto, en las áreas rurales y urbanas es
recomendable seleccionar unos casos, y no realizar el ejercicio valuatorio de todos los municipios.
El proceso exige el levantamiento previo del componente físico - jurídico, luego, es necesario
disponer de la información final derivada del citado componente. Esto toma bastante tiempo y
demanda importantes recursos, en este sentido, resultaría conveniente seleccionar tres tipos de
226
territorios para la parte urbana y tres para la parte rural. En la parte urbana podría seleccionarse
una ciudad grande, una mediana y una pequeña, para considerar tres tipos de situaciones en cuanto
al número de transacciones inmobiliarias y la diversidad predial.
3.1.1. Estándares y guías
Existen las normas internacionales de valuación (International Valuation Standards-IVS) que
armonizan las normas de los países miembros, y establecen un marco conceptual básico común,
considerando que los avalúos tienen muchos propósitos, entre los que se cuentan la liquidación de
impuestos, el establecimiento de valores para las hipotecas, la determinación del valor de los
activos en la contabilidad, y los valores de referencia para las transacciones23.
El objetivo general de las IVS es: “Enunciar, aclarar y promover los fundamentos, los métodos y
las técnicas y los criterios de valuación que sean de lógica aceptación universal, indispensables
para valuar bienes inmuebles, empresas e instrumentos financieros”.
Las IVS contienen conceptos fundamentales con relación a los principios de valuación
generalmente aceptados; un código de conducta; cuatro tipos de bienes (inmuebles, muebles,
empresas, e instrumentos financieros); normas; aplicaciones y notas de guía.
El IVSC ha mostrado interés en armonizar sus normas con las normas del IFSR. En Colombia las
normas de valuación de activos están definidas en las Normas de Contabilidad Generalmente
Aceptadas (Decreto 2649 de 1993), en las normas emitidas por la Superintendencia Financiera y
la Superintendencia Solidaria, el IGAC y el Registro Nacional de Valuadores. La ley 1673 de 2013
regula la profesión de valuador.
23 8a edición 2007. EL IVSC cuenta con 20 asociaciones nacionales y 52 estados miembros; es una ONG, miembro
de las Naciones Unidas y goza de la condición de asistente en el Consejo Económico y Social de las UN.
227
La Asociación Internacional de Oficiales de Valuación (International Association of Assessing
Officers) tiene un estándar de avalúos masivos de la propiedad raíz (Standard Mass Appraisal of
Real Property)24. Este está enfocado a los avalúos con propósitos fiscales, pero es relevante
también para los modelos de valuación automatizados o modelos de valuación apoyados en
computador. La base de los modelos de avalúos masivos considerados en el estándar son los tres
enfoques tradicionales de avalúos (costo, comparación e ingreso).
Valores catastrales y valores comerciales
El valor comercial de un inmueble o valor de mercado es una estimación del precio de mercado.
El precio de mercado es el precio pagado en una transacción de libre mercado. Los precios de
mercado de los inmuebles son observados, mientras que los valores son estimaciones de los precios
de mercado. La diferencia entre valor surge de la heterogeneidad de los bienes inmuebles, y del
hecho de que solamente una parte de los inmuebles se transa en un momento determinado. El
precio y el valor de mercado coinciden en el caso de los bienes homogéneos transados
normalmente en mercados organizados, como es el caso de las monedas de los títulos del gobierno
de los Estados Unidos y de los commodities transados en los mercados internacionales.
Los avalúos comerciales normalmente son individuales, mientras los catastrales son masivos (sin
embargo, los avalúos catastrales pueden ser individuales, cuando no es posible aplicar los modelos
de avalúos masivos a ciertos predios o por solicitud de los contribuyentes). Los avalúos catastrales
son una aproximación al precio de mercado de una propiedad, al igual que los avalúos individuales,
24 Última versión aprobada en abril de 2013.
228
pero se diferencian en los métodos empleados para estimar el precios de mercado. Los avalúos
masivos tienen por objeto realizar los avalúos a un bajo costo por predio, procurando mantener
precisión, uniformidad, confiabilidad y transparencia. Los avalúos individuales tienen los mismos
propósitos en cuanto a calidad, pero pueden utilizar información particular sobre los predios y su
entorno que podría estar fuera del alcance de los avalúos masivos. Los avalúos masivos están
concebidos para simular los procesos de avalúos individuales usando datos comunes, metodologías
estandarizadas y métodos estadísticos.
Los modelos de avalúos masivos requieren datos relevantes, completos, actualizados y precisos de
las propiedades que han de ser valuadas; modelos de valuación efectivos; y una administración de
los procesos que aseguren la calidad de los avalúos.
Los avalúos catastrales pueden diferir de los avalúos individuales en lo que incluye o excluye.
Particularmente, en Colombia, el avalúo catastral incluye la construcción y el terreno, y excluye
los siguientes elementos:
Cultivos (incluidos arboles)
Good Will
Maquinaria y equipo
Bienes inmuebles por adhesión
Mayor valor por uso futuro
Valor histórico o afectivo o de paisaje natural
Subsuelo
229
3.1.2. Información para los avalúos masivos
La estimación del valor de mercado debe considerar la siguiente información de las propiedades:
Características del predio
Descripción geométrica: Área (terreno y construcción) y forma
Descripción de las construcciones y mejoras: Depreciación de la actividad económica
Descripción de la copropiedad
Derechos de uso exclusivo
Derechos, restricciones y responsabilidades
Localización
Descripción de suelos y del terreno
Características de entorno
Relieve
Infraestructura
Descripción de suelos (productividad) y terrenos (pendiente)
Hidrografía
Clima
Centros de interés: Cultural, centros poblados, centros de acopio
Actividad económica predominante
Derechos, restricciones y responsabilidades
230
Actualmente, el cálculo del avalúo se realiza a partir del valor unitario del terreno y la construcción,
multiplicando por el área respectiva para hallar el total.
Valor del terreno = valor metro cuadrado de terreno 𝑥 área de terreno.
Valor de la construcción = valor metro cuadrado de construcción 𝑥 área construida.
La aplicación de estas fórmulas para la valoración del terreno requiere establecer si el valor del
metro cuadrado de referencia incluye las mejoras del terreno. En caso de que las excluya, es
necesario agregar el valor de las mejoras al valor de las tierras sin mejoras, para obtener el valor
total del terreno.
Igualmente, para aplicar la fórmula de cálculo del valor de la construcción es necesario establecer
si el valor del metro cuadrado corresponde solamente a construcciones o si incluyen otras
estructuras. En caso de que las excluya, éstas deben valorarse e incluirse y sumarse al valor de las
construcciones para obtener el valor total de las construcciones.
3.1.3. Clasificación de los predios
Para efectos de avalúos, los inmuebles deben clasificarse en las siguientes categorías jurídicas y
de ordenamiento territorial:
Propiedad o no propiedad horizontal.
- Propiedad horizontal.
- No propiedad horizontal
Urbano y rural
- Urbano
- Rural.
231
Adicionalmente, las construcciones deben clasificarse según su destinación económica. Las
construcciones se clasifican en vivienda, comercio, industria y otras. Las estructuras en puentes,
vías, túneles, etc.
3.1.4. La construcción
En la práctica, las definiciones de terreno y construcción no han sido precisas, y los elementos que
se valoran no siempre son los mismos (por ejemplo, puede valorarse la pista de un aeropuerto,
pero no las vías dentro de una propiedad). Para darle consistencia al sistema de avalúos catastrales,
es conveniente clasificar las construcciones y los terrenos de la siguiente manera.
Construcción
˗ Construcciones
˗ Otras estructuras.
Terreno
˗ Terreno sin mejoras.
˗ Mejoras de terrenos.
Esto implica que todas las estructuras adheridas al terreno deben ser valoradas, y que debe
distinguirse entre el terreno y las mejoras del terreno. El concepto de mejora en este contexto no
se refiere a las construcciones, sino a las modificaciones realizadas al terreno para adecuarlo a un
uso determinado, que le agregan valor. En términos económicos, el terreno sin mejoras es un activo
no producido, mientras que las mejoras son activos producidos.
La construcción incluye el valor de las estructuras incorporadas en el terreno (vías, pistas, puentes
y otras) y no solo el de las construcciones propiamente dichas. La inclusión de las estructuras en
232
la PH y en la NPH es necesaria para dar igual trato a las propiedades. Incluir las estructuras de los
PH en la valoración de los inmuebles, pero no las de las NPH, sería discriminatorio desde el punto
de vista fiscal, y generaría información sesgada sobre el valor de los inmuebles.
No existen actualmente metodologías para la valoración masiva de las estructuras y su elaboración
exige tiempo y actividades multidisciplinarias. Es posible que estos procesos sean costosos, sobre
todo si no se abordan con suficiente planeación. En este sentido, los pilotos y las primeras fases
del catastro multipropósito podrían limitarse a valorar las edificaciones, dejando para el mediano
o largo plazo la valoración de las estructuras.
Las estructuras públicas no son gravadas con el impuesto predial, pero su valoración es importante
para otros propósitos, por ejemplo, para la gestión de riesgos ante desastres naturales. La
valoración de estas estructuras podría realizarse mediante el método de costos de reposición
ajustado por depreciación. En la práctica, la valoración de la infraestructura pública es una función
de las entidades propietarias. La función del catastro es recopilar la información e integrarla en su
sistema de información. En el momento en que se realicen los pilotos esta información no estará
disponible, pero posiblemente lo esté cuando las entidades públicas inicien la adopción de las
normas internacionales de contabilidad del sector público (NICSP), el 31 de diciembre de 2016.
El catastro podría realizar estudios, con base en muestreos, para evaluar la calidad de estos avalúos
y recomendar acciones a las entidades, cuando sea necesario.
3.1.5. Valoración de bienes de uso público
Estos bienes no son gravados con el impuesto predial y por lo tanto no requieren un avalúo
catastral. Sin embargo, podrían ser valorados para otros propósitos, como la elaboración de las
cuentas ambientales y la contabilidad patrimonial del Estado. La valoración de estas propiedades
233
es una función de las entidades titulares, y la del catastro compilar e integrar esta información en
su sistema de información predial.
La valoración de estos inmuebles y la recopilación e integración de la información de los mismos,
no sería objeto de los pilotos, pues no está disponible. En el futuro, el catastro multipropósito
podría cumplir su tarea cuando se cuente con la misma.
3.2. ESQUEMA DEL PROCESO DE VALORACIÓN ECONÓMICA MASIVA
Respecto a la metodología actual de valoración masiva, se proponen importantes modificaciones
de fondo en cada una de las fases del proceso. En la tabla 34 se encuentra un paralelo que resume
las principales diferencias entre el método actual y el propuesto.
Tabla 22. Método actual y propuesto en el proceso de valoración masiva
MÉTODO ACTUAL MÉTODO PROPUESTO
1. El componente económico se realiza
simultáneamente con el componente
físico - jurídico
1. La operación del componente económico inicia
una vez concluida la del componente físico –
jurídico (sin perjuicio de algunas actividades del
componente económico que se deben adelantar de
manera concurrente).
2. Calificación de la construcción
resumida en un puntaje
2. Elaboración de tipologías y prototipos
constructivos, detallados y acordes con las
características de cada municipio
3. Información de precios de mercado
incompleta y en muchos casos obtenida
mediante encuestas
3. Información y depuración de precios de mercado
(venta, arriendo, transacciones, avalúos puntuales),
con sus respectivos soportes y justificación.
4. Selección de muestra para el
desarrollo de avalúos puntuales, que en
algunos casos corresponde al 1% + 15
predios.
4. En el caso de predios urbanos y predios rurales
en PH, el diseño muestral solo será empleado como
punto de contraste y únicamente en el caso rural con
fines de valoración puntual, garantizando
234
representatividad y cumplimiento de supuestos
estadísticos
5. Construcción de Zonas Homogéneas
Físicas a priori y determinación de
Zonas Geoeconómicas a partir de ellas
5. Construcción de Zonas Geoeconómicas
sistemática al final del proceso. En el caso de
predios urbanos las Zonas Homogéneas Físicas son
un resultado y no un insumo de la valoración masiva
6. Métodos de valoración masiva
independientes para el terreno y
construcción, en algunos casos basados
en encuestas y sin los soportes mínimos
6. Métodos de valoración empleando como
referente el valor total y diferenciales según
tipología de predios y disponibilidad de
información, con clara trazabilidad del proceso.
7. Estimación del valor de la
construcción a partir de tablas o
modelos econométricos
7. Métodos de estimación del valor total a través de
modelos de precios hedónicos, con niveles
adecuados de predicción y soporte estadístico y
económico.
Fuente: Subdirección de catastro. IGAC – Regulación del catastro multipropósito
En la ilustración 12 se muestra el proceso que conforma el componente económico en el marco
del catastro multipropósito. Posteriormente se describen sus fases generales.
235
Ilustración 28. Proceso del componente económico del catastro multipropósito
Fuente: Subdirección de catastro. IGAC – Regulación del catastro multipropósito
236
3.2.1. Descripción del territorio
La descripción del territorio, debe ser tan amplia y detallada como sea posible. Consiste en la
recopilación y análisis de información existente y en el reconocimiento del territorio. Esta etapa
es transversal por lo cual responde no solo a las necesidades del aspecto económico sino a las del
catastro multipropósito.
Tal descripción debe constituir el soporte para planteamientos metodológicos posteriores. De igual
forma, permite la segmentación del territorio a fin de contar con un barrido predial ordenado y
espacialmente continuo. El objetivo de la segmentación del territorio es lograr cierres parciales en
la ejecución del componente físico - jurídico, y así dar inicio a la operación del componente
económico.
3.2.2. Definición de la metodología
En la definición del componente económico para el catastro multipropósito, se hace necesario
garantizar los siguientes productos:
Metodología de valoración masiva por municipio, diferenciando entre predios urbanos y
rurales, y predios PH y NPH.
Prototipos constructivos a nivel de unidad construida, teniendo en cuenta que cada predio
puede tener más de una unidad construida.
Información de mercado depurada a nivel predial (incluye transacciones, arrendamientos
y avalúos comerciales puntuales, entre otras).
Diseño muestral por municipio, considerando unidades de muestreo diferenciales entre
predios urbanos y rurales.
237
Valoración masiva de predios urbanos y rurales sometidos a régimen de propiedad
horizontal por municipio.
Valoración masiva de predios urbanos y rurales no sometidos a régimen de propiedad
horizontal por municipio.
Valoración masiva o puntual de predios con características especiales, de acuerdo con su
definición y clasificación en la metodología aprobada.
Modelos de precios hedónicos que garanticen niveles adecuados de precisión. Lo anterior,
de acuerdo con la identificación de submercados. Se requieren tantos modelos como
submercados se identifiquen.
Zonas homogéneas físicas bajo metodología diferenciada entre predios rurales y urbanos
por municipio (se aclara que para los predios urbanos las zonas serán un resultado del
proceso, entre tanto que para los rurales se constituye en insumo previo para el diseño
muestral).
Zonas homogéneas geoeconómicas producto de la extrapolación del valor unitario de
terreno por municipio.
El primer producto esperado es la propuesta metodológica, que debe guardar correspondencia con
la estructura predial y las características particulares de cada territorio. También debe ser
diferencial entre predios urbanos y rurales, y entre aquellos sometidos o no al régimen de propiedad
horizontal.
Cada uno de los restantes nueve (9) productos debe contar con una metodología puntual para su
desarrollo y respectivo flujo de proceso, entre otros aspectos. Es importante la justificación técnica
de cada propuesta y la posibilidad de contraste entre métodos en las fases que se requieran. La
propuesta metodológica responderá a las especificaciones mínimas requeridas en el Anexo 15.
238
3.2.3. Definición de variables a capturar
Es importante aclarar que en el nuevo formulario predial catastral se plantean variables mínimas
de captura, pero es responsabilidad del operador proponer otras que sean necesarias para el
desarrollo de la metodología propuesta y establecer cada una de las categorías u opciones de
respuesta en algunas de ellas, en particular las tipologías constructivas y los materiales de
construcción.
3.2.3.1. Clasificación de las construcciones y anexos
Realizar la clasificación de las construcciones sin mezclar: actividades económicas; características
constructivas propias de los inmuebles; condición jurídica de la propiedad (PH - NPH) y/o la
función pública o privada.
3.2.3.2. Conformación de prototipos constructivos
El nuevo formulario predial catastral excluyó la calificación de la construcción y el sistema de
puntajes utilizado en el anterior instrumento (ficha predial). La contribución de cada atributo de la
construcción al valor del inmueble no estaría dado a priori, puesto que sería el resultado de las
estimaciones econométricas.
Los componentes de la tradicional ficha predial fueron sustituidos por datos basados en el concepto
de prototipos constructivos. La información de los prototipos debe representar la realidad de las
edificaciones en el territorio objeto de estudio y sería empleada directamente en las estimaciones
econométricas y para estimar el valor de la construcción con el método de costo de reposición.
239
Una vez culmine el levantamiento de información físico - jurídica, donde se ha identificado para
todas las unidades de construcción; la tipología constructiva, los materiales de construcción, la
actividad económica y otras variables físicas, se procede a conformar grupos homogéneos
denominados prototipos constructivos, la conformación de estos grupos responde a criterios
estadísticos, con todo el soporte y justificación de su resultado.
3.2.4. Identificación de materiales de construcción
De acuerdo con las tipologías constructivas previamente definidas, se listan los materiales de
construcción, de acuerdo con los principales capítulos de obra como: cimentación, estructura,
placas entrepiso, mampostería, cubiertas, fachadas y acabados.
La definición de materiales debe ser acorde con la realidad de las construcciones del territorio y
su enfoque corresponde al desarrollo de un presupuesto de obra. Es importante resaltar la necesidad
de lograr el mayor nivel posible en la desagregación, pues este es el insumo para realizar
posteriormente el costeo.
3.2.5. Información de precios de mercado
Permite identificar el comportamiento de la oferta y la demanda de bienes inmuebles, razón por la
cual esta información debe quedar correctamente estructurada, depurada y organizada. El objeto
principal es conformar un repositorio de datos, donde se almacenen las transacciones y ofertas de
mercado.
Se busca agotar las fuentes de información con el fin de dotar el análisis económico de veracidad
y consistencia. Los datos pueden ser obtenidos a partir de fuentes de información secundarias y/o
primarias. Para el primer caso se deben considerar, entre otros, los portales y publicaciones
240
especializados, la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), los bancos y las inmobiliarias.
Para el segundo caso, los datos capturados en campo deben ser confiables y quedar registrados en
el nuevo formulario predial catastral. En los dos casos la información capturada deberá asociarse
a los respectivos predios y/o información física y jurídica de éstos (levantada en desarrollo del
componente físico-jurídico).
Es responsabilidad del operador proponer una metodología para la recolección de precios de
mercado (venta y arriendo) en el área urbana y rural del territorio objetivo. De igual forma, definir
los métodos de clasificación, validación y depuración, garantizando la calidad en la información.
La ruta metodológica incluirá también respuestas a preguntas como:
¿De qué manera determinar que la información es suficiente o confiable?
¿Qué hacer cuando no hay información suficiente o confiable de mercado?
¿Existe información sustituta de los precios de mercado? ¿Cuáles son las ventajas y
desventajas de su uso?
En el caso de las ofertas es necesario determinar el valor final, para lo cual podría emplearse un
proceso de simulación de negociación. El proceso definido y su resultado deben quedar
debidamente documentado. A partir de la información de arriendos se calcularían los valores de
venta, a través de una propuesta de índices que consideren la tipología del predio y/o actividad
económica. Estos (índices) deben documentarse y tener el respectivo soporte, incluida la
justificación técnica de su construcción.
Es claro que no se cuenta con un mercado transparente que permita tomar de manera directa la
información de mercado disponible, lo que hace necesario depurar y/o eliminar las ofertas que no
correspondan a la realidad económica del predio. Este proceso de depuración debe ser realizado
241
por expertos en precios de mercado y contar con los respectivos soportes y listados de ofertas
eliminadas del análisis. Antes de aplicar el índice que permita determinar el valor venta a partir de
la información de arrendamientos, deben descontarse el costo de administración o el aproximado
de servicios públicos, en los casos en que estén incluidos.
Las transacciones también requieren ser depuradas, mediante un proceso distinto y según la fuente
de la cual provienen. La actividad final es la agregación de datos de mercado depurados, con su
respectiva trazabilidad, disponibles en una base datos de fácil acceso y uso.
La suficiencia y la calidad de la información de mercado son fundamentales para la estimación
final del valor catastral. La calidad de los precios de mercado se ve reflejada en la calidad de las
estimaciones y por ende en la extrapolación de resultados.
3.2.6. Recopilación y análisis de información de entorno
Se deben identificar otras fuentes de información, que complementan los análisis del
comportamiento del mercado inmobiliario e impactan los valores de las transacciones de los
predios, razón por la cual deben tenerse en cuenta para el proceso de valoración masiva. Tal es el
caso de estudios, información y datos de las oficinas de planeación, empresas de servicios públicos,
curadurías, entes municipales y locales, empresas privadas, etc. Esta información debe ser
identificada, listada, clasificada y validada por el operador en la propuesta metodológica, con miras
a su inclusión en este componente. Es importante justificar el valor que añade al proceso y
caracterizar las actividades de depuración, cruce y trasformación a que haya lugar
242
Teniendo en cuenta que el uso de esta información tiene un énfasis geográfico, debe ser
espacializada, y complementada con la resultante del componente físico – jurídico.
3.2.7. Costeo de tipologías constructivas
Consiste en determinar una estructura de costos para cada uno de los prototipos “constructivos”
definidos por el operador, como si estos fuesen nuevos (manteniendo las características actuales).
Estos valores “de reposición a nuevo” son el insumo para la valoración masiva de las
construcciones y sus anexos.
El costeo será realizado con todo el soporte y rigor técnico, a partir de los materiales y presupuesto
de obra realizado previamente, también incluye la propuesta de índices o fuentes de información
que permitan actualizar tales costos.
3.2.8. Valoración de las construcciones a partir de las tipologías
A partir de los costos por tipología, el operador deberá valorar la construcción de manera
independiente al terreno en los predios no sometidos a régimen de propiedad horizontal (NPH).
Para esto igualmente aplicará el método de reposición (estado de conservación y edad), sobre los
valores “de reposición a nuevo” calculado en cada una de las tipologías definidas.
En este sentido se debe homologar cada unidad de construcción a un prototipo constructivo, luego,
de acuerdo con el estado de conservación y edad de la construcción, se descuenta la depreciación
acumulada (aplicando las tablas de depreciación de Fito y Corvini), para obtener el valor final de
cada una de las unidades de construcción presentes en el municipio.
243
Este proceso debe ser debidamente sustentado técnicamente y sistematizado, con la información
necesaria para replicarlo nuevamente.
3.2.9. Integración de la información físico – jurídica, de entorno y datos de mercado
depurado
Con la información final del componente físico – jurídico, los precios de mercado depurados
(primarios y secundarios) y la información de entorno, es posible iniciar el proceso de valoración
masiva. Tal información debe disponerse tanto geográfica como alfanuméricamente (base de
datos).
3.2.10. Elaboración de Zonas Homogéneas Físicas
La construcción de las Zonas Homogéneas Físicas (ZHF) es metodológicamente distinta en
predios urbanos y rurales. En el caso de predios rurales las ZHF son un resultado final del proceso.
Por su parte, en los predios rurales son un insumo del diseño muestral de puntos de investigación
(Unidades muéstrales seleccionadas para avaluar puntualmente).
De acuerdo con el diagnóstico realizado del municipio objeto de estudio, se determinan las
variables del entorno que tienen impacto en el valor del suelo rural. A partir de dichas variables se
crea una metodología para la caracterización, clasificación, codificación, levantamiento y mapeo
de dichas variables.
Como mínimo las variables a considerar en las zonas rurales son: áreas homogéneas de tierra,
reglamentación, planes de ordenamiento territorial y ambiental, infraestructura vial, disponibilidad
y aprovechamiento de aguas, redes de servicios públicos y actividad económica predominante.
244
3.2.11. Valoración masiva de predios en PH
El valor de los predios en Propiedad Horizontal (PH) está en función del número y características
de las propiedades individuales, del terreno y de la construcción en áreas comunes. La construcción
comprende edificaciones y estructuras utilizadas para la prestación de servicios comunes, tales
como piscinas, gimnasios y garajes cubiertos. Las características del terreno que influyen en el
precio son su extensión, linderos, forma, relieve y las mejoras.
Normalmente, el precio total de una propiedad horizontal no es observable, porque en el mercado
se transan las propiedades individuales, no la propiedad horizontal en su conjunto. Pero el valor
total de la propiedad horizontal podría estimarse a partir de los valores de los predios individuales
que la conforman.
El avalúo de todas las propiedades puede realizarse mediante el método de la comparación, para
lo cual se necesita de un número suficiente de precios de mercado (transacciones u ofertas) en
propiedad horizontal para expandir los precios conocidos a las demás propiedades, en función de
las características de cada uno. Cuando todas las propiedades tienen características similares, los
precios de mercado pueden replicarse a las demás. El valor total de la propiedad horizontal es la
suma del valor de las propiedades individuales.
En la práctica, en una propiedad horizontal existen predios con diferentes características, por
ejemplo, un pent-house, propiedades de distinto tamaño y en localizaciones distintas. De esa
manera, las características individuales de una propiedad cuyo precio es conocido, podrían ser
distintas de las características de los demás predios, lo que puede generar un error importante si la
expansión se hace mecánicamente a los demás predios de la propiedad horizontal.
Teniendo en cuenta que los avalúos catastrales son masivos, y que normalmente existe un número
bastante limitado de precios de mercado, surge el problema de como inferir el precio de las
245
propiedades existentes bajo la modalidad de propiedad horizontal, a partir de los precios de
mercado conocidos.
La respuesta está en los modelos de precios hedónicos. Estos pueden ser utilizados para estimar
los precios implícitos. Deben ser construidos con información de precios observada, asociada con
las características de las propiedades cuyos precios han sido observados. El problema consiste en
cómo conocer los precios implícitos, para poder valorar las propiedades en función del conjunto
de atributos que las caracteriza (los atributos incluyen características que hacen perder valor, como
el ruido y la inseguridad).
Los atributos relevantes para realizar estas estimaciones pueden ser agrupados de la siguiente
manera:
Las características propias del inmueble (construcción y localización en el PH)
Las características de la propiedad horizontal a la que pertenece (construcción en áreas
comunes y terreno)
La localización de la propiedad horizontal, incluyendo la accesibilidad a servicios
urbanos
Las características del entorno cercano en el que se encuentra la propiedad horizontal
Las restricciones normativas
Es importante aclarar que la valoración de la propiedad horizontal en todos los casos se realiza a
partir de valores integrales, pues es la manera natural como se transan este tipo de inmuebles.
Una de las diferencias sustanciales entre el método propuesto y el tradicional consiste en que no
requiere avalúos individuales realizados por expertos valuadores. La función de estos expertos es
la de asegurar la solidez conceptual de los modelos, y analizar y valorar las resultados de las
estimaciones.
246
3.2.12. Valoración masiva de predios en NPH
Para los avalúos masivos de las No Propiedades Horizontales (NPH), el marco conceptual y la
metodología son los mismos de los PH, aunque las diferencias en el aspecto jurídico entre PH y
NPH aconsejan elaborar estimaciones por separado. Al igual que en los PH, las estimaciones se
hacen utilizando información de precios observados y de los atributos de los NPH. El método
permite estimar simultáneamente el valor integral del predio y el valor del terreno y de la
construcción. En los predios urbanos y rurales en PH no se requiere realizar avalúos individuales,
ni la definición previa de zonas homogéneas físicas y zonas homogéneas geoeconómicas. Este
método puede generar a posteriori tanto las zonas homogéneas físicas como las geoeconómicas.
En cuanto a la valoración masiva en predios rurales en NPH, se considera que las zonas
homogéneas físicas pueden ser usadas previamente, sin embargo, es necesario que se identifiquen
de acuerdo con las condiciones específicas de los municipios, las variables o características que
puedan tener un impacto directo sobre el valor.
3.2.13. Valoración de predios con características especiales
Existen dentro de los territorios predios o tipos de predios que no es posible valorar aplicando las
metodologías de valoración masiva. Se presenta debido a sus características especiales, tales como
destinación económica, tamaño, o porque poseen una comercialización nula o restringida. Estos
predios deben ser identificados, clasificados y valorados de manera individual o colectiva,
aplicando metodologías de valoración diferenciales, acordes con sus características.
247
3.2.14. Identificación y clasificación de predios especiales
Es responsabilidad del operador identificar y clasificar los predios especiales del territorio, que por
sus características específicas no puedan ser objeto de valoración masiva. Como ejemplo se pueden
contemplar suelos protegidos, estadios, terminales marítimas, lotes de gran extensión y
aeropuertos, entre otros.
3.2.15. Métodos de valoración
De acuerdo con la clasificación de los predios especiales se identifican las metodologías de
valoración indicadas, tanto para la determinación del valor del terreno, como para la valoración de
las construcciones. Se debe documentar y justificar la metodología o metodologías seleccionadas
para la valoración de los predios especiales.
3.2.16. Modelos de precios hedónicos
En la medida en que no existen mercados explícitos en los que se intercambien atributos por
separado, los modelos de precios hedónicos permiten estimar los valores de los atributos a partir
de los precios de las propiedades. El concepto de precio hedónico consiste en aceptar la existencia
de mercados implícitos en los que se transan atributos, al tiempo que se transa el bien compuesto,
y en esos mercados implícitos se forman los precios implícitos de los atributos.
Para que los modelos econométricos puedan ser utilizados en la estimación de los valores de los
predios, es necesario que las propiedades utilizadas en las estimaciones contengan los atributos
que aseguren la representatividad de las propiedades horizontales. En el caso de representatividad
escaza de algunos atributos, los valores de estos podrían ser estimados por otros métodos, por
ejemplo, mediante costos de reposición. En las estimaciones econométricas es importante
248
considerar la auto-correlación espacial. En particular, es importante asegurar que los predios con
características similares cercanos entre sí tengan precios similares.
En el marco del catastro multipropósito, los métodos econométricos permiten estimar tres tipos de
valor para los predios urbanos y rurales:
El valor integral de las unidades privadas en propiedad horizontal
El valor total en los predios en no propiedad horizontal
El valor del terreno en no propiedad horizontal
Una vez obtenido el valor integral de la propiedad horizontal puede deducirse el valor del terreno,
utilizando los resultados de los modelos econométricos. El método no requiere la definición de
zonas homogéneas geoeconómicas y/o de zonas homogéneas físicas, pues estas son un resultado
de todo el proceso.
“La razón general para el uso de métodos econométricos en la investigación aplicada, es
que estas herramientas permiten sacar conclusiones acerca de una población grande a
partir de observaciones de una muestra (más pequeña), para hacer inferencias
estadísticas. Las conclusiones serán adecuadas, en la medida que se lleven a cabo los
estudios de acuerdo con los supuestos de las herramientas econométricas”. (Wang K,
Wolverton M.)
Se esperan modelos con capacidad predictiva alta y bajo nivel de error, con el fin de minimizar el
error y garantizar la precisión en la estimación masiva de los valores catastrales. Los modelos
econométricos deben ser construidos directamente de la información de precios de mercado
depurados (transacciones, ofertas y avalúos comerciales puntuales).
En el caso rural, donde posiblemente no se cuenta con suficiente información de mercado, se
realizan avalúos puntuales basados en el método de valoración de renta, en ningún caso se permiten
249
avalúos obtenidos a partir de encuestas. Los avalúos realizados a las unidades muéstrales definidas
son el insumo en este caso para la elaboración de los modelos de precios hedónicos.
Se construirán tantos modelos econométricos como submercados se identifiquen, es decir, grupos
homogéneos de predios respecto a los factores que intervienen en el valor. Esto redunda en bajos
errores de estimación y por tanto es analizado al momento de evaluar la calidad de los modelos.
La definición de dichos submercados debe contar con sustento estadístico y económico, y todo el
proceso debe ser replicable, disponiendo de la información necesaria en cada fase del proceso.
3.2.17. Definición de zonas geoeconómicas
A partir de los valores estimados mediante modelos de precios hedónicos y una vez se descompone
de allí el valor de terreno, es posible conformar polígonos homogéneos en su valor unitario de
terreno, denominados zonas geoeconómicas. Tales polígonos son construidos de manera
sistemática mediante la aplicación de técnicas estadísticas que permitan construir grupos
homogéneos.
Las zonas geoeconómicas deben ser entregadas geográfica y alfanuméricamente (base de datos)
con la inclusión de todos y cada uno de los predios del municipio y una vez más, esta metodología
debe ser documentada y soportada técnicamente.
4. COMPONENTE SOCIAL
4.1. CONTEXTO GENERAL
El componente social es esencial para la construcción de catastro multipropósito. Debe facilitar su
eficiente y efectiva implementación, y promover su apropiación por parte de los distintos actores
250
interesados (públicos y privados). En la implementación el componente social tiene por objeto
conseguir la participación efectiva y activa de los actores interesados, especialmente en aquellas
actividades que demandan de su presencia y decisión. Para la apropiación el componente social
debe aportar estrategias y acciones que permitan la validación de los resultados derivados de los
procesos del catastro multipropósito, así como una sensibilización sobre la potencialidad y uso de
la información levantada.
En esa perspectiva, el operador debe incorporar en la metodología que debe elaborar para la
operación del catastro multipropósito, un componente social. La condición endógena y exógena
del territorio objetivo es una de las determinantes a considerar. De ahí la importancia, entre otras,
de la actividad de descripción del territorio.
Sin perjuicio de la libertad que existe para la definición de la metodología para la operación del
catastro multipropósito, el operador debe involucrar como mínimo los siguientes pasos o etapas, y
consecuentes especificaciones en el componente social:
4.1.1. Identificación de actores y sus intereses
El conocimiento acerca de los actores que interactúan con el territorio objetivo y sus intereses es
relevante para la implementación y apropiación del catastro multipropósito. La primera etapa del
componente social que debe garantizar el operador dentro de la propuesta metodológica es la
identificación de esos actores relevantes, sus roles e intereses. Esta identificación y cualificación
debe estar en perspectiva de:
la viabilización de los procesos, subprocesos y actividades del catastro
multipropósito;
251
la efectiva y activa participación en las actividades que demandan presencialidad y
definiciones (facultad de disposición);
contrarrestar acciones negativas o de oposición al desarrollo de los procesos,
subprocesos y actividades del catastro multipropósito en general;
la participación para la validación de resultados derivados de la operación del
catastro multipropósito, y
la promoción sobre el acceso y uso de la información derivada de la implementación
del catastro multipropósito
Dentro de los actores a identificar, el operador como mínimo debe relacionar y cualificar en esta
etapa a los siguientes:
autoridades locales;
representantes de la comunidad y/o líderes comunitarios;
comunidad/ciudadanos en general; y
organizaciones gremiales u otras.
Sin perjuicio de lo anterior, es conveniente poder relacionar los actores directamente relacionados
o afectados con la acción del catastro multipropósito, los usuarios y destinatarios de la información
resultante (públicos y privados), así como los proveedores para el citado catastro.
4.1.2. Definición de estrategias y elaboración de plan de acción
Surtida la etapa de identificación de actores y sus intereses, la segunda que debe contemplarse por
parte del operador dentro de la elaboración de la metodología de catastro multipropósito es la de
definición de estrategias y la elaboración de plan de acción.
252
Las estrategias y plan de acción que se definan deben considerar, entre otros:
alineación con los roles e intereses de los actores identificados. En buena parte los
roles e intereses definen las estrategias;
un abordaje previo, concurrente y posterior a la implementación del catastro
multipropósito (en consonancia y para los efectos, entre otros, de los
planteamientos realizados en el contexto general del presente componente – social
- y la identificación de actores y sus intereses);
acciones y mensajes claros y coherentes (con vocabulario entendible) para cada uno
de los actores identificados y cualificados;
plena difusión de las acciones que deben ejecutarse en el territorio objetivo;
seguridad para los actores que deben involucrarse directamente con la acción del
catastro multipropósito.
Se recomienda contemplar en la fase previa el desarrollo de ejercicios de cartografía social,
buscando la sensibilización de los actores directamente relacionados con las actividades técnicas
y operativas del catastro multipropósito (propietarios, poseedores y ocupantes de predios). Este
ejercicio no solo serviría para una mejor planificación de las actividades de campo, sino anticipar
algunos aspectos de las mismas (ejemplo: pre-diligenciamiento del formulario predial catastral).
Las estrategias, así como el plan de acción deben recogerse en un plan de gestión de interesados.
4.1.3. Ejecución de plan de acción para socialización e involucramiento de actores
La tercera etapa en el componente social es la puesta en operación del plan de acción definido en
función de las estrategias planteadas. La ejecución está supeditada a la aprobación por parte de la
interventoría (o de quien corresponda).
253
4.1.4. Evaluación plan de acción, conclusiones y recomendaciones
Durante el desarrollo de la operación del catastro multipropósito y con relación al componente
social, la interventoría (o quien corresponda), efectuará las labores de seguimiento y control para
verificar el cabal cumplimiento por parte del operador respecto del plan de acción aprobado.
Algunos elementos de calidad a tener en cuenta se listan a continuación:
Identificación, cualificación y clasificación de actores
Impacto de la socialización en la comunidad/ciudadanos
Mensajes difundidos
Medios de comunicación utilizados
Medios alternativos de comunicación empleados
Nivel de convocatoria a la comunidad
Número programado de visitas / Número de visitas realizadas
Socialización de resultados ante actores directamente relacionados con la acción del
catastro multipropósito
Finalmente, el operador debe documentar las conclusiones y recomendaciones para la mejora
continua del componente.
En la ilustración 29 se muestra el esquema con los pasos o etapas antes descritas:
254
Ilustración 29. Etapas básicas del componente social
5. COMPONENTE TECNOLÓGICO
El presente numeral especifica los lineamientos tecnológicos para el piloto de catastro
multipropósito que corresponde al primer hito o arquitectura de transición para la definición de la
operación, partiendo de los requerimientos de información catastral y los procesos asociados al
barrido predial masivo, así como la metodología de elaboración e implementación establecida.
255
5.1. REQUERIMIENTOS FUNCIONALES Y NO FUNCIONALES
En este numeral se describen los requerimientos funcionales y no funcionales que se han
identificado para la operación del piloto de Catastro Multipropósito:
5.1.1. Requerimientos sobre la información
Integrar las diferentes fuentes de información de catastro y registro.
Cumplir el principio de independencia legal sobre la información de catastro y registro.
Cumplir con los niveles de conformidad en el uso de estándares y/o lineamientos
establecidos para el intercambio de información.
Cumplir las condiciones de interoperabilidad en tres niveles: estructura, sintaxis y
semántica.
Validar la completitud de la información física, jurídica y económica de los predios de
acuerdo al modelo LADMCOL.
Validar la consistencia de la información física, jurídica y económica de los predios de
acuerdo al modelo LADMCOL.
Cumplir con las validaciones establecidas por el IGAC-SNR para la información
levantada en la ejecución del piloto.
Cumplir con las reglas topológicas establecidas para los datos geográficos asociados a
los predios y construcciones.
Integrar información de mercado para calcular el avalúo de los predios.
Entregar información base usada en el diseño muestral.
Entregar modelo de precios hedónicos.
256
Entregar información de los productos solicitados en cumplimiento del modelo
LADMCOL.
Permitir adjuntar documentos soporte de la operación en campo tales como imágenes,
documentos en formato PDF, etc.
5.1.2. Interoperabilidad
Suministrar la información de acuerdo a los estándares definidos.
Definir estándares de información a compartir.
Cumplir estándares y restricciones tecnológicas definidas en la ICDE.
Construir servicios semánticamente interoperables para compartir información.
Cumplir estándares y restricciones tecnológicas definidos por ICDE para intercambiar
datos geoespaciales.
Brindar mecanismos de consulta y actualización de la información.
5.1.3. Fiabilidad
Cumplir el principio de independencia legal sobre la información de catastro y registro.
Suministrar metadatos sobre la información generada por cada una de las entidades.
Entregar información actual facilitando el modelo conceptual, lógico y el diccionario
de datos.
Asegurar transaccionalidad en operaciones realizadas sobre la información.
Aplicar las validaciones definidas para la carga y verificación de la información.
257
5.1.4. Seguridad
Usar protocolos seguros de comunicación para intercambiar información.
Cumplir los acuerdos de confidencialidad sobre la información.
Definir mecanismos para control de versiones.
5.2. ARQUITECTURA DE REFERENCIA
Para definir la arquitectura de referencia de un catastro multipropósito, es necesario clarificar su
alcance. Esto se puede entrever desde la definición de un Sistema de Administración de Tierras
(SAT): “Un sistema para adquirir, procesar, almacenar y distribuir información acerca de la tierra”,
abarcando toda la información física, jurídica y económica del predio.
Por lo tanto, el catastro multipropósito como SAT, está llamado a ser eje centralizador de toda la
información referente a la tierra. Debe contar con mecanismos de coordinación y cooperación
entre instituciones debido a la existencia de diferentes fuentes (en Colombia, la parte legal y la
parte física la levantan diferentes entidades del estado).
Teniendo en cuenta la visión y alcance, se limita la arquitectura de referencia propuesta a la
especificación de intención, modelo operativo y operación del piloto. Dado que es un modelo de
operación nuevo el cual debe tener en cuenta procesos de varias entidades, se propone un trabajo
cooperativo soportado mediante arquitecturas de transición para establecer una arquitectura TO-
BE que soporte la operación de catastro multipropósito.
Teniendo en cuenta que catastro multipropósito es un proyecto de cobertura nacional, se requiere
un ejercicio de arquitectura empresarial riguroso para establecer la arquitectura base (AS IS o
baseline) y la arquitectura objetivo o requerida (TO BE o target), el cual debería estar
fundamentado en el decreto 2573, y la Guía General de un Proceso de Arquitectura (Disponible
258
en Internet en http://mintic.gov.co/arquitecturati/630/articles-9435_Guia_Proceso.pdf) del
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
Dado que no se considera como objetivo para el piloto de Catastro Multipropósito un ejercicio de
arquitectura empresarial, a continuación, se propone una línea base de arquitectura de referencia
(que podría considerarse la primera arquitectura de transición) que permite un acercamiento a los
requerimientos que deben tener en cuenta las entidades involucradas: Dirección Nacional de
Planeación, Superintendencia de Notariado y Registro, y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Ilustración 30. Especificación de alcance desde la perspectiva de transformación de la operación a partir del piloto
de catastro multipropósito
La ilustración 30 muestra el modelo de negocio definido para el piloto, el cual deberá ser apoyado
con tecnologías de información para el control de entregables, trazabilidad y registro de lecciones
aprendidas.
259
Proyectos y capacidades
Mesa de ayuda interinstitucional. Debe contar con capacidades en temática catastral y
de registro relacionadas con competencias para guiar los estándares y lineamientos
definidos para el piloto con acuerdos de nivel de servicio y de soporte.
Herramientas tecnológicas de apoyo para el seguimiento, control, validación y
evaluación. Estas herramientas deben permitir el registro y trazabilidad en la elaboración
e implementación de la metodología de los operadores.
Gestión de resultados y recepción de entregables. Corresponde a las capacidades para
la gestión de resultados y los protocolos y procedimientos para recepción de entregables.
Especificación de normatividad y reglamentación de Catastro/Registro. Las lecciones
aprendidas y la ejecución del piloto, se consideran un insumo clave para definir la nueva
normatividad y reglamentación de catastro y registro.
Procesos
Se busca definir el proceso de barrido predial masivo TO BE a partir del proceso propuesto para
el piloto donde el operador deberá entregar un análisis de brechas sustentando sus cambios o
modificaciones. La manera de especificar o realizar el ejercicio de arquitectura del proceso será
posteriormente definida.
Aplicaciones
Las aplicaciones que deben desarrollarse están relacionadas con los entregables definidos
contractualmente, el registro de resultados de elaboración y ejecución de la metodología y la
consolidación de la base catastral y de registro producto del barrido predial masivo. Se debe tener
260
un gestor documental para almacenar todos los entregables correspondientes a documentos
digitales.
Información y datos
Se suministrará a los operadores información de referencia (no se ha definido el medio o formato)
de la base de datos catastral, la de registro y los insumos de cartografía de referencia disponibles
para la consolidación de resultados del barrido predial masivo. Los resultados de la elaboración y
ejecución de la metodología serán entregados por los operadores y almacenados en un gestor
documental.
Tecnología. Para la ejecución del piloto, los operadores tendrán libertad de elegir las tecnologías
de apoyo en el barrido predial masivo. Por lo anterior, no se definirán tecnologías específicas, sino
que se espera que cada operador proponga tecnologías que cumplan con los requerimientos de
catastro multipropósito.
En la ilustración 31 se especifican los componentes de TI para la ejecución de piloto del Catastro
Multipropósito donde se requieren capacidades y proyectos para la elaboración y ejecución de la
metodología de barrido predial masivo por parte de los operadores.
261
Ilustración 31. Componentes de ejecución de piloto catastro multipropósito
El modelo actual no contempla la infraestructura de datos espaciales como medio para el
intercambio de información de manera eficiente, segura y fiable. El modelo propuesto en una fase
posterior, debe considerar el intercambio de información por medio de la IDE.
La IDE es regulada a través de una serie de acuerdos donde se definen procedimientos y
compromisos para acceder a conjuntos de información por medio de tecnologías de transferencia.
En la ilustración 32 se presentan los componentes que conforman la IDE.
262
Ilustración 32. Componentes de la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE)
Los servicios para el catastro multipropósito deben estar enmarcados en los requerimientos
funcionales y no funcionales de este documento.
Ilustración 33. Aproximación inicial a servicios
motiv ation SAT
Acuerdos
institucionalesProcedimientos acceso
a informaciónConjunto de datos Tecnologías y
aplicaciones
IDE
SAT
UsuariosProveedores
business IDE
BUS
Aplicaciones
Servicios
Mapas Carga/descarga Transformación Otros
Datos
Espaciales Alafanumericos Metadato
263
En la ilustración 33, se realiza una aproximación a definición de tecnologías para acceder a
conjuntos de datos a través de los servicios expuestos:
Servicios de intercambio de mapas o información espacial.
Servicios de carga / descarga de conjuntos de información:
- Física
- Jurídica
- Económica
Transformación. Servicios de actualización de información almacenada (en el marco de la
independencia jurídica).
Otros. Conforme avanza el proceso operativo y se integran otras instituciones, la cantidad
de servicios expuestos irá creciendo.
El proceso operativo soportado por la arquitectura de referencia para recibir y almacenar
información resultado del piloto, se presenta en la ilustración 34. Esta ilustración presenta de
forma general el proceso operativo para realizar el barrido predial masivo, el cual se resume de la
siguiente manera:
IGAC y SNR dispondrán en formato digital los insumos cartográficos, los datos catastrales
y de registro que estén disponibles a la fecha, al DNP. La información a entregar
corresponde a los municipios definidos para el piloto.
El operador realizará el barrido predial masivo sobre el municipio asignado de acuerdo con
el modelo operativo aprobado en su metodología.
La interventoría debe realizar el proceso de seguimiento, control y evaluación para cada
operador.
264
El barrido predial masivo, resultado de la implementación metodológica del operador, debe
ser entregado al IGAC/SNR de acuerdo con los estándares establecidos para el entregable.
El IGAC/SNR aplicarán los validadores referentes a estructura, sintaxis y semántica de los
entregables.
La información referente al barrido predial masivo será almacenada en el modelo de datos
IGAC/SNR.
265
Ilustración 34. Proceso operativo soportado tecnológicamente
deployment Arquitectura lógica de referencia
Inte
rve
nto
rIG
AC
ICD
E
Op
era
do
r
Gestión predial
SN
R
Levantamiento
Predial Masivo
Gestión y seguimiento de pilotos
Cartografía básica de
referencia
Información predial
Levantamiento predial
validado
Registro y
visualización de
resultados pilotos
Base catastral de
consulta(LADM)
Información de
levantamiento predial en
formato de intercambio
Datos catastrales de
referencia (SNC)
Herramienta de
transformación al formato
de intercambio
Dispositiv os de captura
Datos de referencia
Registro
Datos RegistroDatos Catastrales
Cartografía Básica
Publicación de
cartografía base
Publicación de
datos de registro
Validadores
información catastro-
registro
Publicación de
datos catastrales
Registrar resultados
de pilotos
Proceso de recepción de
resultados
Validadores de
productos
Herramienta
de
publicación
Levantamiento predial
consolidada
Herramienta
de
consolidación
Publicación de
Base Catastral
Serv icios de
Consulta de
Información
«flow»
Resultados
de la
validación
Verifica
Validación
satisfactoria
266
5.3. SERVICIOS PROPUESTOS
Se busca la optimización de los procesos de interoperabilidad, interacción e intercambio de
información entre las entidades IGAC/SNR, dando la posibilidad de soportar trámites/servicios en
línea consultando información en diferentes fuentes.
5.3.1. Usuarios consumidores actuales o potenciales de la información del catastro
multipropósito
Tabla 23. Listado General de stakeholders
USUARIO ACTUAL O POTENCIAL
Ciudadano
Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)
Agencia Nacional de Minería (ANM)
Agencia Nacional de Tierras
Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas
Contraloría General de la República
Corporaciones Autónomas Regionales
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
Departamento Nacional de Planeación
Departamentos
Dirección de Impuestos y aduanas Nacionales (DIAN)
Dirección General Marítima. Autoridad Marítima Colombiana (DIMAR)
Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios
Instituto Colombiano de Antropología e Historia
Instituto de Hidrología Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM)
Instituto Nacional de Vías
Ministerio de agricultura y desarrollo rural
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Ministerio de Minas y Energía
Ministerio de Transporte
267
Ministerio de vivienda, Ciudad y Territorio
Municipios
Notarias
Oficinas de registro de instrumentos públicos
Procuraduría General de la Nación
Rama Judicial
Servicio Geológico Colombiano
Superintendencia de Notariado y Registro
Superintendencia de Servicios Públicos
Unidad Administrativa Especial Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (GRTD)
Unidad Administrativa Especial Parque Nacionales Naturales de Colombia
Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios
(UPRA)
Con el ánimo de acotar la definición inicial de servicios, se decidió trabajar con un pequeño grupo
de stakeholders.
Tabla 24. Usuarios Priorizados
USUARIO ACTUAL O POTENCIAL
Ciudadano
Municipios
Superintendencia de Notariado y Registro
5.3.2. Superintendencia de notariado y registro
5.3.2.1. Producto informativo predios abandonados
Tabla 25. Ficha técnica servicio Predios Abandonados
DESCRIPCIÓN
Título Predios abandonados
268
Nombre del departamento
y la persona que lo
necesita
Superintendencia de Notariado y Registro
Síntesis o sinopsis Listado de predios tipificados como “Abandonados” según el
modelo de información establecido para el LADM Colombia
Requerimientos de salida Tipos de salidas
Listado con los datos de los predios tipificados como
“Abandonados” en el modelo LADM Colombia según el formato
para intercambio de información establecido conforme a los
estándares de la estrategia GEL definidos para el proyecto de
Catastro Multipropósito.
Lista de requerimientos
de salida
Consulta interactiva por departamento o municipio.
Documentos adicionales
Requisitos de imagen
Requerimientos
esquemáticos
N/A
Pasos requeridos para
construir el producto
Ver anexo al documento con descripción del flujo.
Frecuencia de uso Basado en la descripción del flujo, las operaciones son:
Operación Número
Consulta de atributos
Vinculaciones lógicas
Tolerancia al error Las restricciones de tolerancia al error estarán definidas en los
estándares.
Tolerancia de espera y
respuesta
Los tiempos definidos de tolerancia y respuesta deben seguir las
directrices establecidas en el documento donde se establezcan los
Acuerdos de Nivel de Servicio (SLA’s)
Costo actual N/A
Análisis de beneficios
5.3.2.2. Producto informativo predios para reparación de víctimas
Tabla 26. Ficha técnica servicio Predios para Reparación de Victimas
269
DESCRIPCIÓN
Título Predios para reparación de víctimas
Nombre del
departamento y la
persona que lo
necesita
Superintendencia de Notariado y Registro
Síntesis o Sinopsis Listado de predios clasificados dentro del grupo destinado a la
reparación de víctimas según lo establecido el modelo de información
definido según el estándar LADM definido para Colombia.
Requerimientos de
salida Tipos de salidas
Listado con los datos de los predios clasificados dentro del grupo
destinado a la reparación de víctimas en el modelo LADM
Colombia según el formato para intercambio de información
establecido conforme a los estándares de la estrategia GEL definidos
para el proyecto de Catastro Multipropósito.
Lista de
requerimientos de
salida
Consulta interactiva por departamento o municipio.
Documentos
Adicionales
Requisitos de imagen
Requerimientos
esquemáticos
N/A
Pasos requeridos para
construir el producto
Ver anexo al documento con descripción del flujo.
Frecuencia de uso Basado en la descripción del flujo, las operaciones son:
Operación Número
Consulta de atributos
Vinculaciones lógicas
Tolerancia al error Las restricciones de tolerancia al error estarán definidas en los
estándares.
Tolerancia de espera
y respuesta
Los tiempos definidos de tolerancia y respuesta deben seguir las
directrices establecidas en el documento donde se establezcan los
Acuerdos de Nivel de Servicio (SLA’s)
Costo actual N/A
270
Análisis de beneficios
5.3.2.3. Producto informativo información física de catastro
Tabla 27. Ficha técnica servicio Información Física de Catastro
DESCRIPCIÓN
Título Información física de catastro
Nombre del
departamento y la
persona que lo
necesita
Superintendencia de Notariado y Registro
Síntesis o Sinopsis Información física de catastro que permita establecer con claridad el
terreno sobre el cual los individuos tienen derechos de propiedad.
Requerimientos de
salida
CAPAS GEOGRÁFICAS
Construcción: Unión de materiales adheridos al terreno, con carácter
de permanente, cualesquiera sean los elementos que la constituyan.
Terreno: Porción de tierra con una extensión geográfica definida.
Lindero: Línea divisoria que limita al predio con sus colindantes.
Manzana: Subdivisión física existente en un sector catastral, separada
de otras por vías de tránsito vehicular o peatonal y/o limitada por
accidentes naturales como cerros, acequias, ríos, etc., que debe estar
georreferenciada para su identificación catastral y que agrupa terrenos
de predios urbanos.
Perímetro urbano: Delimitación física del suelo urbano, determina su
área y se representa gráficamente por una línea imaginaria continua que
divide el suelo urbano del suelo rural y del suelo de expansión urbana.
Municipio: Límite o frontera de una zona geográfica bajo la
jurisdicción de alguna entidad gubernamental o de gestión. La
República de Colombia está compuesta por entidades territoriales de
segundo nivel denominadas departamentos y distritos, y de tercer nivel
llamadas municipios y territorios indígenas.
271
DESCRIPCIÓN
CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LAS CAPAS DE
MAPAS
Simbología: Las convenciones de mapa estarán acorde a la simbología
por escala definida en el documento “Catálogo de objetos de catastro”.
Proyección:
Sistema de coordenadas:
Escalas requeridas: Las escalas habilitadas deben ser las definidas en
el documento “Catálogo de objetos de catastro”.
Tipos de Salidas
Interfaz de consulta a través de web
Listado con la información física del predio según el formato
acordado conforme a los estándares de la estrategia GEL
definidos para el proyecto de catastro multipropósito.
Lista de
requerimientos de
salida
Consulta interactiva por predio.
272
DESCRIPCIÓN
Documentos
Adicionales
Fotografías de fachada del predio (Si existen).
Fotografías panorámicas a nivel de calle (Si existieran. Ejemplo:
Google Street View)
Requisitos de imagen Ortofotografía
Requerimientos
esquemáticos
N/A
Pasos requeridos para
construir el producto
Ver anexo al documento con descripción del flujo.
Frecuencia de uso Basado en la descripción del flujo, las operaciones son:
Operación Número
Consulta de atributos
Consulta espacial
Vinculaciones
lógicas
Tolerancia al error Las restricciones de tolerancia al error estarán definidas en los
estándares.
Tolerancia de espera
y respuesta
Los tiempos definidos de tolerancia y respuesta deben seguir las
directrices establecidas en el documento donde se establezcan los
Acuerdos de Nivel de Servicio (SLA’s)
Costo actual N/A
Análisis de
beneficios
5.3.3. Servicios de información por usuario
5.3.3.1. Producto informativo mapa catastral digital
Tabla 28. Ficha técnica servicio Mapa catastral Digital
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Mapa Catastral Digital
Título Mapa catastral digital
Nombre del
departamento y la Entidades territoriales del nivel municipal.
273
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Mapa Catastral Digital
persona que lo
necesita
Síntesis o Sinopsis Descripción y representación gráfica y alfanumérica conforme al perfil
de LADM ajustado para Colombia.
Requerimientos de
salida de la capa de
mapa
CAPAS GEOGRÁFICAS
Predio: Es un inmueble no separado por otro predio público o privado,
con o sin construcciones y/o edificaciones, perteneciente a personas
naturales o jurídicas. El predio mantiene su unidad aunque esté
atravesado por corrientes de agua pública. Se incluyen en esta
definición los baldíos, los ejidos, los vacantes, los resguardos
indígenas, las reservas naturales, las tierras de las comunidades negras,
la propiedad horizontal, los condominios (unidades inmobiliarias
cerradas), las multipropiedades, las parcelaciones, los parques
cementerios, los bienes de uso público y todos aquellos otros que se
encuentren individualizados con una matrícula inmobiliaria, así como
las mejoras por edificaciones en terreno ajeno; el predio se define como
la unión del terreno y las construcciones (Si existen), siendo el primero
la porción de tierra con una extensión geográfica definida y las
segundas definidas como la unión de materiales adheridos al terreno,
con carácter de permanente, cualesquiera sean los elementos que la
constituyan.
División Administrativa: Límite o frontera de una zona geográfica
bajo la jurisdicción de alguna entidad gubernamental o de gestión. La
República de Colombia está compuesta por entidades territoriales de
segundo nivel denominadas departamentos y distritos, y de tercer nivel
llamadas municipios y territorios indígenas. Existen además las áreas
metropolitanas, comunas y corregimientos como divisiones
administrativas para el cumplimiento de funciones del Estado y la
prestación de servicios; gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
Perímetro Urbano: Es la delimitación física del suelo urbano,
determina su área y se representa gráficamente por una línea imaginaria
continua que divide el suelo urbano del suelo rural y del suelo de
expansión urbana.
Manzana: Es la subdivisión física existente en un sector catastral,
separada de otras por vías de tránsito vehicular o peatonal y/o limitada
por accidentes naturales como cerros, acequias, ríos, etc., que debe estar
274
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Mapa Catastral Digital
georreferenciada para su identificación catastral y que agrupa terrenos
de predios urbanos.
Servidumbre de paso: Es un gravamen impuesto sobre un predio, en
utilidad de otro predio de distinto dueño.
Zonas Homogéneas: Espacios geográficos con características
similares en cuanto a variables físicas o económicas.
Eje vial: Vías de circulación para el tráfico, que por su importancia en
cuanto a capacidad de tráfico y conexiones con puntos importantes,
constituyen un eje de acceso a puntos de la ciudad.
Sección urbana del plano predial digital
CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LAS CAPAS
GEOGRÁFICAS
Simbología: Las convenciones del mapa catastral digital estarán
acorde a la simbología definida en el documento “Catálogo de
Representación de Objetos Catastrales”. (Se deben definir qué objetos
aparecen a medida que aumentamos la escala).
Sistema de coordenadas: GCS_MAGNA
Datum: MAGNA_SIRGAS
275
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Mapa Catastral Digital
Escalas requeridas: el servicio permite cualquier escala según los
requerimientos del ente territorial (Municipio).
Tipos de Salidas
Interfaz de Consulta a través de Web
Lista de
requerimientos de
salida
Consulta interactiva por demanda para predios, zonas, sectores o
áreas específicas.
Documentos
fotográficos
Fotografías de fachadas, construcciones y demás tomadas en el
levantamiento físico predial.
Requisitos de imagen Ortofotomosaico urbano del municipio (Aplica tanto para la Cabecera
Municipal como para los corregimientos)
Requerimientos
esquemáticos
N/A
Pasos requeridos para
construir el producto
Ver anexo al documento con descripción del flujo.
276
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Mapa Catastral Digital
Frecuencia de uso Basado en la descripción del flujo, las operaciones son:
Operación Número
Consulta de atributos
Consulta de objetos geográficos
Vinculaciones
lógicas
Capas de unidad administrativa (Perímetro Urbano): suministrada
por Planeación municipal, aplica tanto para la Cabecera Municipal
como para los corregimientos.
Tolerancia al error Las indicaciones de calidad que debe contener el mapa catastral digital
están definidas en el documento “Especificaciones técnicas del mapa
catastral digital” en general 0% de error en cualquiera de las medidas
de calidad planteadas en este documento.
Tolerancia de espera
y respuesta
Las autoridades catastrales actualizarán el catastro y por tanto el mapa
catastral digital de acuerdo con la dinámica inmobiliaria física y
económica de los municipios y/o distritos bajo su jurisdicción, es decir
actualización dinámica y constante, según los criterios definidos por el
IGAC.
Costo actual N/A
Análisis de
beneficios
Las entidades territoriales (Municipios) se beneficiarán con este
producto ya que será insumo básico para realizar los proyectos de su
misión institucional como:
Estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las
metodologías trazadas por el gobierno nacional.
Establecer una nomenclatura alfanumérica precisa, que permita
individualizar cada predio al que hayan de brindar servicios
públicos.
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la
presente Ley, reglamentar de manera específica los usos del
suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo
con las Leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y
coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas
nacionales, los planes departamentales y metropolitanos.
Determinar, en el caso de proyectos de vivienda, si el predio a
intervenir es apto para vivienda familiar y que no está en zona
de riesgo.
277
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Mapa Catastral Digital
Determinar áreas protegidas tales como distritos de manejo
integrado y de conservación de suelos, las reservas forestales y
parques naturales de carácter regional, así como reglamentar su
uso y funcionamiento.
Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las
áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las Leyes.
5.3.4. Servicios de información para el ciudadano
5.3.4.1. Productos informativo carta catastral
Tabla 29. Ficha técnica servicio Carta Catastral
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Título Carta catastral
Nombre del
departamento y la
persona que lo
necesita
Ciudadano
Síntesis o Sinopsis Producto que permite la ubicación y características de un predio dentro
de la manzana o vereda catastral.
Requerimientos de
salida de la capa de
mapa
CAPAS GEOGRÁFICAS
Construcción: Unión de materiales adheridos al terreno, con carácter
de permanente, cualesquiera sean los elementos que la constituyan.
División Administrativa: Límite o frontera de una zona geográfica
bajo la jurisdicción de alguna entidad gubernamental o de gestión. La
República de Colombia está compuesta por entidades territoriales de
segundo nivel denominadas departamentos y distritos, y de tercer nivel
llamadas municipios y territorios indígenas. Existen además las áreas
metropolitanas, comunas y corregimientos como divisiones
administrativas para el cumplimiento de funciones del Estado y la
prestación de servicios; gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
278
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Eje vial: Vías de circulación para el tráfico, que por su importancia en
cuanto a capacidad de tráfico y conexiones con puntos importantes,
constituyen un eje de acceso a puntos de la ciudad.
Manzana: Es la subdivisión física existente en un sector catastral,
separada de otras por vías de tránsito vehicular o peatonal y/o limitada
por accidentes naturales como cerros, acequias, ríos, etc., que debe estar
georreferenciada para su identificación catastral y que agrupa terrenos
de predios urbanos.
Perímetro Urbano: Es la delimitación física del suelo urbano,
determina su área y se representa gráficamente por una línea imaginaria
continua que divide el suelo urbano del suelo rural y del suelo de
expansión urbana.
Terreno: Porción de tierra con una extensión geográfica definida.
Servidumbre de paso: Es un gravamen impuesto sobre un predio, en
utilidad de otro predio de distinto dueño.
CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA CARTA
CATASTRAL
Simbología: Las convenciones empleadas en la carta catastral estarán
acorde a la simbología definida en el documento “Catálogo de
representación de catastro”.
Proyección: GCS_MAGNA
Sistema de coordenadas: MAGNA SIRGAS
Escalas requeridas: El servicio permite la visualización a cualquier
escala según los requerimientos del ciudadano.
Figura 1. Ejemplo de representación.
279
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Lista de
requerimientos de
salida
Consulta interactiva por predio (con su manzana respectiva) requerido
por el ciudadano, que comprenda los elementos catastrales
constitutivos de la carta catastral.
Documentos
fotográficos
Fotografías de fachadas, construcciones y demás tomadas en el
levantamiento físico predial.
Requerimientos
esquemáticos N/A
Pasos requeridos para
construir el producto Ver anexo al documento con descripción del flujo.
Frecuencia de uso
Basado en la descripción del flujo, las operaciones son:
Operación Número
Consulta de atributos
Consulta espacial
Vinculaciones
lógicas
Capas de límites y divisiones administrativas: Son determinadas por
planeación municipal a través de ordenanzas.
Tolerancia al error
Las medidas de calidad que debe contener la carta catastral se definirán
en el documento “Especificación técnica de la carta catastral”, y en
general aplica 0% de error en cualquiera de las medidas de calidad
planteadas en este documento.
Tolerancia de espera
y respuesta
La visualización de la carta catastral es automática; la información
contenida en la misma depende de la actualización del producto “Mapa
catastral digital”.
Costo actual N/A
Análisis de
beneficios
El ciudadano obtiene los siguientes beneficios a través de la consulta
de la carta catastral:
280
DESCRIPCIÓN DEL PRODUCTO INFORMATIVO
Visualización de la información predial en el contexto de
manzana/vereda.
Generación de trámites prediales ante las entidades catastrales
de acuerdo con la información contenida en la carta catastral.
Aclaraciones
Para la ejecución del piloto, el intercambio de información se va a realizar de la siguiente
manera:
˗ IGAC/SNR hacia DNP. Se entregarán los conjuntos de datos actuales
correspondientes a la información catastral y jurídica en medio magnético. Cada
conjunto de información irá en archivos separados.
˗ DNP hacia IGAC/SNR. El DNP debe hacer entrega de un archivo resultado del
barrido predial masivo por municipio. El IGAC debe ejecutar las validaciones
necesarias para asegurar la estructura, semántica y sintaxis de los datos incluidos
en el archivo. Luego será cargado al modelo de catastro multipropósito. El
archivo debe corresponder en formato y tipo al estándar especificado por el
IGAC/SNR.
Los servicios propuestos en el numeral 5.3. Servicios Propuestos, deben ser
implementados en la etapa operativa del catastro multipropósito y deberán ser
especificados y brindados por la autoridad catastral y registral. Para el piloto no se
dispondrá de ellos y el intercambio de información se hará como se define en la aclaración
primera.
Las fichas técnicas de los servicios propuestos deben ser complementados en
conjunto con las entidades interesadas.
281
Los requerimientos funcionales y no funcionales del numeral 5.1 Requerimientos
Funcionales y No Funcionales, están sujetos a cambios.
282
CAPITULO 3. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
CAPITULO 3.
SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN
283
1. SUBPROCESO SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACION
Para avanzar en la documentación de los procesos de implementación de los pilotos que viene
estructurando el DNP, el IGAC y la SNR han elaborado una serie estándares y/o especificaciones
de los productos del catastro multipropósito, para que los operadores en el piloto los incorporen
en la definición e implementación de las metodologías (propuestas y aprobadas).
Uno de los documentos requeridos tiene que ver con el modelo de seguimiento, control y
evaluación, que contiene las actividades esenciales para el diseño, planificación, evolución,
medición de los resultados e impactos en los procesos/proyectos y realimentación de la operación.
Este documento describe el proceso básico de un componente de seguimiento, control y
evaluación, que en su desarrollo permitiría avanzar hacia una información del catastro bajo los
principios y referentes del catastro multipropósito, definidos en el capítulo 1.
1.1. PROPÓSITO
El presente capítulo contextualiza, define los roles y las actividades de seguimiento, control y
evaluación para el desarrollo de los pilotos que adelantaría el DNP. Asume como actores al
operador (es) seleccionado (s), interventoría contratada para el seguimiento, control y evaluación
de los diferentes productos, así como autoridades que al definir las especificaciones técnicas de
producto estarán permanentemente apoyando las fases de elaboración de la metodología, su
implantación y posterior evaluación de resultados.
284
Con los resultados de los pilotos se espera que la autoridad catastral cuente a corto plazo con
insumos adicionales para avanzar en la expansión del proceso de levantamiento y registro de la
información catastral multipropósito, caracterizado en la cadena de valor25.
Cabe anotar que los mecanismos de seguimiento, control y evaluación planteados en este capítulo,
se circunscriben única y exclusivamente a la labor que deben realizar el operador, el interventor y
el ente rector con relación a los entregables inherentes a la aprobación e implementación de la
metodología y a la aplicación de las especificaciones técnicas de producto.
Es decir, no incluye los procesos de seguimiento, control y evaluación recomendados por el DNP
o los entes financiadores respecto de los temas contractuales, administrativos, operativos y
financieros (exigidos en los contratos de préstamo). Tampoco aquellos que sobrevengan producto
del proceso mismo o elementos que se identifiquen en el proceso de ejecución, que siendo del
catastro multipropósito no cuentan con especificación técnica (por ejemplo, producto de la
revisión de la matriz de derechos, responsabilidades y restricciones).
1.1 MODELO DE SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN
1.1.1 Conceptualización seguimiento, control y evaluación
Se busca por parte del ente rector catastral que los pilotos aporten como mínimo insumos para:
Conocer y validar diferentes propuestas metodológicas para abordar un barrido predial
masivo (incluyendo los indicadores de gestión para adelantar esta actividad -
rendimientos, tiempos y capacidades-) con identificación e individualización de cada
25 Ver documento hacia la construcción de una cadena de valor público para el catastro multipropósito.
(Documento en Elaboración, primera versión), elaborado por la subdirección de catastro del IGAC.
285
uno de los predios, información completa sobre su situación legal y la descripción de
su uso, entre otros aspectos;
Validar metodológicamente alternativas que permitan proveer la integridad espacial de
los predios, resultado de la implementación de los estándares y/o especificaciones
técnicas de producto (para generar certeza en las características geométricas de los
mismos y confianza en la información del catastro);
Identificar mecanismos que permitan asociar los datos catastrales de cada uno de los
predios y los del registro de la propiedad, levantando en terreno actas de colindancia.
Este insumo permitirá evaluar la posterior implementación de procedimientos
interinstitucionales que busquen la seguridad jurídica, respetando el principio de
independencia legal, en el marco de un sistema de administración de tierras (SAT).
Probar diferentes alternativas metodológicas para la construcción del componente
económico y la valoración masiva de los predios en condiciones de mercado.
En este contexto y para efectos de este documento, se entiende por seguimiento el proceso
sistemático en virtud del cual se recopila y analiza la información para verificar los avances frente
a los planes, metodologías formuladas por los operadores y aplicación de las mismas y de los
estándares de producto definidos por la autoridad catastral (IGAC). A través de este instrumento
se busca entonces, de manera continua, verificar como se está desarrollando el proyecto en las
diferentes fases de la vida del producto (especificación, planeación, producción y entrega). El
proceso se convierte en una secuencia lógica de pasos para obtener un producto en donde se
asegure la calidad del dato26.
26 Como referente se puede consultar el Modelo para el aseguramiento de la calidad de productos de información
geográfica de Andalucía, el cual se puede encontrar en la siguiente dirección:
http://www.juntadeandalucia.es/institutodeestadisticaycartografia/ieagen/sea/ntca/01_modelos/01002_Modelos_
Aseguramiento_Calidad.pdf. El modelo que se encuentra en las páginas 13 a 17 y describe diferentes funciones o
286
De otro lado, la evaluación se entenderá como el proceso de valoración de las condiciones y/o
causas de una situación o acción, con la finalidad de proporcionar información útil para la toma de
decisiones y posterior implementación de la expansión del proceso de gestión catastral
multipropósito por parte del IGAC. Así, la evaluación ocurrirá en momentos específicos, para
determinar cuán bien se instrumentó una medida, los cambios producidos y las lecciones
aprendidas.
El proceso de seguimiento, control y evaluación se iniciaría con la adjudicación contractual y se
realizaría para las dos grandes etapas definidas: i) elaboración de metodología y ii) posterior
implementación, incluida la aplicación de los estándares y/o especificaciones técnicas de producto
(IGAC).
En la primera etapa se debe evaluar el plan de trabajo para el desarrollo y la definición de la
metodología, haciendo énfasis en: plan de trabajo, comunicaciones, gestión del riesgo y flujos de
información. Debe asegurarse la formulación de un plan operativo que permita definir con claridad
las especificaciones de procesos, capacidades (recurso humano), recursos tecnológicos
(infraestructura y aplicaciones), políticas, estrategias y estructura organizativa, así como la
definición de los indicadores para la evaluación de la eficiencia, eficacia y efectividad que
permitan adelantar el plan de implementación de la segunda etapa.
La segunda etapa se plantea es tres grandes fases;
Plan de ejecución de la metodología,
Evaluación de la metodología y
Resultados de la metodología.
niveles de Evaluación, así: a.) Evaluación de la calidad conceptual (Q1, Q2 y Q3). b) Evaluación interna del
producto (Q4). c) Evaluación frente al mundo real (Q5). d) Evaluación de la satisfacción del usuario en la
explotación del producto (Q6). e) Evaluación del uso efectivo de los resultados de los niveles anteriores en la
mejora del producto a lo largo del tiempo (Q7).
287
En la ilustración 35 se muestra el esquema de ejecución de la operación, el papel de la interventoría
en términos del seguimiento y evaluación, así como la participación del IGAC y la SNR, en un rol
de acompañamiento técnico permanente.
Ilustración 35. Ejecución de la Operación
Fuente. Documento Especificación componente SVEC-IGAC
1.1.2 Participantes y roles definidos.
En desarrollo de la operación de los pilotos, se pueden identificar los siguientes actores con sus
respectivos roles, tal y como se observa en la ilustración 36.
288
Ilustración 36. Participantes y Roles. Proceso de seguimiento y evaluación.
Fuente: Documento Especificación componente SCEV- IGAC
El seguimiento y evaluación debe desarrollarse de forma coordinada entre las entidades
participantes, así;
Operador. Persona natural o jurídica encargada de elaborar la metodología y adelantar su
ejecución, con controles y aseguramiento de la calidad, definidos en su plan de calidad.
Interventor. Persona natural o jurídica encargada de asegurar el cumplimiento
administrativo, operativo, financiero y técnico del proyecto a cargo del operador.
IGAC y SNR. Acompañarían al operador y al interventor en la orientación respecto de los
contenidos de los estándares y/o especificaciones técnicas de producto (clarificar
289
contenidos o identificación de vacíos y aspectos a mejorar en las especificaciones, para la
aprobación de posibles controles de cambio).
DNP. Encargado de estructurar y coordinar la operación de los pilotos, cuyo objeto es
definir e implementar metodologías de barrido predial masivo para el catastro
multipropósito urbano y rural, donde se apliquen los estándares y/ especificaciones técnicas
de producto definidas por la autoridad catastral y la registral (IGAC y SNR).
1.1.3 Especificación de procesos de seguimiento, control y evaluación (SCE)
Como se anotó anteriormente, el proceso de SCE tiene dos etapas claramente diferenciadas:
elaboración e implementación. En la primera se realiza la planeación del proyecto y la
especificación de la metodología para el levantamiento predial masivo, como se puede ver en la
ilustración 37.
290
Ilustración 37. Etapa de elaboración
La segunda etapa del proceso es la implementación de la metodología. Aquí se encuentran los
subprocesos: i) planear la implementación; ii) ejecutar la metodología y iii) resultado de la
implementación. Todos ellos interactúan con procesos de evaluación donde se verifica el
cumplimiento de los estándares definidos. En la ilustración 38 se muestra el detalle de los procesos.
291
Ilustración 38. Etapa de Ejecución y Validación
Para el cierre del proyecto se define el siguiente proceso:
292
Ilustración 39. Cierre.
En los procesos anteriores se relaciona una actividad de “Registrar”, que se especifica en la
ilustración 40 y que corresponde a la etapa de revisión por parte de las autoridades IGAC-SNR,
relacionadas con el cumplimiento de especificaciones.
293
Ilustración 40. Registrar
1.2. MODELO DE SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN (SCE)
Por cada una de las etapas los procesos de SCE que se proponen son:
1.2.1 Elaboración de proceso metodológico
En esta etapa el operador deberá planear la ejecución contractual y definir la metodología. En la
primera actividad debe especificar las actividades requeridas para cumplir con el objeto
contractual. El resultado debe ser un documento - o un conjunto de ellos - basados en una
metodología de amplio conocimiento (PMI, MGA, etc.).
Plan de trabajo.
Plan de comunicaciones.
BPMN Registrar«
La
ne
» I
nte
rve
nto
ria
Registrar
Cumple con estandares
Fin
Informe
No
Si
294
Plan de gestión de riesgo.
Plan de flujo de información.
Estos documentos deben ser evaluados y aprobados por el interventor, verificando en el siguiente
contenido:
Los fundamentos teóricos y metodológicos de la propuesta para dar cumplimiento al
objetivo contractual;
Las metodologías específicas presentadas para dar cumplimiento a cada uno de los
objetivos específicos;
La coherencia entre las actividades y plazos propuestos, y los objetivos del proyecto;
La coherencia entre las actividades propuestas y la asignación de recursos humanos,
materiales y financieros, entre otros criterios (pertinencia).
Se deben diligenciar listados de fichas de registro para para el seguimiento de las actividades
planteadas, con lo cual el interventor debe hacer seguimiento al cumplimiento de formatos.
1.2.2 Definición de la metodología.
El operador debe definir la metodología para realizar el barrido predial masivo y levantar toda la
información requerida para el catastro multipropósito, de acuerdo con los estándares y/o
especificaciones técnicas de producto definidas (IGAC – SNR). Debe entregarse como mínimo el
siguiente conjunto de documentos:
Modelo operativo
Definición de indicadores:
- Presupuestales.
295
- Cumplimiento de actividades.
- Levantamiento predial por rango de tiempo
La evaluación de la definición metodológica que realiza el interventor al modelo operativo debe
asegurar las actividades necesarias para realizar la evaluación del documento(s) entregado(s) por
el operador, en términos de:
Cumplimiento de formatos.
Contenido.
Pertinencia.
- Metodología alineada al cumplimiento del objeto contractual.
- Evaluación económica
1.2.3 Evaluación de la implementación
El operador debe realizar un plan de trabajo para implementar la metodología definida
anteriormente. El plan de trabajo puede ser un documento – o conjunto de ellos - con la siguiente
información:
Plan de trabajo.
Plan de comunicaciones.
Plan financiero
Plan de gestión de riesgos.
Plan de calidad.
Plan de flujo de información.
Procedimientos.
Instructivos.
296
Manuales.
En esta fase, el interventor deberá asegurar las actividades necesarias para realizar la evaluación
del documento(s) entregado(s) por el operador, en términos de:
Cumplimiento de formatos.
Contenido.
Pertinencia.
1.2.4 Ejecutar metodología (Implementación).
El operador debe poner en práctica la metodología definida y entregará informes donde presente:
Informes de ejecución:
- Estado del plan de trabajo de implementación.
- Evaluación de indicadores (con análisis de desviaciones).
- Gestión de riesgos.
- Seguimiento financiero de la estructura de costos.
Actualización metodológica.
El modelo de seguimiento, control y posterior evaluación para esta fase se puede ver en la
ilustración 41 en ella se presentan los elementos de calidad que deben ser monitoreados y el ciclo
propuesto para adelantar dicho proceso en el marco de la implementación de la operación y su
evaluación en el cierre.
297
Ilustración 41. Plan de ejecución de la metodología - modelo de seguimiento y evaluación
En el componente físico se han definido especificaciones para la información geográfica (basadas
en las normas técnicas de productos geográficos del ICONTEC y para los componentes de calidad
de Levantamiento Planimétrico Predial la ISO 19157:2013. Para la información predial catastral
los estándares y/o especificaciones técnicas de producto se encuentran en cada una de las fichas
por componente (ver anexos). En ellas se desarrollan tanto la unidades de calidad como las medidas
de calidad, que servirán como insumo para que el operador construya su plan de calidad y los
informes permanentes de calidad, en donde se reporten los resultados de conformidad.
En este sentido, se debe exigir a cada uno de los operadores contratados que el plan de calidad
responda a estos requisitos, para que realice su primer control de calidad sobre sus propios
298
productos y los reporte periódicamente con sus resultados de conformidad. Estos serán auditados
y verificados posteriormente por la interventoría de manera aleatoria o por cruces de bases de datos
de validadores y reglas de consistencia.
En oficina se realizarán verificaciones a través de los reportes físicos y cruces de bases de datos
enviados por los operadores. Estas se realizarán de forma automática, a través de un sistema de
intercambio común definido por la autoridad catastral.
Adicionalmente, se debe abordar una supervisión en campo, en la cual el interventor asegure que
la información entregada cumple con los requisitos de calidad establecidos por la autoridad (IGAC
– SNR) en cada uno de los componentes definidos (físico, jurídico, económico y social). Para tales
efectos, el interventor podrá definir una muestra representativa aleatoria que le permita en cada
uno de ellos asegurar la conformidad del producto, teniendo en cuenta los requisitos de aceptación
exigidos por las entidades rectoras (IGAC-SNR).
Así por ejemplo, la información recogida en los formularios será validada tomando nuevamente la
información para la totalidad de los casos que se estén verificando. Lo mismo se aplicará para las
actas de colindancia propuestas; por lo tanto, se debe hacer el esfuerzo para que las personas que
dieron información o firmaron las actas se encuentren presentes para efectuar el proceso de
aprobación del acta de colindancia propuesta.
El interventor deberá producir informes con destino al DNP, relacionados con el estado de la
implementación de la metodología, en que se reporten:
Evaluación de indicadores
Desviaciones en la ejecución del proyecto
Alertas, recomendaciones y propuestas de ajuste a los planes de acción.
299
El IGAC y la SNR estarán atentos para solucionar las preguntas técnicas sobre aplicación de los
estándares definidos, a través de mesa de ayuda o asistencia en campo.
1.2.5 Resultado de la implementación
Terminado el levantamiento predial masivo, el operador debe presentar un documento o conjunto
de documentos con:
Resultado de la ejecución de la metodología propuesta.
Análisis de brechas (cambios realizados a la metodología).
Análisis del cumplimiento de indicadores.
Análisis de riesgos.
Definición de la estructura de costos
Lecciones aprendidas.
Estos reportes deben ser validados y aprobados por el interventor.
1.2.6 Resultados de la metodología
El interventor deberá presentar una evaluación final con los resultados de la metodología propuesta
e implementada, así como de los artefactos finales aplicados por el operador, en la que se evidencie
el cumplimiento del plan de calidad y de los estándares, las lecciones aprendidas, el análisis de
costos, los rendimientos, los tiempos de ejecución y entregará la información requerida en el
modelo LADM para la posterior evaluación y aceptación por parte de las autoridades técnicas.
300
1.3. Rol del IGAC y de la SNR
Las autoridades registrales y catastrales estarán permanente acompañando la ejecución de los
pilotos con un papel eminentemente técnico de asesoría y respuesta a las inquietudes que sobre la
aplicación de las especificaciones de producto se puedan llegar a dar por parte de los operadores e
interventores. Para ello generará mecanismos como mesas de ayuda y podrá contar con personal
en campo que sirva de consultor en esta materia.
De igual manera, será la instancia técnica que solucionará cualquier inconveniente que se presente
en términos de interpretación de estándares y/o especificaciones técnicas de producto. Resolverán
las diferencias que en esta materia se presenten entre interventor y operador. Igualmente,
estudiarán y aprobarán los controles de cambio que se planteen en desarrollo de la ejecución de la
metodología y de los estándares.
De otro lado, evaluará al cierre del proceso entre otros:
Los aspectos técnicos de metodología. Conjunto de actividades para verificar viabilidad
de la metodología definida.
Lógica de la ejecución. Conjunto de actividades para verificar viabilidad del plan de
trabajo de la implementación metodológica.
Validará el archivo de intercambio. Aplicación de estándares y normas definidas sobre
los archivos de los operadores, en el marco del modelo LADM para Colombia y los
elementos de:
- Formato.
- Tamaño.
- Completitud.
- Semántica de la información.
- Sintaxis de la información.
301
CAPITULO 4. ENTREGABLES POR COMPONENTE
CAPITULO 4.
ENTREGABLES POR COMPONENTE
302
1. ENTREGABLES POR COMPONENTES
1.1. A NIVEL DE LA METODOLOGÍA ELABORADA E IMPLEMENTADA PARA
LA OPERACIÓN Y/O EJECUCIÓN CATASTRAL RURAL Y URBANA DEL
CATASTRO MULTIPROPÓSITO
1.1.1. Plan de ejecución para el diseño y desarrollo de la propuesta de metodología
para la operación del catastro rural y urbano con enfoque multipropósito
Documento que debe cumplir con la metodología PMI versión vigente.
1.1.2. Propuesta detallada y conceptualmente sustentada con la elaboración
metodológica para la operación catastral rural y urbana con enfoque
multipropósito
Debe contener como mínimo:
Modelo operativo
Definición de indicadores
La propuesta debe describir en detalle la manera en que están considerados e incorporados
todos y cada uno de los estándares y/o especificaciones técnicas de producto definidas por
la autoridad catastral (cartografía básica y componentes físico, jurídico, económico, social
y tecnológico del catastro) - en el marco del Modelo de Administración de Tierras LADM
(ISO 19152: 2012) -, bajo premisas de levantamiento por barrido predial masivo de cada
municipio predefinido, coherencia e integración entre la información física y jurídica del
catastro y el registro de la propiedad, y valoración de los predios. De igual manera, los
303
parámetros conceptuales de catastro multipropósito establecidos por la autoridad catastral,
y como referencia el flujo y descripción general de procesos de la misma autoridad.
1.1.3. Propuesta ajustada y complementada de metodología para la operación del
catastro rural y urbano con enfoque multipropósito
Documento acorde con las observaciones y lineamientos impartidos por la interventoría (o
quien corresponda).
1.2. A NIVEL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA METODOLOGÍA Y
APLICACIÓN DE LOS ESTÁNDARES Y/O ESPECIFICACIONES TÉCNICAS
DE PRODUCTO DEFINIDAS POR LA AUTORIDAD CATASTRAL
1.2.1. Plan de ejecución de la propuesta de metodología de operación del catastro
rural y urbano con enfoque multipropósito aprobada.
Debe contener el paso a paso y la forma como se implementarán la citada metodología y
los estándares y/o especificaciones técnicas de producto definidas por la autoridad catastral
(cartografía básica y componentes físico, jurídico, económico, social y tecnológico del
catastro) - en el marco del Modelo de Administración de Tierras LADM (ISO 19152: 2012)
-, bajo premisas de levantamiento por barrido predial masivo de cada municipio
predefinido, coherencia e integración entre la información física y jurídica del catastro y el
registro de la propiedad, y valoración de los predios.
Se deben garantizar los siguientes entregables:
304
1.2.2. Cartografía básica.
En el anexo 1 de este documento se presentan las especificaciones técnicas con las cuales
se debe cumplir para la generación de los siguientes 3 productos de la cartografía básica:
Ortofoto/ortoimagen por municipio (urbano y rural).
Cartografía básica digital por municipio (urbano y rural).
Modelo digital del terreno por municipio (urbano y rural).
Además, se incluyen las especificaciones accesorias que corresponden a las
especificaciones técnicas citadas en las de los 3 productos principales, para garantizar la
calidad de los productos, que apoyaran la planeación y ejecución de los levantamientos
prediales masivos (Ortofoto/Ortofotomosaico y Modelo Digital del Terreno), así como la
base de la cartografía básica, que servirá de referencia para la representación de la
cartografía catastral digital, producto de los levantamientos prediales masivos. Las
especificaciones indican como deben ser entregados los productos de la cartografía básica
en formato digital.
Se incluye además el documento técnico que soporta las especificaciones técnicas de
cartografía básica, así como la forma de entrega de los productos.
1.2.3. Componente físico y jurídico.
1.2.3.1. Físico
En el anexo 2 de este documento se presentan las especificaciones técnicas con las
cuales se debe realizar el Levantamiento Planimétrico Predial (predios formales e
informales, públicos y privados, urbanos y rurales, por municipio). Se incluye además
305
el documento técnico que soporta las especificaciones técnicas para el Levantamiento
Planimétrico Predial, así como la forma de entrega de los productos, en formato digital.
En el anexo 3 se incluye el cuadro resumen de las métricas definidas por objeto, para
cada uno de los elementos de calidad que deben ser medidos para el cumplimiento de
la especificación técnica de los levantamientos planimétrico prediales del anexo 2.
En el anexo 4 se incluye la metodología para la definición de los orígenes planos
cartesianos, necesarios para asegurar la correcta medición de longitud de los linderos y
del área de cada uno de los predios levantados.
1.2.3.2. Jurídico
Acta de colindancia por cada predio formal e informal, público y privado, urbano
y rural, por municipio.
En el anexo 12 se incluyen los datos que deben ser levantados para la conformación
del acta de colindancia propuesta y los momentos en los cuales se propone sean
levantados los datos de la misma.
Formulario predial digital por cada predio formal e informal, público y privado,
urbano y rural, por municipio.
En el anexo 6 se incluye el formulario catastral predial que debe ser entregado en
formato digital de acuerdo con la estructura definida en el numeral 2.3 del documento
de implementación del catastro multipropósito.
Informe jurídico por cada predio formal e informal, público y privado, urbano y
rural, por municipio.
306
En el anexo 7 se incluye la Matriz de Partes, Derechos, Responsabilidades y
Restricciones, sobre las cuales para cada predio se identificará el tipo, el cual se incluirá
en la base de datos catastral alfanumérica a entregar.
Base de datos catastral alfanumérica y espacial por municipio (urbano y rural), con
los niveles de predios formales e informales.
Esta debe presentarse de acuerdo al catálogo de objetos.
Mapa catastral digital para todo el municipio (urbano y rural) con los niveles de
predios formales e informales.
En el anexo 5 se incluye la especificación técnica del Mapa Catastral Digital, donde se
indica como debe ser entregado el conjunto de datos.
Se incluye además el documento técnico que soporta la especificación técnica del Mapa
Catastral Digital, así como la forma de entrega del producto en el numeral 2.4 del
documento de implementación del catastro multipropósito.
1.2.3.3. Componente económico
Metodología de valoración masiva por municipio, diferenciando entre predios
urbanos y rurales, y predios PH y NPH.
Documento en formato digital, que cumplan con las especificaciones técnicas del
componente económico. Ver anexo 14
Prototipos constructivos a nivel de unidad construida, teniendo en cuenta que cada
predio puede tener más de una unidad construida.
Documento en formato digital, que cumpla con las especificaciones técnicas del
componente económico. Ver anexo 14
307
Información de mercado depurada a nivel predial (incluye transacciones,
arrendamientos y avalúos comerciales puntuales, entre otras).
Documento y base de datos digital, que cumplan con las especificaciones técnicas
del componente económico. Ver anexo 14
Diseño muestral por municipio, considerando unidades de muestreo diferenciales
entre predios urbanos y rurales.
Documento en formato digital, que cumpla con las especificaciones técnicas del
componente económico. Ver anexo 14
Valoración masiva de predios urbanos y rurales sometidos a régimen de propiedad
horizontal por municipio.
Documento y base de datos digital, que cumplan con las especificaciones técnicas
del componente económico. Ver anexo 14
Valoración masiva de predios urbanos y rurales no sometidos a régimen de
propiedad horizontal por municipio.
Documento y base de datos digital, que cumplan con las especificaciones técnicas
del componente económico. Ver anexo 14
Valoración masiva o puntual de predios con características especiales, de acuerdo
con su definición y clasificación en la metodología aprobada.
Documento y base de datos digital, que cumplan con las especificaciones técnicas
del componente económico. Ver anexo 14
Modelos de precios hedónicos que garanticen niveles adecuados de precisión. Lo
anterior, de acuerdo con la identificación de submercados. Se requieren tantos
modelos como submercados se identifiquen.
308
Documento y base de datos digital, que cumplan con las especificaciones técnicas
del componente económico. Ver Anexo 14
Zonas homogéneas físicas bajo metodología diferenciada entre predios rurales y
urbanos por municipio (se aclara que para los predios urbanos las zonas serán un
resultado del proceso, entre tanto que para los rurales se constituye en insumo
previo para el diseño muestral).
Documento, objetos de la base cartográfica digital y base de datos digital, que
cumplan con las especificaciones técnicas del componente económico. Ver Anexo
14
Zonas homogéneas geoeconómicas producto de la extrapolación del valor unitario
de terreno por municipio.
Documento, objetos de la base cartográfica digital y base de datos digital, que
cumplan con las especificaciones técnicas del componente económico. Ver Anexo
14.
1.2.3.4. Componente social.
Componente social integrado en la definición de la metodología para la operación
del catastro multipropósito, de acuerdo con las especificaciones definidas en el
capítulo 2, numeral 4.
Plan de gestión de interesados.
Documento en formato digital que debe incluir la identificación, planificación,
gestión y control de los interesados, de acuerdo con la metodología PMI versión
vigente.
309
1.2.3.5. Componente tecnológico.
Catálogo de servicios y aplicaciones utilizados y/o implementados.
El contenido de éste entregable se encuentra en proceso de construcción.
Arquitectura de solución para la implementación de piloto.
El contenido de éste entregable se encuentra en proceso de construcción.
Arquitectura de infraestructura para la implementación del piloto.
El contenido de éste entregable se encuentra en proceso de construcción.
Modelo estructural y funcional de las aplicaciones implementadas (incluyendo el
modelo conceptual y lógico de los datos, acorde con los estándares definidos para
el modelado de datos).
El contenido de éste entregable se encuentra en proceso de construcción.
Base de datos consolidada con la información resultante del piloto del catastro
multipropósito por municipio, cumpliendo los estándares definidos para el
intercambio de información.
El contenido de éste entregable se encuentra en proceso de construcción.
1.2.4. Plan de calidad.
Documento en formato digital donde se incluyen los elementos de calidad determinados en
los estándares y/o especificaciones técnicas de producto definidas por la autoridad catastral,
y el esquema definido para ese propósito por la misma autoridad.
Este documento debe cumplir con la metodología PMI versión vigente.
310
1.2.5. Documento con el resultado de la implementación de la metodología aprobada
(lo planeado y ejecutado).
Documento en formato digital de análisis de brechas, de indicadores y gestión de riesgos.
Nota: Las metodologías definidas para las especificaciones, deben contener además los
documentos del proceso como: procedimientos, manuales, formatos y demás documentos que sean
generados.
311
ANEXOS
Anexo 1. Especificaciones Técnicas de Cartografía Básica
Anexo 2. Especificación Técnica Levantamiento Planimétrico Predial
Anexo 3. Métricas definidas por objeto para cada uno de los elementos de calidad – ISO
19157:2013 de Especificación Técnica Levantamiento Planimétrico Predial
Anexo 4. Metodología para la definición orígenes planos cartesianos
Anexo 5. Especificación Técnica Mapa Catastral Digital
Anexo 6. Formulario Predial Catastral
Anexo 7. Matriz de Partes, Derechos, Responsabilidades y Restricciones
Anexo 8. Catálogo de Objetos (En construcción)
Anexo 9. Catálogo de Representación de Objetos Catastrales (En construcción)
Anexo 10. Tipos de coordenadas manejados en Colombia, Instituto Geográfico Agustín
Codazzi. Año 2004
Anexo 11. Formato Plan de Calidad
Anexo 12. Acta de Colindancia Propuesta
Anexo 13. Modelo LADMCOL Versión 4.0
Anexo 14. Especificaciones Técnicas del Componente Económico
Anexo 15. Metodología bienes de uso público IGAC
312
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