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Réseau de gestion durable des forêts

3-03 Civil Engineering BuildingUniversité de l’Alberta

Edmonton (Alberta) T6G 2G7CANADA

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Conception de nouveaux modes de tenure

Les défis de la gouvernance forestière

Ilan Vertinsky et Marty Luckert

SW-COC-003506

LE RÉSEAU DE GESTION DURABLE DES FORÊTS

Fondé en 1995, le Réseau de gestion durable des forêts (Réseau GDF) est un organisme sans but lucratif consacré àla recherche et situé à l’Université de l’Alberta, à Edmonton au Canada.

La mission du Réseau GDF comporte les objectifs suivants : • Mettre sur pied un programme de recherche universitaire, interdisciplinaire et reconnu sur la scène internationale; • Créer des réseaux de partenaires regroupant des chercheurs ainsi que des représentants de l’industrie, des

gouvernements, des groupes autochtones et des organisations non gouvernementales; • Offrir des approches novatrices en transfert des connaissances; • Former des scientifiques et des praticiens chevronnés qui sauront relever les défis posés par la gestion des

ressources naturelles.

La contribution du programme des Réseaux de centres d’excellence (RCE), une initiative parrainée par le Conseil derecherches en sciences naturelles et en génie du Canada, par le Conseil de recherches en sciences humaines duCanada et par les Instituts de recherche en santé du Canada, constitue environ 60 % du budget annuel de7 millions de dollars du Réseau GDF. L’Université de l’Alberta, la Fondation Biocap Canada (par l’entremise del’entreprise conjointe Réseau GDF et la Fondation BIOCAP Canada) ainsi que des représentants de l’industrieforestière, des gouvernements, des groupes autochtones et des organisations non gouvernementales comptent aunombre des autres partenaires financiers.

PROGRAMME DE TRANSFERT DES CONNAISSANCES ET

EXPLOITATION DES TECHNOLOGIES

Le Réseau GDF a réalisé quelque 334 projets de recherche entre 1995 et 2008. Ces projets ont contribué àl’avancement des connaissances et à la compréhension de plusieurs aspects de l’écosystème des forêts boréales,ont fournit des possibilités uniques de formation tant pour les étudiants de premier cycle que ceux du deuxième etdu troisième cycle et ont contribué à la formation d’un réseau de partenaires pancanadiens regroupant chercheurs,gouvernements, compagnies forestières et communautés autochtones.

Le programme de recherche du Réseau GDF a été conçu pour aider l’industrie forestière à faire la transition d’uneforesterie à rendement soutenu à une approche de gestion durable des forêts. Deux éléments s’avèrent essentiels àcette transition : • L’élaboration de stratégies et de méthodes pour promouvoir la durabilité écologique, économique et sociale;• Le transfert des connaissances et des technologies en vue d’informer les décisionnaires et d’influencer les

pratiques de gestion forestière.

Pour réussir le transfert de ces connaissances, la recherche réalisée par le Réseau doit être acheminée auxpartenaires par différents moyens. Le programme de Transfert des connaissances et d’exploitation des technologies(TCET) élabore une série de méthodes pour faciliter le transfert des connaissances aux partenaires du Réseau. Lesbesoins de chacun des partenaires varient grandement, allant des différences dans les mécanismes institutionnelsou des philosophies d’entreprise jusqu’à leurs capacités d’interpréter des renseignements techniques et de mettre enœuvre leur application pratique. Un assortiment de stratégies et de méthodes est donc nécessaire pour faciliter letransfert des connaissances à différentes échelles et à un public varié.

Les documents du programme TCET constituent un des éléments du processus de diffusion des connaissances ettente de synthétiser et d’incorporer les résultats de recherches menées par le Réseau, et par d’autres organismesailleurs au Canada, à l’intérieur d’une approche systémique de gestion durable des forêts en vue d’aider lesforestiers, les planificateurs et les biologistes dans l’élaboration de nouvelles approches de planification de gestionet de pratiques forestières.

ORGANISMES SUBVENTIONNAIRES

• Programme des Réseaux de centres d’excellence (RCE) • Conseil de recherches en sciences humaines

du Canada (CRSH) • Conseil de recherches en sciences naturelles

et en génie du Canada (CRSNG)

PARTENAIRES FINANCIERS

GOUVERNEMENTS• Environnement Canada• Gouvernement de l’Alberta

Alberta Sustainable Resource Development• Gouvernement de la Colombie-Britannique

Ministry of Forests and Range• Gouvernement du Manitoba

Department of Conservation• Gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador

Department of Natural Resources• Gouvernement de l’Ontario

Ministère des Richesses naturelles• Gouvernement du Québec

Ministère des Ressources naturelles et de laFaune

• Gouvernement du YukonDepartment of Energy, Mines and Resources

• Parcs Canada – Direction de l’intégrité écologique • Service canadien des forêts

ENTREPRISES• AbitibiBowater Inc.• Ainsworth Lumber Co. Ltd.• Alberta-Pacific Forest Industries Inc.• Canadian Forest Products Ltd.• Daishowa-Marubeni International Ltd. • J.D. Irving, Limited• LP Canada Ltd.• Manning Diversified Forest Products Ltd.• Tembec Inc. • Tolko Industries Ltd. • Weyerhaeuser Company Ltd.

GROUPES AUTOCHTONES• Bande indienne de Kamloops• Conseil national des Métis• Première Nation crie de Moose• Première Nation de Heart Lake• Premières Nations de l’Alberta signataires du Traité 8

ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES• Canards Illimités Canada

ÉTABLISSEMENTS PARTENAIRES

• Université de l’Alberta(Établissement hôte et partenaire financier)

• Collège Mont Royal• Université Concordia• Université Dalhousie• Université de Calgary • Université de Guelph • Université de la Colombie-Britannique • Université de la Saskatchewan • Université de Lethbridge • Université de Moncton• Université de Montréal • Université de Regina • Université de Sherbrooke • Université de Toronto • Université de Victoria • Université de Waterloo • Université de Western Ontario • Université de Winnipeg• Université d’Ottawa • Université du Québec à Chicoutimi • Université du Québec à Montréal • Université du Québec à Rimouski • Université du Québec à Trois-Rivières• Université du Québec en Abitibi-Témiscamingue • Université du Manitoba• Université du Nouveau-Brunswick • Université du Nord de la Colombie-Britannique • Université Lakehead• Université Laval • Université McGill• Université Memorial de Terre-Neuve• Université Royal Roads• Université Ryerson• Université Simon Fraser• Université Thompson Rivers• Université Trent• Université Wilfrid-Laurier

MEMBRES ASSOCIÉS

• Association nationale de foresterie autochtone• Forest Ecosystem Science Co-operative• Forêt modèle du lac Abitibi• Forêt modèle du Manitoba• Institut canadien de recherche en génie forestier

du Canada • Institut forestier du Canada

PARTENAIRES ET MEMBRES ASSOCIÉS DU RÉSEAU GDF — AOÛT 2009

Programme Transfert des connaissances et exploitation des technologies (TCET)Réseau de gestion durable des forêts

Conception de nouveaux

modes de tenure

Les défis de la

gouvernance forestière

Par

Ilan Vertinsky1et

Marty Luckert2


1 Directeur, Forest Economics and Policy Analysis Research Unit, Université de la Colombie-Britannique,[email protected]

2 Professeur, Forest Economics and Policy, Université de l’Alberta, [email protected]


ISBN # 978-1-55261-243-9

Imprimé au Canada

This publication is also available in EnglishPublié en avril 2010

© 2010, Réseau de gestion durable des forêts

Cette publication peut être reproduite en tout ou en partie à des fins noncommerciales sans autorisation, sous réserve d’une mention complète de la source.La reproduction de cette publication en tout ou en partie à toute autre fin, ycompris la vente ou la distribution commerciale, exige une autorisation écritepréalable du Réseau de gestion durable des forêts.

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Les opinions, conclusions et recommandations exprimées dans la présentepublication sont celles de leurs auteurs et ne doivent pas être interprétées commeétant celles du Réseau de gestion durable des forêts.

Référence : Vertinsky, I. et M. Luckert. 2010. Conception de nouveaux modesde tenure : les défis de la gouvernance forestière. Traduit del’anglais, titre original : Design of Forest Tenure Institutions: TheChallenges of Governing Forests. Réseau de gestion durable desforêts, Edmonton, Alberta, 40 p.

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Préface

L’industrie forestière fait face à une crise sévère. Contrairement aux crisesprécédentes, celle-ci n’est pas le simple reflet de circonstances temporaires ou larésultante des cycles économiques normaux et ne constitue pas le contrecoup dedéfaillances réglementaires auxquelles il est facile de remédier. Cette crise setraduit par une menace persistante envers le secteur forestier canadien avec desimpacts futurs d’une portée considérable. Désormais, il est évident que les défis àrelever sont fondamentaux et complexes, ce qui nécessite le développement denouvelles visions pour la forêt et la mise en oeuvre d’actions décisives. La tenureforestière, un instrument politique important, a été examinée à la fois comme unepartie du problème mais aussi comme la clé de la solution.

Reconnaissant l’importance que peuvent jouer les modes de tenure face aux défisposés par la crise actuelle dans l’industrie forestière, le Réseau de gestion durabledes forêts a financé une importante étude nationale orientée sur la conception denouveaux systèmes de gestion de la forêt. L’étude a porté sur les aspects théoriqueset pratiques des modes de tenure des terres publiques, sur les conséquences deschangements apportés aux modes de tenure et sur les stratégies utilisées pourengendrer et mettre en oeuvre les changements souhaités. Ce rapport synthèse estbasé sur les différentes études produites dans le cadre du projet national derecherche. Son objectif est de fournir aux décideurs internes et externes au secteurforestier une analyse des modes actuels de tenure. Plus précisément, en leurfournissant des informations spécifiques sur le fonctionnement des modes detenure, sur les options pouvant répondre efficacement aux problèmes vécus parl’industrie forestière ainsi que sur les conséquences potentielles de changementsapportés aux modes de tenure.


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TABLE DES MATIÈRES

Préface ............................................................................................................i

1.0 Introduction ........................................................................................1

2.0 La nécessité d’une réforme des tenures : contexte ..............................4

3.0 Nouvelle conception des modes de tenure forestière au Canada ........8

3.1 Cadre de conception ....................................................................8

3.2 Caractéristiques de la gouvernance ..............................................9

3.3 Caractéristiques de la tenure ......................................................103.3.1 Spécification des droits ....................................................103.3.2 Obligations et contraintes ................................................133.3.3 Analyse critique du profil des modes

canadiens de tenure forestière..........................................17

4.0 La conception de modes de tenure ....................................................18

4.1 Nouvelle conception des modes de tenure sans modificationsmajeures à leurs structures fondamentales de gouvernance ........20

4.2 Des actions audacieuses pour le changement ............................23

4.3 Stratégie hybride ........................................................................25

5.0 Processus de changement : le défi de l’implantation..........................27

6.0 Conclusion ........................................................................................28

Remerciements ............................................................................................29

Références....................................................................................................30


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1.0 Introduction

Le Canada possède environ 402 millions d’hectares de terres forestières. 93 % deces terres forestières sont publiques, soit 77 % sous juridiction provinciale outerritoriale et 16 % sous contrôle fédéral (SCF 2007). La gouvernance des terrespubliques est une question importante pour les Canadiens mais aussi pour lacommunauté internationale. Cet intérêt mondial pour les forêts canadiennesdécoule de leur valeur écologique en matière de biodiversité, leur rôle dans lecycle du carbone et leur capacité filtrante de l’eau et de l’air. De plus, les forêtscanadiennes constituent 10 % du couvert forestier mondial et 30 % de la forêtboréale de la planète (SCF 2007), ce qui explique l’attention internationalesoutenue envers la manière dont elles sont gouvernées. Dans le passé, cet intérêts’est manifesté sous la forme de diverses tentatives d’ONG d’influencer lagouvernance des forêts canadiennes à travers des boycotts, du lobbying et diversesactions sociales.

Au niveau national, la valeur des forêts se manifeste dans de multiples domaines.En 2007, le secteur forestier canadien a supporté directement ou indirectement 800000 emplois, soit environ 5 % de tous les emplois au pays. En plus des bénéficesliés à l’emploi, le secteur forestier a contribué à la balance canadienne despaiements, en représentant près de 10 % des exportations canadiennes demarchandises et 3 % du produit intérieur brut (SCF 2007).

L’importance des forêts canadiennes se mesure tant au niveau économique quesocial. 324 communautés dépendent de l’industrie forestière pour assurer leurdurabilité économique. 80 % des communautés autochtones vivent sur des terresboisées et 17 000 Autochtones sont employés directement ou indirectement parl’industrie des produits forestiers (SCF 2007). Ainsi, la conception de nouveauxsystèmes de gouvernance forestière est une tâche très complexe car elle doitprendre en compte plusieurs facteurs : la multitude de bénéfices pour de nombreuxgroupes d’intervenants aux intérêts, valeurs et aspirations divers, ainsi quel’importance sociale, économique et écologique de ces bénéfices.


La gouvernance desterres publiques est unequestion importantepour les Canadiens etl’ensemble de lacommunautéinternationale.

La conception denouveaux systèmes degouvernance forestièreest une tâche trèscomplexe car elle doitprendre en compteplusieurs facteurs : lamultitude de bénéficesgénérés par la forêt pourde nombreux groupesd’intervenants auxintérêts, valeurs etaspirations divers, ainsique l’importance sociale,économique etécologique de cesbénéfices.

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La complexité des divers systèmes de gouvernance forestière s’est accentuée au fildu temps. Initialement, les gouvernements ne visaient que des objectifs simples.Les modes de tenure étaient conçus de manière à encourager l’investissement etcréer des activités économiques et des emplois dans les régions forestières. Lesforêts étaient également considérées comme une ressource financière publiquepermettant de supporter divers services et programmes publics à l’extérieur descommunautés forestières. Le mode de tenure se limitait généralement au bois etconsistait habituellement en un « assortiment de lois, règlements, accordscontractuels, permis et politiques gouvernementales qui définissaient et limitaientle droit d’une personne à récolter le bois d’une province » (MdF C.-B.1997).

Le rendement soutenu, les exigences de transformation et la stabilité desapprovisionnements ont été les ingrédients de base employés pour encouragerl’atteinte des objectifs en matière d’investissement, de développement et de créationd’emplois. La propriété des forêts publiques n’était pas une question contestée (dumoins du point de vue du gouvernement). Le gouvernement avait transféré certainsdroits de récolte pour des zones spécifiques et/ou déterminé des volumes de boispour des zones plus vastes, en échange de certaines obligations dont les détenteursde tenure devaient s’acquitter. Dans l’optique de maintenir à long terme lesbénéfices du secteur forestier, le paradigme du rendement soutenu prévalait sur lesautres principes. En ce qui concerne les exigences de transformation (p. ex. laquantité minimale de bois devant être transformée sur place comme condition pourl’octroi d’une tenure), elles ont été introduites afin d’attirer l’investissement, créerdes emplois et stimuler le développement économique.


Les modes de tenureétaient conçus demanière à encouragerl’investissement et créerdes activitéséconomiques et desemplois dans les régionsforestières.

Qu’est-ce qu’un système de gouvernance?

Il existe plusieurs définitions de la gouvernance, mais pour les fins de notre étude,nous avons adopté celle-ci: « La gouvernance est un procédé utilisant les institutionset les structures d’autorité afin d’allouer les ressources, coordonner et contrôler lesactivités, et attribuer les responsabilités et les droits » (Bell 2003). Un système degouvernance forestière détermine notamment :

• qui est le propriétaire de la forêt (p. ex. le gouvernement, lesPremières Nations, les particuliers ou les compagnies privées);

• qui est en droit de déterminer la manière de gérer les forêts (p.ex. les gouvernements, les marchés);

• qui a la responsabilité actuelle de gestion de la forêt (p. ex. lesagences gouvernementales, les compagnies privées);

• quelles sont les contraintes à respecter lors de décisions et quia le pouvoir de les imposer et de les faire appliquer (p. ex. lescodes de pratiques forestières, les manuels, les directives oules conditions contractuelles); et

• qui est en droit de toucher les bénéfices directs ou indirectsliés aux activités et à la propriété forestières, et qui doit payerpour les obligations qui résultent de telles activités (p. ex. legouvernement, les Premières Nations, les détenteurs de tenure,les communautés).

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Quant aux contraintes liées à l’obligation de stabilité des approvisionnements(c.-à-d. l’imposition d’un minimum et d’un maximum annuels et des variationspériodiques dans la possibilité de coupe), elles ont été instaurées afin de maintenirla stabilité des emplois. Dans les conditions qui prévalaient à l’époque, le systèmefonctionnait plutôt bien et atteignaient ses objectifs sur de nombreux plans. Lesententes de tenure agissaient comme un puissant instrument de politique publique.Ainsi, en créant un système de droits et d’obligations, les gouvernements ont guidéla conduite des entreprises privées détentrices de tenures et ce, dans la poursuited’objectifs publics souhaitables (Haley et al. 2006).

Des changements dans les attitudes et dans l’opinion publique ainsi qu’uneconscience plus aigue des valeurs non ligneuses de la forêt, en particulier lesvaleurs environnementales, ont amené un changement de paradigme dans lagestion forestière vers le milieu des années 70 et 80. Cela s’est traduit par l’arrivéedu concept de gestion intégrée des ressources et par la modification des obligationsliées aux tenures, cela dans le but de protéger ces nouvelles valeurs. Toutefois, unegrande incertitude relative à l’aspect environnemental a suscité l’introductiond’obligations quant à certaines pratiques destinées à protéger les valeursenvironnementales. Les gouvernements ont subi des pressions croissantes pourajuster continuellement le système de gestion de la forêt afin de prendre en compteles besoins publics changeants, les pressions de l’industrie forestière et lesnouvelles informations scientifiques en écologie forestière. La tendance dugouvernement a été de n’apporter que des changements superficiels aux modes detenure existants.

Conséquemment, les modes de tenure sont devenus plus complexes et moinstransparents. L’introduction de nouvelles règles a entraîné une augmentationrapide des coûts. Le système complexe d’incitatifs est devenu moins prévisible,entraînant maintes fois un comportement contre-productif et inattendu chez les


Modes de tenure forestière au Canada

Les modes de tenure forestière sont des ententes par lesquelles les gouvernementsprovinciaux du Canada délèguent la responsabilité de la gestion des terres forestièrespubliques (terres forestières de la Couronne) à d’autres instances (p. ex. lesparticuliers, les compagnies privées, les communautés). Ces ententes prévoient desdroits accordés aux détenteurs de tenure pour procéder à la récolte d’un certainvolume de bois sur des zones géographiques spécifiques et sur une période de tempsdéterminée (durée de la tenure). Ils spécifient également les obligations que lesdétenteurs de tenure doivent prendre en charge. Ces obligations incluenthabituellement le paiement de redevances d’exploitation et/ou le paiement d’autresfrais et la prise en charge de certaines responsabilités pour la gestion de la forêt (p. ex. l’aménagement, les traitements sylvicoles, le reboisement et les exigencesrelatives à la conservation). Les obligations sont assorties de conditions et decontraintes qui régissent les activités liées à la gestion forestière, et d’autres conditionsrelatives à l’utilisation du bois récolté (p. ex. l’obligation de fournir des installationslocales de transformation du bois) (Luckert 2010).

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détenteurs de tenure. Les modes de tenure du gouvernement provincial nepermettaient pas d’atteindre les objectifs environnementaux, économiques etsociaux pour lesquels ils avaient été conçus. Les tentatives pour atteindre un seulet même objectif ont souvent eu pour effet d’écarter les autres objectifs. Desréformes périodiques ont été tentées, sans toutefois empêcher la crise actuelle (etne pouvant peut-être pas l’empêcher).

L’objectif de ce rapport est d’examiner les leçons tirées des expériences passées,fournir une analyse des défis actuels auxquels fait face le système de gouvernanceforestière et formuler de nouvelles options susceptibles d’améliorer la réponse dessystèmes aux défis actuels et futurs.

2.0 La nécessité d’une réforme des tenures :

contexte

Plusieurs facteurs tels que la hausse du taux de chômage, la mise à l’arrêtd’installations de production efficaces, les pertes croissantes de l’industrie et lesmenaces auxquelles celle-ci fait face, exigent maintenant l’attention des décideurs.Cela s’observe en particulier dans les provinces où le secteur forestier supporte denombreux emplois et occupe une large place dans l’économie régionale etprovinciale. La crise économique dans l’industrie forestière s’est amorcée avant lacrise financière actuelle et l’effondrement de l’industrie de l’habitation américaineen 2008. En 2007, le nombre d’emplois directs découlant de l’industrie forestièrecanadienne avait déjà chuté de 9,1 % comparativement à 2006 (SCF 2008). Entreavril 2007 et avril 2008, environ 16 400 emplois additionnels ont été perdus. En2007, les profits liés à l’exploitation ont atteint leur plus bas niveau depuis 1992tandis que le rendement du capital (ROC) est descendu à sa plus basse valeurdepuis 1993.

À vrai dire, la crise financière actuelle et la récession globale qui s’aggraveproduisent des impacts désastreux sur le marché de l’emploi et sur la performanceéconomique du secteur forestier. La crise économique menace la viabilité socialed’environ 300 communautés rurales économiquement dépendantes de la forêt. Desententes de tenure auparavant efficaces pour créer des emplois et pour maintenirdes communautés stables n’arrivent plus aujourd’hui à atteindre leurs objectifssociaux. L’espoir, c’est que les changements dans les politiques de tenure forestièreoffrent de nouvelles possibilités d’emplois et une diversification des baseséconomiques des communautés concernées.

La volonté des gouvernements à fournir une assistance financière à l’industrieforestière a été radicalement réduite en 2006 par l’Accord sur le bois d’œuvrerésineux entre les États-Unis et le Canada (Nelson et al. 2008). Il est désormaisadmis que des aides temporaires ne peuvent résoudre des problèmesfondamentaux de structure. Le mode de tenure forestière constitue l’instrumentpolitique le plus important pour les gouvernements, pouvant autant susciter quedécourager l’investissement et l’innovation, éléments essentiels au renouvellement


La crise financièreactuelle et la récessionglobale qui s’aggraveproduisent des impactsdésastreux sur le marchéde l’emploi et sur laperformanceéconomique du secteurforestier.

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du secteur forestier. De ce fait, on considère les modes de tenure comme la sourcepossible de certains des problèmes vécus par l’industrie, ce qui rend leur réformesouhaitable car susceptible d’apporter la solution. C’est pourquoi plusieursprovinces sont actuellement en processus de révision de leurs modes de tenure.

En plus des problèmes relatifs à la compétitivité, le secteur forestier est confronté àcertains autres problèmes. Cela inclut la conservation de la ressource forestière etle maintien d’écosystèmes forestiers sains, permettant de fournir une multitude deproduits et services publics. Pour l’année 2006, on estime à 86 000 hectares lasuperficie de forêts canadiennes convertie à d’autres usages (essentiellementagricoles), comparativement à seulement 9000 hectares de terres en zones nonforestières (principalement agricoles) sur lesquelles des arbres ont été plantés, (SCF2008:24). Les bénéfices écologiques de la forêt sont menacés par la perte des forêtsproductives. Alors que les effets des insectes (p. ex. le dendroctone du pinponderosa), des maladies, du feu et d’autres perturbations naturelles sont immensescomparativement aux impacts de la récolte forestière, les activités de gestioncommerciale affectent les ressources forestières et l’environnement à proximité descommunautés, revêtant ainsi une importance particulière au niveau social. Onconsidère de plus en plus que les pratiques de gestion forestière offrent un niveaude protection des forêts insuffisant par rapport aux attentes de la société.

Deux courants progressent à contresens. D’un côté, les gouvernements et l’industrieforestière subissent des pressions pour réduire les dépenses en diminuant le niveaudes investissements dans la protection environnementale, et de l’autre on remarqueun engagement plus important de la société envers la durabilité de l’environnement.Ce double phénomène constitue un défi supplémentaire dans la conception denouveaux modes de tenure. Le rapport Brundtland « Notre avenir à tous » (1987),rédigé par la Commission mondiale sur l’environnement et le développement del’ONU, concilie les préoccupations pour l’environnement et la conservation avec lesobjectifs de croissance économique en faisant appel à une nouvelle théoriepolitique, la croissance durable. Par croissance durable, on entend une croissanceéconomique qui prend place de manière responsable tant au niveau socialqu’environnemental. Le Conseil canadien de l’innovation forestière (2004), dans sonrapport « Model of sustainability », considère la durabilité comme « un voyage etnon une destination, avec un impact zéro au niveau environnemental et unecroissance économique illimitée ». Cette interprétation dynamique soulève un défiimportant relativement aux modes de tenure actuels, complexes et plutôt figés(Luckert 2010). Un concept limpide en matière de durabilité implique desaméliorations et des ajustements constants au système de gestion forestière afin derefléter les valeurs sociales changeantes, ce qui modifie constamment l’équilibreentre la durabilité sociale, économique et environnementale.

Un autre défi s’ajoute et se lie étroitement à ceux présentés précédemment : le faitqu’une variété d’intervenants non gouvernementaux et extérieurs à l’industrieforestière réclament qu’une plus grande place leur soit accordée dans la gestiondes forêts (Linquist et Wellstead 2001). Il s’agit principalement des peuplesautochtones et de diverses communautés dépendantes des forêts, qui désirent plusde contrôle et aussi la possibilité d’en retirer des bénéfices. Les revendications desPremières Nations concernant un plus grand contrôle et une plus grande part desbénéfices retirés des terres forestières situées sur leurs territoires traditionnels ont


On considère les modesde tenure comme lasource possible decertains des problèmesvécus par l’industrie, cequi rend leur réformesouhaitable carsusceptible d’apporter lasolution.

La conception denouveaux modes detenure est d’autant plusardue qu’elle doit tenircompte d’une variétéd’intervenants nongouvernementaux etextérieurs à l’industrieforestière qui réclamentqu’une plus grande placeleur soit accordée dansla gestion des forêts.

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été partiellement acceptées par diverses cours canadiennes, augmentant ainsi lesincertitudes relatives aux droits et obligations de certains détenteurs de tenure. Lesystème actuel de tenures pourrait être sérieusement remis en question par lacontestation des fondements mêmes de la propriété des terres publiques et aussi del’autorité provinciale dans la gestion de certaines terres présumées être publiques.

Une série de décisions de la cour intensifie déjà le niveau de contraintes sur lesgouvernements. Par exemple, dans le dossier Delgamuukw (1997), la décision dela Cour suprême de la Colombie-Britannique a établi le principe de l’obligation deconsultation. Ainsi, la cour permet au gouvernement provincial d’empiéter sur lesterres détenues en vertu d’un titre aborigène, mais à certaines conditions seulementet suivant certains principes, et uniquement après consultation et compensation despeuples autochtones (Ross et Smith 2002). En 2004, la décision de la Coursuprême de la Colombie-Britannique relativement au dossier Haida stipule que legouvernement doit consulter et accommoder les Premières Nations même dans lescas où le titre aborigène des terres n’est pas encore établi. En 2007, cette fois dansle dossier Tsilqot’in, une décision de la cour a significativement accru le doutequant à la force et à la portée de la loi sur les Forêts en Colombie-Britannique surdes territoires où l’occupation autochtone a été reconnue exclusive et continue.Dans sa décision, le juge Vickers a reconnu le titre aborigène sur 40 % des terresrevendiqués par la nation Tsilqot’in, mais a refusé d’accorder officiellement le titre,attendu que les revendications de la nation Tsilqot’in n’incluaient pas la possibilitéd’une reconnaissance partielle. Parmi les conséquences de ces décisions de justice,il y a notamment de l’incertitude quant à l’autorité réelle des gouvernementsprovinciaux dans l’octroi de permis d’extraction des ressources sur des terresrevendiquées. Ces décisions propagent aussi l’idée que les régimes d’aménagementforestier sont possiblement autorisés à empiéter sur les terres détenues en vertud’un titre aborigène (Tollefson, 2008).

Les conflits relatifs aux droits des Autochtones sont particulièrement difficiles àrésoudre lorsqu’il y a absence de traités pour les territoires revendiqués. Toutefois,l’incertitude quant aux titres de propriété aborigènes ne se limite pas qu’auxsituations où il y a absence de traités, car de nombreux traités n’ont pas éliminétous les droits des autochtones sur leurs terres ancestrales. De plus, il y a souventdes questions soulevées par l’interprétation et la mise en application des traités. Parexemple, la Nation crie de Little Red River en Alberta (NCLRR) a signé le Traité 8en 1899 en pensant ainsi partager les ressources présentes sur ses terres avec lescolons d’une façon qui ne nuirait pas à ses usages traditionnels de la forêt ni à sarelation avec elle. La NCLRR proclame que le gouvernement n’a jamais respectéses engagements tels qu’énoncés dans le Traité (Stevenson et Perrault, 2008).

De nombreux leaders autochtones considèrent l’accès au bois (p. ex. l’attributiond’une tenure) comme une simple étape intermédiaire dans le processus derevendication territoriale ou dans le cadre d’un traité existant. Pour permettre unevéritable résolution des conflits, il est nécessaire d’aborder la question des titres etcelle plus difficile de la juridiction (ou autodétermination) sur les terrestraditionnelles (Bombay 2008). En fait, « la plupart des agences fédérales,provinciales et territoriales reconnaissent désormais qu’aucun développement


Un des défis principauxinhérents à la conceptionde nouveaux modes detenure est d’établir desententes temporairesavec les peuplesautochtones sur lagouvernance des terrestraditionnelles, ententesqui doivent respecterleurs droits pendant leprocessus de gestiondurable de la forêt et ce,jusqu’à ce que toutes lesquestions relatives à lapropriété et aux droitsautochtones soientrésolues par des traitéset/ou des actions enjustice.

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majeur dans le domaine des ressources naturelles ne peut avoir lieu et aucunedécision de conservation ne peut être prise au Canada sans un appui significatifdes peuples autochtones » (Stevenson et Perreault, 2008 :10). Un des défisprincipaux inhérents à la conception de nouveaux modes de tenure est d’établirdes ententes temporaires avec les peuples autochtones sur la gouvernance desterres traditionnelles, ententes qui doivent respecter leurs droits pendant leprocessus de gestion durable de la forêt et ce, jusqu’à ce que toutes les questionsrelatives à la propriété et aux droits autochtones soient résolues par des traités et/oudes actions en justice.

Un exemple de solution intermédiaire réussie est l’Entente concernant unenouvelle relation entre le gouvernement du Québec et les Cris du Québec, signéeen 2002. Cette Entente a résolu de nombreuses disputes légales entre les Cris et laprovince de Québec. Aussi appelée « Paix des Braves », elle établit des règlesrelatives aux opérations forestières sur les territoires cris, dont plusieurs sont baséessur la culture et les connaissances propres aux Cris. Certains sont d’avis quel’élément le plus innovateur de l’Entente est la définition du rôle du maître detrappe cri, qui devient responsable de chaque terrain de trappe. De par l’Entente,les terrains de trappe sont devenus les unités de base dans la gestion des opérationsforestières sur les terres cries (Stevenson et Perrault, 2008 : 60).

D’autres communautés proches de la forêt ont également demandé, par la voiepolitique, une plus grande participation dans la gestion des forêts et une plusgrande part des bénéfices. Luckert (1999) a synthétisé les multiples arguments quiont été mis de l’avant afin de promouvoir la décentralisation de la gouvernanceforestière. Par exemple, il est énoncé que les communautés les plus touchées parles changements dans leur environnement forestier immédiat devraient avoir unplus grand contrôle sur cet environnement. Aussi, ils seraient plus à mêmed’assurer une meilleure intendance grâce à leurs connaissances plus approfondiesdu milieu environnant et puisqu’ils ont davantage de raisons de vouloir le préserverou même l’améliorer. Leur manière de gérer l’environnement serait plus intégrée,avec une orientation à plus long terme. Une préférence pour les ressources localespourrait contribuer à diversifier l’économie locale et fournir une base durable pourla communauté. Les futurs modes de tenure devront prendre en compte et concilierdivers éléments, comme les pressions constantes pour une décentralisation de lagouvernance forestière, les questions relatives aux objectifs généraux et la capacitédu milieu local à gérer la forêt.

L’expansion de la globalisation, les avancées scientifiques ainsi que les progrèstechnologiques rapides sont en train de changer le contexte dans lequel prendplace la gouvernance forestière. La globalisation a augmenté le niveaud’interdépendance internationale, amenant davantage d’incertitude dans les diversenvironnements économiques et amplifiant la concurrence au niveau mondial. Lesentreprises canadiennes de produits forestiers sont maintenant en concurrence surtous leurs marchés étrangers (et aussi sur certains marchés canadiens) avec desproducteurs ayant accès à de vastes quantités de bois et une main d’œuvre peucoûteuse. Afin de faire face à cette compétition grandissante, l’industrie devra serestructurer dans le but de mieux exploiter les économies d’échelle ou encore dediversifier ses produits. Cela nécessitera des modes de tenure qui facilitentl’innovation et la restructuration de l’industrie.


Les futurs modes detenure devront prendreen compte et concilierdivers éléments, commeles pressions constantespour unedécentralisation de lagouvernance forestière,les questions relativesaux objectifs généraux,et la capacité du milieulocal à gérer la forêt.

L’expansion de laglobalisation, lesavancées scientifiquesainsi que les progrèstechnologiques rapidessont en train de changerle contexte dans lequelprend place lagouvernance forestière.

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La rapidité des progrès technologiques est en train de modifier les valeurs dedifférents produits forestiers et les propriétés de la fibre ligneuse. Pour que lasociété obtienne la plus haute valeur possible de ses forêts, les modes de tenuredoivent rapidement s’adapter aux changements dans les technologies et dans lesvaleurs sociales (incluant les habitudes de consommation) (Luckert, 2010). Certainsdes usages les plus rentables de la forêt impliqueront de nouveaux savoir-faire etconnaissances, ce qui exigera l’arrivée de nouveaux acteurs. Les futurs modes detenure devront s’ajuster à de tels changements dans l’organisation, les technologies,les produits et les acteurs impliqués. L’importance des changements anticipés feragrimper les niveaux d’incertitude et de risques. Toutefois, il sera possible d’exercerun certain contrôle sur l’augmentation des risques en maintenant la diversité dansles systèmes biologiques et économiques. Aussi, l’adaptation face aux nouvellesréalités sociales et économiques devra prendre place tout en satisfaisant les intérêtsdes Autochtones et des autres communautés dépendantes de la ressource forestièreet en assurant la durabilité environnementale.

Assurer la durabilité environnementale et maintenir la santé des forêts canadiennesest peut-être le défi le plus difficile auquel les modes de tenure font face enconséquence aux changements climatiques. Ceux-ci obligeront peut-être unemodification majeure dans les pratiques forestières et dans la manière de générerles profits issus de la forêt. Ces incertitudes requièrent l’implantation de systèmesd’aménagement adaptatif capables de tenir compte des nouvelles donnéesscientifiques.. Gouverner dans l’environnement incertain et très dynamique quenous réserve le futur exigera des modes de tenure capables de s’adapterrapidement et de stimuler l’acquisition de nouvelles connaissances et l’innovation.

3.0 Nouvelle conception des modes de

tenure forestière au Canada

3.1 Cadre de conception

Cette section développe un cadre pour une nouvelle conception des modes detenure, en se penchant sur les diverses dimensions possibles du changement.Nous y examinons les impacts possibles de ces caractéristiques sur les multiplesaspects propres à la performance et par lesquels nous évaluons le mode de tenure(c.-à-d. sa capacité à faire face aux défis décrits précédemment). Le cadre deconception doit tenir compte des principes dominants de gouvernance quiinfluencent la conception et les opérations relatives aux modes de tenureforestières ainsi que les particularités qui affectent directement le comportementdes intervenants (en particulier les détenteurs de tenure), les coûts qu’ilssupportent et les bénéfices perçus.


Gouverner dansl’environnementincertain et trèsdynamique que nousréserve le futur exigerades modes de tenurecapables de s’adapterrapidement et destimuler l’acquisition denouvelles connaissanceset l’innovation.

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3.2 Caractéristiques de la gouvernance

Une série de décisions de la cour relativement aux droits des peuples autochtonessur des terres présumées publiques a jeté l’incertitude sur la gouvernance forestièrepar le biais des modes de tenure. De manière à assurer la légitimité des modes detenure (du moins comme mesures transitoires jusqu’à ce que les droits de propriétéde certaines terres soient spécifiés par des décisions de justice ou par desnégociations ou des traités), une implication significative des Autochtones estnécessaire dans la conception et dans le fonctionnement des modes de tenure ainsique dans les arrangements relatifs à leurs droits. Le degré et la forme d’une telleimplication autochtone peuvent varier en fonction de la capacité technique de lanation autochtone concernée à s’impliquer dans les différents processusdécisionnels. Leur implication peut aussi dépendre de l’importance desrevendications conflictuelles sur l’ensemble du territoire revendiqué. De manièreplus générale, la conception de nouveaux modes de tenure et les décisions prisesdans le cadre de ces systèmes devraient tenir compte des requêtes publiquescroissantes et donc opter pour une plus grande implication des divers acteursconcernés par les décisions relatives aux terres publiques, plutôt que favoriser unsystème de relations étroites entre le gouvernement et l’industrie (Howlett etRayner, 2001). Une telle transition d’un processus décisionnel centralisé ethiérarchique vers un processus impliquant un réseau d’intervenants peut aussicomporter une dimension géographique (c.-à-d. une décentralisation géographiquede la prise de décision), ce qui augmente le niveau de responsabilité de ceux quivivent à proximité de la forêt et qui sont plus affectés par son état (Luckert, 2010).

Un autre aspect de la gouvernance touche aux bases mêmes de la prise dedécision. Les modes de tenure ont évolué dans le temps, laissant apparaître unchangement de priorité dans les valeurs, d’abord plus économiques, puisenvironnementales et ensuite sociales (Haley et Nelson, 2007). Les défis actuels dusecteur forestier exigent une approche globale qui intègre les préoccupationssociales, économiques et environnementales dans la définition d’un système degestion durable de la forêt. Alors que les valeurs sociales et la notion d’efficacitéoccupent une place importante dans le concept de gestion durable, l’intégration dela science dans le processus d’aménagement (gestion axée sur l’écosystème) estinévitable. Les préoccupations liées à l’efficacité impliquent possiblement unedécentralisation de la prise de décision opérationnelle et ce, en se concentrantdavantage sur les marchés et sur l’introduction de nouveaux instrumentséconomiques destinés à remplacer, si possible, la méthode « commandement etcontrôle » (normative) (Pearse 1998, Stanbury et Vertinsky 1998). Un telchangement dans le système de gouvernance est susceptible de favoriserl’émergence de nouveaux marchés générant des bénéfices forestiers d’ordre social(Weber et Adamowicz, 2002), dont ceux liés à la non exploitation, comme lacréation d’aires de conservation et l’application de mesures de protection de labiodiversité. On pourrait aussi considérer le rajout de systèmes de certificationprivés comme compléments aux systèmes gouvernementaux de réglementation,afin d’assurer la durabilité environnementale (Luckert, 2010).


Un tel changement dansle système degouvernance estsusceptible de favoriserl’émergence denouveaux marchésgénérant des bénéficesforestiers d’ordre social,ainsi que l’introductionde systèmes privés decertification.

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3.3 Caractéristiques de la tenure

Les principes de gouvernance décrits plus haut fournissent un cadre de conceptionpour les modes de tenure qui doivent définir les processus régissant l’octroi desdroits et obligations des détenteurs de tenure. Haley et Luckert (1990), suivant leconcept mis de l’avant par Scott et Johnson (1983), ont élaboré un système declassification qui identifie les caractéristiques les plus importantes qui permettentde différencier les modes de tenure. Cette classification a été reprise et développéedans le cadre du projet de recherche sur les modes de tenure du Réseau degestion durable des forêts, qui a fourni une description plus complète desobligations (p. ex. les droits de coupe), des contraintes (p. ex. les exigences liéesaux pratiques forestières) et des profils des différents modes de tenure. Tout celaest abordé dans un livre prochain (Luckert, 2010).

Nous avons recours à ce cadre de travail afin de définir l’état actuel des principauxmodes de tenure au Canada et d’évaluer s’il y a des raisons valables de considérerun changement. Nous utilisons aussi ce cadre de travail pour déterminer quelsaspects devraient être modifiés et quels seraient les bénéfices inhérents auxapproches alternatives choisies. Le système de classification des caractéristiques estfondé sur l’idée que les modes de tenure peuvent être définis en termes de droitsqu’ils confèrent aux détenteurs de tenure, d’obligations de ces détenteurs ainsiqu’en termes de contraintes dont ils doivent tenir compte et qui limitent leursdroits. Le système de classification précise aussi les procédures associées à l’octroides droits et à la détermination des obligations. L’évaluation prend pour point deréférence un système où les détenteurs de tenure ont le contrôle total et l’accèsexclusif aux ressources et ce, sans obligation, ce qui signifie des droits de propriétéabsolus. À noter que le droit de propriété absolu n’existe pas au Canada et ce,même sur les terres forestières privées.

3.3.1 Spécification des droitsL’attribution des droits spécifie de quelle manière les tenures sont attribuées etquelle est l’étendue des droits accordés. Les droits peuvent être attribués deplusieurs façons, soit par appels d’offres, par décision administrative basée sur descritères objectifs, de manière discrétionnaire ou encore par le croisement dediverses méthodes d’attribution. L’appel d’offres (tels qu’en C.-B.) est conçu demanière à augmenter la rentabilité économique. Toutefois, l’octroi de droits sur unebase multicritères (comme en Ontario) permet au gouvernement de promouvoir demanière explicite des objectifs sociaux tels que la création d’emplois ou le respectde l’environnement. Ainsi, lorsque l’attribution des droits s’effectue sur une basenon compétitive et de manière discrétionnaire, cela procure un maximum deflexibilité au gouvernement dans la poursuite de tout objectif souhaitable, maisprésente le défaut de manquer de transparence.


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Les droits de propriété présentent plusieurs aspects essentiels :

• Intégralité (nature et étendue des ressources et bénéficesauxquels le détenteur a droit)

• Type d’attribution (attribution sur la base de la superficie oudu volume),

• Exclusivité (possibilité d’exclure les tiers de l’utilisation d’undroit de propriété donné),

• Transférabilité (liberté du propriétaire de transférer ses droitsou obligations à des tiers, et conditions imposées pour lestransferts),

• Durée et possibilité de renouvellement (période pendantlaquelle les droits peuvent être exercés et conditions derenouvellement ou de remplacement de ces droits par desdroits similaires), et

• Sécurité (sécurité relative au maintien des droits et types decompensation dans l’éventualité d’une réduction ou d’uneannulation de ces droits).

Les droits accordés par le gouvernement sont généralement exclusifs mais restreints(c.-à-d. orientés sur le bois). Les droits pour diverses ressources extraites d’unemême terre peuvent être accordés à des intervenants différents (p. ex. des droits derécolter des résineux versus des feuillus, droits d’extraction de minerais, pétrole etgaz, droits pour usages récréatifs). L’inconvénient avec le chevauchement destenures, c’est la probabilité d’interférences et de gaspillage dans le développementd’infrastructures (p. ex. la construction de routes d’accès non interreliées) (Luckert,1993). Un mode de tenure plus intégré serait susceptible d’augmenter l’efficacitéen générant une panoplie de bénéfices forestiers, dans la mesure où le détenteur detenure comprend les avantages de coordonner la gestion de toutes les ressourcesdisponibles et accepte les compromis que l’exploitation de certaines ressourcesimpose aux autres exploitations.

Cependant, octroyer une tenure pour l’ensemble des ressources à une seuleorganisation ne mènera pas nécessairement à une utilisation complète et optimaledes ressources puisque le détenteur de la tenure est susceptible de ne pas posséderl’expertise nécessaire sur certains aspects ou ne pas porter attention auxopportunités en-dehors de son secteur d’expertise (p. ex. si les droits d’exploitationforestière sont accordés à une compagnie pétrolière et gazière). Dans de tels cas,accorder des droits de tenure pour différentes ressources à diverses organisationspeut s’avérer la meilleure option. D’autant plus que les organisations privées sontsusceptibles de négliger les valeurs sociales de la forêt pour lesquelles il n’existepas de marché (p. ex. les bénéfices environnementaux, la nature). Cela peutdevenir un solide argument pour le gouvernement afin de conserver les droits surces ressources.


Les droits accordés parle gouvernement sontgénéralement exclusifsmais restreints etpeuvent se chevauchersur un même secteur.

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La majorité des tenures forestières au Canada donne le droit d’exploiter des secteursforestiers précis. Ce n’est qu’en Colombie-Britannique que l’on retrouve des vastessecteurs d’exploitation où les droits de récolte sont définis en termes de volumes debois pouvant être coupés annuellement (ou périodiquement) sur de vastes secteursdéfinis sommairement. Alors qu’une tenure basée sur la superficie peut inciter lesexploitants à approfondir leurs connaissances sur leurs territoires d’exploitation, unetenure basée sur le volume n’encourage pas les exploitants à investir sur cet aspect,compte tenu du fait qu’ils ne reviendront peut-être jamais sur le même secteurd’exploitation. Néanmoins, les tenures basées sur le volume peuvent donner augouvernement davantage de contrôle sur la récolte, comme tel a été le cas enColombie-Britannique suite à la propagation du dendroctone du pin ponderosa.

La plupart des tenures au Canada sont transférables avec une permissionministérielle. En Colombie-Britannique, sauf les ententes couvrant lescommunautés forestières, toutes les tenures sont transférables et généralementdivisibles. Toutefois, le gouvernement est en mesure d’arrêter le transfert decertaines tenures si celui-ci menace de trop réduire la compétition sur les marchésdes billes de bois ou des produits forestiers. La transférabilité peut motiverl’investissement sur les terres forestières car toutes améliorations apportées à cesterres pourront augmenter le montant de la vente des droits de tenure, le caséchéant. Sans la possibilité de transférer (vendre) les droits de tenure, desaméliorations peuvent s’avérer difficiles à apporter. La transférabilité peut aussiaméliorer le rendement de la tenure dans les cas où l’exploitant est inefficace etdécide de vendre ses droits à un exploitant plus aguerri qui sera capable de tirerdavantage de bénéfices de l’usage de ces droits.

La plupart des grandes tenures forestières sur terres publiques sont octroyées pourdes durées variant entre 20 et 25 ans (notamment pour sécuriser le capital àinvestir dans des usines de transformation). Les tenures de petite taille ou de tailleintermédiaire ont généralement des durées plus courtes, soit moins de 5 ans. Lesgrandes tenures sont souvent renouvelables (normalement 5 ans avant la fin duterme) après examen de la performance de la tenure en question. Plus longue est lapériode de temps pendant laquelle les droits de tenure et la renouvelabilité peuventêtre exercés, tous les autres facteurs restant constants, plus élevée sera la valeur dela tenure et plus forte la motivation des détenteurs de tenure à investir dans lesecteur qu’ils gèrent. Toutefois, il est plus probable que cela résulte en desinvestissements dans les installations de transformation plutôt que dans lasylviculture (Luckert et Haley 1993, Amot 2007). En fait, la faiblesse des incitatifssusceptibles d’encourager les exploitants à investir dans les activités forestièresconstitue une évidence empirique (Rodrigues et al. 1998).

La valeur des ententes de tenure est affectée par le niveau de confiance desdétenteurs de tenure envers la sécurité de leurs droits, c’est-à-dire la garantie selonlaquelle leurs droits ne seront pas réduits ou révoqués. Dans la plupart desprovinces, les gouvernements ont la possibilité de modifier les tenures afind’atteindre les objectifs fixés par de nouvelles politiques, ou pour tenir compte desinformations d’inventaire, ou des nouvelles connaissances scientifiques ou


La transférabilité peutmotiver l’investissementdans les terres forestièrescar toutes améliorationsapportées à ces terrespourront augmenter lemontant de la vente desdroits de tenure, le caséchéant.

Plus longue est lapériode de tempspendant laquelle lesdroits de tenure et larenouvelabilité peuventêtre exercés, plus élevéesera la valeur de latenure et plus forte lamotivation desdétenteurs de tenure àinvestir dans le secteurqu’ils gèrent.

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professionnelles. Le sentiment de sécurité dépend du jugement des détenteurs detenure quant à la propension du gouvernement d’apporter des changements qui lesaffecteront négativement (Arnot, 2007). Leurs perceptions sont influencées par leursexpériences passées, leurs convictions politiques, les conditions économiquesgénérales ou encore l’opinion publique.

L’existence de dispositions statutaires constitue un élément important dans lerenforcement du sentiment de sécurité, lorsqu’elles prévoient le versementd’indemnités aux détenteurs de tenure pour les pertes encourues par l’annulationou la modification de droits de tenure. Malgré la présence d’aspects favorables àl’investissement, sans une sécurité ou une garantie de compensation, les exploitantsne seront pas enclins à investir ou maintenir leurs activités forestières selon desstandards excédant les minimums requis par la réglementation. Une compensationn’est généralement prévue que lors d’une perte significative des droits, de sorte queles gouvernements conservent une certaine liberté dans l’ajustement des politiquessans que cela occasionne des coûts démesurés. Les entreprises doivent doncaccepter un niveau normal de risques associés au système réglementaire, toutcomme elles acceptent les risques normaux inhérents aux affaires.

3.3.2 Obligations et contraintesEn échange des droits de récolte, les exploitants acceptent certaines obligations etdiverses restrictions au niveau de leurs opérations. Les obligations fiscales associéesaux ententes de tenure font l’objet d’une attention soutenue de la part desdétenteurs de tenure (se plaignant généralement qu’elles sont trop élevées), de lapart des compétiteurs mais aussi parfois des gouvernements (qui eux se plaignentqu’elles sont trop basses). Ces obligations incluent une diversité de charges mais lesplus importantes sont les redevances d’exploitation. Les redevances d’exploitationconsistent en des charges directes calculées à partir du volume de billes de boisrécoltées. Les redevances ont un impact significatif sur la rentabilité des activitésforestières car elles représentent souvent une large part du coût du bois livré àl’usine de transformation (Pricewaterhouse Coopers et International WOODMarkets Research Inc. 2003).

Les méthodes employées pour déterminer et collecter les redevances d’exploitationinfluencent grandement l’attitude des détenteurs de tenure. En particulier lorsqueles redevances sont trop peu élevées et qu’elles laissent sous-entendre auxentreprises que le bois n’a pas une grande valeur, ce qui peut amener unediminution des incitatifs à investir dans la sylviculture et dans les technologiesdestinées à réduire les pertes de bois dans les usines de transformation (Luckert etHaley 1990, Luckert et Bernard 1993). Les méthodes employées pour déterminerles redevances d’exploitation varient d’une province à une autre et au sein d’unemême province. En général, les redevances sont fixées périodiquement par lesgouvernements selon des barèmes basés sur des évaluations, des négociations oudes décisions arbitraires. Certains barèmes sont modifiés de manière à refléter lesconditions du marché, habituellement de manière imprécise et avec un décalagede temps significatif. Les évaluations peuvent être basées sur des estimationstechniques des coûts, sur les profits et les primes de risque, ou sur les données


L’existence dedispositions statutairesconstitue un élémentimportant dans lerenforcement dusentiment de sécurité,lorsqu’elles prévoient leversement d’indemnitésaux détenteurs de tenurepour les pertes encouruespar l’annulation ou lamodification de droits detenure.

Les méthodes employéespour déterminer etcollecter les redevancesd’exploitationinfluencent grandementl’attitude des détenteursde tenure.

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provenant de marchés de référence compétitifs et ajustés aux conditionsspécifiques liées à une vente particulière. Par exemple, les systèmes d’évaluationbasés sur le marché sont utilisés dans la région côtière de la Colombie-Britanniqueet au Nouveau-Brunswick. Si les prix des produits de référence ne sont pasreprésentatifs des conditions locales et/ou si les ajustements appropriés ne sont paseffectués, le système de prix sera déformé, menant à l’inefficacité du systèmed’évaluation des redevances.

Puisque les détenteurs de tenures de longue durée ont des responsabilités degestion forestière, il est nécessaire d’évaluer les coûts de ces obligations et deréduire le montant des redevances d’exploitation. Le problème consiste à obtenirdes informations fiables au point de vue des coûts et à déterminer les niveauxappropriés de profits et de prise de risques, ce qui n’est pas une tâche facile. Si lesinformations concernant le marché des billes de bois ne sont pas disponibles, lesévaluations peuvent être réalisées à partir du prix du produit fini. Les redevancesd’exploitation varient souvent en fonction du type de produit fini fabriqué. Unetelle manière de fixer les tarifs ne permet pas nécessairement d’obtenir la meilleurevaleur pour le bois et diminue ainsi la motivation des transformateurs de bois àdiriger une bille de bois vers son usage le plus rentable. De plus, certains barèmessont fixés par les gouvernements sur la base de leurs besoins en revenus ou deconsidérations sociales et politiques.

Un système compétitif d’enchères peut remédier à plusieurs de ces problèmes,mais seule la Colombie-Britannique a actuellement recours à ce système pourvendre une part significative de ses récoltes. Toutefois, dans le but de créer desmarchés compétitifs, il est nécessaire d’avoir un nombre suffisant d’acheteurs et devendeurs, et ceux-ci doivent détenir un accès adéquat à l’information. Il est aussiprimordial d’empêcher de grands compétiteurs de dominer le marché et d’adopterdes comportements prédateurs (c.-à-d. en achetant des quantités supérieures auxvaleurs optimales, pour inciter les prix à monter et éliminer les compétiteurs pluspetits et moins puissants). De plus, dans les systèmes où les redevances sontbasées sur les prix obtenus par enchère, les grandes compagnies peuvent tenterd’exercer un contrôle sur le montant des redevances en réduisant les quantités debois pour lesquelles elles enchérissent, amenant ainsi une baisse dans leursredevances d’exploitation.

Initialement conçus dans l’idée de favoriser le développement économique, lesmodes de tenure des terres publiques comportaient normalement des dispositionsobligeant les exploitants forestiers à posséder et opérer les installations detransformation du bois (obligation de transformation locale) et ce, en échange desdroits de récolte forestière. La plupart des provinces canadiennes, à l’exception dela Colombie-Britannique, ont un certain type d’obligation de transformation localepour leurs tenures les plus importantes. L’Alberta, le Québec, le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve ont aussi des obligations de transformation locale pourles tenures de taille moyenne. Les obligations de transformation locale diminuent lapossibilité pour les exploitants de diriger les arbres coupés vers leur usage optimal.De plus, en envoyant le bois vers des usines de transformation spécifiques, cesexigences nuisent à l’arrivée de nouveaux joueurs en les privant d’accès direct à un


La plupart des provincescanadiennes, àl’exception de laColombie-Britannique,ont un certain typed’obligation detransformation localepour leurs tenures lesplus importantes.

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approvisionnement. Cela empêche également la rationalisation de la production,en orientant tout l’approvisionnement en bois vers un même endroit central, soit degrandes usines de transformation qui permettent de réaliser des économiesd’échelle. À court terme, les obligations de transformation locale peuvent permettrede conserver les emplois dans certains lieux précis, mais à long terme, cesexigences peuvent amener un grand manque d’efficacité qui empêche l’ensembledu secteur forestier de maintenir sa position sur les marchés internationaux.

Les titulaires d’une tenure forestière doivent aussi respecter un certain nombred’exigences au niveau de leurs opérations. Des contrôles leurs sont imposés demanière à s’assurer que leurs opérations atteignent un certain nombre d’objectifssanctionnés publiquement. Ces exigences opérationnelles ont évolué au fil desannées pour devenir très complexes. Habituellement, elles incluent la reforestationainsi que d’autres travaux sylvicoles, et l’adoption de certaines normesopérationnelles conçues pour respecter l’environnement forestier et préserver lasanté de la forêt. Les exigences en matière de gestion précisent aussi les processusde planification et de production de rapports. Les exigences relatives à la récoltedéterminent des normes d’utilisation (c.-à-d. des normes qui déterminent la taille etla quantité d’arbres qui doivent être récoltés et retirés du site d’exploitation),contrôlent les méthodes de débardage et précisent la taille et les types de coupes àblanc. Généralement, toute contrainte obligatoire sur les opérations forestières estsusceptible d’en réduire la rentabilité à court terme (Boyd et Hyde, 1989).

Toutes les provinces ont des exigences qui déterminent un taux maximum derécolte sur les terres publiques visées par un permis de récolte spécifiant lapossibilité annuelle de coupe. Certaines provinces demandent un niveau minimalde coupe, en plus d’un niveau maximal, probablement pour tenter de régulariser leflot de production et maintenir ainsi des emplois et des revenus constants. Desdéviations annuelles autorisées sur des courtes périodes apportent une certainesouplesse au système. La Colombie-Britannique a éliminé l’exigence relative auniveau minimal de coupe afin de permettre aux entreprises « de mieux planifierleurs opérations forestières et de saisir les opportunités de vendre lorsque lesconditions du marché sont bonnes, offrant en retour plus de revenus et d’emplois àla province » (MdF C.-B. 2004, 1).

Toutes les provinces contrôlent les pratiques forestières. Pearse (2001, 12) constate« qu’au fil des décennies, les règles régissant les pratiques forestières se sontmultipliées, évoluant de la simple précaution contre le feu à un ensemble détailléde règles en matière de construction de routes, modes de débardage, normesd’utilisation, sylviculture et reforestation ». Dans les années 90, les revendicationspour la protection environnementale ont mené à l’adoption d’exigences relatives àla protection de la nature, des sols et des zones riveraines. Le respect desnombreuses règles en place a été un exercice extrêmement coûteux (Van Kooten1994, Haley 1996, Clarke 1997) et il n’est pas certain que cela ait permisd’atteindre les résultats escomptés, ou que les moyens pour atteindre ces résultatsaient été rentables.


Les titulaires d’unetenure forestière doiventaussi respecter uncertain nombred’exigences au niveau deleurs opérations. Cesexigencesopérationnelles ontévolué au fil des annéespour devenir trèscomplexes.

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Toutes les provinces du Canada se sont engagées dans la gestion durable des forêts.Les approches employées pour tenter d’atteindre cet objectif varient sensiblementd’une province à l’autre. À l’exception de la Colombie-Britannique, les provincesexigent des exploitants qu’ils développent des plans stratégiques. Ces plans doiventcontenir certaines informations spécifiées dans le manuel d’aménagement forestierde chaque province. En Colombie-Britannique, les détenteurs d’une tenureforestière fondée sur la superficie (concession de gestion forestière) sont égalementtenus de développer des plans stratégiques détaillés. De plus, toutes les provincesexigent la préparation de plans opérationnels détaillés. Ces plans doivent êtrerévisés et approuvés par les gouvernements. La régulation des pratiques forestièresse fait par l’entremise d’un amalgame de manuels, exigences d’aménagement etrègles spécifiques. En pratique, les manuels d’aménagement et leurs exigencesagissent comme des mécanismes de régulation car ils spécifient des normes devantêtre obligatoirement respectées par les détenteurs de tenure.

Il existe des différences importantes dans la propension de chacune des provinces àexiger le recours à des pratiques forestières spécifiques comparativement àl’instauration de standards relatifs aux résultats. La mise en application des règles etdes plans varie entre les provinces au niveau du recours à l’autorégulation, (p. ex.en Alberta et en Ontario), comparativement à un recours plus intensif auxinspections gouvernementales (p. ex. en Colombie-Britannique et au Québec).Dans le cas où les résultats souhaités peuvent être déterminés de manière préciseet lorsque la performance peut être mesurée avec exactitude et à peu de frais, nousavons de bonnes raisons de penser qu’un système de régulation basé sur lesrésultats est plus efficace qu’un système de type « commandement et contrôle »(normatif) qui imposent des pratiques spécifiques. Un système de régulationreposant sur les résultats permet aux détenteurs de tenure, qui connaissent lesconditions et les capacités du milieu local, d’essayer d’optimiser leurs stratégiesafin d’atteindre les résultats souhaités. Malheureusement, dans de nombreux cas,les standards relatifs aux résultats ne peuvent pas être clairement définis et leurmesure est imprécise. Dans de telles situations, le choix de stratégies spécifiques oude contraintes sur les actions peut diminuer les transactions et favoriser uneaugmentation des coûts. Une telle stratégie relève davantage du système decontrôle que du système d’autorégulation basé sur la confiance.

La difficulté inhérente à la mise en place d’un système de réglementation efficace,flexible et basé sur les résultats, afin d’encadrer les pratiques forestières, semanifeste dans plusieurs provinces par des revirements qui mènent àl’augmentation du recours aux obligations par voie réglementaires (Golec etLuckert 2008). À l’opposé d’un régime serré du type « commandement et contrôle » (normatif), il est possible de déléguer l’autorité aux professionnels du secteurforestier (p. ex. en Alberta). Cependant, des études ont démontré que lesprofessionnels de la forêt ont tendance à avoir des valeurs différentes quant à lagestion durable des forêts comparativement aux valeurs partagées publiquement


La mise en applicationdes règles et des plans enmatière de gestionforestière varient entreles provinces au niveaudu recours àl’autorégulation (tel qu’enAlberta et en Ontario),comparativement à unrecours plus intensif auxinspectionsgouvernementales (telqu’en Colombie-Britannique et auQuébec).

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(sur la base d’un échantillon de personnes) (McFarlane et Boxall 2000). Commealternative ou approche complémentaire, la certification par un organismeindépendant et non gouvernemental (p. ex. le Forest Stewardship Council, leSustainable Forest Initiative ou l’Association canadienne de normalisation) pourraitêtre utilisée. La norme de la Forest Stewardship Council (FSC) est généralement leseul programme de certification reconnu par les organisations nongouvernementales de défense de l’environnement (Tan 2003, Alberta WildernessAssociation et al. 2001). La question est alors de décider à quel système decertification le gouvernement devrait déléguer l’autorité de la vérification forestièreet si ce système de certification devrait ou non refléter les préoccupations dupublic. La diversité des points de vue quant à la définition de la gestion durabledes forêts, et les multiples institutions incarnant ces différents points de vue,rendent difficile l’harmonisation entre les politiques de tenure, la certification, lescritères et les indicateurs de gestion forestière (Golec et Luckert 2008).

Dans la majorité des provinces, une contrainte importante sur les droits de tenureest la barrière appliquée sur les expéditions et exportations interprovinciales etinternationales de billes de bois non transformées. Généralement, les exportationsinternationales de billes de bois provenant des forêts publiques nécessitent unepermission gouvernementale, ce qui est aussi souvent le cas du commerceinterprovincial. Ces contraintes imposées sur les exportations de billes de bois sontdestinées à favoriser la transformation locale. Cependant, cela mène à une baissede la valeur du bois d’œuvre produit localement, réduisant ainsi les incitatifs pourla sylviculture et pour conserver sur pied le bois n’ayant pas encore atteint sapleine valeur marchande (pour satisfaire les exigences de transformation locale).Les contrôles sur l’exportation de billes de bois ont été utilisés par les États-Uniscomme argument pour imposer des taxes controversées sur les exportationscanadiennes (Nelson et Vertinsky 2005, Nelson et al. 2008).

3.3.3 Analyse critique du profil des modes canadiens de tenureforestière

Bien qu’il y ait environ 40 types majeurs de tenures au Canada, chacun d’euxvariant sur des détails précis, les caractéristiques principales de ces systèmesdemeurent similaires. Dans la plupart des provinces, la majeure partie des droitssur le bois est accordée par le biais d’une ou deux ententes de tenure. Dans quatreprovinces, 80 % de la possibilité annuelle de coupe (PAC) est allouée parl’intermédiaire d’un seul type de tenure (Haley 2008). Puisqu’il y a de grandesvariations interprovinciales au niveau des aspirations locales, objectifs, besoins,caractéristiques intrinsèques des forêts et de l’économie, une plus grande diversitédans les ententes de tenure peut être souhaitable dans le but de permettre uneadaptation institutionnelle aux conditions du milieu. La Colombie-Britanniquepossède le système de modes de tenure le plus diversifié au pays et fournit ainsi unbon exemple quant aux manières possibles de tirer profit de cette diversité pours’ajuster aux aspirations et aux conditions locales.


Une approchealternative de régulationest le recours à lacertification par unorganisme indépendantet non gouvernementalde certification.

Une plus grandediversité dans lesententes de tenure peutêtre souhaitable dans lebut de permettre uneadaptationinstitutionnelle auxconditions du milieu.

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Les modes de tenure au Canada démontrent de la rigidité à presque tous lesniveaux, imposant des contraintes élevées sur les pratiques et les opérationsforestières. Il existe une inquiétude quant à la possibilité que les modes de tenureaient contribué à faire perdre à l’industrie forestière canadienne sa position sur lemarché international. Les contraintes imposées par la plupart des modes de tenureont empêché l’entrée de nouveaux acteurs de l’industrie et de nouveaux produits.Cela a également restreint de façon importante le renouvellement sectoriel et larestructuration. L’idée dominante dans de nombreux modes de tenure a été laredistribution de la richesse plutôt que la création de richesse. Les systèmes sontfortement centralisés, ce qui vient à l’encontre des aspirations des peuplesautochtones et des communautés dépendantes de la forêt, qui souhaitent fortementoccuper une place plus importante dans le contrôle des forêts et dans le partagedes bénéfices. La rigidité et la complexité de la plupart des modes de tenure auCanada rendront difficile l’adaptation face aux changements climatiques(Williamson 2006) et rendront la protection environnementale possiblement pluscoûteuse que nécessaire.

4.0 La conception de modes de tenure

Un document de travail produit par le ministère des Forêts et du Territoire de laColombie-Britannique (2008) définit la problématique liée à la conception desententes de tenure. Il suggère que les ententes de tenure font deux chosesfondamentales : (1) elles spécifient la répartition des tâches entre le gouvernementet le détenteur de tenure et (2) elles déterminent les droits, obligations, pénalités etincitatifs, qui ont pour effet de guider le comportement du détenteur de tenured’une manière qui satisfont les objectifs du gouvernement. L’évaluation de cesententes de tenure doit tenir compte des critères suivants :

(1) est-ce que les actions spécifiques permettant d’atteindre lesobjectifs fixés par le gouvernement sont menées par ceux quisont les mieux placés pour le faire?

(2) est-ce que les incitatifs mis en place permettent d’assurer queles acteurs non gouvernementaux en charge de ces actionsspécifiques travaillent de façon à défendre au mieux lesintérêts du public?

Aussi, le document de reconnaît la difficulté inhérente à la tâche de conception denouveaux modes de tenure et ce, pour tous les secteurs. Les difficultés apparaissentpour plusieurs raisons :

• le gouvernement ne possède pas nécessairement une idéeclaire de ce que le public souhaite (c.-à-d. les objectifs quireprésentent le mieux les intérêts du public),

• il existe une possibilité éventuelle et imprévisible demodification des attentes publiques relativement auxbénéfices tirés de la forêt,


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• il existe une possibilité de changement dans les pratiquesforestières (p. ex. dus à des changements technologiques, desvariations dans les conditions forestières et dans lesconditions du marché), et

• l’attitude des différents intervenants (p. ex. les détenteurs detenure) face aux divers incitatifs choisis par les concepteursdu mode de tenure demeure un sujet mal connu.

Les défis mentionnés plus haut obligent le rajout d’autres critères importants dansla conception d’un système de modes de tenures. En voici quelques uns :

• le système doit être plus sensible aux valeurs publiques et àleurs variations,

• le système doit être plus efficace dans la poursuite desobjectifs (c.-à-d. maintenir au minimum nécessaire les coûtsde transaction et les coûts d’autres activités non productives,

• le système doit être plus sensible aux variations dans lesconditions locales, dans les objectifs et dans les particularitésdes intervenants locaux,

• le système doit être capable de faire face à des niveauxélevés d’incertitude et de risques, et

• le système doit être transparent, simple (autant que possiblependant l’exécution des tâches complexes) et juste.

La transparence et la simplicité du système sont importantes afin de s’assurer queles défaillances relatives aux incitatifs et destinés à guider certains comportementspuissent être identifiées et corrigées, et que les signaux envoyés par le système sontremarqués et compris des intervenants. En réponse à des circonstanceschangeantes, la simplicité peut amener une réduction de l’incertitude tout enoctroyant une certaine souplesse au système. De plus, le sens de l’équité estprimordial pour assurer au système le support de tous les intervenants (c.-à-d. pourassurer la légitimité du système).

À l’aide des critères élaborés précédemment et en gardant à l’esprit les défis actuelset futurs auxquels fait face le mode de tenure, nous débutons maintenant notreanalyse des diverses options de conception. Nous commencerons par examiner leschangements relatifs aux particularités qui ont maintenu presque inchangée lanature du système (Haley et Nelson 2007). Nous nous pencherons ensuite surcertaines modifications radicales qui mènent à des changements dans la structurede gouvernance et qui produisent des atteintes simultanées à de multiples aspectscaractérisant les modes actuels de tenure au Canada.


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4.1 Nouvelle conception des modes de tenure sansmodifications majeures à leurs structures fondamentalesde gouvernance

Notre analyse des principaux attributs des modes de tenure au Canada nous a faitvoir des systèmes caractérisés par un assortiment complexe et rigide de contraintesopérationnelles imposées aux détenteurs de tenure. Plusieurs de ces contraintesopérationnelles, initialement introduites pour réagir à des problème

Conception de nouveaux modes de tenurebiblio.uqar.ca/archives/30139222.pdfLe Réseau GDF a réalisé...

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