COMITÉ DU CONTENTIEUX FISCAL, DOUANIER ET …€¦ · Aux termes de l’article 20 de la loi du 29...

Année 2006. – No 7 ISSN 0242-6773 Jeudi 3 août 2006

COMITÉDU CONTENTIEUX FISCAL,

DOUANIER ET DES CHANGES

Rapport annuelà l’intention du Gouvernement et du Parlement

2005

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3 août 2006 DOCUMENTS ADMINISTRATIFS 3

Le présent rapport a été adopté par le comité du contentieux fiscal, douanier et des changes siégeant en formation plénière dans ses séances des 30 mars et 4 avril 2006.

Etaient présents à la séance du 30 mars 2006 :

M. Marc DURAND-VIEL conseiller d’Etat, président du comité

M. Michel ARNOULD conseiller à la Cour de cassation,

M. François CHANUT conseiller à la Cour de cassation,

M. Paul GRIMALDI conseiller doyen à la Cour de cassation

M. Guy ROSIER conseiller maître honoraire à la Cour des comptes,

M. Paul BRAJOUX conseiller maître honoraire à la Cour des comptes,

M. Patrick DEVAUX conseiller maître à la Cour des comptes,

M. Gérard GANSER conseiller maître à la Cour des comptes,

Mme Véronique DEPREZ-BOUDIER administratrice civile au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, rapporteur,

Mme Marlène BALLORCA secrétaire du comité.

Etaient présents à la séance du 4 avril 2006 :

M. Marc DURAND-VIEL conseiller d’Etat, président du comité

M. Henri ROSON conseiller d’Etat honoraire

M. Jean-François de VULPILLIERES conseiller d’Etat

Mme Martine BETCH conseiller à la Cour de cassation,

Mme Marielle COHEN-BRANCHE conseiller à la Cour de cassation,

M. François CHANUT conseiller à la Cour de cassation,

M. Gérard GANSER conseiller maître à la Cour des comptes,

M. Paul BRAJOUX conseiller maître honoraire à la Cour des comptes,

M. Georges BERNAT Y VICENS directeur départemental des impôts, rapporteur,

M. Alain BROUZES secrétaire adjoint du comité.


SOMMAIRE

Première partie 11

L'exercice de la juridiction gracieuse par les services déconcentrés

de la Direction générale des impôts

1 - LES CONDITIONS D’EXERCICE DE LA JURIDICTION GRACIEUSE 12

11 - DOMAINE DE LA JURIDICTION GRACIEUSE 12

12 - MESURES PARTICULIÈRES PRISES DEPUIS 2002 12

13 - INTRODUCTION DES DEMANDES 13

14 - OBJET DES DEMANDES ET FORME DES DÉCISIONS 14

15 - MODALITÉS D’INSTRUCTION DES DEMANDES 14 151 - Instruction 14152 - Autorités compétentes pour statuer 15

2 - L’ACTIVITÉ DES SERVICES DÉCONCENTRÉS EN MATIÈRE GRACIEUSE EN 2004 17

21 - ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DEMANDES GRACIEUSES REÇUES 18 211 - Evolution entre 2003 et 2004 18212 - Evolution depuis 1999 19213 - Les caractéristiques de l’évolution constatée en 2004 20

22 - ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DEMANDES GRACIEUSES TRAITÉES 22

23 - DÉLAIS DE TRAITEMENT 24

24 - ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DEMANDES GRACIEUSES RESTANT À TRAITER 24

25 - SENS DES DÉCISIONS 26 251 - Evolution du pourcentage des décisions favorables depuis 1999 26252 - Le sens des décisions en 2004 27

26 - ÉVOLUTION DU MONTANT DES ALLÉGEMENTS ACCORDÉS 28 261 - Evolution des allégements depuis 1999 28262 - Evolution constatée en 2004 29263 - Le poids des allégements gracieux 30

27 - EXAMEN DE L’ACTIVITÉ PAR DIRECTION 31 271 - Répartition géographique des rejets 31272 - Répartition et montant moyen des allégements 33

6 JOURNAL OFFICIEL DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE 3 août 2006

3 - LES NOUVELLES GARANTIES POUR LES CONTRIBUABLES 35

31 - LES NOUVELLES SAISINES 35

32 - L’EXTENSION DES MODALITÉS DE LA TRANSACTION 39

33 - L’APPLICATION MESURÉE DE LA LOI FISCALE 40

4 - L’ACTIVITÉ DU COMITÉ DANS LES AFFAIRES RELEVANT DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS EN 2005 40

41 - NOMBRE DE DOSSIERS TRAITÉS PAR LE COMITÉ 40

42 - RÉPARTITION PAR IMPÔT DES AFFAIRES EXAMINÉES PAR LE COMITÉ 41

43 - SENS DES AVIS RENDUS PAR LE COMITÉ 41

ANNEXES 43

JURIDICTION GRACIEUSE – SITUATION AU 31 décembre 2004

- tous impôts 44- impôts directs 48- droits d’enregistrement 52- taxes sur le chiffre d’affaires 56- impôts directs locaux 60- taxes foncières 64- taxe d’habitation 68


Deuxième partie 73

L'activité des services déconcentrés

de la direction générale des douanes et droits indirects

1 - LES CONSTATATIONS EFFECTUÉEES EN MATIÈRE DOUANIÈRE EN 2004 75

11 - Caractéristiques générales des constatations effectuées 7512 - Suites contentieuses et recouvrement des droits et taxes fraudés 7613 - Le recouvrement des droits et taxes 7814 - La lutte contre les trafics illicites 7815 - La fraude commerciale 7916 - Crises sanitaires affectant le marché intérieur 82

2 - LES INFRACTIONS CONSTATÉES EN 2004 EN MATIÈRE DE CONTRIBUTIONS INDIRECTES ET LEURS SUITES 85

21 - Les fraudes constatées 8522 - Les suites contentieuses et gracieuses 87

3 - POINT D’ACTUALITÉ : MODIFICATIONS DES PROCÉDURES APPORTÉES PAR LA LOI N° 2004-204 DU 9 MARS 2004, DITE LOI PERBEN II 88

31 - La modification du régime de manquement à l’obligation déclarative et l’entrée en vigueur du nouveau régime au 1er octobre 2004 8832 - Le renforcement du champ de compétence de la douane judiciaire 8933 - Dispositions concernant les livraisons surveillées et infiltrations – article 67 bis du CD 8934 - Dispositions concernant le secret professionnel 9135 - Transformation de la contrainte par corps en contrainte judiciaire 9236 - Aggravation des sanctions pénales dans le domaine des contrefaçons 9237 - Autres mesures 93

4 - LES GARANTIES ET VOIES DE RECOURS OFFERTES AUX INFRACTEURS EN MATIÈRE DE TRANSACTION DOUANIÈRE 93

41 – La faculté de transiger 9342 – Les effets juridiques de l'arrangement transactionnel 9543 – La contestation de l'arrangement transactionnel 95

5 - L'ACTIVITÉ DU COMITÉ DANS LES AFFAIRES RELEVANT DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES DOUANES ET DROITS INDIRECTS 96


INTRODUCTION

Aux termes de l’article 20 de la loi du 29 décembre 1977, le comité du contentieux fiscal douanier et des changes établit chaque année, à l’intention du Gouvernement et du Parlement, un rapport « sur les conditions dans lesquelles ont été conclues ou accordées les transactions, remises ou modérations relevant de la compétence des services extérieurs de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes ».

La première partie du rapport est, en conséquence, consacrée à l’étude de la juridiction gracieuse par les services déconcentrés de la direction générale des impôts, tandis que la seconde partie concerne la juridiction gracieuse des services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects.

*

* *


PREMIÈRE PARTIE

L'EXERCICE DE LA JURIDICTION GRACIEUSE

PAR LES SERVICES DÉCONCENTRÉS

DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS

La première partie de ce rapport a pour objet :

– de rappeler les conditions dans lesquelles s'exerce la juridiction gracieuse ;

– de décrire et d'analyser l'activité des services déconcentrés en 2004 ;

– de consacrer un développement particulier aux nouvelles garanties des contribuables;

– de retracer l'activité du comité, durant l'année 2005, dans les matières relevant de la direction générale des impôts.

*

* *

La direction générale des impôts a reçu 733 733 demandes gracieuses en 2004, soit une augmentation de 5,6 % par rapport à 2003. Le nombre de demandes gracieuses augmente assez fortement alors que l’on constatait une baisse continue depuis quatre ans. Cette situation s’explique notamment par l’extension de nouvelles possibilités offertes aux contribuables (voir infra § 3).

La part de ces demandes dans le nombre total des demandes reçues (réclamations contentieuses et demandes gracieuses) est désormais supérieure à 20 % (21,3 %). Les impôts locaux représentent toujours la part la plus importante des demandes gracieuses (43,9 %).

Le nombre de demandes gracieuses traitées a augmenté (+ 4,6 % entre 2003 et 2004). Les services ont continué à résorber en partie le stock d’affaires en instance puisque les décisions prises (744 042) excèdent les demandes reçues (733 733).

L’essentiel du stock d’affaires non traitées au 31 décembre 2004 est constitué de demandes récentes : 82,1 % des affaires restant à traiter dans les services locaux ont moins de 3 mois (contre 82,4 % en 2003).

98,06 % des décisions prises par les services locaux (ils traitent un peu plus de 97 % de l’ensemble des demandes) sur les demandes gracieuses le sont dans un délai inférieur à 3 mois.

Par ailleurs, la proportion des décisions favorables diminue encore légèrement (70,6 % en 2004 contre 71,7 % en 2003 et 73,9 % en 2002) et le montant des allégements (environ 489 millions d’euros) augmente de + 6,7 %. On constate là encore une différence notable avec 2003 (diminution de 1,6 % par rapport à 2002).

Enfin, l’analyse des résultats par département traduit une assez grande homogénéité dans le traitement des affaires gracieuses.


1 - LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA JURIDICTION GRACIEUSE

11 - DOMAINE DE LA JURIDICTION GRACIEUSE

Aux termes de l'article L 247 du livre des procédures fiscales (LPF) dans sa rédaction applicable depuis l’entrée en vigueur de l’article 35 de la loi de finances pour 2004, l’administration peut accorder sur la demande du contribuable :

• des remises totales ou partielles d'impôts directs régulièrement établis lorsque le contribuable est dans l'impossibilité de payer par suite de gêne ou d'indigence (article L 247-l° du LPF). La loi interdit en revanche toute remise, même partielle, des droits d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière, des droits de timbre, des taxes sur le chiffre d'affaires et des taxes assimilées à ces droits et taxes (article L 247 du LPF, dernier alinéa).

• des remises totales ou partielles d’amendes fiscales ou de majorations d’impôts si ces pénalités et, le cas échéant, les impositions auxquelles elles se rapportent sont devenues définitives1 (article L 247-2° du LPF).

• une atténuation, par voie de transaction, des amendes fiscales ou des majorations d’impôts lorsque ces pénalités et, le cas échéant, les impositions auxquelles elles s’ajoutent ne sont pas définitives (article L 247-3° du LPF).

• Les dispositions des troisième et quatrième alinéas sont le cas échéant applicables, s’agissant des sommes dues au titre de l’intérêt de retard visé à l’article 1727 du code général des impôts.

12 - MESURES PARTICULIÈRES PRISES DEPUIS 2002

Des mesures exceptionnelles ont également été mises en place.

121 - EN 2002

La principale mesure concerne les modifications des règles de compétence applicables en matière de juridiction gracieuse (voir infra § 152).

122 - EN 2003

Des mesures fiscales ont été adoptées en faveur des agriculteurs victimes de la sécheresse de l’été 2003. Ce dispositif est applicable aux agriculteurs dont l’exploitation est située dans un département où le caractère de dommages agricoles a été reconnu.

De même, afin de tenir compte des événements qui ont touché certaines communes du sud-est de la France et de la vallée de la Loire victimes des inondations, il a été décidé la mise en œuvre d’un dispositif exceptionnel en faveur des populations sinistrées.

Le régime fiscal des aides accordées aux entreprises victimes de catastrophes naturelles ou techniques a été modifié : l’article 48 de la loi de finances rectificative pour 2002 décide de ne plus soumettre à l’impôt les dons perçus par ces entreprises.

La loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine intègre de plein droit les dettes fiscales non professionnelles dans le champ de compétence des commissions de surendettement.

Cette loi institue dans le cadre des procédures devant ces commissions un principe de traitement des dettes fiscales non professionnelles dans les mêmes conditions que les autres dettes.

Ce principe est dans les faits appliqué par les services fiscaux, qui traitent la totalité des demandes de remises gracieuses effectuées par les contribuables surendettés en moins de trois mois et accordent des remises ou modérations gracieuses dans un nombre de cas et pour des montants moyens très supérieurs à celles qui sont accordées par les prêteurs privés dans le cadre des commissions de surendettement.

1 C’est-à-dire quand les délais de réclamation ou de recours sont expirés ou encore lorsqu’une décision de justice irrévocable est

intervenue.


Par ailleurs, la loi du 1er août 2003 met en place une procédure de rétablissement personnel pour les contribuables surendettés se trouvant dans une situation irrémédiablement compromise. La clôture pour insuffisance d’actif entraîne l’effacement de toutes les dettes non professionnelles du débiteur, y compris les dettes fiscales.

Cette loi est entrée en application en mai 2004.

123 - EN 2004

Comme indiqué plus avant, une atténuation des intérêts de retard par voie de remise, modération ou de transaction peut être envisagée depuis le 1er janvier 2004 lorsque l’infraction résulte de circonstances particulières et que cette atténuation est de nature à faciliter le règlement d’un litige ou à permettre de clore un dossier de manière équitable.

124 - EN 2005

En décembre 2005, des modifications importantes sont intervenues en matière de pénalités.

a) L’ordonnance du 7 décembre (n° 2005-1512) procède à des simplifications notamment en matière de pénalités. Ainsi, la majoration de 80 % liée au défaut de déclaration dans les 30 jours d’une seconde mise en demeure est supprimée.

L’éventail des sanctions est réduit : les amendes forfaitaires comportent désormais six quotités différentes au lieu de onze. Quant aux taux des majorations de droits, ils s’étendent désormais jusqu’à 100 % au lieu de 150 %.

b) Par ailleurs, l’article 29 de la loi de finances pour 2006 prévoit un alignement du taux de l’intérêt de retard et du taux des intérêts moratoires à hauteur de 0,40 % par mois, soit 4,80 % l’an (les intérêts de retard étaient jusqu’alors calculés au taux de 0,75 % par mois, correspondant à un taux annuel de 9 %).

Ces deux séries de mesures (a et b) sont d’application au 1er janvier 2006.

Sans présenter l’ensemble des mesures fiscales contenues dans la loi de finances pour 2006 avec notamment la modification du barème d’imposition pour tenir compte de la suppression de l’abattement de 20 % et la mise en place de la déclaration préremplie au 1er mai 2006, il convient néanmoins de mentionner la mesure d’urgence prévue par l’arrêté du 2 août 2005.

Cette mesure vise à instituer un crédit d’impôt en faveur des jeunes exerçant un métier rencontrant des difficultés de recrutement. Les secteurs concernés sont l’agriculture, le bâtiment, la mécanique, le commerce et l’hôtellerie.

Les jeunes de moins de 26 ans pourront, sur demande, dès le 1er janvier 2006, obtenir un crédit d’impôt de 1 000 euros maximum. Ce montant est dégressif en fonction des revenus perçus dès lors qu’ils exercent un métier dans certains sous-secteurs des activités indiquées ci-avant.

Pour obtenir ce crédit, l’activité doit être exercée pendant une durée minimale de 6 mois sans interruption, et avoir débuté entre le 1er juillet 2005 et le 31 décembre 2005. Les premiers versements pourront être sollicités à compter du 1er janvier 2006.

Par ailleurs un nouveau mode de paiement de la prime pour l’emploi a été mis en œuvre. Ainsi, à compter de 2006, la PPE fera l’objet d’un versement mensuel de janvier à juin, le solde étant versé lors de la liquidation de l’impôt.

13 - INTRODUCTION DES DEMANDES

Les décisions de la juridiction gracieuse ne peuvent intervenir, en principe, que sur demande des contribuables. Toutefois, l’article R 247-8 du LPF autorise l’administration à prononcer d’office des remises ou modérations ou à proposer d’office des transactions.

Les demandes présentées par les contribuables en vue d’obtenir, à titre gracieux, soit une transaction, soit une remise ou modération doivent être adressées au service des impôts dont dépend le lieu d’imposition.


Ces demandes sont établies au moyen d’une simple lettre et doivent contenir les indications nécessaires pour identifier l’imposition et, le cas échéant, être accompagnées, soit de l’avis d’imposition ou d’un extrait de rôle, soit de l’avis de mise en recouvrement (article R* 247-1 du LPF ).

Toutefois, comme il sera développé infra (cf § 3), ces demandes gracieuses peuvent être adressées par l’intermédiaire du médiateur institué au sein du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et des conciliateurs fiscaux.

14 - OBJET DES DEMANDES ET FORME DES DÉCISIONS

Conformément à l’article L 247 du LPF, qui définit le champ d’application de la juridiction gracieuse, les demandes peuvent viser l’impôt en principal ou les pénalités.

a) L’impôt en principal

Ne sont recevables que les demandes concernant les impôts directs et à condition que le contribuable invoque des motifs de gêne ou d’indigence le mettant dans l’impossibilité de se libérer vis-à-vis du Trésor.

Elles sont seulement susceptibles de faire l’objet d’une remise (l’administration renonce à la totalité de sa créance) ou d’une modération (la renonciation n’est que partielle). Elles ne peuvent donner lieu à transaction.

b) Les pénalités

Les demandes visant les pénalités sont recevables en toute matière fiscale.

Lorsque ces pénalités et les impositions qu’elles concernent sont devenues définitives, le contribuable peut obtenir une remise ou une modération de ces sanctions.

Par contre, quand celles-ci et, le cas échéant, les impositions principales ne sont pas définitives le contribuable ne peut obtenir une atténuation de ces sanctions que par la voie d’une transaction.

La remise ou modération est un abandon consenti par un créancier à son débiteur. Elle constitue donc un acte unilatéral.

En revanche, la transaction suppose des concessions réciproques faites par le créancier et le débiteur sur leurs droits respectifs. Il s’agit par conséquent d’un contrat.

15 - MODALITÉS D'INSTRUCTION DES DEMANDES

Les conditions dans lesquelles sont instruites les demandes de remise, de modération ou de transaction sont précisées par les articles R* 247-1 et suivants du LPF.

151 - INSTRUCTION

Les demandes gracieuses doivent, en principe, être soumises à l'instruction avant de faire l’objet d’une décision. Toutefois, le directeur des services fiscaux peut se prononcer sans instruction sur les demandes de transaction, de remise ou de modération qui, en l'état des procédures en cours à l'époque où elles sont formées, ne peuvent être favorablement accueillies (article R 247-2 du LPF) .

L’instruction consiste à étudier les circonstances particulières de l’affaire et réunir les éléments d’information les plus complets possibles.

Pour ce faire, l’agent instructeur prend contact avec les comptables chargés du recouvrement de l’imposition et des majorations faisant l’objet de la demande dans un souci d’information.

En effet, si la présentation d’une demande gracieuse ne permet pas au contribuable d’obtenir le sursis de paiement des impositions mises à sa charge, il a néanmoins été recommandé aux comptables d’accorder des délais de paiement et de suspendre, si possible, les poursuites jusqu’à la prise de décision, qui doit dans la quasi-totalité des situations intervenir dans un délai inférieur à trois mois.


Par ailleurs, l’agent instructeur recherche des renseignements sur la situation du contribuable et les circonstances de l’infraction s’il s’agit de pénalités.

La juridiction gracieuse dépend très largement d’éléments de fait tirés de la situation fiscale des contribuables et de la nature des infractions, le cas échéant, commises.

Ainsi, l’administration recommande de prendre en considération les éléments ci-après :

1- pour les particuliers, sont retenus la situation financière et patrimoniale du contribuable, son âge, ses charges incompressibles, son comportement fiscal habituel et ses antécédents contentieux, les efforts financiers consentis pour apurer sa dette ;

2- pour les entreprises, les services examinent si l’abandon partiel de sa créance par le Trésor est de nature à faciliter le redressement économique de la société et si les autres créanciers, les actionnaires et, le cas échéant, les dirigeants eux-mêmes ont déjà fourni un effort en faveur de leur entreprise.

Ces recommandations ne constituent pas des critères à appliquer de manière automatique ou cumulative, mais doivent être pondérées en fonction des circonstances propres à chaque dossier.

En effet, l’agent instructeur doit disposer d’une marge de manœuvre lui permettant de prendre en considération la diversité des situations.

L’octroi d’une mesure gracieuse ne constitue pas un droit pour le contribuable mais une possibilité pour l’administration de reconsidérer l’approche d’un dossier.

Cela étant, il existe une relative unicité de comportement des services, qui se réfèrent tous aux mêmes recommandations pour prendre leurs décisions.

L’agent qui a instruit la demande émet un avis sur la suite qui doit lui être donnée. La décision prise, selon l’importance des sommes en jeu, par le directeur des services fiscaux ou par le ministre (après avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes), doit être notifiée au contribuable.

152- AUTORITÉS COMPÉTENTES POUR STATUER

Le décret n° 2002-1108 du 30 août 2002, entré en vigueur le 3 septembre 2002, a modifié et simplifié les règles de compétence applicables en matière de juridiction gracieuse. Un seuil unique de 150 000 € est dorénavant fixé pour déterminer l'autorité compétente, entre le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le chef des services déconcentrés concerné, pour statuer sur les demandes de transactions ou de remises à titre gracieux.

Ce décret a donc modifié les règles de compétence codifiées à l'article R* 247-4 du LPF. Par ailleurs, l'article R 247-5 A du LPF, qui prévoyait des règles particulières en matière de taxe professionnelle et de taxes additionnelles à cet impôt, est abrogé.

Désormais, sauf en matière de contributions indirectes, la décision sur les demandes des contribuables tendant à obtenir une modération, remise ou transaction appartient :

* au directeur chargé d'une direction des services fiscaux ou au directeur chargé d'un service à compétence nationale ou d'une direction spécialisée pour les affaires relatives à des impositions établies à l'initiative des agents placés sous son autorité, lorsque les sommes faisant l'objet de la demande n'excèdent pas 150 000 € par cote, exercice ou affaire2, selon la nature des impôts ;

* au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, après avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, dans les autres cas.

2 La notion de cote est particulière aux impôts directs recouvrés par les comptables du Trésor. D’une façon générale, la cote s’entend du

montant de la cotisation (principal et majorations) établie sous un article de rôle au titre d’un impôt déterminé. La notion d’exercice s’applique aux taxes sur le chiffre d’affaires, à la retenue à la source sur le revenu des capitaux mobiliers et aux taxes recouvrées selon les mêmes modalités. La notion d’affaire concerne les droits d’enregistrement, de publicité foncière, l’impôt de solidarité sur la fortune et les droits de timbre.


Les directeurs peuvent déléguer leur signature pour statuer en matière gracieuse aux agents des services placés sous leur autorité dans les limites maximales suivantes :

Droits Pénalités

Agents A d’un grade supérieur à celui d’inspecteur

50 000 € limites fixées par le directeur

Inspecteurs 15 000 € 15 000 €

Agents B 10 000 € 10 000 €

Agents C ___ ___

La décision du directeur général des impôts du 24 octobre 2003 (BOI 13 0 2 03) a sensiblement étendu les possibilités de délégation de signature aux agents A et B ainsi qu’aux agents C.

NB : pour les agents C :

Un certain nombre de directeurs des services fiscaux ont délégué leur signature au profit des agents C mais uniquement en matière contentieuse (dégrèvements et restitutions d’office visant l’impôt sur le revenu et assimilés, la taxe d’habitation, la redevance audiovisuelle et les taxes foncières non consécutives à un contrôle fiscal).

Ces délégations éventuelles, prises intuitu personae après avis motivé du chef de service de l’agent, le sont dans la limite de 2 000 euros au profit des agents d’assiette exerçant soit dans un centre des impôts soit dans une recette (depuis janvier 2006, les recettes des impôts ont pris la dénomination de service des impôts aux entreprises : SIE).

Pour les matières gérées comme en matière de contributions indirectes3, la décision sur les demandes tendant à obtenir une transaction, remise ou modération obéit aux dispositions de l’article R* 247-5 du LPF.

En cas de désaccord sur la décision du chef des services déconcentrés, le contribuable peut soumettre cette décision au ministre. La décision du ministre peut elle-même faire l’objet d’un recours devant la même autorité, mais seulement si des faits nouveaux sont invoqués (article R 247-7, ler et 2e alinéas).

La décision de l'administration prise en matière gracieuse peut, comme toute décision administrative, faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

Cependant, pour le juge administratif, l’octroi par l’administration d’une remise gracieuse reste une simple faculté et les décisions prises sur ce type de demandes n’ont pas à être motivées au regard de la loi du 11 juillet 1979 de sorte que l’annulation ne peut intervenir que si l'auteur de la décision était incompétent pour la prendre, ou si la décision attaquée est elle-même entachée d'un vice de forme, d'une erreur de droit ou de fait, d'une erreur manifeste d'appréciation, ou encore si elle est révélatrice d'un détournement de pouvoir.

Le nombre de recours pour excès de pouvoir contre ces décisions gracieuses reste faible puisque, pour 2003, la direction générale n’a enregistré que 9 recours.

En 2004, le nombre de recours s’élève à 45 mais, l’enregistrement par les services centraux ayant été effectué globalement au titre de cette année, le nombre de recours relatifs au seul secteur gracieux n’est pas connu.

Enfin, il convient de noter que le comité du contentieux fiscal, douanier et des changes peut être consulté par le ministre, sur le fondement de l'article 396 ter A de l'annexe II au code général des impôts, « sur toute question générale ou particulière relative au contentieux fiscal ».

3 Il s'agit des demandes portant sur des infractions en matière de billetterie ou de TVA sur les animaux vivants de boucherie et

charcuterie.


2 - L’ACTIVITÉ DES SERVICES DÉCONCENTRÉS EN MATIÈRE GRACIEUSE EN 2004

L’année 2004 se caractérise par une augmentation :

- du nombre des demandes reçues (+ 5,6 %), qui n’est pas sans rapport avec les nouvelles voies désormais offertes aux contribuables pour solliciter une atténuation des impositions mises à leur charge et avec les dispositions législatives prises en matière de taxe d’habitation (plafonnement, cotisation minimum) ;

- du nombre des demandes traitées (+ 4,6 %) ;

- du montant des allégements accordés (+ 6,7 %) ;

une diminution :

- du taux de décisions favorables (- 1,1 %);

- du nombre d’affaires restant à traiter dès lors que les décisions prises (744 042) excèdent les demandes reçues (733 733) ;

et par une amélioration des délais de traitement (98,06 % des demandes sont traitées par les services locaux en moins de trois mois).

*

* *

Après avoir régulièrement progressé entre 1992 et 1997 en passant de 655 879 à 1 043 250, le nombre de demandes gracieuses reçues par l’ensemble des services de la direction générale des impôts s’est maintenu au-dessus du seuil du million jusqu’en 2000.

L’année 2001 a marqué une rupture très nette avec cette évolution. En effet, le nombre de demandes gracieuses a diminué de manière très prononcée (- 308 786 affaires).

Cette baisse s’est confirmée en 2002 puis en 2003, mais dans des proportions nettement moins importantes (- 43 125 affaires en 2002 et - 10 717 en 2003).

En revanche, la tendance s’est inversée en 2004 puisqu’il est relevé une augmentation substantielle du nombre d’affaires reçues (+ 38 903).

Les réformes intervenues en 2000 en matière de taxe d’habitation, impôt générant de nombreuses demandes gracieuses (modification des dégrèvements en faveur des contribuables de condition modeste, suppression de la part régionale), et la mise en place de la prime pour l’emploi en 2001 expliquent en grande partie la baisse des pétitions gracieuses sur la période 2000-2003.

Par ailleurs, la part des demandes gracieuses dans le nombre total des demandes reçues par les services de la direction générale des impôts (réclamations contentieuses et demandes gracieuses, hors demandes de remboursement de crédits TVA) a cessé de baisser ainsi que le montrent les chiffres figurant dans le tableau ci-après.


Nombre total de réclamations reçues4 2001 2002 2003 2004

au contentieux 2 751 538 2 715 903 2 829 715 2 791 610

au gracieux 748 672 705 547 694 830 733 733

Total des affaires reçues 3 500 210 3 421 450 3 524 545 3 525 343

Part des demandes gracieuses reçues en % 21,3 % 20,6 % 19,7 % 20,8%

21 - ÉVOLUTION DU NOMBRE DES DEMANDES GRACIEUSES REÇUES

211 - EVOLUTION ENTRE 2003 ET 2004 L’évolution entre 2003 et 2004 est présentée, par catégorie d’impôts, dans le tableau suivant :

Nature des impôts

Demandes reçues

Part en % de chaque nature d’impôt dans le total des affaires gracieuses reçues

Différence 2003 2004

Nombre % 2003 2004

I- Impôts directs

a) impôts d’Etat et assimilés 132 883 156 245 + 23 362 17,6 19,1 21,3

b) impôts locaux 286 307 322 265 + 35 958 12,6 41,2 43,9

Total 419 190 478 510 + 59 320 14,2 60,3 65,2

II- Droits d’enregistrement 28 004 29 948 + 1 944 6,9 4,0 4,1

III- Taxes sur le chiffre d’affaires 247 636 225 275 - 22 361 9 35,7 30,7

TOTAL GÉNÉRAL 694 830 733 733 + 38 903 5,6 100 100

Remarque préalable : ces chiffres ne tiennent pas compte du nombre considérable de décisions d’office prises en matière de taxe d’habitation au profit des contribuables âgés et de condition modeste et des dégrèvements en fonction du revenu. Ces dégrèvements sont en effet décidés à la suite de mesures législatives et ne sont pas considérés comme des actes relevant de la juridiction gracieuse des services. Avec 733 733 demandes gracieuses reçues en 2004, les services de la direction générale des impôts enregistrent une augmentation du nombre de ces demandes qui fait suite à la diminution observée au cours des quatre années précédentes.A cet égard, on observe une différence d’évolution entre les catégories d’impôts. En ce qui concerne les impôts directs, le nombre de demandes gracieuses augmente de 14,2 %, pour les droits d’enregistrement l’augmentation ressort à 6,9 % alors qu’en matière de taxes sur le chiffre d’affaires les demandes baissent de 9 %.

Evolution de la répartition des demandes gracieuses par catégorie d’impôts

4 Chiffres à rapprocher du nombre de déclarations de revenus : 34,4 millions et du nombre d’avis d’imposition de taxe d’habitation : 25,3 millions et de taxes foncières : 26,9 millions.

2004

I.D.E.21%

T.P.3%

T.H.30%

T.F.11%

T.C.A.31%

Enr.4%

2003

I.D.E.19% T.P.

2%

T.H.28%T.F.

11%

T.C.A.36%

Enr.4%


Les demandes gracieuses en matière de taxe d’habitation et d’impôts directs d’Etat (essentiellement IR et IS) progressent de 2 points par rapport à l’année précédente, alors que dans le même temps celles relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires diminuent de 5 points. Les demandes concernant les taxes foncières et les droits d’enregistrement restent stables.

212 - EVOLUTION DEPUIS 1999

Le graphique ci-après retrace l’évolution, depuis 1999, du nombre de demandes gracieuses d’impôts directs d’Etat, d’impôts locaux, de droits d’enregistrement et de taxes sur le chiffre d’affaires.

A - LES IMPÔTS DIRECTS

• Les impôts d’Etat (IR-IS essentiellement) Après une baisse importante enregistrée sur les périodes précédentes l’année 2004 connaît une hausse de 17,6 %.

• Les impôts locaux

Entre 1999 et 2002, le nombre de demandes gracieuses concernant ces impôts a connu une baisse spectaculaire (- 364 529 demandes, soit - 56,2 %). L’année 2003 a connu une très légère progression (+ 2 010 demandes) marquant ainsi une rupture dans la baisse continue depuis 1999. L’année 2004 enregistre une hausse de 12,6 %, soit une augmentation de 35 958 affaires. Toutes les taxes locales concernées connaissent une forte progression, remarque étant faite que c’est la taxe d’habitation qui a le plus progressé (+ 14,9 %).

B - LES DROITS D’ENREGISTREMENT

La baisse du nombre de demandes afférentes aux droits d’enregistrement, amorcée en 1999, ne s’est pas poursuivie. Entre 1998 et 2003, la diminution représente 13 104 affaires, soit 31,9 %, alors que la variation s’élève à + 6,9 % entre 2003 et 2004 (+ 1 944 affaires).

C - LES TAXES SUR LE CHIFFRE D’AFFAIRES

En ce qui concerne les demandes portant sur les taxes sur le chiffre d’affaires, l’évolution depuis 1999 fait apparaître une période de hausse puis une période de baisse continue depuis 2001. Pour la quatrième année consécutive, on observe une diminution du nombre de demandes (-22 361 demandes entre 2003 et 2004, soit - 9 %). Source : rapport annuel de performance de la DGI 2004.

37 040 34 460 30 159 28 900 28 004 29 948

277 313 316 146225 275180 590

125 239 119 531 132 883 156 245

648 826526 262

322 265

1 057 458

733 733

247 636272 819295 995141 032

286 307284 297297 279

694 830705 547748 672

1 104 211

0

200 000

400 000

600 000

800 000

1 000 000

1 200 000

1999 2000 2001 2002 2003 2004

droits d'enregistement Taxes sur le chiffre d'affaires Impôts d'Etat

impôts directs locaux Total


213 - LES CARACTÉRISTIQUES DE L’ÉVOLUTION CONSTATÉE EN 2004

A - LES IMPÔTS DIRECTS

a) Les impôts d’Etat (IR, IS, CSG, CRDS) La hausse des demandes relatives aux impôts directs d’Etat est de 17,6 % (23 362 dossiers en plus). Cette hausse fait suite à deux années de forte baisse pour 2001 (- 30,7 %) et de baisse plus modérée pour 2002 (- 4,6 %) mais également à la hausse constatée sur 2003 (+ 11,2 %).

Cette hausse peut s’expliquer de la façon suivante : - la mise en place depuis l’automne 2001 de la prime pour l’emploi (PPE) et la baisse de 5 % de l’impôt sur le

revenu en 2002 avaient eu un effet modérateur sur l’évolution des demandes gracieuses relatives aux impôts directs d’Etat en 2001 et 2002. En 2003, et à plus forte raison en 2004, l’effet modérateur de ces mesures semble s’être atténué ;

- traduction de situations difficiles de plus en plus nombreuses pour une partie de la population.

Il est par ailleurs constaté une augmentation du nombre d’avis d’imposition d’impôt sur le revenu (15,7 millions en 2002, 16 millions en 2003 et 16,17 millions en 2004), alors que, entre 2000 et 2002, leur nombre était passé de 16,8 millions à 15,7 millions.

b) Les impôts locaux L’évolution entre 2002 et 2004 est retracée dans le tableau ci-après.

Nombre de demandes reçues

2002 2003 2004 Variation en pourcentage(2004/2003)

Taxe d’habitation 177 240 192 892 221 557 + 14,9

Taxes foncières 88 765 76 590 82 538 + 7,8

Taxe professionnelle 18 292 16 825 18 170 + 8,0

Total impôts locaux 284 297 286 307 322 265 + 12,6

Après deux années de baisse (- 43,5 % en 2001 et - 4,4 % en 2002), les années 2003 et 2004 enregistrent une hausse du nombre de demandes gracieuses en matière d’impôts locaux (+ 0,7 % et + 12,6 %). Ces hausses recouvrent des évolutions différentes selon qu’il s’agit de la taxe d’habitation, des taxes foncières ou de la taxe professionnelle.

• La taxe d’habitation

Ce sont les demandes en matière de taxe d’habitation qui ont enregistré une hausse importante et expliquent le mouvement d’ensemble à la hausse. Cet impôt constitue toujours la part la plus importante des demandes gracieuses en matière d’impôts directs locaux (68,7 %).

Année 2001 2002 2003 2004

Part des demandes gracieuses des impôts locaux portant sur la taxe d’habitation

64,6 % 62,3 % 67,4 % 68,7 %

Cela étant, avec 221 557 demandes gracieuses, l’année 2004 est loin du nombre atteint en 2000 (363 915 affaires enregistrées).


Plusieurs facteurs peuvent expliquer l’évolution à la hausse :

* les dispositions de l’article 1414 A III 1-a du CGI prévoient, en cas de hausse du taux d’imposition global de la taxe d’habitation par rapport à son niveau atteint en 2000, que le dégrèvement accordé au titre du plafonnement est réduit « d’un montant égal au produit de la base nette imposable (…) par la différence entre le taux global de taxe d’habitation constaté dans la commune au titre de l’année d’imposition et ce même taux global constaté en 2000 ».

* le maintien d’une cotisation minimum à la charge des contribuables de condition modeste qui étaient jusqu’alors totalement exonérés (conséquences des dispositions légales transitoires en matière de plafonnement).

• Les taxes foncières

Le nombre de demandes relatives aux taxes foncières enregistre une légère augmentation : + 5 948 dossiers, soit + 7,8 % comparé à 2003. Elle contredit les baisses constatées en 2001, 2002 et 2003 (respectivement - 36,8 %, - 2,1 % et - 13,7%).

• La taxe professionnelle

Après avoir légèrement augmenté en 2002, le nombre de demandes gracieuses relatives à la taxe professionnelle avait enregistré une baisse en 2003 (- 1 467 demandes, soit - 8 %). En 2004 cette baisse ne s’est pas reproduite puisque l’on constate au contraire une hausse de 8 % (1 345 demandes), soit de fait un écart de 16 %.

Le nombre de demandes gracieuses concernant la taxe professionnelle ne représente qu’à peine 6 % (5,63 %) du total des demandes gracieuses d’impôts locaux.

*****

Les demandes gracieuses relatives aux impôts locaux continuent à représenter la part la plus importante de l’ensemble des demandes gracieuses. Si depuis 2001 cette part s’était stabilisée aux environs de 40 % du total des affaires gracieuses reçues (elle était encore de 50 % en 2000), elle est désormais de 43,9 %.

Cette augmentation s’explique par la hausse des impôts locaux et notamment de la taxe d’habitation et des taxes foncières, qui demeurent une charge relativement lourde pour la plupart des contribuables exonérés ou faiblement imposés à l’impôt sur le revenu.

Le nombre de demandes gracieuses n’est sans doute pas sans relation avec le taux de mensualisation, qui se situe à un peu moins de 30 % en ce qui concerne la taxe d’habitation, alors qu’il atteint 62,17 % en matière d’impôt sur le revenu.

Taux d’adhésion à la mensualisation

Nature 2001* 2002* 2003* 2004

Impôt sur le revenu 53,3 % 58,1 % 59,4 % 62,17 %

Taxe d’habitation 28,2 % 27,3 % 29,2 % 29,85 %

Taxes foncières 19,3 % 19,8 % 21,9 % 22,87 %

Taxe professionnelle 2,7 % 3 % 3,2 % ND

• relatif à l’impôt sur le revenu N-1.


B - LES DROITS D’ENREGISTREMENT (DONT L’ISF)

La diminution du nombre de demandes gracieuses en matière de droits d’enregistrement constatée en 2003 (896 dossiers en moins, soit une baisse de 3,1 %) est peu significative et semble être purement conjoncturelle, d’autant qu’en 2004 l’augmentation se situe à + 6,9 % soit 1 944 dossiers supplémentaires (29 948 dossiers).

C - LES TAXES SUR LE CHIFFRE D’AFFAIRES (ESSENTIELLEMENT LA TVA)

En 2004 comme en 2003, il est constaté une nouvelle diminution du nombre de demandes reçues (22 361 dossiers en moins, soit une diminution de 9 %).

Cette situation est la conséquence de l’amélioration des méthodes de travail :

– la mise en place progressive de l’interlocuteur fiscal unique, compétent pour l’ensemble des affaires courantes d’une entreprise, permet d’améliorer le délai de réaction des services face aux défaillances déclaratives (le taux de non-respect des obligations déclaratives est de 23 % en 2003 et d’environ 18 % en 2004). Désormais c’est le même service (la recette des impôts) qui prépare les taxations d’office et suit le recouvrement.

– une nouvelle gestion des situations de taxation d’office : les primo-défaillants font l’objet d’une relance téléphonique, les récidivistes sont taxés d’office sans l’envoi de mise en demeure.

Ces actions évitent des relances intempestives et l’application de pénalités.

22 - ÉVOLUTION DU NOMBRE DES DEMANDES GRACIEUSES TRAITÉES

Le détail de cette évolution est retracé dans le tableau ci-après.

Nombre d’affaires traitées % de réalisation par rapport aux affaires

reçues dans l’année (*)

Différence Nature des impôts

2003 2004 Nombre %

2003 2004

I – Impôts directs

a) impôts d’Etat et assimilés 136 216 158 166 21 950 16,1 102,5 101,2

b) impôts locaux 295 418 329 709 34 291 11,6 103,2 102,3

Total 431 634 487 875 56 241 13 103,0 102

II – Droits d’enregistrement 28 768 30 204 1436 5 102,7 100,9

III – Taxes sur le chiffre d’affaires 250 942 225 963 - 24 979 - 10 101,3 100,3

TOTAL GÉNÉRAL 711 344 744 042 32 698 4,6 102,4 101,4

(*) Pourcentage des affaires traitées dans l’année par rapport aux affaires reçues pendant la même période.


En 2004, le nombre total d’affaires gracieuses traitées augmente assez sensiblement (+ 4,6 %), après les diminutions constatées en 2003 (- 2,2 %), 2002 (- 6,4 %) et en 2001 (- 31,6 %).

Seules les taxes sur le chiffre d’affaires (- 10 %) diminuent. Par contre, le nombre d’affaires traitées en matière d’impôts directs d’Etat augmente de façon significative de 16,1 %, et celui afférent aux impôts locaux de 11,6%.

Ces différentes variations sont identiques à celles constatées en ce qui concerne le nombre d’affaires reçues décrites au § 21. Ainsi, par exemple, une augmentation d’affaires reçues en matière d’IR/IS s’accompagne d’une augmentation d’affaires traitées.

Le nombre de demandes traitées (744 042) est très légèrement supérieur à celui des demandes reçues (733 733). Ainsi, le service a continué à résorber en partie le stock d’affaires en instance puisque les décisions prises excèdent les demandes reçues, ce qui se traduit par un taux de couverture du flux5 de 101,4 %. Les services maintiennent depuis plusieurs années un taux de couverture du flux supérieur à 100 % quelle que soit l’évolution du flux d’entrée, ce qui permet de résorber chaque année une partie du stock.

En 2004, pour toutes les catégories d’impôt, le nombre d’affaires traitées est toujours supérieur à celui du nombre d’affaires reçues.

5 Le taux de couverture du flux correspond au rapport entre, d’une part, le nombre d’affaires traitées et, d’autre part, le nombre d’affaires reçues.

18170

82538

221557

29948

225275

156245

18269

84832

226608 225963

30204

158166

0

50000

100000

150000

200000

250000

TP TP TH ENR TCA IR/IS

Demandes reçues Demandes traitées


23 - DÉLAIS DE TRAITEMENT L’administration a pour objectif la réduction des délais du traitement des demandes de toute nature effectuées par les contribuables et notamment des demandes gracieuses. Les délais de réponse aux demandes gracieuses sont résumés dans le tableau ci-après.

Nature des impôts Nombre de décisions prises par les services

locaux* Décisions prises dans le délai %

de 1 mois de 3 mois 1 mois 3 mois

I- Impôts directs a) impôts d’Etat et assimilés 145 555 123 184 143 286 84,63 98,44

b) impôts locaux 323 593 278 715 318 761 86,13 96,67

Total 469 148 401 899 462 047 85,66 98,4 II- Droits d’enregistrement 28 314 20354 27 721 71,88 97,90

III- Taxes sur le chiffre d’affaires 221 466 158 972 215 267 71,78 97,2

TOTAL GÉNÉRAL 718 928 581 225 705 035 80,84 98,06

* 96,9 % des décisions gracieuses sont prises par les services locaux sur délégation de signature du directeur.

98,06 % des décisions prises par les services locaux sur les demandes gracieuses le sont dans un délai de 3 mois au maximum (ce taux s’établissait à 97,2 % en 2003). Ces chiffres peuvent être rapprochés de ceux concernant les délais de traitement des réclamations contentieuses, pour lesquelles le taux de réponse dans le délai de 3 mois s’établit à 95,26 %. Par contre, les délais sont plus longs pour les affaires gracieuses relevant de la compétence du directeur. En effet, seules 78,3 % des décisions prises à ce niveau le sont dans un délai de 6 mois (toutefois, les décisions prises par le directeur ne concernent que 13 % de l’ensemble des décisions gracieuses).

L’amélioration des délais de traitement résulte également de la diminution, entre 2000 et 2002, du nombre de réclamations gracieuses et contentieuses (4,3 millions en 1999 – 3,8 millions en 2000 – 3,5 millions en 2001 – 3,4 millions en 2002). Cela étant, la hausse observée en 2003 (3,5 millions reçues) n’a eu aucun effet négatif sur les délais de traitement, qui, au contraire, se sont encore sensiblement améliorés en 2004.

24 - ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DEMANDES GRACIEUSES RESTANT À TRAITER

Le tableau ci-après synthétise les informations sur ce point.

Nombre de demandes

Nature des impôts En stock au

1/1/04(1)

Reçues en 2004

Total à traiter

Traitées en 2004

Restant à traiter au 31/12/04

Evolution du stock

en %

Pourcentage des affaires

restant à traiter au

31/12/2004 par catégorie

d’impôt


a) impôts d’Etat et assimilés 9 678 156 245 165 923 158 166 7 757 11 ,9 28

b) impôts locaux 20 777 322 265 343 042 329 709 13 333 - 16,4 48,1

Total 30 455 478 510 508 965 487 875 21 090 - 7,8 76,2

II – Droits d’enregistrement 1 596 29 948 31 544 30 204 1 340 4,9 4,8

III – Taxes sur le chiffre d’affaires 5 953 225 275 231 228 225 963 5 265 9,9 19

TOTAL GÉNÉRAL 38 004 733 733 771 737 744 042 27 695 - 4,3 100 (1) Le stock d’affaires à traiter au 1er janvier 2004 porté dans ce tableau et le stock au 31 décembre 2003 qui figurait dans le précédent rapport du comité ne coïncident pas. Cette différence, qui est signalée chaque année, résulte pour l’essentiel de l’enregistrement, en 2004, d’affaires reçues en 2003 et qui ont été rétroactivement rattachées à l’année de leur réception. Les applications informatiques de suivi des activités contentieuses permettent d’affecter ces affaires à l’année de leur réception grâce à un retraitement permanent de toutes les données contenues dans les bases de données informatiques.


Comme l’indique le graphique ci-après, le stock des affaires à traiter au 1er janvier de l’année diminue chaque année depuis 1996, avec une exception notable au 1er janvier 2000.

Stock des affaires restant à traiter

La diminution s’est ainsi poursuivie en 2004 : 38 004 affaires en stock au 1er janvier contre 27 695 au 31 décembre (sous réserve de l’observation faite ci-dessus). Elle concerne chaque grande catégorie d’impôts et évolue de manière uniforme.

Comme déjà expliqué ci-dessus, cette évolution résulte d’un nombre d’affaires traitées supérieur à celui des affaires reçues depuis plusieurs années.

L’essentiel du stock demeure constitué par les demandes relatives à la fiscalité directe locale, ce qui ne paraît pas anormal dès lors que les avis d’imposition afférents aux impôts locaux sont émis au cours du dernier trimestre.

Dans les services locaux, les affaires en stock sont récentes : 82,1 % des affaires restant à traiter ont moins de 3 mois. Cette proportion d’affaires récentes en stock atteint même plus de 96 % pour la taxe d’habitation.

Dans les services de direction, les demandes non traitées sont plus anciennes (près de 42 % ont plus de 6 mois). Toutefois, ces demandes de plus de 6 mois ne représentent qu’environ 5 % (1 385 affaires) du stock total d’affaires restant à traiter au 31 décembre 2004.

126967110798

95221

139730

7232258211

45465

123560

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

1.1.19

96

1.1.19

97

1.1.19

98

1.1.19

99

1.1.20

00

1.1.20

01

1.1.20

02

1.1.20

03

1.1.20

04


25 - SENS DES DÉCISIONS Il est résumé par le tableau suivant :

Nombre de décisions prises en 2004

Nature des impôts Remises,modérations

accordées

Transactions en cours et acceptées ayant généré un

dégrèvement

Transactions, remises,

modérations refusées

Total


* Impôts d’Etat 89 797 3 003 65 366 158 166

* Impôts locaux 201 654 - 128 043 329 697

Total 291 451 3 003 193 409 487 863

Répartition en % 59,7 0,6 39,6 100

II – Droits d’enregistrement 22 950 1 893 5 361 30 204

Répartition en % 76 6,3 17,7 100

III – Taxes sur le chiffre d’affaires 197 208 8 638 20 117 225 963

Répartition en % 87,3 3,8 8,9 100

Total I à III 511 609 13 534 218 887 744 030

Répartition en % 68,8 1,8 29,4 100

Pour mémoire année 2003

Total 495 855 14 529 200 960 711 344

% 69,7 2 28,3 100

251 - EVOLUTION DU POURCENTAGE DES DÉCISIONS FAVORABLES DEPUIS 1999

Cette évolution est retracée dans le graphique ci-après.

Le pourcentage de décisions favorables tend à diminuer depuis l’année 2001. La proportion des décisions accordant une remise, une modération ou une transaction a diminué de 3,7 points entre 2001 et 2004.

70,6

71,7

73,974,3

72,8

71,5

68

69

70

71

72

73

74

75

1999 2000 2001 2002 2003 2004


252 - LE SENS DES DÉCISIONS EN 2004

Les 744 030 décisions prises se répartissent de la façon suivante :

- 70,6 % des décisions sont partiellement ou totalement favorables à la demande des contribuables, y compris sous la forme de transactions qui ne représentent encore cette année que 2 % des décisions prises ;

Le montant total des allégements accordés s’élève à 488 960 milliers d’euros dont 311 045 milliers d’euros concernent les pénalités.

- 29,4 % sont des décisions de rejet des demandes de remise, de modération ou de transaction.

L’existence de fortes disparités, selon la nature des impôts, se trouve une fois de plus confirmée. Alors que le taux d’acceptation (remises, modérations et transactions comprises) est de 60,3 % pour les impôts directs (59,77 % pour l’IR/IS et 61,16 % pour les impôts locaux), il est de 75,98 % pour les droits d’enregistrement et de 87,27 % pour les taxes sur le chiffre d’affaires.

Ces différents pourcentages sont relativement constants d’une année sur l’autre ainsi que le montre le graphique ci-après.

Evolution du taux d’acceptation selon la catégorie d’impôt

Les disparités constatées entre impôts sont au demeurant explicables : en matière de droits d’enregistrement et de taxes sur le chiffre d’affaires, les demandes portant sur les droits ne sont pas recevables6. Dès lors, il paraît logique que les modérations soient accordées plus facilement en matière de pénalités. Par ailleurs, en matière de TVA, l’administration peut prendre en compte le préjudice réel subi par le Trésor notamment en cas de régularisation de l’infraction au cours d’une période postérieure à celle vérifiée ou dans le cas de sociétés liées lorsque le défaut de déclaration d’une opération chez l’une a pour corollaire l’absence de déduction chez l’autre. De même, en matière de droits d’enregistrement, le pourcentage élevé des remises, modérations ou transactions accordées est lié à la prise en compte des difficultés rencontrées par les redevables : - pour accomplir dans les délais leurs obligations déclaratives (en matière de droits de succession, par

exemple, lorsque l’actif successoral est principalement composé de biens immobiliers, l’insuffisance de liquidités empêche le règlement des droits dus dans le délai légal) ;

- pour tenir compte de la prescription décennale, qui peut conduire, le cas échéant, à réclamer des pénalités importantes.

6 Seules sont concernées les majorations de toute nature.

67

75,98

55,6 57 59,2 59,4 59,5 59,77

61 6061,9

66,361,16

80,1 81 81,4 81,4 80,187,27

89,7 91,6 93 92,4 91,3

50

60

70

80

90

100

1999 2000 2001 2002 2003 2004

ID d'Etat IDL Enregistrement TCA


26 – ÉVOLUTION DU MONTANT DES ALLÉGEMENTS ACCORDÉS

Montant des allégements (en milliers d’euro)

Nature des impôts Différence 2003 2004

Montant %


a) Recouvrés par les comptables du Trésor

* Impôts d’Etat et assimilés (1)

- Droits 76 368 106 698 30 330 39,7

- Pénalités 94 924 117 598 22 674 23,9

* Impôts locaux 60 662 71 217 10 555 17,4

b) Recouvrés par les comptables de la DGI (1) 15 678 11 220 - 4 458 - 28,4

Total I 247 632 306 733 59 101 23,9

II – Droits d’enregistrement (1) 42 273 42 553 280 0,7

III – Taxes sur le chiffre d’affaires 168 437 139 674 - 28 763 - 17,1

Total I à III (1) 458 342 488 960 30 618 6,7 (1)

Les différences avec les montants totaux figurant sur les tableaux par département s’expliquent par la prise en compte dans ce tableau des résultats de la direction des résidents à l’étranger et des services généraux.

Après la hausse constatée en 2002 (+ 1,7 %) puis la baisse en 2003 (- 1,6 %), le montant total des allégements accordés en 2004 a augmenté de 6,7 %.

Cette hausse globale recouvre des situations différentes selon la catégorie d’impôts.

261 - EVOLUTION DES ALLÉGEMENTS DEPUIS 1999

Montants des allégements en milliers d’euros

Catégories d’impôts 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Variation 2003/2004

IMPÔTS D’ÉTAT * 441 992 457 122 396 092 404 472 397 680 417 743 5 %

* dont pénalités 341 214 352 118 330 016 296 369 321 312 311 045 -3,2 %

IMPÔTS LOCAUX 105 255 116 085 61 861 61 438 60 662 71 217 17,4 %

TOTAL GÉNÉRAL 547 247 573 207 457 953 465 910 458 342 488 960 6,7 %

Les pénalités représentent 70 % du montant des allégements accordés.


Le graphique ci-après fait apparaître que le montant des allégements relatifs aux impôts d’Etat ne renoue pas avec la baisse amorcée en 2001. Dans le même temps, celui concernant les impôts locaux augmente de nouveau et de manière très sensible en 2004 (+ 17 %) environ.

La part des impôts locaux dans les allégements augmente sensiblement. En effet, cette part est passée de 13 % en 2002 à 13,2 % en 2003 pour atteindre 15 % en 2004.

En effet, les demandes gracieuses afférentes aux impôts directs locaux ont donné lieu en 2004 à 71,2 millions d’euros d’allégements en droits, auxquels il faut ajouter les dégrèvements d’office pris en charge par l’Etat dans le cadre des mesures législatives prises au bénéfice des personnes âgées et de condition modeste et des personnes ayant de faibles revenus7, alors que, en matière d’impôts directs d’Etat (IR et IS essentiellement), le montant s’établit à 106 millions d’euros en droits, contre 76 millions en 2003.

262 - EVOLUTION CONSTATÉE EN 2004

A - LES IMPÔTS DIRECTS RECOUVRÉS PAR LES COMPTABLES DU TRÉSOR

a) Impôts directs d’Etat

Le montant des allégements en droits (impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés essentiellement) augmente de 39,70 %. Par contre, après la baisse constatée en 2002 (- 21,4 %), le montant des remises des pénalités liées aux seuls impôts directs d’Etat s’accroît de 23,9 % (+ 22 millions d’euros). Les pénalités continuent à représenter une part significative des allégements portant sur les impôts directs d’Etat recouvrés par les comptables du Trésor.

7 Les mesures législatives prises en matière d’impôts directs locaux se traduisent par des dégrèvements d’office importants pris en charge par l’Etat. En 2004, les sommes suivantes ont été dégrevées : - pour la taxe d’habitation : personnes âgées et de condition modeste (273 millions d’euros) et dégrèvements en fonction du revenu

(2 419 millions d’euros) ; - pour les taxes foncières : personnes âgées et de condition modeste (75 millions d’euros) et personnes de condition modeste de

65-75 ans (56 millions d’euros).

457 122417 743

116 085

441 992396 092 404 472 397 680

71 217

105 25561 861 61 438 60 662

050 000

100 000150 000200 000250 000300 000350 000400 000450 000500 000

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Impôts d'etat Impôts locaux


b) Impôts directs locaux

Il convient de rappeler que les dégrèvements gracieux en matière d’impôts locaux ne diminuent pas les ressources des collectivités locales dès lors qu’ils sont supportés par le budget de l’Etat. Après avoir fortement diminué en 2001 (de 116 millions d’euros à 61,8 soit - 46,7 %), les allégements relatifs aux impôts directs locaux augmentent de 17,4 %. La somme de 71 216 milliers d’euros accordée en 2004 au titre des dégrèvements gracieux en matière d’impôts directs locaux se répartit de la manière suivante :

Nature des impôts Allégements accordés en milliers d’euros *

Part de chaque impôt en %

Taxe d’habitation 29 642 41,6

Taxe professionnelle 18 803 26,4

Taxes foncières 22 748 31,9

Autres taxes locales 23 0,1

Total 71 216 100

* Ces chiffres ne tiennent pas compte des allégements automatiques dont il a été question précédemment dans le présent rapport.

La part de la taxe d’habitation dans l’ensemble des montants allégés en matière d’impôts directs locaux est passée de 56,7 % en 2000 à 39,7 % en 2003 et à 41,6 % en 2004. Les allégements gracieux en matière de taxe d’habitation sont ainsi passés de 65,8 millions d’euros en 2000 à 24,1 millions d’euros en 2003 et à 29 millions d’euros en 2004. Le montant des allégements en matière de taxe professionnelle, après avoir augmenté de 62 % entre 2001 et 2002, est passé de 21,4 millions d’euros en 2002 à 14,3 millions d’euros en 2003, et à environ 19 millions d’euros en 2004. Le montant des allégements concernant les taxes foncières est resté stable en 2004 (22,7 millions d’euros en 2004 contre 23 en 2003). Ainsi, la variation des dégrèvements gracieux en matière d’impôts locaux s’est élevée à 17,4 % entre 2003 et 2004.

B - LES IMPÔTS DIRECTS RECOUVRÉS PAR LES COMPTABLES DE LA DGI

Les allégements afférents à ces impôts avaient diminué de 4,4 millions d’euros en 2002 et de 3,6 millions d’euros en 2001. Par contre, ils progressent de 6,3 millions d’euros en 2003 pour de nouveau baisser en 2004 (- 28,4 %). Ces impôts concernent principalement les retenues à la source et les prélèvements libératoires.

C - LES DROITS D’ENREGISTREMENT

Le montant des allégements les concernant diminue de 825 876 euros, il avait augmenté de 2,2 millions d’euros en 2003 après avoir diminué en 2002 (8,2 millions d’euros).

D - LES TAXES SUR LE CHIFFRE D’AFFAIRES

Les allégements y afférents baissent de nouveau d’environ 3 millions d’euros, soit 17,1 %, avec un montant de 677 euros d’allégement moyen.

263 - LE POIDS DES ALLÉGEMENTS GRACIEUX

Le rapport, établi en 2004, entre le montant des allégements gracieux (en droits, à l’exclusion des pénalités) et le montant des émissions est le suivant :


Impôt sur le revenu

Taxe d’habitation

Taxes foncières

Taxe professionnelle

Montant des allégements gracieux (droits)(1) 154 29 23 19

Montant des émissions(1) (2) 52 347 12 699 17 503 24 260

Rapport 0,29 % 0,23 % 0,13 % 0,08 %

(1) en millions d’euros (2) avant déduction des allégements pris en charge par l’Etat

C’est en matière d’impôt sur le revenu que le poids des allégements en droits accordés à titre gracieux est le plus important (0,29 %).

27 - EXAMEN DE L’ACTIVITÉ PAR DIRECTION

Les annexes figurant à la suite de la 1re partie de ce rapport indiquent la répartition par direction et par catégorie d’impôt des taux de rejet et d’allégement moyen (situation au 31 décembre 2004).

Rappelons à cet égard qu’il y a une direction des services fiscaux par département, mais que, par exception, il y en a deux dans les Bouches-du-Rhône (Marseille et Aix-en-Provence), le Nord (Lille et Valenciennes) et les Hauts-de-Seine (Nord et Sud), et qu’il y en a cinq à Paris (Centre, Est, Ouest, Nord, Sud).

A titre préliminaire, il convient de préciser qu’une fois traités les dossiers sont comptabilisés par la direction du domicile ou du siège du contribuable. Les chiffres fournis et les cartes qui en découlent ne résultent donc pas exclusivement de décisions locales, mais intègrent des décisions prises par le ministre, par les services à compétence nationale ou par les directions spécialisées.

271 - RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES REJETS

Le taux moyen de rejet au plan national et tous impôts confondus s’établit à 29,4 % en 2004. Ce taux se situait à 28,3 % en 2003, à 26,1% en 2002 et à 25,7% en 2001.

A - TAUX DE REJET EN MATIÈRE D’IMPÔTS DIRECTS D’ETAT (ESSENTIELLEMENT IR ET IS)

La carte ci-après illustre la dernière colonne du tableau figurant en annexe 2 (taux de rejet-impôts directs).

Carte de 2004

Impôts directs d'étatTaux de rejet

des demandes gracieuses

proportion de rejet

moins de 30 %de 30 à 40 %de 40 à 50 %plus de 50 %


En matière d’impôts directs d’Etat, le taux de rejet moyen ne poursuit plus sa baisse : 40,6 % en 2002, 40,5 % en 2003, contre 41,5 % en 2004.

Cette baisse était constante depuis 1998.

Le nombre de directions qui connaissent un taux de rejet inférieur à 30 % est relativement stable (14 en 2004, 17 en 2003, 15 en 2002 et 14 en 2001). Sont essentiellement concernés des départements à dominante rurale.

Le nombre de départements où le taux de rejet est supérieur à 50 % reste également stable (5 en 2004, 9 en 2003, 8 en 2002 et 6 en 2001).

1 département de province se situe au-dessus de 50 %. Il s’agit de la Mayenne, les 4 autres départements sont la Seine-et-Marne et les 3 directions de la petite couronne parisienne.

Compte tenu des différences entre ces directions (taille, tissu fiscal et nombre de décisions gracieuses prises), il est difficile d’établir un lien entre un nombre élevé de demandes et le taux de réponse négative plus élevé.

B - TAUX DE REJET EN MATIÈRE D’IMPÔTS DIRECTS LOCAUX

La carte ci-après illustre la dernière colonne du tableau figurant en annexe 5 (taux de rejet-impôts directs locaux).

Carte de 2004

Le taux moyen de rejet pour l’ensemble des impôts locaux au plan national est passé à 38,84 % en 2004 contre 40% en 2003 (38,1% en 2002 et 38,2 % en 2001).

L’éventail concernant ce taux moyen de rejet s’est sensiblement resserré par rapport à ce qui a été observé en 2002. Il demeure néanmoins encore large puisqu’il va de 16,1 % (Gard) à 58,9 % (Seine-Saint-Denis).

Il n’y a pas de différence notable entre les taux moyens de rejet au plan national en matière de taxe d’habitation (39,2 %) et de taxes foncières (41,2 %).

En matière de taxe d’habitation, l’éventail va de 17 % (Gard) à 58,2 % (Seine-Saint-Denis). Il va de 15,3 % (Gard) à 72,2 % (Réunion) en ce qui concerne les taxes foncières.

Impôts directs locauxTaux de rejet

des demandes gracieuses

proportion de rejet

moins de 30 %

de 30 à 40 %de 40 à 50 %

plus de 50 %


45 directions ont un taux de rejet supérieur à 40 % (contre 44 en 2003 et 56 en 2002). Ces directions se situent indifféremment soit en milieu urbain, soit en milieu rural.

Par ailleurs, comme en 2003, les taux de rejet importants peuvent concerner aussi bien des directions où les demandes gracieuses sont peu nombreuses (par exemple les Alpes-de-Haute-Provence, 51 %) que des directions ayant au contraire un nombre important de demandes gracieuses à traiter (par exemple Nord-Lille).

Il est difficile d’établir un lien entre le nombre de demandes et le taux de rejet et d’expliquer les écarts entre les directions.

Dans les faits ces écarts ne traduisent pas une divergence dans la politique gracieuse mais s’expliquent par les différences dans le tissu fiscal ou économique et par des circonstances locales conjoncturelles (inondations, sécheresse, fermeture ou délocalisation d’industrie…).

272 - RÉPARTITION ET MONTANT MOYEN DES ALLÉGEMENTS

Le montant moyen de l’allégement, France entière et tous impôts confondus, ressort à 498 € en 2004. Il est en forte baisse (890 € en 2003) alors qu’il était en hausse depuis trois années consécutives.

A - LES ALLÉGEMENTS PORTANT SUR LES IMPÔTS DIRECTS D’ETAT

La carte ci-après illustre l’avant-dernière colonne du tableau figurant en annexe 2 (allégement moyen-impôts directs).

Carte de 2004

Le montant de l’allégement moyen s’établit à 2 573 €, soit une augmentation de 88 € (+ 12 % contre - 11% en 2003).

L’examen de cette carte fait apparaître que la très grande majorité des départements connaît des allégements inférieurs à 2 000 €. Le montant des remises gracieuses est d’ailleurs inférieur à 1 500 € dans 54 DSF.

Seules 12 DSF ont un allégement moyen supérieur à 3 500 € : 1 direction d’outre-mer (Guyane), 8 directions de province et 3 directions parisiennes (20 878 € pour Paris-Ouest) .

Ce constat doit néanmoins être interprété avec prudence, dans la mesure où il peut résulter d’un nombre limité de dégrèvements concernant des remises exceptionnelles qui peuvent influer de manière significative sur les résultats.

Impôts direts d'étatcartographie des allégements

montant des allégements

moins de 1 000 €de 1 000 à 1 500 €de 1 501 à 2 000 €plus de 2 000 €


B - LES ALLÉGEMENTS PORTANT SUR LES IMPÔTS DIRECTS LOCAUX

La carte ci-après illustre l’avant-dernière colonne du tableau figurant en annexe 5 (allégement moyen-impôts directs locaux).

Carte de 2004

Le montant de l’allégement moyen pour l’ensemble des impôts locaux s’établit à 346 €.

Ce montant s’établit à 215 € en ce qui concerne la taxe d’habitation et à 456 € en matière de taxes foncières.

L’examen de la carte fait apparaître qu’un nombre important de directions (64) se situent en dessous du seuil de 310 € de remise moyenne.

Seules 36 directions connaissent un allégement moyen supérieur à 310 €.

Impôts directs locauxcartographie des allégements

montant des allégements

moins de 230 €de 230 à 260 €

de 261 à 310 €

plus de 310 €


3 - LES NOUVELLES GARANTIES POUR LES CONTRIBUABLES

L’évolution des contrôles, le poids des prélèvements, l’impact des nouvelles applications informatiques et le souci des pouvoirs publics de l’acceptation de l’impôt ont conduit le législateur et l’administration à mettre en place de nouvelles garanties pour les contribuables.

Ces mesures d’ordre interne, réglementaire (ordonnances) ou législatif s’articulent autour de trois points : les nouvelles saisines offertes aux contribuables, l’extension de la transaction et l’application mesurée de la loi fiscale.

31 - LES NOUVELLES SAISINES

- Le médiateur du Minefi

Le décret n° 2002-612 du 26 avril 2002 a institué un médiateur au sein du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, qui est une instance de médiation/conciliation, indépendante des directions.

Sa création vise à simplifier les relations des usagers et des entreprises en particulier avec l’administration fiscale.

Il est placé directement auprès du ministre pour une période de 3 ans.

- Sa saisine :

Il peut être saisi de toute réclamation individuelle des personnes physiques ou morales relative au fonctionnement des services du ministère.

Toutefois, il est nécessaire que l’usager ait fait précéder sa réclamation d’une première démarche auprès du service concerné et que celle-ci ait fait l’objet d’une décision de rejet total ou partiel.

La réclamation auprès du médiateur n’interrompt pas les délais de recours (administratifs ou devant les juridictions compétentes).

Le médiateur saisit d’abord le ou les services concernés du ministère.

Puis il propose une solution appelée « recommandation ». Si celle-ci est acceptée par les deux parties, elle est mise en œuvre par l’administration.

Dans le cas où le service refuse cette recommandation, le médiateur peut soumettre directement l’affaire au ministre, qui prend alors la décision finale.

A la DGI, un correspondant du médiateur ayant le plus souvent le grade de directeur départemental a été désigné au sein de chaque direction des services fiscaux pour examiner et suivre l’instruction transmise par le médiateur.

- Les résultats :

Ils font l’objet d’un rapport annuel destiné au ministre des finances.

Le service du médiateur est opérationnel depuis le 1er mai 2002.

Dès la première année, la majorité des demandes de médiation a émané des particuliers.

En 2002, les thèmes le plus souvent abordés en matière d’impôt sur le revenu ont porté sur :

- les changements de domicile ;

- la remise en cause de l’abattement de 20 % ;

- la prise en compte des frais réels de déplacements ;

- les remises d’intérêts de retard et de pénalités ;

- le surendettement.

Le médiateur est principalement saisi d’affaires qui relèvent du domaine gracieux et de la transaction.


En 2002, près de 60 % des médiations ont abouti à donner satisfaction (en totalité ou en partie) aux contribuables.

En 2003, la fiscalité personnelle a représenté 36 % des questions traitées. Les sujets récurrents ont concerné:

- le quotient familial ;

- les pensions alimentaires ;

- la prime pour l’emploi ;

- les déductions d’impôts.

Le nombre de médiations abouties s’élève à 69 % (74 % pour les particuliers et 53 % pour les entreprises).

Par ailleurs, dans son rapport 2004, le médiateur précise :

« Le médiateur se prononce en droit et équité, il le fait le plus souvent sur la base de considérations d’équité plutôt qu’en raison d’erreurs de droit.

Les solutions favorables à l’usager sont également toujours le fruit d’une coopération active et fructueuse entre le service du médiateur et les services concernés du ministère. »

En 2004, les médiations ont concerné 2 942 demandes (contre 2 401 en 2003), dont 85 % émanent de particuliers.

En fin d’année 2004, l’innovation constituée par la possibilité de saisir les services du médiateur par voie de courrier électronique a été un succès immédiat.

Sur l’année 2004 comme en matière de réclamations gracieuses déposées devant les services des impôts, la part relative aux impôts locaux est en augmentation (13 %) et l’impôt sur le revenu représente 30 % des saisines.

Les principaux thèmes de médiation ont porté sur :

- les changements de situation matrimoniale ;

- les pensions alimentaires ;

- la remise en cause de l’abattement de 20 % ;

- les frais réels ;

- les charges déductibles.

On retrouve les grandes questions qui relèvent très souvent d’une décision gracieuse, ou d’une conception « ouverte » de la fiscalité.

Ainsi, la remise en cause de l’abattement de 20 % peut éventuellement être abandonnée au plan gracieux en cas de première infraction.

Le taux de satisfaction de l’usager (totalement ou partiellement favorable) s’élève à 78 %.

- Le conciliateur fiscal

Dans le cadre du programme « pour vous faciliter l’impôt », les ministres ont annoncé le 24 juin 2003 la mise en place dans chaque département d’un conciliateur fiscal départemental.

Cette fonction répond à la volonté d’offrir un service personnalisé aux usagers qui estiment être confrontés à un dysfonctionnement dans le traitement de leur dossier fiscal.


Ce dispositif a fait l’objet d’une expérimentation dans 13 départements pilotes au cours du dernier trimestre 2003, au terme de laquelle la décision a été prise de l’étendre à l’ensemble du territoire.

De fait, la mise en place effective est intervenue courant 2004.

La création de la fonction de conciliateur fiscal correspond à la volonté de personnaliser le recours hiérarchique et de lui donner toute son efficacité.

L’organisation adoptée vise à proposer à l’usager un point d’entrée unique pour prendre en charge et donner suite à sa demande, quel que soit le réseau compétent (DGI ou direction générale de la comptabilité publique).

La mise en place d’un conciliateur commun à la DGI et à la DGCP poursuit quatre objectifs :

- améliorer le dialogue avec l’usager le plus en amont possible ;

- établir une relation positive entre l’usager et l’administration ;

- résoudre les conflits en cherchant une solution permettant d’y apporter une réponse définitive ;

- permettre à l’usager d’informer l’administration du non-respect des engagements pris en matière de qualitéde service.

Dans chaque département, le conciliateur fiscal est représenté par un binôme associant deux cadres issus des deux directions.

Un champ de compétence très large

Le conciliateur fiscal peut être saisi des litiges de toute nature portant sur un différend entre l’administration fiscale et l’usager. Sont notamment visés :

- les questions d’assiette, de recouvrement, de contentieux et de contrôle sur pièces ;

- les litiges ayant trait à la qualité du service rendu à l’usager et, plus particulièrement, au respect des engagements relatifs au programme « pour vous faciliter l’impôt ».

Des restrictions limitées

Seuls trois cas d’exclusion sont expressément prévus :

- les procédures engagées dans le cadre des opérations de contrôle fiscal externe, ainsi que les réclamations contentieuses ou demandes gracieuses qui y font suite ;

- les litiges relatifs à la publicité foncière, dans la mesure où ils mettent en cause la responsabilité civile personnelle des conservateurs des hypothèques (le non-respect des engagements de service dans les conservations des hypothèques peut en revanche relever de la compétence du conciliateur) ;

- les demandes ayant déjà fait l’objet d’une requête formulée dans le cadre du droit de pétition auprès du Président de la République, du Premier ministre, des ministres, des élus locaux etc.).

En revanche, le conciliateur peut instruire une demande même si, parallèlement, elle fait l’objet d’une procédure devant une autorité juridictionnelle.

L’usager ne peut saisir le conciliateur qu’après avoir expressément effectué une première démarche auprès du service et que celle-ci s’est soldée par une fin de non-recevoir.

Ainsi, en pratique, le conciliateur pourra être saisi :

- à l’issue de toute procédure contentieuse ou gracieuse ayant donné lieu à une décision de rejet ou d’admission partielle ;

- à compter de la réception de la réponse du service à ses observations écrites en matière de contrôle sur pièces.


L’usager pourra également saisir le conciliateur lorsqu’il entend faire constater un manquement au respect des engagements pris en matière de qualité de service.

La saisine du conciliateur fiscal reste sans effet sur le délai de deux mois ouvert pour saisir le tribunal en cas de contentieux et sur le délai de mise en recouvrement en cas de contrôle sur pièces.

La saisine du conciliateur se fait uniquement par courrier ou par messagerie électronique.

Aux termes d’un protocole de fonctionnement entre les services de la DGCP et ceux de la DGI, le conciliateur fiscal en titre sera le point d’entrée unique des demandes.

A réception des demandes, le conciliateur en titre procède à leur enregistrement, adresse un accusé de réception au demandeur et les attribue de la manière suivante :

- les demandes relevant de la compétence du conciliateur en titre sont conservées et traitées par ce dernier ;

- les demandes relevant de la compétence du conciliateur adjoint lui sont transmises pour attribution. Ce dernier statue et adresse directement sa réponse à l’usager ;

- pour les demandes mixtes, un pilote sera désigné en fonction de la nature principale du litige (DGCP ou DGI). C’est le pilote (conciliateur en titre ou conciliateur adjoint) qui statue après avoir pris l'attache des services locaux des deux réseaux.

Les conciliateurs doivent, en tout état de cause, privilégier, notamment pour les saisines de nature gracieuse et même si elles ne sont pas présentées par leurs auteurs comme ayant un caractère mixte, une approche globale des dossiers prenant en compte l’assiette et le recouvrement.

Il est à souligner que l’organisation interne mise en place pour instruire ces demandes doit rester strictement transparente pour les usagers.

La mise en place de ce nouveau dispositif à compter du 1er juin 2004 a conduit à définir les modalités d’organisation suivantes.

⇒La communication externe

Durant la phase de lancement, différentes actions de communication à destination des médias (communiqué et conférence de presse) ont été organisées, le plus souvent de manière conjointe, par les directeurs des services fiscaux et les trésoriers-payeurs généraux.

Des affiches nationales ont été mises à la disposition des services pour être apposées dans les lieux d’accueil primaire des sites recevant le public.

⇒La mise à jour des imprimés

A compter du 1er juin 2004, tous les courriers portant formalisation d’une fin de non-recevoir adressée à l’usager ont mentionné la possibilité de soumettre le litige à l’appréciation du conciliateur et ont indiqué les conditions de saisine.

Le conciliateur dispose d’un délai de 30 jours pour adresser sa réponse à l’usager.

La décision relève du seul conciliateur. Les services locaux ne sont donc pas en principe habilités à répondre à l’usager par délégation du conciliateur. Ces services peuvent toutefois répondre directement à l’usager lorsque l’examen du dossier conduit à une réponse favorable.


Une copie de la décision est transmise au service local pour son information et lui permettre, le cas échéant, d’y donner suite.

En 2005, année complète de fonctionnement, 66 358 demandes ont été adressées aux conciliateurs fiscaux.

a) nature des demandes :

- contentieux : 29,57 %

- gracieux : 37,43 %

- délais de paiement : 9,41% (que l’on peut en partie considérer comme relevant du domaine gracieux)

- autres : 23,59 % (comprenant le contrôle sur pièces pour 13,35 %)

b) nature des impôts :

- IR : 49,04 %

- IS/IFA : 0,78 %

- TH : 21,25 %

- TVA : 4,88 %

- TF/OM : 9,93 %

- TP : 2,57 %

- Autres : 11,55 %

Le délai moyen de réponse au fond dans les 30 jours s’élève à 77, 88 %.

En matière gracieuse, le contribuable a obtenu satisfaction, totalement ou partiellement, dans 37,35 % des cas, (en matière contentieuse dans 34 % des cas). Si l’on tient compte également des délais de paiement et du CSP en cours, le taux de satisfaction global est de 37,52 %.

32 - L’EXTENSION DES MODALITÉS DE LA TRANSACTION

321 - L’ARTICLE 35 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2004

La possibilité offerte par la loi d’atténuer les pénalités d’assiette dans le cadre d’une transaction a pour but d’éviter des contentieux parfois inutilement longs et à l’issue incertaine.

Cela étant, toute demande gracieuse nécessite un examen au cas par cas.

Ainsi, l’atténuation des intérêts de retard prend tout son sens en matière d’impôt sur le revenu :

par exemple :

- erreur involontaire concernant la catégorie de revenu.

- erreur portant sur l’année d’imposition (déclaration l’année de perception N au lieu de l’année de mise à disposition N-1).

- insuffisance de déclaration ou dépôt tardif liés à des événements personnels ou familiaux imprévus.

322 – LA GLOBALISATION DES PÉNALITÉS

Dans un souci d’efficacité et de transparence, le contrat de transaction doit indiquer précisément le montant des pénalités mises définitivement à la charge du contribuable. En effet, il s’avère que trop souvent celui-ci ignore qu’aux pénalités d’assiette viennent s’ajouter les pénalités dites de recouvrement, dont le montant est d’autant plus élevé que le contrat comporte des délais de paiement plus longs.


A cette fin, les pénalités d’assiette, dont les intérêts de retard ainsi que les pénalités de recouvrement, doivent être globalisées dans le contrat de transaction, qui comporte alors la double signature DGI-DGCP.

Ainsi, en cas de contrôle fiscal par exemple, les services des impôts et de la trésorerie se contactent préalablement afin de préparer conjointement le contrat qui sera ensuite adressé pour accord au contribuable.

La transaction peut ainsi devenir véritablement un mode de règlement des litiges.

33 - L’APPLICATION MESURÉE DE LA LOI FISCALE

Conscient de la nécessité du consentement à l’impôt et de relations apaisées entre le contribuable et l’administration, la direction générale a, dans une note du 3 février 1999 destinée aux états-majors et aux responsables de l’encadrement, évoqué la mise en place de l’application mesurée de la loi fiscale.

Cette application mesurée de la loi fiscale fait une large place au bon sens et au réalisme afin que les contribuables ne fassent plus l’objet de taxations disproportionnées.

Ainsi est développé le rôle des différents services dans la mise en œuvre des taxations d’office, des contrôles fiscaux, des examens de situations fiscales personnelles, des contrôles sur pièces et de fiscalité immobilière.

Par note du 3 septembre 2004, le directeur général a rappelé la nécessité de réactualiser la notion « d’application mesurée de la loi fiscale ».

Ainsi, il convient en particulier de distinguer nettement les situations dans lesquelles le contribuable doit être regardé comme ayant manifesté une intention délibérée, et les erreurs commises de bonne foi qui correspondent à des infractions simplement formelles.

On citera par exemple :

- des salaires perçus à tort faisant l’objet d’un reversement.

- la remise en cause du régime fiscal appliqué aux gains réalisés dans le cadre d’un PEA, etc.

Certes, l’application mesurée de la loi fiscale doit être conduite dans le respect du principe d’égalité des citoyens devant l’impôt mais elle a pour finalité d’éviter des rappels disproportionnés par rapport à l’intention du législateur.

Cette notion s’inscrit dans une démarche renouvelée des procédures gracieuses qui prennent en compte tout à la fois la situation du contribuable, les intérêts du Trésor et le renforcement de la qualité des contrôles.

4 - L’ACTIVITÉ DU COMITÉ DANS LES AFFAIRES RELEVANT DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS EN 2005

41 - NOMBRE DE DOSSIERS TRAITÉS PAR LE COMITÉ

En 2005, le comité s’est prononcé sur 218 affaires contre 148 en 2004, 155 en 2003, 128 en 2002 et 100 en 2001.

L’augmentation très sensible du nombre de dossiers traités au cours de l’année 2005, + 47 %, s’explique par l’accroissement du nombre de dossiers reçus au cours du second semestre de l’année 2004, qui a conduit à différer l’examen de 59 dossiers sur l’année 2005.

Le volume des réceptions en 2005 (187) est, quant à lui, resté stable par rapport à l’année précédente (181).


42 - RÉPARTITION PAR IMPÔT DES AFFAIRES EXAMINÉES PAR LE COMITÉ

Les 218 affaires traitées par le comité se répartissent de la manière suivante entre les différents impôts.

Impôts concernés nombre pourcentage

I Impôts directs :

- Impôts directs d’Etat

- Impôts locaux

II DROITS D’ENREGISTREMENT

III TAXES SUR LE CHIFFRE D’AFFAIRES

IV RECOUVREMENT /RÉGLEMENTATIONS PARTICULIÈRES

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Les impôts directs représentent toujours la majorité des dossiers traités (55 %), étant observé que les affaires concernant les impôts locaux sont en augmentation constante au cours des dernières années. Représentant seulement 2 % du total des dossiers en 2002, cette catégorie d’affaires est passée à 6 % en 2003, 8 % en 2004, pour atteindre désormais 12 % en 2005.

Les affaires liées aux droits d’enregistrement passent de 11 à 14 %. Celles ayant trait aux taxes sur le chiffre d’affaires représentent toujours 26 % du total des réceptions.

Enfin, les dossiers relatifs aux réglementations particulières, pour l’essentiel les amendes fiscales sanctionnant l’émission de fausses factures (article 1740 ter du CGI), les paiements effectués en espèces pour des montants supérieurs à ceux autorisés par la loi (article 1840 N sexies du même code) ainsi que les saisines concernant toute question générale ou particulière relative au contentieux fiscal (article 396 ter A de l’annexe II au CGI) constituent ensemble 5 % des affaires au lieu de 6 % en 2004.

43 - SENS DES AVIS RENDUS PAR LE COMITÉ

En 2005, le comité s’est prononcé sur 218 affaires dans les conditions suivantes :

- Avis de remise partielle: 105 représentant 48 % des affaires

- Avis de remise totale : 49 représentant 22 % des affaires

- Avis de rejet : 58 représentant 27 % des affaires

- Autres (avis différés ; demandes 6 représentant 3 % des affaires devenues sans objet ; saisines sur le fondement de l’article 396 ter A de l’annexe II au CGI)

TOTAL 218

ANNEXES

44 JOURNAL OFFICIEL DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE 3 août 2006JU

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DEUXIÈME PARTIE

L’ACTIVITÉ DES SERVICES DÉCONCENTRÉS

DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES DOUANES ET DROITS INDIRECTS

La seconde partie de ce rapport a pour objet de décrire, pour l'année 2004, « les conditions dans lesquelles ont été conclues ou accordées les transactions, remises ou modérations » relevant de la compétence des services de la direction générale des douanes et droits indirects, conformément aux termes de l’article 20 de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 instituant le comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, codifié aux articles 460 à 463 du code des douanes.

Les infractions constatées par les services des douanes pour le compte d’autres administrations (immigration clandestine, travail illégal, véhicules volés) ne sont plus mentionnées ici, dans la mesure où il n’entre pas dans la mission du présent rapport de traiter des activités qui sont sans relation avec les activités relevant des transactions évoquées à l’article 462 du code des douanes.

Après un rappel des données générales relatives aux recettes perçues, cette partie présente les résultats obtenus par la direction générale des douanes et droits indirects, dans le cadre de l’application des dispositions du code des douanes (I) ou des dispositions du code général des impôts8 pour ce qui relève de l’activité de gestion de la réglementation des contributions indirectes et des réglementations assimilées (II). La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a largement modifié certaines dispositions mises en œuvre par l’administration des douanes. Les principales modifications sont présentées en partie III. Les garanties et voies de recours offertes aux infracteurs en matière de transaction douanière sont évoquées en partie IV.

Il est enfin rendu compte de l’activité du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes (V).

*

* *

Les effectifs de la direction générale des douanes et droits indirects, composée de 40 circonscriptions régionales,s'élèvent à un peu moins de 20 000 agents répartis sur l’ensemble du territoire métropolitain et d'outre-mer. Cette direction contient 275 bureaux de douane et 354 brigades de surveillance, terrestres et aéronavales.

En 2004, la direction générale des douanes et droits indirects a participé à la collecte des impôts, droits et taxes à hauteur de 58,8 milliards d’euros (Md€), dont 44,12 Md€ de recettes fiscales du budget général. Elle a donc perçu 12,06 % des recettes fiscales brutes de l’Etat, ce qui traduit une légère augmentation par rapport à 2003.

8

La loi n° 92-677 du 17 juillet 1992 et le décret n° 92-1431 du 30 décembre 1992 ont fixé les principes du transfert des compétences de la direction générale des impôts à la direction générale des douanes et droits indirects, en matière de contributions indirectes et de réglementations assimilées. Afin de prendre en considération ce transfert de compétences, les dispositions applicables sont regroupées dans un ouvrage distinct du code général des impôts intitulé « code général des impôts, recueil des contributions indirectes et des réglementations assimilées ». Pour maintenir la cohérence juridique entre le code général des impôts, le livre des procédures fiscales et le recueil des contributions indirectes, l’ouvrage présente selon un plan, une structure et une numérotation inchangés les articles des dispositions législatives et réglementaires du code général des impôts et du livre des procédures fiscales relatives aux matièrestransférées.


Evolution des recettes perçues par la douane

en m illions d'euros

46889

48651

51 229 51 446

5371 8

581 0257652

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60000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

72,5 % des recettes douanières ont été affectées au budget de l’Etat. L’affectation au FOREC (fonds de financement de la réforme des cotisations sociales) ayant été supprimée, la part des recettes affectées aux organismes sociaux a largement diminué puisqu’elle ne représente plus que 12 % des recettes totales. La part versée aux collectivités territoriales n’évolue pas en volume, mais provient désormais très majoritairement de l’affectation au titre de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

Répartition des recettes perçues par la douane en 2004 (1)

en milliards d'euros Année 2004 Répartition

en %

Etat 42,67 72,56 Droits de douane pour l'Union Européenne 1,39 2,36

Organismes sociaux* 7,18 12,21

Collectivités locales (hors TIPP) 1,48 2,51

TIPP affectée aux départements 4,94 8,40

Autres collectivités organismes divers 1,14 1,94

TOTAL 58,80 100,00 (1) Ce tableau retrace les différents organismes et collectivités bénéficiaires de ces recettes (TIPP, taxes sur les tabacs et les alcools…) même si elles sont recouvrées par l’Etat. * : ressources du fonds d’allègement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, du fonds national de solidarité vieillesse, fiscalité portuaire, taxe spéciale sur les carburants et octroi de mer pour les DOM, cotisations au budget annexe des prestations sociales agricoles …

La nature et le nombre de taxes perçues par la douane traduisent la diversité des missions confiées à cette administration. La douane est notamment l’administration chargée du contrôle et de la taxation des produits soumis à accises : il s’agit des produits pétroliers, des tabacs et des alcools. Les taxes perçues sur ces produits (37,9 Md€) dépassent aujourd’hui largement les taxes perçues à l’importation (17,9 Md€). Elles ont représenté en 2004 respectivement 64 % et 30 % des recettes douanières. Le reste des perceptions, 6 %, est lié à des taxes résiduelles.


Répartition des recouvrements douaniers en 2004

En milliards d’euros

Secteurs Recouvrements Répartition

Energie (hors TVA pétrole) 25,60 43,54 % TVA 16,55 28,16 % Tabacs 9,36 15,92 % Alcools, vins, boissons 2,93 4,99 % Droits de douane 1,39 2,36 % Octroi de mer et assimilé 0,81 1,38 % Divers 0,69 1,17 % Activité maritime et portuaire 0,48 0,82 % TGAP (et accessoires) 0,45 0,77 % Produits agricoles 0,25 0,42 % Transports terrestres 0,22 0,38 % Débits de boissons, jeux, spectacles 0,03 0,05 % Art, métaux précieux 0,02 0,03 % Total 58,80 100,00 %

1 - LES CONSTATATIONS EFFECTUÉES EN MATIÈRE DOUANIÈRE EN 2004

11 - CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DES CONSTATATIONS EFFECTUÉES

· Les droits et taxes fraudés 9

Le montant des droits fraudés en matière douanière (c'est-à-dire hors contributions indirectes) s'est élevé en 2004 à 183,2 millions d’euros (M€), soit une hausse de 8,65 % par rapport à 2003.

En 2004, 110 037 dossiers douaniers ont été traités par l’administration des douanes contre 101 056 en 2003 (soit une hausse de près de 9 %).

Le montant des amendes et confiscations s'est élevé à 42,8 M€.

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Montant des droits et taxes

en M€ 144,7 195,2 206,1 230,7 168,6 183,2

Amendes et confiscations

en M€ 39,4 36,8 52,2 40,5 49,1 42,8

Total en M€ 184,2 231,9 258,3 271,2 217,7 226

9

Droits fraudés : sommes des droits compromis et des droits éludés ; Droits compromis : on constate, avant prise en recette, que les droits ont été liquidés de façon erronée ; Droits éludés : on constate, après dédouanement, une erreur dans la liquidation des droits (constatation a posteriori par un service d’enquête).


La répartition par nature des droits et taxes fraudés en fraude commerciale est la suivante :

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Droits de douane en M€ 28,7 42,9 25 38,08 31,45 31,51

TVA en M€ 93,1 130,5 132 128,32 77,42 108,48

Droitsantidumping

en M€ 1,2 2,7 1,3 3,01 1,06 1,62

Restitution,autres aides

FEOGA (PAC)en M€ 10,4 9,1 26,8 25,22 14,05 10,58

Droits agricoles (PAC)

en M€ 1,7 0,5 0,4 0,82 0,41 0,64

Taxes diverses (notamment TIPP)

en M€ 9,5 9,3 20,6 35,33 44,17 30,36

Total en M€ 144,7 195,2 206,1 230,68 168,6 183,18

Le montant des droits éludés en matière de ressources propres destinées au budget de l'Union européenne (33,77 M€), constituées par les droits de douane, les droits antidumping et les droits agricoles s’inscrit en légère augmentation de 2,58 % par rapport à 2003. Le montant des droits en jeu s'inscrit toutefois en baisse régulière depuis plusieurs années du fait des accords liés à l'organisation mondiale du commerce.

Le montant des droits de douane éludés reste supérieur au point bas atteint en 2001 et en très légère augmentation par rapport à 2003. Le montant des droits antidumping éludés, en légère progression par rapport à 2003, s'inscrit dans la même tendance baissière et retrouve les niveaux de 1998 et 1999.

En pourcentage des droits fraudés, la répartition est la suivante :

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Droits de douane 19,8 22 12,1 16,5 18,6 17,20

TVA 64,4 66,9 64 55,6 45,9 59,22

Droits antidumping 0,9 1,4 0,7 1,3 0,6 0,88

Restitutions, autres aides FEOGA (PAC)

7,2 4,7 13 10,9 8,3 5,78

Prélèvements (PAC) 1,2 0,2 0,2 0,4 0,2 0,35

Taxes diverses (notamment TIPP)

6,5 4,8 10 15, % 26,2 16,57

12 - SUITES CONTENTIEUSES ET RECOUVREMENT DES DROITS ET TAXES FRAUDÉS

Les infractions constatées par les services des douanes peuvent donner lieu à trois types de suites contentieuses : le règlement par voie judiciaire, le règlement transactionnel, le passer outre.

121 - LE RÈGLEMENT PAR VOIE JUDICIAIRE

La citation directe est utilisée pour les contraventions et lorsque les éléments de preuve de l'existence d'un délit sont tels que l'ouverture d'une information judiciaire ne se justifie pas. Les constatations ont donné lieu à 799 citations directes en 2004.


L'acte introductif d'instance fiscale (AIIF) est présenté au parquet dès lors que l'administration des douanes sollicite une information judiciaire. Ce mode de poursuite est souvent utilisé dans le cas d'affaires complexes, concernant l'application de la politique agricole commune ou le transit (139 AIIF ont été présentés au parquet en 2004).

La remise au parquet des prévenus, en cas de délit flagrant, concerne notamment des affaires de stupéfiants.

Enfin, l’administration des douanes peut être conduite à joindre l’action douanière à celle du parquet dans le cadre d’affaires importantes réalisées notamment par les unités de police ou de gendarmerie.

122 - LE RÈGLEMENT TRANSACTIONNEL

En application de l'article 350 du code des douanes, l'administration des douanes est autorisée à transiger avec les personnes poursuivies « pour infraction douanière ou pour infraction à la législation et à la réglementation relatives aux relations financières avec l’étranger ».

Cette faculté de transiger est ouverte lorsque aucune action judiciaire n'est engagée ou après l’engagement d'une telle action, sous réserve que l'administration des douanes obtienne l'accord de principe de l'autorité judiciaire.

Après jugement définitif, les sanctions fiscales prononcées par les tribunaux ne peuvent faire l'objet de transaction.

123 - LE PASSER OUTRE

Le passer outre concerne des infractions qui n'entraînent aucune poursuite contentieuse et ne donnent pas lieu à la perception d'une amende. Seuls les droits et taxes éventuellement exigibles sont alors récupérés.

110 037 dossiers douaniers ont été traités par l'administration des douanes en 2004. Parmi ces dossiers, 61 267 ont fait l'objet d'un règlement transactionnel, soit 55,7 % des infractions. Ce pourcentage reste stable par rapport à 2003.

Le nombre de passer-outre apparaît relativement élevé dans la mesure où il représente 44 402 affaires, soit 40,36 % de l'ensemble des infractions. La diminution observée en 2002, après deux années de hausse, enregistre une légère stagnation (39,88 % en 2003 et 42,11 % en 2002 contre 45,11 % en 2001).

45,11%

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39,88% 40,36%

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40,00%

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2001 2002 2003 2004

Enfin, ce bilan confirme que les actions en justice pour les affaires initialement constatées par la direction générale des douanes (938) conservent un caractère exceptionnel puisqu'elles ne représentent que 0,8 % de la totalité des dossiers. En intégrant les autres affaires portées en justice, à savoir notamment celles où il y a jonction de l’action douanière à celle du parquet dans le cadre d’affaires réalisées par les unités de police ou de gendarmerie (760), ainsi que les remises à parquet (2 547) et les contentieux civils (123), ce taux passe à 4 % de l’ensemble des dossiers (en baisse par rapport à 2003, où il se situait à 4,1 %).


13 - LE RECOUVREMENT DES DROITS ET TAXES

Le montant des droits et taxes recouvrés est de 118 840 244 € (au lieu de 107 369 532 € en 2003), et se décompose de la manière suivante :

Droits Taxes Total %

Transactions 19 540 997 67 362 529 86 903 526 73,1

Passer outre 4 116 730 22 795 872 26 912 602 22,7

Actions en justice 2 550 638 2 473 478 5 024 116 4,2

Total 26 208 365 92 631 879 118 840.244 100

Ces chiffres soulignent un retour à la normale du recouvrement après les faibles résultats enregistrés en 2003. Le taux de recouvrement revient désormais à 66,3 % des sommes fraudées, contre 49,9 % en 2003 (81,2 % en 2002). Il convient de noter que les taxes constituent l’essentiel des montants recouvrés (78 % contre 78,9 % en 2003).

La part prédominante du recouvrement par voie transactionnelle (73,1 %) se confirme une nouvelle fois en 2004, et montre l’efficacité pour le budget de l’Etat de ce mode de règlement. La procédure du passer outre à l’infraction permet également un recouvrement de près de 23 % des droits et taxes.

Cependant, l'octroi d'une transaction ou d'un passer outre à l'infraction n'implique pas nécessairement un recouvrement immédiat des droits et taxes fraudés dans la mesure où des délais de paiement peuvent être accordés par l’administration afin de tenir compte notamment de la situation financière, économique ou sociale de l'infracteur.

Il convient également de souligner que l’augmentation observée en 2003 du recouvrement des droits et taxes fraudés par la voie judiciaire (8,5 % en 2003 contre 6,1 % en 2002) a été enrayée en 2004 (4,2 %). Cette relative faiblesse du recouvrement par la voie judiciaire s’explique par la nature des affaires portées en justice. Celles-ci concernent essentiellement des marchandises prohibées, pour lesquelles il n’y a pas de droits et taxes en jeu (stupéfiants, contrefaçons...).

14 - LA LUTTE CONTRE LES TRAFICS ILLICITES

S’agissant de la drogue, par rapport à l’année précédente, on constate un recul du nombre de constatations et de celui des interpellations respectivement de 8 % et de 7,3 %, recul qui s'accompagne néanmoins d’une progression de 15,8 % des quantités globales interceptées (80,9 t contre 69,8 t en 2003).

Cette augmentation des quantités saisies s’explique essentiellement par une hausse significative des quantités appréhendées concernant la résine de cannabis, qui représente l’essentiel des saisies nationales avec 77 tonnes.

Cependant, à l’exception de la résine de cannabis, de l'héroïne et du LSD (dont le volume saisi est marginal depuis de nombreuses années), l’année 2004 a été marquée par une baisse générale de l'ensemble des quantités des autres produits stupéfiants.

Les quantités appréhendées apparaissent ainsi :

– le cannabis (77 102,36 kg contre 65 002,57 kg soit + 18,6 %) ; – l’héroïne (350,39 kg contre 335,14 kg soit + 4,6 %) ; – la cocaïne (3 055,46 kg contre 3 933,49 kg soit - 22,3 %) ; – les amphétamines (76,93 kg contre 272,23 kg soit - 71,7 %) ; – l'ecstasy (940 313 doses contre 1 899 872 doses en 2003 soit - 50,51 %) ; – le khat (254,74 kg contre 255,44 kg en 2003 soit - 0,27 %).


Parmi les autres produits, on relève également une diminution du volume global d’opium (1,25 kg contre 1,53 kg) et de crack (4,68 kg contre 4,73 kg) intercepté. Cependant, il convient de relativiser la portée de ces chiffres eu égard aux faibles quantités appréhendées.

S'agissant des saisies d'armes, il convient de rappeler qu’en 2004 la lutte contre le trafic des armes, munitions et explosifs a été retenue, comme les deux années précédentes, au nombre des axes de contrôle prioritaires du plan national de contrôle.

Le nombre de constatations réalisées par les services douaniers, 1 247, dans ce domaine, au cours de l’année 2004 est légèrement inférieur à celui réalisé en 2003.

Il n’a pas été relevé en 2004 de modification majeure de la typologie de la fraude dans ce secteur. Aucune filière visant à alimenter de manière continue le grand banditisme ou le terrorisme international n’a été mise au jour.

En matière de lutte contre les trafics de tabac, le renouvellement des consignes de vigilance données aux services douaniers dans ce secteur a permis de confirmer les bons résultats enregistrés en 2003. Ainsi, 8 905 constatations portant essentiellement sur des cigarettes blondes ont été effectuées en 2004 contre 6 622 durant l’année précédente.

Elles ont conduit à l’interception de 171,1 tonnes de cigarettes (soit plus de 855 000 cartouches) d’une valeur estimée à 42,7 M€ contre 219,2 tonnes durant l’année 2003 et, pour mémoire, 172,9 tonnes en 2002.

Si ce résultat apparaît en retrait par rapport à l’année antérieure, en ce qui concerne la quantité de cigarettes interceptée (- 22 %), quantité qui demeure néanmoins très proche de celle enregistrée pour l'année 2002, il convient de noter l'augmentation marquée du nombre de constatations réalisées (+ 34,5 %).

Celle-ci résulte pour une large part de la multiplication des saisies opérées lors du contrôle des envois par la poste et de la focalisation de l'action du service sur les petits trafics de proximité en zone frontalière ou en milieu urbain.

En matière de protection de la propriété industrielle, le nombre d'affaires portant sur des marchandises de contrefaçon a confirmé la tendance constatée l’an passé. Le résultat très positif (+ 146,2%) confirme le caractère apparemment conjoncturel du recul des prises de contrefaçons observé en 2002 et s'inscrit en continuité de la tendance haussière relevée en 2003. Environ 6 397 constatations ont été effectuées en 2004 contre 2 598 en 2003 et 2 076 en 2002. Il est observé, dans ce secteur, des saisies de plus de 3 495 785 articles contre 1 987 630 en 2003, soit une augmentation de 75,9 %.

15 - LA FRAUDE COMMERCIALE

Au cours de l’année 2004, les services douaniers ont relevé 52 545 infractions en matière de fraude commerciale, dont 7 123 dans le domaine de la politique agricole commune et 45 422 dans celui des produits industriels. Le nombre d'infractions constatées a favorablement évolué car, après une baisse de 6,5 % en 2003, il a augmenté de près de 8,96 %.

La hausse la plus importante est constatée dans le domaine des droits antidumping avec une augmentation de plus de 50 % et dans le domaine des droits agricoles (+ 54,18 %) mais ces types de droits représentent chacun moins de 1 % du montant total des droits et taxes compromis.

Une augmentation remarquable est également relevée en matière de TVA (+ 40,11 %) avec un montant de 108,48 M€ ; ce secteur représente par ailleurs près de 60 % du montant total. Cette hausse est due à une augmentation du montant compromis de TVA en matière industrielle avec 106,63 M€ (+ 42,73 %) ; le montant de TVA dans le domaine agricole affiche a contrario une forte baisse de près de 32 %.

Une tendance à la baisse est constatée en ce qui concerne le montant des aides FEOGA éludées par rapport à 2003 (- 24,66 %) et des ressources propres (- 56,58 %). Le montant des autres taxes nationales affiche aussi une baisse de 35,1 %.


151 - LES PRODUITS INDUSTRIELS

Dans le secteur industriel, 45 422 infractions ont été constatées au cours de l'année 2004, soit une augmentation de 9,68 % par rapport à la même période 2003 (41 413 infractions). Le montant des droits et taxes fraudés, de 163,52 M€, est en hausse de 14,66 % par rapport à 2003 (142,61 M€). Cette hausse est particulièrement soulignée en matière de droits antidumping, les droits de douane connaissant aussi une progression à la hausse de 20,58 % par rapport à 2003 avec 28,61 M€. D'une façon générale, le montant des ressources propres fraudées affiche une hausse de près de 22 % par rapport à 2003.

Courants et types de fraude

Traditionnellement, le secteur des produits industriels divers (autres que textiles et électroniques) constitue un domaine privilégié de la fraude ; en 2004, ce secteur a représenté près de 61 % des montants éludés en matière industrielle et a concentré plus de la moitié des constatations effectuées en matière industrielle (25 781 sur 45 422). En terme de droits et taxes éludés, ce secteur connaît une forte hausse de 54,29 % avec 99,72 M€.

Le domaine de l'électronique occupe également une place importante dans la fraude industrielle représentant près de 20 % du montant total éludé avec 32,28 M€. Ce secteur a concentré plus de 16 % des constatations avec 7 415 infractions relevées contre 6 673 en 2003 (+ 11,12 %) et connaît une légère augmentation de 6,24 % en terme de montant compromis.

Le secteur du textile apparaît moins présent puisqu'il ne représente que 7,58 % des montants éludés avec 12,4 M€ et 6 682 constatations. Néanmoins, ce secteur affiche la plus forte augmentation en terme de montant éludé (+ 63,74 %) alors que les constatations se sont accrues de 8,25 %.

Exemple de constatations significatives

Fausses déclarations de valeur à l’importation de jouets d'Asie du Sud-Est

En octobre 2004, une enquête s'est concentrée sur la vérification des valeurs déclarées à l'importation entre 1999 et 2003 de jouets d'un grand groupe spécialisé dans les jouets et les objets de divertissement dont la fabrication est essentiellement délocalisée en Asie du Sud-Est et notamment en Chine.

L'examen approfondi des valeurs ainsi déclarées par cette société, issues de factures-groupes, a permis de constater que celles-ci étaient incohérentes et reposaient sur des notions réglementaires inexistantes. Il s'est avéré que la société déclarait une valeur assise sur le prix départ usine augmenté des coûts permettant d'aboutir à une « valeur conservatoire et suffisante » qui ne correspondait pas aux dispositions du code des douanes communautaire.

Les valeurs reconstituées par les enquêteurs ont abouti à des valeurs majorées de 22 % impliquant une différence de valeur de 79,64 M€ sur les cinq exercices d'importation. Il en a résulté un montant de 3,25 M€ de droits de douane éludés et de 16,38 M€ de TVA.

152 - LES PRODUITS AGRICOLES

En 2004, 7 123 constatations ont été relevées par les services douaniers dans le domaine de la PAC contre 6 812 en 2003, soit une augmentation de 4,57 %.

Ces constatations ont permis en 2004 de mettre en recouvrement un montant de 19,66 M€ de droits et taxes compromis dont 3,53 M€ de droits et taxes éludées à l’importation de marchandises agricoles (droits de douane, droits et prélèvements agricoles), 10,58 M€ d’aides FEOGA compromises, 1,84 M€ de TVA et près de 3,7 M€ de taxes diverses.

a) L’importation de produits agricoles

Au cours de l’année 2004, 5 466 infractions sur 7 123 en matière agricole ont été relevées dans le secteur des importations de produits agricoles. Celles-ci portent sur un montant de droits et taxes compromis de 9,07 M€.

Le montant compromis des ressources propres destinées au budget de l'Union européenne concernées par ces infractions s'élève à 3,53 M€, dont 2,90 M€ de droits de douane et 0,64 M€ de droits agricoles.


Les ressources propres traditionnelles, dont les montants éludés représentent plus d’un tiers du total, connaissent une forte baisse de près de 57 % par rapport à 2003 ; cette baisse est particulièrement constatée en matière de droits de douane dans la mesure où les montants compromis diminuent du tiers (2,90 M€ contre 7,72 M€ en 2003). A contrario, le montant compromis des droits spécifiques agricoles affiche une relative augmentation, passant de 0,41 M€ à 0,64 M€.


Fausse déclaration de valeur à l’importation de poissons congelés

En juin 2004, des services d'enquêtes ont pu constater qu'une société américaine de négoce international avait recours à un jeu de doubles factures pour masquer la valeur réelle des importations de poissons qu'elle réalisait en Martinique et en Guadeloupe afin de minorer les droits de douane et d'octroi de mer dus.

1 654 tonnes de poissons congelés ont ainsi été importées dans ces DOM, dont la valeur avait été minorée à l'aide de fausses factures présentées lors du dédouanement (différentiel total de plus de 3,47 M€).

Les enquêteurs ont pu mettre à jour un plan de fraude avéré avec le recours à des documents faux, inexacts, incomplets ou non applicables utilisant une en-tête fictive. Il en a résulté un montant de droits de douane compromis de 350 407 euros ainsi que 397 725 euros d'octroi de mer (et 87 684 euros de droits additionnels à l'octroi de mer) et 79 682 euros de TVA.

b) Les dépenses agricoles

Les vérifications des opérations réalisées par les bénéficiaires d'aides provenant du FEOGA-Garantie font l'objet de trois types de contrôles par les services des douanes. II s'agit tout d'abord des contrôles immédiats réalisés lors du dédouanement à l'exportation de marchandises agricoles (contrôles physiques). Les autres types sont constitués par les contrôles réalisés a posteriori sur l'ensemble des mesures d'aides du FEOGA-Garantie, soit à l’initiative des services d'enquêtes, soit au titre des contrôles programmés en application du règlement (CEE) n° 4045/89 (contrôles 4045). Si l'on considère un seuil de représentativité de 4 000 euros10, les résultats des contrôles FEOGA transmis à la Commission européenne pour l’année 2004 peuvent être analysés comme suit : en ce qui concerne le nombre de cas, les contrôles 4045 sont à l'origine de 31% des constatations (contre 59,5 % pour l'année 2003), 20,7 % des cas proviennent des contrôles physiques (9,5 % en 2003) et 48,3 % des contrôles d'initiative a posteriori (31 % en 2003).

Ces derniers représentent 60,4 % des montants d'aides indus (contre 43,6 % au cours de l'année 2003), tandis que les contrôles 4045 totalisent 36,1 % (contre 52,8 %) de l'enjeu financier des constatations et les contrôles physiques 3,4 % (contre 3,6 % en 2003).

Nombre de constatations

En ce qui concerne le nombre de constatations, le secteur de la viande connaît cette année un léger infléchissement. Le secteur des fruits et légumes chute, lui, de près de deux tiers par rapport à l’année 2003 alors que les secteurs des céréales et du lait progressent sans toutefois pour ce dernier retrouver son niveau de 2002.

Les secteurs des céréales et du lait, malgré une forte augmentation du nombre de cas, restent à un niveau de montants indus quasi identique à celui de l'année précédente.

Malgré la baisse du nombre de constatations dans le secteur des fruits et légumes, la part de ce secteur dans le montant des irrégularités constatées a, quant à elle, fortement augmenté en 2004 en atteignant un taux plus de deux fois supérieur à celui de l'an passé.

Répartition par type d'opérations (exportation ou marché intérieur)

Cette année, du fait du recul du nombre des constatations dans le secteur des fruits et légumes, les infractions relevées sur les opérations bénéficiant de restitutions à l'exportation (69 %) représentent plus du double de celles bénéficiant d'aides intérieures (31%). Sur l’ensemble des produits agricoles, en terme de montants d’aides indus, les restitutions à l'exportation conservent la première place avec 65,8 % des montants indus contre 34,2 % pour les aides intérieures. 10

Correspondant au seuil de signalement des irrégularités commises en matière de FEOGA - Garantie prévue par le règlement (CEE) n° 595 du Conseil du 4 mars 1991.


Répartition par type d'irrégularités

Irrégularités Année 2003 Année 2004

% cas % montants % cas % montants

Substitution 9,5 4,1 0 0

Produits non éligibles 23,8 10,5 3,4 1

Droit à l'aide non constitué 9,5 2,2 6,9 1,8

Fausse déclaration de quantité 16,7 31,1 17,2 6,8

Soustraction non autorisée 2,4 0,3 3,5 0,4

Détournement de destination 2,4 0,2 31 12,5

Défaut de qualité saine, loyale et marchande 0 0 0 0

Cas non couvert par la demande 9,5 3 6,9 25,5

Fausse déclaration d'espèce 14,3 17,1 24,1 11,5

Opérateur non habilité 2,4 5,1 0 0

Minoration de collecte 2,4 2,2 0 0

Documents inapplicables ou manquants 7,1 24,2 7 40,5


Détournement de céréales remettant en cause des restitutions perçues par les opérateurs.

Lors d'un contrôle des opérations d'exportations de céréales réalisé dans les locaux d'un gestionnaire de silo portuaire à La Rochelle, le service d'enquêtes a mis au jour un système de détournement de céréales avant embarquement sur les navires. Les constatations effectuées, les aveux recueillis et les preuves matérielles saisies ont permis de mettre au jour ce système de détournement de céréales, initié par le gestionnaire de silo, aux dépens des sociétés exportatrices. Les céréales sont détournées de leur trajet initial (silo de stockage vers le navire) après pesée et avant chargement sur le navire, par manipulation des systèmes d'orientation des tapis d'acheminement des céréales. Ces manipulations étaient indétectables pour le service de contrôle immédiat. Ainsi les bandes de pesées reprenant les quantités déclarées chargées à l'exportation ne correspondent pas réellement à la quantité mise à bord du navire. Lorsque la preuve est apportée que certaines quantités de céréales, bien que déclarées à l'exportation, n'ont pas été réellement chargées sur les navires pour être exportées, les restitutions doivent être reversées car perçues indûment. Les exportateurs victimes de ces détournements ne sont pas mis en cause, cependant, en tant que bénéficiaires des restitutions au titre de l'exportation des céréales, ils sont redevables des restitutions en cas de constat d'irrégularité.

Le montant des aides indûment perçues au titre de ces différents dossiers est de 0,22 M€.

16 - CRISES SANITAIRES AFFECTANT LE MARCHÉ INTÉRIEUR

Les questions liées à la sécurité alimentaire ont continué à mobiliser fortement la douane au cours de l’année 2004. 3 079 fiches d’informations émanant du réseau d’alertes communautaires RAPEX ont été reçues par la douane. En plus des mesures de protection contre certaines épizooties, les services douaniers ont été mobilisés avec d’autres administrations pour appliquer les mesures de surveillance à de nouvelles crises sanitaires.

L’ESB ou la crise de la « vache folle »

En matière d’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), les services de surveillance sont toujours mobilisés pour réaliser des contrôles sur les véhicules susceptibles de transporter des produits entrant dans le cadre d’application de l’embargo à l’encontre du Portugal. Ces contrôles ont pris en compte la levée de l’embargo sur les produits bovins originaires ou en provenance du Royaume-Uni (arrêté du 18 octobre 2002). Ces contrôles sont réalisés aux points d’entrée et à la circulation sur l’ensemble du territoire national.


Depuis le 20 novembre 1998 (embargo pour le Portugal), jusqu’au 30 juin 2004, 148 256 moyens de transport ont été contrôlés.

Depuis le 18 octobre 2002, date de la mise en place de mesures particulières applicables à certains produits d’origine bovine expédiés du Royaume-Uni, suite à la levée définitive de l’embargo, 1 551 261 moyens de transport ont été contrôlés. 125 constatations ont donné lieu à refoulement, 13 constatations ont donné lieu à destruction et 13 à consignation par les services vétérinaires. Dans le cadre de ce dispositif, la douane s’assurait du respect des obligations de provenance directe du Royaume-Uni, de transport dans un véhicule scellé à l’aide de scellés officiels, de présence d’un document attestant que les marchandises ne sont pas destinées au marché national et de l’obligation de passer par un point d’entrée et un point de sortie prédéfinis.

En dernier lieu, suite à l’interdiction totale de l’utilisation (importation, exportation et échanges intracommunautaires) des farines et graisses animales dans l’alimentation de tous les animaux (à l’exception des farines de poissons pour les poissons) prise par arrêté du 14 novembre 2000, les services douaniers ont contrôlé, au 30 juin 2004, 312 335 moyens de transport dans le cadre de la vérification de la nature et de la destination des farines animales.

Les champignons radioactifs

Le règlement (CE) n° 1661/1999 de la Commission a induit un contrôle renforcé sur les champignons en provenance ou originaires de l’Europe de l’Est, en imposant aux opérateurs d’effectuer la mise en libre pratique des champignons en certains points limitativement énumérés dans l’annexe du règlement (pour la France seize bureaux sont concernés), de présenter obligatoirement un certificat d’exportation attestant du taux de radioactivité des produits importés, qui doit être contrôlé par les services compétents (la douane en liaison avec la DGCCRF).

Avec l'adhésion des dix nouveaux Etats membres, dont certains faisaient partie des pays soumis à mesure de la teneur de la radioactivité, les contrôles douaniers sur les champignons radioactifs voient leur nombre diminuer. Ces contrôles ont permis d’activer le protocole signé avec le Commissariat à l’énergie atomique (CEA). Du 27 juillet 1999, date d’entrée en vigueur du texte communautaire, au 31 décembre 2003, 6 414 moyens de transport ont été contrôlés et ont donné lieu à 13 constatations dont 3 pour radioactivité excessive.

Embargo des denrées d'origine animale originaires de Chine

La décision n° 2004/621/CE du 26/08/2004 a modifié la décision n° 2002/994/CE concernant les mesures de protection à l'égard des produits d'origine animale. Les produits d'origine animale font l'objet d'une prohibition à l'importation du fait de la présence élevée de résidus de médicaments.

Cet embargo a été allégé durant l'année 2004, essentiellement en ce qui concerne les produits de la pêche.

Au cours des années précédentes, cet embargo a donné lieu à des contournements de la prohibition pour le miel et la viande de lapin. L'importation de ces produits n'est désormais plus prohibée mais simplement soumise à la présentation aux services vétérinaires français d'une attestation délivrée par les autorités chinoises.

Autres crises marquantes

Le piment et la poudre de curry

Suite à la découverte de la présence de sudan, colorant rouge orange non autorisé dans l’alimentation, la Commission européenne a décidé d’interdire les importations dans l’Union européenne de piment fort et de produits à base de piment (poudre de curry) dès lors que l’opérateur n’atteste pas, par un rapport d’analyse, de l’absence de sudan I, II, III et IV (décision de la Commission n° 2003/460/CE, modifiée par la décision n° 2004/92/CE). Ce sont 10 415 moyens de transport qui ont été contrôlés depuis le 26 juin 2003, date de mise en place des modalités de contrôle.

Les confiseries gélifiées de la taille d’une bouchée

Les mesures mises en œuvre en 2003 ont été pérennisées en 2004, suite aux risques d'étouffement que présentaient ces produits.


Les épizooties

La protection du territoire communautaire

L'influenza aviaire en Asie et en Afrique du Sud

De nouveaux foyers d'influenza aviaire ont fait leur apparition dans certains pays d'Asie. La Commission a donc décidé de suspendre les importations d'oiseaux, de volailles et de produits composés de volaille en provenance de ces pays (décision du 6 février 2004). Cette prohibition a été reconduite jusqu'au 31 mars 2005 du fait de la multiplication des cas d’infection humaine au Vietnam et en Thaïlande.

De même, l'apparition d'une souche hautement pathogène d'influenza aviaire en Afrique du Sud a conduit la Commission européenne à instaurer un embargo sur les oiseaux et les ratites vivants (décision n° 2004/594/CE du 10 août 2004), puis à renforcer les mesures de protection à l'encontre des animaux susceptibles d'être contaminés par le virus (décision n° 2004/614/CE du 24 août 2004). Les modalités de contrôles diffusées aux services le 25 août 2004 sont applicables jusqu'au 31 mars 2005.

Les épizooties affectant le marché intérieur

L'année 2004 a montré une baisse du nombre de foyers de maladies animales recensés au sein de l'Union. Les conditions de police sanitaire applicables aux échanges intracommunautaires déterminent des mesures de protection que les services douaniers sont chargés de mettre en œuvre. Ceux-ci ont réalisé un nombre de contrôles important, notamment pour les mesures de restrictions suivantes :

- Influenza aviaire en Italie : du 2 mars 2000 (début de l’alerte) au 31 décembre 2004 : 32 132 moyens de transport ont été contrôlés ; la surveillance de la grippe aviaire chez les volailles et les oiseaux sauvages continue, notamment au regard des risques de propagation rapide ;

- Fièvre catarrhale du mouton : les mesures débutant en 2003 concernent la Corse ainsi que l'Europe du sud. Au 31 décembre 2004, 37 065 moyens de transport ont été contrôlés ;

- Tremblante du mouton à Chypre : de mai 2004 (début de l’alerte) au 31 décembre 2004 : 4 542 moyens de transport ont été contrôlés. Cette mesure concernant les viandes d'ovins et caprins sera applicable jusqu'au 30 avril 2007 ;

- Peste porcine : cette épizootie concerne l'Union européenne, notamment après l'élargissement :

Etat membre concerné Début d'alerte

sanitaireFin

de période Nombre de moyens

de transports contrôlés

Allemagne 1er mars 2002 31 décembre 2004 45 627

Luxembourg mars 2002 31 décembre 2004 43 579

France mai 2002 31 décembre 2004 24 247

Belgique décembre 2002 mars 2004 (levée) 15 346

Slovaquie 13 mai 2004 31 décembre 2004 210

Italie (Sardaigne) 31 juillet 2003 31 décembre 2004 10 006


2 - LES INFRACTIONS CONSTATÉES EN 2004 EN MATIÈRE DE CONTRIBUTIONS INDIRECTES ET LEURS SUITES

21 - LES FRAUDES CONSTATÉES

En 2004, les services douaniers ont constaté 9 683 infractions au titre des contributions indirectes, soit une hausse de 8,6 % du nombre d'affaires par rapport à 2003. Le montant des droits fraudés, qui s'élève à 54,74 M€ pour l'année 2004, connaît une progression de l'ordre de 60 % comparativement à l'année précédente.

Une augmentation du nombre des constatations est enregistrée dans tous les secteurs relatifs au poste « alcools et boissons alcooliques-viticulture ».

La baisse du nombre des constatations affecte uniquement les secteurs de la garantie (- 27,4 %), des spectacles (- 8,6 %) et du monopole des tabacs (- 18 %).

Le poste « alcools et boissons alcooliques » concentre toujours l'essentiel (69 %) des constatations réalisées en 2004 (6 684 contre 5 388 pour 2003) et représente 84,4 % du montant des droits fraudés (79,3 % en 2003). Parallèlement, le montant de ces droits connaît une nette augmentation (46,18 M€ contre 27,17 M€ en 2003).

L'importante hausse en terme de droits fraudés provient des secteurs des alcools (distillations), du commerce et de la circulation des alcools et boissons alcooliques (respectivement 12,57 M€, 4,45 M€ et 28,75 M€ contre 0,59 M€, 2 M€ et 24 M€ pour 2003), secteurs dans lesquels des constatations aux enjeux fiscaux importants ont été enregistrées

Viticulture – Alcools et boissons alcooliques

6 684 infractions (soit 69 % des infractions en matière de contributions indirectes) ont été constatées, dans ce secteur, au cours de l'année 2004 (contre 5 388 pour 2003), correspondant à un montant de droits fraudés de 46,18 M€ (contre 27,17 M€ en 2003), ce qui représente 84,4 % du montant total des droits fraudés en matière de contributions indirectes (contre 79,3 % pour l'année 2003).

La comparaison entre les années 2003 et 2004 montre une progression très nette du nombre des constatations d'environ 24,1 %, associée à une augmentation remarquable du montant des droits fraudés (+70 %). Tous les secteurs enregistrent une hausse du nombre des constatations réalisées.

En terme de montant de droits fraudés, le secteur des alcools (distillations), le commerce et, dans une moindre mesure, la circulation des alcools et boissons alcooliques (qui connaissent une augmentation respective de 20,4 %, 123 % et 19,8 %) expliquent la hausse globale enregistrée.

Garantie des métaux précieux

Avec 300 constatations réalisées (soit 3,1 % du total des infractions relevées en matière de CI) et un montant de droits fraudés de 0,57 M€ (soit 1 % du montant total des droits fraudés constatés dans le secteur des CI), ce domaine connaît une baisse importante du nombre d'affaires et une certaine stabilité du montant des droits fraudés par rapport à l'année 2003 (413 affaires portant sur 0,58 M€ de droits fraudés).

Spectacles, jeux et divertissements

Pour l'année 2004, 1 225 infractions (soit 12,7 % du nombre total d'infractions) ont été constatées dans ce domaine pour un montant de droits fraudés de 5,66 M€ (soit 10,3 % des droits fraudés).

Le nombre de constatations connaît un recul par rapport à l'année 2003 (- 8,7 %) alors que, dans le même temps, le montant des droits fraudés est en nette progression (+ 53,8 %).

L'essentiel des constatations se trouve toujours dans le secteur des appareils automatiques (83,4 % des constatations des spectacles, jeux et divertissements pour 34,2 % des droits fraudés). En terme de montant des droits fraudés, les constatations en matière de cercles et maisons de jeux atteignent 63,9 % de l'ensemble des droits fraudés dans ce secteur. A titre général, ces constatations en matière de cercles et maisons de jeux sont peu nombreuses (11 % des constatations du secteur) car ces contrôles nécessitent souvent l'intervention coordonnée de plusieurs services des douanes voire d'autres administrations (police, gendarmerie).

En revanche, ils portent généralement sur des montants très importants liés au ciblage qui a précédé le contrôle en synergie.


Monopole des tabacs

Ce secteur sensible a fait l'objet, dès 2003, d'une intensification des contrôles poursuivie en 2004. Par rapport à l'année précédente, une forte baisse du nombre des constatations a été enregistrée (1 419 infractions relevées contre 1 730 pour l'année 2003). Le montant des droits fraudés, qui s'élève à 1,67 M€ pour l'année 2004, diminue sensiblement (2,38 M€ de droits fraudés pour l'année 2003).

Ce secteur représente désormais 14,7 % des infractions constatées (contre 19,4 % pour l'année 2003) et 3 % des droits fraudés de l'ensemble du secteur des contributions indirectes (contre 6,9 % pour 2003).

Exemples de constatations significatives

Expédition d'alcools sous couvert de documents commerciaux d'accompagnement (DCA) inapplicables

Suite à la diffusion de deux demandes d'assistance administrative mutuelle internationale (AAMI) par les douanes portugaises, une enquête a été diligentée à l'encontre d'une distillerie. Les investigations effectuées ont conduit les enquêteurs à vérifier l'ensemble des expéditions d'alcool réalisées à destination du Portugal et ont permis de conclure que nombre de ces expéditions n'avaient pas été apurées régulièrement. Ainsi, il est apparu que les DCA relatifs à 64 livraisons (correspondant à un volume total de 17 287 hl) avaient été apurés à l'aide de faux cachets. Il en résulte un montant de droits fraudés de 27,39 M€.

Circulation irrégulière de cigarettes

Lors d'un contrôle à la circulation d'un véhicule commercial immatriculé en Belgique et en provenance d’Espagne, le service a découvert 72 kg de cigarettes de marque Bastos dans un chargement de nourriture pour chat. Le chauffeur a déclaré avoir acheté ces cigarettes pour le compte d'un ami moyennant une rétribution. Le montant du droit de consommation fraudé s'élève à 10 722 €.

Bilan de la fraude en matière de contributions indirectes

Secteurs d'activité Nombred'affaires

Montants des droits fraudés

en euros*

Alcools et boissons alcoolisées / viticulture 6 684 46 180 560

dont alcools 390 12 573 236

dont capsules représentatives de droits 52 12 420

dont vins, cidres, poirés, hydromel, boissons hygiéniques 1 179 392 379

dont viticulture (arrachage, plantation) 964 -

dont commerce (entrepositaires agréés, débits de boissons)

3 016 4 449 283

dont circulation (titres de mouvement ou titre irrégulier) 1 083 28 753 241

Garantie (défaut de livre de police, défaut de poinçons) 300 570 612

Spectacles 1 225 5 663 064

Monopole des tabacs 1 419 1 666 394

Céréales 55 655 001

TOTAL 9 683 54 735 631

* Les données sont arrondies


22 - LES SUITES CONTENTIEUSES ET GRACIEUSES

Les infractions constatées par le service peuvent donner lieu à un règlement par la voie transactionnelle, judiciaire, ou par la mise en œuvre d'une procédure simplifiée.

221 - LE RÈGLEMENT TRANSACTIONNEL

Aux termes de l'article L 247 du livre des procédures fiscales (LPF), l'administration peut accorder par voie de transaction, à la demande expresse du contribuable, une atténuation d'amendes fiscales ou de majorations d'impôts lorsque ces pénalités ne sont pas définitives.

En application de l'article R 247-8 du livre des procédures fiscales (LPF), les transactions peuvent être accordées à l'initiative du directeur régional des douanes et droits indirects, à condition que :

- les pénalités concernées n'aient donné lieu à aucune instance judiciaire,

- la transaction porte uniquement sur des sommes non acquittées,

- aucune des sommes utilisées pour déterminer l'autorité habilitée à statuer n'excède la moitié des sommes indiquées par l'article R 247-5 du LPF (soit 57 168,38 € d’amende ou 14 292,10 € de droits).

Après mise en mouvement d'une action judiciaire, l'administration ne peut transiger qu'avec l'accord de principe de l'autorité judiciaire. Cet accord est donné par le ministère public lorsque l'infraction est passible à la fois de sanctions fiscales et de peines pénales, et par le président de la juridiction saisie lorsque l'infraction est seulement passible de sanctions fiscales.

222 - LA PROCÉDURE DE RÈGLEMENT SIMPLIFIÉ

Bien que les infractions constatées en matière de contributions indirectes doivent être relevées par procès-verbal, l'administration des impôts avait prévu une procédure de règlement forfaitaire. Cette procédure, applicable jusqu'au 30 juin 1997, a été remplacée, depuis le 1er juillet 1997, par une procédure de règlement simplifié (PRS). La PRS a un caractère facultatif et est limitée aux infractions mineures relevant de la compétence des chefs de circonscription, commises sans volonté de se soustraire à la loi.

223 - L'ACTION EN JUSTICE

Selon l'article L 236-2 du LPF, l'administration dispose d'un délai de trois ans pour assigner le prévenu en justice à compter de la date du procès-verbal.

Le mode de saisine du tribunal le plus fréquemment employé par l'administration est la citation directe. En 2004, les constatations du service ont donné lieu à 157 citations directes.

Depuis le 1er janvier 2004, comme en matière douanière, l’administration peut saisir le procureur d’un acte introductif d’instance fiscale (AIIF), mais uniquement pour les infractions en matière de contributions indirectes punies d’une peine d’emprisonnement. Cette procédure n’a pas été utilisée en 2004.

*

* *

La procédure de règlement simplifié (PRS), qui a permis de régler 6 541 affaires, a été le mode de règlement le plus fréquemment utilisé. Elle représente environ 74 % de l’ensemble des dossiers de contributions indirectes (contre 72 % en 2003).

Les transactions hors PRS (2 127) ont permis de régler 24,1 % des affaires. En revanche, comme cela était déjà le cas pour les infractions douanières, les actions en justice sont engagées dans des proportions assez faibles , 177 en 2004 (contre 258 en 2003), soit 2 % des litiges.


3 - POINT D’ACTUALITÉ : MODIFICATIONS DES PROCÉDURES APPORTÉES PAR LA LOI N° 2004-204 DU 9 MARS 2004, DITE LOI PERBEN II

La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, dite loi Perben II portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, a apporté un certain nombre de modifications et d’adaptations des procédures mises en œuvre par l’administration de la douane.

31 - LA MODIFICATION DU RÉGIME DE MANQUEMENT À L’OBLIGATION DÉCLARATIVE ET L’ENTRÉE EN VIGUEUR DU NOUVEAU RÉGIME AU 1er OCTOBRE 2004.

La loi Perben II a largement assoupli le régime antérieur et a permis à la France de se mettre en conformité avec la réglementation communautaire.

L'article L 152-4 du code monétaire et financier et l'article 465 du code des douanes sont issus tous deux d'une codification de l'article 23 II de la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990. Ils ont pour objet de sanctionner les manquements à l'obligation déclarative des sommes, titres ou valeurs d'un montant supérieur à 7 600 euros, prévue par l'article 464 du code des douanes et par l'article L 152-1 du code monétaire et financier (issus tous deux de l'article 98-I de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989).

Ce type de formalité avait été, par deux fois, avalisé par la CJCE, dans les relations intracommunautaires, à la condition que l'obligation concernée se limite à une simple déclaration et qu'elle garde un caractère administratif et statistique.

Par avis motivé du 27 juillet 2001, la Commission européenne a demandé aux autorités françaises de revoir le dispositif de sanction prévu par les articles précités, aux motifs que la législation française était de nature à constituer une entrave à la liberté de mouvement des capitaux. En effet, les sanctions prévues en cas de manquement présentaient un caractère disproportionné au regard de l'objectif poursuivi, au sens de la jurisprudence communautaire, à savoir un but administratif et statistique. Leur application constituait donc une atteinte au principe de libre circulation des capitaux prévu par l'article 56 du traité CE.

Face à la perspective d'une condamnation certaine de la France par la CJCE, si cette dernière était saisie en manquement par la Commission, les autorités françaises ont choisi de modifier la législation applicable en vue de se conformer aux demandes de la Commission.

L'article 33-V de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 a modifié l'article L 152-4 du code monétaire et financier et le décret n° 2004-759 du 27 juillet 2004 a tiré les conséquences de cette modification en remplaçant l'article 465 par un nouvel article reprenant le dispositif contenu dans le code monétaire et financier. Ces textes sont applicables à compter du 1er octobre 2004.

Le nouveau texte réduit l'amende au quart de la somme sur laquelle a porté l'infraction. En outre, la nouvelle sanction est assortie de la possibilité de consigner la totalité de cette somme, pendant un délai de 3 mois renouvelable une fois sur autorisation du procureur de la République, durée pendant laquelle les agents des douanes pourront rechercher les éléments de nature à établir un lien entre l'auteur du manquement à l'obligation déclarative et des infractions douanières. Si un tel lien est établi, la somme consignée pourra, dès lors, être saisie et sa confiscation pourra être prononcée.

Deux cas peuvent être envisagés, pouvant conduire à la saisie de la somme consignée en vue de sa confiscation (laquelle ne pourra être prononcée que par le juge) :

- l'auteur du manquement est trouvé en possession d'objets laissant présumer qu'il a commis ou participé à la commission d'une infraction ; - il y a des raisons plausibles de penser que l'auteur du manquement a commis une infraction douanière.

Enfin, le nouveau texte lève toute ambiguïté concernant l'application du titre II du code des douanes en la matière. Dès lors, tous les pouvoirs contenus dans ce titre sont applicables.


32 - LE RENFORCEMENT DU CHAMP DE COMPÉTENCE DE LA DOUANE JUDICIAIRE

Le champ de compétence du service national de douane judiciaire (SNDJ) est étendu aux infractions suivantes : escroquerie à la taxe sur la valeur ajoutée, vol de biens culturels, infractions prévues par le décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions, délit de blanchiment de droit commun (articles 324-1 à 324-9 du code pénal), infractions relatives à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne.

Les unités temporaires composées d’ODJ et d’OPJ ne concernent donc plus que le seul domaine des stupéfiants.

Le SNDJ est également compétent pour effectuer des livraisons surveillées et des infiltrations, conformément aux nouveaux articles 706-80 à 706-87 du CPP.

S’agissant de la procédure d’infiltration prévue aux articles 706-81 à 706-87 du code de procédure pénale, il est à noter qu’en plus des infractions visées ci-dessus au titre de l’article 706-73 du CPP, le SNDJ est également compétent pour procéder à des infiltrations dans des domaines plus spécifiquement douaniers :

- contrebande de tabac manufacturé, d’alcool et de spiritueux (article 414 du code des douanes) ; - contrefaçon de marque : infraction douanière (article 414 du code des douanes) et délits prévus aux

articles L 716-9 à L 716-11 du code de la propriété intellectuelle ; - délit douanier de blanchiment (article 415 du code des douanes).

En revanche, bien qu’applicable, la procédure de livraison surveillée définie à l’article 706-80 du CPP qui a pour intérêt principal de permettre une extension de la compétence des OPJ à l’ensemble du territoire ne semble pas présenter d’intérêt particulier pour les investigations menées sur le territoire français par les agents de la douane judiciaire qui bénéficient tous d’une compétence nationale ; elle pourrait toutefois s’avérer utile dans l’hypothèse d’une poursuite à l’étranger des opérations de surveillance qui ont débuté en France (article 694-6 du CPP).

Les agents du SNDJ peuvent également faire partie des équipes communes d’enquête constituées en application de l’article 695-2 du CPP, lorsqu’une action coordonnée entre plusieurs Etats membres est jugée opportune.

Le SNDJ peut désormais être saisi aussi bien par le parquet que par le juge d’instruction, à la suite de constatations des autres services de l’administration des douanes (le III de l’article 28-1 du CPP est abrogé).

Enfin, par application de l’article 28 du CPP, le ministère public pourra désormais exercer l’action pour l’application des sanctions fiscales, y compris pour les infractions douanières non passibles de peines d’emprisonnement (contraventions douanières, manquements à l’obligation déclarative, infractions en matière de déclaration d’échanges de biens).

L’article L 235 du LPF est également complété afin de permettre à l’administration des douanes d’exercer l’action en paiement des droits et taxes compromis ou éludés prévue à l’article 1804B du CGI, ainsi que l’exercice de l’action fiscale par le ministère public et l’interdiction de la transaction.

La possibilité d’exercer dans le cadre de l’action fiscale doit se joindre à l’action du ministère public pour que le juge pénal se prononce sur les sanctions pénales.

Un 2e alinéa est ajouté à l’article 343-3 du CD qui prévoit que l’administration des douanes exercera l’action en paiement des droits et taxes prévue à l’article 377 bis du CD devant les juridictions de jugement.

33 - DISPOSITIONS CONCERNANT LES LIVRAISONS SURVEILLÉES ET INFILTRATIONS – ARTICLE 67 BIS DU CD

La loi n° 2004-204 modifie le dispositif des livraisons surveillées en supprimant l’article 706-32 du code de procédure pénale relatif à la procédure de droit commun de surveillance de l’acheminement des stupéfiants et d’infiltration, et crée de nouvelles dispositions qui étendent le champ d’application de la surveillance et de l’infiltration à toutes les formes de délinquance et de criminalité organisée.

La réforme du dispositif de l’article 67 bis du code des douanes reprend pour l’essentiel les nouvelles dispositions du code de procédure pénale. Il prévoit également des dispositions pour faciliter la coopération douanière internationale.


Cette réforme vise à rendre plus transparentes les opérations de livraisons surveillées et à éviter que les prévenus n’invoquent l'existence d'une provocation à l'initiative des agents des douanes et n'obtiennent de ce fait la relaxe. Une décision de la Cour de cassation du 5 mai 1999 dans l'affaire dite de Toulouse (Achilli, Giuseppe ; pourvoi n° 97-83117) a, en effet, mis en lumière la fragilité du dispositif actuel.

Le décret n° 2004-976 du 15 septembre 2004, publié au JORF n° 218 du 18 septembre 2004 (page 16 264), fixe les conditions d’habilitation des agents des douanes visés à l’article 67 bis du code des douanes.

Les principales modifications apportées par cette réforme sont les suivantes :

a) Elargissement du champ d’application de l’article 67 bis du CD

Le nouvel article 67 bis distingue :

- les opérations de surveillance (ex-livraisons surveillées passives)

Sans préjudice de l’application des dispositions des articles 60, 61, 62, 63, 63 bis, 63 ter et 64 du code des douanes

11, les agents des douanes habilités par le ministre chargé des douanes dans les conditions fixées par décret, en vue de la constatation des délits douaniers dont la peine encourue est égale ou supérieure à deux ans d’emprisonnement pourront procéder non seulement à la surveillance de l’acheminement des marchandises de fraude et des fonds ou des produits tirés de la commission de ces infractions mais également à la surveillance des personnes contre lesquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de les soupçonner d’être l’auteur d’un délit douanier ou d’y avoir participé comme complices ou intéressés à la fraude.

Ces agents habilités ont compétence sur l’ensemble du territoire national.

Ce champ d’application très large couvre tous les cas d’importation et d’exportation sans déclaration de marchandises prohibées ou fortement taxées, ainsi que de contrebande, sanctionnés par l’article 414 du code des douanes, de même que l’infraction de blanchiment prévue à l’article 415 du code des douanes.

- les opérations d’infiltration (ex-LS actives) qui concernent les délits douaniers suivants :

- infractions douanières d’importation, d’exportation ou de détention de substances ou de plantes classées comme stupéfiants ;

- infractions prévues à l’article 415 du CD ;

- infractions douanières de contrebande de tabacs manufacturés, d’alcool et de spiritueux ;

- infractions douanières de contrefaçon de marque et infractions aux articles L 716-9 à L 716-11 du code de la propriété intellectuelle.

L’infiltration consiste pour l’agent spécialement habilité dans des conditions fixées par décret, agissant sous la responsabilité d’un agent de catégorie A chargé de coordonner l’opération, à surveiller des personnes suspectées de commettre un délit douanier en se faisant passer, auprès de ces personnes, comme un de leurs coauteurs, complices ou intéressés à la fraude. A cette fin, l’agent infiltré peut utiliser une identité d’emprunt. Il est autorisé à commettre des actes illicites à condition que ceux-ci ne constituent pas une incitation à commettre des infractions et il bénéficie d’une immunité pénale.

L’exonération de responsabilité est également applicable, pour les actes commis à la seule fin de procéder à l’opération d’infiltration, aux personnes requises par les agents des douanes pour permettre la réalisation de cette opération (transporteur, conducteur d’un moyen de transport ou gestionnaire d’un entrepôt par exemple).

Ainsi, les actes que l’agent infiltré est autorisé à commettre, sans être pénalement responsable et sur l’ensemble du territoire national, sont limitativement énumérés : - acquisition, détention, transport, livraison ou délivrance des substances, biens, produits, documents ou informations tirés de la commission des infractions ;

- utilisation ou mise à disposition des personnes se livrant à ces infractions des moyens de caractère juridique ainsi que des moyens de transport, de dépôt, d’hébergement, de conservation et de télécommunication.

11

Les services douaniers peuvent ainsi privilégier, en fonction des cas d’espèce, l’utilisation des autres moyens d’intervention prévus par le code des douanes (articles 60, 63 ter et 64).


b) Renforcement du contrôle de l’autorité judiciaire préalablement à la mise en œuvre de l’article 67 bisdu code des douanes :

- la mise en œuvre des opérations de surveillance nécessitera une information préalable par tout moyen soit du procureur de la République près du tribunal de grande instance dans le ressort duquel l’opération est susceptible de débuter, soit, le cas échéant, du procureur de la République saisi en application des règles de compétences des juridictions spécialisées prévues à l’article premier de la loi (nouvel article 706-76 du CPP). Le procureur de la République peut s’opposer à l’utilisation de la procédure de surveillance : l’opposition peut néanmoins concerner le cas où une enquête judiciaire serait déjà en cours sur les mêmes faits ;

- à peine de nullité, l’opération d’infiltration sera autorisée préalablement par le procureur de la République, par un écrit spécialement motivé qui sera versé au dossier de la procédure après exécution de l’opération d’infiltration.

L’infiltration se déroulera sous la responsabilité d’un agent de catégorie A, chargé de coordonner l’opération.

L’autorisation mentionne la ou les infractions qui justifient le recours à cette procédure et l'identité de l'agent des douanes responsable du déroulement de l’opération.

L’autorisation fixe la durée de l’opération d’infiltration qui ne peut excéder quatre mois. L’opération peut être renouvelée dans les mêmes conditions de forme et de durée. Le magistrat peut, à tout moment, interrompre l’opération. L’exercice de l’opération est placé sous le contrôle du procureur de la République.

Aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement de déclarations faites par des agents des douanes ayant procédé à une infiltration, sauf dans le cas où ces agents déposent sous leur véritable identité. Cette disposition a, en effet, pour objet de rendre la procédure d’infiltration conforme aux exigences posées par la Cour européenne des droits de l’homme (cf. CEDH Van Mechelen et autres contre Pays-Bas, arrêt du 23 avril 1997).

c) Octroi de garanties pour les participants à une opération d’infiltration (en dehors de l’immunité pénale) : Les agents des douanes infiltrés pourront user d’une identité d’emprunt (établissement de procès-verbaux et de rapports en utilisant cette fausse identité).

L’identité réelle des agents ayant effectué l’infiltration sous une identité d’emprunt ne doit apparaître à aucun stade de la procédure.

Seul l’agent de catégorie A sous la responsabilité duquel se déroule l’opération d’infiltration pourra être entendu en qualité de témoin. Il rédigera un rapport reprenant les éléments strictement nécessaires à la constatation des infractions et ne mettant pas en danger la sécurité de l’agent infiltré et des personnes requises.

d) Possibilité de poursuivre à l’étranger une opération de surveillance engagée sur le territoire français et participation d’agents étrangers à des opérations d’infiltration et de surveillance nationale Une opération de surveillance au sens de l’article 67 bis I, engagée sur le territoire français, pourra être poursuivie dans un Etat étranger sur autorisation du procureur de la République.

Des agents des douanes étrangers pourront poursuivre des opération d’infiltration sur le territoire français, sous la direction d’agents des douanes français et conformément aux dispositions de l’article 67 bis du code des douanes. Une telle opération doit faire l’objet d’une demande d’entraide judiciaire. Elle est soumise à l’accord du ministre de la justice et à une autorisation du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris.

Enfin, avec l’accord des autorités judiciaires étrangères et françaises concernées, des agents des douanes étrangers pourront participer, sous la direction d’agents des douanes françaises, à des opérations d’infiltration nationales.

34 - DISPOSITIONS CONCERNANT LE SECRET PROFESSIONNEL a) Lutte contre les activités lucratives non déclarées portant atteinte à l’ordre public et à la sécurité publique

L’article 16 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 complète les dispositions de l’article 5 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure relatives à l’obligation, pour les agents des douanes notamment, de répondre favorablement aux demandes de communication de renseignements et de documents de nature financière, fiscale ou douanière formulées par les officiers et agents de police judiciaire dans le cadre de la lutte contre les activités lucratives non déclarées portant atteinte à l’ordre public et à la sécurité publique.


Le décret n° 2004-759 du 27 juillet 2004 portant incorporation dans le code des douanes de textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code, a introduit ces dispositions dans le code des douanes, au nouvel article 59 quater. Les agents du ministère des finances destinataires de ces informations demeurent soumis à l’obligation de secret.

b) Pouvoirs des enquêteurs en matière de réquisition

Les articles 80 et 116 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 modifient les articles 60-1 et 77-1-1 du code de procédure pénale et créent un nouvel article 99-3 dans ce même code, en vue de lever l’obligation de secret professionnel, à laquelle sont notamment soumis les agents des douanes, au profit des officiers de police judiciaire, du procureur de la République et du juge d’instruction.

Ces derniers peuvent ainsi requérir de toute personne, de tout établissement ou organisme privé ou public ou de toute administration publique susceptibles de détenir des documents intéressant l’enquête ou l’instruction (y compris ceux issus de système informatique ou de traitement de données nominatives), de leur remettre ces documents sans que puisse leur être opposée, sans motif légitime, l’obligation au secret professionnel.

Le fait de s’abstenir de répondre à leur réquisition dans les meilleurs délais est puni d’une amende de 3 750 euros.

35 - TRANSFORMATION DE LA CONTRAINTE PAR CORPS EN CONTRAINTE JUDICIAIRE

L’article 198 de la loi porte réforme de la contrainte par corps. Cette réforme est motivée par l’analyse de la Cour européenne des droits de l’homme, qui dans une décision du 8 juin 1995 a considéré que la contrainte par corps était une peine. Dès lors la mise en conformité du droit interne avec les exigences européennes imposait de « juridictionnaliser » la procédure de la contrainte par corps.

Les principales caractéristiques de cette réforme sont les suivantes (articles 749, 750, 752 et 754 du CPP) :

- le titre VI du livre V du CPP est intitulé « De la contrainte judiciaire » ;

- la décision de mise à exécution de la contrainte judiciaire appartient au juge de l’application des peines (article 749) ;

- le barème légal relatif à l’emprisonnement est simplifié (article 750) ; - la contrainte judiciaire ne peut être prononcée contre les condamnés qui, par tout moyen, justifient de leur insolvabilité (aujourd’hui, la preuve de l’insolvabilité repose essentiellement sur le certificat d’insolvabilité et le certificat de non-imposition) (article 752).

La douane va ainsi devoir présenter une demande au procureur de la République afin qu’il requière le juge de l’application des peines de prononcer la contrainte judiciaire (article 754 du CPP).

36 - AGGRAVATION DES SANCTIONS PÉNALES DANS LE DOMAINE DES CONTREFAÇONS

La loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité modifie le code de la propriété intellectuelle afin de renforcer la lutte contre la contrefaçon.

La contrefaçon est en effet devenue, dans certains cas, une forme de criminalité organisée, et l’un des soutiens majeurs de la grande criminalité. Les sanctions pénales prévues dans le CPI sont donc renforcées afin d’adapter l’arsenal pénal à l’ampleur du phénomène.

Ainsi, pour les contrefaçons d’ouvrage (article L 335-2 du CPI), de phonogrammes, vidéogrammes et programmes (art. L 335-4), de bases de données (art. L 343-1), de dessins et modèles (art. L 521-4) et de brevets d’invention (art. L 615-14), les peines sont portées de deux à trois ans d’emprisonnement et de 150 000 à 300 000 euros d’amende. Cette augmentation permettra, en application de l’article 143-1 du code de procédure pénale, le placement en détention provisoire.

Les peines sont portées à cinq ans d’emprisonnement et 500 000 euros d’amende en cas de commission des délits en bande organisée. Cette aggravation permettra d’appliquer la procédure prévue pour la délinquance et la criminalité organisées (art. 706-74 du CPP).

Pour la contrefaçon de certificat d’obtention végétale (art. L 623-32 du CPI), l’amende passe de 3 750 à 10 000 euros, et une peine de six mois d’emprisonnement est créée en cas de commission du délit en bande organisée.


37 - AUTRES MESURES

Parmi un nombre important de mesures venant compléter ou préciser les dispositifs mis en œuvre par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, on retiendra notamment que la compétence des juridictions interrégionales spécialisées (article 21 de la loi, article 704 du CPP) recouvre le domaine douanier.

Les délits prévus par le code des douanes qui sont repris à l’article 704 du CPP pourront être jugés par ces juridictions.

4 - LES GARANTIES ET VOIES DE RECOURS OFFERTES AUX INFRACTEURS EN MATIÈRE DE TRANSACTION DOUANIÈRE

La réflexion menée depuis 2002 par la DGDDI sur la qualité de l'action contentieuse s'inscrit dans le cadre plus général de la démarche qualité initiée par le Minefi, à laquelle la douane se doit d'adhérer dans le champ de ses missions propres. Cette démarche qualité peut être perçue sous deux angles différents :

- la recherche d'une meilleure qualité de service rendu aux partenaires de la douane (entreprises, particuliers) ; - l'amélioration de la chaîne de traitement administrative, celle de la gestion des dossiers contentieux.

Au titre du premier axe, la DGDDI a mis en ligne sur son serveur, à la disposition des opérateurs et des contribuables, un guide des voies de recours et de conciliation. Ce guide est complété en tant que de besoin.

Il précise notamment les possibilités d'obtention d'un arrangement transactionnel12, qui sont distinctes de celles visant à contester la matérialité même de l'infraction douanière.

41 - LA FACULTÉ DE TRANSIGER

Conformément à l'article 350 du code des douanes, l'administration des douanes peut décider d'accorder le bénéfice d'un arrangement transactionnel aux personnes poursuivies pour infraction douanière ou pour infraction à la législation et à la réglementation relatives aux relations financières avec l'étranger. La transaction douanière est un contrat, régi par les articles 2044 et suivants du code civil, par lequel les parties terminent une contestation née d'une infraction en s'accordant des concessions réciproques.

L'acte transactionnel constitue pour le contrevenant une demande de non poursuite devant les juridictions contre paiement d'une amende transactionnelle dont l'acceptation par l'autorité douanière compétente entraîne une renonciation à son droit d'action devant les tribunaux. Cet arrangement amiable implique le paiement des droits et taxes éventuellement dus13.

Le droit de transaction, qui est le corollaire de l'action fiscale exercée par la douane pour l'application des sanctions fiscales, permet d'éteindre l'action publique et l'action fiscale. En revanche, il ne permet pas d'éteindre les poursuites de droit commun intentées, le cas échéant, parallèlement par le parquet.14

Le droit de transaction peut comporter une remise partielle ou totale des sanctions fiscales et ne s'accompagner d'aucune pénalité, tout en étant assorti parfois d'un abandon de la marchandise ou d'une obligation de faire. Le règlement transactionnel s'analyse alors comme un passer outre à l'infraction,

12

Les règlements transactionnels en matière de contributions indirectes ne sont pas évoqués. Les développements qui suivent reprennent et synthétisent les analyses contenues dans le guide. 13

Enfin, la transaction prévue par l'article 350 du code des douanes peut également servir de support à une reconnaissance de dette de la part de l'auteur de l'infraction en matière douanière ou fiscale, en prévoyant notamment le règlement des droits de douane. Dans ce cadre, la transaction est une convention au sens de l'article 355-1 du code des douanes. La prescription est alors trentenaire. 14

En effet, si un prévenu peut se prévaloir d'une exception de transaction pour éteindre l'action de la douane dans une procédure judiciaire, il ne peut faire obstacle à l'action exercée par le ministère public en vue de la répression des délits dedroit commun commis en même temps que l'infraction douanière.


Le passer outre offre la possibilité de régler rapidement des affaires qui ne présentent pas de caractère de gravité et ne méritent pas d'être retenues en contentieux. Correspondent à ces critères les cas où :

• la bonne foi de l'infracteur est pleine et entière (préfigurant alors une relaxe) ;

• l'infraction revêt un caractère purement formel ;

• les irrégularités sont portées spontanément à la connaissance du service.

Les règles de compétence pour l'octroi des passer outre sont définies par voie de note administrative. Un contrôle hiérarchique est exercé pour en vérifier les conditions d'attribution. Les passer outre ont le plus souvent vocation à être intégrés dans le SILCF (système d’information et de lutte contre la fraude). Ils ont, comme cela a été démontré supra, représenté un pourcentage non négligeable du règlement des affaires contentieuses.

Les autorités compétentes en matière de transaction sont définies en matière d'infractions douanières par le décret n° 78-1297 du 28 décembre 1978 modifié, qui fixe la liste des personnes habilitées à transiger définitivement. Les projets de transaction relevant de la compétence de la direction générale ou du ministre pour lesquels aucune action judiciaire n'a été enclenchée sont soumis, pour avis, au comité du contentieux fiscal, douanier et des changes. En d'autres termes, seules les transactions suivantes, décidées par les directeurs interrégionaux et régionaux, ne sont pas soumises au comité :

- toutes infractions relatives aux relations financières avec l'étranger lorsque le montant des capitaux en cause ne dépasse pas 350 000 euros ;

- les contraventions douanières ;

- les infractions douanières constatées à la charge des voyageurs n'ayant pas donné lieu à des poursuites judiciaires ;

-les infractions douanières ou infractions relatives aux relations financières avec l'étranger dégagées de tout soupçon d'abus et ne donnant en conséquence lieu qu'à des amendes de principe ou à l'envoi d'une lettre d'observation ;

- toutes autres infractions douanières lorsque le montant des droits et taxes compromis, ou des avantages indûment obtenus du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, n'excède pas 100 000 euros ou, s'il n'en existe pas, lorsque la valeur des marchandises litigieuses n'excède pas 250 000 euros.

Le comité est saisi du dossier par l'autorité habilitée à transiger et non par le redevable. Le redevable est convoqué par le comité et peut y présenter, soit personnellement, soit par l'intermédiaire du représentant de son choix, des observations écrites et/ou orales. L'avis du comité, consultatif, est adressé ensuite à l'autorité administrative qui l'a saisi. La décision qui est notifiée au redevable comporte l'indication qu'elle a été prise après avis du comité.

Il convient de souligner que l'administration est libre de refuser la procédure de la transaction pour certaines infractions douanières compte tenu notamment de leur degré de gravité, ou parce qu'elles sont connexes à des infractions de droit commun. Par ailleurs, l'administration ne peut accorder le bénéfice d'un arrangement transactionnel que sous réserve d'obtenir l'accord de principe de l'autorité judiciaire lorsqu'une procédure judiciaire est en cours.

L'accord de principe aux fins de transiger est dans ce cas donné à l'administration des douanes, soit par le procureur de la République ou le procureur général de la Cour de cassation lorsque l'infraction poursuivies est passible à la fois de sanctions fiscales et de peines, soit par le président du tribunal correctionnel, du tribunal de police, de la cour d'appel ou de la chambre criminelle de la Cour de cassation lorsque l'infraction est susceptible uniquement de sanctions fiscales. Après jugement définitif, il n'est plus possible de transiger.


42 - LES EFFETS JURIDIQUES DE L'ARRANGEMENT TRANSACTIONNEL

Lorsqu'elle intervient en cours d'instance judiciaire, la transaction éteint aussi bien l'action pour l'application des sanctions fiscales que l'action pour l'application des peines visées aux paragraphes 1 et 2 de l'article 343 C.D.

Dès lors, quand la transaction a été ratifiée, le magistrat qui en a été informé doit s'abstenir de poursuivre si l'action n'est pas intentée, requérir une ordonnance de non-lieu s'il y a une instruction commencée ou demander le renvoi du prévenu des fins de la poursuite si l'affaire est passée à l'audience.

A l'égard des parties contractantes, les transactions douanières sont régies par l'article 2052 du code civil, c'est-à-dire qu'elles ont l'autorité de la chose jugée en dernier ressort et lient irrévocablement les parties.

La transaction conclue avec un prévenu est sans effet à l'égard des autres. Dès lors, l'existence d'une transaction accordée à un co-prévenu ne saurait dispenser le tribunal de prononcer contre les autres co-prévenus l'intégralité des condamnations légalement encourues.

Toutefois, à l'égard des cautions et des personnes civilement responsables, la transaction accordée au prévenu dont elles sont les garants leur bénéficie et éteint à leur encontre l'action fiscale de l'administration.

Les effets de la transaction accordée à une personne morale s'étendent à son représentant légal poursuivi en cette seule qualité pour le même fait. De la même façon, la transaction accordée à la personne morale civilement responsable de son préposé met fin aux poursuites judiciaires contre celui-ci.

43 - LA CONTESTATION DE L'ARRANGEMENT TRANSACTIONNEL

Dans la mesure où la transaction est revêtue de l'autorité de la chose jugée en dernier ressort, la révision de ses clauses ne peut faire l'objet que d'une requête de caractère administratif auprès de l'autorité administrative.

L'assujetti peut solliciter une révision du montant ou des modalités d'exécution de la transaction. L'autorité signataire de la transaction initiale ou une autorité supérieure à celle-ci peut toujours convenir d'aménagements de son montant ou de ses modalités.

L'action en nullité ou action en rescision de la transaction doit être portée devant la juridiction civile. Elle n'est recevable que si elle est intentée par le souscripteur de la transaction dans le délai de 5 ans et si la demande est fondée sur l'une des causes de rescision prévues à l'article 1304 du code civil.

Outre le cas d'inexécution des engagements stipulés dans la transaction, l'annulation judiciaire de la transaction ne peut être obtenue que dans trois cas :

- en cas d'erreur dans la personne ou sur l'objet de la contestation ;

- en cas de dol ou de violence ;

- lorsque la transaction a été souscrite à partir de pièces reconnues fausses.

L'annulation de la transaction ne peut pas être demandée pour cause d'erreur de droit, au cas où l'infraction n'existerait pas ou aurait été reconnue à tort. Elle ne peut pas l’être non plus pour cause de lésion, au cas où l'amende exigée serait supérieure à celle légalement encourue.

De même, l'erreur de calcul faite par les parties dans une transaction ne serait pas un motif d'annulation, mais cette erreur devrait être réparée, conformément à l'article 2058 du code civil.

En principe, la transaction est indivisible mais elle peut être partiellement annulée lorsque les clauses de l'acte sont distinctes et indépendantes.

Les considérations précédentes montrent que peu de contestations judiciaires d'arrangements transactionnels peuvent prospérer.


5 - L’ACTIVITÉ DU COMITÉ DANS LES AFFAIRES RELEVANT DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES DOUANES ET DROITS INDIRECTS

En 2005, 13 affaires relevant de la DGDDI ont été soumises à l’avis du comité, dont 4 affaires douanières et 9 dossiers de contributions indirectes.

Nature des affaires soumises au comité depuis 1995

Affaires douanières

AnnéesProduits

industrielsProduitsagricoles

Contrebandediverse

Total

Contributionsindirectes

Totalgénéral

1995 10 1 0 11 11 22

1996 7 1 0 8 20 28

1997 9 1 0 10 21 31

1998 7 0 0 7 31 38

1999 6 0 0 6 12 18

2000 6 1 0 7 11 18

2001 15 2 1 18 17 35

2002 5 3 0 8 11 19

2003 6 0 1 7 9 16

2004 5 1 6 21 27

2005 3 1 0 4 9 13

En matière d’infractions douanières, le comité est compétent, en application du décret n° 2001-96 du 2 février 2001, lorsque le montant des droits et taxes compromis ou des avantages indûment obtenus du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) dépasse 100 000 € ou, s’il n’en existe pas, lorsque la valeur des marchandises litigieuses dépasse 250 000 €.

En matière de contributions indirectes, le comité est compétent, en application de l’article R* 247-5 du livre des procédures fiscales, lorsque les droits ou la valeur qui servent de base au calcul des pénalités, ou en l’absence d’une telle base, le montant des amendes excède 150 000 € et qu’en outre, le montant des droits fraudés dépasse le quart de ce chiffre, soit 37 500 €.

Le numéro : 5,30 €

CPPAP 0703 B 05163 – 113060070-000706

Imprimerie, 26, rue Desaix, Paris (15e). – Le préfet, Directeur des Journaux offi ciels : Jean-Paul BOLUFER

COMITÉ DU CONTENTIEUX FISCAL, DOUANIER ET …€¦ · Aux termes de l’article 20 de la loi du 29...

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