COLUMNA DEL RECTOR

~

DESCENTRALIZACION,DEMOCRACIA LOCAL Y

PROCESO DE PAZ EN COLOMBIA.

DESCENTRALIZATION,LOCAL DEMOCRAty ANO

PEACE PROCESS IN COLOMBIACésar Vallejo M.

Rector UAM

Palabras Clave: opción, autonomía, diálogo, valores, desarrrollo,

región, nación, descentralización, democracia local, paz, ciencia y

tecnología.

Key words: option, autonomy, dialogue, values, development, region,

nation, descentralization, local democracy, peace, science an

technology

Resumen

Este ensayo presenta el estado actual de la descentralización en

Colombia, muestra cómo ésta es la respuesta necesaria al desafío delnuevo orden global, presenta crítica a la ineficiencia y a la ineficacia

del gobierno y de las regiones para lIevarla a cabo de tal manera que

beneficie a los colombianos todos; explica los porqués de este asunto

y plantea desafíos que debe superar una nueva estrategia dedescentralización en Colombia.

Abstract

This essay states the current situation of the descentralization in

Colombia, and describes how the descentralization constitutes the

necessary answer to the challenge of the new global order. It also

1IaI_~ ~j~h>~ __ ~D~~ ..... _. ~~~ •• C_O_L_U_M_N_A_D_E_L_R_E_C_T_O•• R

presents some criticisms to the government inefficiency and

inefficacy as well as the regions in charge of carrying it out so this can

benefit every colombian citizen. Furthermore, the essay explains why

the descentralization strategy in Colombia should overcome

1- INTRODUCCIÓN:

Son numerosos los estudios y documentos escritos sobre la

descentralización en nuestro país, desde su inicio formal con la ley 14

de 1983, y las normas previas a la Constitución de 1991 sobreelección popular de alcaldes y transferencias a las regiones (conocida

como la primera etapa de la descentralización) hasta su

reglamentación posterior a la Constitución (segunda etapa), en la

que se redefinen las competencias entre los tres niveles de la

administración, se establece el régimen de participaciones de los

entes territoriales en los ingresos corrientes de la nación y se

establecen mecanismos complementarios como el Sistema Nacional

de Cofinanciación y el Fondo Nacional de Regalías.

Las normas e instrumentos de la descentralización, así como las

reformas de que han sido objeto a través de los años, para consolidar

la descentralización administrativa y la asignación de

responsabilidades a los entes territoriales en materia de educación,salud y saneamiento ambiental, la descentralización fiscal y las

transferencias fiscales a Departamentos y Municipios, así como la

descentralización política con la elección popular de alcaldes y

gobernadores y los variados mecanismos de participación

consagrados en la Constitución, han sido objeto de numerosas

evaluaciones. La más importante de ellas, realizada bajo elliderazgodel Departamento Nacional de Planeación(DNP) y publicada en

cuatro tomos en 2002, recoge información de una muestra de 148municipios y elabora ocho estudios sectoriales y cinco reqionales':

De alguna manera se puede afirmar, siguiendo a Fernando Rojas,funcionario del Banco Mundial, que la evaluación del DNP,más que los

resultados propios de la descentralización, lo que evalúa es el

resultado del gasto público (en muchos casos sin lograr determinar lo

atribuible al proceso de descentralización)". El mismo informe, en sus

1.Departamento Nacionalde Planeación,"Evaluación de ladescentralizaciónmunicipal en Colombia:balance de unadécada", DNP, Bogotá,2002

2. Rojas Fernando en"Memorias delSeminariointernacional dedescentralización enColombia", tomo IV deDNP,op.cit. p.ll1.

DESCENTRALIZACiÓN, DEMOCRACIA LOCAL Y PROCE~O DE ~AZ EN VV •••.VI' ••UI'.-..

conclusiones, confirma que "los avances se han dado principalmente

en aumentos del gasto público social y en aumentos de coberturas". Y

añade, "sin embargo, los indicadores sintéticos calculados evidencianque todavía se está lejos de alcanzar niveles deseables de desarrollo,tanto en infraestructura social como en la prestación de los servicios yen el mejoramiento de la capacidad de gestión política, fiscal yadministrativa". 3

Sin desconocer los resultados y la importancia de evaluaciones

tradicionales como la mencionada (y más bien remitiendo al lector a

ellas), en las páginas siguientes se aborda el problema desde una

perspectiva diferente, dando una mirada (complementaria, nosustitutiva) a la descentralización en Colombia desde lo que seconsidera debe ser su objetivo fundamental.

Las reflexiones contenidas en el presente documento parten delsupuesto de que, en Colombia, descentralización es sinónimo de

construcción de Región (de Nación) y, por lo tanto, de fortalecimientode la democracia local y consolidación de un clima de entendimiento y

de paz, en el que se armonicen las diferencias. Mirada desde estaperspectiva, hay que decir, lamentablemente, que el balance de la

descentralización en nuestro país muestra un saldo en rojo y que suevaluación es bastante negativa (lo cual no desconoce hechospositivos, puntuales y anecdóticos). A ello se debe el tenor de los

comentarios que siguen. Otras perspectivas mostrarán seguramenteresultados más positivos.

II LA DESCENTRALIZACIÓN COMO OPCIÓN:

Ladescentralización, como forma de organización política del Estado,

es la respuesta necesaria al advenimiento de un nuevo contexto,asociado a la revolución de las comunicaciones, que condiciona las

relaciones económicas, políticas y sociales entre individuos, entreempresas y entre países, y que está signado por tres características

principales: la globalización o desaparición de las distancias, la

democratización o reivindicación de los derechos individuales, y la

conciencia ambiental o énfasis en la sostenibilidad (y sustentabilidad)del bienestar y del progreso, especialmente en beneficio de las 3.DNP, op.cit. tomo 1, p.139

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generaciones futuras.

La identidad de lo local, cimentada en caracteres históricos,

culturales, geográficos y económicos propios, es la condición, yareconocida por los teóricos del desarrollo, para descifrar las

oportunidades que ofrece el mundo interconectado ("la explosión de

diferencias y de diversidades" que "trae de la mano el nuevo siglo")' y

para evitar sus riesgos en lo económico, en lo político y en lo social. Lo

local como clave del éxito en un mundo global.

El reconocimiento de la autonomía local es la respuesta necesaria a la

conciencia creciente de las sociedades, cada día mejor informadas,en relación con su potencial; es la aceptación ineludible del saber

local y de la capacidad que tienen las comunidades de tomar

decisiones en relación con su desarrollo .. 5 También en el caso de las

comunidades locales se aplica la concepción del "desarrollo como

libertad", en el sentido expuesto por Amartya Seno

A nivel local, en comunidades "situadas" (identificadas por su pasado

y su relación con una geografía específica) adquieren pleno sentido

los desafíos que para el bienestar de las generaciones futuras sederivan de la confrontación entre los actuales modelos de crecimiento

y los recursos naturales, así como de la sensibilidad creciente hacia la

naturaleza y su relación radical e indisoluble con el ser humano.

La descentralización es, pues, la organización política necesaria para

insertarse con éxito en un mundo globalizado, para afirmar la

identidad regional y la participación de los ciudadanos en la

construcción de su futuro, y para armonizar desarrollo con recursos

naturales, geografía y medio ambiente.

Pero la descentralización es mucho más que un marco jurídico o

conjunto de normas legales que definen las relaciones entre el centro

y la periferia. La descentralización obedece a un concepto de Estado,

de democracia y de Nación diferentes a los que fundamentan un

sistema político centralizado. Pasar de este último a un sistema

descentralizado supone, por lo tanto, un profundo cambio en los

modelos mentales que han regido, por décadas, el comportamiento

4.Trujillo Augusto,"Descentralización,regionalización yautonomía local",Universidad Nacional deColombia, Bogotá, 2001,p.43

5."Contra la pretendidauniversalidad y uniformidadde una sola forma decrecimiento económico,salen a la luz del día lasdiferencias, lasespecificidades, lassingularidades. Endiferentes puntos delplaneta las sociedadesrechazan, a partir de supropia experiencia histórica,la existencia de una sola vía,de una weltansshaung, deun proyecto ... decivilización universal" enArocena, José, "Eldesarrollo local, undesafío contemporáneo",Nueva Sociedad, Caracas,1955, citado por Trujillo,op.cit. p.43

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de los gobiernos, central y seccionales, así como el de los ciudadanos,

Por ello, a pesar de que se trata de una exigencia del nuevo contexto,condición necesaria para el ejercicio actual de la democracia y para la

construcción de región y de Nación, la descentralización toma formas

diferentes en cada país, se ajusta a sus condiciones y problemas

específicos y, lo que es fundamental, solo se da como resultado de

una "opción ciudadana", un cambio cultural que compromete agobernantes y gobernados, al centro y a las localidades periféricas,

en una nueva organización con responsabilidades, derechos ydeberes.

La tesis que se sustenta en el presente documento es la de que,

veinte años después de haber iniciado el proceso, Colombia no ha

hecho aún una opción clara y definitiva (irreversible) por la

descentralización. Esta no forma parte de la cultura ciudadana, ni enel gobierno nacional, ni en los gobiernos seccionales, ni en los

políticos y tampoco en los ciudadanos. A ello se debe que la

descentralización no haya producido los efectos que está llamada a

generar en relación con la democracia local y con la construcción de

una paz duradera, es decir, de una Nación en la que se articule lapolicromática diversidad de las regiones, característica de nuestro

país, de los grupos étnicos, y de las diversas posiciones políticas delos ciudadanos.

En el caso de Colombia, a la descentralización se le han puesto

objetivos equivocados. Desde sus comienzos ha estado

"contaminada" por la necesidad de solucionar problemas

estructurales de finanzas públicas, de eficiencia del gasto y con temassectoriales de la administración, que la han desviado de sus

verdaderos propósitos. La mayor eficiencia del gasto público, por

importante y deseable que sea, no puede ser el objetivo de un

proceso de descentralización en ningún país, y mucho menos enColombia.

Una mirada retrospectiva a los primeros veinte años de

descentralización, muestra que en el gobierno nacional ha

prevalecido el interés de controlar el déficit fiscal y de atender sus

responsabilidades en educación, salud y saneamiento ambiental,

sobre el reconocimiento de la autonomía local y la necesidad de

fortalecer y apoyar las dinámicas de desarrollo regional. Cuando, en

la segunda mitad de los 80's y primera de los 90's, el gobierno

sometió al Congreso las leyes de participaciones y transferencias a

departamentos y municipios, así como la sesión de responsabilidades

en temas sociales, su principal interés, secundado por los partidos

políticos, fue el de aliviar la carga fiscal que pesaba sobre las finanzas

públicas del orden nacional, induciendo aportes provenientes de los

entes territoriales.

De igual manera ahora, cuando se considera la reforma al régimen de

transferencias, solo se aducen consideraciones relacionadas con el

equilibrio en las finanzas públicas; ninguna sobre la necesidad de

fortalecer las regiones y la democracia. La desconfianza tecnocrática

en relación con la periferia, la subestimación de su capacidad pararesolver problemas y tomar decisiones de calidad, el consabido

recuento de casos anecdóticos de corrupción o despilfarro por parte

de los gobiernos locales, sirven de telón de fondo al análisis de los

expertos. Y la única solución que les parece viable a las entidades

multilaterales, a las entidades gubernamentales encargadas del

manejo económico y a las Comisiones que periódicamente nombra el

gobierno para estudiar los problemas del gasto público, es la de

recortar las transferencias; porque en realidad es la más indicada

para atenuar los excesos fiscales del gobierno central." Una y otra

vez, se subordina el objetivo fundamental de largo plazo, de construir

Nación y región, fortaleciendo la democracia local, a la necesidad

urgente de solucionar problemas fiscales.

111 CONTEXTO ESPECIFICO DE LA DESCENTRALlZACION EN

COLOMBIA. SUS RESULTADOS.

Los problemas estructurales que caracterizan a la sociedad

colombiana son el marco ineludible que debe tener el proceso de

descentralización en nuestro país. La modernización, como respuestaa los desafíos del nuevo contexto, no puede disolverse en la solución

de problemas de la administración pública (fiscales o de cualquier

otro orden). En Colombia, la descentralización debe contribuir (como

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6.Ya no se puede hablar dela contribución al déficitconsolidado por parte delos entes territorialesporque, gracias a lasnormas expedidas por elgobierno nacional y alacompañamiento delministerio de hacienda, lasfinanzas de departamentosy municipios han mejoradosustancialmente en losúltimos seis años.

DESCENTRALIZACiÓN. DEMOCRACIA LOCAL Y PROCESO DE PAZ EN COLOMBIA.

su objetivo principal) a la construcción de Nación/ mediante la

profundlzaclón de la democracia local y la consolidación de la paz"

Construir Nación en Colombia significa avanzar en el logro de tres

objetivos fundamentales: eliminar las fracturas que dividen a la

sociedad en el orden económico, político, social e institucional, y con

ello fortalecer la democracia local; armonizar las diferencias

alrededor de propósitos comunes de largo plazo, para consolidar unclima de paz; y, con base en lo anterior, dinamizarel desarrollo propio

(y endógeno) de las regiones. En un país como el nuestro, de tan

grande diversidad cultural y social, y con tan distintas posibilidadeseconómicas en las comarcas, la construcción de "Regiones" es

condición necesaria en la construcción de Nación. Colombia tiene que

llegar a ser una Nación de muchas Regiones: ese es el principal

desafío de la descentralización. 9

Si se hace un balance en términos de los objetivos mencionados, es

necesario reconocer que los veinte años transcurridos de

descentralización, no han producido resultados satisfactorios. La

democracia colombiana, a pesar del espíritu incluyente arraigado en

nuestra Constitución, sigue condicionada por factores estructurales

que la debilitan y que no han sido contrarrestados por el proceso de

descentralización.

En relación con la democracia local:

La descentralización no ha desatado los frenos tradicionales de la

economía colombiana, ni ha generado nuevas dinámicas productivas

en las regiones. Los indicadores de competitividad y el ordenamiento

que ellos generan, muestran enormes diferencias entre los

departamentos colombianos. Su concentración en pocas regiones y

ciudades, la inequidad en la distribución de oportunidades y en las

competencias necesarias para acceder a ellas, la ausencia de una

plataforma de seguridad social, a partir de la cual todos los

ciudadanos puedan desplegar su libertad y sus propias iniciativasproductivas, la insuficiencia de las políticas sectoriales y de desarrollo

regional, la estructura económica predominantemente atrasada e

improductiva, y el lastre que sobre la eficiencia económica representa

7.Se asocia aquí elconcepto de Nación con elde "capital social", queabarca los consensos quefundamentan la sociedadcivil, las instituciones oreglas de juego que regulanla interacción entre losciudadanos, su confianza e"inclusión" a la vidanacional (acceso aoportunidades de participary aportar en los distintosámbitos de la vida ensociedad) y las demáscondiciones necesariaspara que sus decisionesproduzcan resultadossocialmente convenientes.

8. El concepto de paz, quesubyace en estedocumento, y quecorresponde al de nación,antes mencionado, seidentifica con el de armoníaestructural de la sociedaden sus distintos ámbitos yactividades. Con ello sesubraya, como condiciónnecesaria y suficiente de lapaz, la articulación y elrespeto por las diferenciasprovenientes del potencialdiverso de las personas, asícomo la inexistencia deprivilegios y distancias en elacceso a las oportunidadesque brinda la sociedad parael despliegue de esepotencial.

9. Región, entendida comoun proyecto colectivo, delargo plazo, de unacomunidad situada (conhistoria, cultura y territorioespecíficos), Es la formacomo se organiza unacomunidad concreta,caracterizada,potencial izada ycondicionada por supasado, su cultura, supaisaje y su entornogeográfiCO, para progresary buscar su bienestar.

.r:I COLUMNA DEL RECTOR•• il-i.. •••••••• _

la pobreza de los colombianos, en términos de productividad y dedemanda efectiva, siguen siendo características estructurales de la

economía colombiana.

Mientras el país no "opte" por un modelo económico descentralizado,

apoyado en la dinámica de las regiones y en el aprovechamiento de

sus potencialidades específicas, tendrá que conformarse con tasas de

crecimiento insatisfactorias (en relación con el escaso tamaño de sueconomía y la abundante dotación de sus recursos), que lo separan

de las economías avanzadas y le hacen imposible erradicar losproblemas de pobreza, generar suficientes puestos de trabajo y

ofrecer niveles adecuados de bienestar a todos los ciudadanos.

La elevada concentración del ingreso, la pobreza de más de la mitad

de los colombianos y la miseria de una quinta parte de ellos, además

de ser un lastre de exclusión e inequidad, que demuestra lainadecuación del modelo de desarrollo a las condiciones de nuestro

país (su fracaso), son claros síntomas de desarmonía en la sociedadcolombiana. Eso no ha cambiado con el proceso de descentralización.

El país no logra superar índices mediocres de condiciones de vida y de

desarrollo humano, que no hacen sino confirmar las grandes

diferencias entre los departamentos y la desarmonía regional en los

niveles de desarrollo.

La elección popular de alcaldes y gobernadores y las nuevas formasde participación ciudadana consagradas en la Constitución, no han

sido suficientes para construir en Colombia un sistema político, que

permita la expresión y representación de los intereses individuales,

grupales y regionales, armonice las diferencias y las articule con

propósitos colectivos de largo plazo. Nuestra forma de hacer política

sigue propiciando la fragmentación y polarización de las voluntades,

el enquistamiento en el ámbito individual o de intereses particulares

y, lo que es más grave, la indiferencia y el automarginamiento de ungrupo mayoritario de la población. No es una base adecuada para laconstrucción de paz y de nación.

No ha mejorado la participación de los colombianos en los comicios

electorales: una buena parte de la población se autoexcluye de la vida

.D.ES.C.E.N.T.R.A.L.IZA_C.IÓ.N., .D.E.M.O.C.R.A.C.IA.L.O.C.A.L.Y.P.R.O.C.E.S.O.D.E ••• PAZ••• E.N_C.O.LO.' .M.B.IA•.•••• _ ••••."'.'.'''._'9''••;/'.' IIÍiIIIm.~_·1I

política por desconfianza, por indiferencia y falta de identificación con

la comunidad a la que pertenece. Esmuy precario el ejercicio de otras

formas de participación previstas en la constitución, como los

referendos y las veedurías ciudadanas ..

Las instituciones colombianas (normas y reglas de juego, entidades y

valores) no han recibido el influjo benéfico de la descentralización, la

mayor cercanía del Estado a los ciudadanos y la participación popular.

Siguen proliferando instituciones "negativas" que generan"condiciones de ineficiencia social?" como la desconfianza, la

insolidaridad, el desprecio por el interés colectivo y el bien común, la

corrupción y la violencia, que llevan a anteponer el interés privado,

individual, gremial, sindical o de la clientela política, al interésregional o nacional.

La impunidad y la ineficacia de la justicia y de los' organismos

encargados de hacer cumplir las normas y contratos; la inseguridad y

desprotección en relación con derechos fundamentales como la vida,

la integridad personal y la propiedad; la falta de transparencia en

asignaciones y licitaciones públicas; la cultura de privilegios y

"palancas"; el reglamentarismo como sustituto de "capital social" y la

ausencia de una visión compartida de futuro, son condiciones que

incuban la desconfianza y nos llevan a decidir y actuar solo enconsideración del ámbito personal, frecuentemente, en oposición al

bienestar colectivo. Todas ellas deberían tener un eficaz remedio en

la vigilancia ciudadana y la descentralización. Como lo debería tener

también el clientelismo ("privatización de lo público") ejercido por

parlamentarios, diputados, concejales y gobernantes, quienes,

amparados en deficientes instituciones electorales y aprovechándose

de las necesidades de la población, usurpan el poder en beneficio

propio y de las clientelas que les garantizan conservar los privilegios

de sus cargos y curules.

No hay notables progresos en la eliminación de la corrupción y elclientelismo. El actual régimen de descentralización ha sido

capturado, en muchos casos, por intereses particulares y de grupo, y

por gamonales que lo ponen al servicio de sus clientelas. La gestión

pública, al nivel de los entes territoriales, sigue mostrando

10. Condiciones en las quelas decisiones racionales delos ciudadanos no sonrazonables, es decir, van encontravía del interés común yalejan del óptimo social.Romero, op.cit. p.181

IEII_~ .C.O.L.U.M.N.A.D.E.L __R.EC.T.O•• R

deficiencias y el influjo negativo de prácticas clientelistas en la

administración de las transferencias destinadas a tareas específicas

en salud, educación y saneamiento ambiental.

No menos importante, en relación con la fragmentación de la

sociedad colombiana, la descentralización no ha fortalecido la

autonomía, la autoestima y la seguridad de las comunidades,

condición necesaria para aprovechar complementariedades y

construir sinergias económicas, ambientales, culturales y sociales

entre las regiones. Esas "distancias" en las propias regiones son

propiciadas por el centralismo que aún impera al interior de los

departamentos y que replica el que sigue existiendo en las

administraciones pública y privada del orden nacional.

En relación con la construcción de paz:

Si las fracturas estructurales de la sociedad colombiana (las causas

objetivas de la situación de "no paz") no han desaparecido con la

descentralización, tampoco, como es de esperar, por influencia de

ella, ha disminuido la intensidad del conflicto armado. A pesar del

espíritu que fundamenta la nueva Constitución Política de Colombia

(1991), el país sigue regido por la falta de armonización de las

diferencias, la apropiación incompleta de una ética de mínimos y de

valores ciudadanos. La Colombia de comienzos del nuevo siglo sigue

presentando síntomas de ingobernabilidad y desconfianza, fracturas

en el capital social, fragmentación política y territorial, que

caracterizan, junto con la insatisfacción social, la situación

estructural de NO PAZ que padece la nación.

Lo que si ha cambiado, al amparo del centralismo y su incapacidad

para hacer presencia en todo el territorio nacional, es la dinámica del

conflicto: han surgido nuevos grupos de autodefensas y

paramilitares; junto con el secuestro, el narcotráfico se ha convertido

en la principal fuente de financiación de los alzados en armas; el afán

de negocio y de enriquecimiento fácil ha pasado a ser, en muchos

casos, el principal incentivo de la violencia; en otros, la guerra se ha

convertido en un med io de vida y su pervivencia: "las preferencias

políticas e identidades son redefinidas por la dinámica de la

o••ES.C.E.N.T.R.A.L.IZA_C.IÓ.N., .D.E.M.O.C.RA_C.IA.L.O.C.A.L.Y.P.R.O.C.E.S~O.D.E_PAZ_.EN_C.O~L.O.M.B.IA.·IIIIIÍII_""'''''IlliliiIÍÍlÍliÍÍ'''-_·w m

violencia"." Elconflicto se ha vuelto ambivalente y aún más complejo,se desdibujan los parámetros mínimos y se pierden los límites entre

legalidad e ilegalidad. Un día se está con unos y al día siguiente con

otros, de acuerdo con las circunstancias.

El conflicto ha seguido siendo un factor de desinstitucionalización y

un obstáculo a la democracia local. Protegidos por las distancias yla

deficiente comunicación vial en zonas periféricas, los insurgentes

asumen el control territorial de esas áreas, ejercen en ellas el papel

del Estado, administran justicia, cobran impuestos y obligan a los

alcaldes a hacer asignaciones presupuestales de su conveniencia.

Esta suplantación deslegitima a los gobiernos seccionales y a las

instituciones, invalida los procesos de participación y planeación,

cierra los canales de expresión ciudadana y suprime la posibilidad deldiscenso. Doblegados e intimidados en el ejercicio de su autonomía,

muchos ciudadanos de municipios periféricos, obligados o no,terminan por desplazarse a otras regiones, generando dinámicas

negativas de poblamiento y procesos anómalos de urbanización.

La democracia de nuestro país se ha convertido en objetivo militar de

los violentos: son frecuentes las amenazas de la guerrilla a los

ciudadanos en vísperas de elecciones, conminándolos a abstenerse

en los procesos electorales y a no presentarse como candidatos acargos de representación popular. La más fehaciente y vergonzosa

rúbrica de antidemocracia y exclusión política es la lista interminable

de desaparecidos y asesinados por motivos políticos en Colombia:

candidatos a la presidencia de la república (Galán, Pardo, Jaramillo y

Pizarro), defensores de derechos humanos, jueces, periodistas y

voceros del sentir popular, y hasta partidos o agrupaciones políticas(la Unión Patriótica).

En relación con la construcción de Región y de Nación:

Sin democracia local y sin armonización pacífica de las diferencias no

hay región, porque es imposible lograr la convergencia de propósitosalrededor de un "óptimo propio" y la organización que una comunidad

necesita para progresar, satisfacer sus necesidades, resolver sus

problemas y aprovechar sus oportunidades en beneficio de todos sus 11.Romero, op.cit. p.181

~ COLUMNA DEL RECTOR..~~~~--~~~~-----------------habitantes. La descentralización en Colombia no ha logrado

"ensamblar" en las regiones el motor del desarrollo, para que las

comunidades asuman el control de su futuro, con proyectos e

instituciones ajustados a la diversidad de sus recursos y de su

cultura. No ha fortalecido la "región" (ni la Nación). Aunque ennuevos contextos, las dinámicas regionales siguen siendo las mismas

que existían antes del cambio de régimen político, fiscal y

administrativo.

El gobierno y las entidades del orden nacional no han entendido el

gran potencial del desarrollo endógeno y no han sabido dinamizarlo y

apoyarlo. Han ejercido, más bien, un papel distorsionante de las

dinámicas regionales, imponiendo discursos cambiantes (cada vez

que hay un nuevo presidente o ministro), programas que han tenido

éxito en otras latitudes y modelos de libro que no se confrontan con

las realidades locales. Validos de la autoridad que da el poder asignanrecursos, con actitud prepotente y subestimando la capacidad de las

regiones, no consideran los programas y proyectos que empiezan a

nacer en localidades donde comunidades, inseguras y poco

aglutinadas, no logran defender sus ideas. Las relaciones entre el

Estado central y los entes territoriales siguen regidas por criterios

tecnocráticos que desconocen o desprecian el componente cultural,regional y auténtica mente político del desarrollo. En lugar de

descentralización con centro, como ha debido ser, en Colombia sigue

persistiendo centro sin descentralización, es decir un centro que noacepta la autonomía de las regiones.

Lo común es encontrar, en los departamentos y murucrpios

colombianos personas inteligentes que, individualmente, conocen

bien las potencialidades de su región, sus debilidades y

oportunidades y la dirección en la que se deben dirigir los esfuerzos,pero que, colectivamente, como región, no intentan converger en

decisiones comunes que comprometan los esfuerzos de todos en labúsqueda de objetivos de largo plazo que tienen que ver con la

historia, la cultura, la geografía y la identidad que les es común atodos.

y sin regiones, en Colombia no hay Nación, a pesar de los símbolos

DESCENTRALIZACiÓN, DEMOCRACIA LOCAL Y PROCESO DE PAZ EN COLOMBIA. mi----------------------------------~~ ..externos y de una Constitución que garantiza la unidad y los

principios básicos de la nacionalidad (la democracia, la seguridad

ciudadana, la solidaridad y la subsidiaridad, entre otros). La

conciencia ciudadana tiene como condición necesaria la autonomía

regional y la autoestima que se da alrededor de un pasado común, de

costumbres y cultura propias, de un paisaje, un territorio y una

geografía específica. Desde allí se produce la adhesión a la

nacionalidad (por eso la Región es condición necesaria de la Nación).

IV LA EXPLICACIÓN:

¿Por qué la descentralización, iniciada en la primera mitad de la

década de los 80's, como elemento central de un proceso de

modernización y apertura política en Colombia, no ha producido los

resultados que era razonable esperar en materia de desarrollo

económico, político y social y, por el contrario, se ha acentuado la

concentración de la actividad económica en pocas regiones, la

pobreza y la inequitativa distribución del ingreso?

La respuesta es porque la descentralización en Colombia no ha

obedecido a una verdadera "opción" y, por lo tanto, no se han

asumido sus consecuencias por parte del gobierno nacional, de los

gobiernos seccionales, de los políticos y de los ciudadanos (en

materia de responsabilidad ciudadana, de inclusión social, de

participación política, de dinámica económica propia, de respeto por

la autonomía regional). La descentralización se ha quedado en la

"fachada" (en la forma) de normas y discursos, que no han cambiado

los paradigmas mentales de los ciudadanos. En la práctica de las

relaciones intergubernamentales y de los ciudadanos con el Estado,

ha persistido la mentalidad y la actitud centralista.

Desde el origen de la descentralización han prevalecido intereses

funcionalistas y pragmáticos tanto en el gobierno nacional como en

las regiones. Se la evalúa, predominantemente, a la luz de criterios

administrativos de eficiencia en la asignación de recursos por parte

de los gobiernos seccionales y del impacto de las transferencias sobre

el déficit fiscal del gobierno nacional. No cuentan los criterios

políticos, el impacto sobre la democracia y la autonomía regional, la

>.COLUMNA DEL RECTOR

consolidación de las economías regionales y la construcción de la paz.

El logro de los objetivos fundamentales de la descentralizaciónrequiere de condiciones básicas y complementarias que

lamentablemente no se han dado en Colombia y que se convierten enpautas obligadas para su revisión y ajuste: una visión de largo plazo;

un cambio en el concepto de región (y de nación) con fortalecimiento

de la autonomía regional; y un cambio en el concepto de Estado que

lleve al adelgazamiento y reestructuración del Estado central.

La visión de largo plazo en la descentralización es indispensable, no

sólo por la naturaleza de lo que representa construir capital social,valores, instituciones y organizaciones, necesarias para articular los

activos e intereses diferentes de una región, así como economías

locales y regionales competitivas, sino porque, en el caso

colombiano, es necesario generar una cultura descentralista, de

esfuerzo propio, rendición de cuentas, veeduría y responsabilidad

que se opone a la cultura tradicional de imponerlo todo desde el

centro y de esperarlo todo del centro.

La falta de una visión de largo plazo en el caso colombiano se ve

reflejada en la ausencia de programas para fortalecer la conciencia y

la cultura de la autonomía en regiones y comunidades; en ladebilidad, inconsistencia y falta de continuidad en los proyectos de

fortalecimiento institucional de municipios y regiones (como el

Programa de Desarrollo Insitucional -PDI- de los 80's, o el actual de

"mejor gestión"); en la falta de claridad y en el criterio pragmático y

cortoplacista con que se han manejado coyunturas de ajuste (como

ocurrió con la eliminación acelerada de los CORPES).

El concepto de descentralización está indisolublemente asociado alde autonomía local y regional ya un nuevo concepto de región. Sin

duda la acción más importante de una política descentralizadora, la

que exige mayor constancia y coherencia, es la dirigida a crear las

condiciones de posibilidad para una auténtica autonomía regional.

Laausencia de una opción por la descentralización y la carencia de un

concepto adecuado de Nación y Región, se ilustra por la renuencia o

DESCENTRALIZACiÓN, DEMOCRACIA LOCAL Y PROCESO DE PAZ EN

incapacidad para cumplir el mandato constitucional de expedir un

nuevo estatuto legal de ordenamiento territorial, que reconozca las

identidades regionales (por encima de arbitrarias divisionespolíticas), propicie la organización de las comunidades alrededor de

oportunidades e intereses vinculados a su historia, a su cultura y a sugeografía, y facilite la sinergia y la colaboración entre regiones.

Las comunidades, dependientes del gobierno central, siguen siendo

objeto de cambios frecuentes en las políticas; comunidades

"inseguras", sin convergencia ni capital social y, en esa medida,vulnerables a las presiones de intereses particulares, al chantaje y las

amenazas de grupos violentos.

En la práctica de la descentralización colombiana, la autonomía sólo

se ha dado en la dimensión política, particularmente en la elección

popular de alcaldes y gobernadores, así como de concejos,asambleas y juntas administrativas locales, y en los instrumentos de

participación que introdujo la Constitución de 1991 (veedurías yreferendos) .

En las dimensiones fiscal y administrativa no se ha dado ninguna

autonomía a las regiones y, por lo tanto, no ha habido

descentralización: de una parte, no se ha logrado crear un estatuto

fiscal para departamentos y municipios y, de otra, las regiones debenhacer lo que la Constitución, la ley y el gobierno les prescriben en

relación con el gasto en educación, salud y saneamiento. Loque se ha

aplicado en Colombia corresponde en realidad a una delegación defunciones: el gobierno central hace transferencias presupuestales a

los entes territoriales para que cumplan funciones específicas.

La descentralización exige un nuevo concepto de Estado y de lasrelaciones entre los gobiernos y entre los entes territoriales. El centro

debe cambiar su papel protagonista del pasado en relación con el

desarrollo de las regiones, para desempeñar el más difícil de crear las

condiciones de estabilidad macroeconómica, desempeñar las vecesde árbitro regulador y garantizar seguridad, defensa y protección de

los derechos ciudadanos. El gobierno nacional debe capacitar,

acompañar, apoyar e incentivar a las regiones con criterio de

IIII~__.:•• ~ C.O.L.U.M.N.A __ D.E.L.R.E.C.T.O.R

subsidieridad, velando por la convergencia en sus niveles dedesarrollo, sin violentar su autonomía y sin arrebatarles el

protagonismo que les corresponde; éstas, por su parte, debenasumir la dirección y el control de su desarrollo, con todas sus

consecuencias y responsabilidades. Para ello el gobierno deberenunciar a los criterios de estandarización propios del centralismo y,

por supuesto, reducir su tamaño.

En Colombia el tamaño del gobierno nacional, en lugar de haberse

reducido, ha aumentado significativamente en los últimos años

(especialmente en presupuesto). No se han redefinido las funciones

del gobierno nacional, sus ministerios y departamentosadministrativos, para ajustarse a una organización descentralizada

del estado, por lo cual las entidades del orden nacional, presentes enlas regiones, en lugar de converger en los planes de desarrollo

municipal o departamental, son fuente de duplicación, dispersión y

descoordinación de acciones. El Estado sigue siendo regido por una

visión centralista, vertical, sectorial y tecnocrática que desconoce osubestima la dimensión horizontal (regional) del desarrollo.

El gobierno nacional no interviene en función de los programas del

desarrollo regional, y sólo aisladamente fortalece instituciones y

organismos de caracter local; más frecuentemente pretende que lasentidades regionales se programen en función de los intereses de

ministerios e institutos centrales. Obedece a un Estado sin políticas

de desarrollo regional, que no reconoce (ni entiende) el papel de la

región; como no lo reconocen las propuestas programáticas de los

partidos políticos, carentes de ideas y propuestas de desarrolloregional.

V HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA DE

DESCENTRALIZACION: DESAFIOS y RECOMEN DACIONES:

La descentralización en Colombia necesita ajustes profundos. Desde

distintas perspectivas, expertos en el tema coinciden en que es

necesario "profundizar" el proceso porque, hasta ahora, se ha

quedado más en enunciados y normas que en hechos de autonomía y

dinámica regional. Queda pendiente la ineludible tarea de lograr que

DESCENTRALIZACiÓN, DEMOCRACIA LOCAL Y PROCESO DE PAZ (::N COLOMBIA. 8R--------------------~~--------~~-~el país entero (el centro y las regiones) se apropie de nuevos

conceptos sobre región y Estado, haga una opción clara, asuma

responsabilidades y ponga en marcha un verdadero proceso dedescentralización.

Colombia requiere consolidarse como Nación, como un

conglomerado de regiones que convergen desde sus propias

identidades, que tomen su destino en sus propias manos y pongan a

su servicio todas las actividades productivas, creativas y de

consolidación social en la región.

El primer desafío es darle un nuevo contenido a los conceptos deregión y de Estado, en un sistema descentralizado, precisando los

objetivos que debe tener el proceso en las condiciones políticas,

económicas, culturales y territoriales específicas del país. Con ese

propósito se debe cumplir el mandato constitucional de expedir unaLey de Ordenamiento Territorial ajustada a las necesidades y

diferencias de las regiones.

La construcción de regiones con dinámica propia, el fortalecimiento

de la democracia local y la consolidación de una cultura de diálogo y

valores ciudadanos, deben marcar el norte a las políticas y acciones

del Estado en el programa de descentralización. La eficiencia en el

gasto público se debe conseguir por otros medios, sin duda

relacionados con la descentralización, pero nunca debe sustituir o

subordinar las metas propias de ésta.

El segundo desafío es el de garantizar una verdadera autonomía a las

regiones, que llegue hasta los municipios. Sin ella no existeverdadera descentralización. Al reorientar el proceso a sus

verdaderos objetivos se debe cambiar el enfoque funcionalista y de

delegación, que ha tenido hasta ahora, por el de generar dinámicas

propias de desarrollo en las regiones.

Para ello es indispensable poner en marcha un programa coherente

de fortalecimiento institucional de departamentos y municipios y de

empoderamiento de las comunidades, en el que la nación participe

con los recursos necesarios para dar capacitación, asesoría y

COLUMNA DEL RECTOR

acompañamiento y para ejercer una función subsidiaria en el caso de

las regiones más débiles.

Hay que estimular la creación de instituciones nuevas, en las regiones

y en la Nación, que estén a la altura de la inaplazable tarea de

construir economías regionales a partir de sus recursos y de su

historia, de fortalecer el capital social y la dimensión de lo público y de

crear una cultura descentralista, apoyada en el fortalecimiento de losciudadanos como individuos y en la erradicación de la pobreza. Se

trata de lograr la organización, la gobernabilidad y las institucionesnecesarias para construir las regiones y, como resultado, la nación

colombiana, en un contexto de globalización en lo político, loeconómico y lo social.

El tercer desafío, derivado de los anteriores, es redefinir las funciones

del Estado y del gobierno central, de las entidades del orden nacionaly los entes territoriales, asignando responsabilidades acordes con los

objetivos y el espíritu de la descentralización. Con las funciones sedeben establecer los mecanismos de evaluación y rendición de

cuentas, así como un sistema de incentivos. La redefinición defunciones debe incluir lineamientos efectivos para el fortalecimiento

y el manejo fiscal de los territorios.

El cuarto desafío es la conformación de mecanismos de

compensación a través de los cuales el gobierno nacional propicie la

convergencia de las distintas regiones colombianas en sus niveles de

desarrollo. La nación debe financiar proyectos de Ciencia y Tecnología

en las regiones, que conviertan al conocimiento en la base del nuevoproceso de descentralización.

La gran amenaza seguirá siendo el clientelismo y la privatización de

los intereses públicos en beneficio de intereses electorales. Por ello la

profundización de la descentralización en Colombia requiere comocondición necesaria una efectiva reforma política: el quinto desafío.

La cooperación internacional debe inspirarse en el propio sentido de

nacionalidad que se da en los países que la prestan, para promover la

nacionalidad en las regiones colombianas. Sus inversiones y

proyectos específicos deben subordinarse a la "organización" de la

comunidad alrededor de propósitos colectivos de largo plazo y

ejecutarse sobre la base del respeto a la autonomía local. De esa

manera serán más eficaces y contribuirán a fortalecer la democracia

ya construir región y Nación.