CINCUENTA REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES EN … · una herramienta legal y estructural de...

CINCUENTA REFLEXIONES

Y RECOMENDACIONES EN

CONMEMORACIÓN DE LOS 40

AÑOS DEL CÓDIGO NACIONAL

DE RECURSOS NATURALES Y

DE PROTECCIÓN AL MEDIO

AMBIENTE (DECRETO LEY 2811 DE 1974)

INFORME PREVENTIVO

Óscar Darío Amaya NavasProcurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios

Bogotá, D. C., agosto de 2016

edic iones

CINCUENTA REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES EN CONMEMORACIÓN DE LOS 40 AÑOS DEL CÓDIGO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES Y DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE (DECRETO LEY 2811 DE 1974)

© Procuraduría General de la Nación, 2016© Instituto de Estudios del Ministerio Público, 2016

Editor:Instituto de Estudios del Ministerio PúblicoCarrera 5 N°. 15-80 piso 16. Bogotá, D. C.PBX: (1) 587 8750 Ext. 11621 http://procuraduria.gov.co/iemp/index.jsp

Todos los derechos reservados.Grupo de trabajo Daniel Gómez CureJorge Iván Hurtado MoraNelson Andrés Mantilla OliverosLuz Mariana Salcedo BecerraAsesor - Procuraduría Delegadapara Asuntos Ambientales y Agrarios

Con la colaboración de: Procuradores judiciales y funcionarios adscritosa la Procuraduría Delegada de Asuntos Ambientales y Agrarios

Coordinador editorial: Gary Hernández Guerrero

Diseño de Portado:Natalia Cerón Franco

Diagramación e impresión Imprenta Nacional de Colombia

Impreso en ColombiaBogotá, agosto de 2015

Primera edición500 ejemplaresEsta publicación fue editada y financiada por el Instituto de Estudios del Ministerio Público.

ISBN: 978-958-734-185-0

Las opiniones expresadas en el presente libro son responsabilidad del autor y no compromete a la Procuraduría General de la Nación ni al Instituto de Estudios del Ministerio Público.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADOProcurador General de la Nación

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELOViceprocuradora General de la Nación

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVASProcurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios

CHRISTIAN JOSé MORA PADILLADirector Instituto de Estudios del Misterio Público

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CONTENIDO GENERAL

PRESENTACIÓN ........................................................................................... 7

METODOLOGíA .......................................................................................... 9

INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 11

REFLEXIONES SOBRE EL CÓDIGO DE RECURSOS NATURALES RENOvABLES Y DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE (DECRETO LEY 2811 DE 1974) ...... 13

CONCLUSIONES .......................................................................................... 35

7

50 REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES EN CONMEMORACIÓN DE LOS 40 AÑOS DEL CÓDIGO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES Y DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE

PRESENTACIÓN

La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios en ejercicio del control preventivo y de gestión establecido en el artículo 277 constitucional y en los artículos 23 y 24 del Decreto 262 de 2000, con el objetivo de conmemorar los 40 años de vigencia del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, expedido a través del Decreto Ley 2811 de 1974, se permite presentar el siguiente trabajo contentivo de 50 reflexiones respecto de la validez, eficacia y aplicación de una de las primeras codificaciones normativas de contenido ambiental a nivel mundial, y punto de partida del nacimiento de un verdadero derecho ambiental en Colombia.

Partiendo de la vigencia de este estatuto normativo y de su injerencia como herramienta vital en la toma de decisiones públicas relacionadas con la salvaguarda, administración y sostenibilidad del ambiente, este órgano de control considera más que pertinente hacer un análisis crítico y constructivo del código para que se convierta en una herramienta de consulta al interior de las autoridades que intervienen en la gestión ambiental, así como de otros actores institucionales y comunitarios, que garantice una eficaz aplicación y entendimiento de la normativa.

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METODOLOGíA

El siguiente análisis se nutre de las apreciaciones y consideraciones que fueron expuestas por los señores agentes del Ministerio Público y funcionarios adscritos a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, quienes en el ejercicio de sus funciones, encuentran en los contenidos del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente una herramienta legal y estructural de obligatoria consulta.

Dado el carácter interdisciplinario del Derecho Ambiental y sobre todo, la base técnica y científica que debe gobernar la gestión ambiental, las presentes reflexiones se salen del marco estrictamente legal para ser igualmente abordadas desde otras ramas del conocimiento, debido a la concurrencia de diversas disciplinas en los profesionales que participaron en su construcción.

La metodología utilizada para la construcción del presente documento se circunscribió entonces al ordenamiento y depuración de todas y cada una de las reflexiones, para signarles seguidamente un título o denominación genérica que identificará el tema allí tratado.

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INTRODUCCIÓN

Como antecedente relevante a nuestro ordenamiento ambiental debemos resaltar la realización de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo (Suecia) entre el 5 y el 16 de junio de 1972, que dicho sea de paso, es considerada y en efecto lo es, la primera gran conferencia organizada por las Naciones Unidas en materia de protección ambiental, la cual tuvo como resultado la declaración de Principios de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano; posteriormente a esto, a nivel doméstico, el Presidente de la República solicitó facultades extraordinarias para la expedición de un código de recursos naturales renovables, y el Congreso mediante la Ley 23 de 1973 se las otorgó.

Así las cosas, en ejercicio de las facultades extraordinarias, el Gobierno nacional creó una comisión mixta especial, integrada por diversos organismos y profesionales de todas las disciplinas y liderada por el doctor Julio Carrizosa, que para el año de 1974 tenían listo el proyecto de código. Como resultado de ese arduo trabajo, el 18 de diciembre de 1974 fue expedido el Decreto Ley 2811 por medio del cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, y junto con él nace en el ordenamiento colombiano el derecho ambiental, convirtiéndose así en el primer sistema de normas tendiente a proteger y regular la oferta ambiental.

El derecho ambiental colombiano debe en gran parte su creación y posterior desarrollo al Código Nacional de Recursos Naturales; de hecho, la presente codificación puede considerarse como un hito histórico-mundial que marcó la creación de ordenamiento jurídico ambiental doméstico, y así lo han considerado varios autores, toda vez que este estatuto es considerado como uno de los primeros a nivel mundial, y sin duda, el primero en América Latina1; se debe anotar, para evitar equívocos, que no se desconoce la existencia previa de leyes o codificaciones en materia ambiental; lo que se resalta y hace especial el Decreto Ley 2811 de 1974, es el ser uno de los primeros que recogió los postulados de la Declaración de Estocolmo, instrumento internacional que cambió el panorama mundial de la protección del ambiente y los recursos naturales.

1 Informe sobre el Desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamérica-PNUMA, BRAÑES, RAÚL. 2001.

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Posteriormente, el Código de Recursos Naturales Renovables marcó el gran derrotero ambiental de la Constitución Política de 1991; en el fondo, la Asamblea Nacional Constituyente recibió de esta normativa las bases jurídicas y filosóficas de las disposiciones superiores que fueron tomadas en la Carta Política y materializadas en postulados tan importantes como los contenidos en el artículo 7°, el cual reconoce el derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano y le advierte a la ley la necesidad de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que tome el Estado y que puedan afectar sus intereses.

Así entonces, se puede determinar que la decantada técnica jurídica con que se construyó y estructuró el código y su carácter visionario, le permitieron convertirse en referente principal de los contenidos ambientales vertidos en la Constitución Política de 1991. Prueba de lo anterior, se encuentra recogida en la Sentencia C-126/98 proferida por la Corte Constitucional y que al pronunciarse sobre una posible inconstitucionalidad sobreviniente del Decreto Ley 2811 de 1974, concluye que el mismo se ajusta perfectamente a los nuevos contenidos trazados por la Carta Política.

El presente documento pretende dar un aporte a la interpretación del Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente, toda vez que debido a la naturaleza del derecho ambiental, y bajo los postulados de los principios de desarrollo sostenible y de progresividad ambiental requiere de un análisis periódico en aras de tomar a consideración nuevas variables quizás no existentes al momento de su expedición, dado el carácter dinámico de los recursos naturales renovables y de la problemática social. Dicho de otra manera, la tutela de recursos naturales y la gestión de las autoridades ambientales pueden requerir de nuevas interpretaciones, que igualmente pueden determinar la inaplicabilidad o ineficacia de algunas normas contenidas en el código.

Es entonces, un aporte, en sede preventiva, a la discusión que debe abordar el país en materia de actualización de su normativa ambiental, en tiempos de alta demanda social sobre recursos naturales, de necesidad de adaptación al cambio climático y de incorporación de la variable ambiental en las decisiones estratégicas.

Sentados los anteriores lineamientos en sede preventiva, se procede en adelante a dejar consignadas las reflexiones sobre el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, fruto del análisis y ponderación que de su contenido ha realizado el equipo de procuradores judiciales, asesores y profesionales que conforman la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios.

REFLEXIONES ACADéMICAS EN DEREChO DISCIPLINARIO Y CONTRATACIÓN ESTATAL

{ 13 }

REFLEXIONES SOBRE EL CÓDIGO DE RECURSOS

NATURALES RENOVABLES Y DE PROTECCIÓN AL MEDIO

AMBIENTE (DECRETO LEY 2811 DE 1974)

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Generalidades

1. La Ley 23 de 1973, que concibió el medio ambiente como patrimonio común de los colombianos, y el manejo de los recursos naturales como de utilidad pública e interés social, autorizó al Ejecutivo para la expedición de un sistema organizado de normas para la protección de los recursos naturales, el cual fue concretado mediante la expedición del Decreto Ley 2811 de 1974. Este estatuto armonizó la legislación dispersa existente en ese momento y ubicó la gestión ambiental en cabeza del Ejecutivo. Sin duda alguna, el código, vigente en un gran porcentaje de su articulado, se convirtió en un sistema jurídico pionero en Latinoamérica.

2. Entre otros aspectos, el código regula el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, los recursos del paisaje frente a la acción nociva del hombre y los fenómenos naturales, los demás elementos y factores que conforman el ambiente o influyen en él, llamados elementos ambientales (residuos, basuras, desechos, desperdicios, ruido, etc.). Igualmente, introduce el principio contaminador-pagador; el derecho a un ambiente sano, el derecho al uso de los recursos naturales y elementos de participación comunitaria en el cuidado del ambiente.

Regulación ambiental urbana

3. El código fue inicialmente concebido para regular y proteger los recursos naturales rurales, debido a la connotación del país en el momento de su expedición; en la actualidad, el crecimiento y aumento de la población en las áreas urbanas y su constante e inevitable diferencia con el suelo rural requieren de una especialidad normativa que el código no previó. Se hace entonces pertinente la inclusión de un conjunto normativo especial que regule el manejo ambiental del perímetro urbano debido a la conjunción de variables ambientales, sociales y económicas que no se encuentran previstas para esta clase de perímetros. El

PROCURADURíA GENERAL DE LA NACIÓN

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manejo ambiental de ambos suelos no debe ser el mismo ni regido por las mismas normas.

Grandes centros urbanos

4. Tratándose de regulación y protección ambiental en los perímetros urbanos, se toma como acertada la decisión de establecer, a partir de la Ley 99 de 19932, la obligación para que los grandes centros urbanos se dieran su propia autoridad ambiental para ejercer, en dicha jurisdicción plenas funciones, competencias y discrecionalidades relacionadas con el manejo y administración de los recursos naturales allí ubicados. Sin embargo, no solo se trata de crear autoridades, si estas no cuentan con capacidad científica, administrativa y financiera que les permita hacer eficaz su gestión.

Régimen de competencias

5. El régimen de competencias establecido por el código, fue bastante frágil y así mismo precario. El legislador se conformó solo con indicar de manera general las funciones que le correspondía a la Administración Pública en abstracto. Su falencia, fue el no individualizar la jurisdicción y a su vez la competencia de cada autoridad. Lo anterior trajo consigo un sinnúmero de conflictos de competencias que derivaron en la ineficacia e ineficiente administración en temas relacionados con la protección del medio ambiente.

Debilidad institucional

6. Una debilidad identificada del código es aquella que se relaciona con la institucionalidad establecida para dar aplicación a sus preceptos; en

2 Artículo 66.- Competencia de Grandes Centros Urbanos. Modificado por el art. 13, Decreto Nacional 141 de 2011, Modificado por el art. 214, Decreto Nacional 1450 de 2011. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.

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efecto, la autoridad encargada del manejo ambiental era para la época el Inderena, entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y que por esa específica condición orgánica no contaba con la suficiente autonomía para tomar siempre decisiones eficaces en pro de un manejo ambiental sostenible, más si se tiene en cuenta que el sector manejado por esa cartera ministerial no necesariamente era armónico con el ambiente.

Inventarios ambientales

7. Los inventarios ambientales3 que el código contempla son una herramienta que de ser efectivamente aplicada, se constituyen en una determinante para el avance o rezago de la gestión ambiental. Al respecto, la falta de una información completa y verídica sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables existentes en el territorio, impide que el control ejercido sobre estos por las autoridades competentes sea eficaz; sin duda, el tener inventarios ambientales adecuados contribuye a un aprovechamiento sostenible, así como a la implementación de buenas políticas de manejo, conservación y preservación.

8. Respecto al inventario del recurso suelo, tema en el cual se ha avanzado considerablemente, el país cuenta con amplia información que le permite conocer la clasificación de las tierras de acuerdo a su capacidad de uso, las unidades cartográficas de estas, la identificación de amenazas naturales al recurso y los mapas de caracterización de recursos asociados a este componente. No obstante lo anterior, este avance no se ha traducido en una política pública que solucione la problemática gestada paralelamente en el país desde hace más de 50 años, y relacionada específicamente con el uso inadecuado del suelo.

9. Al hacer referencia al inventario de los recursos flora y fauna, el panorama es desalentador. Colombia se presenta como un país megadiverso, que a pesar de ocupar aproximadamente menos del 1% del territorio del Planeta, posee alrededor del 10% de todas las especies de flora y fauna del mundo, siendo el segundo más rico en flora, el primero en especies

3 Artículo 44.- El Departamento Nacional de Planeación coordinará la elaboración de inventarios y la de programas sobre necesidades de la nación y de sus habitantes respecto de los recursos naturales y demás elementos ambientales.


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de anfibios y aves, el cuarto en reptiles y el sexto en mamíferos. Las anteriores cifras permiten concluir que Colombia debería contar con un inventario y con un control sobre este tipo de recursos; sin embargo, solo hasta los años 1996 y 2000 se adoptaron los conceptos de recursos genéticos asociados a flora y fauna (Decisión 391 sobre régimen común sobre acceso a recursos genéticos), y fauna silvestre y acuática (Ley 611 de 2000), respectivamente. Si bien es válido afirmar que el código proporcionó herramientas para la administración y aprovechamiento de estos recursos, solo hasta 1993 con la expedición de la Ley 99 se reconoce a la biodiversidad como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, la tarea de la defensa del recurso, y en especial, de las especies en vías de extinción.

Idoneidad y tecnificación institucional

10. La estructura administrativa ambiental a través de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, las autoridades ambientales urbanas y los institutos de investigación científica, no alcanza en la actualidad niveles óptimos de eficacia en la gestión y protección de los recursos, debido a una debilidad evidente de personal técnico, especialmente en los niveles regionales y locales.

Incentivos económicos

11. Los incentivos y estímulos económicos para el desarrollo de la política ambiental, que buscó establecer el código4 con el objeto de “…fomentar la conservación, mejoramiento y restauración del ambiente y de los recursos naturales renovables…”, no se han establecido e implementado en la cantidad requerida para optar por eficaces tecnologías que permitan la ejecución de procesos productivos limpios. Al respecto, se puede citar la expedición de la Ley 1715 de 2014 mediante la cual se promovió el aprovechamiento de las fuentes no convencionales de energía, el fomento de la inversión, la investigación y el desarrollo de tecnologías limpias, cuestiones que ya preveía el código.

4 Artículo 13.- Con el objeto de fomentar la conservación, mejoramiento y restauración del ambiente y de los recursos naturales renovables, el Gobierno establecerá incentivos económicos.

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SINA

12. El código no contempló en su formulación la concepción y estructuración de un Sistema Nacional Ambiental que involucrara a todos los autores desde entidades y organismos dotados de competencias y funciones ambientales, y la participación ciudadana en donde se garantice el derecho a un medio ambiente sano; no obstante, 19 años después con la Ley 99 de 1993 se conforma el SINA haciendo realidad la estructuración de un sistema que garantice la conservación y preservación del medio ambiente y los recursos naturales. Sin embargo, es evidente una falta de consolidación del Sistema Nacional Ambiental, en donde todas las políticas ambientales nacionales, regionales y locales interactúen entre sí, y de igual forma falta fortalecer y formular nuevos mecanismos que permitan una mayor articulación de todos los autores como el ministerio, las CAR, los institutos de investigación, el sector privado y la sociedad civil en torno a la temática ambiental.

Sistema de información ambiental

13. El código establece en los artículos 205 al 246 el sistema de información ambiental, el cual organizará y mantendrá al día un sistema de información ambiental con los datos físicos, económicos, sociales, legales, y en general, concernientes a los recursos naturales renovables y al medio ambiente, donde se procesarán y analizarán. Sin embargo, se observa que dicho sistema se estructuró de manera desarticulada por las diferentes entidades que recolectan, procesan y analizan la información, por tal razón la información del sistema se encuentra de manera dispersa en distintas entidades. Además, no se dispone de la totalidad de la información a la que se refiere el artículo 21 del Código en todo el territorio nacional. De hecho, en un reciente ejercicio del Ministerio Público (informe sobre el río Magdalena) se encontró que por ejemplo, el 69% de las autoridades ambientales reportan no saber el número de hectáreas deforestadas de bosques naturales; así mismo, en tal estudio se evidenció que no hay control y seguimiento responsable de las reservas forestales por parte de

5 Artículo 20.- Se organizará y mantendrá al día un sistema de información ambiental, con los datos físicos, económicos, sociales, legales, y en general, concernientes a los recursos naturales renovables y al medio ambiente.

6 Artículo 24.- Los datos del sistema serán de libre consulta y deberán difundirse periódicamente por medios eficaces, cuando fuere de interés general.


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las autoridades de la cuenca del Magdalena, puesto que no saben o no responden si ha habido reducciones en las zonas de reserva forestal. Por tal razón se recomendaría unificar toda la información ambiental en un sistema integral en donde se pueda acceder a todos los datos desde un departamento de información ambiental que se encargue de recolectar toda la información procesada y analizada por las diferentes entidades del sistema.

Ronda hídrica

14. El artículo 837 del código establece como bienes imprescriptibles e inalienables, entre otros, “…Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho…”; la configuración de la anterior franja o ronda hídrica tuvo en su momento una gran importancia ambiental y jurídica, toda vez que su objetivo principal era la protección de los cauces; no obstante, hoy la variable y las distorsiones del fenómeno del cambio climático hacen que se dificulte y tenga concreción la protección que pretendía la norma. Es obsoleta e ineficaz la inclusión de una distancia de 30 metros, dada la incertidumbre e imprevisibilidad de los efectos y consecuencias del cambio climático, que claramente pueden desbordar un cauce en mucho más extensión al contemplado por la norma.

Capacidad de carga

15. El código no contempla ni hace referencia a estudios de capacidad de carga ambiental de los ecosistemas, los cuales definen cuánto pueden soportar los recursos naturales disponibles a través del tiempo, cuando estos son aprovechados para el desarrollo socio-económico y permiten orientar patrones de consumo de manera tal que exista un equilibrio entre el medio ambiente y el desarrollo humano. De igual forma sirven para regular el crecimiento de la población o el desarrollo de alguna actividad, y así mismo modificar patrones de consumo de la sociedad.

7 Artículo 83.- Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: (…)

d.- Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho.

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Residuos

16. Las disposiciones incluidas respecto de los residuos, basuras, desechos y desperdicios a pesar de haber sido reguladas de manera muy tardía, son un buen referente normativo para la recolección y disposición de los residuos; sin embargo, en la realidad no solo no se aplican estas disposiciones, sino que la problemática en materia de residuos sólidos está alcanzando niveles inaceptables, puesto que la gran mayoría de los municipios del país no cuentan hoy con un sistema de disposición final adecuado y están muy lejos de aplicar los conceptos de reutilización, reciclaje, entre otras prácticas de aprovechamiento, además de no haberse previsto por el código el aumento exponencial de residuos sólidos per cápita.

Educación ambiental y medios de comunicación

17. Una gran iniciativa del código de recursos consistió en ordenar al Gobierno8 la utilización de los medios de comunicación, entre ellos la radio y la televisión, como herramientas de divulgación y educación en materia de protección ambiental, manejo adecuado de los recursos naturales, entre otros. Lamentablemente estas disposiciones no fueron posteriormente reglamentadas, y en la actualidad son poco puestas en práctica, pese a que los medios de comunicación son hoy mecanismos muy eficaces para dar a conocer este tema y sensibilizar a la población.

Fauna

18. Se recomienda a todas las autoridades ambientales que conforman el Sistema Nacional Ambiental (SINA), reforzar los contenidos del artículo

8 Artículo 14.- Reglamentado por el Decreto Nacional 1337 de 1978. Dentro de las facultades que constitucionalmente le competen, el Gobierno, al reglamentar la educación primaria, secundaria y universitaria, procurará:

a.- Incluir cursos sobre ecología, preservación ambiental y recursos naturales renovables; b.- Fomentar el desarrollo de estudios interdisciplinarios; c.- Promover la realización de jornadas ambientales con participación de la comunidad, y de

campañas de educación popular, en los medios urbanos y rurales para lograr la comprensión de los problemas del ambiente, dentro del ámbito en el cual se presentan. (C. N. artículo 120-12).

Artículo 15.- Por medios de comunicación adecuada, se motivará a la población para que formule sugerencias y tome iniciativas, a la protección ambiental y para el mejor manejo de los recursos naturales, y se adelantarán programas de divulgación y adiestramiento en la identificación y manejo de sustancias nocivas al ambiente.


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2589 respecto a las funciones de la administración en lo que concierne a la conservación y fomento de la fauna silvestre. Lo anterior, con el fin de evitar o controlar la migración de estas especies hacia los asentamientos poblacionales, urbanos y/o rurales. Este encargo se realiza con el propósito de tratar los conflictos socio-ambientales que se presentan en nuestro país en razón a la problemática de desplazamiento de especies de fauna silvestre que en algunas ocasiones puede generar riesgos a la población humana debido a la peligrosidad de algunas especies animales.

Patrimonio común

19. Con la expedición del Decreto 2811 de 197410 se rompe un paradigma conservador y civilista sobre la propiedad de los recursos naturales como bienes de nadie; de ello se encarga la normativa en su primer artículo y a lo largo de todo el cuerpo normativo al establecer que los recursos naturales y el medio ambiente son un patrimonio común, pero que se encuentran bajo el dominio del Estado; en consecuencia, se puede apreciar

9 Artículo 258.- Corresponde a la Administración Pública, en lo relativo a fauna silvestre y caza:

a.- Establecer y administrar zonas de protección, estudio y propagación de animales silvestres, sin perjuicio de derechos adquiridos o del interés social;

b.- Clasificar los animales silvestres y determinar los que puedan ser objeto de caza y las especies que requieran tipo especial de manejo;

c.- Adelantar estudios sobre fauna silvestre, mediante labores de investigación, para lograr un manejo adecuado del recurso;

d.- Velar por la adecuada conservación, fomento y restauración de la fauna silvestre; e.- Prohibir o restringir la introducción, trasplante, cultivo y propagación de especies silvestres

perjudiciales para la conservación y el desarrollo del recurso; f.- Ejecutar las prácticas de manejo de la fauna silvestre mediante el desarrollo y la utilización

de técnicas de conservación y aprovechamiento; g.- Crear y vigilar el funcionamiento de jardines zoológicos y similares, colecciones de

historia natural y museos; h.- Imponer vedas periódicas o temporales o prohibiciones permanentes y fijar las áreas

en que la caza puede practicarse y el número, talla y demás características de los animales silvestres y determinar los productos que puedan ser objeto de aprovechamiento según la especie zoológica;

i.- Realizar directamente el aprovechamiento del recurso cuando ello se justifique por razones ecológicas, económicas o sociales, sin perjuicio de derechos adquiridos o del interés público;

j.- Autorizar la venta de productos de la caza de subsistencia que por su naturaleza no puedan ser consumidos por el cazador y su familia;

k.- Tomar las demás medidas autorizadas por ley o reglamento.10 Artículo 1°.- El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar

en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social. La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad

pública e interés social.

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cómo el código toma la delantera, que posteriormente se reafirma con el establecimiento del goce de un ambiente sano como un derecho-deber de los particulares, puesto que al estipular el ambiente como un patrimonio común y como un derecho, no solo se reconoce el derecho de todos en hacer un aprovechamiento sostenible, sino que también de la mano, impone el deber de seguir el suscrito código que de suyo contempla obligaciones y condiciones para el aprovechamiento de recursos naturales; así pues, se considera este como el primer gran avance del código, que además de estar consignado en su primer artículo, contiene el postulado filosófico más importante de la normativa, el de usufructuar la oferta ambiental con respeto a las normas de uso y aprovechamiento.

Dominio eminente del Estado sobre los recursos naturales

20. Un aporte valioso del código fue la asignación de la titularidad eminente de los recursos naturales sobre el Estado11; cabe aclarar, que aunque en la práctica el dominio eminente del Estado y el reconocimiento del patrimonio común de los recursos naturales pueden verse como conceptos homogéneos, en la teoría tienen unas importantes diferencias puesto que mientras que el patrimonio común es la base del deber jurídico y ciudadano de preservación y conservación sobre los recursos naturales que recae sobre los particulares y el Estado, el dominio eminente representa el otorgamiento al Estado de la facultad de la administración y el modo del ejercer su soberanía sobre los recursos naturales.

Ordenamiento territorial

21. El marco regulador del ordenamiento territorial está gobernado, entre otras normas, por la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana) y la Ley 388 de 1997; no obstante, se deben rescatar los avances significativos del Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente12, compilación que desde su ámbito ambiental profirió normas de gran importancia para el ordenamiento del territorio, las cuales, precisamente, sirvieron de marco referente a los parámetros legales antes citados.

11 Artículo 42.- Pertenecen a la nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales regulados por este código que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos.

12 Artículos 187-191.


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Utilidad pública e interés social

22. El código trajo consigo un avance monumental para la preservación y el manejo de los recursos naturales, la declaratoria de esta actividad como de utilidad pública e interés social; en efecto, el estatuto en su primer artículo contempla “…El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social…”; la anterior calificación resalta, a pesar de la sobreutilización de la figura, de hecho, es el sustento legal para intervenir en la propiedad privada y los derechos económicos individuales, además de ser la materialización del principio de la prevalencia del interés general sobre el particular13.

Solidaridad intergeneracional e intrageneracional

23. El código es una compilación donde se describe claramente que los elementos que componen el medio ambiente requieren de la protección del hombre, quien los necesita y usa de manera no propiamente sostenible; es por ello que se diseña un ordenamiento concebido para garantizar la existencia de un recurso presente y futuro para esta generación y las que han de venir; es decir, para una explotación sostenible que permita al mismo tiempo el uso y preservación de los recursos; en estos términos, podemos evidenciar que el concepto de desarrollo sostenible y solidaridad intergeneracional, a pesar de no haber sido todavía acuñados por la comunidad internacional, estaban presentes desde la promulgación del Código de Recursos Naturales, específicamente en el artículo 2°, numeral 1°14.

Régimen de responsabilidad ambiental

24. Uno de los vacíos atribuidos al código es el relacionado con la obligación de reparar los daños causados a los recursos naturales y al medio ambiente. Desde 1973 se estableció en la legislación colombiana la obligación de

13 Corte Constitucional. Sentencia C-297 del 27 de abril del 2011. M. P. Juan Carlos Henao Pérez.

14 1.- Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de estos, y la máxima participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional.

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reparar los daños causados al medio ambiente, a saber, la Ley 23 de 1973 la incluyó dentro de su articulado, pero el Decreto Ley 2811 de 1974, que surgió como desarrollo de esa ley, no reglamentó nada al respecto. El desarrollo ambiental normativo posterior a la Ley 23 tampoco ha establecido un principio general de responsabilidad por daños al medio ambiente, a diferencia de los regímenes de responsabilidad administrativa y penal; no obstante, estos no pueden confundirse con la responsabilidad civil por daño ambiental, que lo que busca es la reparación plena por los perjuicios ocasionados al medio ambiente. Como consecuencia, los encargados de administrar justicia han debido acudir a los institutos clásicos de la responsabilidad civil, sin prever que para este tipo de afectaciones se necesita de normas especiales, al considerar y recordar lo dicho en líneas anteriores, sobre la especialidad de esta rama del derecho.

Omisión legislativa del código

25. Tal y como fue expuesto en los enunciados introductorios del presente documento, el código fue promulgado mediante el Decreto Ley 2811 de 1974, es decir, está catalogado dentro de la clasificación normativa de los decretos con fuerza de ley en virtud de una habilitación del Congreso nacional mediante una ley de facultades legislativas; por consiguiente, se determina que la ley mediante la cual se dio vía libre a la promulgación del Código de Recursos Naturales comparte una unidad normativa que puede ser analizada en el presente documento, que aunque pretende otorgar la reflexiones de este órgano de control sobre los contenidos del código, pueden extenderse a los contenidos de la ley habilitante.

El artículo 1615 de la referida ley hizo la entrada jurídica del régimen de responsabilidad extracontractual por daños al ambiente; sin embargo, el código no reguló el anterior tema a pesar de estar contenida en la ley habilitante, que dicho sea de paso, es el principal referente del decreto con fuerza de ley que se prevé sancionar.

15 Artículo 16. El Estado será civilmente responsable por los daños ocasionados al hombre o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que generan contaminación o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo serán por las mismas razones y por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado.


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El artículo 1816 abrió las puertas para que se promulgara con el código un régimen sancionatorio ambiental-administrativo en caso de daños ambientales e infracciones a la normativa ambiental; sin embargo, a pesar de haber sido habilitado para tales efectos, no se dispuso la creación de este régimen, y peor aún, se acudió a decretos reglamentarios separados y a regímenes sancionatorios fracturados y por recurso, lo cual generó grandes incertidumbres y aprietos a las autoridades ambientales hasta la expedición de la Ley 1333 de 2009, mediante la cual se estableció el régimen unificado sancionatorio.

Visión holística del ambiente y recursos que lo integran

26. El código hace una fragmentación de los diferentes elementos que componen los recursos naturales, dando evidentemente una visión sectorial e independiente. Sin embargo, urge un concepto holístico y una visión integral de los recursos naturales que recoja toda la regulación como un sistema.

Un ejemplo de la visión fragmentada del código se podría dimensionar con el siguiente análisis: se separó el régimen de las aguas, pese a estar incluidas en un mismo libro (Libro II del código), su manejo es Aguas Marítimas y Aguas no Marítimas, y contando con una reglamentación posterior que guarda tal concepción; este carácter no integral ha dado como resultado que el recurso agua se use más pensando en su rentabilidad que en su sostenibilidad. Al adentrase en la regulación de las aguas marítimas, y luego valorar su efectividad, se concluye que dista la realidad a lo pretendido normativamente; fenómenos tales como una línea de litoral invadida por construcciones, las áreas de manglares desecadas y rellenadas, erosión en grandes trechos de la costa marítima, disminución de la pesca, planificación errática del uso del suelo inmediato de la zona de bajamar, son unos cuantos de los problemas que enfrentamos y ante los cuales se carece de efectiva respuesta.

16 Artículo 18. Cuando llegue a demostrarse técnicamente que se están produciendo acciones que generen contaminación, podrá imponerse las siguientes sanciones según la gravedad de cada infracción: amonestaciones, multas sucesivas en cuantía que determinará el Gobierno nacional, las cuales no podrían sobrepasar la suma de quinientos mil pesos, suspensión de patentes de fabricación, clausura temporal de los establecimientos o factorías que están produciendo contaminación, y cierre de los mismos cuando las sanciones anteriores no hayan surtido efecto.

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Inseguridad jurídica

27. Existe una hiperinflación normativa ambiental derivada de la reglamentación que se ha hecho del código, la cual no ayuda a las autoridades ambientales a encontrar en el ordenamiento la herramienta más adecuada en qué sustentar sus decisiones. Lo anterior se agudiza cuando ese cúmulo amplio de normas no están integradas en un solo sistema jurídico, sino que por el contrario, se encuentran dispersas en varios estatutos, causando un flagrante caos de vigencias, y conexo a este, una preocupante inseguridad jurídica.

Ausente y tardía reglamentación

28. Uno de los grandes problemas en el ordenamiento ambiental, y que no es precisamente solucionado con la expedición del Código de Recursos Naturales, fue y es actualmente la tardía, y en otros casos, ausencia de reglamentación de lo regulado por el código; en el ordenamiento jurídico colombiano la técnica adoptada para la regulación normativa es en primer lugar del legislador, y de manera posterior del ejecutivo, en virtud de sus facultades reglamentarias y en lo que el legislador le permita y le faculte; no obstante, para que una regulación sea efectiva se requiere del concurso y de la participación eficiente de parte de estas ramas del poder público, que por disposición constitucional deben ejercer sus funciones sujetas a una colaboración armónica que permita el buen funcionamiento del Estado y de las instituciones, y es aquí donde se hace manifiesta la necesidad de reglamentar en forma oportuna y eficiente lo que el legislador haya dispuesto, en aras de garantizar un ordenamiento jurídico pleno y coherente.

Concretamente, nos permitimos mencionar algunas normas que tienen ciertos problemas en la reglamentación expedida o que fue realizada de manera tardía.

29. El país conoce solo hasta el año 2001 una legislación minera integral (la Ley 685), modificada para luego ser declarada inexequible por la Ley 1382 de 2010 mediante Sentencia C-366 de 2011, al haber omitido el requisito de la consulta previa. Acorde a lo anterior, basta comparar estas


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disposiciones legales para concluir el17 poco interés del país en el tema de compatibilidad normativa de la explotación minera, con la ambiental.

30. La regulación del tema de los residuos y basuras, los desechos y desperdicios, identificados por el artículo 3°18 como grave factor de deterioro ambiental: el tema de manejo adecuado de los residuos sólidos ha sido a lo largo de los años ignorado o sometido a reglamentaciones no prácticas, como aquella expedida en el año 2002 y modificada en el año 2005 que obligaba a los municipios a cerrar de inmediato los botaderos a cielo abierto, consiguiendo únicamente que se cerraran pero se abrieran otros botaderos a cielo abierto en las cercanías del antiguo, sin mediar procesos de recuperación ambiental y paisajística. Solo hasta el año 2005 es que el país avanza en el tema de manejo adecuado de los RSU (residuos sólidos urbanos); esto es, 21 años después de haberse considerado como un factor de grave deterioro ambiental.

31. Respecto a los factores de deterioro ambiental, son muchos los campos en este tema que presentaron tardía reglamentación; en concreto, se puede citar la contaminación por residuos electrónicos19. Debe señalarse que para el año 1974 tal posibilidad no se preveía, sin embargo, ya para esa época funcionaban en el país aparatos en instituciones gubernamentales, bancarias y financieras, de educación superior, de tales características. Pero si ello no fuere suficiente como argumento, vale indicar que solo hasta el año 2010 es que se expide una regulación que pretende colocar orden en este renglón de grave repercusiones, sin que el país cuente con infraestructura para recibir este tipo de desechos.

32. Solo hasta la expedición de la Ley 99 de 1993 se reglamentaron los mecanismos de participación ciudadana; esto es, 20 años después de ser incluidos como mecanismo informativo y participativo a favor de la comunidad, quien debe enterarse de los efectos, alteraciones, impactos

17 Artículo 2°, numeral 2°. Prevención y control de efectos nocivos de la explotación de recursos naturales no renovables, sobre los demás recursos.

18 Artículo3°,literalc),numeral1°yartículos34,36y37.19 Artículo 8°. Factores que deterioran el ambiente: (…) “Se entiende por contaminante cualquier

elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente puede producir alteración ambiental de las precedentemente escritas. La contaminación puede ser física, química, o biológica”.

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que el uso de un producto o el desarrollo de un proyecto o la ejecución de una obra traerá inserta.

33. Respecto al Servicio Nacional Ambiental Obligatorio20, se puede concluir que el mismo tardó 20 años en ser reglamentado. Efectivamente, mediante el Decreto 1743 de 1994 se instituyó el proyecto de educación ambiental para todos los niveles de educación formal, estableciendo mecanismos de coordinación entre el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente, en concordancia a su vez con lo ordenado en Ley 115 de 1994, la cual consagró como uno de los fines más trascendentes de la educación formal, el crear una conciencia para la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente, asociado a la calidad de vida, al uso racional de los recursos naturales, a la cultura ecológica y a la defensa del patrimonio cultural de la nación. Esta norma establece el servicio social obligatorio en educación ambiental, sin embargo, no existe evaluación del ministerio sobre la efectividad, alcance o apropiación social.

Visión antropocéntrica

34. El artículo 2° del código hace gravitar el concepto de medio ambiente en los recursos naturales (preservación, restauración, conservación, mejoramiento, utilización racional), sin embargo, esta concepción perdió vigencia por ser eminentemente antropocéntrica al tener un punto de vista de que los recursos naturales están al servicio para la generación de bienestar del hombre21. La evolución del concepto y en especial la renovación conceptual que se genera en la década del 80 en el mundo, hace necesario abandonar la visión antropocéntrica, reemplazándola por una visión biocéntrica donde el hombre es un ser vivo, uno más, asociado a todos, es un eslabón de la cadena de la vida, y las relaciones de este con su entorno son complejas y variadas. La teoría biocéntrica ha dado paso a conceptos de gran impacto tales como la agricultura ecológica, el fomento

20 Artículo 17.- Reglamentado por el Decreto Nacional 1337 de 1978. Créase el Servicio Nacional Ambiental obligatorio que no excederá de un año y que será prestado gratuitamente.

El Gobierno determinará la manera como se organizará la prestación de este servicio.21 Artículo 2°.- Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la

humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos (…).


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al uso de energías alternativas, el abandono pausado pero progresivo del culto hacia los hidrocarburos y el motor de combustión interna.

Incompatibilidad de las variables ambiental y económica

35. Si bien es cierto que en Colombia existe una serie de normas que permitirían señalar que el medio ambiente se encuentra totalmente protegido, sin embargo, la realidad es totalmente distinta, en la medida que la balanza económica supera con creces la ambiental y la protección de los recursos naturales, con un balance altamente negativo; aun cuando el principio con el cual se concibió fue prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente en aras de mejorar, conservar y restaurar recursos naturales renovables para defender la salud y el bienestar de las personas naturales, por ser este un patrimonio común.

Tasas

36. Aunque el artículo 18 del código, que regulaba lo concerniente a las tasas, fue derogado por la Ley 99 de 1993, debe anotarse que este instrumento –tasa– solamente ha sido reglamentado en debida forma respecto del recurso agua; es decir, a pesar de haber sido contemplado como un instrumento económico para los recursos naturales, el mismo no se encuentra reglamentado en lo que tiene que ver con otros recursos, lo cual se traduce en una indebida o inexistente aplicación del principio contaminador-pagador, pues a pesar de utilizar y contaminar recursos, no se cobran ni se internalizan los costos de la contaminación.

Cambio climático

37. La legislación ambiental en Colombia es bastante extensa y especialmente dispersa pues no está atada a un solo sistema jurídico; sin embargo, una de las complejidades de nuestro ordenamiento, incluido el código en estudio, es el silencio sobre la problemática del cambio climático; independientemente de que solo hasta la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre del Cambio Climático se puso en la agenda mundial esta problemática, también se determina que desde la Convención de Estocolmo se venía hablando de las acciones a adoptar por parte de la comunidad internacional y por cada Estado en particular. Teniendo en cuenta lo anterior, es imperativo en este nuevo escenario mundial, la

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inclusión del cambio climático en una futura modificación sustancial del código; de hecho, este órgano de control ha propuesto incluir como obligación constitucional la adopción de medidas de adaptación al cambio climático, toda vez que una problemática de esta dimensión debe ser tratada a partir de los postulados contenidos en la Carta Política.

Actualización del código y unificación de la normativa ambiental

38. Teniendo en cuenta el dinamismo y no estatismo de los recursos naturales y atendiendo la época para el cual fue expedido el Decreto Ley 2811 de 1974, resulta más que evidente la necesidad de actualizar sus cometidos respecto a una realidad ambiental diferente a la que imperaba cuando este parámetro legal fue expedido.

39. El código unificó la normatividad ambiental que existía para la época de su promulgación; sin embargo y ante un cúmulo considerable y numeroso de parámetros normativos de contenido ambiental expedidos al tenor de la Constitución Política de 1991, se puede determinar en la actualidad una notoria y alarmante dispersión normativa, razón por la cual se hace urgente una compilación y unificación que obedezca al enfoque y derrotero trazado por el código, el régimen constitucional, los instrumentos internacionales y la jurisprudencia ambiental existente. Se debe instar al Congreso de la República para que modernice los postulados de nuestro ordenamiento ambiental, no solo con una nueva realidad económica, social y política globalizada, sino con el justo y necesario hecho de unificar la legislación dispersa en los diferentes órdenes anotados.

40. El código como norma pionera recopiló la legislación en materia ambiental retomando los principios establecidos en la Conferencia de Estocolmo sobre medio ambiente humano de 1972, siendo para el siglo XX un instrumento jurídico integral para la conservación y preservación de los recursos naturales. Sin embargo, Colombia como país en desarrollo se encuentra en un crecimiento exponencial que paralelamente requiere el aprovechamiento de la oferta ambiental, lo que a su vez hace necesaria una mayor regulación y control de los impactos que generan las actividades antropogénicas al medio ambiente. La anterior circunstancia origina la necesidad de actualizar y contextualizar el contenido del código para integrar a su interior una legislación ambiental suficiente, eficiente y precisa.


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41. El código como instrumento jurídico integral deberá contemplar dentro de su modificación o actualización los siguientes objetivos:

a. Garantizar la preservación y conservación de los recursos naturales y del medio ambiente, con una legislación ambiental integral que incorpore el desarrollo social y económico de todo el territorio con los principios del desarrollo sostenible.

b. Asegurar el seguimiento, control y vigilancia de las actividades que causen posibles efectos o impactos ambientales negativos por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad, y así mismo cerciorar y guiar las medidas de prevención, mitigación, compensación, y corrección de los posibles efectos o impactos ambientales.

42. Si bien el código requiere una actualización que involucre los nuevos conceptos, aspectos, efectos en el medio ambiente y en particular la situación real del país, debe reconocerse la visión de futuro que tuvo al momento de su redacción, lo cual se evidencia en sus cuatro décadas de vigencia, donde tan solo cuatro artículos (18, 27, 28 y 29) de los 340 que lo conforman han sido derogados.

Ecosistemas especiales

43. La normatividad ambiental en nuestro país debe tener en cuenta la particularidad de algunas áreas y sensibilidad de ciertos ecosistemas que se encuentran presentes en nuestro territorio. Colombia es un país megadiverso y ostenta una de las riquezas naturales más importantes en el mundo, estas características no se encuentran plasmadas en el Decreto Ley 2811 de 1974 pues este regula los recursos de manera integral, sin importar dónde esté ubicado el mismo o dentro de qué ecosistema.

Tomando esto en consideración, la Procuraduría Delegada ha determinado que el manejo de ciertos ecosistemas debe obedecer a una normatividad especial, toda vez que una codificación jurídica homogénea, que no reconozca la singularidad de algunos ecosistemas presentes en el país, puede terminar siendo una normativa corta para el manejo de algunos de ellos; en efecto, se determina que en una nueva compilación normativa podrían incluirse disposiciones especiales solo aplicables en ciertas

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áreas del territorio colombiano, que por su riqueza ecosistémica deben manejarse o regularse de manera distinta del resto del territorio.

Jurisdicción ambiental

44. El código, ni ninguna norma posterior contempló la creación de una jurisdicción ambiental. Esta situación no solo debilita el sistema, sino que lo hace contradictorio; no es funcional que un operador judicial individual o colegiado, a través de los asuntos de la jurisdicción ordinaria o civil, imponga, absuelva o condene a “infractores ambientales” desconociendo la rigurosidad científica y técnica que reclaman los temas ambientales.

Sin embargo, pensar en una jurisdicción ambiental eficaz, que se convierta en un valor agregado en aras de una buena gestión ambiental y no en un distorsionante, sugiere todo un ejercicio de planeación institucional y presupuestal, pues aquellos que pueden fungir de jueces deberán conocer amplia y sustancialmente todo lo atinente al manejo, usos, administración y sostenibilidad de los recursos naturales renovables; en suma, esta delegada resalta la urgencia en empezar a debatir la creación de una jurisdicción ambiental, tema que ya está siendo considerado por un importante grupo de naciones.

Articulación normativa ambiental, minera y petrolera

45. El código no habla en particular de las industrias extractivas22 ya que estas se regulan por medio de otra legislación especializada; sin embargo, debe existir una mayor articulación entre las entidades encargadas de otorgar las licencias, permisos y concesiones ambientales, y las encargadas de conceder los títulos y concesiones de contenido minero o petrolero.

46. Con base en los principios que rigen a la Administración Pública (celeridad, certeza, economía, seguridad jurídica, entre otros), se propone que el Código de Recursos Naturales debería establecer un sistema operacional y continuo relacionado con la obtención de títulos mineros. Es decir, plasmar en su articulado que el permiso y/o licencia ambiental

22 Las industrias extractivas son aquellas que se dedican a extraer y explotar los recursos del subsuelo: minerales, gas y petróleo.


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sea un requisito previo para la obtención del respectivo título minero y de esta forma evitar –v. gr.– el conflicto recurrente en otorgar títulos mineros en zonas restringidas.

Áreas de reservas forestales

47. Respecto al artículo 206 del código, el cual establece el concepto de área de reserva forestal como “…la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras…”, debe aclararse que la Ley 1450 de 2011 modificó la tipología de áreas de reserva forestal, eliminando de la figura el área productora-protectora, otro argumento para reforzar la necesidad de actualizar los postulados del código.

48. Debe considerarse la opción de modificar la prohibición de adjudicar baldíos en áreas de reserva forestal, que está establecida en el artículo 20923, pues esta situación no se compadece con la realidad de miles de campesinos que habitan en las áreas de reserva forestal, en consecuencia debería levantarse la prohibición con ciertos condicionamientos ambientales y para desarrollar actividades forestales en las zonas donde esto sea posible.

49. En el escenario de futuras modificaciones al código, el Gobierno Nacional debe revaluar la necesidad de excluir de sus contenidos el permiso para aprovechamientos domésticos que trae el artículo 21524, pues este requerimiento en la práctica ha caído en el desuso, entre otras cosas porque las autoridades ambientales no tiene suficiente capacidad para hacer seguimiento a esta clase de aprovechamientos. En general, el régimen de aprovechamiento forestal establecido en el código y desarrollado mediante el Decreto 1791 de 1996 debería ser modificado, para hacer más efectivo su control.

23 Artículo 209.- No podrán ser adjudicados los baldíos de las áreas de reserva forestal. (…).24 Artículo 215.- Son aprovechamientos forestales domésticos, los que se efectúan exclusivamente

para satisfacer necesidades vitales de uso doméstico. No podrá comerciarse en ninguna forma con los productos de este aprovechamiento. El aprovechamiento forestal doméstico deberá hacerse únicamente con permiso otorgado

directamente al solicitante previa inspección, con un año de duración y con volumen máximo de veinte metros cúbicos anuales.

REFLEXIONES ACADéMICAS EN DEREChO DISCIPLINARIO Y CONTRATACIÓN ESTATAL

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50. CONCLUSIONES

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Consignadas así las anteriores reflexiones, que como se reitera, no pretenden otra cosa que contribuir a una discusión necesaria sobre el estado actual y eficacia del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, atendiendo su vigencia y su dimensionamiento como un instrumento jurídico válido para la toma de decisiones por parte de la Administración Pública Ambiental, a continuación se procede a presentar algunas conclusiones originadas en el presente ejercicio:

a) El Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente es el primer sistema jurídico organizado de normas tendientes a administrar el uso racional de la oferta ambiental, constituyéndose en un instrumento de enorme valía para la autoridad encargada, por ley, de velar por que esa oferta se use de forma sostenible y con la férrea convicción de su pervivencia para las generaciones futuras.

b) El dinamismo propio del ambiente, su constante cambio, bien por acomodamiento propio o por la intervención del hombre, sugiere que la legislación encargada de su gestión sea dinámica, progresista y nunca estática, pues este hecho solo genera su evidente rezago frente a realidades nuevas, que no pueden quedar sin ese control hecho a través de la norma, por quien tiene la competencia.

c) El código vertido en el Decreto Ley 2811 de 1974 es sin duda un estatuto visionario, construido con una buen técnica jurídica, pero que después de un intervalo considerable de tiempo, como lo son 40 años, necesita de una revisión sistemática, profunda y sustancial que le permita ponerse a punto ante una realidad ambiental diferente de aquella que reguló en su momento.

d) Realizado ese ejercicio de actualización, el código debe constituirse en la base y punto de partida de un ambicioso ejercicio de unificación normativa ambiental, hoy dispersa y atomizada en varios sistemas, como ya tantas veces se ha planteado en este documento, realidad que por lo menos desde lo jurídico, no contribuye a una eficaz gestión ambiental.

f) La riqueza ambiental con la que por fortuna cuenta nuestro país no solo nos otorga la posibilidad y el derecho de disfrutarla, sino también nos impone grandes deberes y cargas en su conservación,


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preservación y manejo, las cuales deben estar contenidas en un ordenamiento jurídico ambiental coherente; por ello, con este trabajo se trata de otorgar un aporte para así emprender discusiones y abordar propuestas en aras de mejorar la normativa ambiental, que como hemos repetido a lo largo del presente, debe ser una normativa dinámica que contemple la realidad ambiental del territorio.

Así las cosas, se ponen a consideración de las entidades que integran el SINA las presentes reflexiones, las cuales también contienen propuestas normativas que se considera deben ser analizadas y debatidas, para que gracias a una cooperación institucional y antes de cumplir los 50 años de este estatuto contemos con un nuevo ordenamiento ambiental que reproduzca todos los aciertos del mismo, sea igual de visionario e innovador y que aporte en la solución de los grandes conflictos ambientales de nuestro país.

g) Recientemente, en el escenario internacional y ahora nacional encontramos principios de interpretación jurídica que deben ser aplicados e incorporados en el derecho ambiental colombiano y por ende en su normatividad; hablamos concretamente del principio de progresividad ambiental, proveniente del derecho internacional y ampliamente desarrollado en la aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales. El principio de progresividad ambiental contempla en resumen dos mandatos muy importantes: el primero, es la prohibición en regresión y retroceso de las normas y políticas ambientales; y segundo, el progreso continuo de la disciplina; es decir, que la progresividad no se circunscribe en prohibir el retroceso sino que va más allá, como su nombre lo dice, al fomentar la progresividad de las normas y políticas ambientales de un Estado, lo cual es un ejercicio y análisis que requiere nuestra normatividad, especialmente nuestro código.

h) Teniendo en cuenta la anterior conclusión, debemos considerar la distorsión que significa dentro de la gestión ambiental, el cambio climático. La comunidad internacional dio sus primeros pasos en la década de 1980, cuando ya se habían expedido las primeras declaraciones internacionales ambientales y se había expedido nuestro código; por tal razón, la problemática del cambio climático y las acciones tendientes a la adaptación de los cambios naturales, que se vienen produciendo a nivel mundial, quedaron por fuera de nuestro código de recursos naturales, vacío normativo que debe ser suplido urgentemente por una norma que

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contemple y obligue al Estado a realizar los actos dirigidos a la adaptación de las consecuencias naturales, económicas y sociales que conlleva este fenómeno meteorológico.

i) Otra circunstancia que nos obliga a hacer este ejercicio jurídico, es el cambio del modelo de la utilización del suelo que se ha producido en el Estado colombiano, que pasó de ser un Estado de mayor presencia en suelos rurales, a un Estado de creciente urbanización y migración de poblaciones a ciudades. El código fue expedido bajo esta perspectiva, en donde el manejo ambiental del suelo se pensó principalmente para las poblaciones rurales; sin embargo, en la actualidad este pensamiento debe ser revaluado, toda vez que este manejo no contempla la concentración de poblaciones urbanas que requieren de un manejo ambiental más organizado, debido a la mayor utilización e impacto de los recursos naturales en las urbes.

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