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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.945/2011-0

GRUPO II – CLASSE I – PlenárioTC 008.945/2011-0 Natureza: Embargos de Declaração (em processo de Relatório de Auditoria)Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - MT Responsáveis: Carlos Adalberto Pitta Pinheiro (070.205.540-91); Construcap - Engenharia e Comércio S.A. (61.584.223/0001-38); Construtora Queiroz Galvão S.A. (33.412.792/0001-60); Hugo Sternick (296.677.716-87); Luiz Antonio Pagot (435.102.567-00); Pedro Luzardo Gomes (401.223.600-87); Sultepa Construções e Comércio Ltda (90.318.338/0001-89); Vladimir Roberto Casa (413.585.540-72) Embargantes: Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba; Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello; Consórcio Construcap/Ferreira Guedes.Interessado: Congresso Nacional.Advogados constituídos nos autos: Alexandre Aroeira Salles, OAB/DF 28108; Tathiane Vieria Viggiano Fernandes, OAB/DF 27154; Patrícia Guercio Teixeira Delage, OAB/MG 90459; Marina Hermeto Corrêa, OAB/MG 75173; Francisco Freitas de Melo Franco Ferreira, OAB/MG 89353; Nayron Sousa Russo, OAB/MG 106011; Flávia da Cunha Gama, OAB/MG 101817.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2011. BR-448/RS. SOBREPREÇO E SUPERFATURAMENTO DOS CONTRATOS, ORIUNDOS DE DEFICIÊNCIAS VERIFICAAS NO ORÇAMENTO BASE DA LICITAÇÃO. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA O EXATO CUMPRIMENTO DA LEI NO SENTIDO DE SEREM REPACTUADOS OS PREÇOS AVENÇADOS E COMPENSADAS PARCELAS INDEVIDAMENTE PAGAS AOS CONTRATADOS NAS PARCELAS VINCENDAS. OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO. RECONHECIMENTO DA EXISTÊNCIA DE ALGUMAS OMISSÕES E CONTRADIÇÕES NA DELIBERAÇÃO EMBARGADA. RELEVÂNCIA DA MATÉRIA. SUPRESSÃO DOS VÍCIOS DE INTEGRAÇÃO E COMPREENSÃO DA DECISÃO. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO HOSTILIZADO. ACOLHIMENTO PARCIAL. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de Embargos de Declaração opostos pelos Consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, Sultepa/Toniollo Busnello e Construcap/Ferreira Guedes, contra o Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, cuja parte dispositiva foi expressa nos seguintes termos:

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“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento, referente à fiscalização nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, entre Sapucaia do Sul e Porto Alegre (Fiscobras 2011),

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 71, IX da Constituição Federal, c/c o art. 45 da Lei 8.443/1992 e o art. 251 do Regimento Interno do TCU, em:

9.1. fixar prazo de 60 (sessenta) dias para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit adotar providências necessárias ao exato cumprimento da lei e informá-las ao Tribunal, consistentes:

9.1.1. na adoção, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, de providências no sentido de ajustar, nos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3), os preços dos itens apontados com sobrepreço aos valores máximos constantes da tabela abaixo:

Discriminação do serviço Preço Unitário (R$) – ref. set/2008

Contrato n.º 484/09 do Lote 01

Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50 (corte e dobra industrializado) 7,17

Concreto fck 35 MPa 317,96

Concreto fck 35 MPa Bombeado 335,30



Escavação, carga e transporte de material de jazida 14,69

Fôrma metálica 36,41

Estacas pré-moldadas 344,56

Mobilização e Desmobilização da Obra 787.541,44








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Fôrmas metálicas 36,71










Movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida 13.632,57

Montagem de peças pré-fabricadas 104,49



Mobilização e Desmobilização da Obra 1.128.391,57

9.1.2. na verificação, nas medições dos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3), das parcelas decorrentes da diferença entre os preços pagos e os de referência para os serviços indicados no quadro do item 9.1.1. e desconte-as nas medições futuras de cada um dos contratos;

9.1.3. condicione o não atendimento do desconto determinado no item anterior à apresentação de elementos comprobatórios de que a execução dos serviços já realizados por parte dos contratados se deu nos moldes indicados pelas composições de custos unitários que fazem parte do projeto licitado da obra;

9.1.4. na adoção, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público, de providências no sentido de reduzir os seguintes quantitativos contratados dos itens abaixo relacionados para os seguintes valores:

Discriminação do serviço Quantidade


Cimento asfáltico CAP 50/70 656,00 t


Cimento asfáltico CAP 50/70 2.594,18 t

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Cimento asfáltico CAP 50/70 - com polímero 2.594,18 t

Concreto betuminoso usinado a quente - 'binder' AC/BC 51.883,68 t

Concreto betuminoso usinado a quente - capa de rolamento AC/BC 17.313,46 t



9.1.5. na verificação, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, do quantitativo de concreto efetivamente utilizado nos serviços “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” relativo aos Contratos 484/2009 (Lote 01), 491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) e promova os descontos necessários nas medições futuras considerando os preços definidos no item 9.1.1 acima;

9.1.6. na verificação, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, do quantitativo de concreto efetivamente utilizado nos serviços “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 35 MPa bombeado”, “concreto fck 40 MPa” e “concreto fck 40 MPa bombeado” relativo aos Contratos 484/2009 (Lote 01), 491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) e promova os ajustes necessários nas medições considerando os preços definidos no item 9.1.1. deste acórdão;

9.1.7. na avaliação do impacto no equilíbrio econômico-financeiro dos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3), decorrente da não utilização do índice “vergalhões e arames de aço ao carbono” nos reajustes realizados até setembro de 2011, no serviço de fornecimento de aço; e, na ocorrência de desequilíbrios contratuais, à luz do art. 65, II, “d” da Lei de Licitações, adote as providências necessárias para o reestabelecimento das relações inicialmente pactuadas;

9.1.8. na inclusão, nas composições de preços unitário do Sicro 2, dos serviços de "fornecimento, preparo e colocação nas formas de aço CA-50 com corte e dobra industrializados", de "fornecimento de concreto 35MPa produzido em central de 30m³" e de "formas metálicas";

9.2. rejeitar as razões de justificativa de Carlos Adalberto Pitta Pinheiro (docs. 85 e 88), Hugo Sternick (docs. 119 e 122) e Pedro Luzardo Gomes (doc. 87), membros da comissão responsável pela aprovação do projeto básico licitado – o primeiro, também fiscal da execução dos contratos –, acerca dos achados classificados como irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P), verificados em auditoria (Fiscobras 2011) nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, nos termos das audiências realizadas e deixar para verificar a necessidade de cominar a multa prevista no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992 quando da apreciação das demais irregularidades;

9.3. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que subsistem os indícios de irregularidades graves que se enquadram no disposto no inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), apontados nos contratos 484/2009, 491/2009 e 492/2009, relativos aos serviços de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50”, “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 40 MPa”, “escavação, carga e transporte de material de jazida”, ''aquisição de cimento asfáltico de petróleo CAP 50/70'', “concreto betuminoso usinado a quente - CBUQ” (apenas Contrato n.º 491/2009), ''movimentação e lançamento de vigas

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pré-fabricadas com treliça autopropelida'' (apenas Contrato n.º 492/2009), ''montagem de peças pré-fabricadas'' (apenas Contrato n.º 492/2009), “fôrma de placa compensada plastificada”, “estacas pré-moldadas” e ''Mobilização e Desmobilização'' da obra da obra BR-448/RS – Implantação e Pavimentação, com potencial dano ao erário de R$ 91.129.974,15 (ref.: set/2008), e que seu saneamento depende da adoção, pelo Dnit, das medidas elencadas no item 9.1 deste acórdão;

9.4. restituir os autos à Secob 2, para dar continuidade à sua instrução.”

A seguir, são apresentadas as razões aduzidas por cada embargante.

Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 195)

O Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, contratado pelo DNIT para realizar as obras de implantação e pavimentação do lote 03 da BR 448-RS (Contrato 492/2009), alega omissão quanto ao fato de o Tribunal não ter analisado parecer técnico constante do Anexo I do Memorial apresentado no dia 01/06/2012, elaborado pela empresa Consultech – Engenharia de Custos Aplicada à Construção Civil, assinada pelo renomado consultor Celso Ragazzi. Pautado no referido parecer, acompanhado de elementos probatórios diversos como fotografias e projetos de estrutura de concreto, o defendente alinha os seguintes argumentos:

- inexistência de superfaturamento aventada na deliberação do TCU uma vez que o valor global e os preços unitários contratuais estão em consonância com os referenciais estabelecidos no Edital de Concorrência;

- adequação da taxa de BDI – Benefício e Despesas Indiretas ofertada pelo consórcio, no percentual de 30 %, ao tipo e às características da obra, assim como à orientação do próprio TCU;

- ausência de obrigação prevista em edital, em norma técnica ou em dispositivo legal que vincule o consórcio construtor à metodologia executiva utilizada na elaboração da composição de preço de referência da licitação, salvo quanto à entrega do objeto contratado em perfeitas condições de uso e qualidade, de acordo com as respectivas normas e especificações técnicas, bem como dentro do prazo e preço ajustados;

- não caracterização de menor onerosidade do processo construtivo a partir de sua simples alteração, pois tal mudança pode derivar de estratégia empresarial para contornar dificuldades, como escassez de insumos (materiais, mão de obra e equipamentos), de molde a executar objeto no prazo avençado.

O consórcio construtor aponta omissão do Tribunal em não analisar outros custos anteriormente informados pelo embargante que deveriam ser computados no exame da economicidade da composição dos preços unitários de referência do edital de licitação para os seguintes serviços:

“fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50”

Conforme apurado no Relatório de Auditoria, o sobrepreço e o superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado, identificado no serviço “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50”, dos contratos dos três lotes da BR 448-RS, originam-se da adoção em projeto de preço de referência obtido considerando corte e dobra do aço de forma convencional no canteiro, em vez de corte e dobra industrializado, mais condizente e econômico ao porte da obra.

Como alega o embargante, o Tribunal deixou de analisar outros elementos indicados pelo consórcio construtor nas manifestações anteriores que agregariam custo à composição de preço de referência adotado para esse item de serviço. São eles:

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. ao ajustar a composição do preço unitário de referência pela inclusão do custo alinhamento, corte e dobra industrial, a Secretaria de Obras 2 reconheceu que o quantitativo de pessoal a ser expurgado da composição do referido item para os serviços realizados em canteiro não deveria ser o mesmo empregado nas Obras de Corrente (OAC´s), pois estas demandam maior equipe de trabalhadores que os trabalhos de corte e dobra nas Obras de Arte Especiais (OAE´s);

. contudo, a instrução não examinou os argumentos do consórcio que demonstravam o fato de a produtividade se inverter nos serviço de armação e colocação das fôrmas. Conforme alega o embargante há maior demanda de pessoal ou menor produtividade para os serviços de armação das Obras de Arte Especiais (OAE´s) comparativamente aos serviços de armação executados para obras de arte correntes (OAC´s). Isso se deve às características estruturais mais complexas das OAE´s que oneram os custos, como: necessidade de utilização de equipamentos de proteção individual diferenciados (fotos anexo IV); armaduras confeccionadas em estruturas de grande complexidade (fotos anexo IV); maior taxa de armadura ( anexo V); maior densidade de armadura (fotos Anexo IV); maiores exigências técnicas de montagem; utilização de elementos protendidos a competirem com espaços para montagem das armaduras; necessidade de içamento das armaduras com uso de guindastes e ajuste de armadura na fôrma (anexo IV); projeto com peças mais elaboradas, a impor maiores dificuldades de montagem da armadura (anexo V); dificuldade de recobrimento das armaduras com concreto, cujas dimensões são próximas aos das fôrmas (Anexo V); maior cuidado na montagem de estruturas esbeltas, com grande variedade de fôrmas e maior quantidade de barras por unidade de área;

. as peças de aço já cortadas, dobradas e montadas possuem peso proibitivo para seu manuseio pelos funcionários do Consórcio, tornando-se indispensável o seu manuseio por meio de equipamentos pesados, como um guindaste de 30 toneladas para descarregamento, ao contrário das barras retas que são “empurradas” manualmente pelos funcionários;

. não é viável a limitação de peso sugerida pela unidade técnica, porquanto a disposição dos materiais dobrados e cortados é definida pela logística da empresa fornecedora;

. é necessário o transporte dos ações dobrados e cortados do pátio do estoque até as frentes de serviço, pois as empresas fornecedoras não realizam a entrega segmentada ao longo da obra. Ainda que tais fornecedoras realizassem a entrega segmentada ao longo da obra, certamente o seu preço incluiria esses custos;

. os custos recebimento, manuseio, estoque e distribuição do aço no canteiro foram explicitados anteriormente nas páginas 14 a 17 da peça 129 dos autos;

“Concreto fck 35 MPa e Concreto fck 40 Mpa”

O sobrepreço e o superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado, identificado nos serviços “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa”, dos contratos dos três lotes, foram originados da adoção de preço de referência calculado com quantitativos de mão de obra e de equipamentos correspondentes a produção de concreto em betoneira, em vez de em central de concreto, com coeficientes de consumo de cimento e de aditivos diferentes do traço de referência do Sicro2.

De acordo com a defesa, não foram examinados os seguintes pontos que somariam custos à composição dos preços unitários de referência:

. considerando as vantagens executivas para as empresas integrantes do consórcio, foi escolhida a aquisição de concreto comercial como melhor alternativa para realização do empreendimento, a qual não seria viável pela produção própria em central de usinagem. Apesar de o concreto comercial ostentar custo superior ao produzido em usina, o consórcio apresentou preço

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compatível com os valores de mercado e manteve o valor inferior ao limite de referência estabelecido no edital de licitação. Portanto, não há de se falar em repactuação, tampouco em sobrepreço;

. o valor pago pelo concreto comercial, com as qualidades exigidas em projeto, não se altera com a alteração do traço. Assim, o fato de os quantitativos dos insumos do concreto variarem de acordo com o traço utilizado não implica alteração do valor de aquisição comercial;

. a adequação do preço de aquisição do concreto comercial aos valores de mercado é confirmado por estudo elaborado pela Consultech – Engenharia de Custos (Anexo 1 do Memorial). Para tanto, foi pesquisado o preço de fornecimento e bombeamento do concreto dosado em central nas resistências do projeto, para a cidade de Porto Alegre/RS, utilizando-se as perdas normais de 5 % na execução dos serviços, conforme consta no livro TCPO/PINI, sem a taxa de BDI do contrato. Ao somar a esse valor de fornecimento e bombeamento do concreto os custos de mão de obra, equipamentos acessórios e a taxa de BDI, fica demonstrada a compatibilidade dos preços contratuais como os de mercado;

. o argumento de que o consórcio construtor poderia mobilizar a locação ou aquisição de 2 centrais de usinagem com capacidade de 30 m³/h a fim de atender a demanda de concreto produzido na obra não pode prosperar. Além da duplicação dos custos de locação ou aquisição, a mobilização de duas usinas de concreto exigiria duas vezes mais espaço, duas equipes de mão de obra para operação simultânea e disponibilidade de mais caminhões. Mesmo considerando a utilização de duas centrais de usinagem, o fator de eficiência de 0,83 do SICRO reduziria a produção de cada central de concreto com capacidade nominal de 30 m³/h para 25 m³/h, o que não atenderia à demanda da obra;

“Escavação, Carga e Transporte de Material de Jazida - ECT”

O sobrepreço e o superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado, identificado no serviço “escavação, carga e transporte de material de jazida”, dos contratos dos três lotes, originam-se da adoção de preço unitário de referência calculado com distância média de transporte superestimada; com equipamentos trator de esteiras e carregadeira, em vez de apenas escavadeira hidráulica; com utilização de motoniveladora em duplicidade para manutenção dos caminhos de serviço - atividade já prevista no item ''instalação e manutenção de canteiro''-; com transporte em rodovia não pavimentada fora dos limites da obra do tipo local, em vez de comercial.

O consórcio alega que não foram apreciados os seguintes argumentos:

. a Instrução de Serviço nº 22/2010 do DNIT é clara em estabelecer, no seu artigo 4º, alínea ‘g’, que os “ insumos originários de jazidas exploradas ou produzidas deverão possuir transporte local”, nada mencionando sobre a localização dessas jazidas dentro ou fora dos limites da obra. Portanto, a essa norma específica não se contrapõe a previsão geral do Manual de Custos Rodoviários do Sicro 2 que restringe o transporte local apenas aos limites da obra, fora dos quais se aplica o transporte comercial. Significa dizer que, para os insumos originários de jazida, deverá ser considerado sempre o custo de transporte local;

. deve ser reconhecida a improdutividade dos transportes na obra em decorrência de interferências do tráfego urbano, o que justificaria preço mais elevado para este serviços, conforme já admitido em jurisprudência do TCU (Acórdãos 515/2003, 1.887/2006 e 2.526/2007, todos do Plenário);

. nesse sentido, o defendente chama atenção para as diferenças entre o transporte local e o transporte comercial justamente pela multiplicação por 0,90 do fator de eficiência para o transporte local (0,75), o que resulta em 0,75. Tal consideração pressupõe perda de 10% do tempo realmente utilizado no trabalho em razão de esperas causadas por interferências de outras frentes ou equipamentos em serviço na obra. Além disso, deve ser computada na velocidade média a influência

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de tráfego de terceiros existente no percurso local. Os custos oriundos das dificuldades de execução provocadas pelo volume de tráfego já são diferenciados pelo próprio Manual de Custos de Infraestrutura de Transportes (SICRO 3);

“Fôrma de placa compensada plastificada”

O sobrepreço e o superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado, identificado no serviço “fôrma de placa compensada plastificada”, foram motivados pela adoção em projeto de preço unitário referente a fôrmas de madeira em vez de metálicas.

Com relação a esse ponto, o embargante aponta a ausência de análise dos seguintes argumentos:

. segundo parecer da empresa Consultech (anexo 1 do memorial), adotado pelo consórcio, a adaptação da composição de preço da DERSA para as fôrmas metálicas especiais para vigas pré-moldadas, utilizado pela Secretaria de Obras do TCU em razão da falta de parâmetro específico no SICRO/DNIT, não poderia ser adequada para o caso concreto. Isso porque a retirada de qualquer insumo e a inserção de outro podem gerar comparativos ineficientes, pois subtraem a essência do conceito de apropriação do serviço, executado de forma industrializada;

. ao retirar do preço final constante da tabela DERSA o percentual de BDI de 35%, com base no mês de setembro de 2008, e , sobre o custo direto resultado dessa operação, aplicar o BDI do contrato (30%), fica demonstrada a compatibilidade do preço contratual com o de mercado;

O Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba acusa ainda omissão oriunda da ausência de estimativa realista de custos da obra, a contrariar a disposição contida no artigo 210, § 1º, inciso II, do Regimento Interno do TCU.

A referida omissão na apuração efetiva de débito decorre da não consideração de outros custos na estimativa real do valor da obra para os serviços abaixo indicados. Os referidos custos não foram acolhidos por este Tribunal pela falta de demonstração objetiva, pelo consórcio, da interferência dos alegados fatores na diminuição da produtividade e no valor dos preços contratados. Exatamente pela inviabilidade de demonstração desses custos adicionais, o consórcio requereu a produção de prova pericial, pedido esse que não fora examinado pelo TCU. Os serviços em que foram apontados elementos adicionais de custos foram:

- “escavação, carga e transporte de materiais” – existência de interferências significativas que reduzem a velocidade dos caminhões, como o transporte em áreas urbanas e rodovias de elevado VMD (volume diário de movimentação de veículos), a ensejar a necessidade de adotar transporte local, ao invés de comercial, como parâmetro. O fato de transporte de material de jazida para lote 3 ter de percorrer toda a extensão da obra do lote 2, enquadrando-se, assim, no conceito de transporte local definido pelo Manual de Custos Rodoviários do DNIT ;

- “movimentação e lançamento de vigas com treliça autopropelida” – o consórcio, em seus esclarecimentos anteriormente encaminhados ao TCU, informou que o lançamento destas vigas foi realizado por guindastes em razão da modificação do projeto para a interseção da BR 448/RS com a BR 290/RS. Dessa forma, os preços e produtividades de referência da licitação não mais seriam aptos para avaliar o suposto sobrepreço, havendo o consórcio construtor apresentado referenciais de cálculo para consideração desses novos custos. O embargante salienta que esses elementos adicionais não foram considerados pelo Tribunal em razão de ausência de referencia segura quanto aos tempos e custos alegados. A esse respeito, o consórcio informa que não dispõe de registros oficiais dos tempos, produtividades e recursos alocados, cuja ausência foi arguida pela unidade técnica do TCU como fundamento para afastar a alegação da embargante;

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- “montagem de peças pré-fabricadas” – o consórcio apresentou estudos no sentido de justificar eventual queda de produtividade do serviço em função de interferência do vento na região (anexo XI do memorial, a demonstrar que a quantidade de guindastes necessárias à movimentação das peças não se relaciona somente com o peso final a ser montado, mas com a logística de execução do serviço;

- “montagem de fôrmas” – o consórcio apresentou uma série de custos reais derivados da necessidade de construção de passarelas e outros elementos, existência de estruturais esbeltos. Todavia, por não haver apresentado dados concretos que pudessem demonstrar, de forma objetiva, quais seriam os reflexos destas considerações nas produtividades e, por conseguinte, no preço do serviços, os mencionados custos reais não foram acolhidos pelo Tribunal.

Quanto à ausência de irregularidade na alteração de metodologia executiva do serviço e à impossibilidade de redução dos preços pactuados em contrato por empreitada por preços unitários, o Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba alega que o Tribunal não se manifestou sobre os seguintes pontos específicos anteriormente defendidos pelo embargante:

- os valores e as composições de preços apresentados nos editais são apenas referenciais para entregar ao particular o conhecimento dos serviços que deverão ser prestados, assim como os valores que a Administração Pública está disposta a pagar por sua execução, não representando a determinação estanque da forma como cada serviço deverá ser executado;

- o fato de a Administração Pública estabelecer os equipamentos nas composições preços unitários de projeto não impõe ao particular a obrigatoriedade de executar aquele mesmo serviço de acordo com os mesmos insumos indicados na composição do orçamento, sejam mais baratos ou mais caros. Trata-se de uma situação normal, uma vez que os insumos empregados em uma obra se relacionam com a estrutura que cada empresa possui ou mesmo a disponibilidade de mercado para a locação destes equipamentos;

- a alteração de equipamento, sem alteração das características dos serviços, não se enquadra nas hipóteses legais de alteração unilaterais dos contratos do artigo 65 da Lei 8.666/1993, de modo que não poderia, portanto, ser questionada pela Corte de Contas.

Como contradições verificadas no acórdão embargado, o Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba indica os seguintes pontos:

- ao mesmo tempo que o Tribunal reconhece a ausência de responsabilidade do consórcio quanto à suposta antieconomicidade da composição de preço de referência adotada pelo projeto básico da obra, imputa débito à embargante por alegado prejuízo ao erário;

- apesar de o Tribunal buscar composições de referência para os custos diretos mais próximos da realidade da obra, nega essa premissa ao adotar BDI hipotético do SICRO sem realizar ajustes necessários de forma a adequá-lo às reais condições de execução do empreendimento. A esse respeito, o consórcio informa que o Diretor Geral do DNIT determinou, por meio da Portaria 1.186, de 1º de outubro de 2009 (anexo II), portanto, antes mesmo do início das obras na BR 448-RS que “ a parcela de BDI a ser adotada nos orçamentos das licitações do DNIT refrentes a obras de engenharia será de 27,84% (vinte e sete vírgula oitenta e quatro por cento)”;

- para obtenção dos custos de corte e dobra industrial de aço CA 50, não disponíveis no sistema SICRO, o Tribunal utilizou o preço referencial da tabela TCPO da PINI. Entretanto, de forma incoerente, o acórdão embargado não adotou a última composição de referência da PINI para definir o quantitativo de mão de obra necessários para os demais serviços de fornecimento, preparo e colocação de fôrmas CA-50. A instrução que fundamentou a deliberação embargada reduziu o quantitativo de mão de obra decorrente da alteração da forma de corte e dobra do aço, com base em memória de

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cálculo para os serviços de Obras de Arte Correntes do SICRO – 2. A esse respeito, parecer emitido pela Consultech em resposta à consulta formulada pelo consórcio (anexo 1), afirma que a relação do consumo de mão de obra entre o processo tradicional e o processo industrializado, conforme as respectivas composições do livro TCPO, implica uma redução de 25% e não de 50%, como proposto pelo Tribunal;

- é contraditória a determinação de repactuação dos custos diretos do contrato em relação aos serviços de escavação, carga e transporte de jazidas – ECT, pois foi comprovado nos autos que o preço avençado encontra-se abaixo ao valor resultante da nova composição de referência adotada pelo TCU;

- apesar de o acórdão embargado afirmar que a análise da distância média de transporte (DMT), um dos itens que compõe o ECT, será analisada TC 009.388/2012-5, referente ao Fiscobras 2012, manteve o sobrepreço calculado.

Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello (peça 196)

O Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello, contratado pelo DNIT para realizar as obras de implantação e pavimentação do lote 01 da BR 448-RS (Contrato 484/2009), aponta omissão decorrente da ausência de análise dos argumentos anteriormente apresentados pela construtora em relação aos seguintes serviços:

Escavação, Carga e Transporte de Material de Jazida – ECT

- Com relação aos equipamentos utilizados nos serviços de ECT, o consórcio alega que não foram examinados os esclarecimentos por ele prestados, em sede de oitiva inicial e em memorial, acerca da necessidade de ajustar a composição de referência do SICRO de molde a efetuar uma análise de economicidade do método executivo que refletisse a realidade da obra. Nesse sentido, informa que não levou em consideração os custos dos equipamentos efetivamente utilizados (escavadeira hidráulica, trator de esteiras, motoniveladora e caminhão pipa), bem como os ajustes necessários a corrigir as variáveis intervenientes (fator de eficiência, fato de conversão e fator de carga), com destaque para as particularidades do solo da região.

- afirma ter apresentado ensaios de densidade e empolamento (anexo II, peça 159) que demonstram a necessidade de alterar do fator de conversão adotado pela composição de referência do SICRO de 0.77 para 0,72 , a impactar na produtividade da escavadeira e, consequentemente, no preço do serviço;

- declara que a utilização de motoniveladora para manutenção dos caminhos de serviço das jazidas e de caminhão pipa para evitar suspensão de poeira é exigência contida na própria norma do DNIT 105/2009 – ES – Terraplenagem – caminhos de serviço;

- afirma haver realizado ajustes na produção de moto niveladora e caminhão tanque, tendo por base referencial teórico do próprio SICRO, para demonstrar que a quantidade de horas contemplada no item manutenção do canteiro de obra e equipamentos da planilha orçamentária da licitação não seria suficiente para contemplar a realização dos serviços de manutenção dos caminhos de serviço das jazidas (peça 159);

- alega que os Municípios de Esteio e Sapucaia do Sul, afetados pelas obras, estão a exigir a mitigação dos efeitos dos transportes dentre das respectivas cidades, devendo tais custos serem considerados pelo consórcio;

- aduz os mesmos argumentos utilizados pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba quanto ao fato de o Tribunal não ter escrutinado os argumentos apresentados que justificariam os custos de transporte local, ao invés de transporte comercial para rodovia não pavimentada: previsão

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no artigo 4º, alínea “g”, da Instrução de Serviço 22/2010 – DNIT; interferência advinda do fato de o transporte de material de jazida para a obra do lote 1 atravessar também trecho em obras em toda a extensão do lote 2; interferência oriunda de outras frentes de serviço, a implicar perda de eficiência; interferência de tráfego de zonas urbanas;

- à semelhança do argumento esgrimido pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, também alega omissão quanto aos seguintes aspectos:

. os valores e as composições de preços apresentados nos editais são apenas referenciais para entregar ao particular o conhecimento dos serviços que deverão ser prestados, assim como os valores que a Administração Pública está disposta a pagar por sua execução, não representando a determinação estanque da forma como cada serviço deverá ser executado;

. o fato de a Administração Pública estabelecer os equipamentos nas composições preços unitários de projeto não impõe ao particular a obrigatoriedade de executar aquele mesmo serviço de acordo com os mesmos insumos indicados na composição do orçamento, sejam mais baratos ou mais caros. Trata-se de uma situação normal, uma vez que os insumos empregados em uma obra se relacionam com a estrutura que cada empresa possui ou mesmo a disponibilidade de mercado para a locação destes equipamentos;

. a alteração de equipamento, sem alteração das características dos serviços, não se enquadra nas hipóteses legais de alteração unilaterais dos contratos do artigo 65 da Lei 8.666/1993, de modo que não poderia, portanto, ser questionada pela Corte de Contas.

Fornecimento, preparo e colocação fôrmas Aço CA-50

- em relação a esse item de serviço, a decisão embargada incorreu em omissão ao desconsiderar estudo técnico da empresa Consultech – Engenharia de Custos Aplicada à Construção Civil, também apresentada pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba;

Estacas pré-moldadas

O sobrepreço e o superfaturamento decorrentes de preços excessivos frente ao mercado, identificado no serviço “estacas pré-moldadas”, têm como fundamento a adoção de preço unitário relativo à “estaca centrifugada diâmetro 60 cm”, mais onerosa que a “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm”, tecnicamente também admitida pela projetista.

- O consórcio Sultepa/Toniollo Busnello alega que não foi enfrentada pela deliberação embargada o argumento de as estacas de concreto centrifugado diâmetro 60 cm previstas no edital serem aquelas efetivamente cotadas e executadas na obra. Afirma que os preços ofertados pelo consórcio construtor estão abaixo do preço de referência estabelecido no edital. Logo, é totalmente inadequada a determinação de repactuação de preço em razão da alteração de método de execução de estacas menos oneroso utilizado nas obras do lote 3, autorizada pelo DNIT para estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm.

Concreto fck 35 MPa e Concreto fck 40 Mpa

- a decisão guerreada não enfrentou o argumento de o concreto efetivamente utilizado na execução da obra ser o comercial, conter custo superior ao produzido em central de usinagem no canteiro e, mesmo assim, apresentar o preço condizente com os valores de mercado e com o edital de licitação. Em arrimo a sua defesa, menciona estudo elaborado pela empresa Consultech, também apresentado pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, em que demonstra a adequação dos preços contratuais ao valor de aquisição do concreto comercial vigente no mercado de Porto Alegre/RS, na data base de setembro de 2008;

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- o embargante argumenta que não foi analisa a alegação de inviabilidade técnica de utilização de central de usinagem de concreto de 30 m³/h, seja pela ociosidade do equipamento frente à demanda descontínua desse produto durante a execução da obra, seja pelo elevado custo de sua aquisição e manutenção dessa usina em relação ao volume de concreto a ser fornecido;

Fôrma de placa compensada plastificada

- à semelhança do argumento aduzido pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, o embargante também acusa a existência de omissão no acórdão vergastado em não analisar manifestação anterior da construtora e parecer da empresa Consultech, anexo a memorial, quanto aos seguintes pontos: invalidade da composição do preço de referência para as formas metálicas, obtida a partir de apropriação parcial de custos da DERSA; adequação dos preços contratuais aos valores de mercado e ao limite estabelecido no edital;

- o defendente alega não ter a decisão embargada considerado o fato de o consórcio haver utilizado dois tipos de fôrmas (placa compensada plastificada e metálica) durante a execução das obras, bem como ter incorrido em despesas adicionais, como andaimes;

A embargante reproduz a alegação trazida pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília quanto à omissão do acórdão guerreado em não realizar a apuração de todos os custos efetivamente incorridos pela contratada, ainda que por ela não tenham sido integralmente demonstrados e para a qual requereu a produção de prova pericial;

Ao indicar as contradições havidas no acórdão fustigado, o Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello vale-se dos mesmos argumentos aduzidos pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília para afirmar os seguintes pontos:

- incoerência entre o reconhecimento de falta de responsabilidade do consórcio construtor quanto à suposta antieconomicidade da composição de preço de referência adotada pelo projeto básico da obra e a manutenção de imputação de débito à contratada;

- contrariedade entre a premissa de utilização da tabela TCPO-PINI para cálculo do custo de corte e dobra industrial de aço CA-50 e a não adoção do mencionado referencial para apuração de custo de mão de obra para os demais serviços de preparo e colocação das armaduras em fôrmas para as Obras de Arte Especiais;

- contradição havida entre a imputação de débito referente aos serviços de “Concreto fck 35 Mpa e Concreto fck 40 Mpa” e a demonstração pela empresa Consultech da adequação do preço de aquisição comercial desses insumos com o valor de mercado e com o limite definido no edital de licitação;

- contradição entre a existência de sobrepreço no serviço de “estacas pré-moldadas” do orçamento base da licitação e a possível elisão de débito pela comprovação da execução dos serviços previstos no edital e no contrato;

- manutenção de sobrepreço referente ao serviço de escavação, carga e transporte de material de jazida mesmo reconhecendo que a efetiva distância média de transporte (DMT) será verificada na análise do processo de fiscalização das obras da BR 448- RS, autuado no TC 009.388/2012-5.

Consórcio Construcap/Ferreira Guedes (peça 194)

O Consórcio Construcap/Ferreira Guedes, contratado pelo DNIT para realizar as obras de implantação e pavimentação do lote 02 da BR 448-RS (Contrato 491/2009), indica as seguintes omissões no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário:

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Concreto fck 35 MPa e Concreto fck 40 Mpa

- a deliberação vergastada não enfrentou os argumentos da embargante que demonstram, por meio de documentos anexos aos esclarecimentos anteriormente apresentados, os pontos a seguir apontados: os traços aplicados na obra não implicam perda de qualidade do produto ou do serviço, obedecem às normas técnicas inerentes à sua execução; aquisição de concreto comercial, conforme contrato e dentro dos referenciais de mercado; inviabilidade da utilização de central de concreto, a qual é incompatível com a demanda de produto para obra;

Escavação, Carga e Transporte de Material de Jazida – ECT

- o embargante utiliza-se dos mesmos argumentos manejados pelos Consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba e Sultepa/Toniollo Busnello para contestar a ausência de manifestação do Tribunal acerca dos seguintes pontos:



. a alteração de equipamento, sem alteração das características dos serviços, não se enquadra nas hipóteses legais de alteração unilaterais dos contratos do artigo 65 da Lei 8.666/1993, de modo que não poderia, portanto, ser questionada pela Corte de Contas;

Fôrma de placa compensada plastificada

- com base nos mesmos argumentos apresentados pelos Consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba e Sultepa/Toniollo Busnello, o embargante aponta omissão no acórdão guerreado em não analisar manifestação anterior da construtora e parecer da empresa Consultech, anexo a memorial, quanto aos seguintes pontos: invalidade da composição do preço de referência para as formas metálicas, obtida a partir de apropriação parcial de custos da DERSA; adequação dos preços contratuais aos valores de mercado e ao limite estabelecido no edital;

- o defendente alega ainda que a deliberação fustigada olvidou o exame acerca da necessidade de inclusão de serviço de limpeza das fôrmas, considerada essencial para adequada análise da economicidade do serviço;

- à semelhança da omissão arguida pelos demais embargantes, o Consórcio Construcap/Ferreira Guedes informa que acórdão guerreado deixou de realizar a apuração de todos os custos efetivamente incorridos pela contratada, para a qual requereu a produção de prova pericial por ser imprescindível ao esclarecimento dos fatos;

Como contradições verificadas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, o Consórcio Construcap/Ferreira Guedes indica as seguintes ocorrências:

- a deliberação conclui pela ausência de responsabilidade do consórcio construtor em relação à existência de sobrepreço no orçamento do serviço de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas Aço CA-50”, o qual não previu, no projeto básico, o corte e dobra dos aços sob a forma

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industrializada. Paradoxalmente, a decisão hostilizada imputa ao contratado débito decorrente da aludido sobrepreço e lhe impõe a obrigação de repactuar a avença;

- o acórdão embargado foi contraditório ao afirmar a existência de sobrepreço no orçamento base da licitação para o serviço de escavação, carga e transporte de material de jazida (ECT) mesmo reconhecendo que a verificação dessa irregularidade dependeria da avaliação da efetiva distância média de transporte (DMT) em processo de fiscalização das obras da BR 448- RS, autuado no TC 009.388/2012-5;

- quanto ao item da planilha contratual “Concreto fck 35 mpa e Concreto fck 40 mpa”, o consórcio alega que o acórdão embargado foi visivelmente contraditório ao determinar a repactuação do preço de concreto comercial, que se enquadra nos parâmetros de mercado e cujas especificações atendem às normas técnicas, para um valor de referência equivalente a serviço de natureza inteiramente distinta, como é concreto produzido em central de usinagem própria.

Pedido

Em arremate, os Consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, Sultepa/Toniollo Busnello e Construcap/Ferreira Guedes requerem sejam supridas as omissões e afastadas as contradições apontadas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário para:

- acolher os embargos declaratórios, atribuindo-lhes efeitos infringentes;

- reconhecer a regularidade dos preços contratados.

VOTO

I

Preliminarmente, conheço dos Embargos de Declaração opostos pelos Consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 195), Sultepa/Toniollo Busnello (peça 196) e Construcap/Ferreira Guedes (peça 194) contra o Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade estabelecidos nos artigos 32, II, e 34 da Lei 8.443/1992.

Tratam os autos de Levantamento de Auditoria realizada nas obras de construção e pavimentação de trechos rodoviários da BR 448, no Estado do Rio Grande do Sul (PT 26.782.1462.10L7.0043/2011), no âmbito do Fiscobras 2011.

A licitação e a contratação das obras foram segmentadas em três lotes, correspondentes a distintos trechos rodoviários da BR 448-RS compreendidos entre as localidades de Sapucaia do Sul/RS e Porto Alegre/RS. O valor global do empreendimento foi estimado em R$ 824 milhões, referente ao mês de setembro de 2008.

Ao efetuar fiscalização no projeto básico, no orçamento base da Concorrência Pública 197/2009-00, nos contratos firmados para as obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, bem como na execução das avenças, a Secretaria de Obras 2 deste Tribunal identificou indícios de irregularidade grave com recomendação de paralisação do empreendimento (IGP), nos termos do art. 91, §1º, IV, da Lei 12.465, de 12 de agosto de 2011 – LDO 2012.

Basicamente, as irregularidades apontadas nestes autos configuram sobrepreço e superfaturamento1 derivados de orçamento base eivado de graves inconsistências, por não haver 1 Por superfaturamento entenda-se os valores de sobrepreço identificados no orçamento base da licitação que foram convertidos em pagamento indevido ao consórcio contratado.

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estimado os preços unitários de referência dos serviços com base em soluções técnicas compatíveis com o porte e a complexidade do empreendimento, tendo como reflexo a contratação de serviços excessivamente onerosos em relação aos parâmetros referenciais de custos que seriam considerados adequados.

O valor do sobrepreço e do superfaturamento totaliza a importância de R$ 91.129.974,15, referida a setembro de 2008, e abrange os seguintes contratos celebrados entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT) e respectivos consórcios construtores:

- Contrato 484/2009-00, celebrado com o Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello, responsável pela execução das obras do lote 1 da BR 448-RS;

- Contrato 491/2009-00, celebrado com o Consórcio Construcap/Ferreira Guedes, responsável pela execução das obras do lote 2 da BR 448-RS;

- Contrato 492/2009-00, celebrado com o Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, responsável pela execução das obras do lote 3 da BR 448-RS.

Os indícios de regularidade grave com recomendação de paralisação do empreendimento resumem-se nas seguintes ocorrências:

a) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo inadequado do serviço “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50” nos contratos dos três lotes, haja vista a adoção, em projeto básico, de preço de referência obtido a partir de corte e dobra do aço de forma convencional no canteiro, quando deveria prever corte e dobra industrializado;

b) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo inadequado do serviço “concreto fck 35 MPa” nos contratos dos três lotes, tendo em vista a adoção, em projeto básico, de preço de referência calculado com base em quantitativos de mão de obra e de equipamentos correspondentes à produção de concreto em betoneira, em vez de em central de usinagem concreto instalada no canteiro, bem como pela utilização de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos diferentes do traço de referência do sistema SICRO2;

c) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo inadequado do serviço “concreto fck 40 MPa” nos contratos dos três lotes, haja vista a adoção, em projeto básico, de preço de referência calculado com base em quantitativos de mão de obra e de equipamentos correspondentes à produção de concreto em betoneira, em vez de em central usinagem de concreto instalada no canteiro, bem como pela utilização de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos diferentes do traço de referência do sistema SICRO2;

d) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo inadequado do serviço “escavação, carga e transporte de material de jazida” nos contratos dos três lotes, tendo em vista a adoção, em projeto básico, de preço unitário de referência calculado com base em: distância média de transporte superestimada; utilização de equipamentos trator de esteiras e carregadeira, ao invés de escavadeira hidráulica; utilização de motoniveladora em duplicidade para manutenção dos caminhos de serviço - atividade já prevista no item ''instalação e manutenção de canteiro''; transporte local em rodovia não pavimentada fora dos limites da obra, em vez de transporte comercial;

e) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo inadequado do item ''aquisição de cimento asfáltico de petróleo CAP 50/70'' nos contratos dos três lotes, tendo em vista a adoção, em projeto básico, de preço unitário de referência com base em quantitativos superestimados obtidos a partir da aplicação de taxa de ligante superior à de referência do sistema SICRO2 para o serviço de ''concreto betuminoso usinado a quente'' da camada de ''binder'';

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f) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo inadequado do serviço “colchão drenante” nos contratos dos três lotes, haja vista a adoção, em projeto básico, de preço unitário calculado com base em quantitativos superestimados do insumo areia;

g) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo superestimado do serviço “concreto betuminoso usinado a quente - CBUQ”, no contrato do Lote 02, em desacordo com o projeto básico;

h) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo inadequado do serviço ''movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida'' no contrato do Lote 03, haja vista a adoção, em projeto básico, de preço unitário de referência calculado com base em produtividade inferior à demonstrada na respectiva memória de cálculo, com peso de treliça transportado por viga superior ao estimado;

i) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de quantitativo inadequado do serviço ''montagem de peças pré-fabricadas'' no contrato do Lote 03, haja vista a adoção, em projeto básico, de preço unitário de referência calculado com base em produtividade inferior à demonstrada na respectiva memória de cálculo e à possível de se obter com a utilização de dois pares de guindastes em vez de apenas um;

j) sobrepreço e superfaturamento decorrentes de preços excessivos frente ao mercado, identificado no serviço “fôrma de placa compensada plastificada”, tendo em vista a adoção, em projeto básico, de preço unitário de referência obtido a partir da utilização de fôrmas de madeira, ao invés do emprego de fôrmas metálicas;

k) sobrepreço esuperfaturamento decorrentes de preços excessivos frente ao mercado, identificado no serviço “estacas pré-moldadas”, haja vista a adoção, em projeto, de preço unitário de referência relativo à “estaca centrifugada diâmetro 60 cm”, mais onerosa que a “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm”, tecnicamente admitida pelo projetista;

l) sobrepreço e superfaturamento oriundos de inadequação do índice de reajuste aplicado ao serviço "fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50", por não retratar a variação efetiva do custo de produção do insumo aço CA-50, embora haja índices específicos que retratem essa variação, em desacordo com o artigo 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993;

m) sobrepreço e superfaturamento oriundos de itens pagos em duplicidade, em desacordo com os artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, haja vista a inclusão inadequada no item “Mobilização e Desmobilização” dos contratos de execução das obras dos três lotes, da parcela “Deslocamento Local de Pessoal” e de parte da parcela “Deslocamento Periódico de Pessoal (Passagem Aérea)”, cujos custos já estavam contemplados no BDI correspondente à Administração Local.

Após analisar a oitiva dos responsáveis do DNIT e as manifestações iniciais e adicionais dos Consórcios contratados, este Tribunal acolheu proposta da Unidade Técnica e determinou, por meio do Acórdão 2.872/2012 – TCU – Plenário, a adoção das seguintes medidas:

“9.1. fixar prazo de 60 (sessenta) dias para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit adotar providências necessárias ao exato cumprimento da lei e informá-las ao Tribunal, consistentes:

9.1.1. na adoção, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, de providências

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no sentido de ajustar, nos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3), os preços dos itens apontados com sobrepreço aos valores máximos constantes da tabela abaixo:

Discriminação do serviço Preço Unitário (R$) – ref. set/2008








Fôrma metálica 36,41

















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Movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida 13.632,57

Montagem de peças pré-fabricadas 104,49



Mobilização e Desmobilização da Obra 1.128.391,57

9.1.2. na verificação, nas medições dos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3), das parcelas decorrentes da diferença entre os preços pagos e os de referência para os serviços indicados no quadro do item 9.1.1. e desconte-as nas medições futuras de cada um dos contratos;

9.1.3. condicione o não atendimento do desconto determinado no item anterior à apresentação de elementos comprobatórios de que a execução dos serviços já realizados por parte dos contratados se deu nos moldes indicados pelas composições de custos unitários que fazem parte do projeto licitado da obra;

9.1.4. na adoção, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público, de providências no sentido de reduzir os seguintes quantitativos contratados dos itens abaixo relacionados para os seguintes valores:

Discriminação do serviço Quantidade




Cimento asfáltico CAP 50/70 2.594,18 t

Cimento asfáltico CAP 50/70 - com polímero 2.594,18 t

Concreto betuminoso usinado a quente - 'binder' AC/BC 51.883,68 t

Concreto betuminoso usinado a quente - capa de rolamento AC/BC 17.313,46 t



9.1.5. na verificação, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, do quantitativo

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de concreto efetivamente utilizado nos serviços “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” relativo aos Contratos 484/2009 (Lote 01), 491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) e promova os descontos necessários nas medições futuras considerando os preços definidos no item 9.1.1 acima;

9.1.6. na verificação, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, do quantitativo de concreto efetivamente utilizado nos serviços “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 35 MPa bombeado”, “concreto fck 40 MPa” e “concreto fck 40 MPa bombeado” relativo aos Contratos 484/2009 (Lote 01), 491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) e promova os ajustes necessários nas medições considerando os preços definidos no item 9.1.1. deste acórdão;

9.1.7. na avaliação do impacto no equilíbrio econômico-financeiro dos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3), decorrente da não utilização do índice “vergalhões e arames de aço ao carbono” nos reajustes realizados até setembro de 2011, no serviço de fornecimento de aço; e, na ocorrência de desequilíbrios contratuais, à luz do art. 65, II, “d” da Lei de Licitações, adote as providências necessárias para o reestabelecimento das relações inicialmente pactuadas;

9.1.8. na inclusão, nas composições de preços unitário do Sicro 2, dos serviços de "fornecimento, preparo e colocação nas formas de aço CA-50 com corte e dobra industrializados", de "fornecimento de concreto 35MPa produzido em central de 30m³" e de "formas metálicas";

9.2. rejeitar as razões de justificativa de Carlos Adalberto Pitta Pinheiro (docs. 85 e 88), Hugo Sternick (docs. 119 e 122) e Pedro Luzardo Gomes (doc. 87), membros da comissão responsável pela aprovação do projeto básico licitado – o primeiro, também fiscal da execução dos contratos –, acerca dos achados classificados como irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P), verificados em auditoria (Fiscobras 2011) nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, nos termos das audiências realizadas e deixar para verificar a necessidade de cominar a multa prevista no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992 quando da apreciação das demais irregularidades;

9.3. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que subsistem os indícios de irregularidades graves que se enquadram no disposto no inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), apontados nos contratos 484/2009, 491/2009 e 492/2009, relativos aos serviços de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50”, “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 40 MPa”, “escavação, carga e transporte de material de jazida”, ''aquisição de cimento asfáltico de petróleo CAP 50/70'', “concreto betuminoso usinado a quente - CBUQ” (apenas Contrato n.º 491/2009), ''movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida'' (apenas Contrato n.º 492/2009), ''montagem de peças pré-fabricadas'' (apenas Contrato n.º 492/2009), “fôrma de placa compensada plastificada”, “estacas pré-moldadas” e ''Mobilização e Desmobilização'' da obra da obra BR-448/RS – Implantação e Pavimentação, com potencial dano ao erário de R$ 91.129.974,15 (ref.: set/2008), e que seu saneamento depende da adoção, pelo Dnit, das medidas elencadas no item 9.1 deste acórdão;

9.4. restituir os autos à Secob 2, para dar continuidade à sua instrução.”

Ainda como informação relevante apurada nestes autos, o Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves - COI da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Púbicos e Fiscalização - CMO do Congresso Nacional deliberou por não recomendar a inclusão das obras de construção e implantação da BR-448/RS no Anexo VI do PLOA

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2012, conforme Relatório 1/COI, de 16/12/2011. No entender da referida comissão, a paralisação do empreendimento “revelar-se-ia mais danosa à Administração que a sua continuidade, diante do estágio de execução das obras e serviços e/ou das providências já adotadas pelos gestores”.

À toda evidência, a não inclusão do empreendimento em quadro anexo de obras com irregularidades foi mantida na Lei Orçamentária da União para o exercício de 2013.

Nada obstante o COI tenha sinalizado a adoção de providências pelos gestores para elisão das pendências verificadas na fiscalização deste Tribunal, ainda não se têm notícias, neste processo, de implementação, pelo DNIT, das medidas necessárias ao saneamento das irregularidades por ele reconhecidas. Somente essas seriam capazes de reduzir o sobrepreço em 17,5%, passando de R$ 92,2 milhões para R$ 76,0 milhões, valor esse ainda materialmente relevante, da ordem de 9,2%, em relação ao valor total contratado.

A confirmação das determinações de saneamento dos demais itens de sobrepreço e de superfaturamento que não foram reconhecidos pelo próprio2 DNIT e pelos consórcios construtores dependem do exame destes embargos declaratórios e dos pedidos de reexame interpostos contra o Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário.

II

Inconformados, os embargantes alegam a existência de omissões e contradições no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, cujas razões já foram transcritas no relatório que antecede a este voto.

Especificamente o Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba suscita a ausência de manifestação deste Tribunal sobre o parecer técnico emitido pela empresa Consultech – Engenharia de Custos Aplicada à Construção Civil. Referido documento fora apresentado em memorial pela defesa antes do julgamento da deliberação ora guerreada, o qual integra mídia em CD – ROM, anexa à peça 151 destes autos.

Naquela ocasião, o Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba fez chegar ao meu gabinete memorial com extenso rol de informações técnicas (peça 151) quando a etapa de instrução processual já se encontrava encerrada com a apresentação de das alegações do interessado e apreciação conclusiva da Unidade Técnica, nos moldes do artigo 160 do Regimento Interno do TCU. Mesmo assim, considerando a relevância e a complexidade da matéria, restituí os autos à Secretaria de Obras 2 para exame das novas razões em homenagem aos princípios da verdade material, do contraditório e da ampla defesa.

Ao fazer os autos novamente conclusos ao Relator, a Secretaria de Obras analisou todas as manifestações adicionais do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, porém deixou de enfrentar especificamente o parecer técnico emitido pela empresa Consultech. Nesse ponto, assiste razão ao Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba com relação à alegada omissão.

Portanto, antes mesmo de examinar os efeitos da supressão dessa lacuna sobre o julgamento de mérito do Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, bem como a procedência ou não dos demais vícios suscitados nos embargos declaratórios por todos os consórcios, faz-se necessário apresentar um sumário da referida peça técnica.

2 Ver itens 845 e 846 da instrução da Secretaria de Obras 2 à peça 138 dos autos.20


Em primeiro plano, a empresa Consultech tece algumas considerações teóricas a respeito das composições de preços unitários de obras, das quais destaco a seguintes passagens :

“... é importante que se compreenda que os referenciais correspondem a faixas de custos de serviços de construção, devendo ser adequados de acordo com esses fatores de variação, substituindo a prática de adoção das referências atuais de forma limitada face à realidade das obras, para que seja reconhecida a necessidade de se aplicar sobre estes o conhecimento e a prática de Engenharia e Construção própria de cada projeto a ser executado.

(...)

Portanto, quando utilizamos os dados de Tabelas de Custos padronizadas, impõe-se que se avaliem e mensurem as interferências e restrições (Contingências de Execução ou de Canteiro) a que as atividades ou serviços estarão submetidos, a fim de que se possa melhor aproximar da realidade os parâmetros de cálculo de consumo, de produtividade e de produção, relativos a cada realidade.

É impossível definir como correto e aceitar o uso de Tabelas de Custos padrão indiscriminadamente. Ao contrário, seu uso requer critério.

A elaboração de Planilhas de Composições de Custos específicas de cada obra é o instrumento técnico reconhecido, para conter as análises, correções, adequações e ajustes indispensáveis exigidas caso a caso.”

Nessa toada, a empresa consultora afirma que a modelagem da obra é obtida a partir das características do empreendimento e da experiência de cada construtor. Para tanto, declara a necessidade de serem realizadas simulações de modelos, os quais estão baseados em projeto do processo executivo. Esse projeto contém a definição das premissas técnicas de execução.

De acordo com a consultora, a metodologia de construção deriva do projeto de processo executivo, o qual contempla toda a experiência do construtor, as premissas selecionadas, os recursos técnicos necessários, as tecnologias a serem empregadas, os procedimentos e as especificações. Nessa linha, para obtenção da modelagem da obra, são necessários os projetos e as condicionantes de execução.

Conclui ser ocioso tentar associar ao projeto básico uma definição precisa ou uma graduação de nível de qualidade. Como condicionantes de execução da obra, cita os exemplos de prazo, critérios de medição, pagamento e reajustamento, obrigações e responsabilidades das partes.

Posteriormente, a empresa consultora trata das fases de projeto executivo, a englobar as premissas de execução, o planejamento da obra, o fluxo de trabalho, a estratégia de execução, o plano de ataque, a programação física e cronograma de permanência, bem como a modelagem de custos.

Em outro ponto, a Consultech explana sobre alguns conceitos técnicos atinentes ao Bônus e Despesas Indiretas - BDI, para, em seguida, assentar que “(...) não restam dúvidas de que essa rubrica se refere a valor que varia de empreendimento para empreendimento, assim como de contratada para contratada, tendo em vista que as especificidades de cada obra refletem nos seus custos indiretos".

No caso concreto, a empresa consultora afirma que o BDI de referência adotado para contratação da obra em análise, fixado em 19,6% com base no sistema SICRO – 2 e referente ao mês de setembro 2008, foi reduzido para 18,69%, com a adaptação da alíquota efetiva de ISS para os municípios da localidade do empreendimento. A esse respeito, considera que o BDI de referência do sistema SICRO-2 é inadequado para remunerar os custos indiretos das obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS. Como argumento da inadequação dessa taxa referencial, observa que,

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em outubro de 2009, o DNIT alterou o percentual de BDI praticado na elaboração dos preços das licitações, de 19,6% para 27,84%.

Ainda em reforço à tese da insuficiência do BDI de referência para a contratação das obras, a Consultech menciona nota técnica publicada a Revista TCU nº 88/2001 ao registrar que o percentual de Bonificação e Despesas Indiretas adotada pelos órgãos e entidades públicos varia entre 20% e 40%. Com base nessa nota e nas considerações teóricas explanadas, a consultora defende a razoabilidade do BDI de 30% ofertado pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba.

Nessa mesma linha de convicção, a consultora observa que o percentual de BDI contratado aumentaria ainda para 32,87% caso fossem inclusas as despesas de Administração Local, como permite o edital que originou Contrato 492/2009. Com essas adaptações, declara que o valor da referida rubrica orçamentária estará muito próximo do percentual de 30% apresentado pelo consórcio construtor.

Nessas condições, a empresa Consultech conclui que a taxa de BDI de 30 %, pactuada no contrato das obras de construção e pavimentação do lote 3 da Rodovia BR-448/RS está em consonância com a ordem de grandeza obtida a partir dos conceitos do Acórdão 325/2007-TCU-Plenário, do estudo publicado na Revista TCU nº 88/2001 e com inclusão das taxas de Administração Local e Central.

Com base, apenas, na utilização do BDI de 30% e sem considerar a estrutura das composições de preços unitários dos serviços, adotadas como referência pelo Tribunal, a consultora assevera que o suposto superfaturamento original verificado no contrato das obras do lote 3 da BR 448-RS seria reduzido de R$ 56.438.651,72 para R$ 36.882.635,92.

Ao analisar as composições dos preços unitários de referência dos serviços contratados, a consultora defende a inexistência de sobrepreço e superfaturamento mesmo tendo o consórcio construtor realizado a avença com base em metodologia executiva diferenciada da prevista no projeto básico da obra. Sobre essa questão, ressalta que o edital e o instrumento contratual não previram obrigação de o contratado observar a mesma metodologia executiva estabelecida em projeto básico. Nesse sentido, alega que a escolha da metodologia executiva compete ao construtor e eventual utilização de método construtivo diverso do estipulado no projeto não necessariamente pode ser considerado menos oneroso que o oficial.

Arremata por dizer que o fato de os preços contratados estarem abaixo dos preços de referência do edital de licitação, por si só, elide qualquer afirmação de sobrepreço da avença.

Especificamente em relação ao item de serviço “Fornecimento, preparo e colocação nas fôrmas de aço CA-50”, a Consultech elaborou nova composição de custos de referência, chegando a um valor de R$ 9,41/kg, superior ao valor contratado, de R$ 9,30/kg. Para alcançar essa quantia, a consultora acrescentou os seguintes custos não foram considerados pelo Tribunal:

- perda de 5% do aço adquirido comercialmente pré-cortado e dobrado;

- redução de 25% da quantidade de horas de mão de obra em razão do corte e dobra industrializado, em comparação ao método tradicional;

- custo de R$ 0,39/kg para o serviço de corte/dobra industrializado, segundo tabela da Editora PINI;

- BDI de 30%, adotado no contrato firmado entre DNIT e o Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba.

Com relação aos itens de serviço “Concreto fck 35 MPa” e “Concreto fdk 40 MPa”, a empresa Consultech também utiliza as tabelas de preço da revista Construção e Mercado, da Editora

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PINI, referente a setembro de 2008. Além disso, considera um acréscimo de 10% no custo do serviço decorrente do bombeamento do concreto, bem como de perdas no fornecimento (5%) e do bombeamento (5%). Desse modo, apresenta a seguinte tabela com a composição do preço unitário do concreto estrutural dosado em central de usinagem:

Em arremate aos ajustes efetuados na composição de preços desses serviços, a consultora declara: "Conforme se constata no Quadro 17, os custos somente com o fornecimento e bombeamento do concreto dosado em central estão muito próximos ou superam os custos contratuais, a saber: Fck 35 MPa (R$ 355,71/m³) e Fck 40 MPa (R$ 362,19/m³)".

Quanto ao item de serviço “placa compensada plastificada”, a consultora procura demonstrar a equivalência do preço unitário contratual para fôrma de placa compensada plastificada e o preço de referência de formas metálicas especiais para vigas da empresa DERSA (Desenvolvimento Rodoviário S.A., empresa pública do Estado de São Paulo.

Em relação ao item de serviço “Estacas pré-moldadas”, a empresa Consultech procura demonstrar a regularidade do preço contratado ao considerar os custos de serviços auxiliares de concreto, tais como: fornecimento, preparo e colocação nas fôrmas de aço CA-50; e fôrma de placa compensada plastificada.

Com relação ao item de serviço “Escavação, Carga e Transporte de Material de jazida”, a consultora argumenta que preço justo desse serviço passaria para 18,64/m³, superior ao valor contratado, de R$ 18,60/m³, somente com a inclusão do percentual BDI do consórcio contratado (30%) em lugar do BDI de referência do SICRO – 2 para o mês de setembro de 2008 (18,69%).

Quanto aos itens de serviço “Lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida” e “Montagem de peças pré-fabricadas”, a consultora traz os mesmos argumentos aduzidos anteriormente pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peças 129 e 151 destes autos), a saber:

Lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida

- o serviço de “movimentação e lançamento de vigas com guindaste” é necessário devido ao fato de a nova arquitetura do viaduto de acesso à BR 290 não permitir a utilização de treliça autopropelida nas curvas horizontais acentuadas.

- a adoção, pelo TCU, de parâmetro de composição de preço do serviço de lançamento de vigas, obtido a partir dos tempos de montagem e desmontagem da treliça do lote 1, desconsiderou as particularidades da obra do lote 3 e as características do executor;

Montagem de peças pré-fabricadas

- os ajustes de produtividade realizados pelo Tribunal na composição de preço unitário de referência não deveriam ser aplicados ao caso concreto;

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- a quantidade de guindastes necessária não deveria ser relacionada somente com o peso final das peças pré-fabricadas a serem montadas, mas, principalmente, com a logística na execução do serviço;

- a influência da velocidade do vento deveria ser levada em consideração a fim de evitar erro na estimativa de produtividade adotada.

- de acordo com norma técnica NR-18, os serviços deveriam ser interrompidos caso a velocidade do vento ultrapasse 42 km/h. Apresenta, ainda, o mapa do potencial eólico das regiões brasileiras, o qual demonstra a variação da velocidade média dos ventos, na região de Porto Alegre/RS, entree 18 a 25 km/h ao longo do ano.

Em relação a outros serviços complementares, a empresa Consultech observa que o Tribunal não computou os custos referentes à cura térmica do concreto. Contesta, ainda, os custos horários dos equipamentos previstos pelo sistema SICRO-2, por serem inferiores aos de mercado. Por fim, tece críticas à metodologia de custos adotada pelo DNIT.

Em epílogo, a empresa consultora responde aos seguintes requistos formulados pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba:

“1 Tendo em vista que o Consórcio venceu o certame licitatório pelo menor preços global, atendendo a todas as regras do edital, é correto o entendimento do E. Tribunal de Contas sobre a ocorrência de supostos superfaturamento nos preços contratuais?”

Resumo da resposta da consultora: Não. O valor global contratual e os preços unitários analisados estão em consonância com o Edital de Concorrência.

“ 2. O Consórcio, a partir da análise do Edital de Licitação, dos projetos, especificações técnicas, orçamento de referência e visita ao local das obras ofertou em sua proposta comercial a taxa de BDI – Benefícios e Despesas Indiretas de 30,0 %. Essa taxa é adequada ao tipo e características da obras?”

Resumo da resposta da consultora: Sim. Conforme composição analítica apresentada na Licitação, a taxa de BDI - Benefício e Despesas Indiretas ofertada pelo Consórcio, no percentual de 30,0%, é adequada ao tipo e características da obra

“3. O Consórcio, a partir da análise do projeto executivo, de sua experiência e rigorosos estudos técnicos se utilizou, em determinados serviços, de metodologias e tecnologias diferentes daquelas adotadas na composição do preço de referência do Edital. Há alguma objeção e/ou impedimento com relação a esse procedimento?”

Resumo da resposta da consultora: Não. Não há expressa previsão contratual, editalícia ou legal de o Construtor executar os serviços e adquirir insumos (materiais, mão-de-obra e equipamentos) a partir do método estabelecido no orçamento estimativo do instrumento convocatório.

“4. Com relação à pergunta do item 3, anterior, caso a metodologia/tecnologia empregada pelo Consórcio para execução de determinado serviço a partir da análise do projeto executivo se mostre tecnicamente adequada, é correto o entendimento do E. Tribunal de Contas de que ocorreu superfaturamento no preço do serviço em função desse procedimento?”

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Resposta da consultora: Não. O fato de o construtor utilizar um processo ou tecnologia construtiva distinto de outro previsto na composição de preço unitário referencial não significa necessariamente ser menos oneroso ao sugerido no Edital.

III

Inicialmente, gostaria de esclarecer aos eminentes pares que a análise de mérito destes embargos declaratórios remete à própria fundamentação do Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, a qual tem por base extenso conjunto de informações obtidas a partir do exame detalhado, pela Secretaria de Obras deste Tribunal, de planilhas orçamentárias da licitação, dos contratos celebrados entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT e os consórcios construtores, bem como da manifestação dos gestores e interessados.

Por esse motivo e com o propósito de organizar a compreensão dos embargos de declaração, dividi o exame de mérito da peça recursal nos seguintes tópicos:

- III.1 - Embargos Declaratórios opostos contra premissas fundamentais decididas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário;

- III.2 - Embargos de Declaração opostos pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba contra itens específicos do Acórdão 2.872/2012 – TCU - Plenário (subdividido nos tópicos III.2.1 a III.2.9);

- III.3 - Embargos de Declaração opostos pelo Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello contra itens específicos contra itens específicos do Acórdão 2.872/2012 – TCU - Plenário (subdividido nos tópicos III.3.1 a III.3.7);

- III.4. – Embargos de Declaração opostos pelo Consórcio Construcap/Ferreira Guedes contra itens específicos do Acórdão 2.872/2012 – TCU - Plenário (subdivido nos tópicos (III.4.1 a III.4.4);

- IV – Conclusão.

III.1 - EMBARGOS DECLARATÓRIOS OPOSTOS CONTRA PREMISSAS FUNDAMENTAIS DECIDIDAS NO ACÓRDÃO 2.872/2012-TCU- PLENÁRIO

Preliminarmente, enfrento questões essenciais que, no entender dos embargantes, não teriam sido claramente debatidas no fundamento no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário. Esses pontos fundamentais, anteriormente suscitados nas manifestações iniciais e nas alegações finais dos consórcios construtores, podem ser assim resumidos:

a) o fato de valores contratados entre o DNIT e os consórcios construtores haverem obedecido à regras estabelecidas no Edital de Concorrência Pública 197/2009-00 foi suficiente, por si só, para garantir a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração e, por consequência, a inexistência de sobrepreço e superfaturamento nas aludidas avenças?

b) por meio do deliberação embargada, o Tribunal vinculou o método executivo de construção e pavimentação da rodovia BR 448-RS àquele utilizado para a elaboração dos preços unitários de referência do orçamento base da licitação?

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c) é possível, diante do caso concreto, sustentar a impossibilidade da repactuação dos contratos destinados à construção e pavimentação da BR 448 - RS por outro fundamento que não os previstos no artigo 65 da Lei 8.666/1993?

Em princípio, a resposta a cada uma dessas indagações poderia ser indiretamente extraída da análise e compreensão conjunta do relatório, do voto e do dispositivo do Acórdão 2.872/2012- TCU – Plenário. Contudo, por reconhecer a essencialidade dessas questões ao desate da matéria e suas possíveis implicações em futuros julgados deste Tribunal, sou de convir que o exame desses questionamentos não foi claramente explicitado no fundamento da deliberação vergastada. Assim, assiste razão aos embargantes quanto a essas omissões.

Ao empreender fiscalização nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, a unidade técnica especializada deste Tribunal pôde perceber que o orçamento base estimado pela Administração do DNIT não levou em consideração soluções técnicas compatíveis com o projeto básico, com a complexidade e o porte do empreendimento, de molde a atender ao objetivo de realização das obras dentro do cronograma preestabelecido e, assim, garantir contratação mais vantajosa ao interesse público.

Essa conclusão foi obtida a partir de análise do projeto básico, do orçamento estimativo da licitação, dos contratos firmados entre o DNIT e os consórcios construtores, além da forma de execução das avenças. A discrepância entre a estimativa orçamentária da Administração e a magnitude do empreendimento descrita no projeto básico ficou ainda mais evidenciada pelo fato de a metodologia executiva empregada pelos consórcios construtores na realização de diversos serviços avençados ser, em grande parte, significativamente mais econômica e mais eficiente à sugerida no projeto básico como subsídio para elaboração orçamento de referência.

Como revelam os indícios de irregularidade grave apontados pela instrução e ratificados por esta Corte de Contas, as composições de preços unitários de referência de vários serviços, por terem sido elaboradas pelo DNIT a partir de premissas metodológicas incompatíveis com o projeto básico e a magnitude do empreendimento, além de eivadas de inconsistências técnicas, tiveram como consequência a celebração de contratos administrativos nitidamente antieconômicos aos cofres públicos federais. Isso porque os valores unitários e globais dessas composições referenciais que integram o orçamento da Administração serviram, justamente, como critérios de adjudicação dos preços unitários e totais das ofertas dos licitantes. Logicamente, se os valores unitários e globais de referência estabelecidos pelo DNIT estão acima dos limites devidos, resulta que as propostas comerciais selecionadas a partir desses critérios não necessariamente atenderão ao desiderato previsto no artigo 3º da Lei 8.666/1993, qual seja, a busca da oferta mais vantajosa para a Administração.

No caso concreto, a antieconomicidade das contratações realizadas com base orçamento falho da Administração é materializada em significativo sobrepreço de R$ 91.129.974,15, com referência ao mês de setembro de 2008. Como dito, o excessivo e injustificado ônus financeiro imposto aos cofres da autarquia federal deriva de erros grosseiros na composição de preços unitários de referência. Cito, como exemplos teratológicos, os seguintes achados que, em seu conjunto, representam cerca de 47% do total de sobrepreço identificado pela unidade técnica:

- a composição de preço unitário de referência para serviço “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50” foi nitidamente antieconômica por ter sido estimada em projeto básico a partir da aferição dos custos de corte e dobra do aço de forma convencional no canteiro, quando o porte e a quantidade de elementos estruturais previstos para as obras, bem como o cronograma de trabalho recomendavam o corte e dobra sob forma industrializada;

- de igual forma, as composições dos preços unitários de referência para os serviços “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” vulneraram frontalmente os princípios da eficiência

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e da economicidade, pois foram elaboradas a partir de solução, adotada em projeto básico, com base em produção de concreto em betoneira, em vez de em central de usinagem própria, bem como pela utilização de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos diferentes do traço de referência do SICRO2.

Não é necessário fazer rigorosos estudos técnicos para se concluir que o orçamento do edital de licitação mostrou-se grosseiramente inadequado à realidade da obra. É inconcebível, por exemplo, que um empreendimento de vulto como são as obras de construção e pavimentação da BR 448 – RS contemple, em seu orçamento base, corte e dobra manual de 12.750.364 kg de aço.

Se assim o fosse, haveria demanda de 3.060.087,36 Homens/hora (0,24 H/h/kg x 12.750.364 kg) para executar todo o serviço. Ou seja, se os serviços de obras de arte especiais durassem 780 dias de forma uniforme, ou 6.240 horas, seriam necessários 490 homens apenas para fazer esse serviço de forma ininterrupta.

Da mesma maneira, a previsão de fornecimento de 76.411 m³ de concreto fck 36 MPa e de 37.144 m³ de concreto fck 40 MPa, quando confrontados com o cronograma de trabalho estabelecido para obra, são flagrantemente incompatíveis com orçamento base que se fundamenta na produção desse insumo em betoneira, ao invés da produção em central de usinagem.

Acerca do tema, destaco algumas das recomendações do Manual de Custos Rodoviários do DNIT para a elaboração de projeto básico e das composições de custos unitários, as quais não foram observadas no presente caso:

“5.2 COMPOSIÇÕES DE CUSTOS UNITÁRIOS

As atividades de projeto e planejamento devem traduzir a obra em um elenco de serviços, com respectivas quantidades e unidades de medida, de tal forma que, realizados todos eles, a obra rodoviária projetada estará completa e acabada. À atividade de orçamento cabe estimar os custos de todos esses serviços, cuja soma corresponde ao Custo Direto da Obra.

Para esse fim, é necessário definir qualitativa e quantitativamente os insumos, em termos de mão-de-obra, equipamentos e materiais, necessários à realização de uma unidade de cada um desses serviços, ou seja, elaborar sua composição.

Essa tarefa implica, em primeiro lugar, a seleção da tecnologia de execução a ser empregada para a realização de cada um dos serviços que compõem a obra. Assim, cada composição reflete uma opção tecnológica, que é função do planejamento da obra. Como tal, tem que levar em conta o conjunto de circunstâncias que caracterizam o meio onde seu emprego está sendo cogitado, dentre as quais não podem ser omitidos: as especificações e as quantidades dos serviços a realizar contidos no Projeto Final de Engenharia, as características dos materiais naturais a serem trabalhados, as distâncias de transporte previstas, o cronograma da obra, o elenco qualitativo e quantitativo de mão-de-obra e de equipamentos de que se poderá dispor, as condições climáticas da região onde se localiza a obra e a logística do empreendimento.

A seleção da tecnologia, sujeita às condicionantes acima, será feita sempre com vista a conciliar dois objetivos: eleger a melhor técnica de execução com maior economicidade. É necessário esclarecer que nem sempre tais objetivos são convergentes, impondo-se, na maior parte dos casos, uma solução de compromisso, ditada pelo bom senso.

5.2.1 PRINCÍPIOS QUE REGEM A MONTAGEM DAS COMPOSIÇÕES DE CUSTOS

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UNITÁRIOS

Ao se elaborar uma composição de serviço, é necessário ter em mente alguns princípios, de modo que esta possa, por ter sido corretamente concebida, desempenhar o papel instrumental esperado nos procedimentos de planejamento e de orçamento da obra.

O primeiro ponto a ser observado é a adequação tecnológica da composição, conforme se esclareceu acima. Uma vez que a tecnologia tenha sido corretamente selecionada, a atenção deve se voltar para o dimensionamento desses recursos, com ênfase nos equipamentos.

Na maior parte dos casos, os serviços de construção são realizados por grupos de equipamentos de diferentes tipos, que trabalham em conjunto constituindo o que usualmente se denomina equipe mecânica ou patrulha. Do fato de ter cada um desses equipamentos, nas condições em que trabalha, uma determinada produção efetiva, resulta a necessidade de se dimensionar a quantidade dos diferentes tipos de equipamentos de forma a maximizar a produção da patrulha. Isso é usualmente denominado otimização do equilíbrio interno da patrulha.

Finalmente, um terceiro ponto a ser observado é o que se refere à determinação da incidência dos insumos na composição, que é a quantidade de determinado insumo, necessária à realização de uma unidade de produção. A "produção efetiva" traduz a quantidade de serviço produzido pelo equipamento por hora de operação efetiva, e seu inverso - horas efetivas de operação por unidade de serviço - representa a incidência desse equipamento na composição. Da mesma maneira, a incidência da mão-de-obra e dos materiais é determinada a partir da quantidade desses insumos necessária para a produção de uma unidade de serviço.

Cabe observar que ao se montar uma composição de serviço será sempre necessário ajustar incidências em função das relações entre as respectivas "produções efetivas".

As considerações até aqui tecidas mostram que qualquer composição de serviço está indissociavelmente relacionada com o conjunto de condições sob as quais tais serviços serão executados. Decorre daí, que mesmo dispondo do acervo de informações técnicas e operacionais sobre a maior parte dos equipamentos utilizados correntemente, que o SICRO2 coloca à sua disposição, o Engenheiro de Custos jamais poderá abrir mão de sua experiência e sensibilidade ao se ocupar com a elaboração de composições de serviços.”

Quero enfatizar ao Plenário que, ao contrário do que apregoam os embargantes, a determinação deste Tribunal, no sentido de o DNIT encetar as medidas necessárias à repactuação dos preços unitários de serviços contratados onde foram identificados sobrepreço, bem como para a dedução dos valores indevidamente pagos nas faturas vincendas, não decorre de mudança da metodologia executiva efetivamente utilizada na realização dos serviços ajustados pelos consórcios construtores. Tampouco esta Corte de Contas impôs aos contratados a transferência à Administração de eventuais ganhos de eficiência obtidos pela alocação mais econômica de seus recursos no gerenciamento das aludidas avenças.

Houvessem as composições de preços unitários de referência do DNIT sido calcadas em soluções técnicas compatíveis com o projeto básico, com a complexidade e a magnitude do empreendimento, com o cronograma dos trabalhos previstos e contemplassem as opções mais vantajosas para a Administração Pública, não teria dúvidas em considerar lídimos os ganhos auferidos pelos consórcios construtores, ainda que derivados de metodologia executiva distinta daquela que fundamentou o orçamento base da licitação. Nessa hipótese, por certo, a forma de execução dos

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serviços vislumbrada em projeto básico como a solução técnica mais aderente às normas técnicas e aos preceitos do Direito Público tem caráter propositivo e não vinculante do modus operandi a ser efetivamente utilizado na realização do objeto do contrato.

Em outras palavras, a metodologia executiva sugerida pela Administração que seja coerente com as características das obras, com o respectivo projeto básico e igualmente harmônica com os ditames de direito financeiro tem por finalidade, apenas, subsidiar a composição dos preços unitários de referência que permitirá ao licitante conhecer os serviços as serem avençados e à contratante selecionar a proposta mais vantajosa para ao interesse público. Nessas condições, incumbe ao contratado realizar o objeto da avença em modo e prazos previamente pactuados, de acordo os níveis de qualidade e quantidade de serviços estabelecidos pelo contratante e definidos em normas técnicas aplicáveis à espécie, sendo-lhe conferida certa autonomia e liberdade para escolher o melhor arranjo produtivo e logístico que entenda ser o mais conveniente para o alcance do desiderato fixado na avença, de acordo com sua estratégia empresarial.

Nessa vereda, eventual ganho da contratada obtido pela melhor administração dos seus recursos disponíveis, ainda que este resulte da adoção de metodologia diversa e mais econômica àquela utilizada na elaboração da composição de preços unitários de referência da Administração, deve ser considerado bônus legítimo do ente privado. Do contrário, isto é, a vinculação da metodologia executiva utilizada, apenas, para elaboração do orçamento base da Administração à forma de realização dos trabalhos pelos contratados traria inúmeros óbices do ponto de vista jurídico e de fato, cujas consequências seriam contraproducentes ao próprio interesse público.

À guisa de exemplo de algumas implicações oriundas da hipótese de vinculação dos contratados à metodologia executiva utilizada pela Administração para a elaboração do orçamento base, menciono as seguintes: desvirtuamento do contrato administrativo por empreitada para contrato por administração, não previsto na Lei 8.666/1993; insegurança jurídica da relação negocial diante das contínuas repactuações da avença a cada mudança de metodologia executiva obtidas com os avanços tecnológicos incorporados pelo construtor; desestímulo à iniciativa privada em contratar com a Administração Pública, uma vez que todos os seus ganhos de eficiência seriam integralmente transferidos ao contratante; transferência de ganhos de eficiência em contratos administrativos, não previsto no Estatuto Federal de Licitações e Contratos; paralisação dos investimentos privados tendentes a melhorar processos produtivos empregados na prestação de serviços à Administração, a reforçar a ineficiência e a não evolução da indústria de obras e serviços; ausência de retroalimentação das melhores práticas de mercado que possam atualizar os sistemas referenciais de orçamentos públicos na contratação de serviços e obras.

Dessa forma, afasto o falso dilema trazido pelos embargantes quando afirmam que a determinação do Tribunal teria vinculado a metodologia executiva das obras de construção e pavimentação da rodovia BR 448 - RS à solução técnica que o DNIT deveria considerar para elaboração das novas composições referenciais de preços unitários dos serviços. Friso que a única vinculação imposta por esta Corte de Contas foi à Constituição e à Lei, ao exigir a adequação dos preços unitários de referência do orçamento base da Administração aos valores condizentes com o porte e a complexidade do empreendimento, de molde a eliminar sobrepreços, repactuar as avenças e a recompor ao erário os pagamentos indevidos.

Reconheço haver, em algumas passagens do voto condutor da deliberação embargada, assertivas que possam induzir à equivocada vinculação da metodologia executiva a ser empregada pelos consórcios construtores àquela utilizada apenas na confecção do orçamento base da Administração:

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“A determinação não busca corrigir simplesmente os preços unitários dos contratos em razão da extrapolação de limites legais, mas adequar o orçamento do projeto aos serviços que estão sendo efetivamente realizados pelos consórcios contratados.

(...)

A execução de alguns serviços pelos consórcios contratados se diferencia, de maneira significativa, do modo pelo qual foram concebidas as respectivas composições de custos unitários. Nesse caso, a mudança significativa na metodologia de execução do serviço implicaria, na realidade, na execução de serviço diferente do contratado. Essa diferença deve ser retratada na composição de custo do serviço.”

Essas afirmações não refletem a exata compreensão do sentido e do alcance do Acórdão 2.872/2012, a qual defendo nestes embargos declaratórios. Por essa razão, os motivos transcritos devem ser desconsiderados como fundamentos da deliberação fustigada.

De igual forma, a determinação contida no subitem 9.1.3 da decisão fustigada não se harmoniza com entendimento que ora defendo de não sujeição do modus operandi de execução das obras ao método de construção utilizado pela Administração compor o preço unitário de referência do serviço. Com efeito, assim dispõe a referida determinação:

“9.1.3. condicione o não atendimento do desconto determinado no item anterior à apresentação de elementos comprobatórios de que a execução dos serviços já realizados por parte dos contratados se deu nos moldes indicados pelas composições de custos unitários que fazem parte do projeto licitado da obra;”

Todavia, nesta etapa processual, a supressão do subitem 9.1.3 do Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, tendente a adequar a referida parte dispositiva ao entendimento que ora defendo de não vinculação de metodologia executiva das obras à solução técnica utilizada pela Administração para elaboração do orçamento base, poderá agravar a situação dos embargantes, em violação ao princípio da non reformatio in pejus. Com efeito, a elisão dessa medida terá como consequência a devolução das importâncias já percebidas pelos consórcios construtores pela prestação de serviços que tenham sido contratados e realizados com base na metodologia construtiva adotada pelo DNIT para a confecção do orçamento de referência, ainda que eivados de sobrepreço. Somente por essa razão e para esses casos específicos, tal determinação deverá ser mantida.

Resta, portanto, esclarecida a inteligência do Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário quanto a não haver constrangido os contratados a obedecerem à metodologia executiva empregada pelo DNIT para elaboração do orçamento de referência, mas, tão somente, haver fixado prazo à autarquia federal para exato cumprimento da lei, no sentido de corrigir as composições dos preços unitários de referência para os serviços em que foram identificados sobrepreços, com reflexo na repactuação dos valores contratados e na recomposição de pagamentos indevidos. Dessa forma, não se aplicam ao caso concreto as premissas de intangibilidade das condições negociais ou de transferência de ganhos de eficiência porventura obtidos pelos contratados durante execução das avenças, pois os vícios impugnados por esta Corte de Contas derivam diretamente da formação dos preços de referência da licitação que resultaram na seleção de propostas excessivamente onerosas.

Os indícios de irregularidades graves confirmados por este Tribunal evidenciam não ter havido sequer a prévia e regular adjudicação dos preços unitários de diversos itens de serviços contratados, segundo os critérios adequados de parametrização de custos de referência definidos em lei que levem em conta soluções técnicas eficientes e compatíveis com as características e porte das obras,

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com as demandas previstas em projeto básico e com o cronograma de trabalho. Ou seja, a ausência de elaboração de adequada composição de preços unitários de referência pela Administração acabou por contaminar a própria economicidade dos valores de extensa gama de serviços avençados nos quais foram identificados sobrepreços. Não há de se invocar, nesses casos, a manutenção das relações jurídicas estabelecidas por contrato administrativo que, em sua origem e formação, ostenta vícios quanto à correta estipulação dos encargos assumidos pelo Poder Público, o que caracteriza afronta a importantes princípios basilares e a regras do Direito Público Administrativo, dos quais destaco os seguintes:

Constituição Federal

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Lei 8.666/1993

Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)

(...)

Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12349.htm#art1

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12349.htm#art1


f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados

Art. 7o

(...)

§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.

§ 3o É vedado incluir no objeto da licitação a obtenção de recursos financeiros para sua execução, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concessão, nos termos da legislação específica.

§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.

(...)

Art. 12. Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados principalmente os seguintes requisitos: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

I - segurança;

II - funcionalidade e adequação ao interesse público;

III - economia na execução, conservação e operação;

IV - possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, conservação e operação;

V - facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço;

VI - adoção das normas técnicas adequadas;

VI - adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

VII - impacto ambiental.

(...)

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art12vi

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art12

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art12

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm#art165


I - objeto da licitação, em descrição sucinta e clara;

(...)

X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o dispossto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)

XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data da proposta ou do orçamento a que esta se referir até a data do adimplemento de cada parcela;

XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Lei de Diretrizes Orçamentárias para Exercício de 2009 (Lei 11.768, de 14 de agosto de

2008), vigente à época da licitação e da celebração dos contratos:

"Art. 109. O custo global de obras e serviços executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços iguais ou menores que a mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal.

§ 1o Nos casos em que o SINAPI não oferecer custos unitários de insumos ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do SINAPI.

§ 2o Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos unitários exceder o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo."

Em linha diversa à defendida pelos embargantes, na qual se inclui o parecer técnico da empresa Consulteh, a adoção de novos preços de referência defendidos por este Tribunal não se dá de forma indiscriminada ou sem considerar as particularidades da obra e de seu projeto básico. Os próprios preceitos estabelecidos no artigo 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, acima transcritos, exigem a prévia avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e prazo de execução em níveis de detalhamento adequados à devida caracterização do objeto da avença, de forma a balizar a adequada formação dos preços de referência para contratação. Além disso, as recomendações do Manual de Custos Rodoviários do DNIT para a elaboração de projeto básico e das composições de custos unitários, também mencionadas neste voto, não excluem a adequação dos preços às peculiaridades da obra, valendo, inclusive, a sensibilidade e a experiência do engenheiro de custos.

Vê-se, portanto, que a supremacia do interesse público impõe à Administração o dever de somente realizar e manter contrato administrativo em condições que atendam aos preceitos de Direito Público Administrativo e Financeiro, estabelecidos no ordenamento jurídico. Uma vez desobedecidos

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art40xi

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9648cons.htm#art40x.


os lindes normativos ao correto planejamento e realização da despesa pública, reclama a ordem jurídica, dentre outras providências, o saneamento dos vícios encontrados a fim de restabelecer a plena eficácia das prescrições de extrato constitucional e legal.

Nesse diapasão, o Tribunal fixou prazo ao DNIT para exato cumprimento da lei, no sentido de adotar as medidas necessárias à repactuação de preços unitários de serviços considerados excessivamente onerosos, em relação aos novos valores do orçamento de referência, e à recomposição de prejuízos injustificados aos cofres públicos. Ao expedir essas medidas, o TCU as fundamentou em princípios e regras cogentes ínsitos ao próprio regime administrativo público, a exigir que as relações negociais estabelecidas com o Poder Público tenham sido corretamente formadas desde a sua origem e atendam ao interesse público.

A esse respeito, os embargantes alegam omissão da deliberação vergastada em não analisar o argumento de a proposta de repactuação dos preços dos contratos firmados entre o DNIT e os consórcios construtores, sugerida pela Unidade Técnica e acolhida pelo Tribunal, não se enquadrar em quaisquer das hipóteses elencadas nos inciso do artigo 65 da Lei 8.666/1993, uma vez que não caracteriza:

- modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos (artigo 65, inciso I, alínea ‘a’);

- modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pela lei (artigo 65, inciso I, alínea ‘b’);

- conveniência de substituição da garantia da execução (artigo 65, inciso II, alínea “a”);

- necessidade de modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários (artigo 65, inciso II, alínea “b”);

- necessidade de modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado (artigo 65, inciso II, alínea “c”);

- busca do restabelecimento da relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. ( artigo 65, inciso II, alínea “d”).

Com efeito, à exceção da determinação contida subitem 9.1.7 do Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, a qual se amolda à hipótese de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, estampada no artigo 65, inciso II, alínea “d”, do Estatuto Federal de Licitações e Contratos, tendo em vista a utilização de critério de reajuste inadequado a refletir as variações de preços dos insumos “vergalhões e arames de aço ao carbono”, as demais medidas exaradas por este Tribunal emanam diretamente de diretrizes e regras de ordem pública que visam expungir condição de anormalidade jurídica verificada na própria origem da relação negocial. Portanto, as exigências contidas nos demais subitens da deliberação guerreada precedem, até mesmo, às hipóteses de alteração contratual estabelecidas no referido diploma legal.

Compreendo que a restrição às hipóteses de alteração dos contratos administrativos estampadas na Lei 8.666/1993 deve ser entendida dentro de um contexto de absoluta normalidade jurídica em que a relação negocial tenha sido formada sem vícios ou não incorpore desvios à ordem jurídica. Nesse sentir, as regras específicas de alteração unilateral e bilateral dos contratos

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art65iid


administrativos, estampadas no artigo 65 e respectivos incisos da Lei 8.666/1993, pressupõem que os ajustes negociais tenham sido originalmente formados a partir da fiel observância aos preceitos normativos que regem a própria constituição dos vínculos contratuais, como são as exigências contidas na Constituição Federal de 1988, nas disposições do Estatuto Federal de Licitações e Contratos, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, já transcritas neste voto. Nesta premissa de normalidade jurídica da formação dos vínculos contratuais, as situações típico-normativas motivadoras de mudança do pacto negocial visam, antes de tudo, dar maior previsibilidade e segurança jurídica às relações contratuais firmadas entre a Administração e o particular, evitando, assim, possíveis arbítrios tanto por parte do Estado como do próprio contratado.

Entretanto, não é esse ambiente de normalidade jurídica que opera sobre a formação e desenvolvimento da relação contratual estabelecida entre o DNIT e os consórcios construtores, pois, como retratado nestes autos, não houve fiel observância às normas técnicas e de direito financeiro na própria origem das avenças. Em situações excepcionais como a verificada neste processo, nas quais há descumprimento de condição essencial exigida por norma legislativa de ordem pública para validade da própria formação do negócio jurídico entre o Estado Administração e o particular, limitar as hipóteses de mutação contratual àquelas estabelecidas no artigo 65 da Lei 8.666/1993 apenas serviria para perpetuar os vícios de origem. Tal restrição equivale a permitir que o Estado mantenha contratos excessivamente onerosos e contrários ao interesse público, o que se revela um contrassenso jurídico. Não havendo essa premissa de higidez jurídica na formação inicial do acordo contratual, sobrepõe o princípio da supremacia do interesse público que não admite a tolerância da Administração em preservar ajustes manifestamente desvantajosos ao erário.

Em reiterados arestos, este Tribunal tem fixado prazo aos órgãos e entidades contratantes para exato cumprimento da lei, no sentido de repactuarem preços lesivos ao erário oriundos de inadequação do orçamento base de obras e serviços, independentemente da estrita vinculação às hipóteses de alteração contratual estabelecidas no artigo 65 da Lei 8.666/1993. Nessa linha, trilham os Acórdãos 583/2003, 757/2003, 523/2007, 637/2007, 798/2008 e 497/2010, todos do Plenário, dentre inúmeros outros.

Como exemplo emblemático de pronta atuação desta Corte de Contas em deflagrar procedimento tendente a reprimir abusos advindos da celebração de contratos administrativos com vícios de origem no orçamento base, cito o Acórdão 28/2013-TCU- Plenário (TC 007.158/2010-6). Naquela deliberação, ao acompanhar voto de minha lavra, o Plenário determinou a conversão dos autos em Tomada de Contas Especial e rejeitou o argumento do pacta sunt servanda, normalmente brandido em contratos tipicamente privados pela parte a fim de forrar-se à obrigação de reposição ao erário pelo recebimento de valores considerados abusivos pelas normas de direito financeiro. Isso porque a contratada alegou haver obedecido às regras editalícias e ao orçamento da Administração que ostentavam valores unitários e globais de referência nitidamente antieconômicos, imputando tais falhas ao próprio órgão contratante. Esses mesmos argumentos são utilizados nestes embargos declaratórios.

Transcrevo, a seguir, o seguinte trecho do voto condutor:

“Também não merece guarida a justificativa apresentada pelo Consórcio Osec/JDN para isentá-lo da responsabilidade pela contratação de serviços que se revelaram extremamente onerosos aos cofres públicos da União. O fato de o contratado haver atendido às prescrições estabelecidas no edital da Concorrência Pública Internacional 003/2008 não é suficiente para legitimar a obtenção de ganhos excessivos à custa do Erário, especialmente porque as deficiências identificadas no orçamento base do procedimento licitatório contrariaram disposição legal, à época vigente, que exigia adequada composição dos custos unitários de obras a serem custeadas pela União, disposição essa que vincula a Administração contratante como o próprio contratado.

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Sobre o assunto, assim dispôs a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2009, (Lei 11.768, de 14 de agosto de 2008):

"Art. 109. O custo global de obras e serviços executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços iguais ou menores que a mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal.

§ 1o Nos casos em que o SINAPI não oferecer custos unitários de insumos ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do SINAPI.

§ 2o Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos unitários exceder o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo."

Em relação aos pontos essenciais suscitados pelos embargantes, os fundamentos das determinações exaradas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário permitem extrair as seguintes conclusões:

- o fato de os valores contratados entre o DNIT e os consórcios construtores haverem obedecido às regras estabelecidas no Edital de Concorrência Pública 197/2009-00 não foi suficiente, por si só, para garantir a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração e, por consequência, prevenir a ocorrência de sobrepreço e superfaturamento nas aludidas avenças. Ao contrário, as graves inconsistências verificadas no orçamento base da licitação acabaram por contaminar os critérios de adjudicação de preço unitário e global dos serviços avençados, bem como os valores contratados, tornando os ajustes negociais excessivamente onerosos aos cofres públicos federais;

- por meio da deliberação embargada, o Tribunal não vinculou o método executivo de construção e pavimentação da rodovia BR 448-RS àquele adotado para a elaboração dos preços unitários de referência do orçamento base da licitação. A decisão hostilizada apenas determinou a repactuação dos preços avençados entre o DNIT e os consórcios construtores, tendo por base a adoção de nova composição de referência de preços unitários dos serviços que retratasse orçamento base adequado ao projeto básico, condizente com o porte e a complexidade do empreendimento, e em obediência à Constituição Federal e à normas legais de direito financeiro;

- é inarredável a obrigatoriedade de a Administração repactuar os contratos que se revelam excessivamente onerosos aos cofres públicos federais, uma vez que se originam de orçamento base com graves inconsistências, não estando a repactuação vinculada às hipóteses do artigo 65 da Lei 8.666/1993, mas à exigência primeira dos princípios da legalidade, quanto à correta parametrização dos custos pelo contratante, da eficiência e da economicidade.

Espancadas as dúvidas levantadas pelos embargantes sobre questões essenciais decididas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, passo ao exame específico das demais lacunas e contradições suscitadas pelos interessados.

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III.2 - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS PELO CONSÓRCIO QUEIROZ GALVÃO/OAS/BRASÍLIA GUAÍBA CONTRA ITENS ESPECÍFICOS DO ACÓRDÃO 2.872/2012-TCU-PLENÁRIO

Como será demonstrado a seguir, o parecer técnico elaborado pela empresa Consultech – Engenharia de Custos Aplicada à Construção Civil apenas reforça os argumentos anteriormente aduzidos pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba. Portanto, o exame dos supostos vícios apontados pelo consórcio construtor também abrangerá a referida peça informativa.

III.2.1. - BDI – Benefício e Despesas Indiretas

Nesta feita, tanto o consórcio construtor como a parecer técnico da Consultech porfiam defender a regularidade da taxa de BDI – Benefício e Despesas Indireta praticada no contrato referente às obras do lote 3 da BR 448 - RS, no percentual de 30%, dada a sua adequação ao tipo e às características da obra, valendo-se, inclusive, de decisões do TCU. A questão foi devidamente analisada por este Tribunal na deliberação guerreada, não configurando a alegada omissão.

Em momento algum, esta Corte de Contas determinou a vinculação do BDI contratual àquele estabelecido no orçamento base da Administração do DNIT. Consoante já explicitado no tópico III.1 deste voto, a deliberação fustigada ordenou àquela autarquia federal alterar a composição de preços dos unitários de referência de diversos serviços em que foi identificada excessiva onerosidade dos valores, com a consequente repactuação dos valores avençados considerados antieconômicos, devendo o orçamento base refletir soluções técnicas mais econômicas e eficazes, compatíveis com o projeto básico, com a magnitude e a complexidade da obra.

Nesse contexto, o valor de BDI considerado na nova composição de referência dos preços unitários foi exatamente aquele previsto no sistema SICRO 2 para mês de setembro de 2008 (19,6%), data base das propostas dos licitantes. Essa postura não poderia ser diferente pois a taxa de Bônus e Despesas Indiretas deve ser aquela considerada pela Administração como adequada à composição de preços unitários de referência à época do certame licitatório, com base em seu sistema de custos.

O argumento de elevação posterior, pelo DNIT, do percentual do BDI também não é conclusiva no sentido de plenamente retratar toda evolução de custos da obra, pois, conforme já mencionado por este Tribunal em outras assentadas, também houve significativa redução de preços de insumos e mão de obra de diversos insumos.

Todos argumentos alinhados pelos embargantes foram devidamente enfrentados nos itens 105 a 125 da instrução da Unidade Técnica (peça 164), cujas razões integram o fundamento do acórdão embargado, a saber:

“Irregularidade 14: Achado 3.5, subitem I

Projeto básico deficiente ou desatualizado: alíquota de ISS, considerada no BDI, superior à efetiva

105. A análise desta irregularidade será dividida em duas partes, de forma a esclarecer as alegações apresentadas em dois momentos distintos pelo contratado. A primeira parte tratará exclusivamente das alegações do contratado no que se refere ao BDI, e a segunda no que se refere à alíquota de ISS.

Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 5-11) – argumentação referente ao BDI

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106. O consórcio defende a tese de alteração do BDI paradigma adotado na planilha orçamentária do Lote 3 do Edital 197/2009-00 que resultou no Contrato 492/2009-00.

107. Ao defender essa tese, afirma que para uma análise completa e adequada deve-se considerar composições de preço (custo direto + BDI) que reflitam a realidade da obra. Acrescenta ainda que não bastaria “analisar os custos diretos dos serviços, pois para a definição do preço de mercado é fundamental avaliar, também, os custos indiretos de referência, de modo a se adotar um BDI que seja compatível com a complexidade da obra auditada” (peça 151, p. 5).

108. Argumenta que o BDI de 19,60% de referência utilizado pelo TCU e indicado no orçamento se mostraria incompatível com a realidade da obra e não remuneraria os custos indiretos envolvidos na administração e gerenciamento do empreendimento e, ainda, que o BDI utilizado pelo consórcio de 30% seria o mais adequado para o caso concreto.

109. Defende ainda que os custos dos serviços no presente contrato estariam totalmente regulares, ainda que consideradas as metodologias supostamente mais econômicas propugnadas pela unidade técnica tendo sido verificado ainda, em muitos casos, um subcusto dos serviços contratuais.

110. Aponta novamente que o BDI referencial de 19,60% não seria suficiente para remunerar os reais custos indiretos de um empreendimento deste porte. Segundo o consórcio, o fato de o Dnit ter alterado o BDI do SICRO para 27,84% seria uma prova que o BDI utilizado neste caso estaria inadequado.

111. O consórcio discorre sobre vários itens que compõem o BDI alegando que estariam defasados e que não representariam a realidade de mercado. Para isso, foram apresentados estudos do TCU a respeito da composição de BDI e acórdãos desta Corte de Contas sobre este assunto como, por exemplo, o Acórdão 325/2007-TCU-Plenário que apresentou uma faixa referencial do BDI para linhas de transmissão e subestações.

112. Assinala finalmente que ao se ajustar os custos diretos do empreendimento à realidade da obra, este Tribunal deveria também ajustar os custos indiretos, adotando referencial oficial que reflita o mercado com maior fidelidade que aquele supostamente incorreto utilizado à época da licitação. Por conseguinte, afirma que a análise de economicidade em questão deve considerar o BDI de referência de 27,84%, o qual refletiria melhor os custos indiretos da obra em análise.

Análise

113. O consórcio defende novamente a tese já apresentada em manifestação anterior da suposta necessidade de alteração do BDI paradigma adotada na planilha orçamentária. O TCU já se manifestou em diversos acórdãos sobre esta situação no sentido de refutar o argumento defendido pelo consórcio e que será demonstrado a seguir.

114. Com a finalidade de defender essa tese, o consórcio apresentou estudos promovidos pelo TCU, assim como acórdãos que definiram parâmetros para as taxas de Bonificações e Despesas Indiretas – BDI. Contudo, não é isso que está sendo analisado no momento. O caso em questão não pretende definir BDI para o contrato. O que está em análise é, basicamente, a definição de qual BDI deve ser utilizado nos preços de referência, se o adotado no orçamento base da licitação ou o constante da proposta da contratada.

115. É importante destacar que cada empresa tem, de fato, seu BDI específico, visto que cada uma possui uma estrutura organizacional própria. Contudo, conforme

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manifestação expressa dessa Corte de Contas, é necessária a definição de um BDI referencial para estimar um preço para a execução dos serviços a serem licitados como consta no Voto do Ministro Relator no Acórdão 462/2010-TCU-Plenário:

Ao estabelecer um BDI referencial, portanto, não se alvitra, simplesmente, fixar um valor limite para o contratado. A utilização de um valor médio, em associação a outros custos do empreendimento, propicia a percepção de um preço esperado da obra - aceitável -, harmônico entre os interesses da Administração e do particular.

116. Por isso, ao utilizar o BDI referencial do Sicro, a equipe não limitou o BDI contratado em 19,60%, apenas pretendeu verificar se os preços contratados eram compatíveis com os preços praticados pelo mercado, na data-base do orçamento. Por coerência, utilizou-se como paradigma o BDI definido pelo sistema de custos rodoviários (Sicro) na data-base do orçamento da obra, tal como estabelecido no orçamento que fundamentou a contratação.

117. O fato citado pela contratada da mudança no BDI do Sicro (alterado de 19,6% para 27,84%) também não deve refletir no contrato, mesmo porque o próprio Sicro reduziu posteriormente o valor de itens do custo direto que não refletiram no contrato. Tais fatos foram tratados com clareza no recente Acórdão 1379/2012-TCU-Plenário no voto do Ministro Relator:

O que se busca ao se utilizar um BDI paradigma para compor os preços de referência é atribuir um valor "esperável", medianamente adotado por empresas de mesmo porte para aquele tipo de obra, naquelas condições. Esse seria um valor considerado "de mercado". Não existe nenhuma fixação compulsória de despesas indiretas.

Sobre a utilização de referenciais posteriores do Sicro como paradigma, recorro, novamente, ao já manifestado nos votos que acompanham os Acórdãos 1922 e 1923/2011-Plenário, de minha lavra:

6. Nesse tópico, mais uma vez, fixo que a referência comparativa mais adequada para a mesma localidade é o paradigma mais próximo à data base do contrato; o que vale, também, para os custos indiretos. Pretende a contratada que se aplicassem os 27,84% considerados pelo Sicro a partir de outubro de 2009.

7. Lembro, entretanto, que o BDI não foi a única novidade nas versões recentes do sistema do Dnit. Em setembro de 2010 fora publicado informativo dando conta de expressiva redução nos custos com mão de obra do Sicro. Constatou-se que os salários dos operários estavam relevantemente acima dos acordos coletivos de trabalho. Os vencimentos dos serventes, por exemplo, apresentavam sobrepreços de mais de 50%. Se, por justo, se levassem em conta os custos dos trabalhadores das versões mais modernas do Sicro, o impacto desse aumento poderia superar os pouco menos de 4% de acréscimo em face do novo BDI. Sem contar as outras modificações de critérios, como as indenizações de jazidas e correções nas composições de escoramento.

8. Rememoro, ainda, que quando o BDI do Dnit caiu em janeiro de 2008 para 19,6%, em razão da exclusão do IRPJ e da CSLL, não se utilizou este referencial menor, em prestígio ao princípio da segurança jurídica. Agora, não se tente buscar guarida em referências de dois anos e meio à frente no tentame de situar os preços de mercado à época da contratação. Neste ponto, ao tempo do contrato, haja vista as dezenas de avenças executadas no modal rodoviário com 23,90% de BDI [no caso, 19,6%] (...) não há dúvidas quanto à viabilidade mercadológica do percentual, ao contrário do que sustentam os defendentes.

118. No trecho acima do Voto, o relator rememorou dois acórdãos para refutar o argumento do consórcio recorrente de que o BDI referencial da análise deveria ser

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trocado para o valor mais recente (naquela época) previsto no Sicro, de 27,84%, em substituição ao BDI menor adotado pelo sistema quando da data base do contrato, de 19,6%, com o qual o Tribunal havia analisado o orçamento da obra que embasou o acórdão recorrido.

119. É possível perceber que o caso acima exposto é muito semelhante ao trazido pelo consórcio e que já foi analisado diversas vezes por esta Corte no sentido de negar provimento aos argumentos apresentados como pode ser observado claramente nos Acórdãos 1379/2012-TCU-Plenário, 1922/2011-TCU-Plenário e 1923/2011-TCU-Plenário.

120. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para afastar a aplicabilidade do BDI de referência na formação dos preços contratados.

Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 40) – Argumentação referente ao ISS

121. Com relação a essa irregularidade, o consórcio reafirma que não existiria potencial prejuízo ao erário e que a alíquota do BDI praticada já implicaria no recolhimento adequado do referido imposto. Além disso, afirma que uma repactuação de preços com a redução dos valores desse tributo ocasionaria com que o mesmo seja recolhido em duplicidade.

Análise

122. O objeto da presente irregularidade se refere à parcela de sobrepreço correspondente à diferença entre a alíquota de ISS considerada no BDI de referência e a alíquota efetiva do lote. O Sicro 2 considera a alíquota de 3,50%. A alíquota efetiva considerada foi de 2,87% conforme cálculo constante na peça 38, p. 66, onde foram consideradas as alíquotas de ISS referentes a extensão da rodovia em cada município. Aplicando-se a alíquota efetiva do lote no cálculo do BDI de referência, este reduz de 19,6% para 18,69%.

123. Nos pagamentos efetuados aos contratados a título de ISS deve ser considerada a alíquota real estabelecida pelos municípios envolvidos, e não aquela considerada no BDI da empresa. Tal fato segue a jurisprudência do Tribunal como pode ser observado nos seguintes acórdãos: 32/2008-TCU-Plenário, 2099/2009-TCU-Plenário, 2368/2009-TCU-Plenário e 3043/2009-TCU-Plenário.

124. Além disso, não há que se falar em recolhimento em duplicidade como alega o consórcio. O procedimento adotado pela equipe de auditoria serviu para determinar o preço de referência dos serviços ao aplicar a taxa de BDI embasada em alíquota efetiva de ISS.

125. A irregularidade apontada pela equipe de auditoria se refere ao orçamento-base da obra, o que não foi argumentado pelo consórcio em nenhum momento. Portanto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.”

III.2.2 - Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50

As alegações enfeixadas pelo consórcio construtor, além das emitidas no parecer técnico da empresa Construtech aludem à omissão deste Tribunal em não examinar as contestações feitas à metodologia utilizada para elaboração da nova composição do preço unitário de referência para o serviço de fornecimento, preparo e colocação de fôrmas para aço CA-50.

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Os questionamentos compreendem os seguintes argumentos: nem todos os serviços de corte e dobra de aço CA 50 foram realizados de forma industrializada, mas também foram executados de maneira convencional no canteiro de obras em percentual de 50%; para a nova composição referencial dos serviços de corte e dobra sob forma industrializada deveria de ser excluído o percentual de 25 % de mão de obra que seria utilizado no serviço de corte e dobra manual, haja vista as características distintas entre as obras de arte corrente e as obras de arte especiais; deveriam ser consideradas as perdas oriundas do corte e dobra sob a forma industrializada; é necessária a inclusão de custos referentes à recepção, ao manuseio e à distribuição dos aços cortados e dobrados para as frentes de serviços; deveriam ser considerados os custos compatíveis com as dificuldades inerentes à armação e à montagem das formas de obras de arte especial; deve ser acrescida ao preço referencial a taxa de BDI utilizado pela contratada.

Sobre o tema, a manifestação desta Corte de Contas foi exaustiva e trouxe contrapontos a todos os argumentos trazidos pela contratada e posteriormente reforçados pela Consultech. Nesse aspecto, a instrução da unidade técnica demonstrou haver chegado à uma adequada composição de preço de referência para o serviço de “Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50”, excluindo o custo relativo à mão de obra utilizado no corte e dobra manual e incluindo o custo referente ao serviço de corte e dobra sob a forma industrializada.

O questionamento do embargante recai justamente sobre o percentual correto de mão de obra de corte e dobra manual que deveria ser excluída da nova composição de preço de referência do serviço, de maneira a não prejudicar o quantitativo de trabalhadores para os demais trabalhos de amarração, preparo e colocação das armaduras nas formas. Por isso, contesta o critério adotado pelo Tribunal de utilizar composição detalhada do referido serviço, disponível no SICRO 2 para Obras de Arte Corrente – OAC (dispositivos de drenagem), quando, no entender do consórcio construtor, o correto seria adequar o preço de referência àquele utilizado em Obras de Artes Especiais – OAE´s (viadutos, pontes e elevados), predominante nas obras do lote 3 da BR 448 – RS.

Essas alegações foram devidamente enfrentadas nas instruções que fundamentaram a deliberação embargada, sobretudo por comparar a produtividade dos trabalhos de realização dos serviços tanto para Obras de Arte Corrente e Obras de Arte Especiais, chegando, assim, a uma justa composição de preço unitário de referência que refletisse as características da obra.

É o que se extrai das análises insertas nas instruções da Secretaria de Obras 2 deste Tribunal, nos itens 38 a 40 e 141 a 161 da peça 138 , bem como nos itens 12 a 34 da peça 164:

Peça 138 (Análise da Manifestação Inicial do Consórcio)

“

2. De fato, como se trata de preço pesquisado para a realização do serviço de corte e dobra do aço em outra unidade da Federação, o estado do Paraná, certamente o preço para execução do serviço no Rio Grande do Sul está sujeito a alguma margem de variação.

3. Por outro lado, conforme será visto a seguir nas análises das manifestações apresentadas pelos consórcios contratados para execução das obras dos lotes 01 e 03 da BR-448/RS, apesar de também questionarem a utilização de preço pesquisado pela editora Pini para o Paraná, os dois consórcios apresentaram CPU de referência para execução do serviço “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50” onde adotaram exatamente o preço pesquisado pela Pini para o estado do Paraná. Nenhum dos dois consórcios trouxe qualquer elemento para demonstrar que o custo da terceirização da atividade seria superior ao adotado pela equipe de auditoria.

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4. Este fato permite inferir que o preço do serviço industrializado de corte e dobra do aço obtido na pesquisa de preços da editora Pini para o estado do Paraná não está inferior ao praticado pelas empresas fornecedoras deste serviço no Rio Grande do Sul, uma vez que, do contrário, os consórcios citados teriam interesse em demonstrar que os preços praticados no mercado do Rio Grande do Sul seriam superiores e não teriam adotado este mesmo preço como referência nas CPUs por eles apresentadas, o que indica, inclusive, a possibilidade de o preço do serviço no Rio Grande do Sul ser inferior ao do estado do Paraná.”

“(...)

141. No que se refere à tese apresentada pelo contratado de que a produtividade da mão de obra nas atividades de corte e dobra do aço, em função do peso dos vergalhões, seria maior nas OAEs que nas OACs, assiste razão ao contratado.

5. Como as OAEs são mais robustas que as OACs, em regra, os vergalhões definidos em projeto de OAEs são mesmo de diâmetro superior ao das OACs e, por consequência, de maior peso.

6. Considerando que o tempo gasto pela mão de obra nas atividades de corte e dobra do aço possui maior relação com as dimensões do vergalhão do que com o seu peso, tal como afirma o consórcio, de fato, quando se considera a produtividade da mão de obra por quilograma de aço cortado e dobrado, a sua produtividade deverá ser superior em vergalhões de maior peso, como é o caso das OAEs quando comparadas com as OACs.

7. Este raciocínio indica que o tempo gasto pela mão de obra nas atividades de corte e dobra do aço, obtido na memória de cálculo relativa às estruturas de drenagem, a princípio, não é mesmo adequado a ser utilizado como parâmetro para a realização destas atividades.

8. Aspecto complementar da tese defendida pelo contratado é no sentido de que quanto ao tempo gasto pela mão de obra para realização das demais atividades necessárias à realização do serviço – montagem e colocação do aço nas fôrmas –, ocorreria o contrário, a produtividade seria maior para OAC que para OAE, padece de razão o contratado.

9. Tal como demonstrado pelo consórcio contratado no caso das atividades de corte e dobra do aço, a realização das demais atividades necessárias à execução do serviço “fornecimento, preparo, colocação fôrmas aço CA-50” – essencialmente montagem e colocação da armadura nas fôrmas – quando se trata de vergalhões de maior peso, do mesmo modo resulta em maior produtividade por quilograma de aço.

10. O tempo gasto pela mão de obra para amarração dos nós em vergalhões de médio a grande diâmetro é essencialmente o mesmo tempo gasto para amarração dos nós em vergalhões de médio a pequeno diâmetro. Considerando que a produtividade da mão de obra é calculada por peso de aço trabalhado e que os esforços de mão de obra para amarração dos vergalhões de diferentes diâmetros são semelhantes, quanto maior for o diâmetro do vergalhão, maior será o seu peso e, por consequência, menor será a relação tempo gasto pela mão de obra por quilograma de aço.

11. Nesse sentido, a produtividade da mão de obra para amarração dos vergalhões utilizados em OAE, de maior peso e diâmetro, ao contrário do que afirma o consórcio, é bastante superior à produtividade da mão de obra para amarração dos vergalhões utilizados em OAC, de menor peso e diâmetro.

12. Na etapa de colocação das armaduras nas fôrmas o principal fator limitante da produtividade da mão de obra é o peso. Quanto maior for o peso da armadura, maior será

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a quantidade de mão de obra necessária à sua colocação nas fôrmas. Como o tempo gasto pela mão de obra é unitário, ainda que armaduras de maior peso exijam maior quantidade de mão de obra para sua colocação nas fôrmas, quando considerado o peso das peças, o tempo de mão de obra gasto por quilograma de aço acaba por ser equivalente em qualquer das situações.

13. No que se refere ao consumo unitário de mão de obra para realização do serviço, assiste razão ao consórcio, portanto, quando afirma que para a realização das atividades de corte e dobra do aço em OAE tal consumo seria inferior ao necessário para realização de tais atividades em OAC, porém padece de razão quando afirma que para realização das demais atividades – montagem da armadura e colocação nas fôrmas – que compõem o serviço “fornecimento, preparo, colocação fôrmas aço CA-50”, o consumo unitário de mão de obra seria maior para OAE que para OAC.

14. Em face do exposto, apesar de o consumo unitário de mão de obra previsto nas CPU do Sicro para armação de peças de concreto armado ser o mesmo tanto para OAC quanto para OAE, em OAE este consumo unitário é inferior quando comparado ao de OAC, motivo pelo qual faz-se necessário aumentar o consumo unitário de mão de obra previsto na CPU de OAC ou reduzir o consumo unitário de mão de obra previsto na CPU para OAE.

15. Considerando que o consumo unitário de mão de obra previsto para OAC foi demonstrado por meio de memória de cálculo detalhada (Manual de Custos Rodoviários do Dnit - Vol. 4, Tomo 3 - Drenagem e Outros Custos I, p. 7-8) do tempo e da mão de obra necessários para a realização de cada atividade que compõe o serviço “fornecimento, preparo, colocação fôrmas aço CA-50”, enquanto o consumo unitário de mão de obra previsto para OAE foi obtido de uma forma global (Manual de Custos Rodoviários, Vol. 4, Tomo 2 - Obras de Arte Especiais, p. 22-23), sem o correspondente detalhamento do tempo e da mão de obra necessários à realização de cada atividade, os fundamentos apresentados nos manuais do Sicro são mais sólidos para justificar o consumo unitário de mão de obra previsto para OAC que para OAE, razão pela qual faz-se necessário corrigir os valores previstos para OAE porque, tal como exposto acima, são inferiores aos de OAC.

16. Para o caso em tela, que se trata de armação de peças de concreto armado das OAEs da BR-448/RS, seria necessário reduzir o consumo unitário de mão de obra previsto na CPU de projeto para realização do serviço e, em seguida, extrair a parcela correspondente à realização das atividades de corte e dobra do aço no canteiro, processo que resultaria em consumo unitário de mão de obra ainda inferior ao considerado pela equipe de auditoria na CPU de referência adaptada para realização do serviço “fornecimento, preparo, colocação fôrmas aço CA-50”, considerando o corte e dobra do aço de forma industrializada, razão pela qual a mão de obra considerada pela unidade técnica no cálculo do sobrepreço é favorável ao contratado.

17. Com relação às cinco impropriedades apontadas pelo contratado no preço de referência calculado pela equipe de auditoria, apenas a que trata da necessidade de se considerar custos com guindaste para manuseio do aço cortado e dobrado e custos com transporte do material para as frentes de serviço, que seriam inexistentes quando o aço é cortado e dobrado no canteiro, ainda não foi objeto de análise.

18. Quanto ao manuseio do aço cortado e dobrado, o consórcio defende que “as peças de aço já cortadas, dobradas e montadas possuem peso proibitivo para o seu manuseio direto pelos funcionários”, sendo indispensável o seu manuseio por meio de equipamentos pesados como um guindaste de 30t.

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19. Preliminarmente, em que pese o consórcio tenha apresentado fotos de guindaste efetuando tal operação (peça 129, p. 13), o peso dos molhos de aço cortado e dobrado não exigem a utilização de equipamento desse porte, tal como comprova foto apresentada pelo próprio consórcio da utilização de caminhão munck para manuseio dos molhos (peça 129, p. 13).

157. Analisando a questão por outro ângulo, não há necessidade de utilizar equipamentos para manuseio das peças de aço cortado e dobrado. A disposição das peças de aço cortado e dobrado em molhos pelo fornecedor pode ser limitada ao peso de 100kg, por exemplo, considerado na memória de cálculo do tempo gasto pela mão de obra de três serventes nas atividades de recebimento, seleção e armazenamento das barras (Manual de Custos Rodoviários do Dnit - Vol. 4, Tomo 3, p. 7).

20. Como o tempo de mão de obra necessário à realização de tal operação não foi excluído, pela equipe de auditoria, na adaptação da CPU de projeto, o custo correspondente foi considerado na CPU de referência do serviço elaborada pela equipe de auditoria, razão pela qual o custo de recebimento das peças de aço cortado e dobrado no canteiro já está devidamente incluído no preço de referência calculado.

21. Com relação aos custos com transporte do material para as frentes de serviço, em que pese o consórcio alegar que os fornecedores não se dispõem a segmentar as entregas ao longo da obra, no caso das OAE previstas para o Lote 03 da BR-448/RS, não merece prosperar tal argumento.

22. Para a execução das obras de arte especiais previstas no projeto do Lote 03, há três canteiros principais. Em cada um destes canteiros são realizadas as operações de armação das peças de concreto armado das respectivas OAE a que estão relacionadas. O volume de aço necessário em cada canteiro, no caso em tela, ao contrário do que afirma o consórcio, é suficiente para justificar a entrega pelo fornecedor do aço cortado e dobrado no canteiro de obras específico, não sendo necessário, portanto, a inclusão de custos com transporte desse material de um canteiro central para as frentes de serviço.

23. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir o sobrepreço identificado no serviço de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50” do Lote 03, sendo suficientes, contudo, para elidir sua parcela de responsabilidade pelo sobrepreço identificado.”

Peça 164 (Análise do Memorial do Consórcio )

“Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 11-21)

12. O consórcio apresenta, novamente, argumentações no sentido de desqualificar a tese defendida pela unidade técnica que considerou que o corte e dobra industrializado do aço é mais econômico que a metodologia de execução contratada por meio do corte e dobra do aço, de forma convencional, no canteiro.

13. A tese defendida pelo consórcio considera, entre outros argumentos, que 50% do serviço de corte e dobra do aço teria sido realizado na própria obra sem, contudo, apresentar qualquer documento que comprove tal situação.

14. O consórcio alega que já teria apresentado na manifestação anterior (peça 129) diversos argumentos com a finalidade de comprovar que a aquisição do aço cortado e dobrado de forma industrial não traria nenhuma vantagem econômica para o consórcio. Os argumentos estão sintetizados a seguir conforme nova manifestação apresentada (peça 151, p. 11):

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a. Nem todo o aço da obra está sendo adquirido já cortado e dobrado, existindo parcela significativa cujo beneficiamento se dá em canteiro;

b. Para a exclusão da parcela de mão de obra da CPU que supostamente seria necessária apenas para o corte e dobra foi utilizada metodologia inadequada, tendo como parâmetro a quantidade de HH (homem hora) referente ao descritivo do serviço de Armadura de Peças de Concreto das Estruturas de Drenagem. Como se demonstrou nos Esclarecimentos o ajuste efetuado pela SECOB na CPU não só retira quantitativo superior àquele necessário ao serviço de corte e dobra de aço para OAE, como também acaba por fazer com que o quantitativo de HH restante na CPU do serviço não seja suficiente para a complexa montagem e colocação das estruturas para as OAE;

c. Não se mostra adequado a total exclusão do percentual de perda em decorrência do beneficiamento industrial do material;

d. Inadequação na utilização de referencial de preço não oficial e obtido em localidade distinta daquela em que são executadas as obras;

e. Desconsideração dos reais custos de execução.

15. Informa ainda que tais argumentos não teriam sido aceitos pela Secob 2, mas que, apesar disso, os reapresenta novamente.

16. Com o intuito de tentar comprovar que a quantidade de homem-hora (HH) necessário para o serviço de armação é superior ao apontado por esta unidade técnica, lista uma série de serviços que diferenciariam as obras de arte correntes (OAC - bueiros, galerias) das obras de arte especiais (OAE - pontes, viadutos), com as seguintes características para as OAC: menor bitola das armaduras, maior produtividade dos armadores, menor complexidade na disposição da armação, obra ao nível do solo, menor taxa de armadura, desnecessidade de içamento de grandes cargas.

17. Após isso, acrescenta que todas essas diferenças provocariam um aumento no tempo gasto para a realização do serviço, independentemente da eficiência da empresa, acarretando um maior número médio de HH necessário ao serviço de armação, se comparado àquele das OAC.

18. Para tentar corroborar tal fato apresenta um quantitativo de mão de obra dos armadores, que teria sido utilizado no serviço de armação das estruturas de OAE, de 703.272 horas. Afirma ainda que foram gastos 8.420.499,88 kg de aço até a data de referência, março de 2012. É importante salientar, contudo, que, em nenhum momento, foi apresentada qualquer documentação que comprovasse os quantitativos informados de mão de obra e de aço utilizados.

19. A partir desses quantitativos, o consórcio estimou a quantidade de armadores e serventes para cada unidade de serviço (kg de aço), pressupondo que se exigiria 1,75 hora de servente para cada hora gasta de armador por quilo de aço. Com base em todas essas estimativas e suposições apresentadas, o consórcio concluiu que para a execução do serviço de “fornecimento, preparo e colocação formas aço CA 50” seria necessário, para cada kg de aço, 0,084 hora de armador e 0,146 hora de servente. De acordo com a manifestação, esses consumos se aproximariam aos valores estimados para essa mão de obra nas CPUs da proposta contratada e alega ainda que esse quantitativo seria semelhante ao quantitativo teórico para a totalidade do aço cortado e dobrado no canteiro.

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20. Ainda com o intuito de tentar demonstrar a necessidade de efetuar ajustes na CPU de referência utilizada no cálculo do sobrepreço no serviço, traz novos argumentos baseados no livro TCPO – Tabelas de Composição de Preços para Orçamentos, nos quais são mostradas tabelas comparativas das composições de serviços de armação em duas situações: método tradicional (cod. 03210.8.1.3) e método industrial (cod. 03210.8.1.4). Segundo análise do consórcio, ao comparar os dois métodos conclui-se que a redução do custo da mão de obra, em razão do corte e dobra industrializado, seria de, no máximo, 25%. Afirma ainda que a TCPO consideraria 5% de perda de aço para o serviço de corte e dobra em sistema industrial fora da obra, e que isso deveria compor a CPU de referência. Sendo assim, apresenta uma nova composição de referência considerando estas alegações.

21. Posteriormente, elenca novamente outros fatores que, segundo o consórcio, não teriam sido considerados na composição de referência. Alega que tais fatores deveriam ser levados em consideração para o caso concreto que, frente às dificuldades enfrentadas em campo, acarretariam queda na produtividade e, por consequência, aumento no custo da mão de obra. Esses seriam: peso das peças cortadas e dobradas, uso de guindaste, custo do transporte das armaduras até as frentes de serviço, custo para organização do aço.

22. Ao término, o consórcio afirma que “certamente, ainda que não tenha, neste momento, um consenso quanto ao peso de todas estas atividades e custos na CPU final do serviço, é fato que estes elementos necessitam ser considerados para possibilitar uma análise de economicidade justa e em consonância com a boa prática de orçamentação.”

Análise

23. O consórcio defende mais uma vez a tese apresentada em manifestação anterior no sentido de desconsiderar que o corte e dobra industrializado do aço é mais econômico que o corte e dobra executado no canteiro. Contudo, os argumentos apresentados não foram suficientes para reformar a conclusão apresentada na instrução anterior, peça 138, p. 16-20. Há de se destacar que a economicidade foi constatada com base nas premissas utilizadas pelo Sicro (referência adotada pelo Dnit). Além disso, para fins de comparação, segundo os preços da tabela da TCPO (suscitada pelo consórcio), o preço final do serviço de fornecimento de corte e dobra industrializado é inferior ao preço do serviço de fornecimento de corte e dobra manual.

24. Ainda, é importante ressaltar que não foram apresentados documentos que pudessem comprovar a alegação que apenas 50% do aço utilizado na obra seria cortado e dobrado industrialmente.

25. Por terem sido igualmente apresentadas na manifestação anterior, e já examinadas na instrução à peça 138, p. 18-19, itens 141-153, as argumentações que abordam diferenças entre os serviços de armação para as OAE e para as OAC, formuladas com o intuito de invalidar o preço de referência considerado no cálculo do sobrepreço, não serão analisadas novamente.

Naquela oportunidade, concluiu-se que o preço de referência calculado para o serviço em questão não foi prejudicial ao contratado, porque a produtividade da mão de obra para armação dos vergalhões utilizados em OAE, de maior peso e diâmetro, é superior à produtividade da mão de obra para armação dos vergalhões utilizados em OAC, de menor peso e diâmetro.

26. O consórcio informa que apresentou anteriormente argumentos referentes à inadequação na utilização de referencial de preço não oficial e obtido em localidade

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distinta daquela em que são executadas as obras. Tal fato já foi analisado na instrução anterior à peça 138, p. 6 , itens 39-40 e, como não foram trazidos novos elementos acerca desse tema, não será efetuada nova análise.

27. Foi apresentada uma argumentação sobre o quantitativo horário de mão de obra dos armadores e que este deveria ser considerado no cálculo do custo do serviço de armação. Contudo, é importante ressaltar que nenhum documento que comprove a real quantidade de horas trabalhadas pelos armadores no consórcio foi acostado aos autos. A simples afirmação de que foram gastas 703.272 horas de armador, sem nenhuma comprovação, inviabilizou a análise do dado.

28. Adicionalmente, para calcular o coeficiente de utilização de mão de obra, o consórcio se valeu do "controle de ponto" dos armadores contratados, e, assim, chegou ao coeficiente de 0,084 horas de armador por quilo de aço (703.272 h / 8.420.499,88 kg = 0,084 h/kg). Entretanto, há que se destacar que, segundo a metodologia do Sicro, apenas as horas produtivas da mão de obra devem ser consideradas no cálculo do item “mão de obra suplementar”, integrante da composição de custo dos serviços. Estas horas se destinam a tarefas relacionadas a efetiva execução dos serviços tais como: transporte das barras de aço, assim como sua distribuição, posicionamento e amarração nas formas (Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol 4, Tomo 3, p. 7-8).

29. Assim, uma inconsistência se destaca nesse cálculo trazido pelo consórcio, pois se baseia na premissa de que, na totalidade das horas registradas no ponto dos armadores, os mesmos estariam executando serviços de corte, dobra e instalação nas fôrmas do aço, sem considerar que dentro das horas registradas no "controle de ponto" devem ser computadas horas de deslocamento do pessoal, intervalos entre as atividades, eventual ociosidade nos serviços, tempos improdutivos em face das intempéries climáticas, entre outros. E, desse modo, as horas gastas na efetiva execução dos serviços são inferiores a 703.272 h, superestimando assim o coeficiente de 0,084 h/kg defendido pelo consórcio.

30. Quanto aos argumentos apresentados com base no livro TCPO, na tentativa de justificar que a redução da mão de obra, em razão do corte e dobra industrializado, seria de, no máximo, 25% é importante ressaltar que a CPU de referência adotada por esta unidade técnica e constante do relatório de fiscalização (peça 38, p. 130) leva em consideração os parâmetros do Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol 4, Tomo 3, p. 7-8, item 2.1. Por esse parâmetro, há uma redução de 50% na mão de obra em razão do corte e dobra industrializado.

31. As considerações e cálculos sobre esse percentual constam detalhadamente na instrução anteriormente proferida (peça 138, p.14-15, itens 107-119), onde se concluiu que o tempo gasto para a realização do serviço, considerando corte e dobra industrializado, foi de 0,04 H x h/kg (armador) e de 0,01 H x h/kg (encarregado), enquanto estes índices são de 0,08 H x h/kg (armador) e de 0,02 H x h/kg (encarregado) quando o serviço de corte e dobra é realizado no canteiro conforme metodologia do Sicro. Resta demonstrada que a eliminação das atividades de corte e dobra no canteiro reduz em aproximadamente 50% a quantidade de mão de obra necessária para a execução do serviço.

32. A afirmação do consórcio de que a TCPO considera 5% de perda de aço para o serviço de corte e dobra em sistema industrial fora da obra e que isso deveria ser considerado na CPU de referência não merece prosperar. Conforme já exposto na análise da manifestação apresentada pelo Dnit na instrução anterior, as perdas tradicionalmente

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consideradas se referem ao processo de corte das barras, e, como o aço é fornecido na obra já cortado e dobrado pelo fornecedor, não há razão para se considerar essas perdas.

33. Ao final da argumentação apresentada, o consórcio lista uma série de supostas dificuldades enfrentadas em campo que poderiam reduzir a produtividade, ocasionando aumento no custo da mão de obra. Informa ainda que, apesar de não haver consenso quanto ao grau de relevância dessas dificuldades no custo final do serviço, estas deveriam ser consideradas. O consórcio apenas indica a necessidade de considerar tais elementos sem, contudo, apresentar qualquer parâmetro concreto a ser levado em consideração no custo direto da CPU de referência o que inviabiliza qualquer análise acerca dos fatores apresentados.

34. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir o sobrepreço identificado.”

III.2.3. - Concreto fck 35 MPa e Concreto fck 40 Mpa

Nesta investida recursal, o consórcio e o parecer técnico da Consultech alinham como alegações não enfrentadas por esta Corte de Contas o fato de: o preço do concreto contratado ser inferior ao previsto no edital, mesmo sendo adquirido sob a forma comercial de custo mais elevado ao produzido em central própria de usinagem; o valor pago pelo concreto comercial, com as qualidades exigidas em projeto, não se alterar com a mudança do traço e dos aditivos; o concreto comercial estar condizente com o preço de mercado, consoante demonstrado pelo parecer da empresa Consultech; serem considerados no valor referencial os custos de fornecimento e bombeamento de concreto produzido em central, de equipamento necessário ao processo de cura, além das perdas de fabricação, mão de obra, equipamentos acessórios e taxa de BDI do contratado; a utilização de 2 centrais de usinagem com capacidade de 30 m³/h cada, reduzida pelo fator de eficiência de 0,83, não ser suficiente para atender à demanda de produção de concreto da obra, no prazo estabelecido no contrato.

Os argumentos trazidos pelo embargante foram analisados na instrução à peça 164 (itens 35 a 53), cujos fundamentos incorporaram às razões de decidir deste Tribunal. Nesse aspecto, os custos de bombeamento foram considerados na nova composição do custo de referência para a redução parcial do sobrepreço e do superfaturamento, em favor do contratado. Dessa forma, foram acatados parcialmente os argumentos trazidos pelos consórcios contratados e pelo DNIT nos itens 35 a 53 da peça 164, e itens 162 a 273 da peça 138, com reflexo nos ajustes das composições de custo de referência elaboradas para os concretos de resistência 35 MPa e 40 MPa.

Além desse exame, também foi apreciada grande parte das questões atinentes ao sobrepreço desses itens de serviço, tendo sido, inclusive, considerada a comparação com os preços publicados pela Revista Construção e Mercado de setembro de 2008.

Ressalva, porém, deve ser feita à ausência de manifestação expressa deste Tribunal ao não considerar os custos advindos de perdas de usinagem e bombeamento, aventados na manifestação adicional do consórcio construtor e no parecer técnico da empresa Consultech. Essas despesas não podem ser acolhidas por não se referirem aos custos apropriados na metodologia do Sistema de Custos Rodoviários do DNIT (SICRO), nem na metodologia do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), considerados referenciais básicos de preços para a Administração Pública.

Para ilustrar os argumentos já examinados por este Tribunal, transcrevo, a seguir, excertos das instruções realizadas pela Unidade Técnica especializada:

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Nessa instrução faz-se necessário reproduzir a análise das alegações dos responsáveis do DNIT e dos demais consórcios construtores, aos quais se remete o exame da manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba.

“Irregularidade 02: Achado 3.1, subitem II Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no serviço “concreto fck 35 MPa”, dos contratos dos três lotes, em decorrência da adoção de preço de referência calculado com quantitativos de mão de obra e de equipamentos correspondentes a produção de concreto em betoneira, em vez de em central de concreto, com coeficientes de consumo de cimento e de aditivos diferentes do traço de referência do Sicro2.

24. O sobrepreço apontado no serviço “concreto fck 35 MPa” decorre dos seguintes fatores: (i) adoção, na CPU de projeto, de produção de concreto em betoneira, em vez de em central; e (ii) adoção de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos inconsistentes.

25. Para a determinação do preço de referência deste serviço, adotou-se a CPU padrão do Sicro 2 (2 S 03 329 53 – Concr. estr. fck = 35MPa - c.raz. c/adit. conf. lanç. AC/BC), adaptando-a da condição de concreto produzido em betoneira para a de concreto produzido em central.

26. Acerca do sobrepreço/superfaturamento apontado, nos parágrafos a seguir estão relacionados os resumos e respectivas análises das razões de justificativa apresentadas pelos gestores responsáveis pela aprovação do projeto básico (Srs. Carlos Alberto Pitta, Pedro Luzardo Gomes e Hugo Sternick), bem como das manifestações apresentadas pelo Dnit e pelos três consórcios contratados.

27. Como as razões de justificativa acerca dessa irregularidade apresentadas pelos Srs. Carlos Alberto Pitta e Pedro Luzardo Gomes são idênticas, ambas serão analisadas em conjunto.

Razões de Justificativa dos Srs. Carlos Alberto Pitta (peça 85, p. 3-5) e Pedro Luzardo Gomes (peça 87, p. 3-5), membros da comissão responsável pela aprovação do projeto básico

28. Em relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “concreto fck 35 MPa”, os membros da comissão de aprovação do projeto básico reproduzem os mesmos argumentos trazidos pelo Dnit (peça 12, p.8-9) à época de sua manifestação sobre o relatório preliminar da fiscalização: que a opção pela CPU considerando a produção de concreto em betoneira decorre do fato de não haver no Sicro CPU para concreto produzido em central; que a CPU adotada é usada nacionalmente como referência tanto para grandes quanto para pequenas obras de arte especiais - OAEs; que foi adotado traço de concreto diferente do traço de referência do Sicro para adaptá-lo às características da região; e que o consumo de aditivo indicado na CPU seria adequado à necessidade de maior fluidez do concreto.

29. Como tais argumentos já foram analisados nos itens 3.1.7.II (peça 38, p. 24) e 3.1.9.II (peça 38, p. 33-34) do Relatório de Fiscalização, tal como naquela oportunidade, novamente os consideramos insuficientes para elidir a irregularidade.

Razões de justificativa do Sr. Hugo Sternick (peça 119, p. 6-8, e peça 122, p. 38-44), membro da comissão responsável pela aprovação do projeto básico

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30. Acerca desse ponto, afirma ratificar as informações apresentadas pela empresa projetista, que anexa à suas razões de justificativa (peça 122, p. 38-44), e as informações apresentadas pelo Dnit.

31. No que se refere à manifestação apresentada pelo Dnit, ela encontra-se resumida e analisada no tópico a seguir desta instrução.

32. Em relação às informações apresentadas pela projetista a que se refere o gestor, inicialmente, de forma sucinta, ela defende que não foi adotada produção de concreto em central porque esta forma de produção não está prevista nas CPUs do Sicro 2 – exceto para pavimentos rígidos, que não se aplicaria à obra em questão; que haveria limitação de espaço para implantação da central nos canteiros e dificuldades ao licenciamento ambiental que poderiam comprometer o cronograma da obra; que custos de ociosidade/improdutividade poderiam contribuir para inviabilidade de instalação da central; e que as demandas de produção de concreto para as OAEs dos lotes 01 e 02 não seriam suficientes para viabilizar a instalação da central, enquanto que para o Lote 03 a demanda “ficaria no limiar da viabilidade”.

33. Segundo as informações prestadas pela projetista, a central de concreto instalada para atender as obras do Lote 03 foi implantada pela “cimenteira CIMPOR” e o concreto produzido seria adquirido pelo consórcio contratado a preço de concreto comercial. Em função de “vantagens locacionais” essa central também forneceria parte do concreto das obras do Lote 01. Para a projetista, não haveria sobrepreço no serviço porque “o concreto comercial é mais caro que o produzido em betoneira”.

34. A projetista defende que a inclusão de central de concreto na CPU do Sicro a tornaria mais restritiva, o que restringiria o número de participantes na licitação.

35. Quanto à adaptação efetuada na CPU do Sicro para a produção de concreto em central em vez de em betoneira, argumenta que a exclusão dos custos de mão de obra para produção em betoneira deve ser acompanhada da inclusão dos custos de: mobilização e desmobilização da central; transporte por caminhão betoneira; e aluguel da área para instalação.

36. Em relação à central de 180m³/h utilizada na CPU adaptada pela equipe de auditoria para o serviço de usinagem de concreto, sustenta que seria equipamento inadequado para a obra pelo fato de ser indicada para pavimentos rígidos, bem como incompatível com a obra em termos de quantitativos. Exemplifica que a central de 180m³/h produziria em apenas sete meses o volume de concreto previsto para as obras do Lote 03, o que, considerando o cronograma de execução da obra de 26 meses, tornaria sua utilização inviável porque trabalharia de forma “demasiadamente ociosa (operaria com apenas 27% de sua capacidade)”.

37. Sobre a possibilidade de utilização de outra central prevista no Sicro, de 30m³/h, entende que o fato de ser apenas dosadora e não misturadora seria uma restrição à sua utilização em função da necessidade de equipamentos para transporte e bombeamento do concreto produzido, de espaço físico e dos custos decorrentes da instalação e manutenção de equipamentos. Afirma ainda que seria uma restrição à utilização da central de 30m³/h o fato dela não estar incluída nas CPUs de concreto estrutural do Sicro, mas apenas listada entre os equipamentos.

38. Ainda em relação à possibilidade de utilização da central de 30m³/h, defende que a instalação de apenas um equipamento seria insuficiente para suprir a demanda de concreto das obras do Lote 03 – calcula que levaria 42 meses para produzir o volume de

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concreto previsto, prazo superior aos 26 meses previstos no cronograma. Não se manifesta sobre a possibilidade de utilização da central nos casos das obras dos lotes 01 e 02.

39. Afirma que o consórcio responsável pelas obras do Lote 03, que envolve maior quantidade de concreto, segundo a projetista, poderia “viabilizar a instalação de uma central própria”, mas considerou inviável a sua instalação porque “não dispunha de espaço para central, para depósito de insumos, para manuseio e manutenção de veículos, etc.”, restrições que não se aplicariam ao seu fornecedor.

40. Argumenta que a empresa fornecedora de concreto teria instalado uma central de concreto em “área lindeira ao canteiro industrial do Lote 03” com o objetivo de disponibilizar ao consórcio responsável pela execução das obras daquele lote uma produção sem influência sazonal, que seria comum em fornecimento de concreteiras. Segundo a projetista, o local em que a central foi instalada seria “o único com disponibilidade imediata para instalação de uma planta”, e a capacidade da central instalada, de 30m³/h, atenderia apenas parcialmente à demanda do Lote 03 e seria complementada pela instalação principal da Cimpor localizada junto ao entroncamento da BR-116 com a BR-290. Explica que eventualmente a central instalada também forneceria concreto para as obras do Lote 01 a fim de aproveitar sua capacidade que, em determinados momentos, ficaria subutilizada.

41. Acerca da adoção de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos inconsistentes, argumenta que teriam sido “determinados por método normatizado (ACI) e são coerentes com as características climáticas da região da obra”. A projetista explica que em regiões de clima frio, como o Rio Grande do Sul, a baixa temperatura retardaria o tempo de cura do concreto, sendo necessário maior consumo de cimento para compensar esse retardo. Já o consumo de aditivo especificado, segundo a projetista, seria “adequado à esbelteza das estruturas de concreto projetadas, que requerem maior fluidez do concreto”.

42. Após discorrer sobre os fatores que influenciam a determinação do traço do concreto, a projetista afirma que o traço do projeto teria sido estabelecido considerando “as peculiaridades locacionais e executivas da obra”, que teria sido dimensionado para atender à execução in loco por meio de betoneiras e que se trataria de uma referência com possibilidade de ajustes. Cita que a utilização de central, em razão da “maior tecnologia e maior precisão nas medidas”, poderia reduzir o consumo de cimento.

43. Acerca das diferenças identificadas entre os traços de projeto e da obra – quadro 2 do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 11-12) –, a projetista sustenta que estariam também relacionadas ao tipo de cimento utilizado na produção do concreto. Enquanto o projeto teria adotado o cimento CP-II, os lotes 01 e 03 estariam utilizando o cimento CP-V, de alta resistência inicial. Adicionalmente, a projetista afirma que a adoção do cimento CP-V, em substituição ao cimento CP-II, se justificaria pela necessidade de desforma das peças no prazo de 24 horas de forma a garantir o cumprimento do cronograma.

44. A projetista entende que as diferenças observadas pela equipe de auditoria não teriam levado em consideração a forma de produção do concreto e o tipo de cimento utilizado que, no caso do cimento de alta resistência inicial, segundo a projetista, teria “custo muito superior aos cimentos convencionais (CP-II)”.

45. Adicionalmente, em relação ao traço especificado, a projetista afirma que a obtenção de um traço com menor quantidade de cimento seria consequência de

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investimentos em pesquisas tecnológicas e que não poderia “definir traços baseados em tecnologia de ponta, até porque tais pesquisas constituem, mormente, sigilo empresarial”.

46. Segundo a projetista, a menor quantidade de aditivos observada relaciona-se ao tipo de concretagem. Quando o concreto é produzido em betoneira a concretagem seria mais demorada “e, na fabricação de peças grandes, para evitar juntas frias nas zonas de descontinuidade (entre diferentes betonadas), deve-se retardar a pega do concreto e, posteriormente, acelerar a cura”, razão pela qual “o concreto produzido em betoneira necessita[ria] mais aditivos que o concreto bombeado”.

47. Ao passo que afirma que o consumo de aditivo previsto em projeto seria superior ao do Sicro “por causa do slump” – parâmetro que indica a trabalhabilidade do concreto –, explica que o Lote 02 seria o único que utilizaria dosagem de aditivo similar à de projeto – conforme mostra o quadro 2 do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 11-12) – porque também seria o único que utilizaria o cimento CP-II.

48. Por fim, a projetista defende que “o Sicro não deve[ria] ser utilizado como uma tabela de preços, e sim como uma metodologia que deve[ria] ser adaptada às especificidades de cada obra”. Nesse sentido, alega que teria efetuado adaptações na CPU do concreto fck 35 MPa com o objetivo de “adequar o traço às necessidades especificadas em projeto e às peculiaridades climáticas da região, adotando consumo de concreto maior para compensar o retardo do tempo de cura do concreto, típico de climas frios, adotando também aditivos coerentes com a esbelteza das estruturas projetadas”.

49. Quanto ao argumento de que não foi adotada produção de concreto em central porque esta não é uma forma de produção prevista nas CPUs do Sicro 2, padece de razão a projetista. Sempre que solução de projeto não for passível de ter seus custos adequadamente orçados por meio de uma das CPU padronizadas do Sicro 2, como é o caso do serviço em tela, é dever da projetista apresentar CPU apropriada à remuneração do serviço que será realizado, conforme dispõe a alínea “c” do item 1.4.1.4.2 da Instrução de Serviço n.º 15/2006-Dnit. Este foi o procedimento adotado pela própria projetista no caso de outros serviços previstos em projeto, como o de execução de estacas de concreto centrifugado e de lançamento de vigas pré-moldadas por meio de treliça autopropelida.

50. Os argumentos de que não haveria espaço para implantação da central nos canteiros e de que dificuldades ao licenciamento ambiental poderiam comprometer o cronograma contratual também não merecem prosperar. Na fase de elaboração do projeto ou mesmo de estudos preliminares, tais fatores assim como inúmeros outros deveriam ser levados em consideração e passíveis de solução específica para cada caso.

51. No que se refere ao argumento de que custos de ociosidade/improdutividade da central poderiam contribuir para a inviabilidade de sua instalação, a projetista não apresenta qualquer estudo/memória de cálculo no sentido de demonstrar tal afirmação. O mesmo ocorre em relação ao argumento de que as demandas de concreto previstas para as obras dos lotes 01 e 02 seriam insuficientes para viabilizar a instalação de uma central e, no caso das obras do Lote 03, que a demanda prevista “ficaria no limiar da viabilidade”.

52. Quanto à afirmação de que não haveria sobrepreço no serviço porque o concreto fornecido para as obras é comercial, sob o argumento de que o concreto comercial é mais caro que o produzido em betoneira, também não merece prosperar. Primeiro porque o fato de o concreto fornecido ser comercial não significa que o preço de referência desse serviço deva considerar essa forma de produção. Dentre as possíveis soluções para execução do serviço – concreto produzido em betoneira, produzido em

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central ou comercial –, o preço de referência deve ser aquele referente à solução que resulte mais econômica. Sob outro aspecto, apesar de a projetista não trazer elementos para demonstrar a afirmação de que o concreto comercial seria mais caro que o produzido em betoneira, independentemente de haver pertinência neste fato, conforme já exposto, o que deve definir o preço de referência é a solução mais econômica entre as possíveis de se utilizar.

53. Já o argumento de que a inclusão de central de concreto na CPU do Sicro restringiria o número de participantes na licitação, tal como já exposto no item 3.9.1.II do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 33-34), que trata da análise da manifestação do Dnit sobre o relatório preliminar da auditoria, também não merece prosperar, uma vez que a produção de concreto em central não constitui atividade de natureza extraordinária, mas sim de natureza comum em obras de engenharia, especialmente de grande porte, como é o caso das obras de implantação da BR-448/RS. Em vez de critério restritivo, a produção de concreto em central compreende requisito mínimo de qualificação técnica à participação de possíveis interessados no certame.

54. No que diz respeito à afirmação de que o custo de referência da execução do serviço por meio da produção de concreto em central, em vez de em betoneira, deveria considerar os custos de mobilização e instalação da central, de transporte por caminhão betoneira e de aluguel da área onde será instalada, em parte, assiste razão a projetista.

55. Conforme será visto no tópico seguinte desta instrução, que trata da análise da manifestação apresentada pelo Dnit, de fato, nos preços de referência calculados pela equipe de auditoria não foram considerados os custos de utilização operativa e improdutiva do equipamento caminhão betoneira. Quanto aos custos de mobilização e instalação da central de concreto, no entanto, já foram considerados no item “instalação e mobilização de canteiro de obras” da planilha orçamentária de projeto dos três lotes.

56. No item “instalação e mobilização de canteiro de obras” da planilha orçamentária de projeto dos lotes 01 e 02 foi considerado o valor de R$ 30.000,00 para remunerar a execução de “contrapiso para central de concreto” (peça 137, p. 27). Já no caso do Lote 03, no mesmo item foi considerado o valor de R$ 120.000,00 (peça 137, p. 28) para remuneração da “instalação de usina de concreto”.

57. Já os alegados custos com locação de área para a instalação da central de concreto, não devem mesmo ser considerados, pois as plantas baixas de organização dos canteiros dos três lotes apresentadas no projeto básico incluem espaço destinado à instalação de central de concreto (peça 137, p. 26).

58. Em relação ao argumento de que seria inviável a utilização da central de 180m³/h considerada nos preços de referência calculados pela equipe de auditoria, em função de sua elevada capacidade de produção, de fato assiste razão à projetista. No entanto, conforme será visto no tópico seguinte desta instrução, foram calculados novos preços de referência considerando a utilização de central com menor capacidade de produção, de 30m³/h.

59. Acerca da central de 30m³/h, também padece de razão a projetista quando afirma que haveria restrição à sua utilização pelo fato de ela ser apenas misturadora. Entende a projetista que a necessidade de inclusão de equipamentos para transporte e bombeamento do concreto produzido seria fator restritivo à adoção da central de 30m³/h. Novamente, conforme será visto no tópico seguinte desta instrução, tais custos foram devidamente considerados nos novos preços de referência calculados.

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60. O fato de a central de 30m³/h não figurar em qualquer das CPUs padronizadas do Sicro 2, apenas na tabela de custo horário de equipamentos, ao contrário do que afirma a projetista, não constitui óbice à sua utilização. Na verdade, o fato desta central estar entre os equipamentos cujos custos estão previstos nas tabelas do Sicro 2, em vez de fator restritivo, constitui fator favorável à sua adoção.

61. Quanto à alegação de que apenas uma central de 30m³/h não seria suficiente para a produção do volume de concreto previsto para as obras do Lote 03, apesar de verdadeira, não determina a inviabilidade de sua utilização. Obviamente, pelos cálculos da própria projetista, se uma central levaria 42 meses para produzir o volume de concreto previsto, duas centrais levariam apenas 21 meses, prazo perfeitamente compatível com o cronograma estipulado de 26 meses para execução dos serviços.

62. Sobre as alegadas limitações de espaço para central, para depósito de insumos, para manuseio e manutenção de veículos, que teriam levado o consórcio responsável pelas obras do Lote 03 a optar pelo concreto comercial, a projetista não trouxe elementos suficientes para demonstrar a verdadeira ocorrência de tais limitações; e se limita a dizer que a área onde foi instalada uma central junto ao canteiro industrial do Lote 03 seria o único local com disponibilidade imediata para instalação de uma planta. Conforme já exposto acima, são improcedentes as alegadas restrições de espaço para implantação das centrais de concreto nos canteiros de obras dos três lotes, pois as próprias plantas baixas apresentadas no projeto básico para os canteiros de obras dos três lotes prevê local para instalação da central de concreto.

63. No que diz respeito à adoção de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos inconsistentes, a alegação da projetista de que se trata de traço obtido por meio do “método normatizado (ACI)” para adaptá-lo às particularidades da região, tal como já exposto no item 3.1.9.II do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 33-34), não é suficiente para eliminar as inconsistências observadas: (i) ausência de ensaios relativos à determinação das propriedades dos materiais da região (módulo de finura, diâmetro máximo e peso específico), adotadas na memória de cálculo apresentada para o traço do concreto; (ii)utilização de quantitativos de areia e brita, em massa e em volume, diferentes dos obtidos na memória de cálculo de projeto apresentada para o traço do concreto; e (iii) quantitativo de aditivo obtido a partir da aplicação de um percentual de 1,5%, arbitrado conforme “experiência técnica da projetista”, sobre o peso de cimento.

64. Quanto ao argumento de que as diferenças observadas entre o traço de projeto e os traços que estão sendo empregados pelos consórcios contratados podem ser explicadas pela forma de produção do concreto e pelo tipo de cimento utilizado, em parte, assiste razão à projetista. O melhor controle tecnológico do concreto produzido em central, quando comparado ao concreto produzido em betoneira, de fato permite a adoção de menor consumo de cimento na produção de concreto de mesma resistência. A utilização de cimento de tipo de cimento (CP-V) diferente do previsto no traço elaborado pela projetista (CP-II), também pode reduzir o consumo de cimento necessário à produção de concreto de mesma resistência. Estes dois fatores, no entanto, demonstram que o traço dimensionado pela projetista em substituição ao traço de referência do Sicro, deveria considerar, na verdade, consumo de cimento inferior, uma vez que o Sicro considera cimento CP-II e produção em betoneira.

65. Acerca da afirmação de que as diferenças observadas entre o traço de projeto e os traços em execução não levaram em consideração tais fatores, padece de razão a projetista. O quadro 2 do Relatório de Fiscalização (peça 38, p.11-12) demonstra o quanto o traço de projeto é diferente dos traços em execução, ou seja, demonstra que o

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projeto alterou o consumo de cimento do traço de referência do Sicro de forma a adaptá-lo às características da obra, enquanto os traços em execução demonstram que este consumo de cimento deveria, na verdade, ser reduzido.

66. Em relação à afirmação de que o custo do cimento CP-V é bastante superior ao do cimento CP-II, caso seja procedente, no caso em tela não invalidaria a adoção do traço do Sicro na definição do preço de referência do serviço porque, tal como demonstrado, os traços em execução consideram consumos de cimento predominantemente inferiores ao do Sicro.

67. No que concerne ao argumento de que não poderiam ser definidos “traços baseados em tecnologia de ponta”, padece de razão a projetista. A consideração de concreto produzido em central, ou mesmo com a utilização de outro tipo de cimento, ao contrário do que afirma a projetista, não se relaciona à utilização de “tecnologia de ponta”, trata-se apenas de requisitos que devem ser considerados no dimensionamento do traço de projeto.

68. Quanto à afirmação de que o Sicro deve ser utilizado como uma metodologia que deve ser adaptada às especificidades de cada obra, assiste razão a projetista. No entanto, não significa que a adaptação efetuada pela projetista no traço de referência do Sicro 2 para o concreto fck 35 MPa tenha sido feita de forma fundamentada, uma vez que, conforme já dito, há inconsistências no traço adaptado.

69. Em face do exposto, os argumentos trazidos pela projetista e referendados pelo gestor, apesar de não serem suficientes para elidir a irregularidade, conforme será visto na análise efetuada no tópico a seguir desta instrução, em parte são suficientes para reduzir o montante do sobrepreço apurado pela auditoria.

Manifestação do Dnit ( Peça 98, p. 7-8 e p. 27-29)

70. Em sua manifestação o Dnit contestou a parcela de sobrepreço proveniente da produção de concreto em betoneira, em vez de em central, e concordou parcialmente com a parcela relativa à adoção de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos inconsistentes. Parcialmente porque, ao passo que reconhece o fato de os coeficientes adotados não terem sido devidamente justificados por meio dos ensaios correspondentes, defende a realização de ensaios para verificar se estão ou não adequados ao método teórico de dimensionamento adotado (método ACI, do “American Concrete Institute”).

71. Quanto à adoção, na CPU de projeto, de produção de concreto em betoneira, em vez de em central, o Dnit argumenta que não pode ser apontado sobrepreço em decorrência da simples substituição de equipamentos, pois “associado aos custos dos equipamentos de produção de concreto, deve ser levado em conta, também, a forma de transporte e lançamento”.

72. Nesse sentido, defende que, para a produção de concreto em central em vez de em betoneira, devem ser acrescentados equipamentos e serviços não elencados na CPU do Sicro 2, como “equipamento de bombeamento do concreto e uma frota de caminhões betoneira”, cujos custos produtivos seriam desconhecidos pelo Sicro.

73. Por fim, o Dnit conclui que “recebendo o produto conforme contratado, não se entende haver prejuízo, em razão de um ou outro método executivo”.

74. Preliminarmente, acerca do caminhão betoneira, importa destacar que, ao contrário do que afirma o Dnit, seu custo produtivo encontra-se sim contemplado nas tabelas do Sicro (CPU auxiliar 1 A 00 001 50 - Transporte local c/ betoneira rodov. não

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pav.). Inclusive, na própria CPU ajustada pela equipe de auditoria, o custo de transporte do concreto produzido em central foi calculado considerando sua realização por meio de caminhão betoneira.

75. Por outro lado, o equipamento para bombeamento de concreto, de fato, não consta das tabelas daquele sistema referencial de preços, no entanto, isso não constitui óbice ao cálculo de seu custo horário por meio da própria metodologia do Sicro, a partir de seu custo unitário de aquisição.

76. Quanto à alegada necessidade de se considerar caminhão betoneira e equipamento de bombeamento para transporte e lançamento do concreto produzido em central, na parte que se refere ao caminhão betoneira, assiste razão ao Dnit.

77. A CPU ajustada pela equipe de auditoria à realidade da obra, apesar de ter considerado o custo de transporte do concreto produzido em central com caminhão betoneira, não considerou os custos oriundos dos tempos de manobra, carga e descarga desse equipamento, que independem da distância a ser percorrida e que deveriam ter sido incluídos na CPU, tal como preceitua o item 5.4.1 do Manual de Custos Rodoviários do Dnit (Volume 1 - Metodologia e Conceitos).

78. No que concerne à necessidade de se prever equipamento para bombeamento do concreto produzido em central, padece de razão ao Dnit por dois motivos. Primeiro porque, conforme será visto em exemplo adiante, tal equipamento não será sempre necessário. Segundo porque, quando utilizado, o custo decorrente de sua inclusão será compensado pela redução do custo da mão de obra prevista para transporte do concreto do caminhão ao local de aplicação na forma convencional, por meio de jericas ou carros de mão.

79. A foto 1 a seguir, extraída do Relatório Mensal 9 emitido pela supervisora das obras do Lote 03, mostra um exemplo de situação em que não há necessidade de equipamento de bombeamento: a concretagem de uma das vigas pré-moldadas “VL” do trecho em elevada, cujo lançamento do concreto ocorre diretamente a partir do caminhão betoneira, sem a utilização de equipamento para bombeamento ou mesmo necessidade de transporte manual.

80. Considerando a pertinência dos argumentos trazidos pelo Dnit acerca da necessidade de se incluírem os custos oriundos dos tempos de manobra, carga e descarga do equipamento caminhão betoneira, procedeu-se à inclusão de tais custos nas CPUs adaptadas para cada um dos três lotes (peça 38, p. 111, 121, 131).

81. O cálculo do custo fixo do caminhão betoneira considerou os tempos de manobra, carga e descarga desse equipamento apresentados no Manual de Custos Rodoviários do Dnit (Volume 1 - Metodologia e Conceitos, p. 86). Como no citado manual consta que esses tempos foram definidos para a central de concreto de 30 m³/h, nas CPUs auxiliares do serviço de usinagem (peça 38, p. 112, 122, 132), essa central foi incluída em substituição à central anteriormente adotada, de 180 m³/h.

82. (...)

83. (...)

84. Desse modo, diante da procedência parcial dos argumentos apresentados pelo Dnit, apesar de reduzida, permanece a parcela de sobrepreço apurada em decorrência da produção de concreto em betoneira em vez de em central.

85. Com relação à adoção de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos inconsistentes, para melhor compreensão da manifestação do Dnit acerca deste ponto, faz-

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se necessária uma breve descrição dos motivos pelos quais os coeficientes de consumo de cimento e de aditivos adotados na CPU de projeto foram considerados inconsistentes pela equipe de auditoria, lembrando que tais coeficientes são superiores aos da CPU de referência do Sicro 2.

86. Segundo informações do projeto básico, sob a justificativa de dosagem do concreto a partir dos materiais disponíveis na região de Porto Alegre, os quantitativos de cimento, areia, brita e água, correspondente ao traço do concreto fck 35 MPa, foram definidos por meio do método teórico do “American Concrete Institute - ACI”.

87. A primeira inconsistência decorre da ausência em projeto dos ensaios que demonstrem as propriedades dos agregados da região, como módulo de finura, diâmetro máximo e peso específico, consideradas na dosagem efetuada por meio do método ACI. Acerca desta inconsistência, conforme trecho de sua manifestação transcrito a seguir, o Dnit reconheceu que tais quantitativos não foram devidamente justificados:

Ocorre, porém, que não restou demonstrado em projeto que foram feitos ensaios laboratoriais, tal como desenvolvido nos meios acadêmicos, para verificar se os agregados equivalente aos serem utilizados (SIC) em obra demandariam tal quantidade de cimento e aditivo.

88. A partir do traço obtido por meio do método ACI, outras duas inconsistências foram observadas. Uma delas refere-se ao critério utilizado para determinação do coeficiente de consumo de aditivos. Segundo o projeto, foi aplicado um percentual de 1,5% sobre o peso de cimento. Tal percentual decorreria da “experiência técnica da projetista”. No entanto, não foram trazidos elementos objetivos que justificassem a adoção deste percentual, que resultou em quantitativo aproximadamente sete vezes superior ao adotado pelo Sicro. Acerca desta inconsistência, o Dnit não se manifestou.

89. A outra inconsistência refere-se ao fato de que apenas o coeficiente de consumo de cimento obtido pelo método ACI (superior ao do Sicro) foi adotado na CPU de projeto, enquanto os coeficientes de consumo de areia e de brita, também obtidos pelo citado método (inferiores aos do Sicro), não foram considerados na CPU de projeto. Acerca desta inconsistência, o Dnit também não se manifestou.

90. Desse modo, das três inconsistências observadas nos coeficientes de consumo de cimento e de aditivos da CPU de projeto, o Dnit pronunciou-se apenas sobre a inconsistência referente à ausência de ensaios, oportunidade em que reconheceu sua ocorrência.

91. Ante a ausência de ensaios para demonstrar a validade de tais quantitativos, o Dnit manifestou-se no sentido de que os preços de referência deveriam ser calculados considerando os coeficientes de consumo do Sicro da época, mas defendeu que, antes de se proceder qualquer repactuação para redução de preços, a projetista deveria realizar ensaios para verificar se os quantitativos de cimento e de aditivo apresentados na CPU de projeto estariam compatíveis ou não ao método referenciado.

92. Para o Dnit, somente haveria necessidade de repactuação “se não tiverem os insumos, em projeto, sido dimensionados de acordo”.

93. Preliminarmente, repise-se que apenas o quantitativo de cimento foi obtido por meio do método ACI, pois, de forma diversa ao que afirma o Dnit e conforme já exposto acima, o quantitativo de aditivo adotado na CPU de projeto decorre da aplicação do percentual de 1,5%, definido com base na “experiência técnica da projetista”, sobre o peso de cimento.

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94. No que se refere à proposta do Dnit de realização de ensaios pela projetista para verificar a validade do dimensionamento de projeto, esta mostra-se inoportuna.

95. Em primeiro lugar porque, conforme já exposto acima, o resultado do dimensionamento do traço do concreto não foi integralmente utilizado na CPU do próprio projeto, pois considerou apenas o quantitativo de cimento (superior ao do Sicro) obtido por meio do método ACI, enquanto os quantitativos de areia e brita (inferiores aos do Sicro), também calculados por meio do citado método, não foram considerados.

96. Em segundo lugar porque, conforme Quadro 2 do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 11-12), todos os traços em utilização pelas empresas contratadas pelos consórcios para fornecimento do concreto de 35 MPa adotam coeficiente de consumo de cimento inferior ao da CPU de projeto e, à exceção de um deles, também inferior ao da CPU do Sicro.

97. Quanto à alegação do Dnit de que contrata o produto acabado, não os insumos separadamente, por isso não lhe cabe apropriar os insumos empregados, esse é mesmo o procedimento regular. No entanto, isto não significa que a autarquia tenha autonomia para definir o preço de referência do serviço a partir de coeficientes de consumo diferentes da CPU padrão do Sicro sem a devida justificativa.

98. Desse modo, no que se refere à parcela do sobrepreço identificado no serviço de “concreto fck 35 MPa” decorrente de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos inconsistentes, os argumentos trazidos pelo Dnit não foram suficientes para elidir a irregularidade.

Manifestação Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello – Lote 01 (peça 126, p. 20-31)

99. Informa (peça 126, p. 20-31) que todo o concreto utilizado nas obras do Lote 01 é adquirido comercialmente porque sua produção da forma prevista em contrato não seria suficiente para atender o cronograma.

100. Segundo o Consórcio o volume necessário e o cronograma contratual impossibilitavam a mobilização de central, pois ela trabalharia de forma ociosa, o que tornaria essa opção antieconômica. O Consórcio calcula que a central de 180m³/h adotada pela equipe de auditoria utilizaria apenas 1,2% de sua capacidade, enquanto uma central de 30m³ utilizaria apenas 7,6% de sua capacidade. Acrescenta que a área de canteiro disponibilizada ao consórcio seria reduzida e não previa a instalação de central de concreto.

101. Argumenta que as adaptações efetuadas pela Secob na CPU do serviço não seriam aplicáveis à realidade daquele lote.

102. Sobre o traço do concreto, endossa justificativa apresentada pela projetista para adoção de traço distinto daquele de referência do Sicro: que os consumos de cimento e de aditivos especificados foram determinados por método normatizado e são coerentes com as características climáticas da região da obra. No entanto, apesar de endossar que o traço de projeto foi obtido considerando as condições climáticas da região, argumenta que eventual não coincidência entre o traço em execução e o traço de projeto decorre do fato de o projeto não considerar as reais condições comerciais, executivas e climáticas do momento da execução.

103. Para o Consórcio, apesar de o traço em execução ser distinto do traço adotado pela Secob e do traço do edital, ele “atende perfeitamente às condições técnicas e não

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ensejou prejuízo ao erário”, uma vez que o preço final do serviço estaria compatível com o de referência do edital e com o de aquisição comercial do concreto.

104. Para demonstrar a regularidade dos preços contratados, apresenta CPU (peça 126, p. 30) para execução desses serviços “conforme as reais situações vivenciadas nas obras”, com os seguintes ajustes: (i) inclusão de caminhão pipa para cura úmida do concreto; (ii) inclusão de malha de geotêxtil utilizada durante os sete dias de cura por meio do processo de cura úmida; e (iii) inclusão de serviços de fornecimento comercial de concreto e de bombeamento. A partir dos ajustes efetuados, calcula que o preço unitário para execução do serviço “concreto fck 35 MPa” seria de R$ 458,04 e, por ser superior ao contratado (R$ 447,54), conclui pela inexistência de prejuízo ao Erário.

105. Em relação à inviabilidade de se utilizar a central de 180m³/h, assiste razão ao consórcio em função de sua elevada capacidade de produção. No entanto, na correção do sobrepreço calculado em função da manifestação apresentada pelo Dnit, tal central foi substituída por uma central de menor capacidade de produção, de 30m³/h.

106. Quanto à afirmação de que a central de 30m³/h utilizaria apenas 7,6% de sua capacidade, tal fato, por si só, não significa que seria inviável seu emprego nas obras da BR-448/RS.

107. Por certo que os períodos de ociosidade da central implicam em custo de oportunidade do capital empregado em sua aquisição. Este raciocínio também é válido para todos os outros equipamentos utilizados na execução de uma obra que, de uma forma ou de outra acabam por ficar ociosos durante o período em que estão disponibilizados para execução dos serviços.

108. No caso em tela, no entanto, entende-se que mesmo ao se considerar que a central de 30m³/h opere com apenas 7,6% de sua capacidade, seu relativo baixo custo de aquisição (R$ 155.452,00 - ref.: set/2008) quando comparado ao valor total contratado para execução do serviço (R$ 2 milhões), ou mesmo quando comparado ao valor total do sobrepreço apurado (R$ 580 mil), justifica o seu emprego na execução dos serviços.

109. No que se refere à alegada adequabilidade do traço adotado pela projetista às particularidades da obra, o consórcio contratado endossa manifestação apresentada pela projetista e não se pronuncia acerca das inconsistências observadas. Conforme já exposto no tópico relativo à manifestação do Sr. Hugo Sternick em relação a este ponto, a manifestação apresentada pela projetista não foi suficiente para considerar válido o traço de concreto fck 35 MPa adotado em projeto.

110. Acerca da CPU (peça 126, p. 30) apresentada pelo consórcio como referência de preço para os serviços em execução nas obras do Lote 01, que considera a aquisição comercial do concreto, esta não pode ser considerada referência de preço para execução do serviço exatamente porque a produção de concreto em central, tal como calculado pela equipe de auditoria, resulta mais econômica.

111. Importa registrar ainda que o custo adotado na CPU apresentada pelo consórcio para o fornecimento de concreto comercial fck 35 MPa (R$ 293,87) mostra-se superior, por exemplo, ao previsto na tabela de preços da Pini para o insumo “03310.3.1.39 - Concreto dosado em central convencional brita 1 (resistência: 35MPa)”, no valor de R$ 260,33 (ref.: set/2008).

112. Quanto à alegada necessidade de se considerar caminhão pipa e manta de geotêxtil para realização da cura úmida do concreto, padece de razão o consórcio contratado, pois os custos do procedimento de cura do concreto são insignificantes e não

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necessariamente demandam a utilização de manta de geotêxtil, e essa necessidade não foi demonstrada e nem constava do projeto licitado.

113. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio contratado não foram suficientes para elidir o sobrepreço apurado nas obras do Lote 01.

Manifestação Consórcio Construcap/Ferreira Guedes – Lote 02 (peça 131, p. 5-10)

114. Informa (peça 131, p. 5-10) que o consórcio não está produzindo concreto no canteiro e anexa CPU de sua proposta de preços para demonstrar que nela já se previa a aquisição do concreto em vez de sua produção (peça 131, p. 57).

115. Argumenta que no caso das obras do Lote 02, além da inviabilidade de utilização de betoneira, seria também inviável a utilização de central. Segundo o consórcio, para justificar a mobilização de uma central, para que ela não fique ociosa, seria necessário “que o volume de concreto fosse considerável e as sequências dos serviços fossem contínuas”, fatores que seriam inexistentes nas obras do Lote 02.

116. Afirmando que o volume de concreto previsto, da ordem de 11 mil m³, seria pouco expressivo e que não haveria garantia de que as frentes de serviço seriam todas liberadas de forma a permitir a produção de forma contínua, considera que “seria muito arriscado e antieconômico mobilizar uma central, pois teria baixa produção, além de ficar possivelmente ociosa durante vários períodos”.

117. Em relação à diferença entre o traço adotado no orçamento e o traço de referência do Sicro, sustenta que este seria um traço médio que não consideraria as justificativas e as peculiaridades levadas em consideração pela projetista na determinação do traço adotado. Para ele, a imposição do traço do Sicro poderia comprometer a qualidade do concreto utilizado e de toda a obra.

118. Acerca da diferença entre os traços em execução e o adotado em orçamento, defende que o traço em execução difere do traço de projeto porque este não consideraria as reais condições climáticas, comerciais e executivas do momento da execução.

119. Após afirmar que o concreto utilizado atenderia as normas técnicas aplicáveis e que os respectivos traços teriam sido submetidos à aprovação da fiscalização, conclui que a utilização de traços distintos daquele previsto na CPU do contrato não implicaria “prejuízo ao erário” e acrescenta que seu preço seria “compatível com o valor indicado na proposta do Consórcio, pois se trata[ria] de concreto adquirido de forma comercial”.

120. Quanto ao argumento de que seria inviável a utilização de central para produção do volume de concreto previsto para as obras do Lote 02, tal como na análise efetuada no tópico anterior desta instrução sobre as obras do Lote 01, este não merece prosperar.

121. No caso deste lote, o emprego de central seria ainda mais justificado que no caso do Lote 01, pois o custo de aquisição da central (R$ 155 mil) é relativamente ainda menor quando comparado ao valor contratado para execução dos serviços (R$ 3,87 milhões) ou mesmo ao valor do sobrepreço apurado (R$ 1,15 milhão).

122. Em relação à afirmação de que a imposição do traço do Sicro poderia comprometer a qualidade do concreto utilizado em toda obra, esta também não merece prosperar. Como o próprio contratado explica em sua manifestação, o traço de referência do Sicro é um traço médio, que deve ser adotado para efeitos de orçamento, não significa que deverá ser fielmente seguido quando da produção do concreto.

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123. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio contratado não foram suficientes para elidir o sobrepreço apurado no contrato do Lote 02.

Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba – Lote 03 (peça 129, p. 18-30)

262. Argumenta que as adaptações efetuadas pela equipe de auditoria não são aplicáveis porque não seria possível produzir concreto em central, pois seria necessária a instalação de duas centrais de 30m³/h e o canteiro não disporia de espaço suficiente para tanto. Segundo o consórcio, a concreteira Cimpor, que atende a obra, operaria com duas centrais, uma em Porto Alegre e outra em Canoas.

124. Sustenta que a CPU adotada como referência, produzida pela auditoria, não consideraria equipamentos para transporte e bombeamento do concreto, pois seria inviável o uso de jericas, bem como a necessidade considerar maior número de vibradores e a inclusão de caminhão tanque para auxiliar a cura úmida.

125. Defende o traço adotado pela projetista, mas não discorre sobre a ausência dos ensaios necessários para fundamentá-los e alerta que a imposição do traço do Sicro poderia comprometer a qualidade do concreto executado. Argumenta que os traços em execução difeririam do traço de projeto porque seriam baseados nas condições reais do momento da execução, enquanto o traço de projeto seria fundamentado nas condições ideais.

126. Apresenta CPU (peça 129, p. 29) para execução dos serviços pelo preço unitário de R$ 526,82/m³, calculado considerando: (a) inclusão de caminhão tanque para auxiliar a cura úmida; (b) produção de 32 m³/h; (c) aumento do número de vibradores proporcional ao aumento da produção em relação à prevista na CPU do Sicro, de 5,6 m³/h para 32 m³/h; (d) equipe formada por 1 encarregado, 2 pedreiros e 5 serventes; (e) fornecimento de concreto comercial fck 35 MPa pelo preço de R$ 285/m³ (set/08) – afirma ter anexado cotações comerciais a sua resposta, porém estas não foram anexadas; (f) BDI de 30% adotado na proposta do consórcio; (g) inclusão de serviço de bombeamento à R$ 33/m³, também sem apresentar cotação; e (h) inclusão de aditivo superplastificante.

127. Quanto à afirmação de que o canteiro não disporia de espaço suficiente para a instalação de duas centrais, conforme já exposto quando da análise das razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Hugo Sternick, esta não merece prosperar.

128. Com relação à necessidade de se considerar equipamentos para transporte do material (caminhão betoneira), conforme já exposto no tópico relativo à análise da manifestação apresentada pelo Dnit, assiste razão o consórcio contratado.

129. Sobre a alegada necessidade de se considerar a utilização de maior número de vibradores, equivoca-se o consórcio. A CPU elaborada pela equipe de auditoria considera a mesma produtividade da CPU do Sicro 2 (5,6m³/h). Logo, para lançamento e vibração do concreto, utiliza a mesma quantidade de mão de obra e equipamentos, razão pela qual não há necessidade de aumentar o número de vibradores previstos. Em que pese a produção de concreto seja concentrada na central, as equipes de lançamento e vibração do concreto continuam as mesmas.

130. Acerca da necessidade de se considerar a utilização de caminhão tanque para auxiliar na cura úmida do concreto, conforme já exposto na análise da manifestação apresentada pelo consórcio responsável pelas obras do Lote 01, não merece prosperar.

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131. No que diz respeito ao traço adotado pela projetista, os argumentos trazidos pelo consórcio são semelhantes aos trazidos pelos gestores responsáveis pela aprovação do projeto, pelo Dnit e pelos consórcios responsáveis pelas obras dos outros dois lotes, argumentos que já foram devidamente analisados nos respectivos tópicos desta instrução e considerados improcedentes.

132. Acerca da CPU (peça 129, p. 29) apresentada pelo consórcio contratado, que considera o fornecimento de concreto comercial, seu preço somente poderia ser considerado como referência para este serviço se tal solução resultasse mais econômica que a opção por produção própria de concreto em central.

133. Em face do princípio da economicidade, decorrente do princípio constitucional da eficiência ao qual a Administração pública encontra-se submetida, sempre que houver mais de uma solução tecnicamente viável para a execução de determinado serviço, será necessário optar pela solução de menor custo.

273. Aspecto importante, contudo, que merece ser mencionado em relação a CPU apresentada pelo consórcio contratado, é a adoção do BDI de 30% previsto na proposta de preços da contratada em vez de se adotar o BDI de referência calculado para as obras daquele lote. Conforme será visto no tópico desta instrução relativo à análise da irregularidade 14, específico sobre este assunto, tal procedimento carece de fundamentação.” [já reproduzido no tópico III.2.1 deste voto]

“Irregularidade 03: Achado 3.1, subitem IIIIndício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no serviço “concreto fck 40 MPa”, dos contratos dos três lotes, em decorrência da adoção de preço de referência calculado com quantitativos de mão de obra e de equipamentos correspondentes a produção de concreto em betoneira, em vez de em central de concreto.

274. O sobrepreço apontado no serviço “concreto fck 40 MPa” decorre da adoção, na respectiva CPU de projeto, de produção de concreto em betoneira, em vez de em central.

134. No caso desse serviço, como não havia no Sicro, ou mesmo no SINAPI, traço de referência para o concreto fck 40 MPa, na determinação do preço de referência para fins de cálculo de eventual sobrepreço, considerou-se o traço proposto pela projetista, diferindo, apenas neste aspecto, do cálculo do preço de referência efetuado em relação ao serviço “concreto fck 35 MPa”.

135. Como o sobrepreço identificado no serviço “concreto fck 40 MPa” decorre do mesmo motivo – adoção de produção de concreto em betoneira, em vez de em central – de parcela do sobrepreço identificado no serviço “concreto fck 35 MPa”, tanto os gestores ouvidos em audiência, quanto o Dnit e os consórcios contratados, apresentaram suas manifestações acerca dos sobrepreços identificados nos dois serviços em conjunto.

136. Conforme a análise efetuada no item anterior desta instrução (irregularidade 2) sobre o sobrepreço identificado no serviço “concreto fck 35 MPa”, foi considerado procedente o argumento acerca da necessidade de se incluir na CPU de referência elaborada pela equipe de auditoria os custos fixos do equipamento caminhão betoneira.

137. (...)

138. (...)

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139. Apenas para fins de esclarecimento, importa registrar que o Dnit trouxe em sua manifestação a afirmação de que a “Secob do TCU acatou o traço especificado para este concreto de resistência 40 MPa”, fato que não corresponde a realidade, pois o traço proposto para o concreto fck 40 MPa padece do mesmo problema relativo ao traço do concreto 35 MPa, qual seja, foi determinado por meio do método teórico de dosagem ACI com o objetivo alegado de adequá-lo aos materiais disponíveis na região de Porto Alegre, mas não foram apresentados os ensaios correspondentes à determinação das propriedades dos tais materiais.

140. Desse modo, no cálculo do preço de referência deste serviço efetuado pela equipe de auditoria, adotou-se o traço proposto em projeto não porque este teria sido considerado válido, mas sim porque não havia no Sicro, ou mesmo no SINAPI, traço de referência para concreto fck 40 MPa. ”

Peça 164 (Análise Memorial do Consórcio )

“Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 21-24)

35. O consórcio apresenta novamente argumentações no sentido de desqualificar a tese defendida pela unidade técnica que considerou que o sobrepreço apontado nos serviços “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” decorre dos seguintes fatores: (i) adoção, na CPU de projeto, de produção de concreto em betoneira, em vez de em central; e (ii) adoção de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos inconsistentes.

36. O consórcio alega que já teria apresentado na manifestação anterior (peça 129) diversos argumentos com a finalidade de comprovar que a utilização de concreto adquirido comercialmente não traria benefícios econômicos ao consórcio de forma que os preços seriam compatíveis com os apresentados em sua proposta.

37. Argumentou que já teria apresentado em sua manifestação anterior esclarecimentos no sentido de demonstrar que:

“(i) apesar da previsão de produção em sua proposta, a opção viável nas obras foi a aquisição de concreto comercial, que gera custos mais elevados, (ii) a opção dada pelo TCU seria inviável, frente as dificuldades de se mobilizar uma ou duas centrais que atendam à demanda da obra e, ao mesmo tempo, remunerem todos os custos não previstos na CPU de proposta, (iii) o traço de projeto é estimativo, não vinculando seu estrito atendimento e (iv) o fato de o concreto ser comercial implica em que o traço não influencia no preço pago à concreteira, pois o valor já é definido para atender as especificações do projeto.”

38. Informa ainda que tais argumentos não teriam sido aceitos pela Secob 2 como consta nas análises efetuadas na instrução anterior (peça 138, p. 32-33). Com isso, consórcio apresenta outros argumentos descritos a seguir.

39. Com relação à utilização da central de 30m³/h, o consórcio apresenta nova argumentação no sentido de que deveria ter sido considerado o fator de eficiência de 0,83 do SICRO nas considerações efetuadas por esta unidade técnica na instrução anterior e que, com isso, duas centrais de concreto não seriam suficientes para atender a demanda. Reafirma ainda que não haveria espaço para instalação das centrais e que seriam necessárias mais equipes de mão de obra para operar simultaneamente estas centrais.

40. Argumenta ainda que existiriam outros custos que deveriam ter sido considerados e que não constaram na CPU de referência elaborada pela Secob 2, tais como os serviços relacionados à execução de tipos especiais de cura e ao bombeamento do concreto.

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41. Informa que estariam sendo executados serviços de cura em diversas peças de concreto. Seriam elas: a vapor, química e úmida. Alega que todas teriam custos significativos e que, por isso, deveriam ser considerados. Contudo, não apresenta nenhum estudo dos reais custos envolvidos nestes serviços, nem comprovação de que seriam realmente necessários e de que foram ou estão sendo efetivamente realizados.

42. Além disso, afirma que 71% do concreto de fck 35MPa e 31% do 40MPa necessitariam de bombeamento e, por isso, solicita a inclusão do custo dessa atividade no preço do serviço.

43. Para isso, apresenta o custo da revista Construção e Mercado da Pini de setembro de 2008 que considera o custo do bombeamento pneumático de concreto para o estado do Rio Grande do Sul no valor de R$25,00/ m³.

44. Por fim, solicita que sejam efetuados esses ajustes na CPU de referência e ainda que seja adotado o valor do concreto comercial pelo custo conforme consta na Pini para o estado do Rio Grande do Sul, considerando ainda o BDI atual do Sicro de 27,84%.

Análise

45. Com relação à tese defendida pelo consórcio que o concreto adquirido comercialmente não traria benefícios econômicos, por entender que os preços desse concreto seriam compatíveis com os apresentados em sua proposta, não pode prosperar, como será demonstrado nos parágrafos seguintes.

46. Com relação à utilização da central de 30m³/h, as novas argumentações trazidas pelo consórcio não foram suficientes para elidir a constatação. O fato de ser necessária a utilização de duas ou três centrais não determina a inviabilidade de sua utilização. Sobre as argumentações trazidas referentes a falta de espaço no canteiro, cabe recordar o que já foi explanando na instrução anterior acerca deste tema (peça 138, p. 25):

200. Sobre as alegadas limitações de espaço para central, para depósito de insumos, para manuseio e manutenção de veículos, que teriam levado o consórcio responsável pelas obras do Lote 03 a optar pelo concreto comercial, a projetista não trouxe elementos suficientes para demonstrar a verdadeira ocorrência de tais limitações; e se limita a dizer que a área onde foi instalada uma central junto ao canteiro industrial do Lote 03 seria o único local com disponibilidade imediata para instalação de uma planta. Conforme já exposto acima, são improcedentes as alegadas restrições de espaço para implantação das centrais de concreto nos canteiros de obras dos três lotes, pois as próprias plantas baixas apresentadas no projeto básico para os canteiros de obras dos três lotes prevê local para instalação da central de concreto.

47. Com relação às alegações da necessidade de realização de cura nas diversas peças de concreto cabem algumas considerações. Em nenhum momento foi demonstrada a real necessidade de qualquer cura especial e não há qualquer indicação a respeito disso no projeto licitado. Na nova manifestação do consórcio ora em análise (peça 151, anexo I, p. 102), ao tentar justificar a necessidade de realização de cura a vapor foi afirmado que “em determinadas circunstâncias, é altamente compensador para obras com grande quantidade de peças pré-moldadas, a utilização da cura a vapor, pois além de acelerar a resistência à compressão do concreto quando é requerido um rápido ganho de resistência nas primeiras idades, ela ainda permite rápida re-utilização das formas, com ganho considerável de tempo”.

48. É possível perceber que, caso tenham sido utilizadas, os tipos especiais de cura trazem benefícios como uma maior reutilização das fôrmas devido à aceleração da

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resistência à compressão do concreto nas primeiras idades. Portanto, não há que se falar em custos extras devido a estes fatores, pois possivelmente seriam compensados com ganhos de produtividade. Além disso, é importante observar que o consórcio não apresentou qualquer estudo com relação ao eventual acréscimo nos custos do serviço em razão do processo de cura realizado, se limitando em informar que os custos seriam significativos.

49. Com relação aos custos de bombeamento, assiste razão ao consórcio. Os custos do serviço de bombeamento devem ser considerados. Para isso, será utilizado o Sinapi (referencial de preços conforme art. 115 da LDO/2008-Lei nº 11.514/2007) para o estado do Rio Grande do Sul, em setembro de 2008, no valor de R$30,60/m3 que é, inclusive, superior ao referencial da Pini suscitado pelo consórcio.

50. O consórcio apresentou percentuais de bombeamento em relação ao volume total de concreto de 71% para o concreto de fck 35 MPa e 31% para o de 40 MPa. Verificou-se que o cálculo dos percentuais apresentados constante do Anexo 7 (mídia digital anexa à peça 151) são compatíveis com o projeto executivo analisado. De toda forma, diante da possibilidade de haver alteração desses percentuais com a execução efetiva dos concretos, esses serviços deverão ser pagos com base nos preços unitários corrigidos calculados para os casos de não utilização ou de utilização da atividade de bombeamento.

51. A partir do preço de referência obtido por meio da nova CPU elaborada para o serviço de concreto fck 35 MPa (peça 156, p. 1), conforme quadro 1 a seguir, há uma redução de R$ 911.379,74 no sobrepreço total anteriormente calculado deste item do lote 3, que passa de R$ 8.519.381,31 para R$ 7.608.001,57 (ref.: set/2008).

Quadro 1 – Cálculo corrigido do sobrepreço no serviço de concreto fck 35 MPa considerando 71% bombeado (lote 3)

Tipo do Concreto

Qtd.

Contrato (m3)

Preço Unitário Sobrepreço

Contrato (R$)

Relatório (R$)

Instrução Anterior

(R$)

Corrigido (R$)


(R$)

Corrigido (R$)

Convencional 18.365 462,42 309,02 327,89 327,89 8.519.381,31 2.470.643,45

Bombeado 44.962 Não foi considerado bombeamento 348,16 - 5.137.358,12

Total 63.327 Total: 8.519.381,31 7.608.001,57

Diferença: 911.379,74

52. A partir do preço de referência obtido por meio da nova CPU elaborada para o serviço de concreto fck 40 MPa (peça 156, p. 2), conforme quadro 2 a seguir, há uma redução de R$ 213.639,52 no sobrepreço total anteriormente calculado deste item do lote 3, que passa de R$ 2.937.513,60 para R$ 2.723.874,08 (ref.: set/2008).

Quadro 2 – Cálculo corrigido do sobrepreço no serviço de concreto fck 40 MPa considerando 31% bombeado (lote 3)

Tipo do Concreto

Qtd.

Contrato (m3)

Preço Unitário Sobrepreço

Contrato (R$)

Relatório (R$)


(R$)

Corrigido (R$)


(R$)

Corrigido (R$)

Convencional 23.459 470,85 348,06 384,45 384,45 2.937.513.60 2.026.884,38

Bombeado 10.540 Não foi considerado bombeamento 404,72 - 696.989,70

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Total 33.999 Total: 2.937.513.60 2.723.874,08

Diferença: 213.639,52

53. Em face do exposto, diante dos novos argumentos trazidos pelo consórcio, apesar de não alterarem o entendimento anterior acerca da existência de sobrepreço nos serviços de “ concreto fck 35 MPa” e “ concreto fck 40 MPa” , o sobrepreço inicialmente apontado foi reduzido, por considerar o serviço de bombeamento de concreto na execução de parte dos serviços de concretagem.”

III.2.4 - Escavação, Carga e Transporte de Material de Jazida – ECT

Com relação a esse item de serviço, a omissão alegada pelo consórcio e fundamentada no parecer da empresa Consultech refere-se ao fato de o Tribunal não ter examinado todos os argumentos relativos à indevida classificação do serviço de transporte de material de jazida como transporte comercial, ao invés de transporte local. Considerado de custo mais elevado que o comercial, o transporte local, no entender do embargante, refletiria as diversas interferências que ocorrem no serviço de remoção dos materiais de jazida, a diminui a produtividade dos trabalhos.

Para tanto, foram enfeixados os seguintes argumentos: orientação normativa emitida pelo próprio DNIT, por meio da Instrução de Serviço nº 22/2010, no sentido de o transporte de insumos originários de jazidas exploradas ou produzidas ser classificado com local; perda de produtividade do transporte de material de jazida em decorrência de interferências das obras de outros lotes da BR 448- RS e de intenso tráfico em áreas próximas às zonas urbanas; consideração pelo Manual de Custos de Infraestrutura de Transporte do SICRO 3 de custos advindos de interferência provocadas pelo volume de tráfego.

Nos pontos considerados essenciais ao deslinde da matéria, não se verifica a alegada omissão. Os fundamentos da deliberação atacada são claros ao afirmar que o próprio de conceito de transporte local definido pelo DNIT somente se aplica ao transporte de material realizado dentro dos limites do canteiro das obras, situação essa diversa da verificada no caso vertente onde os locais das jazidas situam-se fora da área de realização das obras rodoviárias.

Na verdade, os argumentos do consórcio construtor revelam inconformismo com o critério interpretativo adotado pelo TCU em relação às normas do DNIT sobre a modalidade adequada de transporte de material de jazida.

Acerca do assunto, transcrevo trechos das instruções constantes das peças 38, 138 (itens 282 a 401) e 164 (itens 54 a 67), adotadas como fundamento da deliberação embargada:

Peça 38 (Relatório Preliminar de Auditoria )

“Quanto à previsão de transporte local para trechos em rodovia não pavimentada além dos limites da obra, em sua manifestação preliminar o Dnit defende esta previsão com fundamento na IS 22/2010-Dnit, onde estaria estabelecido que ''os insumos originários de jazidas exploradas ou produzidas, deverão ser considerados no item Transporte Local''.

Em que pese o art. 4º, g, da IS 22/2010-Dnit, estabelecer que ''insumos originários de jazidas exploradas ou produzidas, deverão possuir transporte local'', este comando não deve ser considerado isoladamente, uma vez que o próprio manual do Dnit apresenta conceitos de transporte local e comercial aparentemente conflitantes com este dispositivo para o caso em tela, cujas jazidas se localizam fora dos limites da obra.

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Conforme metodologia do Sicro 2, apresentada no item 5.4 do Manual de Custos Rodoviários, Volume 1, transportes locais ''são aqueles realizados no âmbito da obra para o deslocamento dos materiais necessários à execução das diversas etapas de serviço'' e transportes comerciais ''são aqueles relativos ao deslocamento de materiais que veem de fora dos limites da obra''. Conceitualmente, portanto, o que diferencia o transporte local do transporte comercial é se o deslocamento correspondente ocorre no âmbito da obra ou além de seus limites. Logo, no caso das obras da BR-448/RS, cujas jazidas estão localizadas fora dos limites da obra, com distâncias variando de 11,9 km a 21,7 km, conceitualmente, o deslocamento de material da jazida até os limites da obra deve ser considerado transporte comercial. Lembrando que o próprio projeto assim procedeu para os trechos em rodovia pavimentada.

Sob outro aspecto, faz-se necessário avaliar quais fatores diferenciam o custo do transporte local, tornando-o mais oneroso que o transporte comercial, a fim de identificar, no caso em tela, se o deslocamento de material de jazida em rodovia não pavimentada em trecho fora dos limites da obra enquadra-se no caso de transporte local, tal como previsto pelo projeto e defendido pelo Dnit, ou no caso de transporte comercial, em consonância à metodologia do Sicro 2.

Conforme disposto no item supracitado do manual do Dnit, o transporte local torna-se mais oneroso que o comercial por considerar, em decorrência de ''esperas causadas por interferências de outras frentes ou equipamentos em serviço na obra'', redução de 10% do fator de eficiência do equipamento utilizado, e por considerar, em decorrência da ''influência do tráfego de terceiros existente no percurso local'', velocidades médias inferiores às do transporte comercial. Pelo exposto, os fatores que oneram os custos do transporte local frente ao comercial estão relacionados a limitações inerentes às frentes de serviço, aos limites da obra. Desse modo, conforme metodologia do Sicro 2, inclusive para o caso em tela, o deslocamento de material nos trechos entre as jazidas e os limites das obras, devem ser considerados como transporte comercial. ”


Nesta transcrição, também se faz necessário reproduzir a análise dos argumentos apresentados pelos responsáveis do DNIT e da manifestação dos demais consórcios, aos quais se remetem o exame das alegações do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba.

“Irregularidade 04: Achado 3.1, subitem IVIndício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no serviço “escavação, carga e transporte de material de jazida”, dos contratos dos três lotes, em decorrência da adoção de preço unitário de referência calculado com distância média de transporte superestimada; com equipamentos trator de esteiras e carregadeira, em vez de apenas escavadeira hidráulica; com utilização de motoniveladora em duplicidade para manutenção dos caminhos de serviço - atividade já prevista no item ''instalação e manutenção de canteiro''-; com transporte em rodovia não pavimentada fora dos limites da obra do tipo local, em vez de comercial.

141. O sobrepreço apurado nos serviços de “escavação, carga e transporte de material de jazida”, dos contratos dos três lotes, decorre das seguintes inconsistências identificadas nas CPUs de projeto: (i) adoção de DMTs incorretas para transporte de material de jazida; (ii) adoção de equipe de escavação antieconômica; (iii) previsão em duplicidade do equipamento motoniveladora; e (iv) previsão de transporte local em rodovia não pavimentada para trecho além dos limites da obra.”

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(...)

“Razões de Justificativa dos Srs. Carlos Alberto Pitta (peça 85, p. 6-7) e Pedro Luzardo Gomes (peça 87, p. 6-7), membros da comissão responsável pela aprovação do projeto básico”

(...)

“

292. Quanto ao fato de o transporte em rodovia não pavimentada realizado além dos limites da obra ter sido considerado como “local”, em vez de “comercial”, argumentam que a instrução de serviço do Dnit IS 22/2010 estabeleceria que “os insumos originários de jazidas exploradas ou produzidas deverão ser considerados no item Transporte Local”.

293. (...)

294. (...)

“

295. Quanto ao fato de ter sido previsto transporte local em vez de comercial, o argumento trazido pelos gestores de que tal previsão estaria em conforme instrução de serviço IS 22/2010 foi o mesmo trazido pelo Dnit à época de sua manifestação sobre o relatório preliminar. Tal argumento, conforme item 3.1.9.IV do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 35-37), já foi objeto de análise por esta unidade técnica, ocasião em que foi considerado insuficiente para elidir a irregularidade.

296. Nesta oportunidade, renovamos o mesmo entendimento sobre o disposto no art. 4º, “g”, da IS 22/2010-Dnit. Em que pese, se analisado isoladamente, tal instrução de serviço estabeleça de fato que insumos originários de jazidas exploradas ou produzidas “deverão possuir transporte local”, quando analisado em conjunto com os conceitos de transporte local e comercial no manual do Sicro 2 (Manual de Custos Rodoviários, Vol. 1, item 5.4), o que diferencia o transporte local do comercial, conceitualmente, é se o deslocamento correspondente ocorre no âmbito da obra (local) ou além de seus limites (comercial). Como as jazidas previstas para os três lotes das BR-448/RS localizam-se além dos limites das obras, o transporte do material delas extraído enquadra-se no conceito de transporte comercial.”

(...)

“Razões de justificativa do Sr. Hugo Sternick (peça 119, p. 8), membro da comissão responsável pela aprovação do projeto básico

298. O gestor endossa a manifestação apresentada pelo Dnit acerca desse ponto, bem como as justificativas apresentadas pela projetista, que anexa em suas razões de justificativa (peça 122, p. 44-53).

142. Considerando que o conteúdo das justificativas apresentadas pela projetista foi utilizado como fundamento pelo Dnit para sua manifestação acerca deste ponto (peça 98, p. 8-12), os argumentos trazidos pelo gestor são essencialmente os mesmos trazidos pelo Dnit, resumidos e analisados conforme será visto no tópico a seguir desta instrução.

Manifestação do Dnit ( peça 98, p. 8-12)

143. Em sua manifestação, o Dnit reconhece a inconsistência relativa à adoção de equipe de escavação antieconômica e refuta as inconsistências relativas às DMTs incorretas para transporte de material de jazida, à previsão em duplicidade de

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motoniveladora e à previsão de transporte local em rodovia pavimentada para trecho além dos limites da obra.”

(...)

“(iv) previsão de transporte local em rodovia não pavimentada para trecho além dos limites da obra

326. Acerca dessa inconsistência, o Dnit apenas reproduz o argumento por ele utilizado na fase de manifestação preliminar ocorrida durante a auditoria, de que a Instrução de Serviço DG n.º 22, de 28/12/2010, definiria que o transporte do material proveniente de jazidas exploradas ou produzidas deveria ser considerado local.

144. Esse argumento foi devidamente analisado no relatório de fiscalização (peça 38, p. 36), oportunidade em que foi considerado improcedente. Desse modo, a manifestação do Dnit acerca dessa inconsistência não foi suficiente para elidir a irregularidade.”

(...)

“Manifestação Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello – Lote 01 (peças 126, p. 32-49)”

(...)

“

344. Quanto ao transporte local, reconhece que o trecho em que ocorre o caracteriza, frente à metodologia do Sicro, como comercial, no entanto defende que existiriam outros fatores que justificariam a adoção a CPU de transporte local para o transporte de material de jazida.

145. Afirmando que a única diferença entre os transportes local e comercial está na velocidade desenvolvida pelos caminhões, argumenta que as obras se desenvolveriam em região densamente povoada e que a execução de obras em áreas urbanas interferiria significativamente na velocidade dos caminhões, motivo pelo qual a previsão de velocidade de 60 km/h do transporte comercial não seria factível.

146. Afirma que aferições realizadas na obra evidenciariam que a velocidade média de transporte praticada seria de 30 km/h, inferior às velocidades das composições do Sicro. Adiante, apresenta cópias dos registros de tacógrafos instalados em caminhões utilizados na obra (peça 127, p. 32-37), e uma planilha onde calcula velocidades médias praticadas variando de 21,54 km/h a 43,94 km/h (peça 126, p. 45).

147. Acrescenta que o TCU já teria aceitado redução em até 30% da velocidade média em função de interferências urbanas na velocidade dos caminhões (Acórdãos 515/2003-P, 2526/2007-P, 1887/2006-P) e conclui que a CPU de transporte local refletiria com maior fidelidade a realidade do transporte dos materiais na região.”

(...)

"

363. Quanto ao fato de ter sido considerado transporte local em rodovia não pavimentada em vez de comercial, a argumentação do consórcio é no sentido de que o trecho onde as obras se desenvolvem está sujeito a interferências do tráfego que resultam na redução da velocidade média praticada, sendo impossível alcançar a velocidade média de 60km/h considerada para o transporte comercial.

148. Apesar de reconhecer que a metodologia do Sicro considera o transporte realizado além dos limites da obra como comercial, considera que no caso em tela, em

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decorrência da limitação de velocidade, deve ser considerado o custo correspondente ao transporte local.

149. Importa destacar que o preço unitário do projeto básico considerou transporte local no trecho não pavimentado e transporte comercial no trecho pavimentado. O que está em discussão é o tipo de transporte considerado no trecho não pavimentado além dos limites da obra, pois no trecho pavimentado, o projeto básico, acertadamente, considerou transporte comercial.

150. Nesse sentido, a velocidade média de 60km/h que, segundo o consórcio, não seria possível alcançar em função das interferências do tráfego, se refere ao transporte comercial em rodovia pavimentada, que não está em discussão.

151. Na verdade, para o transporte comercial em trecho não pavimentado, o Sicro considera a velocidade média de 40km/h (Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol. 1, Metodologia e Conceitos, item 5.4.2, p. 87-88), mesma velocidade considerada para o transporte local em trecho não pavimentado (Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol. 1, Metodologia e Conceitos, item 5.4.1, p. 87-88).

152. De forma diversa ao que afirma o consórcio, portanto, as velocidades dos dois tipos de transporte em rodovia não pavimentada são iguais (40km/h), o que diferencia a produtividade dos dois tipos de transporte é o fator de eficiência considerado. Enquanto no transporte comercial o fator de eficiência aplicado é de 0,83, no transporte local adota-se fator de eficiência de 0,75.

153. Segundo a metodologia do Sicro, o fator de eficiência menor para o transporte local “supõe perda de 10% do tempo realmente utilizado no trabalho, em esperas causadas por interferências de outras frentes ou equipamentos em serviço na obra”. Trata-se de perdas relacionadas às frentes de serviço, dentro do perímetro da obra, razão pela qual, neste aspecto, o trecho em rodovia não pavimentada ora em discussão não se enquadra.

154. Sob outro aspecto, o das alegadas limitações de velocidade observadas, que justificariam a adoção de transporte local em vez de comercial, embora o consórcio tenha trazido quatorze cópias de registros de tacógrafos (peça 127, p. 32-37), tais informações não são suficientes para demonstrar a necessidade de considerar uma redução na velocidade média praticada, como quer o consórcio, mesmo que de uma forma indireta, via redução do fator de eficiência, ao considerar transporte local em vez de comercial.

155. Os registros de tacógrafos apresentados se destinam a aferir as velocidades desenvolvidas pelo caminhão, sendo adequados a observar se superam a velocidade máxima permitida. A precisão dos registros de velocidades no tempo em que se desenvolvem não é suficiente para calcular a velocidade média desenvolvida pelo caminhão. Dos registros de tacógrafos apresentados não é possível extrair as informações sobre “distância percorrida” e “tempo rodando” utilizadas pelo consórcio no cálculo (peça 126, p. 45) das velocidades médias supostamente verificadas.

156. A própria amostra, formada por registros relativos à apenas três caminhões (placas IQV-7264, IRA-3518 e IQQ-9128) e nove dias diferentes de serviço, pode não ser representativa da velocidade média praticada pelos caminhões durante todo o período de execução dos serviços, cujo prazo previsto em projeto contempla período de aproximadamente 129 dias.

157. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.

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“Manifestação Consórcio Construcap/Ferreira Guedes – Lote 02 (peça 131, p. 10-24)”

(...)

“

384. Com relação à adoção de transporte local para os trechos não pavimentados além dos limites da obra, reconhece que, perante a metodologia do Sicro, se trataria mesmo de transporte comercial. No entanto, tal como o consórcio responsável pelas obras do Lote 01, argumenta que existiriam outros fatores que justificariam a adoção, para o caso concreto, de custos relativos ao transporte local em vez de comercial.

158. Lista que o fato de a obra ser executada em região densamente povoada, na região metropolitana de Porto Alegre, impactaria na velocidade dos caminhões, não permitindo alcançar a velocidade média de 60km/h prevista no Sicro para o transporte comercial.

159. Segundo o consórcio, a exploração das novas jazidas em substituição as jazidas de projeto, demandariam a utilização de acessos urbanos com intenso fluxo de veículos. Cita que o transporte de 85% do material previsto para execução dos serviços deverá utilizar a BR-386/RS, cujo VMD seria da ordem de 25.000 veículos. Acrescenta que o TCU já teria admitido em outras oportunidades, redução de 30% nas velocidades de transporte devido a influência das regiões urbanas (Acórdãos 515/2003-P, 2526/2007-P, 1887/2006-P).”

(...)

“

394. No que concerne à consideração de transporte local em vez de comercial para os trechos não pavimentados além dos limites da obra, assim como o consórcio responsável pelas obras do Lote 01, apesar de reconhecer se tratar de transporte comercial segundo a metodologia do Sicro, defende que interferências do tráfego prejudicariam a velocidade do tráfego dos caminhões e justificam a adoção do transporte local.

160. Importa registrar, novamente, que a velocidade de 60km/h prevista no Sicro para o transporte comercial se refere ao trecho pavimentado, que não está em discussão, pois o projeto básico previu para este segmento exatamente o transporte comercial.

161. Para o trecho não pavimentado, que está em discussão, o Sicro prevê a velocidade média de 40km/h, tanto para o transporte comercial quanto para o transporte local. O que os diferencia é o fator de eficiência. Enquanto no transporte comercial o fator de eficiência aplicado é de 0,83, no transporte local adota-se fator de eficiência de 0,75.



Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba – Lote 03 (peça 129, p. 31-40)”

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(...)

“

400. “Com relação às demais irregularidades observadas nos serviços de “escavação, carga e transporte de material de jazida” – adoção de equipe de escavação antieconômica; previsão em duplicidade do equipamento motoniveladora; e consideração de custos de transporte local para trecho não pavimentado além dos limites da obra, em vez de transporte comercial – que resultaram no sobrepreço apurado pela equipe de fiscalização, o consórcio traz, em essência, os mesmos argumentos trazidos pelos consórcios responsáveis pelos demais lotes. Tais argumentos já foram analisados nos tópicos anteriores desta instrução e considerados insuficientes para elidir a irregularidade.

164. Desse modo, em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.”


“ Irregularidade 04: Achado 3.1, subitem IVIndício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no serviço “escavação, carga e transporte de material de jazida” em decorrência da adoção de preço unitário de referência calculado com distância média de transporte superestimada; com equipamentos trator de esteiras e carregadeira, em vez de apenas escavadeira hidráulica; com utilização de motoniveladora em duplicidade para manutenção dos caminhos de serviço - atividade já prevista no item ''instalação e manutenção de canteiro''-; com transporte em rodovia não pavimentada fora dos limites da obra do tipo local, em vez de comercial.

Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 24-33)

54. O consórcio inicia a argumentação informando que deveria ser aplicado o BDI atual do SICRO (27,84%) sobre o valor unitário contratual para o cálculo do custo do serviço de ECT de material de jazida e que, dessa maneira, não haveria sobrepreço nesse serviço. Como já informado no início da instrução, as alegações referentes ao percentual do BDI serão tratadas em um ponto específico relativo à irregularidade 14, ao final desta instrução. [ já reproduzido no tópico III.2.1 deste voto]

55. Em virtude do princípio da eventualidade, apresenta argumentos pontuais referentes aos demais itens deste achado e que serão descritos a seguir. “

(...)

“59. Por fim, o consórcio efetua as mesmas considerações já apresentadas anteriormente, na qual alega que deveria ter sido considerado, para o trecho além dos limites da obra, transporte local em rodovia não pavimentada.

Análise

60. O indício de sobrepreço no serviço de “escavação, carga e transporte de material de jazida” decorre da utilização na composição do preço de:

a) distância média de transporte – DMT – superestimada; b) trator de esteiras e de carregadeira, em vez de apenas escavadeira

hidráulica; c) motoniveladora em duplicidade para manutenção dos caminhos de serviço -

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atividade já prevista no item ''instalação e manutenção de canteiro''; ed) transporte em rodovia não pavimentada fora dos limites da obra do tipo

local, em vez de comercial.

(...)

66. Os argumentos a favor da utilização do transporte local em rodovia não pavimentada não devem ser aceitos. O consórcio traz como argumentação o disposto em um normativo do Dnit que não se aplica a este caso concreto. A tese defendida por essa unidade técnica já foi claramente analisada no relatório de fiscalização (peça 38, p. 36-37), onde se concluiu que o deslocamento de material nos trechos entre as jazidas e os limites das obras, deve ser considerado como transporte comercial. O transporte em questão é realizado fora dos limites da obra, em rodovias e vias pavimentadas, sem haver, portanto, a diminuição da eficiência (característica dos transportes locais) causada por interferências de outras frentes de serviço localizadas dentro dos limites da obra.

67. Desse modo, em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.”

III.2.5 - Fôrma de placa compensada plastificada

Com apoio em parecer técnico da empresa Consultech, o embargante aponta a ausência de análise dos seguintes argumentos: inadequação metodológica de utilização de parte dos custos da empresa DERSA (Desenvolvimento Rodoviário S.A.) para definição dos preços de referência das fôrmas metálicas; adequação do preço contratual ao valor de mercado mesmo considerando o referencial de custo da DERSA e a aplicação de taxa de BDI de 30%, prevista no contrato.

O parecer da empresa Consultech não demonstra em que medida o aproveitamento dos custos da DERSA, referentes à utilização de formas metálicas para vigas, distorce o novo preço de referência. Segundo análise adotada por este Tribunal, a apropriação de valor referencial da DERSA para o custo de utilização de formas metálicas deve-se ao fato de não haver, nos sistemas SICRO-2 e SINAPI, de despesa equivalente que pudesse servir de parâmetro para o orçamento base desse serviço.

Em essência, os argumentos trazidos pelo embargante e pelo parecer consultivo foram devidamente examinados na instrução constante das peças 138 (itens 595 e 665 a 686) e 164 (itens 87 a 96), endossada pelo acórdão ora hostilizado.



Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado identificado no serviço “fôrma de placa compensada plastificada”, em decorrência da adoção em projeto de preço unitário referente a fôrmas de madeira em vez de metálicas.

595. Acerca do sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “fôrma de placa compensada plastificada”, nos parágrafos a seguir estão relacionados os resumos e respectivas análises das razões de justificativa apresentadas pelos gestores responsáveis pela aprovação do projeto básico (Srs. Carlos Alberto Pitta, Pedro Luzardo Gomes e Hugo Sternick), bem como das manifestações apresentadas pelo Dnit e pelos três consórcios contratados.”

(...)

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“Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba – Lote 03 (peças 129, P. 57-65)

665. O consórcio afirma que não estariam sendo utilizadas apenas fôrmas metálicas especiais. No caso dos pilares, vigas travessa e lajes, afirma que estariam sendo utilizadas as fôrmas previstas em projeto de placa compensada plastificada. Ele anexa fotos (peça 129, p. 58) da execução do serviço em uma travessa por meio de placa compensada plastificada. Nesse sentido, defende que discussão acerca de eventual sobrepreço deveria se restringir ao quantitativo de fôrmas metálicas efetivamente utilizadas.

165. Reconhece que o custo de fôrmas metálicas é inferior ao de placa compensada plastificada, mas afirma que, no caso em tela, tal fato não teria resultado em vantagem econômica para o consórcio porque, em virtude da altura das estruturas e do formato não convencional das vigas utilizadas, a montagem das fôrmas seria mais complexa do que em obras rodoviárias comuns.

166. Argumenta que a CPU do DERSA adaptada pela equipe de auditoria seria inadequada à determinação do preço de referência do serviço porque se refere a “vigas I”, que seriam mais simples que as “vigas V” da BR-448/RS. Para o consórcio, essa diferença entre os perfis tornaria a montagem das “vigas I” do DERSA mais simples, pois requereriam apenas fôrmas laterais, enquanto as “vigas V” da BR-448/RS requereriam também a utilização de módulos internos para obtenção do formato desejado, o que impactaria na quantidade de mão de obra necessária à execução do serviço.

167. Argumenta também o consórcio que a CPU do DERSA adaptada pela equipe de auditoria para as fôrmas metálicas não consideraria custos com construção de passarelas, plataformas de apoio, andaimes, escadas de acesso e guarda corpos, tampouco a improdutividade da mão de obra para trabalhos em altura. Segundo o consórcio, estes custos seriam fundamentais, pois a maior parte das fôrmas seria executada em alturas superiores a dois metros.

168. Por fim, o consórcio apresenta CPU (peça 129, p. 64) por ele elaborada para o serviço “fôrma metálica especial p/vigas perfil V”. Nessa CPU ele inclui equipamentos (guindaste e caminhão carroceria com guindauto), materiais e mão de obra que julga necessários à realização do serviço e calcula que o preço unitário seria de R$ 61,87. Como o preço calculado é superior ao contratado (R$ 50,57), considera que não haveria sobrepreço no serviço.

169. Em relação ao argumento do consórcio de que a discussão acerca de eventual sobrepreço deve se restringir aos quantitativos efetivamente utilizados de fôrmas metálicas comporta as seguintes observações.

170. Para a Administração, independente do fato de estar sendo utilizada ou não fôrma metálica na execução dos serviços, por ser a solução de menor custo entre as tecnicamente admissíveis para o serviço de fôrmas, por força do princípio da economicidade e do disposto no art. 12, III, da Lei de Licitações, o preço correspondente a esta solução constitui o limite de valor que a Administração poderia pagar pela execução do serviço de fôrmas.

171. Sob outro aspecto, o da vantagem efetivamente auferida pelo consórcio, de fato se relaciona aos quantitativos de serviços efetivamente executados por meio de fôrmas metálicas.

172. No presente caso, portanto, o maior encargo decorrente da execução dos serviços por meio das fôrmas previstas na CPU do projeto básico, em que pese não

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signifique ausência de sobrepreço para a Administração, não deve ser atribuído ao consórcio como se ele tivesse optado, ao seu próprio risco, pela execução do serviço por meio de solução menos econômica.

173. Por outro lado, o consórcio não traz elementos para demonstrar de forma objetiva quais foram os quantitativos do serviço executados por meio das fôrmas metálicas e quais foram os quantitativos do serviço executados por meio das fôrmas de placa compensada plastificada.

174. Com relação à CPU apresentada pelo consórcio para determinação do preço de referência do serviço de “fôrma metálica especial p/vigas perfil V” faz-se necessário tecer as seguintes observações.

175. Somente o custo da utilização do guindaste de 30t (R$ 18,72) previsto na CPU elaborada pelo consórcio corresponde a 39% do custo total calculado na CPU para execução do serviço (R$ 47,59).

176. Para cada unidade de serviço executado (m²), o consórcio considera ser necessário a utilização de 0,10 guindaste de 30t, com 60% de utilização produtiva.

177. Segundo o consórcio, para a montagem e desmontagem das fôrmas de cada viga seriam necessários 14 horas de utilização do guindaste de 30t, o que, para a área média de 207,71m² de fôrma de cada viga, resultaria na produtividade de 14,84 m²/h.

178. O consórcio não explica como obteve a utilização de 0,10h de guindaste adotada na CPU – pela produtividade por ele calculada, tal utilização deveria ser de 0,07 h/m² (1,0 / 14,84 m²/h = 0,07 h/m²) –, nem como obteve o percentual de utilização produtivo adotado de 60%. Pelos tempos por ele apresentados como necessários para a execução da montagem e desmontagem das fôrmas, em duas horas, das quatorze horas previstas, o guindaste não seria utilizado, o que corresponderia a utilização produtiva de 86%.

179. Além das inconsistências listadas, os tempos considerados pelo consórcio para utilização do guindaste nas operações de montagem (6h) e desmontagem (8h) das fôrmas carecem de fundamentação.

180. A própria utilização de guindaste para execução das operações é questionável, pois, durante visita às obras do Lote 03, conforme mostra a foto 2 a seguir, presenciou-se a desmontagem de fôrma por meio de caminhão com guindauto, cujo custo horário operativo (R$ 87,62) é três vezes inferior ao adotado pelo consórcio para o guindaste (R$ 233,69).”

181. Importante destacar também que, sem justificar a origem dos valores adotados, o consórcio considera na CPU, para o guindaste de 30t, o custo horário operativo produtivo de R$ 233,98 e o custo horário operativo improdutivo de R$ 135,18.

182. Conforme já exposto na CPU de referência elaborada para o serviço “montagem de peças pré-fabricadas” do Lote 03 (peça 38, p. 38), segundo a metodologia do Sicro e o preço de aquisição do guindaste de 30t previsto nas tabelas do Sinapi, os custos horários operativo produtivo e operativo improdutivo de tal equipamento são, respectivamente, de R$ 172,97 e R$ 15,79.

183. Se for verificado, por exemplo, que, em vez das alegadas 14 horas de utilização de guindaste para montagem e desmontagem das fôrmas, sejam necessárias apenas 4 horas de caminhão guindauto para realização de tais operações, mantendo-se os demais parâmetros apresentados na CPU do consórcio, o custo calculado para a execução do

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serviço será aproximadamente o mesmo calculado na CPU de referência elaborada pela equipe de auditoria (peça 38, p. 139), da ordem de R$ 31/m².

184. Outro aspecto relevante acerca do preço de referência calculado pelo consórcio se trata do fato de não considerar, no cálculo da respectiva produtividade, a área de 149.054m² de fôrmas contratadas para fabricação das “vigas VL” do trecho em elevada, que correspondem a 44% dos quantitativos totais inicialmente contratados (337.425m²) . A utilização de tais fôrmas para fabricação das vigas VL de equipamentos para montagem e desmontagem, uma vez que são fixas. Quando a estrutura de concreto está apta a ser “desmoldada”, ela é sacada da fôrma por meio de ponte rolante.

185. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.”



Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado identificado no serviço “fôrma de placa compensada plastificada”, em decorrência da adoção em projeto de preço unitário referente a fôrmas de madeira em vez de metálicas.


87. O consórcio mais uma vez defende a tese que os serviços de execução das obras de arte e, consequentemente, das fôrmas metálicas estariam compatíveis com aqueles apresentados na licitação e, dessa forma, com os referenciais de mercado ajustado à realidade da obra e que esses elementos deveriam ser avaliados pelo TCU.

88. Reafirma também que o serviço ora em análise seria executado em condições adversas daquelas normalmente verificadas em obras rodoviárias comuns e lista algumas das características presentes na obra: altura das estruturas de concreto; projeto diferenciado das vigas; trabalhos em grandes alturas; uso de guindastes para içamento de peças; construção de elementos necessários para montagem das formas (passarelas, plataformas de apoio, andaimes etc).

89. Apesar de listar tais dificuldades, o consórcio não apresentou elementos que possibilitassem qualquer cálculo referente a eventual redução de produtividade.

90. Ao final, o consórcio tenta desconsiderar o referencial utilizado da Dersa (Desenvolvimento Rodoviário S/A) alegando que “a retirada de qualquer insumo, e a inserção de outro, pode gerar comparativos ineficientes, pois retira a essência do conceito de apropriação considerada no custo”.

91. Alega ainda que, considerando o referencial da Dersa, ao substituir o BDI de 35% do estado de São Paulo para os 27,84% indicados pelo SICRO, os custos diretos seriam muito próximos e que, com isso, o preço do serviço estaria adequado ao mercado.

Análise

92. Na instrução já formulada por esta unidade técnica foram apontadas diversas observações com relação à CPU apresentada pelo consórcio (peça 138, p. 75-76), como a apresentada abaixo. Cabe ressaltar que nenhuma das observações foram contestadas pelo consórcio na nova peça encaminhada para análise.

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679. O consórcio não explica como obteve a utilização de 0,10h de guindaste adotada na CPU – pela produtividade por ele calculada, tal utilização deveria ser de 0,07 h/m² (1,0 / 14,84 m²/h = 0,07 h/m²) –, nem como obteve o percentual de utilização produtivo adotado de 60%. Pelos tempos por ele apresentados como necessários para a execução da montagem e desmontagem das fôrmas, em duas horas, das quatorze horas previstas, o guindaste não seria utilizado, o que corresponderia a utilização produtiva de 86%.

93. O consórcio apresentou novos elementos que poderiam resultar em uma redução na produtividade da equipe tais como: necessidade de construção de passarelas e outros elementos, existência de elementos estruturais esbeltos. Contudo, em nenhum momento foram apresentados dados concretos que pudessem demonstrar, de forma objetiva, quais seriam os reflexos destas considerações na produtividade e, por conseguinte, no preço do serviço.

94. Alega ainda que a composição adaptada da Dersa (26.05.04 – Formas metálicas especiais para vigas) não poderia ter sido utilizada por ter sido adequada para o caso concreto. Não pode ser aceita a tese do consórcio que a composição original não pode ser adaptada. As alterações promovidas nas composições são efetuadas justamente para considerar as peculiaridades existentes em cada caso. Além disso, o consórcio não apresentou argumentos concretos que pudessem refutar a composição apresentada por esta unidade técnica.

95. Como já informado, as manifestações apontadas pelo consórcio acerca do BDI utilizado na formação dos preços de referência calculados pela equipe de auditoria serão tratadas no tópico relativo à irregularidade 14. [já reproduzido no tópico III.2.1 deste voto]


III.2.6 - Estacas pré-moldadas

Nesse ponto, o consórcio construtor alega omissão do Tribunal em não examinar argumento apresentado no parecer técnico emitido pela empresa Consultech, o qual justificaria a regularidade do preço contratado para os serviços de estacas pré-moldadas em concreto protendido de seção 45 x 45 cm. Para tanto, a empresa de consultoria contesta os custos de serviços auxiliares utilizados na composição do preço unitário de referência elaborada pelo TCU, quais sejam: concreto; fornecimento, reparo e colocação nas fôrmas de aço CA-50; e fôrma de placa compensada plastificada.

De acordo com Relatório de Levantamento de Auditoria, o preço unitário de referência adotado em licitação para os serviços de “estacas pré-moldadas” baseou-se em metodologia construtiva mais onerosa aos cofres públicos, consistente na confecção de estaca centrifugada com diâmetro de 60 cm. A esse respeito, o projeto básico previa alternativa mais econômica referente à utilização de estacas de concreto protendido de seção 45 x 45 cm.

No caso específico das obras de construção e pavimentação do lote 3 da rodovia BR 448-RS, o DNIT autorizou o consórcio construtor a executar estacas pré-moldadas pelo método mais econômico aos cofres da autarquia federal. Contudo, não ajustou devidamente o preço unitário de referência do serviço ao não eliminar o sobrepreço havido na composição dos valores de serviços auxiliares, como: concreto; fornecimento, reparo e colocação nas fôrmas de aço CA-50; e fôrma de placa compensada plastificada.

A nova composição de preço unitário de referência para a execução de estacas em concreto protendido deveria levar em conta os ajustes dos valores de serviços auxiliares apontados por este

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Tribunal, como foram os serviços de ‘concreto fsk 35 MPa e concreto fck 40 mpa”, “fornecimento, preparo e colocação nas fôrmas de aço CA-50” e “fôrma de placa compensada plastificada”. É justamente sobre os valores dos serviços auxiliares integrantes da composição do preço de referência para o serviço de execução das estacas de concreto protendido que se insurge o embargante ao alegar a omissão.

Acerca desses pontos, não há de prosperar o vício apontado pelo consórcio construtor. As instruções insertas nas peças 138 (itens 687 a 736) e 164 (itens 97 a 98) demonstram haver este Tribunal enfrentado todos os argumentos alinhados pelo embargante:


“Irregularidade 11: Achado 3.2, subitem II

Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado identificado no serviço “estacas pré-moldadas”, devido à adoção do preço unitário relativo à “estaca centrifugada diâmetro 60 cm”, mais onerosa que a “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm”, tecnicamente também admitida pela projetista.

186. Acerca do sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “estacas pré-moldadas”, nos parágrafos a seguir estão relacionados os resumos e respectivas análises das razões de justificativa apresentadas pelos gestores responsáveis pela aprovação do projeto básico (Srs. Carlos Alberto Pitta, Pedro Luzardo Gomes e Hugo Sternick), bem como das manifestações apresentadas pelo Dnit e pelos três consórcios contratados.


Razões de Justificativa dos Srs. Carlos Alberto Pitta (peça 85, p. 14) e Pedro Luzardo Gomes (peça 87, p. 14), membros da comissão responsável pela aprovação do projeto básico

188. Em relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “estacas pré-moldadas”, os membros da comissão de aprovação do projeto básico reproduzem os mesmos argumentos trazidos pelo Dnit (peça 12) à época de sua manifestação sobre o relatório preliminar de auditoria.

189. Como tais argumentos já foram analisados nos itens 3.2.7.II (peça 38, p. 47-48) e 3.2.9 (peça 38, p. 48-51) do Relatório de Fiscalização, tal como naquela oportunidade, novamente os consideramos insuficientes para elidir a irregularidade.

Razões de justificativa do Sr. Hugo Sternick (peça 119, p. 8), membro da comissão responsável pela aprovação do projeto básico

190. O gestor endossa a manifestação apresentada pelo Dnit acerca desse ponto, bem como as justificativas apresentadas pela projetista, que anexa em suas razões de justificativa (peça 122, p. 70-71).

191. O resumo da manifestação apresentada pelo Dnit e a respectiva análise encontram-se no tópico a seguir desta instrução.

192. A projetista afirma que avaliou as alternativas de estacas, inclusive a estaca de seção quadrada, e a estaca centrifugada de seção circular teria demonstrado “vantagem financeira em relação às demais”.

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193. Segundo a projetista, somente foi apresentada uma única cotação para o fornecimento de estaca centrifugada de diâmetro 60 cm porque, na época da elaboração do projeto básico, não haveria fabricantes desse tipo de estaca no Rio Grande do Sul e somente a empresa Scac estaria disposta a montar linha de produção no estado para atender a demanda da obra.

194. Acrescenta que à época da elaboração do projeto básico também não haveria equipamento bate-estaca compatível com uma estaca de seção quadrada 45x45cm.

195. Quanto à utilização de estaca de seção quadrada nas obras do Lote 03, afirma a projetista que se trata de opção do consórcio construtor executada às suas expensas e teria sido aceita pela projetista porque não traria prejuízo técnico ou econômico ao projeto.

196. Segundo a projetista, a estaca de seção quadrada seria mais onerosa por utilizar maior volume de concreto e por necessitar de cordoalhas para protensão. Mesmo sendo uma opção de maior custo, o consórcio responsável pelas obras do Lote 03 teria proposto a utilização de estaca de seção quadrada em função de dificuldades em adquirir a estaca centrifugada.

197. Em relação à CPU adotada pela equipe de auditoria para determinação do preço de referência da estaca de seção quadrada 45x45cm, alega a projetista que seria inadequada pelos seguintes motivos: (i) não consideraria “caminhão para transportar o bate-estaca e guindastes para içar e posicionar as estacas e operar o bate-estaca”; (ii) utilizaria traço inadequado para o concreto fck 35MPa; (iii) consideraria preço inadequado para aço da armadura frouxa (armadura comum, que não trabalha protendida); (iv) não seria possível utilizar as estacas com fôrmas metálicas porque não suportariam os chassis de apoio das tensões de pré-tensionamento; e (v) a mão de obra adotada não contemplaria a equipe para a execução da estaca, apenas a cravação.

198. A projetista, apesar de afirmar ter avaliado o custo de outros tipos de estacas, não apresentou os dados por ela utilizados para subsidiar tal avaliação ou mesmo o resultado da avaliação efetuada.

199. Quanto à alegação de que somente uma empresa teria interesse em montar linha de produção para fornecer as estacas centrifugadas previstas em projeto, a projetista não traz qualquer documento fornecido por outros possíveis fornecedores manifestando tal condição. Não demonstra também qual seria o custo de fornecimento de tal insumo em outros estados, bem como não explica porque não foi considerada a fabricação pelo próprio contratado da estaca centrifugada.

200. Sobre a alegada ausência de equipamento bate-estaca com capacidade para cravação da estaca de seção quadrada 45x45cm, padece de razão a projetista, pois na própria CPU por ela elaborada foi considerada a utilização do mesmo equipamento previsto nas CPUs do Sicro: “E903 – Bate estacas gravidade p/3.500 a 4.000 kg”.

201. No que se refere aos motivos alegados pela projetista para considerar inadequada a CPU adotada pela equipe de auditoria, em nenhum deles, assiste razão plena a projetista.

202. A alegação de ser necessário considerar custos com caminhão para transportar o equipamento bate-estaca e custos com guindaste para içar e posicionar as estacas, não merece prosperar. Para o serviço “estaca de concreto centrifugado diâmetro 60 cm” previsto em projeto, a própria projetista não considerou a necessidade de incluir tais equipamentos, pois a respectiva CPU (ecop 259) por ela elaborada foi obtida a partir de

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adaptação da CPU do Sicro “2 S 03 402 01 – Cravação estacas pré-mold. de concreto 30 x 30 cm”, que também não considera a utilização de tais equipamentos para a execução do serviço.

203. Quanto à alegada inadequação dos custos adotados para os insumos aço e concreto, conforme visto nos tópicos específicos relativos a estes insumos desta instrução – irregularidade 1 e irregularidade 2 –, foi considerado necessário retificar o custo do serviço “concreto fck 35 MPa” em decorrência da inclusão do custo fixo do caminhão betoneira que, equivocadamente, não havia sido considerado na CPU elaborada pela equipe de auditoria.

204. Na análise da manifestação do Dnit acerca deste ponto, objeto do tópico seguinte desta instrução, será demonstrado o impacto da retificação do custo do serviço “concreto fck 35 MPa” nos sobrepreços originalmente calculados para execução dos serviços de estacas dos três lotes.

205. Acerca da alegada impossibilidade de se utilizar fôrmas metálicas para execução das estacas protendidas, pois não suportariam os chassis de apoio das tensões de pré-tensionamento, padece de razão a projetista.

206. Naturalmente que a resistência do aço é superior a da madeira. Logo, o emprego dos “chassis para suporte das tensões de pré-tensionamento” é mais adequado às fôrmas metálicas que às fôrmas de madeira. Inclusive, em visita as obras do Lote 03, foi constatada a utilização de fôrmas metálicas para a execução do serviço.

207. Por fim, a alegação de que a equipe considerada contemplaria apenas a mão de obra para cravação da estaca, assiste razão em parte a projetista. Em parte porque a mão de obra prevista expressamente na CPU, de fato, é auxiliar ao serviço de cravação. No entanto, as CPUs auxiliares dos serviços de concreto fck 35 MPa, de fôrmas metálicas e de aço CA-50 incluídas na CPU de referência elaborada pela equipe de auditoria consideram os respectivos custos com mão de obra.

208. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo gestor não foram suficientes para elidir a irregularidade.

Manifestação do Dnit ( peça 98, p. 21)

209. Preliminarmente, em sua manifestação, o Dnit defende que não haveria o que se discutir em relação aos serviços executados no âmbito das obras dos lotes 01 e 02 porque as estacas pré-moldadas utilizadas seriam do tipo “centrifugadas diâmetro 60 cm” e não do tipo “concreto protendido de seção 45 x 45 cm”, cujo preço unitário foi considerado como referência para o cálculo do sobrepreço apurado.

210. Ainda que nas obras dos lotes 01 e 02 estejam sendo utilizadas estacas de concreto centrifugado diâmetro 60 cm, como a realização do serviço com estacas de “concreto protendido de seção 45 x 45 cm” foi considerada solução tecnicamente válida pela projetista, o preço unitário de referência do serviço para fins de cálculo de sobrepreço deve ser o relativo à solução mais econômica.

211. Desse modo, o preço unitário de referência do serviço, neste caso, não depende da solução adotada pelo executor, razão pela qual padece de razão o Dnit quando afirma não existir sobrepreço nos lotes 01 e 02 em decorrência do fato do serviço estar sendo executado com estacas de concreto centrifugado diâmetro 60 cm.

212. Acerca, especificamente, do preço unitário calculado pela equipe de auditoria para realização do serviço com estacas de “concreto protendido de seção 45 x 45 cm” (peça 38, p. 119, 129 e 140), o Dnit limitou-se a dizer que, à época da licitação, a

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projetista realizou um estudo comparativo em que concluiu ser essa a solução mais onerosa. Por outro lado, não se manifestou sobre um dos fatores responsáveis pela redução do preço unitário de referência calculado para execução desse serviço: a redução do número de ajudantes previsto na CPU elaborada pela projetista (ECOP 433) de forma a adequá-lo ao número de ajudantes previsto nas CPUs do Sicro.

213. Quanto aos demais fatores responsáveis pela redução do preço unitário calculado pela equipe de auditoria para o serviço “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm” (peça 38, p. 119, 129 e 140) – redução dos custos unitários dos serviços “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50”, “concreto fck 35 MPa” e “fôrmas metálicas” em função das adaptações promovidas nas respectivas CPUs – a manifestação específica do Dnit acerca desses pontos (irregularidades 1, 2 e 10, respectivamente, desta instrução) foi suficiente apenas para reduzir parcialmente o sobrepreço relativo ao serviço “concreto fck 35 MPa”.

214. Como o custo de execução do serviço “concreto fck 35 MPa” foi utilizado na obtenção do preço unitário do serviço “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm” (peça 38, p. 119, 129 e 140), a alteração do valor unitário do primeiro – em decorrência da manifestação do Dnit – resultou em alteração do valor unitário do segundo (peça 137, p. 22-24), reduzindo, conforme mostra o quadro 15 a seguir, em R$ 392.884,27 o sobrepreço inicialmente apurado.”

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Quadro 15 – Estaca concreto protendido 45x45cm: cálculo corrigido do sobrepreço

Contrato LoteQtd. Preço Unitário Sobrepreço

Contrato Contrato Relatório Corrigido Relatório Corrigido(m) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$)

484/09 01 5.588 470,15 340,77 344,56 722.975,44 701.796,92

491/09 02 9.200 469,44 342,21 347,05 1.170.516,00 1.125.988,00

492/09 03 85.425 405,26 345,07 348,90 5.141.730,75 4.814.553,00

Total: 7.035.222,19 6.642.337,92Diferença: 392.884,27

215. Conforme será visto no tópico desta instrução relativo à irregularidade 14, na análise da manifestação do consórcio responsável pelas obras do Lote 02, verificou-se a necessidade de correção do BDI de referência daquele lote de 18,53% para 18,88%, em função da retificação da alíquota de ISS efetiva vigente à época da licitação, de 2,75% para 3,00%. O correspondente acréscimo de valor ao preço de referência calculado já está considerado no valor apresentado no quadro acima.

216. Desse modo, após a análise da manifestação do Dnit, apesar de não ter sido suficiente para elidir a irregularidade, reduziu o valor do sobrepreço inicialmente apurado de R$ 7.035.222,19 para R$ 6.642.337,92 (ref.: set/2008).”

(...)

“Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba – Lote 03 (peça 129, P. 65)

734. O consórcio menciona as alterações efetuadas pela equipe de auditoria na CPU elaborada pela projetista para o serviço “estacas de concreto 45x45cm protendida” e defende que os valores adotados para os custos dos serviços auxiliares “concreto fck 35 MPa” e “fornecimento, preparo e colocação de aço CA-50”, conforme sua manifestação acerca desses pontos específicos, não estariam adequados.

217. Conforme já visto nos tópicos específicos desta instrução a respeito dos serviços “fornecimento, preparo e colocação de aço CA-50” e “concreto fck 35 MPa” (irregularidades 1 e 2, respectivamente), apenas em relação ao serviço de concreto foi necessário retificar o preço de referência inicialmente calculado. Esta retificação, conforme demonstra o quadro 15 acima, importou na redução do sobrepreço identificado nos serviços de execução de estacas pré-moldadas das obras do Lote 03, que passou de R$ 5.141.730,75 para R$ 4.814.533,00.



“Irregularidade 11: Achado 3.2, subitem II

Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado identificado no serviço “estacas pré-moldadas”, devido à adoção do preço unitário relativo à “estaca centrifugada diâmetro 60 cm”, mais onerosa que a “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm”, tecnicamente também admitida pela projetista.

97. O consórcio se manifestou à peça 151, p. 39, em que alega, simplesmente, que o sobrepreço verificado decorreria principalmente dos ajustes de custos efetuados nos

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serviços de “fornecimento, preparo e colocação de aço CA-50” e do “concreto fck 35 MPa”. Defende que não haveria sobrepreços nestes serviços e que, com isso, não haveria também no serviço ora analisado.98. O consórcio se manifestou sem, contudo, trazer novos elementos para análise. É importante esclarecer que o concreto para a execução deste serviço não é bombeado e que, por isso, o sobrepreço inicialmente calculado não será afetado pela ponderação feita no que se refere às irregularidades 2 e 3 desta instrução. Portanto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.”

III.2.7 - Lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida e Montagem de peças pré-fabricadas

Em relação aos itens de serviço “Lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida” e “Montagem de peças pré-fabricadas”, o Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba reproduz, por meio do parecer técnico da empresa Consultech, alegações de idêntico teor às aduzidas em manifestações anteriores nestes autos (peças 129 e 151 destes autos). São elas:

Lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida

- no caso do viaduto de acesso à BR 290/RS, a execução do serviço por meio de “movimentação e lançamento de vigas com guindaste” é justificada devido pelo fato de a nova arquitetura do viaduto não permitir a utilização de treliça autopropelida em curvas horizontais acentuadas;

- ao adotar composição de preço unitário de referência para o serviço de lançamento de vigas, a partir dos tempos de montagem e desmontagem da treliça do lote 1, desconsiderou as particularidades da obra do lote 3 e as características do executor;

Montagem de peças pré-fabricadas

- os ajustes de produtividade realizados pelo Tribunal na composição do preço unitário de referência não deveriam ser aplicados ao caso concreto;

- a quantidade necessária de guindastes para movimentação de peças de concreto pré-moldadas não deveria ser relacionada somente com o peso final desses elementos estruturais, mas, principalmente, com a logística na execução do serviço;

- a influência da velocidade do vento deveria ser levada em consideração na realização do serviço a fim de evitar erro na estimativa de produtividade adotada.

- de acordo com norma técnica NR-18, os serviços deveriam ser interrompidos caso a velocidade do vento ultrapasse 42 km/h. Nesse caso, o mapa do potencial eólico das regiões brasileiras demonstra que a velocidade média dos ventos, na região de Porto Alegre/RS, varia entre 18 e 25 km/h ao longo do ano.

Todos os questionamentos apresentados pelo consórcio construtor e pela empresa de consultoria foram analisados pela instrução da Unidade Técnica, cujas razões foram adotadas como fundamento da deliberação vergastada:

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Peça 38 (Relatório Preliminar de Auditoria)

“VIII) SOBREPREÇO DE R$ 1.493.251,26, IDENTIFICADO NO LOTE 03, NO SERVIÇO DE MOVIMENTAÇÃO E LANÇAMENTO DE VIGAS PRÉ-FABRICADAS COM TRELIÇA AUTOPROPELIDA

O sobrepreço relativo a este serviço decorre da adoção, na respectiva CPU [Composição de Preço Unitário], de produtividade inferior à apresentada em sua memória de cálculo, bem como da adoção de peso transportado de treliça superestimado.

Em sua manifestação preliminar, o Dnit argumenta que, na memória de cálculo da produtividade do serviço, não foram considerados os tempos de movimentação das vigas do seu local de fabricação até o ponto de içamento, e deste até o local de descanso, os quais, quando considerados, resultariam na produtividade adotada na CPU. O Dnit não traz, contudo, informações acerca da quantificação destes tempos.

Quanto ao tempo de movimentação das vigas do seu local de fabricação até o ponto de içamento, tendo em vista que tal operação não se realiza por meio da treliça, por não impactar em seu tempo de utilização, de fato não deve ser considerado no cálculo de sua produtividade, não assistindo razão ao Dnit, portanto, quando defende seu cômputo no cálculo da produtividade da treliça.

Quanto ao tempo de movimentação das vigas do seu ponto de içamento até o local de descanso, ao contrário do que afirma o Dnit, foi considerado na memória de cálculo da CPU, pois está embutido nas parcelas ''pega de uma viga'', ''descanso da viga no vão 1'' e ''movimento da treliça até o vão médio''.

No que se refere ao peso transportado de treliça, o Dnit afirmou que, na verdade, devido às características do local da obra e aos prazos de execução, em vez de apenas uma, seriam utilizadas três treliças para lançamento das vigas.

De forma diversa ao que afirma o Dnit, na relação de equipamento mínimo do projeto básico, em vez de três, exige-se a utilização de duas treliças para lançamento das vigas. No cálculo do custo de mobilização da obra, para o trecho entre Porto Alegre e o canteiro, também foi considerada a mobilização de duas treliças.

Nota-se, portanto, que tanto a quantidade de treliças considerada no cálculo do peso transportado pela equipe de auditoria (uma), quanto a quantidade afirmada pelo Dnit em sua resposta (três) diferem da quantidade prevista no projeto básico (duas).

Nesse sentido, considerando que uma das treliças seria responsável pelo lançamento das 180 vigas da margem direita e a outra pelo

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lançamento das 92 vigas da margem esquerda, calculando-se a produtividade do lançamento em cada margem e o respectivo peso de treliça transportado por viga, obtêm-se os seguintes valores (margem, preço unitário, nº de vigas, produtividade, peso de treliça transportado por viga): margem esquerda, R$ 13.708,13/viga, 180 vigas, 0,0425 vigas/h, 1,2500 t/viga; margem direita, R$ 15.003,35/viga, 92 vigas, 0,0399 vigas/h, 2,4457 t/viga. A partir dos preços unitários obtidos para lançamento em cada uma das margens, o preço unitário médio para lançamento das 272 vigas previstas passa a ser R$ 14.146,22.

Desse modo, considerando que os argumentos trazidos pelo Dnit não foram suficientes para elidir a irregularidade relativa à adoção de produtividade inferior à considerada na memória de cálculo, bem como a revisão do cálculo do preço unitário médio de lançamento das vigas em decorrência da adoção de duas treliças em vez de uma, o sobrepreço anteriormente calculado no relatório preliminar de R$ 1.493.251,26, identificado no Lote 03, no serviço de movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida, passa a ser de R$ 1.413.668,56, correspondente ao produto da quantidade de vigas (272) pela diferença entre o preço unitário contratado (R$ 19.343,53) e o preço unitário de referência calculado (R$ 14.146,22).

IX) SOBREPREÇO DE R$ 5.458.323,78, IDENTIFICADO NO LOTE 03, NO SERVIÇO DE MONTAGEM DE PEÇAS PRÉ-FABRICADAS

O sobrepreço constatado neste serviço decorre da adoção, em sua CPU, de produtividade inferior (1,00 m³/h) à demonstrada na respectiva memória de cálculo (2,44 m³/h), de apenas um guindaste para realização do serviço em vez de dois, o que reduziria o ciclo operacional de execução do serviço de 233 para 71 minutos, aumentando sua produtividade para 8,05 m³/h, e da adoção de guindaste não previsto no Sicro ou SINAPI.

Acerca da adoção de produtividade inferior à demonstrada na respectiva memória de cálculo, em sua manifestação preliminar o Dnit reconheceu a ocorrência da irregularidade.

Quanto à adoção de apenas um guindaste em vez de dois, o que aumentaria a produtividade do serviço de 2,44 m³/h para 8,05 m³/h, o Dnit defende que, na verdade, considerando a utilização de dois guindastes a produtividade seria exatamente de 2,44 m³/h.

Neste ponto, em parte, assiste razão ao Dnit.

No relatório preliminar foi considerada a atuação de dois guindastes de forma independente, enquanto que, reexaminando a memória de cálculo deste serviço, devido à baixa capacidade de suporte do terreno, para movimentação das peças de aproximadamente 23 t e de forma a reduzir a carga sobre o terreno, o projeto previu a utilização de dois guindastes em conjunto.

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Nesse sentido, ao se considerar a utilização de dois guindastes para movimentação em conjunto das peças pré-fabricadas, reposicionando-os durante o processo, conforme tempos apresentados na respectiva memória, a produtividade correspondente seria mesmo de 2,44 m³/h.

Por outro lado, a possibilidade de redução do ciclo operacional apontada no relatório preliminar - quando se considerava a atuação de apenas um guindaste, em vez de dois, no içamento da peça -, se devia à eliminação da necessidade de reposicionamento do guindaste, a cada operação, por meio da previsão de dois equipamentos, um para cada posição.

Mesmo considerando a necessidade de atuação de dois guindastes em conjunto para içamento da peça, ainda assim mostra-se viável a previsão de dois pares destes equipamentos, um em cada posição, eliminando a necessidade de reposicioná-los a cada operação e aumentando a produtividade do serviço. Nesta situação, contudo, o preço de referência do serviço, em virtude da adoção de mais dois guindastes na CPU do serviço, passa a ser de R$ 96,93 (ref.: set/2008), reduzindo o sobrepreço anteriormente calculado em R$ 5.458.323,78 para R$ 4.733.932,77 (ref.: set/2008).

No que se refere à adoção na CPU de guindaste não previsto no Sicro ou no SINAPI, em sua manifestação preliminar o Dnit se limitou a dizer que questionará a projetista sobre os motivos que levaram sua indicação, defendendo que ''qualquer alteração, neste momento, se mostra prematura''.

Ante a ausência de argumentos objetivos acerca da adoção do guindaste ''Grove RT 530T'', cujo custo de aquisição não consta no Sicro ou SINAPI, em vez do guindaste similar ''Terex RT 230'', cujo custo de aquisição consta no SINAPI, considera-se não esclarecido este aspecto da irregularidade.

Pelo exposto, considerando o reconhecimento do Dnit acerca da adoção de produtividade inferior à calculada, a necessidade de atuação de dois guindastes em conjunto para movimentação das peças pré-fabricadas devido à baixa capacidade de suporte do terreno, bem como a ausência de elementos suficientes para elidir a irregularidade decorrente da adoção de guindaste não previsto no Sicro ou no SINAPI, o sobrepreço anteriormente identificado no serviço de montagem de peças pré-fabricadas do Lote 03 passa a ser de R$ 4.733.932,77.”


“Irregularidade 08: Achado 3.1, subitem VIIIIndício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no serviço ''movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida'', do contrato do Lote 03, em decorrência da adoção de preço unitário

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calculado com produtividade inferior a demonstrada na respectiva memória de cálculo, com peso de treliça transportado por viga superior ao calculado.

499. Acerca do sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida”, nos parágrafos a seguir estão relacionados os resumos e respectivas análises das razões de justificativa apresentadas pelos gestores responsáveis pela aprovação do projeto básico (Srs. Carlos Alberto Pitta, Pedro Luzardo Gomes e Hugo Sternick), bem como das manifestações apresentadas pelo Dnit e pelos três consórcios contratados.

219. Como as razões de justificativas acerca dessa irregularidade apresentadas pelos Srs. Carlos Alberto Pitta e Pedro Luzardo Gomes são idênticas, ambas serão analisadas em conjunto.

220. Importante destacar que a presente irregularidade se refere à sobrepreço apurado apenas nas obras do Lote 03 e, por este motivo, a oitiva acerca deste ponto não foi estendida aos consórcios responsáveis pela execução das obras dos outros dois lotes.

221. No entanto, tanto o consórcio responsável pela execução das obras do Lote 01, quanto o consórcio responsável pela execução das obras do Lote 02, voluntariamente, apresentaram manifestação sobre este ponto, pois no item do Relatório de Fiscalização que trata da presente irregularidade, aponta-se também que foi adotada CPU inadequada à remuneração do serviço de lançamento das vigas pré-moldadas dos lotes 01 e 02.

222. Desse modo, as informações apresentadas pelos consórcios responsáveis pelas obras dos lotes 01 e 02 também foram objeto de análise.


223. Em relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida”, os membros da comissão de aprovação do projeto básico reproduzem os mesmos argumentos trazidos pelo Dnit (peça 12) à época de sua manifestação sobre o relatório preliminar de auditoria.

224. Como tais argumentos já foram analisados nos itens 3.1.7.VIII (peça 38, p. 26-27) e 3.1.9.VIII (peça 38, p. 39-41) do Relatório de Fiscalização, tal como naquela oportunidade, novamente os consideramos insuficientes para elidir a irregularidade.


225. Endossa a manifestação apresentada pelo Dnit acerca desse ponto, bem como as justificativas apresentadas pela projetista sobre o relatório preliminar, que anexa em suas razões de justificativa (peça 122, p. 66-67).

226. Conforme será visto a seguir, os argumentos apresentados pelo Dnit acerca deste ponto foram os mesmos trazidos por ele à época de sua manifestação (peça 12) sobre o relatório preliminar de auditoria, sendo novamente considerados insuficientes para elidir a irregularidade.

227. Já a justificativa da projetista, que o gestor endossa em sua manifestação, além dos mesmos argumentos apresentados pelo Dnit, traz informações sobre: os motivos para ter sido definida solução de lançamento de vigas por meio de treliça; o porquê de não ter

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cotado a realização do serviço por meio de guindastes; e as razões para o fato de as vigas terem sido lançadas por meio de guindastes.

228. Segundo a projetista, a solução de lançamento por meio de treliça teria sido definida em projeto pelos seguintes motivos: (i) para não interromper o tráfego nas rodovias BR-116, BR-386 e BR-290; (ii) para vencer a dificuldade de acesso com guindaste em regiões de solos moles, que alega ser o caso das OAEs do Km 3 ao Km 21; e (iii) porque a montagem por guindaste seria especialmente complicada no caso do Lote 03, em função da extensão de quase 4,0 km das OAEs previstas (2,62 km da elevada e 1,16 km do acesso à ponte).

229. Quanto a não ter cotado a solução de lançamento por meio de guindastes, argumenta que, pelo fato de ter entendido que tal solução seria inadequada, não faria sentido cotar o serviço de montagem por meio dessa alternativa.

230. Sobre a efetiva utilização de guindastes, afirma que “as vigas acabaram sendo lançadas com o uso de guindastes devido a problemas de desapropriação, restrição de acesso ao local, requerendo solução mais rápida em termos executivos, e porque os trechos em curva não são passíveis de montagem com treliça”.

231. Por fim, afirma a projetista que a utilização de guindaste em vez de treliça autopropelida para lançamento de vigas não teria trazido prejuízos ao erário porque não haveria aumento no preço do serviço.

232. Na justificativa da projetista não há menção quanto ao fato de ter sido adotado o mesmo preço de referência para os três lotes, apesar de a respectiva CPU ser embasada em características das obras do Lote 03, distintas das características dos demais lotes.

233. Em relação aos motivos listados para a adoção de solução de lançamento por meio de treliça, considera-se pertinente a preocupação com a não interrupção do tráfego nas rodovias citadas.

234. No caso da OAE de duplicação do viaduto sobre a BR-116 (no início do trecho do Lote 01), conforme será visto em tópico a seguir, o lançamento das vigas de fato ocorreu por meio de treliça e, aparentemente, não houve interrupção do tráfego.

235. No caso do viaduto sobre a BR-386, o lançamento ocorreu por meio de guindastes. Como se trata de trecho com duas pistas e o viaduto possui dois vãos, um sobre cada pista, o lançamento foi efetuado em duas etapas, desviando o tráfego para mão dupla em apenas uma das pistas.

236. Já o viaduto sobre a BR-290, houve alteração do projeto que, segundo a projetista, não permitiria o lançamento por meio de treliça, o que exigirá, a despeito da preocupação manifesta com a não interrupção do tráfego, o lançamento por meio de guindastes.

237. Quanto à alegada dificuldade de acesso dos guindastes às regiões de solo mole, em que pese tais características constituam obstáculo ao trânsito de equipamentos pesados, não constituem obstáculos intransponíveis, pois poderiam ser vencidos por caminhos de serviços ou mesmo pelos próprios aterros a serem executados para implantação da rodovia.

238. Em relação à alegada especial complexidade das obras do Lote 03 em função dos quase 4,0 km de extensão das OAEs previstas para justificar a não utilização de guindastes, em verdade, em relação ao trecho de 2,62 km em elevada, não assiste razão à projetista, pois a respectiva solução de lançamento das vigas prevista em projeto foi exatamente por meio de guindastes.

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239. Acerca da afirmação de que não faria sentido orçar solução de lançamento por meio de guindastes, uma vez que tal solução havia sido considerada inadequada, padece de razão a projetista. Primeiro porque tal inadequação da solução defendida pela projetista, conforme já exposto, não era constituída por obstáculos intransponíveis, como prova o lançamento das vigas do viaduto sobre a BR-386 e a nova solução de lançamento que será adotada na OAE de interseção com a BR-290. Segundo porque deveriam ter sido sopesados os custos das duas soluções de lançamento frente às características particulares de cada OAE.

240. No que concerne à afirmação de que a alteração da solução para lançamento por guindastes não teria resultado em prejuízo ao erário, uma vez que não houve acréscimo no valor do serviço, novamente padece de razão a projetista, pois o custo do lançamento das vigas por meio de guindastes pode ser inferior ao custo de lançamento por meio de treliça.

241. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo gestor não foram suficientes para elidir a irregularidade.

242.

Manifestação do Dnit ( Peça 98, p. 18-19)

243. Em sua manifestação o Dnit apresenta os mesmos argumentos da época de sua manifestação sobre o relatório preliminar de auditoria: (i) que a produtividade adotada na CPU do serviço, de 0,0300 vigas/hora, estaria adequada porque contemplaria os tempos de transporte da viga do local de fabricação ao ponto de lançamento e de deslocamento do ponto de içamento até o local de descanso das vigas, que não estariam contemplados na produtividade calculada em projeto, de 0,0417 vigas/hora; (ii) que em vez de uma treliça para lançamento das vigas, seriam usadas três.

244. Como se trata dos mesmos argumentos trazidos por ocasião de sua manifestação preliminar que, na ocasião, foram considerados improcedentes (peça 38, p. 39-41), os argumentos trazidos pelo Dnit não foram suficientes para elidir a irregularidade.

Manifestação Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello – Lote 01 (peça 126, p. 54-56)

245. Conforme já exposto acima, o sobrepreço ora em questão se refere apenas às obras do Lote 03. No entanto, como no item 3.1.2.VIII do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 19-20) também foi apontado como inadequada a CPU adotada para remuneração dos serviços de lançamento de vigas pré moldadas dos lotes 01 e 02, o consórcio responsável pelas obras do Lote 01, voluntariamente, se manifestou sobre a situação do serviço em seu lote.

246. Inicialmente, o consórcio defende que o preço de mercado para execução do serviço de lançamento das 26 vigas do Lote 01 seria da ordem de R$ 33.000,00/viga, tal como calculado pela equipe de auditoria no relatório de fiscalização. Segundo o consórcio, o valor contratado estaria com subpreço porque, à época da licitação, o edital teria indicado preço subestimado para realização do serviço que não poderia ser excedido pelas propostas em razão do critério de aceitabilidade de preços.

247. Apesar do alegado subpreço, argumenta o consórcio que não haveria outra forma, que não por meio de treliça, de se lançar as vigas do viaduto V-1 localizado sobre a BR-116/RS. Afirma que a projetista teria optado pelo lançamento por treliça para não interromper o tráfego na rodovia, a principal da região, com VMD de até 130.000 veículos.

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248. Segundo o consórcio, estudos efetuados teriam comprovado que o lançamento por guindastes das seis vigas do viaduto V-1 demandaria a utilização de três equipamentos de alta capacidade e interromperia o fluxo de veículos da BR-116.

249. Além disso, argumenta que o custo de lançamento por guindastes não seria adequado para o empreendimento, pois, conforme cotação (peça 127, p. 77/80) por ele apresentada, o custo para lançamento por guindaste seria da ordem de R$ 82.500,00/viga, quatro vezes superior ao valor contratado de R$ 19.571,55/viga.

250. Por fim, apresenta fotos da execução do serviço por meio de treliça (peça 126, p. 56-57).

251. Acerca do preço unitário calculado pela equipe de auditoria para realização do serviço, da ordem de R$ 33 mil, ao qual o consórcio se refere quando afirma que o valor contratado estaria com subpreço, importa destacar ter sido obtido considerando os parâmetros de produtividade previstos no projeto básico.

252. A partir da informação trazida pelo consórcio acerca do lançamento das vigas do viaduto sobre a BR-116 por meio de treliça, conforme informações publicadas pelo consórcio gerenciador das obras (peça 137, p. 29) da BR-448, foram necessárias 13 horas para lançamento das seis vigas (as operações iniciaram às 6:30 da manhã de 17/12/2011 e se encerraram às 19:30 do mesmo dia). Isto significa que o tempo realmente gasto nas operações de lançamento de cada viga foi, em média, de 2,2 horas, quase quatro vezes mais rápido que o tempo de 8,5 horas considerado na memória de cálculo da produtividade do serviço estimada no projeto.

253. Outro aspecto relevante se refere ao tempo efetuado para montagem e desmontagem da treliça. Enquanto na memória de cálculo da CPU de projeto foi considerada a necessidade de 160 horas para montagem e de 120 horas para desmontagem da treliça, cada uma destas operações foi realizada em apenas um dia, ou seja, aproximadamente em 12 horas/operação.

254. Considerando os parâmetros acima – 12h para montagem e 12h para desmontagem da treliça, 6 vigas e 2,2h para lançamento de cada viga –, a produtividade do serviço para o caso específico do viaduto sobre a BR-116, passa a ser de 0,1613 vigas/hora. Com esta produtividade, o preço de referência para execução do serviço, anteriormente calculado em R$ 33.050,49 passa a ser de R$ 7.072,71 (peça 137, p. 30).

255. Quanto ao valor calculado pelo consórcio em R$ 82.500,00/viga para o lançamento das vigas do viaduto sobre a BR-116 por meio de guindastes, importa observar que foi obtido pela divisão do valor cotado para quatro dias de locação de dois guindastes (R$ 495.000,00) pelo número de vigas que seriam lançadas (6 vigas).

256. Conforme metodologia do Sicro (Manual de Custos Rodoviários, Vol. 1, Metodologia e Conceitos, item 1.2.3, p.17-18), em vez de cotar no mercado o custo de locação do guindaste, o valor para execução do serviço deve considerar seu custo horário de utilização calculado considerando os seguintes fatores: custo de aquisição; vida útil; custos de manutenção; valor residual; depreciação; seguros e impostos; e condições de operação leves, médias ou pesadas.

257. Sob outro aspecto, o custo de locação de guindastes cotado se refere a um período de quatro dias de locação de equipamentos, aparentemente excessivo para o lançamento de apenas seis vigas, pois, segundo informações disponibilizadas no sítio eletrônico do Dnit (peça 137, p. 31), o lançamento das vinte vigas do viaduto sobre a BR-386 levou, em média, 50 minutos para cada viga.

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258. Além destas observações, pode-se citar também que a data-base da cotação (jul/2010) apresentada pelo consórcio para a locação de guindastes é diferente da data-base do contrato (set/2008) e que se trata de apenas uma cotação.

259. A soma destes fatores indica a ausência de parâmetros válidos para justificar o preço unitário calculado pelo consórcio para lançamento das vigas do viaduto sobre a BR-116 por meio de guindastes.

260. Em face do exposto, em que pese não tenha sido determinada a oitiva do consórcio em relação a esta irregularidade, as informações acerca da produtividade observada nas operações de lançamento das vigas por meio de treliça indicam que, no caso do viaduto sobre a BR-116/RS, não houve subpreço nos serviços realizados.

Manifestação Consórcio Construcap/Ferreira Guedes – Lote 02 (peças 131, 27-28)

261. Novamente, registre-se que o sobrepreço ora em questão se refere apenas às obras do Lote 03. No entanto, pelo fato de o item 3.1.2.VIII do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 19-20) também ter apontado como inadequada a CPU adotada no projeto básico para remuneração dos serviços de lançamento de vigas pré moldadas dos lotes 01 e 02, o consórcio responsável pelas obras do Lote 02, tal como o fez o consórcio responsável pelas obras do Lote 01, voluntariamente, se manifestou sobre a situação do serviço em seu lote.

262. O consórcio defende que as OAEs do Lote 02 demandarão soluções de lançamento de vigas específicas para cada caso em função das diferenças de dimensão e de peso das vigas, o que resultará em soluções ora de maior custo, ora de menor custo.

263. Segundo o consórcio, no caso de se analisar todas as situações de lançamento, o preço final obtido seria compatível com o de mercado e não haverá “sobrepreço decorrente do fato de a CPU de contrato estar baseada na realidade do Lote 03”. No entanto, pondera que ainda não concluiu os estudos para demonstrar a adequação dos valores, mas que, tão logo sejam concluídos, serão apresentados “em sede de complementação de esclarecimentos”.

264. A afirmação do consórcio, de que o lançamento das vigas de cada obra OAE prevista para o Lote 02 demandará solução de lançamento específica, corrobora com o fato observado pela equipe de auditoria acerca da adoção de CPU inadequada à remuneração dos serviços de lançamento das 68 vigas pré-moldadas no Lote 02.

265. O argumento do consórcio, no entanto, de que tal inadequação observada na CPU adotada no projeto básico não teria resultado em sobrepreço nos valores contratados, carece de fundamentação, pois o próprio consórcio afirma que ainda não concluiu os estudos suficientes para demonstrar os custos reais envolvidos.

266. Em face do exposto, as informações trazidas pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.


267. Para o consórcio responsável pelas obras do Lote 03, houve equívoco no cálculo da produtividade de 0,0417 vigas/hora apresentado na memória cálculo contida no projeto básico, que teria sido corrigido na respectiva CPU com a adoção da produtividade de 0,0300 vigas/hora.

268. Ao citar avaliação já efetuada pela equipe de auditoria no Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 39-41) acerca do alegado equívoco no cálculo da produtividade,

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discorda do entendimento exarado que o tempo de movimentação das vigas até o ponto de içamento pela treliça não deve ser considerado na produtividade da treliça, pois o serviço não se resumiria ao lançamento da viga pela treliça e compreenderia também o transporte da viga até o local de lançamento.

269. Afirma ainda o consórcio que o cálculo efetuado pela Secob consideraria apenas uma treliça, enquanto, em razão das características do local da obra e dos prazos de execução dos serviços teria sido considerada a utilização de três treliças.

270. Defende que a CPU não contemplaria todos os custos envolvidos como uso de guinchos elétricos, tifors manuais ou guindastes para “sacar” as vigas do berço.

271. No que se refere ao custo das operações de lançamento das vigas da OAE da interseção com a BR-290, o consórcio afirma que a alteração da concepção do viaduto, devido às curvas horizontais acentuadas da nova geometria, teria inviabilizado a utilização da treliça para lançamento das 242 vigas que o compõe. Nesse sentido, apresenta CPU (peça 129, p. 53) referente ao lançamento das citadas 242 vigas do viaduto onde calcula o preço unitário de lançamento das vigas em R$ 22.855,73.

272. Segundo o consórcio, a CPU por ele apresentada consideraria o içamento da viga do local de fabricação e sua colocação sobre caminhão Dolly com o uso de dois guindastes de 250t e mão de obra auxiliar de 2 montadores, 2 serventes e 1 encarregado. Após o transporte com caminhão Dolly e batedores, consideraria o içamento com uso de dois guindastes de 350t e mão de obra auxiliar de 2 montadores, 2 serventes e 1 encarregado, bem como uma plataforma elevatória c/dois operadores para acesso dos montadores à travessa em que a viga será apoiada. Nessas condições, o consórcio afirma que o ciclo de içamento de um vão com três vigas seria de 12h15min, o que resultaria em 04h05min por viga, ou seja, numa produtividade de 0,245 viga/hora.

273. Com relação ao lançamento das demais vigas da estrutura de acesso à ponte estaiada – 185 vigas, segundo cálculos do consórcio – informa que serão içadas por meio de treliça. Apresenta cálculo da produtividade do serviço para lançamento das 180 vigas considerando apenas uma operação de montagem e desmontagem. Em seguida, apresenta nova CPU (peça 129, p. 55) para o serviço de lançamento das vigas por treliça, considerando a produtividade calculada pelo consórcio, onde calcula o preço unitário de R$ 19.403,07, ligeiramente superior ao contratado (R$ 19.343,53).

274. Sobre o fato de o serviço englobar também o transporte da viga até o local de lançamento, assiste razão o consórcio, no entanto, o tempo necessário para a operação de transporte da viga até o ponto de içamento não impacta na produtividade da treliça, uma vez que ela pode lançar uma viga enquanto outra está sendo transportada, motivo pelo qual padece de razão o consórcio quando defende a necessidade de incluí-lo no cálculo da produtividade do serviço.

275. Em relação ao número de treliças considerado no cálculo do sobrepreço efetuado pela equipe de auditoria, importa esclarecer que não foi considerada a utilização de apenas uma treliça, como afirma o consórcio, nem de três, como ele defende ser necessário, mas sim de duas treliças em função do fato de ser esta a quantidade prevista pelo projeto básico na relação de equipamento mínimo e no cálculo do custo de mobilização da obra.

276. Acerca do argumento de que os custos com o uso de guinchos elétricos, tifors manuais ou guindastes para “sacar” as vigas do berço, padece de razão o consórcio. Conforme pode ser visto na CPU de referência (peça 38, p. 137) elaborada pela equipe de

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auditoria, ou mesmo na CPU de projeto, há dois equipamentos fischetis equipados com macaco hidráulico de 60t destinados à realização dessas operações.

277. Sobre a CPU (peça 129, p. 53) apresentada pelo consórcio para calcular o preço unitário do lançamento das vigas da OAE da BR-290, preliminarmente, notam-se as seguintes inconsistências: (i) não informa a origem do custo horário adotado para os guindastes; (ii) mesmo se tratando de lançamento por guindaste, considera o custo de transporte comercial da treliça; e (iii) na formação do preço de referência adota BDI de 30%.

278. O custo horário da utilização dos guindastes deve ser demonstrado, conforme metodologia Sicro, a partir, dentre outros fatores, de seu custo de aquisição. Naturalmente, como não se trata de lançamento por meio de treliça, o custo de transporte comercial da treliça não deve ser considerado. O BDI, por sua vez, na formação do preço de referência por parte da Administração, deve considerar àquele vigente no Sicro na data-base do contrato, no caso, de 18,69%, em vez de 30%.

279. Em relação às demais informações trazidas pelo consórcio acerca da realização dos serviços de lançamento das vigas por meio de guindastes, tais como número de guindastes necessários, capacidade destes guindastes, mão de obra necessária e tempo do ciclo de lançamento, são informações que devem ser devidamente demonstradas pela projetista, responsável pela alteração do projeto, bem como serão, certamente, objeto de análise por parte de nova auditoria programada para ser realizada nas obras no âmbito do Fiscobras 2012.

280. No que concerne à elucidação da presente irregularidade, as informações relativas ao serviço de lançamento das vigas da nova OAE prevista para a interseção com a BR-290 não se relaciona ao sobrepreço identificado no serviço de lançamento das vigas, uma vez que este sobrepreço foi obtido considerando a OAE prevista no projeto básico.

281. Acerca da CPU (peça 129, p. 55) apresentada pelo consórcio para o serviço de lançamento das 185 vigas do acesso à ponte estaiada que, a despeito da alteração de projeto relativa à interseção com a BR-290, ainda assim seriam lançadas por meio de treliça, o cálculo apresentado pelo consórcio padece do mesmo erro no cálculo da produtividade observado na CPU de projeto. Para uma operação de montagem e desmontagem de 185 vigas, a produtividade do serviço, em vez de resultar no valor calculado pelo consórcio de 0,0304 vigas/hora, seria 40% superior, de 0,0425 vigas/hora.

282. Quanto ao sobrepreço apurado para as OAEs originalmente contratadas, importa retificar o valor apurado em função do aumento da produtividade do serviço detectada a partir das operações de lançamento das vigas do viaduto sobre a BR-116 efetuado com treliça pelo consórcio responsável pelas obras do Lote 01.

283. Como se trata de apenas um vão, o tempo observado de 2,2 horas para o lançamento de cada viga não é diretamente aplicável ao caso das OAEs do Lote 03, onde há a necessidade de movimentação da treliça por mais de um vão.

284. Em relação, no entanto, ao tempo total de 280h considerado em projeto para as operações de montagem (160h) e desmontagem (120h) da treliça, conforme observado no caso do viaduto sobre a BR-116, em vez de 280h, as operações demandaram 24h no total, 12 horas para montagem e 12h para desmontagem.

285. Ao se considerar o tempo observado de 24h para as operações de montagem e desmontagem da treliça, aumenta-se a produtividade da operação de lançamento, reduzindo-se o preço unitário de referência calculado no Relatório de Fiscalização de

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R$ 14.146,22 para R$ 13.632,57 (ref.: set/2008). Para este novo preço de referência, o sobrepreço apurado passa de R$ 1.413.668,56 para R$ 1.553.381,60 (ref.: set/2008).

286. Importante registrar que o valor calculado considera uma média ponderada dos preços de referência calculados para duas situações de lançamento: 180 vigas por meio de uma treliça na margem esquerda e 92 vigas por meio de outra treliça na margem direita.

287. Na margem esquerda, ao se considerar 24h para as operações de montagem e desmontagem da treliça, em vez das 280h previstas na memória do projeto básico, a produtividade aumenta de 0,0425 vigas/h para 0,0452 vigas/h, reduzindo o preço unitário de referência de R$ 13.708,13 para R$ 12.943,36 (peça 137, p. 32). Já na margem direita, a produtividade aumenta de 0,0399 vigas/h para 0,0449 vigas/h, reduzindo o preço de referência de R$ 15.003,35 para R$ 13.484,73 (peça 137, p. 33).

288. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade. Por outro lado, considerando o tempo de 24h para realizar as operações de montagem e desmontagem da treliça, conforme observado em serviço realizado nas obras do Lote 01, inferior ao considerado na memória de cálculo da produtividade do serviço apresentada no projeto básico, houve redução do preço unitário de referência e, por consequência, aumento do sobrepreço apurado de R$ 1.413.668,56 para R$ 1.553.381,60 (ref.: set/2008).

Irregularidade 09: Achado I, subitem IX Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no serviço ''montagem de peças pré-fabricadas'', do contrato do Lote 03, em decorrência da adoção de preço unitário calculado com produtividade inferior a demonstrada na respectiva memória de cálculo e a possível de se obter com a utilização de dois pares de guindastes em vez de apenas um.

289. O sobrepreço constatado no serviço de “montagem de peças pré-fabricadas” decorre da adoção, em sua CPU, (i) de produtividade inferior à demonstrada na respectiva memória de cálculo, (ii) de apenas um par de guindastes para realização do serviço, em vez de dois, (iii) de preço de referência para guindaste não previsto no Sicro ou no SINAPI.

290. Nos parágrafos a seguir estão relacionados os resumos e respectivas análises das razões de justificativa apresentadas pelos gestores responsáveis pela aprovação do projeto básico (Srs. Carlos Alberto Pitta, Pedro Luzardo Gomes e Hugo Sternick), bem como das manifestações apresentadas pelo Dnit e pelo consórcio contratado para execução das obras do lote 02.



292. Em relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado no serviço de “montagem de peças pré-fabricadas”, os membros da comissão de aprovação do projeto básico reproduzem os mesmos argumentos trazidos pelo Dnit (peça 12) à época de sua manifestação sobre o relatório preliminar.

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293. Como tais argumentos já foram analisados nos itens 3.1.7.IX (peça 38, p. 27) e 3.1.9.IX (peça 38, p. 41-42) do Relatório de Fiscalização, tal como naquela oportunidade, novamente os consideramos insuficientes para elidir a irregularidade.


294. Em suas razões de justificativa, o Sr. Hugo Sternick endossa a manifestação apresentada pelo Dnit acerca desse ponto (peça 98, p.19), bem como as justificativas apresentadas pela projetista sobre o relatório de fiscalização preliminar, que anexa em suas razões de justificativa (peça 122, p. 68).

295. O resumo da manifestação apresentada pelo Dnit e a respectiva análise encontram-se dispostos no tópico seguinte desta instrução.

296. Já os argumentos da projetista em relação a esta irregularidade, endossados pelo gestor, são no sentido de que a análise efetuada pela equipe de auditoria teria subestimado a complexidade da operação ao considerar que os guindastes conseguiriam lançar as peças mais distantes a partir de posicionamento externo à elevada.

297. De forma diversa ao que afirma a projetista, não foi considerado pela equipe de auditoria o lançamento das peças a partir de posicionamento externo à elevada. Em verdade, na modificação proposta pela equipe para aumento da produtividade do serviço foi considerado o mesmo posicionamento da solução de projeto para os guindastes, seja ele interno ou externo à elevada, alterou-se apenas a forma de execução do serviço.

298. Enquanto o projeto previu o ciclo de execução do serviço em duas etapas por meio de apenas um par de guindastes, o que resultava na necessidade de reposicionamento dos equipamentos, a modificação proposta pela equipe de auditoria considerou a adoção de dois pares de guindastes, um em cada posição, eliminando-se a perda de produtividade decorrente do tempo gasto para reposicionamento dos equipamentos.

299. Os argumentos trazidos pelo gestor, portanto, não são suficientes para elidir a irregularidade.

Manifestação do Dnit ( peça 98, p. 19)

300. Acerca da adoção de produtividade inferior à demonstrada, tal como em sua manifestação sobre o relatório preliminar, o Dnit reconhece a ocorrência da irregularidade e classifica-a como erro material. No entanto, desta vez, de forma diversa à de sua manifestação sobre o relatório preliminar, defende que a diferença entre o preço contratado e o preço corrigido deve ser cautelarmente retida enquanto se oportuniza à contratada e à projetista “a apresentação da real produção da equipe mecânica necessária à execução do serviço”.

301. A proposta do Dnit, de reter cautelarmente a diferença, não se mostra adequada. Ainda que os dados de projeto não estejam plenamente demonstrados, eles foram considerados para licitação e contratação dos serviços e indicam, no caso concreto, a ocorrência de sobrepreço no valor contratado para execução do serviço.

302. Caso venha a se demonstrar, por ocasião da execução dos serviços, que os parâmetros de produtividade adotados são inadequados à sua justa remuneração, caberá ao Dnit, de forma fundamentada, promover os ajustes necessários, não apenas na hipótese de prejuízo para contratada, mas também na hipótese de prejuízo para o erário.

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303. Dessa maneira, a parcela de sobrepreço decorrente da adoção, na CPU desse serviço, de produtividade inferior à calculada, somente restará saneada quando os preços unitários contratados forem devidamente corrigidos.

304. Acerca da utilização de dois pares de guindastes em vez de apenas um, de forma a aumentar a produtividade do serviço, o Dnit não se manifestou.

305. No que se refere ao tipo de equipamento a ser empregado, o Dnit defende não ser “coerente a discussão”, pois o equipamento especificado teria condições técnicas para execução do serviço e seus custos teriam sido “devidamente explicitados na fase de projeto”.

306. Apesar de afirmar que o equipamento especificado (guindaste Grove RT 530T) teria condições técnicas para execução do serviço, o Dnit não trouxe elementos para demonstrar tal afirmação, nem mesmo para demonstrar o porquê da adoção desse equipamento, cujo custo não consta do Sicro ou do SINAPI, em vez de se adotar o guindaste Terex RT 230, equipamento similar considerado pela equipe de auditoria na determinação do preço unitário de referência desse serviço, cujo custo consta do SINAPI.

307. Desse modo, os argumentos trazidos pelo Dnit não foram suficientes para elidir a irregularidade.


308. Explica que a produtividade apresentada na memória de cálculo de projeto, de 2,44m³/h, seria incorreta porque foi obtida considerando o volume da viga “VL” de 9,5 m³/viga, enquanto o volume correto, segundo dados do projeto 359A101, seria de 5,04 m³/viga, e que este equívoco teria sido corrigido na CPU.

309. Afirma que a solução proposta pela equipe de auditoria para aumento da produtividade do serviço não poderá ser adotada tendo em vista a baixa capacidade de suporte do solo da região. Entende que a adoção de quatro guindastes em vez de dois “poderia comprometer o terreno” e a “qualidade dos serviços”.

310. Quanto ao volume da viga VL considerado na memória de cálculo da produtividade adotada na CPU do serviço, de 9,50 m³/viga, de fato, assiste razão o consórcio. O volume da viga VL é mesmo inferior, da ordem de 5,04 m³. Por outro lado, a correção deste volume na memória de cálculo, ainda assim não resulta na produtividade de 1,0m³/h adotada na CPU contratada, mas sim na produtividade de 1,30m³/h.

311. Faz-se necessário observar que o equívoco em relação volume da viga VL não impacta somente na produtividade do serviço, mas também no peso considerado na memória de cálculo da CPU, de 23t, como razão para a utilização de dois guindastes de forma a “reduzir a carga sobre o solo local”. O peso considerado, de 23t, corresponde ao volume equivocado de 9,5m³, enquanto que, para o volume correto de 5,04m³, o peso da viga VL corresponde à 12t, pouco mais da metade do peso considerado como justificativa para a utilização de dois guindastes em vez de apenas um.

312. Desse modo, como o peso real (12t) é pouco mais da metade do peso considerado (23t), a metade dos equipamentos previstos, ou seja, um guindaste em vez de dois, é suficiente para a realização do serviço, o que reduzirá, inclusive, a carga decorrente do peso próprio de um segundo guindaste, da ordem de 25t (Guindaste Terex RT 230), sobre o solo de baixa capacidade.

313. Nesse sentido, perde o objeto o questionamento do consórcio contratado acerca da solução proposta pela equipe de auditoria para aumento da produtividade do serviço –

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utilização de dois pares de guindastes em vez de apenas um, de forma a eliminar a necessidade das operações de patolamento (operação de posicionamento e preparação do guindaste para execução do serviço) – uma vez que, para a realização do serviço na forma proposta pela equipe de auditoria, não serão mais necessários os quatro guindastes questionados pelo consórcio contratado, mas sim apenas dois.

314. Considerando a procedência dos argumentos da contratada em relação ao volume considerado no cálculo da produtividade do serviço, bem como a consequente redução do número de guindastes necessários à realização da operação – de quatro para dois –, há redução na produtividade calculada pela equipe de auditoria de 8,05m³/h para 4,27m³/h e, conforme demonstrado na nova CPU de referência elaborada (peça 137, p. 34), o preço unitário de referência do serviço, anteriormente calculado em R$ 96,93 (peça 38, p. 41), passa a ser de R$ 104,49 (ref.: set/2008), reduzindo em R$ 131.929,56 o sobrepreço anteriormente calculado, que passa de R$ 4.733.932,77 para R$ 4.602.003,21 (ref.: set/2008).


“Irregularidade 08: Achado 3.1, subitem VIIIIndício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no serviço ''movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida'' em decorrência da adoção de preço unitário calculado com produtividade inferior a demonstrada na respectiva memória de cálculo, com peso de treliça transportado por viga superior ao calculado.


71. Com relação a essa irregularidade, o consórcio apresenta diversos argumentos, todos já apresentados e analisados anteriormente. Alega, contudo, que não teria havido a devida análise documental e solicita nova análise dos argumentos já apresentados.

72. Informa ainda que não foi efetuada análise da CPU apresentada pelo consórcio referente ao serviço de “movimentação e lançamento de vigas com guindaste”. Este serviço seria necessário devido ao fato de a nova arquitetura do viaduto não permitir a utilização de treliça autopropelida nas curvas horizontais acentuadas, sendo necessária a utilização de guindastes.

73. Apresenta ainda a informação que o TCU teria utilizado como parâmetro os tempos de montagem e desmontagem da treliça do lote 1 para definição do preço de mercado para as obras do lote 3. Alega que isto não estaria correto, pois desconsideraria as particularidades da obra e as características do executor.

Análise

74. Ao contrário do afirmado pelo consócio, todas as argumentações apresentadas na manifestação anteriormente proferida (peça 129, p. 48-55) foram devidamente analisadas por esta unidade técnica (peça 138, p. 63-65).

75. Apesar disso, algumas ponderações serão feitas devido ao fato do consórcio ter alegado ausência de “análise efetiva” dos argumentos apresentados. Quanto à CPU apresentada pelo consórcio, no que se refere ao serviço de “movimentação e lançamento

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de vigas com guindaste”, foram feitas diversas considerações na instrução anterior (peça 138, p. 64):

557. Sobre a CPU (peça 129, p. 53) apresentada pelo consórcio para calcular o preço unitário do lançamento das vigas da OAE da BR-290, preliminarmente, notam-se as seguintes inconsistências: (i) não informa a origem do custo horário adotado para os guindastes; (ii) mesmo se tratando de lançamento por guindaste, considera o custo de transporte comercial da treliça; e (iii) na formação do preço de referência adota BDI de 30%.

558. O custo horário da utilização dos guindastes deve ser demonstrado, conforme metodologia Sicro, a partir, dentre outros fatores, de seu custo de aquisição. Naturalmente, como não se trata de lançamento por meio de treliça, o custo de transporte comercial da treliça não deve ser considerado. O BDI, por sua vez, na formação do preço de referência por parte da Administração, deve considerar àquele vigente no Sicro na data-base do contrato, no caso, de 18,69%, em vez de 30%.

76. A mencionada ausência de análise efetiva da composição “movimentação e lançamento de vigas com guindaste”, decorreu, na verdade, do fato de o consórcio não ter esclarecido as inconsistências apresentadas nos itens 557 e 558 acima de forma a dirimir as dúvidas suscitadas na instrução anterior.

77. É importante observar, ainda, que, ao analisar o projeto executivo revisado, datado de outubro de 2011, não foi encontrada qualquer referência ao serviço de “movimentação e lançamento de vigas com guindaste” pleiteado pelo consórcio. Ou seja, mesmo que esse serviço seja necessário, ainda não consta esta referência no projeto executivo revisado.

78. O consórcio alega ao final que não poderiam ser utilizados os tempos de montagem e desmontagem da treliça do lote 1, verificados pela equipe de auditoria, como parâmetro para o lote 3 em análise neste momento. Segundo o consórcio não estariam sendo consideradas “as peculiaridades da obra e as características do executor”. Contudo, em nenhum momento, o consórcio informou quais seriam essas peculiaridades e características próprias, impossibilitando qualquer análise acerca desse assunto.


Irregularidade 09: Achado 3.1, subitem IX Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no serviço ''montagem de peças pré-fabricadas'' em decorrência da adoção de preço unitário calculado com produtividade inferior a demonstrada na respectiva memória de cálculo e a possível de se obter com a utilização de dois pares de guindastes em vez de apenas um.


80. Com relação a esta irregularidade, o consórcio alega que a unidade técnica teria efetuado ajustes de produtividade na CPU de referência os quais não deveriam ser aplicados ao caso concreto. Declara que os ajustes efetuados na instrução anterior estariam equivocados e não poderiam ser utilizados.

81. O consórcio afirma que a quantidade de guindastes necessária não deveria ser relacionada somente com o peso final a ser montado, mas, principalmente, com a logística

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na execução do serviço. Contudo, não foram fornecidos elementos concretos a serem considerados acerca desta logística.

82. Além disso, indica que a influência da velocidade do vento deveria ser levada em consideração e que, caso isso viesse a ocorrer, não haveria erro na estimativa de produtividade adotada.

83. Apresenta a informação constante na NR-18 que os serviços deveriam ser interrompidos caso a velocidade do vento ultrapasse 42 km/h. Apresenta, ainda, o mapa do potencial eólico das regiões brasileiras, no qual demonstraria que a velocidade média dos ventos na região de Porto Alegre varia de 18 a 25 km/h ao longo do ano.

Análise

84. O consórcio questiona os ajustes efetuados pela unidade técnica alegando que a metodologia de montagem das peças pré-fabricadas não deveria ser associada somente ao peso das peças. Afirma que a logística na execução também deveria ser levada em consideração, contudo não apresenta nenhum parâmetro ou elemento objetivo, inviabilizando qualquer análise acerca desse argumento.

85. Além disso, apresentou estudos no sentido de tentar justificar uma eventual queda na produtividade do serviço em análise devido à interferência do vento. Contudo, informa que a velocidade média na região (18 a 25 km/h) é inferior à velocidade que poderia prejudicar os trabalhos (42 km/h). Além disso, o consórcio não informou quais seriam os resultados práticos desta suposta redução na produtividade inviabilizando análises acerca desse assunto.


III.2.8 - Omissão relativa à ausência de estimativa realista de custos da obra

Em outro giro, o Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba acusa omissão decorrente de ausência de estimativa realista de custos da obra, a contrariar disposição contida no artigo 210, § 1º, inciso II, do Regimento Interno do TCU.

Segundo o embargante, o Tribunal não teria considerados outros custos aventados pelo consórcio construtor pelo fato de não estarem objetivamente demonstrados. Exatamente pela inviabilidade de demonstração desses custos adicionais, o consórcio afirma haver requerido produção de prova pericial, pedido esse não apreciado pelo TCU. Os serviços nos quais foram apontados elementos adicionais de custos que deveriam ser apurados mediante exame pericial seriam: escavação, carga e transporte de materiais; movimentação e lançamento de vigas com treliça autopropelida; montagem de peças pré-fabricadas; montagem de fôrmas.

Diversamente ao alegado pela defesa, esta Corte de Contas quantificou o sobrepreço e o superfaturamento havido nas contratações das obras de construção e pavimentação da BR 448-RS, tendo por base critérios objetivos fixados em parâmetros de custos oficiais e adotados em outros órgãos e entidades especializadas. Dessa forma, este órgão judicante atendeu às diretrizes processuais internas ao cumprir o ônus de constituir prova da sua alegação e demonstrar efetivamente os elementos que suportam a acusação.

Cumprido o encargo probatório da acusação, imediatamente este Tribunal franqueou a todos os gestores responsáveis e os consórcios construtores ampla oportunidade para obterem vista e cópias dos autos a fim de contraditarem os fatos objetivamente demonstrados que poderiam ter reflexo em seus respectivos patrimônios jurídicos. A partir de então, é lícito aos interessados deduzirem todos

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os elementos de prova que entendam ser necessários à defesa dos seus direitos, observando, para tanto, os prazos e modos estipulados na legislação interna do TCU. Dentre esses meios, inclui-se a produção de prova pericial pelo próprio interessado.

O fato de o Tribunal de Contas da União haver prescindido a realização de prova pericial requerida pelo embargante decorre, por certo, da disposição de conteúdo probante detalhado o suficiente a suportar as ocorrências apontadas na presente auditoria. Como muito mais razão, a qualidade e a precisão dessas evidências dispensam maiores dilações probatórias por parte desta Corte de Contas porquanto foram produzidas por corpo técnico auxiliar de maneira imparcial, com alto gabarito profissional e com expertise na avaliação de custos de obras públicas, como são os auditores que integram as Secretarias de Obras vinculadas à Secretaria Geral de Controle Externo de Externo.

Mesmo considerando a suficiência do extenso conteúdo probatório produzido pela equipe técnica, em momento algum esta Corte de Contas obstaculizou a possibilidade de os gestores do DNIT e os consórcios construtores contraditarem os fatos apontados na fiscalização, facultando-lhes a oportunidade de apresentarem todos os meios lícitos de prova à defesa de seus direitos, inclusive, por meio da produção de prova pericial. Assim, num processo dialético de prova e contraprova é possível chegar ao esclarecimento da verdade material e promover julgamento mais próximo da realidade dos fatos.

Entretanto, o que não se pode admitir é a tentativa dos embargantes em inverter o ônus da prova ao não lograrem desconstituir integralmente os fatos apontados por este Tribunal, fundamentados em profícuo e objetivo lastro probatório. Isso fica evidente nas alegações dos consórcios construtores quanto à necessidade de serem considerados outros custos na nova composição dos preços unitários de referência para os serviços de escavação, carga e transporte de materiais, movimentação e lançamento de vigas com treliça autopropelida, montagem de peças pré-fabricadas e montagem de fôrmas. Para esses alegados custos adicionais, os embargantes não apresentaram, como contraprova, qualquer demonstração objetiva da forma de quantificação e de que maneira interferem na produtividade dos serviços.

Portanto, não se sustenta a referida omissão.

III.2.9 – Contradições havidas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário

Falece razão Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba quanto às alegadas contradições apontadas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário.

Tanto o relatório, como o voto e o acórdão vergastados foram inequívocos em determinar ao DNIT, em nome dos princípios da eficiência e da economicidade, a adoção das medidas necessárias à: correção planilha orçamentária da licitação; repactuação dos preços contratados a fim de eliminar os valores excessivos em diversos itens de serviço, observadas as novas composições de preços de referência; compensação, mediante desconto em faturas vincendas, do superfaturamento oriundo de pagamentos excessivos.

A ausência de responsabilidade dos consórcios construtores mencionada na instrução da Unidade Técnica refere-se apenas às inconsistências verificadas na elaboração do orçamento base da licitação para contratação das obras de construção e pavimentação da BR 448-RS. Somente essas condutas foram imputadas aos gestores do DNIT exatamente por se referirem a graves irregularidades ocorridas em procedimento anterior à deflagração do certame licitatório.

Entretanto, as incoerências verificadas na elaboração do orçamento de referência da Administração não autorizam os contratados a auferir ganhos excessivos à custa dos cofres públicos da União, principalmente por serem contrários à Constituição Federal e extrapolarem os limites definidos

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na legislação infra constitucional de natureza orçamentária e financeira. É nesse sentido que deve ser reconhecida a responsabilidade aos consórcios construtores no sentido de, junto com a Administração, adequarem os valores dos contratos aos níveis estabelecidos pela legislação de regência, bem como recomporem ao erário as parcelas de sobrepreço indevidamente convertidas em superfaturamento, conforme já frisado no tópico III.1 deste voto.

Também não há de se falar em contradição da deliberação embargada adotar BDI previsto no sistema SICRO 2 referente à data base das propostas apresentadas na licitação (setembro de 2008). Essa postura não é incoerente com ao pressuposto adotado por esta Corte de buscar nova composição de preços unitários de referência dos preços unitários dos serviços que retratem soluções técnicas compatíveis com o projeto básico, com a complexidade e com a magnitude das obras, pois todas esses referenciais têm o mesmo marco temporal definido para a licitação.

Assim, caem por terra os argumentos aduzidos pelo embargante no tentame de incluir parâmetros posteriores que não reflitam a composição dos custos à época do certame licitatório, momento esse em que deveria ter sido estabelecida a correta equação econômica e financeira da avença.

Quanto à contrariedade relativa à nova composição de preço unitário do serviço de “fornecimento, preparo e colocação de fôrmas Aço CA 50”, também não assiste razão ao embargante. O consórcio construtor afirma que o Tribunal utilizou parcialmente a tabela de composição de preços de obra, elaborada pela editora PINI, para dela extrair, apenas, o preço unitário dos serviços de corte e dobra de aço CA 50 sob a forma industrial. Alega, ainda, que a deliberação embargada, incoerentemente, não adotou a mesma referência de custos da PINI para considerar como custo o quantitativo de mão de obra a ser empregado nos demais serviços de fornecimento, preparo e colocação das armaduras nas fôrmas.

Consoante já demonstrado no tópico III.2.2 deste voto, a Unidade Técnica deste Tribunal elaborou nova composição de preços de referência para o serviço de “fornecimento, preparo e colocação de fôrmas Aço CA 50” a partir de solução que mais se aproximasse da características do empreendimento, definidas no projeto básico, e de acordo com o cronograma previsto para o empreendimento. No caso do lote 3, a necessidade de nova composição de preço unitário era necessária e evidente em razão de grande quantidade de Obras de Arte Especiais (viadutos, elevados e pontes), que não seriam supridos pelo serviço de corte de dobra manual dos ações e vergalhões, originalmente previstos no orçamento base da Administração.

Assim, ao estabelecer o corte e dobra de aço CA 50 sob a forma industrial como solução mais eficiente e econômica ao corte e dobra manual previsto no projeto básico, a Secretaria de Obras deste Tribunal elaborou novo preço de referência para todo o serviço. Para confecção do novo orçamento de referência, foi necessário expurgar da composição de preço unitário original os custos relativos à mão de obra necessária à realização dos serviços de corte e dobra de aço sob a forma manual, e incluir os custos de corte e dobra de forma industrializada.

O custo do serviço de corte e dobra industrializado do Aço CA 50 foi obtido a partir da tabela de composição de preços de obra da editora PINI, referente à data base das propostas (setembro/2008). O motivo da utilização da tabela PINI decorre do fato de não haver preço equivalente de fornecimento de aços cortados e dobrados industrialmente nos sistemas oficiais de custos de obras públicas.

Conduto para os demais serviços de amarração, preparo e colocação das armaduras de aço nas fôrmas, a Secob2 os custos já disponíveis no sistema SICRO 2. O motivo da escolha do sistema de custos rodoviários para aferição desses demais custos deve-se ao fato de este referencial prever quantitativo detalhado de mão de obra alocado para realização de cada um dos serviços de

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fornecimento, corte, dobra, preparo e colocação das formas para Obras de Arte Corrente - OAC. Semelhante detalhamento não foi encontrado no sistema SICRO 2 para as Obras de Arte Especial.

A fim de identificar o percentual adequado de mão de obra para o corte e dobra manual de aço CA 50 a ser excluído da nova composição de preço de referência, a Unidade Técnica adotou o seguinte procedimento:

- comparou a produtividade dos serviços de alinhamento, corte e dobra manual realizado para as Obras de Arte Corrente com a produtividade dos mesmos serviços destinados às Obras de Arte Especial;

- comparou a produtividade dos serviços de preparo, amarração e colocação das armaduras de aço nas formas de Obras de Arte Corrente com a produtividade dos mesmos serviços relativos às Obras de Arte Especiais.

Os resultados dessa comparação foram reproduzidos no tópico III.2.2 deste voto.

Ao final, com base nesses critérios, a Unidade Técnica demonstrou objetivamente que a redução adequada do quantitativo de mão de obra oriundo do corte e dobra industrial era de 50% em relação ao corte e dobra manual, e não 25 % como sugerido pela tabela da Editora PINI. Portanto, não há de se falar em contradição em relação a esse ponto.

Quanto à alegada contrariedade entre a determinação deste Tribunal de repactuação de valores unitários de serviços para os quais não foram identificados sobrepreços, mais uma vez falece razão ao embargante.

Em momento algum, esta Corte de Contas determinou ao DNIT a repactuação dos preços unitários de serviços contratados nos quais não tenham sido identificados sobrepreço em relação à nova composição de referência definida pelo Tribunal.

Em primeiro lugar, a deliberação embargada impõe ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte a correção de preços unitários de itens de serviço da planilha orçamentária da licitação onde foram identificados valores excessivos, adequando-os, assim, às novas composições de preços unitários de referências definidas pelo TCU.

Em segundo momento, por óbvio, a correção dos preços unitários do orçamento base da licitação somente terá reflexo na repactuação dos preços contratados com os consórcios construtores quando estes excederem aos novos valores unitários de referência definidos pelo Tribunal. Evidente que, nos itens de serviços contratados onde não houver sobrepreço em relação ao novo orçamento base, não há de se falar em repactuação.

Também não se sustenta contradição da deliberação embargada em relação às Distâncias Médias de Transporte (DMT´s), utilizada na composição do preço unitário do serviço de escavação, carga e transporte de material de jazida. No entender do embargante, ao mesmo tempo que o acórdão vergastado remete a outro processo de fiscalização deste Tribunal (TC 009.388/2012-5, referente ao Fiscobras 2012) a verificação da efetivas distâncias médias de transportes motivadas por alterações de localização de jazidas definidas em projeto, contraditoriamente, mantém o sobrepreço verificado no orçamento base em decorrência de superestimativa das DMT´s.

Ao analisar o projeto básico e o orçamento base das obras de construção e pavimentação da rodovia BR 448-RS, a Unidade Técnica especializada identificou, no item de serviço “Escavação , Carga e Transporte de Material de Jazida - ECT” sobrepreço oriundo, dentre outros fatores, de superestimativa das distâncias médias de transporte (DMT). Os argumentos trazidos pelos consórcios construtores foram no sentido de ter havido alteração das jazidas destinadas aos serviços de escavação,

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carga e transporte desses materiais em razão impedimentos à exploração de terrenos previstos no projeto básico.

De maneira alguma a deliberação embargada negou o fato de as jazidas previstas no projeto básico não puderam ser integralmente exploradas pelos consórcios construtores. Tanto foi assim que a verificação das efetivas DMT´s seria analisada em outro processo de fiscalização do Fiscobras de 2012 (TC 009.388/2012-5), com possível reflexo na revisão de projeto e celebração de novo termo aditivo.

Entretanto, a verificação posterior dessas distâncias efetivas em outra fiscalização do Tribunal não elide o sobrepreço identificado por este Tribunal no orçamento base da licitação, oriundo de superestimativa das DMT´s, as quais foram calculadas com base em cálculo errôneo de utilização das jazidas indicadas no projeto básico. Esse sobrepreço refletiu-se na contratação de serviços de escavação, carga e transporte de jazidas cujos valores foram considerados excessivos. Assim, enquanto não sobrevier a comprovação das efetivas distâncias médias de transporte utilizadas nos serviços de ECT e a sua revisão em projeto em fase de execução das obras, permanece o referido sobrepreço a ser corrigido pela Administração do DNIT e pelo consórcio contratado.

III.3 – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS PELO CONSÓRCIO SULTEPA/TONIOLLO BUSNELLO CONTRA ITENS ESPECÍFICOS DO ACÓRDÃO 2.872/2012 – TCU - PLENÁRIO

O Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello, contratado pelo DNIT para realizar as obras de construção pavimentação do lote 01 da BR 448-RS (Contrato 484/2009), aponta a existência de omissão e contradição na deliberação embargada.

III.3.1. - Escavação, Carga e Transporte de Material de Jazida – ECT

Insurge-se o embargante contra o fato de o Tribunal não haver levado em consideração, no cálculo da composição de preço de referência do serviço de ECT, os seguintes aspectos:

- custos equipamentos efetivamente empregados (escavadeira hidráulica, trator de esteiras, motoniveladora e caminhão pipa);

- acréscimo de custo oriundo de diminuição da produtividade dos equipamentos utilizados nos serviços de escavação carga e transporte de material de jazida, em razão de peculiaridades do solo da região. Referidas peculiaridades foram demonstradas pelo embargante em manifestação anterior à deliberação embargada, mediante a apresentação de ensaios geológicos que confirmam a utilização de fator de conversão inferior ao adotado pelo sistema SICRO 2 como referência para novo preço unitário do serviço de ECT. O fato de conversão é entendido como a relação entre o volume do material no corte e o volume do material solto;

- necessidade de utilização de motoniveladora para evitar suspensão de poeira nos locais de exploração das jazidas, consoante norma do DNIT 105/2009 – ES;

- insuficiência do quantitativo de horas contemplado no item orçamentário “manutenção do canteiro de obras” para manutenção dos caminhos de serviço das jazidas;

- exigências estabelecidas pelos Municípios de Esteio/RS e Sapucaia do Sul/RS para mitigação dos efeitos das obras em suas respectivas municipalidades;

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- adoção de custo de transporte local ao invés de custo de transporte comercial para a retirada de material das jazidas, haja vista os seguintes fatores: previsão orientação normativa contida no artigo 4º, alínea “g”, da Instrução de Serviço 22/2010 – DNIT; interferência de volume de tráfego em zona urbana; interferências das frentes de serviço ao longo dos trechos em obra da rodovia BR 448-RS, como verificado no fato de o transporte de material de jazida para a obra do lote 1 ter de atravessar também trecho em obras em parte da extensão do lote 2.

Especificamente em relação à alegada interferência advinda do fato de o transporte de material de jazida para a obra do lote 1 também ter percorrer parte do trecho em obras do lote 2, saliento que a procedência dessa alegação dependerá da verificação das Distâncias Médias de Transporte (DMT´s) efetivamente percorridas pelo consórcio construtor.

Conforme já mencionado no item III.2.9 deste voto, em vista de possível alteração da localização das jazidas destinados ao empréstimo de material para os serviços de escavação, carga e transporte de material, é bem provável que as distâncias médias de transporte também sejam modificadas. A verificação das DMT´s efetivas ocorrerá no âmbito do processo de fiscalização do Fiscobras 2012 (TC 009.388/2012-5). Entretanto, essa circunstância, por si só, não elide o sobrepreço verificado no orçamento base da licitação que resultou em contratação antieconômica, haja vista a superestimativa de DMT ter-se baseado em cálculos incorretos e em localização de jazidas definidas no projeto básico.

Deve ser reconhecida, porém, a ausência de manifestação deste Tribunal sobre os alegados ajustes no fator de conversão em razão das peculiaridades do solo da região, conforme ensaios apresentados pelo consórcio construtor no anexo II da peça 159 destes autos, os quais, no entender do embargante, refletiram na diminuição de produtividade e no aumento de custo do serviço de escavação, carga e transporte de material de jazida.

Nesse ponto, o Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello traz argumentações tendentes a demonstrar a perda de produtividade do serviço de escavação, carga e transporte, por meio da diminuição do fator de conversão, de 0,77 e 0,72. Esse fator refere-se à relação entre o volume do material no corte e o volume do material solto, conforme as orientações do Manual de Custos Rodoviários do DNIT, Volume 1.

O consórcio afirma que os materiais das jazidas utilizadas na obra possuem menor fator de conversão, tendo por base oito ensaios realizados em apenas em uma jazida (Canarinho). Todavia, não acostou aos autos informações sobre as demais jazidas utilizadas pelo consórcio (peça 159, p. 56), a saber: Justino Camboim (BR-116), Leopoldo Becker (BR-116), Leopoldo Becker (Acesso ALL), Cores (I e II), e Jazida Eckert.

Assim, ante a insuficiência de informações, o fator de conversão suscitado pelo Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello não pode ser considerado na elaboração da composição de custo de referência, mas sim, o fator de conversão adotado nas composições de custo do sistema SICRO 2.

Com relação aos demais pontos suscitados pelo embargante, não verifico a existência de omissões na deliberação fustigada. Ao examinar a manifestação inicial bem como do memorial apresentados pelo consórcio construtor, a Secretaria de Obras 2 considerou que os demais argumentos também não justificaram a necessidade de acrescer custos à nova composição do preço unitário de referência do serviço elaborado pelo Tribunal. É o que se depreende das seguintes análises efetuadas pela Unidade Técnica:


“Manifestação Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello – Lote 01 (peças 126, p. 32-49)

(...)104


333. Quanto ao equipamento utilizado, reconhece a utilização de escavadeiras hidráulicas, mas defende que a análise da economicidade deveria também considerar a utilização dos equipamentos trator de esteiras, motoniveladora e caminhão tanque.

315. Segundo o consórcio, teria sido necessária a utilização de escavadeira em vez de carregadeira em face das “grandes resistências às escavações oferecidas pelos materiais disponíveis nos empréstimos”, bem como pela inviabilidade de alcance da produção prevista no Sicro, devido à necessidade de realização do ciclo de escavação em dois momentos: o primeiro, contemplando o corte do material com trator de esteiras; e o segundo, contemplando o carregamento com a carregadeira. Mesmo com a alteração do equipamento, argumenta o consórcio, não seria viável atingir a produtividade 165 m³/hora prevista na CPU.

316. Defende que apesar de o Sicro entender que a patrulha da escavadeira hidráulica prescinde de outro equipamento, no caso em tela não poderia ser dispensado o trator de esteiras, pois ele seria “fundamental para realizar os serviços de decapagem da camada vegetal e movimentação destes depósitos”.

317. Defende ainda a necessidade de utilização do caminhão tanque nas jazidas para reduzir a poeira de forma a facilitar o tráfego interno nos empréstimos e evitar agravar às condições de segurança e saúde dos funcionários. Defende a utilização do caminhão tanque também para amenizar a poeira nos trechos não pavimentados em áreas urbanas.

318. Acrescenta que o projeto básico teria previsto medidas para mitigar os impactos do tráfego de caminhões em áreas urbanas que representariam efetivos custos para o consórcio.

319. Cita que teria havido exigências das prefeituras de Esteio e Sapucaia do Sul (peça 127, p. 29-31) no sentido de recuperar vias afetadas pelo tráfego pesado de caminhões. Anexa fotos dos serviços de recuperação que teriam sido executados onerando o consócio sem a devida contrapartida do Dnit.

320. Quanto à motoniveladora para manutenção dos caminhos de serviço, afirma que tanto o projeto básico quanto a instrução de serviço IS 15/2006-Dnit estabeleceriam que a manutenção dos caminhos de serviço prevista no item instalação e manutenção do canteiro não abrangeria a manutenção das áreas de jazida fora dos trechos das obras, apenas áreas inseridas dentro do trecho das obras.

321. Para o consórcio, o quantitativo de 1.010 horas estipulado para cada uma das duas motoniveladoras previstas corresponde a uma utilização média de 1,5h/dia (22 dias/mês x 30 meses de obra). Afirma que tal quantitativo “certamente não é suficiente” para as necessidades do empreendimento, pois as jazidas encontram-se a distâncias consideráveis.

322. Defende ser impossível o deslocamento da motoniveladora do canteiro-jazida/jazida-canteiro sempre que necessário, argumentando ser imprescindível a presença de motoniveladoras em tempo integral na jazida enquanto durarem os serviços de terraplenagem.

323. Reafirma que o quantitativo de horas de motoniveladora previsto é insuficiente para garantir sua presença em tempo integral nas jazidas. Entendimento contrário, segundo o consórcio, significaria não considerar custos efetivamente incorridos pelo consórcio e correspondente enriquecimento ilícito da Administração.

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324. Acrescenta que o manual de custos do Dnit (transcreve trecho do Manual do Sicro 3) determina que a consequência da retirada da motoniveladora da CPU é a criação de item específico para conservação dos caminhos de serviço.

325. Quanto ao transporte local, reconhece que o trecho em que ocorre o caracteriza, frente à metodologia do Sicro, como comercial, no entanto defende que existiriam outros fatores que justificariam a adoção a CPU de transporte local para o transporte de material de jazida.

326. Afirmando que a única diferença entre os transportes local e comercial está na velocidade desenvolvida pelos caminhões, argumenta que as obras se desenvolveriam em região densamente povoada e que a execução de obras em áreas urbanas interferiria significativamente na velocidade dos caminhões, motivo pelo qual a previsão de velocidade de 60 km/h do transporte comercial não seria factível.

327. Afirma que aferições realizadas na obra evidenciariam que a velocidade média de transporte praticada seria de 30 km/h, inferior às velocidades das composições do Sicro. Adiante, apresenta cópias dos registros de tacógrafos instalados em caminhões utilizados na obra (peça 127, p. 32-37), e uma planilha onde calcula velocidades médias praticadas variando de 21,54 km/h a 43,94 km/h (peça 126, p. 45).

328. Acrescenta que o TCU já teria aceitado redução em até 30% da velocidade média em função de interferências urbanas na velocidade dos caminhões (Acórdãos 515/2003-P, 2526/2007-P, 1887/2006-P) e conclui que a CPU de transporte local refletiria com maior fidelidade a realidade do transporte dos materiais na região.

329. Por fim, apresenta CPU (peça 126, p. 49) em que calcula o preço de mercado para execução dos serviços, considerando os custos listados acima, no valor de R$ 17,75/m³, superior ao contratado de R$ 16,94/m³.

(...)

354. No que concerne ao fato de ter sido prevista a realização do serviço por meio de equipe formada por trator de esteiras e carregadeira, em vez de solução mais econômica por meio de escavadeira hidráulica, apesar de reconhecer utilizar escavadeira hidráulica, o consórcio defende a necessidade de considerar a utilização de trator de esteiras e caminhão tanque para a realização do serviço, bem como argumenta não ser possível alcançar a produtividade prevista na CPU do Sicro.

330. O trator de esteiras, segundo o consórcio, seria destinado às operações de decapagem e movimentação da camada vegetal, enquanto que o caminhão tanque seria, em suma, para reduzir a poeira e seus efeitos nas jazidas e nas áreas urbanas.

331. Quanto à necessidade de considerar o trator de esteiras, importa destacar que a CPU do serviço “escavação, carga e transporte de material de jazida” considera dois serviços auxiliares: “1 A 01 100 01 – Limpeza camada vegetal em jazida” e “1 A 01 105 01 – Expurgo de jazida”.

332. A CPU destes serviços auxiliares, tal como defende o consórcio contratado, considera exatamente a utilização do trator de esteiras para execução de ambos os serviços, razão pela qual, apesar de assistir razão ao consórcio quando defende a necessidade de utilização de tal equipamento para as atividades de exploração de jazida, não há impacto no sobrepreço apurado, pois sua utilização foi devidamente considerada no preço de referência (peça X, p. 18) calculado pela equipe de auditoria.

333. Sobre a utilização do caminhão tanque para reduzir a poeira nos empréstimos e nas rodovias não pavimentadas em áreas urbanas, não há necessidade de considerá-los na

106


CPU do serviço, uma vez que os custos decorrentes da utilização de 1.680h de tal equipamento foram incluídos no item “instalação e manutenção do canteiro de obras e acampamentos” da planilha orçamentária, subitem “custo de manutenção de caminhos de serviço e acessos”.

334. Em relação aos alegados custos com as medidas previstas no projeto básico para mitigar os impactos do tráfego em áreas urbanas, insta destacar que tais custos também foram considerados no item “instalação e manutenção do canteiro de obras e acampamentos” da planilha orçamentária, subitem “custo de sinalização do trecho em obras”.

335. Acerca dos alegados custos com serviços de recuperação das vias urbanas dos municípios de Esteio e Sapucaia do Sul, caso a recuperação de tais vias seja, de fato, de responsabilidade do Dnit, previamente a execução destes serviços, os custos decorrentes deveriam ter sido justificados e incluídos na planilha orçamentária contratada.

336. Acerca dos argumentos trazidos pelo consórcio sobre a regularidade de se prever a utilização da motoniveladora na CPU do serviço, preliminarmente, importa retificar que há uma imprecisão na manifestação do consórcio, em vez de duas, foram previstas, na verdade, a utilização de três motoniveladoras no item “instalação e manutenção do canteiro de obras e acampamentos” da planilha orçamentária, subitem “custo de manutenção de caminhos de serviço e acessos”.

337. No que se refere aos argumentos trazidos pelo consórcio, conforme já exposto no tópico relativo à análise da manifestação do Dnit, bem como nos cálculos apresentados no quadro 12 acima, a demanda de horas de motoniveladora calculada para manutenção dos caminhos de serviço das obras do Lote 01 corresponde ao quantitativo de 923h, menos de um terço do quantitativo total de 3.030h previsto no subitem “custo de manutenção de caminhos de serviço e acessos”.

338. Quanto ao fato de ter sido considerado transporte local em rodovia não pavimentada em vez de comercial, a argumentação do consórcio é no sentido de que o trecho onde as obras se desenvolvem está sujeito a interferências do tráfego que resultam na redução da velocidade média praticada, sendo impossível alcançar a velocidade média de 60km/h considerada para o transporte comercial.

339. Apesar de reconhecer que a metodologia do Sicro considera o transporte realizado além dos limites da obra como comercial, considera que no caso em tela, em decorrência da limitação de velocidade, deve ser considerado o custo correspondente ao transporte local.

340. Importa destacar que o preço unitário do projeto básico considerou transporte local no trecho não pavimentado e transporte comercial no trecho pavimentado. O que está em discussão é o tipo de transporte considerado no trecho não pavimentado além dos limites da obra, pois no trecho pavimentado, o projeto básico, acertadamente, considerou transporte comercial.

341. Nesse sentido, a velocidade média de 60km/h que, segundo o consórcio, não seria possível alcançar em função das interferências do tráfego, se refere ao transporte comercial em rodovia pavimentada, que não está em discussão.

342. Na verdade, para o transporte comercial em trecho não pavimentado, o Sicro considera a velocidade média de 40km/h (Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol. 1, Metodologia e Conceitos, item 5.4.2, p. 87-88), mesma velocidade considerada para o

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transporte local em trecho não pavimentado (Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol. 1, Metodologia e Conceitos, item 5.4.1, p. 87-88).

343. De forma diversa ao que afirma o consórcio, portanto, as velocidades dos dois tipos de transporte em rodovia não pavimentada são iguais (40km/h), o que diferencia a produtividade dos dois tipos de transporte é o fator de eficiência considerado. Enquanto no transporte comercial o fator de eficiência aplicado é de 0,83, no transporte local adota-se fator de eficiência de 0,75.


345. Sob outro aspecto, o das alegadas limitações de velocidade observadas, que justificariam a adoção de transporte local em vez de comercial, embora o consórcio tenha trazido quatorze cópias de registros de tacógrafos (peça 127, p. 32-37), tais informações não são suficientes para demonstrar a necessidade de considerar uma redução na velocidade média praticada, como quer o consórcio, mesmo que de uma forma indireta, via redução do fator de eficiência, ao considerar transporte local em vez de comercial.

346. Os registros de tacógrafos apresentados se destinam a aferir as velocidades desenvolvidas pelo caminhão, sendo adequados a observar se superam a velocidade máxima permitida. A precisão dos registros de velocidades no tempo em que se desenvolvem não é suficiente para calcular a velocidade média desenvolvida pelo caminhão. Dos registros de tacógrafos apresentados não é possível extrair as informações sobre “distância percorrida” e “tempo rodando” utilizadas pelo consórcio no cálculo (peça 126, p. 45) das velocidades médias supostamente verificadas.

347. A própria amostra, formada por registros relativos à apenas três caminhões (placas IQV-7264, IRA-3518 e IQQ-9128) e nove dias diferentes de serviço, pode não ser representativa da velocidade média praticada pelos caminhões durante todo o período de execução dos serviços, cujo prazo previsto em projeto contempla período de aproximadamente 129 dias.



“(...)

159. O consórcio reapresenta argumentos já trazidos anteriormente e considerados insuficientes para elidir a irregularidade conforme consta na instrução anterior (peça 138, p. 41-45, itens 329-373), e reproduz outros já trazidos (peça 126, p. 32-49) à época de sua manifestação sobre o relatório da auditoria no que se refere: ao uso da escavadeira e considerações acerca da produtividade; ao uso da motoniveladora para regularização da pista e manutenção dos caminhos de serviço; ao uso do caminhão pipa para evitar a suspensão da poeira; a considerações sobre transporte local ou comercial. Como todos esses itens já foram analisados na instrução anterior ou não trouxeram novidades no sentido de alterar o entendimento já apresentado, tal como naquela oportunidade, novamente os argumentos são insuficientes para elidir a irregularidade . ”

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[Nesse ponto, a Unidade Técnica reproduz a manifestação inicial do Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello e a respectiva análise, conforme instrução constante da peça 138, itens 354 a 373, para, ao final, concluir que as alegações adicionais do contratado não foram suficientes para alterar a existência de sobpreço no orçamento do serviço de escavação, carga e transporte de material de jazida.]

III.3.2 - Fornecimento, preparo e colocação fôrmas Aço CA-50

Em relação a esse item de serviço, o Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello acusa omissão da deliberação embargada em não analisar parecer técnico da empresa de Consultech – Engenharia de Custos Aplicada à Construção Civil, emitido em resposta à consulta formulada pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba.

Os argumentos alinhados pela empresa de consultoria em relação à adequação do preço unitário contratado para o serviço de “fornecimento, preparo e colocação de fôrmas Aço CA 50” foram devidamente examinados nos embargos declaratórios opostos pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, tendo sido considerados insuficientes para reformar a decisão guerreada. Desnecessário tecer maiores comentários em relação às mesmas alegações esgrimidas pelo Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello, sendo válidas, portanto, as considerações já expendidas nos tópicos II e III.2.2 deste voto.

III.3.3. - Estacas pré-moldadas

O Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello alega que a deliberação embargada não analisou o argumento de as estacas de concreto centrifugado diâmetro 60 cm previstas no edital terem sido exatamente aquelas que foram cotadas e executadas pela contratada. Nesse sentido, os preços ofertados pelo consórcio construtor atenderam às exigências do edital e estão abaixo do preço de referência estabelecido no orçamento base da licitação. Reputa ser indevida a determinação deste Tribunal no sentido de o DNIT repactuar o preço contratado para esse item de serviço, porquanto fora ajustado nos exatos termos e condições estabelecidas no instrumento convocatório.

Além disso, considera que o fato de o DNIT haver autorizado o consórcio executor das obras do lote 3 alterar a forma de construção de estacas pré-moldadas prevista em projeto básico para método menos oneroso - estaca de concreto protendido 45x45 – não obriga os consórcios responsáveis pelas obras dos demais lotes a fazerem o mesmo.

Consoante já mencionado neste voto, o sobrepreço e superfaturamento verificados no serviço “estacas pré-moldadas” decorre da adoção do preço unitário de referência relativo à “estaca centrifugada diâmetro 60 cm”, por ser mais onerosa ao valor relativo a “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm”, também admitida pelo projetista.

As alegações apresentadas pelo Sultepa/Toniollo Busnello foram prontamente refutadas por este Tribunal ao fundamento de não elidir o sobrepreço identificado no orçamento base da licitação. Logo, é irrelevante o fato de a contratada haver utilizado metodologia executiva mais cara, utilizada pela Administração para composição do preço unitário de referência. Conforme instrução da Unidade Técnica, o próprio projeto básico da obra previa alternativa mais econômica que deveria ter sido considerada pela Administração para definir o valor máximo admissível para contratação desse serviço.

Ademais, não foram demonstrados os custos adicionais levantados pelo Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello que, segundo alega, deveriam ser acrescidos aos valores contratados.

Portanto, não há de se falar em omissão em relação a esse ponto, como evidenciam os seguintes excertos da instrução da Unidade Técnica:

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“Manifestação Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello – Lote 01 (peça 126, P. 61-65)

718. Argumenta que as estacas de concreto centrifugado diâmetro 60 cm previstas no edital foram àquelas cotadas pelo consórcio, são as que estão sendo efetivamente executadas na obra e que esta unidade técnica não poderia “determinar que se alterem soluções já implementadas”.

349. Acrescenta que os preços da estaca de concreto centrifugado sequer refletiriam de maneira adequada a realidade de execução desse serviço. Não estariam contemplados na CPU de referência serviços importantes como a degola e o arrasamento da estaca, pois ausente os equipamentos necessários como compressor, rompedor pneumático e serra circular para concreto, além dos funcionários envolvidos.

350. Outro ponto questionável seria o critério de medição das estacas, pois haveria diferença entre o quantitativo medido pela empresa terceirizada que executa o serviço para o consórcio (até o nível do terreno natural, normalmente em cota superior à do bloco de fundação), e o quantitativo medido pelo Dnit, que seria apenas até o nível do bloco, o que, considerando a necessidade de se arrasar ainda 60cm de estaca, resultaria ainda em pagamento a menor de 1 a 2m por estaca.

351. Quanto ao fato de o serviço em execução nas obras do Lote 01 estar utilizando o modelo de estacas previsto na CPU de projeto – estaca de concreto centrifugado diâmetro 60 cm –, o sobrepreço identificado não deixa de existir, pois o preço de referência para o serviço deve ser sempre correspondente ao da solução tecnicamente admissível de menor custo. No entanto, no caso das obras do Lote 01, o sobrepreço apurado não resultou em vantagem para o consórcio executor.

352. Em relação ao argumento de que haveria custos não contemplados na CPU de referência adotada pela equipe de auditoria, como custos com degola e arrasamento da estaca, nota-se que em nenhuma das CPUs do Sicro para execução dos serviços de cravação de estacas pré-moldadas, tais custos são considerados.

353. Caso reste comprovado que tais custos sejam significativos, faz-se necessário, de fato, considerá-los no preço de referência calculado, bem como determinar ao Dnit que corrija as CPUs dos serviços correspondentes. Por outro lado, o consórcio não trouxe elementos para demonstrar se tais custos seriam relevantes a ponto de serem considerados na composição do serviço.

354. Quanto ao questionamento acerca do critério de medição adotado para o serviço de estacas de concreto centrifugado diâmetro 60 cm, em que o consórcio sugere a necessidade de considerar perdas de 1 a 2m por estaca executada, apesar de, a princípio, assistir razão ao consórcio quando defende a necessidade de ser remunerado pelos quantitativos de insumos efetivamente empregados na execução do serviço, ele não trouxe elementos para demonstrar que tais perdas são inerentes ao processo e em que extensão elas ocorrem e devem ser consideradas.



“165. Outra irregularidade questionada pelo consórcio se refere ao serviço de execução das “estacas pré-moldadas”. O consórcio não traz novos elementos para

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análise, apenas defende que os serviços que tiverem sido realmente executados nos moldes previstos pelas composições de preços unitários de projeto, o que não ficou comprovado até o momento, apesar da oportunidade de apresentação de argumentos e documentos que lhes foi dada, fazem jus ao pagamento do serviço por meio dos preços unitários pactuados inicialmente. Porém, como já demonstrado no posicionamento dessa Diretoria (peça 139, p. 3, itens 16-19) “tal medição deve estar condicionada e fundamentada na apresentação de elementos legítimos que demonstrem tal fato, como, por exemplo, notas fiscais de compra de insumos ou de prestação de serviços”. Portanto, é necessário que o consórcio atenda às considerações já efetuadas de forma a ter seu pleito atendido. Até o presente momento, a irregularidade tratada na instrução anterior (peça 138, p. 80-81, itens 718-725) permanece.”

III.3.4. - Concreto fck 35 MPa e Concreto fck 40 Mpa

A embargante aponta omissão da deliberação vergastada em não examinar o argumento trazido pelo consórcio construtor de ter contratado o fornecimento de concreto comercial para as obras do lote 1. Nesse sentido, alega que o concreto fornecido comercialmente ostenta custo superior ao produzido em central própria de usinagem. Nada obstante esse fato, defende que o preço praticado para o contrato está compatível com o de mercado e se encontra dentro do limite de referência definido no edital. Como justificativa para adequação do valor unitário do serviço de fornecimento de concreto ao preço de mercado e ao limite definido no edital, menciona estudo elaborado pela empresa Consultech, contratado pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba.

O Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello considera a decisão igualmente omissa em não analisar a alegação de inviabilidade técnica de instalação de central de usinagem de concreto no canteiro, dada a ociosidade do equipamento frente à demanda de produção de concreto e os elevados custos de aquisição e manutenção da usina.

Não se verificam as alegadas omissões.

Conforme enfatizado nas instruções que fundamentaram a deliberação embargada, o fato de o consórcio construtor haver optado pelo fornecimento de concreto comercial e ter praticado valores compatíveis com o definido edital de licitação não elide o sobrepreço verificado por este Tribunal no orçamento base do procedimento licitatório. Isso se deve ao fato de as composições dos preços unitários de referência para serviços de concreto fck 35 Mpa e de concreto fck 40 Mpa não terem sido elaborados com base em solução técnica mais econômica e compatível com o projeto básico, com o porte e o cronograma físico do empreendimento, a exigir, como alternativa mais eficiente e menos custosa aos cofres públicos, para fim de estimativa orçamentária do serviço, a produção em central de usinagem instalada no canteiro, e não a fabricação em betoneira.

Todos os argumentos relativos à inviabilidade técnica e econômica de instalação de central de usinagem em canteiro e a suposta adequação dos preços ajustados aos valores de mercado e ao edital foram igualmente refutados pelos exames que secundaram a deliberação embargada.

As justificativas trazidas pela empresa de consultoria em engenharia de custos – Consultech, relativas à adequação dos preços usinados em central dosadora aos valores contratados, foram devidamente enfrentadas nos tópicos II e III.2.3 deste voto, sendo consideradas insuficientes para reformar a decisão guerreada.

A fim de demonstrar a ausência de omissão, reproduzo exame realizado pela Secretaria de Obras 2 sobre a manifestação inicial e o memorial apresentados pelo consórcio.


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“Manifestação Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello – Lote 01 (peça 126, p. 20-31)

237. Informa (peça 126, p. 20-31) que todo o concreto utilizado nas obras do Lote 01 é adquirido comercialmente porque sua produção da forma prevista em contrato não seria suficiente para atender o cronograma.

356. Segundo o Consórcio o volume necessário e o cronograma contratual impossibilitavam a mobilização de central, pois ela trabalharia de forma ociosa, o que tornaria essa opção antieconômica. O Consórcio calcula que a central de 180m³/h adotada pela equipe de auditoria utilizaria apenas 1,2% de sua capacidade, enquanto uma central de 30m³ utilizaria apenas 7,6% de sua capacidade. Acrescenta que a área de canteiro disponibilizada ao consórcio seria reduzida e não previa a instalação de central de concreto.

357. Argumenta que as adaptações efetuadas pela Secob na CPU do serviço não seriam aplicáveis à realidade daquele lote.

358. Sobre o traço do concreto, endossa justificativa apresentada pela projetista para adoção de traço distinto daquele de referência do Sicro: que os consumos de cimento e de aditivos especificados foram determinados por método normatizado e são coerentes com as características climáticas da região da obra. No entanto, apesar de endossar que o traço de projeto foi obtido considerando as condições climáticas da região, argumenta que eventual não coincidência entre o traço em execução e o traço de projeto decorre do fato de o projeto não considerar as reais condições comerciais, executivas e climáticas do momento da execução.

359. Para o Consórcio, apesar de o traço em execução ser distinto do traço adotado pela Secob e do traço do edital, ele “atende perfeitamente às condições técnicas e não ensejou prejuízo ao erário”, uma vez que o preço final do serviço estaria compatível com o de referência do edital e com o de aquisição comercial do concreto.

360. Para demonstrar a regularidade dos preços contratados, apresenta CPU (peça 126, p. 30) para execução desses serviços “conforme as reais situações vivenciadas nas obras”, com os seguintes ajustes: (i) inclusão de caminhão pipa para cura úmida do concreto; (ii) inclusão de malha de geotêxtil utilizada durante os sete dias de cura por meio do processo de cura úmida; e (iii) inclusão de serviços de fornecimento comercial de concreto e de bombeamento. A partir dos ajustes efetuados, calcula que o preço unitário para execução do serviço “concreto fck 35 MPa” seria de R$ 458,04 e, por ser superior ao contratado (R$ 447,54), conclui pela inexistência de prejuízo ao Erário.

361. Em relação à inviabilidade de se utilizar a central de 180m³/h, assiste razão ao consórcio em função de sua elevada capacidade de produção. No entanto, na correção do sobrepreço calculado em função da manifestação apresentada pelo Dnit, tal central foi substituída por uma central de menor capacidade de produção, de 30m³/h.

362. Quanto à afirmação de que a central de 30m³/h utilizaria apenas 7,6% de sua capacidade, tal fato, por si só, não significa que seria inviável seu emprego nas obras da BR-448/RS.

363. Por certo que os períodos de ociosidade da central implicam em custo de oportunidade do capital empregado em sua aquisição. Este raciocínio também é válido para todos os outros equipamentos utilizados na execução de uma obra que, de uma forma ou de outra acabam por ficar ociosos durante o período em que estão disponibilizados para execução dos serviços.

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364. No caso em tela, no entanto, entende-se que mesmo ao se considerar que a central de 30m³/h opere com apenas 7,6% de sua capacidade, seu relativo baixo custo de aquisição (R$ 155.452,00 - ref.: set/2008) quando comparado ao valor total contratado para execução do serviço (R$ 2 milhões), ou mesmo quando comparado ao valor total do sobrepreço apurado (R$ 580 mil), justifica o seu emprego na execução dos serviços.

365. No que se refere à alegada adequabilidade do traço adotado pela projetista às particularidades da obra, o consórcio contratado endossa manifestação apresentada pela projetista e não se pronuncia acerca das inconsistências observadas. Conforme já exposto no tópico relativo à manifestação do Sr. Hugo Sternick em relação a este ponto, a manifestação apresentada pela projetista não foi suficiente para considerar válido o traço de concreto fck 35 MPa adotado em projeto.

366. Acerca da CPU (peça 126, p. 30) apresentada pelo consórcio como referência de preço para os serviços em execução nas obras do Lote 01, que considera a aquisição comercial do concreto, esta não pode ser considerada referência de preço para execução do serviço exatamente porque a produção de concreto em central, tal como calculado pela equipe de auditoria, resulta mais econômica.

367. Importa registrar ainda que o custo adotado na CPU apresentada pelo consórcio para o fornecimento de concreto comercial fck 35 MPa (R$ 293,87) mostra-se superior, por exemplo, ao previsto na tabela de preços da Pini para o insumo “03310.3.1.39 - Concreto dosado em central convencional brita 1 (resistência: 35MPa)”, no valor de R$ 260,33 (ref.: set/2008).

368. Quanto à alegada necessidade de se considerar caminhão pipa e manta de geotêxtil para realização da cura úmida do concreto, padece de razão o consórcio contratado, pois os custos do procedimento de cura do concreto são insignificantes e não necessariamente demandam a utilização de manta de geotêxtil, e essa necessidade não foi demonstrada e nem constava do projeto licitado.

369. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio contratado não foram suficientes para elidir o sobrepreço apurado nas obras do Lote 01. ”

(...)

274. O sobrepreço apontado no serviço “concreto fck 40 MPa” decorre da adoção, na respectiva CPU de projeto, de produção de concreto em betoneira, em vez de em central.

370. No caso desse serviço, como não havia no Sicro, ou mesmo no SINAPI, traço de referência para o concreto fck 40 MPa, na determinação do preço de referência para fins de cálculo de eventual sobrepreço, considerou-se o traço proposto pela projetista, diferindo, apenas neste aspecto, do cálculo do preço de referência efetuado em relação ao serviço “concreto fck 35 MPa”.

371. Como o sobrepreço identificado no serviço “concreto fck 40 MPa” decorre do mesmo motivo – adoção de produção de concreto em betoneira, em vez de em central – de parcela do sobrepreço identificado no serviço “concreto fck 35 MPa”, tanto os gestores ouvidos em audiência, quanto o Dnit e os consórcios contratados, apresentaram suas manifestações acerca dos sobrepreços identificados nos dois serviços em conjunto.

372. Conforme a análise efetuada no item anterior desta instrução (irregularidade 2) sobre o sobrepreço identificado no serviço “concreto fck 35 MPa”, foi considerado

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procedente o argumento acerca da necessidade de se incluir na CPU de referência elaborada pela equipe de auditoria os custos fixos do equipamento caminhão betoneira.

373. Procedendo-se a inclusão de tais custos nas CPUs de referência de cada um dos três lotes, adaptando-se a CPU auxiliar de usinagem do concreto para produção em central de 30 m³, em vez da central de 180 m³ anteriormente considerada, tal como foi feito para o serviço “concreto fck 35 MPa”, o sobrepreço inicialmente identificado no serviço concreto fck 40 MPa, de R$ 4.607.517,04, conforme quadro 10 a seguir e respectivas CPUs corrigidas (peça 137, p. 9-16), sofre uma redução de R$ 1.389.200,16 e passa a ser de R$ 3.218.314,16 (ref.: set/2008).

Quadro 10 – Cálculo corrigido do sobrepreço nos serviços de concreto fck 40 MPa

Contrato LoteQtd. Preço Unitário Sobrepreço

Contrato Contrato Relatório Corrigido Relatório Corrigido(m³) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$)

484/09 01 716 460,79 366,78 379,63 71.506,92 58.110,56

491/09 02 2.429 470,48 362,08 378,80 271.173,56 222.690,72

492/09 03 33.999 470,85 348,06 384,45 4.264.834,56 2.937.513,60

Total: 4.607.515,04 3.218.314,88Diferença: 1.389.200,16

374. Conforme será visto no tópico desta instrução relativo à irregularidade 14, na análise da manifestação do consórcio responsável pelas obras do Lote 02, verificou-se a necessidade de correção do BDI de referência daquele lote de 18,53% para 18,88%, em função da retificação da alíquota de ISS efetiva vigente à época da licitação, de 2,75% para 3,00%. O correspondente acréscimo de valor ao preço de referência calculado já está considerado no valor apresentado no quadro acima.

375. Apenas para fins de esclarecimento, importa registrar que o Dnit trouxe em sua manifestação a afirmação de que a “Secob do TCU acatou o traço especificado para este concreto de resistência 40 MPa”, fato que não corresponde a realidade, pois o traço proposto para o concreto fck 40 MPa padece do mesmo problema relativo ao traço do concreto 35 MPa, qual seja, foi determinado por meio do método teórico de dosagem ACI com o objetivo alegado de adequá-lo aos materiais disponíveis na região de Porto Alegre, mas não foram apresentados os ensaios correspondentes à determinação das propriedades dos tais materiais.

376. Desse modo, no cálculo do preço de referência deste serviço efetuado pela equipe de auditoria, adotou-se o traço proposto em projeto não porque este teria sido considerado válido, mas sim porque não havia no Sicro, ou mesmo no SINAPI, traço de referência para concreto fck 40 MPa.”


“160. A segunda irregularidade contra-arrazoada pelo consórcio se refere ao sobrepreço /superfaturamento apontado nos serviços de “concreto fck 35 MPa” (peça 159, p. 18-27). O consórcio reproduz diversos argumentos já trazidos anteriormente (peça 126, p. 20-31) à época de sua manifestação sobre o relatório de auditoria no que se refere: ao traço do concreto, ao uso da central de 30 m3/h e à cura do concreto que não serão analisados novamente, pois já foram devidamente esclarecidos na instrução anterior (peça 138, p. 29-31, itens 237-251).

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[Neste ponto, a Unidade Técnica reproduz os itens 243 a 251 da instrução à peça 138, já transcrita acima, neste voto]

161. Com relação ao preço do concreto bombeado, cabem as mesmas considerações já efetuadas nesta instrução em relação ao lote 3 (itens 49-53) no sentido de levar em consideração o custo do serviço de bombeamento. Com os ajustes efetuados, o novo valor a ser adotado para o concreto fck 35 MPa bombeado deve ser de R$ 335,30/m3 como pode ser observado na CPU em anexo (peça 163, p. 1) Apesar de não ter havido questionamento acerca do concreto de fck 40 MPa bombeado, as mesmas considerações foram efetuadas resultando no valor de R$ 391,93/m3 como demonstrado na CPU em anexo (peça 163, p. 2). Também foram realizados ajustes referentes ao concreto bombeado do lote 2, cujas CPUs encontram-se em anexo (peça 163, p. 3-4). Não obstante as alterações promovidas nos preços unitários para os serviços de concreto bombeado, ao contrário do ocorrido no lote 3, não serão efetuados ajustes nos sobrepreços encontrados nos serviços “concreto fck 35 MPa” ou “concreto fck 40 MPa” devido a indisponibilidade dos volumes dos concretos bombeados. Portanto, ao efetuar os pagamentos dos referidos lotes, o Dnit deve adotar os volumes reais aplicados assim como os valores corrigidos para os serviços de concreto bombeado fck 35 Mpa e 40 Mpa.


Na mesma linha de defesa à apresentada pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, o embargante aponta a existência de omissão no acórdão vergastado em não analisar manifestação inicial do Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello e parecer da empresa Consultech quanto aos seguintes pontos: invalidade de composição de novo preço unitário de referência para as formas metálicas, obtida a partir de apropriação parcial de custos de referência da DERSA; adequação dos preços contratuais aos valores de mercado e ao limite estabelecido no edital.

Sustenta, ainda, o fato de a decisão embargada não haver considerado que o consórcio construtor utilizou dois tipos de fôrmas na execução das obras (placa compensada plastificada e metálica), além de incorrer em despesas adicionais como andaimes para montagem das fôrmas.

Padece de razão o consórcio construtor quanto às alegadas omissões.

Em sua manifestação inicial e em memorial, o embargante não logrou a afastar a antieconomicidade da solução adotado em projeto básico para a composição de preço unitário de referência do serviço de forma de placa compensada plastificada.

Ao contrário, a instrução evidenciou que, para fins de correta estimativa do orçamento do serviço, a utilização de formas metálicas é a solução técnica mais econômica e compatível com as características da obra.

As justificativas apresentadas pela empresa de consultoria Consultech acerca da adequação dos preços dos serviços contratados foram devidamente enfrentadas nos tópicos II e III.2.5 deste voto, as quais não foram consideradas capazes de alterar o entendimento deste Tribunal acerca do sobrepreço verificado neste item de serviço.

Reproduzo, a seguir, excertos das instruções da Unidade Técnica que demonstram o exame das alegações anteriormente trazidas pelo embargante.


“Manifestação Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello – Lote 01 (peça 126, p. 56-61)

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620. O consórcio afirma que não estão sendo utilizadas apenas “fôrmas metálicas especiais” para execução do serviço, mas também fôrmas de placa compensada plastificada que ele denomina de “fôrmas de madeirite plastificada”. Apresenta memória de cálculo (peça 127, p. 81-86) onde estima que 52,6% das fôrmas utilizadas na obra seriam metálicas alugadas, enquanto o restante, 47,4%, seriam “fôrmas de madeirite plastificada”.

377. Defende que a discussão de preços efetuada pela equipe de auditoria não se aplicaria às “fôrmas de madeirite” e deveria se restringir ao percentual de fôrmas efetivamente metálicas.

378. Sustenta que os custos de fôrmas metálicas, em um primeiro momento, são inferiores ao das fôrmas de madeira, mas no caso das obras do Lote 01 não haveria vantagem econômica, “sendo a escolha pelas fôrmas metálicas muito mais uma opção por praticidade e agilidade da obra do que uma efetiva economia de custos”.

379. Justifica que as fôrmas em utilização são todas alugadas e os custos decorrentes da locação equivaleriam àqueles das fôrmas confeccionadas no canteiro. Apresenta cotação fornecida por duas empresas especializadas em locação de fôrmas (peça 127, p. 87-110) e argumenta que os custos das fôrmas metálicas não se resumiriam à remuneração do locador, mas contemplariam também custos decorrentes da “ociosidade de material, posto que o aluguel é cobrado por tempo e não por efetiva utilização, bem como custos com transporte, manutenção, etc.”

380. Acrescenta que atrasos na liberação das correções de projetos eliminaram uma possível vantagem decorrente da locação das fôrmas, uma vez que teria sido necessária a dilação do tempo de locação por período superior ao inicialmente estimado.

381. No que se refere ao preço de referência calculado pela equipe de auditoria a partir de CPU do DER/SP, argumenta que desconsideraria os seguintes custos: (i) de carga, descarga e transporte horizontal até o local de utilização; (ii) de aplicação de desmoldante; (iii) de montagem da fôrma; (iv) de montagem de plataforma de trabalho para concretagem; (v) de desfôrma; (vi) de limpeza da fôrma; e (vii) de “transporte horizonte da fôrma”.

382. Argumenta ainda que os valores apresentados se refeririam a fôrmas de até 2,0 m de altura em que não haveria necessidade de andaimes e escoramentos, enquanto todas as fôrmas da mesoestrutura e da superestrutura das OAEs precisariam de andaimes de acesso, de plataformas e de escoramento adequado.

383. Sustenta que não teria sido possível elaborar uma CPU de referência para execução do serviço, “tendo em vista o caráter de locação pelos quais vem sendo utilizados estas fôrmas”, mas afirma que “o valor até o momento incorrido com o aluguel de fôrmas é superior àquele que teria sido medido e pago com as fôrmas produzidas na obra”. Apresenta uma comparação de valores (peça 126, p. 61) onde o valor medido seria de R$ 324 mil, sem escoramentos e andaimes, enquanto o custo de locação das fôrmas seria de R$ 663 mil, considerando 16 meses de locação.

384. No projeto básico das obras do Lote 01 da BR-448/RS foram previstos quantitativos de 18.109 m² para o serviço de “fôrma de placa compensada plastificada”. Esses quantitativos não incluem as áreas de fôrmas comuns de madeira estimadas para a infraestrutura e a laje de transição das OAEs – exatamente porque se trata de fôrmas fabricadas com madeira comum, em vez de fôrmas fabricadas com placa compensada plastificada –, bem como não incluem as áreas de “fôrmas de placa compensada

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resinada” contabilizadas, por meio de CPUs auxiliares, nas CPUs dos serviços de bueiros celular de concreto.

385. Na memória de cálculo apresentada pelo consórcio (peça 127, p. 81-86) do percentual de utilização de fôrmas metálicas nas obras do Lote 01, no entanto, considera-se a área de fôrmas de madeira comum da infraestrutura e da laje de transição das OAEs, bem como as áreas de fôrmas de bueiros celular de concreto.

386. Observa-se também que as áreas de fôrmas das mesoestruturas e das superestruturas de duas OAEs do Lote 01 (viaduto V-2 e ponte P-1), consideradas na memória de cálculo do consórcio, são superiores aos quantitativos previstos no projeto básico.

387. Destaque-se ainda que o consórcio não demonstra, exceto na parte relativa aos bueiros celular de concreto, qual parcela dos serviços seria de fôrmas metálicas e qual parcela seria de fôrmas de placa compensada.

388. Estes fatores denotam inconsistências na memória de cálculo apresentada pelo consórcio que não permitem afirmar serem verdadeiros os percentuais por ele calculados de utilização nas obras do Lote 01 de fôrmas metálicas e de fôrmas de placa compensada plastificada.

389. Segundo cotação apresentada pelo consórcio para o serviço de locação de “fôrmas metálicas HF” da empresa Rohr SA Estruturas Tubulares (peça 127, p. 90), de fevereiro/2010, o custo de locação das fôrmas (R$ 7.604,28) e de aquisição dos materiais (1.155m de “Tensor para fôrmas HF”: R$ 4.025,00) necessários para a moldagem da área de 1.689,84 m² correspondente às seis vigas pré-moldadas do viaduto V-1 é de R$ 11.629,28 (fev/2010).

390. Considerando apenas o custo dos materiais (compensado plastificado de 17 mm, caibros de 7,5x7,5cm, gastalho 10x2,5cm, aço CA-25 e prego) previstos na CPU de projeto para o serviço “fôrma de placa compensada plastificada” (R$ 19,83), sem considerar a economia decorrente da redução do esforço de mão de obra de carpinteiro e serventes, a moldagem da área calculada (1.689,84 m²) para as seis vigas pré-moldadas do viaduto V-1 custaria R$ 33.509,53 (set/2008) para a Administração, valor quase três vezes maior que o valor cotado pelo consórcio junto a empresa de locação de fôrmas em fevereiro de 2010.

391. Conforme os cálculos acima, a cotação apresentada pelo consórcio demonstra que o custo de fôrmas metálicas, mesmo que proveniente do mercado de locação, é, pelo menos, três vezes menor que o custo previsto no projeto básico para o material utilizado na fabricação das fôrmas de placa compensada plastificada.

392. Argumenta o consórcio, no entanto, que os custos com as fôrmas metálicas não se resumiriam aos custos de locação das fôrmas, mas contemplariam também gastos com ociosidade do material, com transporte, manutenção e etc., bem como com dilação do período de locação em função de atrasos na liberação de correções de projeto.

393. Quanto aos alegados custos com ociosidade do material, ou mesmo com dilação do período de locação das fôrmas metálicas em função de atrasos na liberação de correções de projeto, padece de razão o consórcio por dois motivos. Primeiro porque manter em locação material que não está sendo utilizado constitui erro de planejamento do contratado cujos custos não podem ser imputados à Administração. Segundo porque o custo das fôrmas metálicas, conforme metodologia Sicro, não deriva do mercado de

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locação, mas sim deve ser calculado a partir do seu custo de aquisição/fabricação, ponderado pela quantidade de vezes que podem ser reutilizadas.

394. Em relação aos custos com transporte, tais custos são considerados nas CPUs dos serviços. Já os custos com manutenção, também podem ser estimados na CPU dos serviços. Pelo que, acerca destes dois aspectos, também padece de razão o consórcio.

395. Desse modo, nota-se que a cotação apresentada pelo consórcio, mesmo que para a locação de fôrmas metálicas, comprova que os custos de tal solução são bastante inferiores aos da solução prevista em projeto para execução do serviço de fôrmas das mesoestrutura e superestrutura das OAE do Lote 01.

396. Quanto aos custos que não teriam sido considerados na CPU do DER/SP adaptada pela equipe de auditoria, padece de razão o consórcio.

397. Na CPU apresentada no Relatório de Fiscalização para as obras do Lote 01 (peça 38, p. 118), ao contrário do que afirma o consórcio, foram considerados custos com transporte do material – do fornecedor para o canteiro e do canteiro para a o local de aplicação – e com aplicação de desmoldante (insumo M621), enquanto os custos com a execução das atividades de carga e descarga, montagem da fôrma e desforma estão contemplados na parcela de mão de obra.

398. Já os custos com montagem de plataforma de trabalho para concretagem não estão relacionados ao serviço de fôrmas, mas sim de concretagem, pois se destinam à auxiliar as operações de lançamento do concreto nas fôrmas. Por fim, não se sabe o que significa os alegados custos com “transporte horizonte da fôrma”. Acaso se refira a transporte horizontal das fôrmas, tais custos – o de transporte das fôrmas –, conforme visto acima, também foram devidamente considerados na CPU de referência.

399. Acerca da alegação do consórcio de que teria medido R$ 324 mil em serviços de fôrmas enquanto já teria gasto com locação R$ 663 mil, valor duas vezes superior, importa tecer algumas considerações.

400. O valor que o consórcio teria gasto com locação de fôrmas metálicas não veio acompanhado de elementos suficientes para demonstrar a veracidade da informação, tais como quantidade de fôrmas locadas, locais e períodos em que foram aplicadas, e notas fiscais. Para justificar este valor, o consórcio afirmou apenas se tratar de período de locação de 16 meses e que equivaleria à 1/4 das fôrmas utilizadas, contrariando, inclusive, o percentual por ele calculado de 52,6% de utilização de fôrmas metálicas alugadas nas obras do Lote 01.

Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.”


“163. Com relação à previsão indevida do serviço de “fôrma de placa compensada plastificada”, decorrente da adoção em projeto desse serviço em vez de fôrmas metálicas, novamente o consórcio afirma que “considera importante reiterar os elementos já apresentados nos esclarecimentos, como, mais uma vez, fazer coro à manifestação apresentada pelo Consórcio executor do Lote 03”. Ressaltamos que os elementos apresentados anteriormente pelo Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello já foram devidamente analisados na instrução anterior (peça 138, p. 70-72, itens 620-645). Além disso, os novos argumentos apresentados referentes à composição da CPU deste serviço que são coincidentes aos apresentados pelo consórcio responsável pelo lote 3 já foram

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devidamente abordados nesta instrução (itens 92 a 96). Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.”

III.3.6 - Omissão relativa à ausência de estimativa realista de custos da obra

A embargante reproduz a alegação trazida pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília quanto à omissão do acórdão guerreado em não realizar a apuração de todos os custos efetivamente incorridos pela contratada, os quais não foram integralmente demonstrados pela interessada e ensejaram o requerimento a esta Corte de Contas de produção de prova pericial.

Não procede a suscitada omissão.

Este vício foi refutado pela análise constante do tópico III.2.8 deste voto, a qual demonstrou haver este Tribunal cumprido encargo probatório de identificar e fundamentar as irregularidades apuradas no autos, valendo-se de evidências concretas e de critérios técnicos e objetivos definidos na legislação de regência e em normas técnicas.

Uma vez demonstrados os fatos constitutivos da acusação, este Tribunal facultou aos gestores públicos e aos consórcios construtores ampla defesa para contraditar as impugnações de despesa, tendo-lhes sido patenteada, inclusive, oportunidade de apresentarem provas técnicas que entendessem adequadas à defesa de seus direitos.

A suposta omissão apontada pelo embargante refere-se, na verdade, à tentativa de transferir ao Tribunal o encargo de demonstrar fatos alegados pelo consórcio construtor sem qualquer suporte probatório, que justificariam custos adicionais aos novos preços unitários de referência dos serviços.

Dessa forma, não pode o Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello, sob o manto da omissão, inverter o ônus da prova no sentido de este Tribunal apurar possíveis hipóteses levantadas pela defesa que pudesse afastar as irregularidades evidenciadas no Relatório de Auditoria.


O Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello indica a existência das seguintes contradições havidas no acórdão fustigado:

a) incoerência entre o reconhecimento de falta de responsabilidade do consórcio construtor quanto à suposta antieconomicidade da composição de preço de referência adotada pelo projeto básico da obra e a manutenção de imputação de débito à contratada;

b) contrariedade entre a premissa de utilização da tabela da editora PINI para cálculo do custo de corte e dobra industrial de aço CA-50 e a não adoção do mencionado referencial para apuração de custo de mão de obra para os demais serviços de preparo e colocação das armaduras em fôrmas para as Obras de Arte Especiais;

c) contradição havida entre a imputação de débito referente aos serviços de “Concreto fck 35 Mpa e Concreto fck 40 Mpa” e a demonstração pela empresa Consultech da adequação do preço de aquisição comercial desses insumos ao valor de mercado e enquadramento do preço unitário do contrato o limite definido no edital de licitação;

d) contradição entre a existência de sobrepreço no serviço de “estacas pré-moldadas” do orçamento base da licitação e a comprovação da execução dos serviços previstos no edital e no contrato;

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e) manutenção de sobrepreço referente ao serviço de escavação, carga e transporte de material de jazida mesmo reconhecendo que a efetiva distância média de transporte (DMT), um dos itens integrantes do referido serviço, será verificada na análise do processo de fiscalização das obras da BR 448- RS, autuado no TC 009.388/2012-5.

Não subsistem as contradições indicadas pelo Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello.

Não se sustentam os vícios alegados nas alíneas “a”, “b” e “e” pelas mesmas razões expostas no tópico III.2.9 deste voto, as quais afastaram argumentos de idêntico teor apresentados pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília.

Não há de se falar em contradição da deliberação embargada quanto à divergência havida entre a imputação de débito referente aos serviços de “Concreto fck 35 Mpa e Concreto fck 40 Mpa” e a demonstração pela empresa Consultech de adequação do preço de aquisição comercial desses insumos com o valor de mercado e enquadramento do valor contratado no limite definido no edital de licitação.

Consoante já demonstrado neste voto, o parecer da empresa Consultech parte de premissas metodológicas distintas da utilizada por este Tribunal ao tentar justificar o preço do contrato com o valor praticado no mercado. Para tanto, a empresa de consultoria utilizou o valor do concreto produzido em central dosadora, na praça de Porto Alegre/RS e na data base da licitação, com os acréscimos de perdas de fornecimento e bombeamento, além da taxa de BDI utilizada pelo consórcio construtor.

Em posição diversa, o sobrepreço apontado por este Tribunal tem por fundamento composição de preço unitário de referência elaborado a partir do sistema SICRO 2 para o mês de setembro de 2008, considerando, dentre outros fatores definidos naquele sistema de custos oficial, a produção do concreto em central de usinagem instalado no canteiro, os traços de cimento e a taxa de BDI. Nesse aspecto, houve acolhimento parcial das razões dos consórcios construtores ao considerar, no preço unitário de referência do serviço, o custo adicional oriundo de utilização de caminhão betoneira para transporte do material produzido, com redução no valor do sobrepreço.

O fato de parecer técnico elaborado pela empresa Consultech divergir do posicionamento desta Corte de Contas em aspectos conceituais quanto à adequada formação de preços não caracteriza contradição que possa desafiar embargos declaratórios.

Por fim, carece de fundamento a suposta contradição existente entre o sobrepreço verificado no orçamento base do serviço de “estacas pré-moldadas” e o fato de a contratada haver comprovado a execução dos serviços avençados em modo e preço definidos no edital .

Consoante já explicitado no tópico III.3.3 deste voto, o sobrepreço e superfaturamento verificados no serviço “estacas pré-moldadas” decorre da adoção, no orçamento base do procedimento licitatório, de preço unitário referente a solução técnica mais onerosa aos cofres do DNIT, ou seja, a execução de “estaca centrifugada diâmetro 60 cm”. Ocorre que o próprio projeto básico previa alternativa técnica mais econômica, consistente na confecção de “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45 cm, a qual não foi considerada no orçamento base da licitação.

Logo, o fato de o Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello haver contratado com a Administração a execução das estacas pré moldadas de acordo com as condições técnicas e o valor de referência previsto no edital de licitação não elide a onerosidade excessiva do orçamento base para o referido serviço.

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III.4 – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS PELO CONSÓRCIO CONSTRUCAP/FERREIRA GUEDES CONTRA ITENS ESPECÍFICOS DO ACÓRDÃO 2.872/2012 – TCU - PLENÁRIO

O Consórcio Construcap/Ferreria Guedes argui a existência de omissões no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário em relação aos itens específicos de serviço a seguir descritos.

III.4.1 - Concreto fck 35 MPa e Concreto fck 40 Mpa

O embargante alega que a deliberação vergastada não enfrentou os argumentos atinentes aos seguintes pontos: os traços do concreto utilizado na obra não implicaram perda de qualidade do produto ou do serviço e obedecem às normas técnicas inerentes à sua execução; o concreto foi adquirido de fornecedor comercial e apresenta preço compatível com o mercado e dentro do limite estabelecido no edital de licitação; é inviável a utilização de central de usinagem de concreto em canteiro, a qual não justificaria a pouca demanda prevista para a obra.

A análise técnica que fundamentou a deliberação embargada foi clara ao afastar as mesmas alegações aduzidas pelo consórcio construtor, porquanto as considerou insuficientes para justificar o sobrepreço identificado no orçamento base da licitação.

De acordo com o Relatório de Auditoria, a composição de preço unitário de referência adotada pelo DNIT para os serviços de concreto não refletiu solução técnica compatível com o projeto básico, com o porte, com a complexidade e com o cronograma previsto para execução das obras, visto que fora estimada a partir da produção de concreto em betoneira ao invés de central de usinagem prevista no projeto básico. Além disso, o preço unitário orçado pela Administração utilizou traços de cimento e percentuais de aditivo incompatíveis com os previstos no sistema SICRO 2, elevando, injustificadamente, a previsão de gastos com esses insumos.

O fato de o Consórcio Construcap/Ferreria Guedes haver adquirido concreto comercial ao invés do produzido em central de usinagem própria ou mesmo a adoção de traço distinto a previsto no projeto básico não elide a antieconomicidade do preço unitário de referência. Conforme já exposto no III.1 deste voto, o Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário não impôs a vinculação de metodologia executiva adotada pelos consórcios construtores àquela utilizada para elaboração do orçamento base da licitação, mas a adequação dos preços unitários de referência para os serviços contratados.

Assim, a utilização de central de usinagem de concreto no próprio canteiro de obras estava prevista no projeto básico da obra e, como tal, deveria ser considerada na composição do preço unitário de referência. A instrução da Unidade Técnica perfilhada por este Tribunal demonstrou que era plenamente viável e mais econômico estimar o preço unitário de referência do serviço com base na utilização de central de usinagem em canteiro mesmo considerando possível ociosidade desse equipamento frente à demanda projetada de concreto e a pouca representatividade da aquisição, instalação e manutenção da central no canteiro de obras em relação ao custo total desses serviços.

Como fora explicitado na instrução que fundamentou a deliberação guerreada, o traço de referência do Sicro 2 é um traço médio, o qual deve ser adotado para efeitos de orçamento e não significa vinculação de sua utilização pelo consórcio construtor.

Transcrevo, a seguir, os excertos da instrução da Secretaria de Obras que trataram dos mesmos argumentos anteriormente aduzidos pelo embargante:

“Manifestação Consórcio Construcap/Ferreira Guedes – Lote 02 (peça 131, p. 5-10)

252. Informa (peça 131, p. 5-10) que o consórcio não está produzindo concreto no canteiro e anexa CPU de sua proposta de preços para demonstrar que nela já se previa a aquisição do concreto em vez de sua produção (peça 131, p. 57).

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401. Argumenta que no caso das obras do Lote 02, além da inviabilidade de utilização de betoneira, seria também inviável a utilização de central. Segundo o consórcio, para justificar a mobilização de uma central, para que ela não fique ociosa, seria necessário “que o volume de concreto fosse considerável e as sequências dos serviços fossem contínuas”, fatores que seriam inexistentes nas obras do Lote 02.

402. Afirmando que o volume de concreto previsto, da ordem de 11 mil m³, seria pouco expressivo e que não haveria garantia de que as frentes de serviço seriam todas liberadas de forma a permitir a produção de forma contínua, considera que “seria muito arriscado e antieconômico mobilizar uma central, pois teria baixa produção, além de ficar possivelmente ociosa durante vários períodos”.

403. Em relação à diferença entre o traço adotado no orçamento e o traço de referência do Sicro, sustenta que este seria um traço médio que não consideraria as justificativas e as peculiaridades levadas em consideração pela projetista na determinação do traço adotado. Para ele, a imposição do traço do Sicro poderia comprometer a qualidade do concreto utilizado e de toda a obra.

404. Acerca da diferença entre os traços em execução e o adotado em orçamento, defende que o traço em execução difere do traço de projeto porque este não consideraria as reais condições climáticas, comerciais e executivas do momento da execução.

405. Após afirmar que o concreto utilizado atenderia as normas técnicas aplicáveis e que os respectivos traços teriam sido submetidos à aprovação da fiscalização, conclui que a utilização de traços distintos daquele previsto na CPU do contrato não implicaria “prejuízo ao erário” e acrescenta que seu preço seria “compatível com o valor indicado na proposta do Consórcio, pois se trata[ria] de concreto adquirido de forma comercial”.

406. Quanto ao argumento de que seria inviável a utilização de central para produção do volume de concreto previsto para as obras do Lote 02, tal como na análise efetuada no tópico anterior desta instrução sobre as obras do Lote 01, este não merece prosperar.

407. No caso deste lote, o emprego de central seria ainda mais justificado que no caso do Lote 01, pois o custo de aquisição da central (R$ 155 mil) é relativamente ainda menor quando comparado ao valor contratado para execução dos serviços (R$ 3,87 milhões) ou mesmo ao valor do sobrepreço apurado (R$ 1,15 milhão).

408. Em relação à afirmação de que a imposição do traço do Sicro poderia comprometer a qualidade do concreto utilizado em toda obra, esta também não merece prosperar. Como o próprio contratado explica em sua manifestação, o traço de referência do Sicro é um traço médio, que deve ser adotado para efeitos de orçamento, não significa que deverá ser fielmente seguido quando da produção do concreto.

409. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio contratado não foram suficientes para elidir o sobrepreço apurado no contrato do Lote 02.”

III.4.2 - Escavação, Carga e Transporte de Material de Jazida – ECT

Quanto ao serviço de escavação, carga e transporte de material de jazida, a embargante utiliza-se das mesmas alegações manejadas pelos Consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba e Sultepa/Toniollo Busnello para contestar a ausência de manifestação do Tribunal acerca dos seguintes pontos:

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. a alteração de equipamento, sem alteração das características dos serviços, não se enquadra nas hipóteses legais de alteração unilaterais dos contratos do artigo 65 da Lei 8.666/1993, de modo que não poderia, portanto, ser questionada pela Corte de Contas.

Todas as questões suscitadas pelo embargante foram devidamente enfrentadas no tópico III.1 deste Voto, aplicando-se as mesmas considerações ali apresentadas para afastar a existência de alegada omissão.


Com base nos mesmos argumentos apresentados pelos Consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba e Sultepa/Toniollo Busnello, o embargante aponta omissão no acórdão guerreado em não analisar manifestação anterior da construtora e parecer da empresa Consultech em relação aos seguintes pontos: invalidade da composição do preço de referência para as formas metálicas, obtida a partir de apropriação parcial de custos da DERSA; adequação dos preços contratuais aos valores de mercado e ao limite estabelecido no edital.

O Consórcio Construcap/Ferreria Guedes indica, ainda, como omissões da deliberação embargada: a necessidade de inclusão de serviço de limpeza das fôrmas, considerada essencial para adequada análise da economicidade do serviço; a consideração de todos os custos efetivamente incursos pelo contratado, para demonstração dos quais requereu, inclusive, a produção de prova pericial.

Conforme analisado nos tópicos II e III.2.5 deste voto, o parecer elaborado pela empresa Consultech, em resposta à consulta formulada pelo Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, apenas reforça os argumentos anteriormente apresentados pelos consórcios construtores.

Especificamente quanto ao serviço de fornecimento e colocação de fôrmas, todas as alegações foram devidamente enfrentadas nas instruções que fundamentaram o Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário.

A decisão guerreada adotou, como preço de referência da licitação para o serviço em foco, a composição de preço elaborada pela companhia DERSA referente à fôrma inteiramente metálica com pequenos complementos de madeira. Isso porque seria a opção mais econômica a balizar os custos da contratação tendo em vista a possibilidade de múltipla reutilização e a demanda desses serviços.

Em sua manifestação inicial, consórcio construtor alega haver utilizado fôrma de painel compensado plastificado e estruturado em perfil metálico, motivo pelo qual contesta o valor de referência adotado pelo TCU, baseado exclusivamente em fôrmas metálicas.

Contudo, como bem asseverou a análise da Unidade Técnica acolhida por este Tribunal, o preço unitário de referência deve contemplar a solução mais econômica para o projeto e orçamento da

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licitação. Assim, o fato de a embargante haver utilizado fôrma diversa não elimina o sobrepreço identificado na planilha orçamentária elaborada pela Administração.

Além disso, mesmo considerando a solução adotada pelo consórcio construtor - “fôrmas de painel compensado plastificado estruturado em perfil metálico” -, afirma a instrução que seu preço provavelmente seria inferior ao calculado para fôrmas inteiramente metálicas, fato que aumentaria ainda mais o sobrepreço identificado em relação a esse item da planilha orçamentária.

Quanto aos demais custos aventados pelo embargante, a instrução da Unidade Técnica já os considerou na nova composição do preço unitário de referência. Assim, foi contemplado transporte do material – do fornecedor para o canteiro e do canteiro para a o local de aplicação, a aplicação de desmoldante (insumo M621). Todavia, não foram acolhidos os custos com a execução das atividades de carga e descarga, bem como de montagem da fôrma e desforma por estarem inseridos na parcela de mão de obra.

Como bem asseverou a instrução da Unidade Técnica deste Tribunal, os custos com montagem de plataforma de trabalho para concretagem não estão relacionados ao serviço de fôrmas, mas sim aos de concretagem, pois são estruturas destinadas à auxiliar as atividades de lançamento do concreto nas fôrmas.

A afastar qualquer dúvida acerca das alegadas omissões, transcrevo instrução da Unidade Técnica, adotada como fundamento da deliberação vergastada:

“Manifestação Consórcio Construcap/Ferreira Guedes – Lote 02 (peça 131, p. 28-35)

646. O consórcio anexa fotos (peça 131, p. 29-33) da execução dos serviços de fôrmas no Lote 02 e afirma que não estariam sendo utilizadas fôrmas metálicas, mas sim dois tipos de fôrmas: (i) fôrma de placa compensada plastificada confeccionada na obra e estruturada em sarrafo de madeira; e (ii) fôrma de painel com compensado plastificado estruturado em perfil metálico.

410. Por não utilizar fôrmas inteiramente metálicas, considera inaplicável o preço de referência calculado pela equipe de auditoria a partir de adaptação de CPU do DERSA (DER/SP) para fôrma metálica.

411. No caso das fôrmas estruturadas em perfis metálicos, defende que apesar de seus custos serem inicialmente inferiores aos das fôrmas de placa compensada plastificada, o seu custo final seria superior ao previsto na CPU do contrato, pois o material utilizado seria alugado e o custo de locação seria equivalente ao das fôrmas confeccionadas no canteiro.

412. Argumenta que não teria elaborado uma CPU para demonstrar a equivalência de custos entre as soluções porque seria necessária a elaboração de uma CPU mista, pois mesmo utilizando fôrmas de placas compensadas estruturadas em perfis metálicos, em função das medidas padronizadas das fôrmas, haveria a necessidade de executar em obra complementos para fechamento das peças.

413. Apesar de não ter apresentado CPU de referência, afirma que o custo efetivo incorrido pelo consórcio com a locação das fôrmas seria equivalente àquele que teria sido medido e pago no caso das fôrmas produzidas em obra.

414. Apresenta quadro onde compara a soma (R$ 626.536,22) do custo total das fôrmas (18.844 m² x R$ 22,40 = R$ 422.105,60) e do escoramento até então executados (11.462 m³ x R$ 18,01 = R$ 206.430,62) – calculados conforme custos previstos na CPU de projeto –, com os custos até então incorridos pelo consórcio com a locação de fôrmas e escoramentos (R$ 538.000,00).

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415. O consórcio anexa em sua manifestação cotação realizada junto à empresa de locação de fôrmas Mills (peça 132, p. 81-92), acompanhada de boletim de medição (peça 132, p. 93-95) dos serviços prestados pela referida empresa até 31/07/2011, no valor total de R$ 538.300,15, que corresponderiam à execução de 45% das OAE, incluindo custo decorrente da “ociosidade do material na obra” e transporte.

416. Adicionalmente, sustenta que o preço de referência adotado pela equipe de auditoria desconsideraria uma série de fatores e custos: (i) carga, descarga, transporte do material até o local de aplicação; (ii) aplicação de desmoldante; (iii) montagem de fôrma; (iv) montagem de plataforma de trabalho para concretagem; (v) desfôrma; (vi) limpeza da fôrma e (vii) “transporte horizonte da fôrma”.

417. Quanto à alegação do consórcio de que a CPU adaptada pela equipe de auditoria seria inaplicável, uma vez que ela se refere a fôrmas inteiramente metálicas enquanto este tipo de fôrma não é utilizado nas obras do Lote 02, em parte, assiste razão o consórcio.

418. O preço de referência calculado pela equipe de auditoria a partir de adaptação de CPU do DERSA considera, de fato, fôrma inteiramente metálica e pequenos complementos com fôrmas de madeira, modelo de fôrma diferente do adotado pelo consórcio: fôrma de painel com compensado plastificado estruturado em perfil metálico.

419. Apesar de o preço de referência calculado ser relativo à modelo de fôrma (inteiramente metálica) diferente do utilizado nas obras do Lote 02 (de painel compensado plastificado estruturado em perfil metálico), para fins de análise de economicidade e cálculo de eventual sobrepreço, por força do princípio da economicidade e do disposto no art. 12, III, da Lei de Licitações, deve ser considerado como referência de preços, dentre as soluções tecnicamente admitidas, aquela que corresponda ao menor preço.

420. Como não foi elaborada pela equipe de auditoria CPU de referência para “fôrmas de painel compensado plastificado estruturado em perfil metálico”, é possível que seu preço de referência seja ainda inferior ao calculado para fôrmas inteiramente metálicas.

421. Neste caso, tendo em vista que o preço de referência para análise de eventual sobrepreço deve corresponder, dentre às soluções tecnicamente admissíveis, àquela de menor preço para a Administração, o preço de referência será ainda inferior ao calculado pela equipe de auditoria, o que significa que o valor do sobrepreço apurado seria ainda superior ao calculado.

422. O argumento de que os custos com locação das fôrmas, apesar de inicialmente inferiores, em função do período de locação, acabam por ser equivalentes ao das fôrmas de placa compensada plastificada, não procede por dois motivos. Primeiro, porque carece de fundamentação, pois o consórcio não demonstra sua afirmação. Segundo, porque, conforme já exposto no tópico anterior, o cálculo do preço de referência do serviço, segundo a metodologia do Sicro, não considera custos de locação do material, mas sim de aquisição.

423. Em relação à alegação do consórcio de que os custos por ele incorridos seriam equivalentes, faz-se necessário destacar que o próprio valor por ele calculado (R$ 626,5 mil) contraria sua afirmação, pois é 16% superior ao que ele alega ter incorrido com a locação das fôrmas (R$ 538,3 mil).

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424. Quanto aos custos que não teriam sido considerados na CPU do DERSA adaptada pela equipe de auditoria, tal como na análise da manifestação apresentada pelo consórcio responsável pelas obras do Lote 01, padece de razão o consórcio.

425. Na CPU apresentada no Relatório de Fiscalização para as obras do Lote 01 (peça 38, p. 118), ao contrário do que afirma o consórcio, foram considerados custos com transporte do material – do fornecedor para o canteiro e do canteiro para a o local de aplicação – e com aplicação de desmoldante (insumo M621), enquanto os custos com a execução das atividades de carga e descarga, montagem da fôrma e desforma estão contemplados na parcela de mão de obra.

426. Já os custos com montagem de plataforma de trabalho para concretagem não estão relacionados ao serviço de fôrmas, mas sim de concretagem, pois são estruturas destinadas à auxiliar as atividades de lançamento do concreto nas fôrmas. Por fim, não se sabe o que significa os alegados custos com “transporte horizonte da fôrma”. Acaso se refira a transporte horizontal das fôrmas, tais custos, conforme visto acima, também foram devidamente considerados na CPU.

427. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade”

Quanto à ausência de manifestação da decisão embargada sobre a produção de prova pericial requerida, considero-a também infundada. Na verdade, intenta o consórcio construtor inverter o ônus de desconstituir as irregularidades devidamente fundamentadas pela unidade técnica deste Tribunal em extenso e detalhado lastro probatório.

Ao alegar a existência de custos adicionais que pudessem impactar na formação do preço unitário de referência do serviço em questão, o embargante não logrou demonstrá-los por meio de documentos e elementos probatórios hábeis, razão por que alega omissão na produção de prova que deveria ter sido por ele apresentada.

Em momento algum, este Tribunal indeferiu a oportunidade de o interessado contraditar fatos apurados por esta Corte, podendo tê-lo feito, inclusive, por meio de apresentação de peça técnica.

Valem, portanto, as mesmas considerações lançadas nos tópicos III.2.8 e III.3.6 deste voto, para afastar a alegação do embargante.


O Consórcio Construcap/Ferreira Guedes indica as seguintes contradições verificadas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário:

- a deliberação conclui pela ausência de responsabilidade do consórcio construtor em relação à existência de sobrepreço no orçamento do serviço de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas Aço CA-50”, o qual não previu, no projeto básico, o corte e dobra dos aços sob a forma industrializada. Paradoxalmente, a decisão hostilizada imputa ao contratado débito decorrente da aludido sobrepreço e lhe impõe a obrigação de repactuar a avença;

- o acórdão embargado foi contraditório ao afirmar a existência de sobrepreço no orçamento base da licitação para o serviço de escavação, carga e transporte de material de jazida (ECT) mesmo reconhecendo que a verificação dessa irregularidade dependeria da avaliação da efetiva distância média de transporte (DMT) em outro processo de fiscalização das obras da BR 448- RS, autuado no TC 009.388/2012-5, relativo ao Fiscobras de 2012;

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- quanto aos itens da planilha contratual referentes aos serviços de “Concreto fck 35 mpa” e “Concreto fck 40 mpa”, o consórcio alega que o acórdão embargado foi visivelmente contraditório ao determinar a repactuação do preço de concreto comercial apesar de este enquadrar-se nos parâmetros de mercado e atender às normas técnicas. Isso porque o valor de referência adotado pelo Tribunal diz respeito a serviço de natureza inteiramente distinta, como é o concreto produzido em central de usinagem própria.

Consoante esclarecido nos tópicos III.2.9 e III.3.7 deste voto, não se verificam contradições no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário ao imputar responsabilidade aos consórcios no sentido de, juntamente com o DNIT, repactuarem os valores contratados para os serviços de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas Aço CA-50”, “escavação, carga e transporte de material de jazida”, “Concreto fck 35 Mpa” e “Concreto fck 40 Mpa”.

Nesses serviços, o Tribunal identificou sobrepreços oriundos de graves lacunas havidas na elaboração do orçamento base de referência, por não refletir soluções técnicas mais econômicas e eficientes, condizentes com o projeto básico, com porte, a complexidade e o cronograma de trabalho previsto para as obras de construção e pavimentação da rodovia BR 448-RS.

Embora as inconsistências havidas no orçamento base da licitação sejam imputáveis aos gestores do DNIT e não aos consórcios construtores, não é lícito, por impositivo constitucional e legal, a Administração manter contratos lesivos ao interesse público, muito menos legitimar ganhos indevidos à custa do erário por parte dos contratados.

Especificamente quanto ao serviço de “escavação, carga e transporte de material de jazida - ECT”, o fato de o consórcio construtor alegar pendência de verificação das efetivas distâncias médias de transporte em outro processo de fiscalização, no âmbito do Fiscobras de 2012, a impactar no preço no serviço, não infirma a existência onerosidade excessiva na composição de preço unitário de referência para a licitação. Isso por que o orçamento de referência do serviço de ECT baseou-se, dentre outros fatores, em superestimativa das distâncias médias de transporte, calculada de forma inadequada e de acordo com a localização das jazidas no projeto básico. Esses preços de referência, por sua vez, repercutiram em contratações acima dos limites considerados adequados. Portanto, também não há de se falar em contradição quanto a esse ponto.

Com relação aos serviços de “Concreto fck 35 Mpa” e “Concreto fck 40 Mpa”, também não se sustenta a suposta contradição do Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário. O embargante confunde as premissas adotadas por este Tribunal para fundamentar a existência de sobrepreço. Conforme exposto no tópico III.1 deste voto, em momento algum, esta Corte de Contas vinculou a metodologia executiva utilizada pelo consórcio construtor àquela que deveria ter sido utilizada, pela Administração, para formação do preço unitário do orçamento de referência.

Em outras palavras, é irrelevante para configuração de sobrepreço o fato de a construtora haver optado por método executivo mais ou menos oneroso ao previsto no edital. O fundamento do sobrepreço apontado por este Tribunal refere-se, apenas, ao fato de o orçamento base da licitação não haver sido fundamento em solução técnica mais eficiente e econômica, compatível com o projeto básico e as características do empreendimento, a repercutir em critério de adjudicação de preços unitários e global acima dos limites considerados adequados e, por consequência, em contratações mais onerosas ao erário.

IV – CONCLUSÃO

Ao apreciar Relatório de Levantamento de Auditoria realizada nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, no âmbito do Fiscobras 2011, este Tribunal, por meio do Acórdão 2.872/2012- TCU – Plenário, fixou prazo ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes –

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DNIT para exato cumprimento da lei, consistente na adoção, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, de providências no sentido de ajustar os valores dos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3) aos níveis considerados adequados para determinados itens de serviços previstos na planilha orçamentária da Administração, bem como compensar, nas faturas vincendas, as importâncias indevidamente percebidas pelos contratados em razão de pagamentos considerados excessivos.

Contra o referido acórdão, os Consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, Sultepa/Toniollo Busnello e Construcap/Ferreira Guedes opuseram Embargos de Declaração em que suscitam a existência de uma série de omissões e de contradições na deliberação vergastada.

Os vícios de compreensão e de integração apontados no Acórdão 2.872/2012 – TCU – Plenário podem ser categorizados em dois grupos de assuntos:

a) premissas fundamentais que, embora tenham sido anteriormente suscitadas pelos embargantes, não foram claramente debatidas no acórdão hostilizado;

b) aspectos específicos relacionados à composição dos custos dos preços unitários dos serviços contratados que não foram devidamente analisados pelo Tribunal ao definir os novos valores de referência.

Em relação aos pressupostos essenciais em que se fundaram as determinações contidas no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, dediquei-lhes espaço privilegiado no intróito do exame de mérito destes embargos declaratórios (tópico III.1 do voto) por reconhecer importância ímpar à matéria, a qual não fora suficientemente discutida na deliberação vestibular.

Acerca do tema, divisei os principais obstáculos levantados pelos consórcios construtores que não teriam sido aclarados pela decisão fustigada. Esses pontos são traduzidos nas seguintes afirmações:

- não há de se falar em sobrepreço e em superfaturamento dos contratos firmados entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte e os consórcios construtores se tais avenças obedeceram às exatas prescrições do edital de licitação e os valores pactuados enquadraram-se nos limites de preços definidos no orçamento base elaborado pela Administração;

- ao contrário do que apregoa a deliberação alvejada, as soluções técnicas e executivas previstas pela Administração do DNIT para composição de custos dos preços unitários de referência do orçamento base não vinculam a metodologia construtiva utilizada pelos consórcios contratados para realização dos serviços avençados. Dessa forma, uma vez executado o objeto das avenças de acordo com as finalidades e as condições técnicas estabelecidas na avença, são legítimos os ganhos de eficiência obtidos pelos contratados, ainda que obtidos por métodos mais eficientes e diferenciados daqueles antevistos pela Administração contratante;

- as determinações de ajuste dos preços contratados, exaradas pelo Tribunal, não encontram guarida nas hipóteses normativas típicas de alteração da avença, previstas no artigo 65 da Lei 8.666/1993.

Em primeira análise, salientei que o fato de os contratos firmados entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte e os consórcios construtores haverem obedecido às regras extremadas no Edital de Concorrência Pública 197/2009-00, bem como terem sido ajustados dentro dos limites de preços definidos no orçamento da Administração não foi suficiente, por si só, para garantir a seleção da proposta mais vantajosa ao interesse público e, por consequência, prevenir a ocorrência de sobrepreço e superfaturamento nas aludidas avenças.

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Na situação vertente, registrei que as graves inconsistências verificadas no orçamento base da licitação antecederam a fase externa do procedimento licitatório e se originaram da confecção de preços unitários de referência para os serviços a serem contratados, cujas composições de custos tiveram por base soluções técnicas e construtivas consideradas antieconômicas e incompatíveis com o porte, a complexidade do empreendimento e o cronograma previsto para execução das obras.

Frisei que os valores máximos de referência adotados pela Administração acabaram por contaminar os próprios critérios de adjudicação de preço unitário e global dos serviços avençados em patamares superiores aos considerados admissíveis segundo uma perspectiva da eficiência e da economicidade, expressos na Carta Magna, na Lei 8.666/1993 e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias da União. Como resultados da utilização de critérios superavaliados, foram celebrados ajustes contratuais excessivamente onerosos aos cofres públicos federais.

Descartei, também, a ilação esgrimida pelos embargantes de a proposta acolhida pela deliberação vergastada impor aos consórcios construtores a vinculação da metodologia executiva empregada na prestação dos serviços àquela utilizada pelo DNIT, apenas, para a elaboração do orçamento base da licitação. Nesse aspecto, revelei os inúmeros contrassensos advindos de semelhante conjectura, dentre os quais a indisfarçada transmudação do contrato administrativo de obra em contratos por administração que, além de não estar previsto em lei, acarreta toda uma séria de efeitos deletérios ao interesse do próprio Estado e da indústria da Construção Civil no setor público.

Assentei, portanto, que o caso concreto não se tratava de eventual transferência à Administração de ganhos de eficiência legitimamente obtidos pelas empresas contratadas em decorrência de melhor arranjo empresarial de seus recursos privados na prestação dos serviços avençados com o poder público. A única vinculação imposta por esta Corte de Contas foi à Constituição Federal e à Lei no sentido de fixar prazo legal para o DNIT encetar as medidas necessárias à readequação dos preços excessivamente onerosos da planilha orçamentária e, por consequência, dos contratos aos níveis estabelecidos pela legislação de regência, obedecida a correta formação dos preços de referência segundo os princípios da eficiência e da economicidade.

Por fim, ainda sobre os fundamentos principais da decisão guerreada, observei que a limitação das alterações dos contratos administrativos estritamente às hipóteses normativas contempladas no artigo 65 da Lei 8.666/1993 tenderia, nas situações concretas em análise, a perpetuar os vícios verificados antes mesmo da formação das relações negociais. Tais vícios consistem na manutenção de preços pactuados visivelmente lesivos os cofres públicos do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, derivados de orçamento base eivados de graves inconsistências.

A esse respeito, reconheci a absoluta primariedade da vinculação das alterações contratuais às hipóteses típicas estabelecidas no artigo 65 do Estatuto Federal de Licitações e Contratos, como garantia da segurança jurídica das relações jurídicas estabelecidas entre o Estado Administração e o particular, protegendo ambas as partes contra possíveis arbítrios. Salientei, contudo, que a restrição das hipóteses de mutação contratual às previstas no referido dispositivo legal tem como pressuposto a formação de contrato administrativo em absoluta condições de normalidade jurídica, o que não ocorreu no caso concreto pois os próprios antecedentes aos vínculos negociais não obedeceram às normas cogentes que regem as despesas públicas.

Assim, asseverei que, em contextos anormais como verificado nestes autos, as determinações exaradas por esta Corte de Contas têm como substrato jurídico princípios reitores da eficiência e da economicidade, estampados na Constituição Federal, em regras fundamentais da Lei Federal de Licitações e Contratos e das Leis de Diretrizes Orçamentárias. Nesse sentido, alinhei diversos arestos deste Tribunal que, em sintonia com a deliberação embargada, determinaram às unidades jurisdicionadas a supressão de sobrepreços e a recomposição de dano aos cofres públicos verificados em contratações destinadas à realização de obras públicas, tendo como supedâneo normas

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cogentes de índole constitucional e legal, não necessariamente vinculadas às hipóteses previstas no artigo 65 da Lei 8.666/1993.

Em outro assunto destes Embargos de Declaração, foram apontadas omissões e contradições em relação a itens específicos de custos que compõem os preços unitários de referência de determinados serviços da planilha orçamentária da Administração do DNIT e dos contratos. Essas contestações foram objeto de acurado exame por parte deste Relator, o qual está encartado nos tópicos III.2 a III.4 deste Voto.

Nesse escrutínio, a fim de confrontar as alegações técnicas detalhadamente esmiuçadas pelos consórcios insurgentes, reputei necessária a reprodução de trechos das instruções da Secretaria de Obras deste Tribunal, abrangendo o relatório preliminar de auditoria (peça 38), o relatório com análise das manifestações iniciais dos gestores do DNIT e dos consórcios construtores (peça 138), assim como o relatório com a análise das alegações adicionais dos responsáveis do DNIT e dos memoriais dos consórcios contratados (peça 164).

Quanto aos pontos específicos impugnados pelos embargantes, reconheci, apenas, a existência de omissão em relação à ausência de pronunciamento deste Tribunal sobre parecer técnico emitido pela empresa Consultech – Engenharia de Custos Aplicada à Construção Civil, anexo ao memorial apresentado pelo Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, bem como sobre determinados custos adicionais que teriam sido aventados pelos defendentes. Todavia, não considerei a elisão dessas lacunas suficiente para demover a convicção firmada pelo Tribunal, no Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário, acerca da existência de sobrepreço na planilha orçamentária de serviços elaborada pela Administração do DNIT, com reflexos na celebração de contratos excessivamente onerosos aos cofres públicos federais.

Em epílogo, mesmo após sanear as omissões e as contradições descritas neste voto, não vislumbrei possibilidade de conferir efeitos infringentes aos presentes embargos de declaração de sorte a considerar elididas as irregularidades apuradas nos presentes autos, como pretendem os defendentes. Assim, remanescem juridicamente hígidas e logicamente fundamentadas as determinações do Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário.

Deste modo, acolho parcialmente os presentes Embargos de Declaração, mantendo-se, porém, os exatos termos das determinações contidas no Acórdão 2.872/2012 – TCU – Plenário.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 22 de maio de 2013.

WALTON ALENCAR RODRIGUES Relator

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ACÓRDÃO Nº 1220/2013 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 008.945/2011-0. 2. Grupo II – Classe de Assunto: I Embargos de Declaração (Relatório de Auditoria) 3. Interessados/Responsáveis/Embargantes:3.1. Interessado: Congresso Nacional3.2. Responsáveis: Carlos Adalberto Pitta Pinheiro (070.205.540-91); Construcap - Engenharia e Comércio S.a. (61.584.223/0001-38); Construtora Queiroz Galvão S/a (33.412.792/0001-60); Hugo Sternick (296.677.716-87); Luiz Antonio Pagot (435.102.567-00); Pedro Luzardo Gomes (401.223.600-87); Sultepa Construções e Comércio Ltda (90.318.338/0001-89); Vladimir Roberto Casa (413.585.540-72)3.3. Embargantes: Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba; Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello; Consórcio Construcap/Ferreira Guedes.4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - MT.5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Walton Alencar Rodrigues.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias (SecobRodov).8. Advogados constituídos nos autos: Alexandre Aroeira Salles, OAB/DF 28108; Tathiane Vieria Viggiano Fernandes, OAB/DF 27154; Patrícia Guercio Teixeira Delage, OAB/MG 90459; Marina Hermeto Corrêa, OAB/MG 75173; Francisco Freitas de Melo Franco Ferreira, OAB/MG 89353; Nayron Sousa Russo, OAB/MG 106011; Flávia da Cunha Gama, OAB/MG 101817.

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se apreciam Embargos de Declaração

opostos pelos consórcios Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, Sultepa/Toniollo Busnello e Construcap/Ferreira Guedes, contra o Acórdão 2.872/2012-TCU-Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos artigos 32, inciso II,e 34 da Lei 8.443/1992, c/c os artigos 277, inciso III, e 287, do Regimento Interno do TCU em:

9.1. conhecer dos Embargos de Declaração para, no mérito, acolhê-los parcialmente;9.2. manter os exatos termos das determinações contidas no Acórdão 2.872/2012- TCU -

Plenário;9.3. dar ciência desta deliberação aos embargantes.

10. Ata n° 17/2013 – Plenário.11. Data da Sessão: 22/5/2013 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1220-17/13-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.

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13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)WALTON ALENCAR RODRIGUES

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral, em exercício

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