Chuyên đề 2

KỸ NĂNG SOẠN THẢO

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

---------

Hoạt động tham mưu ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động

khó, yêu cầu kỹ thuật cao, đặc biệt là trong giai đoạn hoàn thiện hệ thống pháp luật

hiện nay. Trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, vai trò của người soạn thảo

văn bản quy phạm pháp luật là hết sức quan trọng. Người soạn thảo với tư cách là

người đặt những “viên gạch” đầu tiên để xây dựng nền móng cho dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật, sẽ có vai trò mang tính quyết định đến chất lượng xây dựng

một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung chuyên đề này tập trung giới

thiệu một số kỹ năng cơ bản trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

I. NGUYÊN TẮC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT

Để thực hiện tốt vai trò trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, trước

hết cần nắm vững những nguyên tắc trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm

pháp luật, cụ thể:

1. Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn

bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật

Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy

phạm pháp luật là yêu cầu chung đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của

mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam. Nguyên tắc này luôn được chú trọng trong

quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

a) Tính hợp hiến

Tính hợp hiến cuả văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở chỗ văn bản quy

phạm pháp luật không chỉ phù hợp với các quy định của Hiến pháp mà còn phải

phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp. Để bảo đảm văn bản quy

phạm pháp luật không trái với quy định của Hiến pháp thì cơ quan soạn thảo văn

2

bản phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định cụ thể của Hiến pháp liên quan đến lĩnh

vực điều chỉnh của văn bản đang soạn thảo. Văn bản quy phạm pháp luật không

được trái với tinh thần của Hiến pháp. Ví dụ, nếu Hiến pháp quy định “không phân

biệt đối xử” thì các văn bản quy phạm pháp luật, nếu có tính chất bất bình đẳng

giữa các công dân trước pháp luật thì có thể bị coi là không phù hợp với tinh thần

của Hiến pháp.

b) Tính hợp pháp

Tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật có nghĩa là văn bản quy

phạm pháp luật do các cơ quan ban hành phải tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của

văn bản trong hệ thống pháp luật, hay nói cách khác là phải phù hợp với văn bản

quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên đã ban hành.

Ở cấp tỉnh, nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh phải phù hợp với luật,

nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Uỷ ban

Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết

liên tịch của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ,... (sau đây gọi

chung là văn bản của cơ quan nhà nước Trung ương). Quyết định của Ủy ban nhân

dân tỉnh phải phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước Trung ương và nghị

quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh.

Ở cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải phù hợp với

văn bản của cơ quan nhà nước Trung ương, nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh

và quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh; quyết định của Ủy ban nhân dân cấp

huyện phải phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước Trung ương, nghị quyết của

Hội đồng nhân dân tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh và nghị quyết của

Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Ở cấp xã, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã phải phù hợp với văn

bản của các cơ quan nhà nước ở Trung ương, văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy

ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện; quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã phải

phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước trung ương, văn bản của Hội đồng

3

nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và nghị quyết của Hội đồng nhân

dân cấp xã.

Vậy làm thế nào để xây dựng văn bản đảm bảo tính hợp pháp?

Để bảo đảm tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật thì ngay từ khi

soạn thảo cần rà soát, hệ thống hoá một cách đầy đủ các văn bản quy phạm pháp

luật hiện đang có hiệu lực thi hành về lĩnh vực có liên quan để đối chiếu và kiểm

tra tính hợp pháp của văn bản mà mình đang soạn thảo hoặc sắp ban hành.

Tuy nhiên, có một vấn đề thực tế gây khó khăn không ít cho hoạt động này

là hiện nay trong một số lĩnh vực có quá nhiều văn bản pháp luật do các cơ quan

khác nhau ban hành điều chỉnh và trong một số trường hợp, các văn bản chồng

chéo, mâu thuẫn với nhau khiến người soạn thảo văn bản khó xử lý khi xem xét

tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật mà mình đang soạn thảo. Khi đó,

cần thực hiện nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại

Điều 156 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 - sau đây gọi

chung là Luật năm 2015.

c) Tính thống nhất

Văn bản do một cơ quan ban hành không được mâu thuẫn với các văn bản

quy phạm pháp luật khác của chính cơ quan ban hành văn bản đó, văn bản của cơ

quan nhà nước cấp dưới không mâu thuẫn với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên.

Người soạn thảo có trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất của văn bản được

soạn thảo với hệ thống pháp luật hiện hành trên cơ sở cân nhắc thứ bậc hiệu lực

của văn bản, sao cho không có mâu thuẫn trong nội tại văn bản (trên thực tế thông

qua hoạt động thẩm định nhận thấy, không ít dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

có sự mâu thuẫn trong nội tại văn bản), giữa văn bản quy định chi tiết và văn bản

được quy định chi tiết. Cũng cần lưu ý rằng, tính thống nhất không có nghĩa là sự

rập khuôn.

2. Bảo đảm đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng,

ban hành văn bản quy phạm pháp luật

4

Luật năm 2015 quy định cụ thể về thẩm quyển, hình thức, trình tự, thủ tục

xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của từng chủ thể từ Quốc hội đến

Ủy ban nhân dân cấp xã. Việc tuân thủ về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục

là nguyên tắc bắt buộc trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp

luật. Ngay trong Luật năm 2015, tại Điều 2 cũng quy định “Văn bản có chứa quy

phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự,

thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

Thẩm quyền về nội dung, tại Điều 27 Luật năm 2015 quy định Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh được ban hành nghị quyết để: (1) Quy định chi tiết những vấn đề

được cơ quan nhà nước cấp trên giao; (2) Quy định chính sách, biện pháp bảo đảm

thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp

trên; (3) Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an

ninh ở địa phương; (4) Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát

triển kinh tế-xã hội ở địa phương.

Theo Điều 28 Luật năm 2015 thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ban hành

quyết định để: (1) Quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy

phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; (2) Biện pháp thi hành Hiến pháp,

luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân

cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa

phương; (3) Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.

Hội đồng nhân dân cấp huyện ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp

huyện ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30 Luật

năm 2015).

Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật - sau đây gọi chung là Luật năm 2020 (có hiệu lực thi hành từ

01/01/2021), sửa đổi, bổ sung Điều 30 Luật năm 2015 như sau:

- Mở rộng phạm vi ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho cấp huyện,

cấp xã. Theo đó, ngoài trường hợp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật để

quy định những vấn đề được luật giao như quy định của Luật hiện hành, Luật năm

5

2020 đã bổ sung trường hợp Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp

xã ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định những vấn đề được “nghị

quyết của Quốc hội giao”.

- Mở rộng nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện để phù hợp với quy định về phân cấp tại

khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương (việc thực hiện phân cấp

phải được thể hiện bằng văn bản quy phạm pháp luật). Cụ thể, Luật năm 2020 đã

bổ sung quy định Hội đồng nhân dân cấp huyện ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân

dân cấp huyện ban hành quyết định để thực hiện việc phân cấp cho chính quyền

địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới theo quy định của Luật Tổ chức chính

quyền địa phương.

3. Bảo đảm tính minh bạch trong văn bản quy phạm pháp luật

Công khai, minh bạch là một đòi hỏi tất yếu trong hoạt động lập pháp của

nhà nước pháp quyền. Để đảm bảo tính minh bạch trong văn bản quy phạm pháp

luật, cần tuân thủ hai nguyên tắc: Thứ nhất, phải thể hiện sự tham gia của người

dân, đặc biệt là các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm

pháp luật trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Thứ

hai, văn bản quy phạm pháp luật cần được công khai cho người dân trước khi văn

bản đó được áp dụng, thi hành.

Công khai, minh bạch trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt

là trong giai đoạn soạn thảo, là một trong những điều kiện để bảo đảm văn bản quy

phạm pháp luật mang tính khả thi và thực sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của

người dân.

4. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ thực hiện, yêu

cầu về giới và thủ tục hành chính

a) Tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời

Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự

thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo

6

đảm để thực hiện. Nếu văn bản phản ánh chính xác, kịp thời những vấn đề đặt ra từ

thực tiễn, chứa đựng nội dung phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế - xã hội

và yêu cầu quản lý nhà nước thì sẽ tạo “đòn bẩy” cho kinh tế phát triển. Ngược lại,

trường hợp văn bản không phù hợp, không phản ánh đầy đủ các hướng vận động

của đời sống xã hội, của kinh tế - xã hội là nguyên nhân làm giảm sút hiệu quả của

quản lý nhà nước, kìm hãm sự phát triển kinh tế xã hội.

Ngoài ra, yêu cầu khi soạn thảo văn bản cần bảo đảm việc thực thi văn bản

phải tiết kiệm, hiệu quả. Nội dung này được thể hiện ở các khía cạnh: Chi phí tài

chính của Nhà nước, doanh nghiệp phải bỏ ra để thực thi văn bản phải là thấp nhất;

không làm thay đổi lớn đối với tổ chức, bộ máy, nhân sự của các cơ quan hiện hành.

b) Bảo đảm việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án, dự thảo văn bản

Nội dung của các quy định được xây dựng trong văn bản quy phạm pháp

luật không được gây bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử về giới; tạo cơ hội phát

triển như nhau cho nam và nữ trong các lĩnh vực của đời sống xã hội và gia đình.

c) Bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính

Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật năm 2015: Cấm quy định thủ tục

hành chính trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân

dân , trừ trường hợp được giao trong luật.

Để khắc phục khó khăn, vướng mắc, Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung Điều

14 và Điều 172 của Luật năm 2015 như sau:

- Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 14 (các hành vi bị nghiêm cấm): “4. Quy

định thủ tục hành chính trong thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng

Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban

nhân dân, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành

chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được luật, nghị quyết của Quốc hội giao

hoặc trường hợp cần thiết phải quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết

của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật này.”.

7

- Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 172 (hiệu lực thi hành) của Luật năm 2015:

“4. Những quy định về thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật do cơ

quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật này

được ban hành trước ngày 01 tháng 7 năm 2016 thì tiếp tục được áp dụng cho đến

khi bị bãi bỏ bằng văn bản khác hoặc bị thay thế bằng thủ tục hành chính mới.

Trường hợp sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật có quy định thủ tục

hành chính được ban hành trước ngày 01 tháng 7 năm 2016 thì không được

làm phát sinh thủ tục hành chính mới hoặc quy định thêm thành phần hồ sơ,

yêu cầu, điều kiện, tăng thời gian giải quyết thủ tục hành chính đang áp dụng.”.

Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thủ tục hành

chính thì khi soạn thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo, người soạn thảo cần

phải đánh giá được sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ thủ tục hành chính

trong dự án, dự thảo văn bản phải thấp nhất.

5. Một số nguyên tắc khác như: Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an

ninh, bảo vệ môi trường; công khai dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý

kiến trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; không

làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế ...

Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật phải tuân thủ các yêu cầu về quốc

phòng, an ninh, bảo vệ môi trường. Việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động

của văn bản, của các cơ quan, tổ chức liên quan, của chuyên gia, nhà khoa học, ...

phải đảm bảo dân chủ, công khai về đối tượng, nội dung, hình thức lấy ý kiến, giải

trình và tiếp thu ý kiến tham gia. Các quy định của văn bản quy phạm pháp luật

phải đảm bảo phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia.

II. KỸ NĂNG CHUNG KHI SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT

1. Xác định tên văn bản quy phạm pháp luật

Tên của văn bản là một thông tin ngắn gọn về loại hình văn bản và nội dung

của văn bản bằng một số ít từ nối với nhau. Tên văn bản bao gồm tên loại và tên

8

gọi văn bản.

Tên loại văn bản là tên của từng loại văn bản. Đối với văn bản QPPL của

chính quyền địa phương bao gồm: Nghị quyết, quyết định. Tên gọi văn bản là một

câu ngắn gọn hoặc một cụm từ, phản ánh khái quát nội dung chủ yếu của văn bản.

Ví dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh về hỗ trợ giá thuê mặt bằng

cho doanh nghiệp nhỏ và vừa tại các khu công nghiệp, cụm công nghiệp trên địa

bàn tỉnh. Trong đó, Nghị quyết là tên loại văn bản, hỗ trợ giá thuê mặt bằng cho

doanh nghiệp nhỏ và vừa tại các khu công nghiệp, cụm công nghiệp trên địa bàn

tỉnh là tên gọi văn bản.

2. Xác định căn cứ ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Căn cứ ban hành văn bản là các văn bản quy phạm pháp luật sau:

- Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực;

- Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đã được công bố

hoặc ký ban hành chưa có hiệu lực nhưng phải có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm

với văn bản được ban hành.

Căn cứ ban hành văn bản bao gồm văn bản quy phạm pháp luật quy định

thẩm quyền, chức năng của cơ quan ban hành văn bản đó và văn bản quy phạm pháp

luật có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định nội dung, cơ sở để ban hành văn bản.

* Lưu ý:

- Đối với văn bản quy định chi tiết, phải nêu cụ thể điều khoản giao quy định

chi tiết tại phần căn cứ ban hành văn bản. Trường hợp văn bản quy định chi tiết

nhiều điều khoản hoặc vừa quy định chi tiết các điều khoản được giao vừa quy

định các nội dung khác thì không nhất thiết phải nêu cụ thể các điều khoản được

giao quy định chi tiết tại phần căn cứ ban hành văn bản.

- Thông thường, qua rà soát sẽ có nhiều văn bản khác nhau liên quan trực

tiếp, gián tiếp đến nội dung văn bản mà chúng ta đang soạn thảo. Trong trường hợp

như vậy, người soạn thảo cần phải lựa chọn những căn cứ chính liên quan trực tiếp

9

đến hình thức, thẩm quyền, nội dung mà văn bản được quy định.

- Đối với văn bản chỉ đạo của Đảng, khi soạn thảo cần bám sát, quy phạm

hoá các nội dung chỉ đạo trong các văn bản đó nhưng không liệt kê các văn bản

này trong phần căn cứ ban hành văn bản.

3. Xây dựng bố cục văn bản quy phạm pháp luật

Mỗi văn bản quy phạm pháp luật có thể có bố cục khác nhau, phụ thuộc vào

phạm vi điều chỉnh của văn bản đó.

Việc sắp xếp bố cục chặt chẽ, logic bảo đảm tính hiệu quả của văn bản, dễ

dàng truyền tải được mục đích của văn bản mà không tốn nhiều thời gian của người

đọc, làm cho người đọc tiếp thu nhanh và hiểu rõ ý nghĩa của các quy định cụ thể.

Tuỳ theo nội dung, văn bản có thể được bố cục theo 6 phương án sau:

- Phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm;

- Phần, chương, mục, điều, khoản, điểm;

- Chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm;

- Chương, mục, điều, khoản, điểm;

- Chương, điều, khoản, điểm;

- Điều, khoản, điểm.

4. Trình bày nội dung văn bản

a) Việc sắp xếp các quy định về cùng một vấn đề trong phần, chương,

mục, tiểu mục nên theo thứ tự sau đây để dễ đọc, hiểu, tra cứu

- Quy định chung được trình bày trước quy định cụ thể;

- Quy định về nội dung được trình bày trước quy định về thủ tục;

- Quy định về quyền và nghĩa vụ được trình bày trước quy định về chế tài;

- Quy định phổ biến được trình bày trước quy định đặc thù;

- Quy định chung được trình bày trước quy định ngoại lệ.

10

Các khái niệm và quy định liên quan cũng phải được nhóm lại với nhau để

bảo đảm trật tự từ, cụm từ, mệnh đề.

b) Bố cục một văn bản quy phạm pháp luật, cách sắp xếp vị trí của các

điều, khoản, nhóm các vấn đề trong văn bản có thể được thực hiện như sau

- Phần chung nằm ở phần đầu của văn bản gồm các quy định về: Phạm vi

điều chỉnh, đối tượng áp dụng (tuy không bắt buộc nhưng đây là cơ sở để phát triển

các điều khoản tiếp theo và để người đọc thấy được tinh thần chung của văn bản);

định nghĩa/giải thích các thuật ngữ; các nguyên tắc chung hoặc các quy định chung

khác (nếu cần).

- Phần nội dung chính: Các quy định về hành vi xử sự của đối tượng áp dụng;

các quy định về chế tài; các quy định về nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản.

- Phần các quy định về thi hành văn bản và các quy định khác: Điều khoản

sửa đổi, bãi bỏ; điều khoản về thời điểm có hiệu lực/chấm dứt hiệu lực của văn

bản; điều khoản chuyển tiếp.

* Lưu ý:

Văn bản quy phạm pháp luật không quy định chương riêng về thanh tra,

khiếu nại, tố cáo, khen thưởng, xử lý vi phạm nếu không có nội dung mới (khoản 3

Điều 8 Luật năm 2015).

5. Xây dựng đề cương sơ bộ, đề cương chi tiết

Đề cương tốt là nền tảng cho dự thảo văn bản tốt. Do đó, xây dựng đề cương

cũng cần phải bài bản, bám sát kết quả khảo sát, đánh giá, tổng kết vấn đề thực

tiễn, đánh giá tác động, các chính sách, giải pháp,...

Đề cương sơ bộ cần phải có những nội dung sau:

- Xác định rõ phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của văn bản;

- Xác định rõ bố cục của văn bản quy phạm pháp luật, gồm có những đơn vị

gì (phần, chương, mục, tiểu mục...);

- Xác định cụ thể tên từng phần, chương, mục, tiểu mục;

11

- Các nội dung cơ bản sẽ được quy định tại các phần, chương, mục, tiểu mục đó;

- Xác định hiệu lực của văn bản.

Đề cương chi tiết được phát triển trên cơ sở các phần chương, mục của đề

cương sơ bộ. Trong đề cương chi tiết, các ý tưởng, chính sách sẽ được làm rõ hơn

với những nội dung tương đối cụ thể. Tuy nhiên, trong đề cương chi tiết không cần

xác định rõ các điều, khoản cụ thể mà chỉ cần xác định các điều cần phải có trong

các chương, mục, tiểu mục của đề cương để mọi người góp ý.

6. Xây dựng điều khoản định nghĩa

Điều khoản định nghĩa trong văn bản quy phạm pháp luật thường có tên gọi

là “Giải thích từ ngữ”. Định nghĩa pháp lý của một từ có thể khác với định nghĩa

của từ đó trong từ điển ngôn ngữ. Định nghĩa trong từ điển ngôn ngữ thường mang

tính mô tả còn định nghĩa pháp lý lại mang tính mệnh lệnh. Các định nghĩa pháp lý

có thể thay đổi ý nghĩa của một từ trong từ điển nên cần sử dụng chúng một cách

thận trọng.

Điều khoản định nghĩa nên đặt ở phần đầu của văn bản. Trong trường hợp

phạm vi áp dụng định nghĩa chỉ giới hạn đối với một phần, chương, mục, tiểu mục

hay bộ phận khác của văn bản thì nên đặt các định nghĩa tại phần đầu của phần,

chương, mục, tiểu mục hay bộ phận đó.

Sử dụng điều khoản định nghĩa trong trường hợp như:

- Trong văn bản có thuật ngữ chuyên môn cần phải làm rõ nội dung thì thuật

ngữ đó phải được giải thích;

- Trong văn bản có những từ ngữ được sử dụng nhiều lần;

- Khi muốn hạn chế hoặc mở rộng nghĩa thông thường của từ hoặc cụm từ;

- Khi tránh lặp lại quá nhiều lần trong một văn bản, cần có cả một danh mục

dài hoặc những quy định dài để giải thích, mô tả làm rõ ý của từ ngữ, khái niệm

phức tạp nào đó, nhất là các quy định đó được lặp đi lặp lại nhiều lần trong văn bản;

- Để tự động cập nhật các thay đổi theo ngôn ngữ của luật. Ví dụ: Dân số là

12

số lượng người dân sinh sống trên một địa bàn cụ thể theo số liệu điều tra dân số

chính thức mới nhất.

* Một số điểu lưu ý khi sử dụng định nghĩa

- Không định nghĩa một khái niệm hay thuật ngữ đã rõ nghĩa, ví dụ: Năm

dương lịch;

- Không định nghĩa một thuật ngữ không được sử dụng, thuật ngữ chỉ sử

dụng một lần trừ trường hợp đó là thuật ngữ phức tạp có thể hiểu khác nhau;

- Không được lồng ghép luật nội dung vào phần định nghĩa;

- Không sử dụng khái niệm được định nghĩa trong phần định nghĩa. Ví dụ

nên tránh: Người cấp giấy phép là người chịu trách nhiệm cấp giấy phép của Sở,

ngành ... Nên định nghĩa theo hướng: Người cấp giấy phép là cán bộ Sở/ngành có

trách nhiệm phê duyệt đơn xin cấp giấy phép để thực hiện các hoạt động ...;

- Tránh sử dụng quá nhiều định nghĩa;

- Một từ hay cụm từ được sử dụng trong luật không nên được định nghĩa

trong các văn bản dưới luật vì mục đích của luật, trừ khi trong luật có ủy quyền

quy định.

7. Kỹ thuật viện dẫn trong văn bản quy phạm pháp luật

Viện dẫn trong văn bản là để cho văn bản ngắn gọn, đơn giản, tránh phải

nhắc lại toàn bộ văn bản, điều, khoản, điểm cụ thể; bảo đảm sự thống nhất trong

nội dung của văn bản. Trong một số trường hợp, một số nội dung chỉ có thể quy

định bằng cách viện dẫn.Ví dụ như: Biểu đồ, bảng biểu, biểu mẫu và những nội

dung mà không thể hiện được bằng văn xuôi.

Điều 75 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy

định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật quy định cụ thể về kỹ thuật viện dẫn văn bản như sau:

- Khi viện dẫn văn bản có liên quan, phải ghi đầy đủ tên loại văn bản, số, ký

hiệu văn bản; ngày, tháng, năm thông qua hoặc ký ban hành văn bản; tên cơ quan,

13

người có thẩm quyền ban hành văn bản và tên gọi văn bản.

- Trường hợp viện dẫn phần, chương, mục, tiểu mục của một văn bản quy

phạm pháp luật thì phải xác định cụ thể phần, chương, mục, tiểu mục của văn bản đó.

- Trường hợp viện dẫn đến điều, khoản, điểm thì không phải xác định rõ đơn

vị bố cục phần, chương, mục, tiểu mục có chứa điều, khoản, điểm đó.

- Trường hợp viện dẫn đến phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm

của một văn bản thì phải viện dẫn theo thứ tự từ nhỏ đến lớn và tên của văn bản;

nếu viện dẫn từ khoản, điểm này đến khoản, điểm khác trong cùng một điều hoặc

từ mục, điều này đến mục, điều khác trong cùng một chương của cùng một văn bản

thì không phải xác định tên của văn bản nhưng phải viện dẫn cụ thể.

8. Xây dựng điều khoản chuyển tiếp trong văn bản quy phạm pháp luật

Về nguyên tắc, văn bản quy phạm pháp luật có đầy đủ hiệu lực vào thời

điểm có hiệu lực của văn bản nếu như không có quy định gì khác.

Điều này có nghĩa là vào thời điểm đó văn bản quy phạm pháp luật điều

chỉnh các quan hệ pháp lý đã hình thành trước đó và những quan hệ pháp lý hình

thành từ thời điểm văn bản có hiệu lực không có sự khác nhau. Nhưng thông

thường thì từ một sự chuyển giao thẳng từ một thực trạng pháp lý này sang một

thực trạng pháp lý khác là không thể, vì các lý do khác nhau phải chú ý tới các

quan hệ pháp lý đang tồn tại. Vì thế ở đây cần phải có quy định chuyển tiếp, trong

đó sẽ quy định xử lý như thế nào đối với các mối quan hệ pháp lý đang tồn tại từ

trước đó.

Quy định chuyển tiếp được sử dụng trong văn bản nhằm xử lý các mối quan

hệ pháp lý đang tồn tại trước khi văn bản được ban hành. Khi một văn bản bị sửa

đổi, bổ sung, bãi bỏ hay thay thế, cần cân nhắc liệu văn bản hay điều khoản mới có

thể có hiệu lực kể từ ngày dự kiến mà không gặp khó khăn nào không, hoặc liệu

điều khoản chuyên tiếp có cần không.

Quy định chuyển tiếp được quy định thành điều riêng tại phần cuối của văn

bản, được đặt tên là “Quy định chuyển tiếp” hoặc quy định thành khoản riêng tại

14

các điều cần phải có quy định chuyển tiếp hoặc quy định thành khoản riêng tại điều

quy định về hiệu lực.

II. KỸ THUẬT SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

SỬA ĐỔI, BỔ SUNG

1. Trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều

Văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là văn bản sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ,

thay thế một hoặc một số quy định của văn bản hiện hành sau khi được ban hành.

a) Tên gọi

Tên gọi của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều gồm tên loại văn bản có

kèm theo cụm từ “sửa đổi, bổ sung một số điều của” và tên đầy đủ của văn bản

được sửa đổi, bổ sung một số điều.

Ví dụ: Quyết định số 02/2019/QĐ-UBND sửa đổi, bổ sung một số điều của

Quy định về giá cước vận chuyển hàng hóa bằng phương tiện vận tải trên địa bàn

tỉnh Bắc Kạn ban hành kèm theo Quyết định số 07/2017/QĐ-UBND ngày

15/02/2017 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Kạn.

b) Bố cục của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều

Nội dung văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của một văn bản được bố cục

thành các điều theo thứ tự:

- Điều quy định về nội dung sửa đổi, bổ sung;

- Điều quy định về việc bãi bỏ hoặc thay đổi từ ngữ liên quan đến nhiều

điều, khoản trong văn bản hiện hành;

- Điều quy định về trách nhiệm tổ chức thực hiện (nếu có);

- Điều quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản.

Các khoản quy định nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ được sắp xếp

theo thứ tự tương ứng với trật tự các điều, khoản của văn bản được sửa đổi, bổ sung.

c) Cách đánh số thứ tự của điều, khoản bổ sung

15

Việc đánh số thứ tự của điều, khoản bổ sung được thực hiện như sau:

- Căn cứ vào nội dung bổ sung để xác định vị trí của điều, khoản bổ sung

trong văn bản được sửa đổi, bổ sung;

- Đánh số thứ tự của điều, khoản bổ sung bằng cách ghi kèm chữ cái theo

bảng chữ cái tiếng Việt vào sau số chỉ điều, khoản đứng liền trước đó;

- Số thứ tự của chương, mục, tiểu mục, điều, khoản được bổ sung được thể

hiện gồm phần số và phần chữ. Phần số được thể hiện theo số thứ tự của chương,

mục, tiểu mục, điều khoản trong văn bản được sửa đổi, bổ sung. Phần chữ được

sắp xếp theo thứ tự trong bảng chữ cái tiếng Việt;

- Số thứ tự của điểm được bổ sung được thể hiện gồm phần chữ và phần số.

Phần chữ được thể hiện theo thứ tự của điểm trong văn bản được sửa đổi, bổ sung.

Phần số được sắp xếp theo thứ tự bắt đầu từ số 1.

d) Cách trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung

Việc trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều không được làm thay

đổi, trật tự các điều, khoản không bị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ của văn bản

hiện hành.

2. Trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản

- Văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản là văn bản sửa đổi, bổ sung, thay

thế, bãi bỏ đồng thời các quy định của nhiều văn bản có liên quan.

- Tên của văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản: Tùy theo nội dung được

sửa đổi, bổ sung, tên của văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản được thể hiện

như sau: Tên loại văn bản kèm theo cụm từ “sửa đổi, bổ sung một số điều” văn bản

được sửa đổi, bổ sung có cùng nội dung sửa đổi, bổ sung liên quan được khái quát

hoặc liệt kê cụ thể tên văn bản được sửa đổi, bổ sung.

Ví dụ: Nghị định số 92/2017/NĐ-CP ngày 07/8/2017 của Chính phủ sửa đổi,

bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính.

16

- Bố cục của văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản: Tùy theo nội dung văn

bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản có thể bố cục thành các điều khác nhau, mỗi

điều chứa đựng nội dung được sửa đổi, bổ sung của một văn bản, trừ điều quy định

về trách nhiệm, tổ chức thực hiện, thời điểm có hiệu lực của chính văn bản sửa đổi,

bổ sung nhiều văn bản đó.

Nội dung các điều, khoản của văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản phải

xác định rõ tên văn bản, điều, khoản, điểm của các văn bản liên quan được sửa đổi,

bổ sung. Tên điều của văn bản là quy định chỉ dẫn việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ,

thay thế của từng văn bản cụ thể. Một điều có thể được bố cục thành các khoản;

khoản có thể được bố cục thành các điểm.

III. KỸ NĂNG SỬ DỤNG NGÔN NGỮ KHI SOẠN THẢO VĂN BẢN

1. Tầm quan trọng của diễn đạt ngôn ngữ trong văn bản quy phạm

pháp luật

Để pháp luật dễ hiểu, được hiểu đúng đối với mọi đối tượng thì ngôn ngữ

diễn đạt trong văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng. Nhiệm vụ của

người soạn thảo là phải diễn đạt văn bản bằng ngôn ngữ trong sáng, dễ hiểu, tránh

để cho người đọc hiểu và áp dụng theo nhiều cách khác nhau. Văn bản quy phạm

pháp luật không phải chỉ để dành cho cán bộ, công chức nhà nước thực thi văn bản

mà còn dành cho các đối tượng chịu sự tác động của văn bản (trực tiếp hoặc gián

tiếp), họ có các trình độ, năng lực khác nhau.

Việc sử dụng ngôn ngữ rất có ý nghĩa đối với việc chuyển tải nội dung văn

bản. Cũng là chọn cách diễn đạt nhưng nếu không bảo đảm chặt chẽ thì sẽ dẫn tới

sự tùy tiện của nhà chức trách khi thi hành văn bản. Nếu người soạn thảo không sử

dụng ngôn ngữ trong sáng, dễ hiểu thì chính những người có thẩm quyền xem xét,

thông qua văn bản cũng hiểu khác đi.

Đối với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, nếu ngôn ngữ

không rõ ràng, trong sáng thì họ có thể hiểu khác đi và không thi hành pháp luật

theo mong muốn của người soạn thảo.

17

2. Yêu cầu về ngôn ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật

Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản là tiếng Việt, chính xác, phổ thông. Không

dùng từ ngữ địa phương, từ ngữ cổ. Từ ngữ nước ngoài chỉ được sử dụng khi

không có từ ngữ tiếng Việt tương ứng để thay thế.

Văn bản phải sử dụng ngôn ngữ viết, cách diễn đạt phải rõ ràng, đơn giản,

dễ hiểu. Trong văn bản có thuật ngữ chuyên môn cần phải làm rõ nội dung thì

thuật ngữ đó phải được giải thích. Từ ngữ viết tắt chỉ được sử dụng trong trường

hợp cần thiết và phải giải thích nội dung của từ ngữ đó tại lần xuất hiện đầu tiên

trong văn bản. Đối với văn bản sử dụng nhiều từ viết tắt, cần quy định riêng một

điều giải thích toàn bộ các từ viết tắt trong văn bản.

Từ ngữ được sử dụng trong văn bản phải thể hiện chính xác nội dung cần

truyền đạt, không làm phát sinh nhiều cách hiểu; trường hợp dùng từ có thể hiểu

theo nhiều nghĩa thì phải giải thích theo nghĩa được sử dụng trong văn bản. Không

sử dụng từ nghi vấn, các biện pháp tu từ trong văn bản. Từ ngữ phải được sử dụng

thống nhất trong văn bản. Yêu cầu về tính chính xác bao gồm:

- Ngôn ngữ văn bản quy phạm pháp luật phải chính xác về chính tả, nghĩa là

viết đúng các âm, vần, tiếng, từ, chữ viết hoa, viết tắt, tên riêng tiếng Việt, tên

riêng tiếng nước ngoài...theo chuẩn quốc gia.

- Ngôn ngữ văn bản quy phạm pháp luật phải chính xác về nghĩa của từ bao

gồm cả nghĩa từ vựng và nghĩa ngữ pháp, khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp

luật cần có thói quen sử dụng từ điển thường xuyên thì việc biểu đạt nội dung

người viết cần thể hiện mới chính xác. Thêm nữa, trong văn bản quy phạm pháp

luật, mỗi từ được sử dụng phải được hiểu và chỉ được hiểu theo một nghĩa nhất

định. Không được sử dụng từ đa nghĩa để tránh tình trạng có nhiều cách hiểu khác

nhau về cùng một quy định của pháp luật.

Ví dụ: Phá hại - phá hoại - phá hủy. Các từ này đều có nghĩa là làm cho hư

hỏng, thiệt hại nhưng cần nắm bắt chính xác nghĩa của từng từ để sử dụng cho

chính xác. Cụ thể:

18

Phá hại là làm cho hư hại, thường là hoa màu;

Phá hoại là làm cho bị hư hỏng, cho thiệt hại nặng (có tác động của con người).

Phá hủy là làm cho bị hư hỏng nặng, không dùng được nữa hoặc không còn

tồn tại.

- Ngôn ngữ văn bản quy phạm pháp luật phải chính xác trong cách viết câu

và sử dụng dấu câu. Trong cách hành văn của văn bản quy phạm pháp luật nên viết

những câu ngắn gọn, rõ ràng, đủ hai thành phần nòng cốt (chủ ngữ và vị ngữ) để

bảo đảm tính chính xác cho ý câu diễn đạt. Câu văn ngắn gọn mới dễ hiểu và dễ thi

hành. Để viết được như vậy, người viết cần có vốn từ sâu rộng, nắm vững cách

thức kết hợp các từ sao cho thật chặt chẽ, logic để tạo thành câu đúng ngữ pháp và

thể hiện đúng mục đích của chủ thể ban hành văn bản. Ngoài ra, dấu chấm câu phải

được đặt hợp lý mới đạt được hiệu quả tối đa.

- Ngôn ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính nghiêm

túc. Khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, người viết chú ý không sử dụng

khẩu ngữ, tiếng lóng, tiếng tục; tránh dùng những từ thô thiển, thiếu nhã nhặn, đả

kích hoặc châm biếm. Đồng thời, nên tránh sử dụng các yếu tổ ngôn ngữ mang sắc

thái biểu cảm (dấu chấm than, dấu chấm hỏi, văn tả cảnh, văn vần, lối viết văn hoa,

sáo rỗng).

- Ngôn ngữ văn bản phải có tính phổ thông và được sử dụng thống nhất.

Ví dụ: Việc sử dụng từ “ngày” và “ngày làm việc” trong văn bản quy định

về khoảng thời gian thực hiện.

Ngôn ngữ phổ thông là ngôn ngữ được sử dụng thường xuyên trên phạm vi

toàn quốc. Ngoài ra, việc sử dụng thuật ngữ chuyên ngành cũng cần phải thận

trọng, bởi các từ ngữ đó không phải đều dễ đối với mọi đối tượng. Trường hợp bắt

buộc phải dùng những thuật ngữ không quen với người đọc thì cần có phần giải

thích từ ngữ. Thêm nữa, việc phân chia sắp xếp các đơn vị nội dung trong văn bản

cũng nhằm bảo đảm tính phổ thông: Đi từ khái quát đến cụ thể, từ vấn đề quan

19

trọng đến vấn đề ít quan trọng hơn là hướng tư duy, cách diễn đạt theo thói quen

phổ biến của người Việt.

- Ngôn ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật phải rõ ràng, dễ hiểu. Từ ngữ

diễn đạt trong văn bản phải được trình bày để bất kỳ ai với trình độ, năng lực khác

nhau đều hiểu được. Đánh giá sự dễ hiểu của văn bản theo các tiêu chí sau: Đơn

giản, ngắn gọn, mạch lạc. Đặc biệt quan trọng đối với văn bản quy phạm pháp luật

là tính mạch lạc, tức là tính chính xác và rõ ràng của diễn đạt. Để soạn thảo văn

bản được dễ hiểu hoặc để dễ hoàn thiện chúng về mặt ngôn ngữ, phải chú ý ba vấn

đề: Lựa chọn từ ngữ, cấu trúc câu và bố cục văn bản.

3. Sử dụng một số từ ngữ đặc biệt

Khi trình bày ngôn ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật cần lưu ý một số

vấn đề sau:

- Quy định rõ ràng các hành vi được làm, không được làm, có thể làm.

Ví dụ: Về hành vi không được làm: “Không được sử dụng hộ chiếu ngoại

giao, hộ chiếu công vụ để đi nước ngoài với mục đích cá nhân” (khoản 5 Điều 5

Quyết định số 09/2019/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh về quản lý hộ chiếu

ngoại giao, hộ chiếu công vụ của cán bộ, công chức, viên chức tỉnh Bắc Kạn).

- Quy định rõ thứ tự ưu tiên khi áp dụng.

Ví dụ: Trong trường hợp có nhiều cơ chế, chính sách hỗ trợ cùng một nội

dung, đối tượng thụ hưởng thì được áp dụng một chính sách hỗ trợ có lợi nhất.

- Sử dụng từ “và” nếu trong một quy định nhiều điều kiện đồng thời được

đưa ra hoặc một sự việc mang tới nhiều hậu quả pháp lý.

Ví dụ: Người mua và người bán; khoản 1, 2 và 3 Điều 2 của Quyết định này ...

- Sử dụng từ “có thể” để chỉ quy phạm pháp luật tuỳ nghi.

Ví dụ: Trong trường hợp cần thiết, các cơ quan chuyên môn có thể thành lập

Tổ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

4. Sử dụng từ viết tắt trong văn bản

20

Về nguyên tắc, không sử dụng từ ngữ viết tắt trong văn bản quy phạm pháp

luật. Nếu việc viết tắt trong bảng biểu, mục lục là không tránh khỏi thì khi lần đầu

tiên sử dụng viết tắt phải viết đầy đủ bằng chữ rồi mở ngoặc viết từ viết tắt sẽ sử

dụng thay thế sau đó.

Ví dụ: Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy

định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật(sau đây viết tắt là Nghị định 34).

5. Xây dựng câu trong văn bản

- Sử dụng câu ngắn, đơn giản, dễ hiểu. Khi soạn thảo văn bản quy phạm

pháp luật, sử dụng câu ngắn sẽ dễ hiểu hơn câu dài. Trường hợp cần xây dựng câu

dài thì phải bảo đảm tính mạch lạc của câu. Khi xây dựng câu cần phải chú ý một

số điểm sau: Nội dung quan trọng nên đặt ở vị trí trung tâm của câu về mặt ngữ

pháp; một câu chỉ nên thể hiện một ý tưởng.

- Đặt câu ở thể chủ động, tránh dùng thể bị động.

Ví dụ: Thay vì sử dụng câu “người bị thiệt hại được bồi thường” thì nên dùng

câu “người nào gây thiệt hại cho người khác thì phải bồi thường”. Bởi việc dùng thể

bị động có thể không làm rõ trách nhiệm của đối tượng phải thực thi pháp luật.

- Đối với văn bản quy phạm pháp luật, cần chú ý đặt câu ở thời hiện tại vì

văn bản quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội hiện tại, nhằm

làm thay đổi các hành vi xử sự đang diễn ra./.