CEP Insight Lobbying in the EUcep.org.rs/images/cep_insight/cep_pogled_izvestaj_ek.pdf · kapitala;...
Transcript of CEP Insight Lobbying in the EUcep.org.rs/images/cep_insight/cep_pogled_izvestaj_ek.pdf · kapitala;...
Srbija je povećala
stepen
pripremljenosti u
oblastima kao što su
poljoprivreda,
transport, životna
sredina i carinska
unija. S druge
strane, nije ostvarila
napredak u pet
poglavlja: pravo
poslovnog
nastanjivanja;
sloboda kretanja
kapitala; pravo
intelektualne
svojine; zaštita
konkurencije; i
bezbednost hrane.
Dok je Srbija
pohvaljena za
ekonomske rezultate,
napore u
modernizaciji javne
uprave i
konstruktivnu
saradnju u regionu i
u odnosu s Prištinom,
Izveštaj je znatno
kritičniji za političke
kriterijume: reformu
pravosuđa, borbu
protiv korupcije i
organizovanog
kriminala i slobodu
izražavanja.
Kao i prethodnih jeseni, Evropska komisija je i ovog puta držala stručnu javnost u
državama Zapadnog Balkana u iščekivanju svojih ocena usklađenosti i napretka u procesu
pristupanja EU. Zaključno s novoobjavljenim paketom izveštaja, Komisija menja kalendar
izveštavanja te se naredni očekuje tek na proleće 2018. godine, što je objašnjeno
potrebom usklađivanja sa kalendarom Programa za ekonomsku reformu (ERP) koje
donose države kandidatkinje. U ovom izdanju Pogleda analiziramo posledice novog načina
izveštavanja Komisije, metodološke novine koje je uvela i komentarišemo glavne nalaze
ovogodišnjeg Izveštaja za Srbiju.
I. Opšti ton Izveštaja za Srbiju: pozitivno-neutralan
Srbija je pohvaljena za postignute ekonomske rezultate, napore učinjene radi
modernizacije javne uprave, kao i za konstruktivnu saradnju na regionalnom nivou i
posvećenost normalizaciji odnosa s Prištinom. Uprkos opštem pozitivnom tonu u oblasti
reforme javne uprave, detaljna analiza pokazuje da postoje ozbiljni nerešeni problemi,
naročito u pogledu politizacije službeničkog sistema, ali ove kritike ostaju u drugom planu.
S druge strane, u oblasti vladavine prava, ton Komisije je znatno kritičniji. U Izveštaju se
navodi da nije došlo do značajnijeg napretka u oblastima funkcionisanja sistema pravosuđa,
borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, kao i osnovnih prava. Posebno se ističe
da u prethodnoj godini nije napravljen pomak u pogledu ostvarivanja prava na slobodno
izražavanje i borbe protiv korupcije.1 Međutim, posebno je pohvaljeno usvajanje Akcionih
planova za poglavlja 23 i 24, i od njihovog sprovođenja zavisi da li će tokom naredne godine
biti napretka u ovim pitanjima.
Kada je reč o pregovaračkim poglavljima, Srbija je nastavila da se usklađuje s pravnom
tekovinom EU, te je u odnosu na prethodnu godinu povećala stepen pripremljenosti u
značajnim oblastima kao što su poljoprivreda, transport, životna sredina i carinska unija.
Ipak, Komisija istovremeno ocenjuje da Srbija nije ostvarila nikakav napredak u prethodnoj
godini u pet pregovaračkih poglavlja, koja obuhvataju: pravo poslovnog nastanjivanja;
slobodu kretanja kapitala; pravo intelektualne svojine; zaštitu konkurencije; i bezbednost
hrane. U pogledu preostalih pregovaračkih poglavlja, nije došlo do promena kada su u
pitanju ocene pripremljenosti i ostvarenog napretka – za većinu poglavlja, Srbija je
„umereno spremna“ i ostvaruje „određeni napredak“. Prevedeno sa jezika metodologije
koju koristi Komisija u ocenjivanju država kandidatkinja, može se konstatovati da je Srbija
dobila srednju ocenu za nivo spremnosti da preuzme obaveze iz članstva, kao i za ostvaren
stepen napretka u odnosu na prethodnu godinu.
__________________________________________________________
1 Izveštaj o Srbiji za 2016. godinu, str. 4-23, dostupan na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/
key_documents/2016/20161109_report_serbia.pdf
Osvrt na glavne nalaze iz 2016. i efekte izveštavanja
(Ne)kritičan ton Evropske komisije
1
CEP pogled Milena Lazarević, Sena Marić Novembar 2016.
Komesar Han
fenomen izbegličke
krize vidi kao
pokazatelj da je u
strateškom interesu
EU da se dodatno
ojačaju odnosi sa
Zapadnim
Balkanom i
„stabilizuje region“.
Nalazi Izveštaja
Komisije o stanju u
državama
kandidatkinjama su
u prethodnih 11
godina bili značajno
sredstvo za
organizacije
civilnog društva,
medije i stručnu
javnost da pozivaju
vlasti na odgovorno
ponašanje.
„Izbeglič ka kriza“ u kontekstu pristupanja Srbije EU Srbija je u više navrata pohvaljena i zbog ophođenja prema pitanju masovnog priliva izbeglica i
migranata. Na osnovu obraćanja medijima komesara Hana povodom objavljivanja Izveštaja,
zaključuje se da će EU od Srbije i regiona očekivati da i u budućnosti sarađuju sa EU po ovom
pitanju. Komesar Han je naglasio da migrantska kriza nije završena time što je formalno zatvorena
takozvana zapadnobalkanska ruta, da je potrebno dodatno finansijski osnažiti države Zapadnog
Balkana da poboljšaju uslove prijema velikog broja izbeglica, ali i da ovaj region ne treba se
pretvori u izbeglički „parking“. Ovakva višeslojna i višesmislena izjava odražava hroničan
nedostatak sloge i solidarnosti unutar Unije povodom priliva migranata i izbeglica, i nažalost
ostavlja otvoreno pitanje o očekivanoj ulozi EU, a time i Srbije u tom pogledu. Ona ukazuje i na
stepen nepoverenja EU u održivost sporazuma sa Turskom u svetlu političkih dešavanja u toj
zemlji, na šta ukazuju i izjave komesara Hana da Turska treba da se izjasni šta zapravo želi.
Fenomen „izbegličke krize“ on vidi kao pokazatelj da je u strateškom interesu EU da se dodatno
ojačaju odnosi sa Zapadnim Balkanom i „stabilizuje region“.
II. Značaj Izveštaja kao sredstva za pritisak U prethodnih 11 godina, Izveštaji o napretku za države Zapadnog Balkana, koje je Komisija
objavljivala jednom godišnje, pokazali su se kao značajno sredstvo pritiska vlasti ovih država da
ostvaruju rezultate. U nedostatku drugih dokumenata i mehanizama koji pokazuju stepen
ostvarenosti planiranih politika vlade (poput izveštaja o radu Vlade, izveštaja o realizaciji strategija
i akcionih planova i sl.), organizacije civilnog društva, mediji i stručna javnost su nalaze Izveštaja o
napretku koristili kao snažan argument za pozivanje vlasti na odgovorno ponašanje. Zapravo, za
mnoge oblasti (politike) koje godišnji izveštaji obrađuju, oni predstavljaju najkredibilniji, ako ne i
jedini izvor podataka o trenutnom stanju u datoj oblasti.
Unapređeni mehanizmi prač enja napretka radi odrz ivosti rezultata Opšte je poznato da EU u pristupu prema proširenju na države Zapadnog Balkana insistira na
održivosti ostvarenih rezultata i reformi, koja se dokazuje sposobnošću države da u praksi
uspešno primeni zakonodavstvo koje je prethodno usklađeno sa EU, i to dokazuje kroz uspešne
slučajeve primene (tzv. track record). Kako stoji u Pregovaračkom okviru za pregovore Srbije i EU,
„... od Srbije će se zahtevati da iskaže svoju poziciju u odnosu na acquis i da izveštava o napretku,
uključujući i kroz dostavljanje pouzdanih i uporedivih statističkih podataka o sprovođenju zahtevanih
reformi. Valjani prenos i primena pravne tekovine EU će odrediti dinamiku pregovaranja“.
Tabela 1: Ocena spremnosti preuzimanja obaveza iz članstva prema Izveštaju iz 2016.
Srednja ocena: 2,93/5
Tabela 2: Ocena ostvarenog napretka u odnosu na prethodnu godinu prema Izveštaju iz 2016.
Srednja ocena: 2,96/5
CEP POGLED 2
Ocena Pregovaračka poglavlja Ukupan broj poglavlja
Rana faza spremnosti za članstvo (1) 33 1
Određen stepen spremnosti (2) 8,11, 23, 24, 27 5
Umerena spremnost (3) 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, 22, 28, 30, 31, 32 22
Dobar nivo spremnosti (4) 6, 7, 25, 26, 29 5
Veoma napredna faza (5) / 0
Ocena Pregovaračka poglavlja Ukupan broj poglavlja
Nazadovanje (1) / 0
Nema napretka (2) 3, 4, 7, 8, 12 5
Određeni napredak (3) 1, 2, 5, 6, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 19, 20, 21,
22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33
24
Dobar napredak (4) 14, 17, 18, 29 4
Veoma dobar napredak (5) / 0
Komisija je 2015.
unapredila način
izveštavanja,
uvođenjem
preciznijeg i
rigoroznijeg
praćenja rezultata u
oblastima koje je EU
okarakterisala kao
„fundamentalne“.
Međutim, novi način
i kalendar
izveštavanja
otvaraju rizik za
dalje produbljivanje
jaza među
kandidatima u
različitim fazama
integracije u EU. To
dovodi u pitanje
mogućnost da se
njihovi rezultati
učine međusobno
uporedivim.
Drugim rečima, od država kandidatkinja se zahteva da znatno unaprede svoje kapacitete za izveštavanje o ostvarenim
rezultatima, odnosno prikupljanje i obradu podataka. Shodno tome, Komisija je 2015. godine unapredila način izveštavanja,
uvođenjem preciznijeg i rigoroznijeg praćenja ostvarenih rezultata u oblastima koje je EU okarakterisala kao „fundamentalne“, a
to su: vladavina prava i osnovna prava (funkcionisanje pravosuđa, korupcija, organizovani kriminal, sloboda izražavanja – na neki
način unapređeni politički kriterijumi iz Kopenhagena); ekonomsko upravljanje; reforma javne uprave; kao i tri pregovaračka
poglavlja koja se tiču statistike, javnih nabavki i finansijske kontrole i koja su usko povezana sa tri navedena „stuba“.3 Lista
oblasti koje se smatraju fundamentalnim i na koje će se primeniti nova metodologija je proširena 2016. godine na oblasti u vezi
sa ekonomskim razvojem (slobodno kretanje robe, konkurencija, transport, energetska politika), zatim na politike poglavlja 24 u
vezi sa migracijama, kontrolom granica, azilom i borbom protiv terorizma, kao i na životnu sredinu i borbu protiv klimatskih
promena.4 Prioritizacijom svih ovih pitanja u ranoj fazi pregovaračkog procesa i detaljnijim praćenjem ostvarenih rezultata, EU
nastoji da pruži dovoljno vremena državama kandidatkinjama5 da obezbede održivost sprovedenih reformi. Imajući u vidu da
podaci tj. izvori verifikacije o ostvarenim rezultatima nedostaju državama kandidatkinjama, Komisija je najavila veći angažman u
pogledu pružanja tehničke pomoći radi unapređenja kapaciteta država da sprovode poslove prikupljanja i obrade podataka.
Prepoznavanje problema dostupnosti, pouzdanosti i verodostojnosti podataka u Srbiji i državama Zapadnog Balkana, kao i
insistiranje na unapređenju načina i kvaliteta izveštavanja, predstavlja pohvalnu praksu u novom pristupu Komisije i EU. S tim u
vezi, Komisija u ovogodišnjem Izveštaju ističe da od Srbije očekuje da ojača kapacitete uprave koji bi doveli do inkluzivnog i
činjenično-zasnovanog razvoja politika i zakonskih akata, odnosno da obezbedi da rokovi za donošenje propisa budu takvi da
ostavljaju dovoljno vremena za javnu raspravu i kvalitetnu analizu efekata propisa.6 Ovo je još jedan pokazatelj da je Komisija
krenula da uči na svojim iskustvima, jer se upravo dešavalo da se veliki zahtevi usklađivanja sa zakonodavstvom EU koristili kao
izgovor za donošenje zakona po hitnoj proceduri. U novim okolnostima, izveštaji Komisije bi trebalo da budu još objektivniji,
budući da će biti razvijani na kvalitetnijoj činjeničnoj osnovi, dok će civilno društvo i zainteresovana javnost moći da se
informišu o javnim politikama putem više različitih izvora.
Efekat novog nač ina izves tavanja na postoječ i jaz između drz ava kandidatkinja Za države kandidatkinje koje su u procesu pristupanja, izveštaji o napretku (koji su 2015. godine preimenovani u „izveštaji o
državama“) samo su jedan u nizu dokumenata na raspolaganju zainteresovane javnosti, koji mogu detaljnije informacije da
pronađu u izveštajima sa skrininga za pojedinačna pregovaračka poglavlja; akcionim planovima koje država kandidatkinja izrađuje
radi otvaranja određenih pregovaračkih poglavlja; pregovaračkim pozicijama; izveštajima o sprovođenju akcionih planova;
nezavisnim izveštajima nevladinih organizacija koje prate pregovarački proces; itd.
U tom svetlu, najavljena izmena učestalosti izveštavanja Komisije, prema kojoj će sledeći izveštaji
o državama kandidatkinjama biti objavljeni tek u prvoj polovini 2018. godine, ne bi trebalo da se
negativno odrazi nedostatkom pritiska na one države koje su u procesu pristupanja. Kritička
oštrica u državama koje pregovaraju o članstvu u EU, poput Srbije i Crne Gore, prisutna je po
automatizmu, kroz stalnu interakciju između Komisije i nadležnih institucija u Srbiji, često
objavljivanje dokumenata obe strane u funkciji monitoringa koje zahteva pregovarački proces, kao
i kroz rad organizacija civilnog društva koje prate ovaj proces i pružaju svoj stručan doprinos.
Samo za poglavlja 23 i 24, države u procesu pristupanja imaju obavezu izveštavanja o realizaciji
akcionih planova dva puta godišnje. Evropska komisija će pored redovnih polugodišnjih izveštaja o
ovim poglavljima, i sastanaka Pododbora za pravdu, slobodu, bezbednost (u kontekstu
sprovođenja SSP), dodatno, a između ovog i narednog Izveštaja, imati i obavezu izrade posebnog
dokumenta (non-paper) i tako objavljivati svoje nalaze o stanju u ovim poglavljima.
Međutim, pitanje je koliko je novi pristup u izveštavanju pogodan za ostale zemlje regiona, koje se
nalaze u ranijim fazama integracije u EU (Kosovo* i Bosna i Hercegovina) ili koje još nisu započele
pregovore o pristupanju (Makedonija i Albanija). U nedostatku intenzivnijeg angažovanja EU
prema ovim državama, postoji rizik još većeg produbljivanja jaza u evrointegracijama, koji je
trenutno prisutan između Srbije i Crne Gore sa jedne strane, i ostalih zemalja u regionu. Zapravo,
iza izmenjene metodologije izveštavanja iz 2015. krije se ideja da se jedinstvenim imenovanjem
stepena napretka i pripremljenosti u odnosu na acquis7 postigne uporedivost među svim državama
kandidatkinjama za članstvo, koja bi dovela do zdravog takmičarskog duha među njima (peer
pressure).8 U okolnostima sve veće faktičke neuporedivosti među njima, s jedne strane, a sve
manje najavljenog „materijala“ koji bi omogućio poređenje, s druge strane, preostaje da se osmisle
nova rešenja koja bi dovela do realizacije ove veoma pohvalne i korisne ideje.
3 CEP POGLED
__________________________________________________________
3 EU Enlargement Strategy 2015, str. 31, dostupna na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/
key_documents/2015/20151110_strategy_paper_en.pdf 4 2016 Communication on EU Enlargement Policy, str. 8. 5 Pod državama kandidatima podrazumevamo i one koje su formalno potencijalni kandidati za članstvo,
dakle i Bosnu i Hercegovinu i Kosovo*, pored Srbije, Crne Gore, Makedonije i Albanije. Turska kao država
kandidat je isključena iz ove analize. 6 Izveštaj za Srbiju 2016, str. 10. 7 Pet izraza koje izveštaji uniformno upotrebljavaju kako bi označili nivo pripremljenosti su: rana faza;
određeni nivo pripremljenosti; umereno spremna; dobar nivo pripremljenosti; napredna. Izrazi koji označavaju nivo napretka su: nazadovanje (izraz prvi put uveden u odnosu na prethodne godine); bez
napretka; određeni napredak; dobar napredak; vrlo dobar napredak. 8 Enlargement Strategy 2015, op.cit., str. 4.
Centar za evropske politike - CEP - je nezavisna, nevladina, neprofitna think-tank organizacija koju je osnovala grupa stručnjaka u oblasti
evropskog prava, ekonomije i javne uprave, sa zajedničkim ciljem da doprinesu unapređenju okruženja za kreiranje javnih politika u Srbiji, tako
što će ga učiniti transparentnijim i inkluzivnijim, zasnovanim na činjenicama i suštinski orijentisanim ka EU. Temeljno razumevanje javnih
politika Evropske unije i procesa pristupanja, kao i načina rada javne uprave u Srbiji, uz jak društveni kapital čine CEP organizacijom
sposobnom ne samo da sprovodi istraživanja visokog kvaliteta, već i da dospe do donosilaca odluka i ostvari osetan uticaj.
Delatnost CEP-a je danas organizovana u četiri programska područja: 1) Dobra vladavina, sa snažnim fokusom na horizontalnom kreiranju
politika i koordinaciji; 2) Unutrašnje tržište i konkurentnost; 3) Regionalna politika, mreže i energetika; 4) Europe&us. Za više informacija.
posetite sajt www.europeanpolicy.org.
CEP POGLED 4
www.facebook.com/EuropeanPolicyCentre
@CEPBelgrade
EuropeanPolicyCentre
linkd.in/1Gj7VKc
Novi-stari problem č itljivosti (komunikačije) Izveštaji o napretku su često nailazili na kritiku javnosti da nisu dovoljno razumljivi i konkretni; da, imajući u vidu značaj koji im
se pridaje u državama kandidatkinjama, nisu dovoljno prilagođeni široj zainteresovanoj javnosti. Od 2015. godine izveštaji su
izmenjeni tako da u pregledu pojedinačnog poglavlja stoji opis njegove sadržine, kao i naglašeni glavni nalazi i preporuke. Opšti
je utisak da se uvođenjem ove novine nije ništa suštinski promenilo, budući da ostaje nejasno da li se lista preporuka na koje
država kandidatkinja treba da se posebno usredsredi (a koji su formulisani rečima Serbia should, in particular…) više vrednuju od
ostalih tema, koje su obrađene u analitičkom delu ocene stanja u datom poglavlju.
III. Unapređenje interakcije EU i regiona u nepovoljnim okolnostima Bez obzira na okrenutost Unije svojim unutrašnjim problemima i opadajućoj podršci javnog mnjenja u članicama EU za politiku
proširenja, dinamika procesa pristupanja Srbije EU će u narednim godinama najviše zavisiti od ocenjenog napretka Srbije od
strane država članica u poglavljima 23, 24 i 35. Sudeći po dosadašnjoj dinamici, utisak je da će u slučaju Srbije najveća prepreka
otvaranju novih poglavlja predstavljati političko pitanje normalizacije odnosa sa Prištinom. U slučaju većine ostalih država
Zapadnog Balkana, pitanja političke prirode su takođe glavni krivci njihove stagnacije ili sporog napretka ka EU.
Međutim, iako je stepen posvećenosti država EU prema politici proširenja iz godine u godinu sve manje prisutan, uvreženo je
mišljenje da je za veliki broj bezbednosnih izazova sa kojima se EU suočava danas neophodna jača saradnja sa državama
Zapadnog Balkana. U okolnostima sve većeg potenciranja pitanja bezbednosti i stabilnosti, ova činjenica je trenutno jedna od
najsnažnijih argumenata zagovornika proširenja EU na Zapadni Balkan. S obzirom da bi efekat nove metodologije u izveštavanju
o državama kandidatkinjama mogao da bude dalje produbljivanje jaza među njima, u opštem je interesu obe strane da se u
narednom periodu suštinski unapredi međusobna interakcija, koja ne bi zavisila od formalnog statusa države u pretpristupnom
procesu.
Stoga, neophodno je povećati nivo angažmana koji bi obezbedio, s jedne strane, veću odgovornost političkih elita za ostvarene
rezultate, a s druge strane učinio ove rezultate uporedivim među državama. Dobar primer za to su ocene OECD/SIGMA o
primeni principa reforme javne uprave u državama kandidatima, koje su iscrpne, uporedive i koje Komisija koristi pri izradi
svojih izveštaja. Po tom uzoru bi trebalo unaprediti postojeće modele ocene rezultata u poglavljima 23 i 24 za sve države, tako
što bi se, poput mehanizma OECD/SIGMA, glavni nalazi i preporuke detaljnih izveštaja naknadno uneli u izveštaje Komisije za
pojedinačne države. Na taj način bi se ubrzale željene reforme, proces pristupanja učinio kompetitivnijim i povratilo izgubljeno
uverenje u državama kandidatkinjama o izvesnoj perspektivi članstva. U isto vreme, političke elite država članica ne bi trebalo
da naiđu na veliki otpor biračkog tela biti teško da ubede svoje građane u važnost intenziviranja odnosa sa državama
kandidatkinjama u ovim pitanjima, budući da to predstavlja njihov direktan interes.
Jedna važna lekcija koju bi vlasti u Srbiji trebalo da izvuku iz dosadašnjih iskustva jeste da pohvalu ni u kom slučaju ne treba
shvatiti kao poziv na opuštanje. Upravo su poglavlja u kojima Srbija ove godine nije ostvarila nikakav napredak ista ona u ko jima
je ranijih godina bio zabeležen pomak. Stoga bi trebalo nastaviti ozbiljan i posvećen rad, kako u oblastima koje su kritički
ocenjene, tako i u onima u kojima je već ostvaren napredak. Ovo takođe treba shvatiti i kao upozorenje za samu Evropsku
komisiju da naročito u fundamentalnim oblastima alarmantnije postavi svoje nalaze i preporuke, upravo da bi stimulisala brži i
temeljniji odgovor domaćih vlasti, umesto da rizikuje da se odsustvo naglaska na nekim problemima shvati kao odsustvo
problema.