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¿CEGANDO CON LA INFORMACIÓN O ANIMANDO EL DIÁLOGO?

Cómo los análisis del Banco Mundial determinan las políticas en

las Estrategias de Lucha contra la Pobreza

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¿CEGANDO CON LA INFORMACIÓN O ANIMANDO EL DIÁLOGO?

Cómo los análisis del Banco Mundial determinan las políticas en las Estrategias de Lucha contra la Pobreza (DELP)

Alex Wilks y Fabien Lefrançois

Traducido del inglés por Mariú Arzayús

Bretton Woods Project World Vision

¿Cegando con la Información o Animando el Diálogo? - Cómo los análisis del Banco Mundial determinan las políticas en las Estrategias de Lucha contra la Pobreza (DELP)

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Sobre Bretton Woods Project

Bretton Woods Project (Proyecto Bretton Woods) da seguimiento al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional en colaboración con ONGs e investigadores. Fue establecido por una red de 30 ONGs inglesas en 1995. En su labor circula información, investiga y aboga por el cambio en las instituciones. Algunos de los asuntos en los cuales ha trabajado incluyen los programas de ajuste estructural, condicionalidad, el modelo de crecimiento del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional y un número de controvertidos proyectos.

El Proyecto produce un boletín regular Bretton Woods al Día (Bretton Woods Update), el cual se puede conseguir impreso, a través del correo electrónico y en versiones en página web.

El Proyecto recibe fondos básicos de las fundaciones C.S. Mott y John D. y Catherine MacArthur.

Bretton Woods Projectc/o Action AidHamlyn HouseMacdonald RoadLondonN19 5PGUK

Tel: +44 (0)20 7561 7546/47Fax: +44 (0)20 7272 [email protected]

Sobre World Vision

World Vision es una sociedad cristiana que trabaja en ayuda humanitaria y desarrollo, la cual sirve a más de 85 millones de personas en unos 80 países. World Vision busca seguir el ejemplo de Cristo trabajando con la gente pobre y oprimida, en busca de la justicia y la transformación humana.

Los niños y niñas frecuentemente son los más vulnerables a los efectos de la pobreza. World Vision trabaja con cada comunidad de contrapartes para lograr que los niños y niñas puedan gozar de una mejor nutrición, salud y educación. Donde los niños viven en condiciones particularmente difíciles, por ejemplo, sobreviviendo en las calles, siendo explotados laboralmente, o expuestos a los abusos ocasionados por el trauma de la guerra, World Vision trabaja para restaurar la esperanza y traer la justicia.

World Vision reconoce que la pobreza es evitable. La Declaración de nuestra Misión nos llama a desafiar las estructuras injustas, las cuales oprimen a la gente pobre en un mundo de falsas prioridades, enormes desigualdades y valores distorsionados. World Vision desea


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que todas las gentes puedan realizar su potencial recibido de Dios, y por lo tanto trabajamos hacia la realización de un mundo donde ya no se tolere la pobreza.

World Vision International800 W. Chestnut AvenueMonrovia, California91016-3198USATel: +1 626-303-8811Fax: +1 626-301-7786www.wvi.org

Derechos de autor © 2002 Bretton Woods Project.Publicado por Bretton Woods Project y World Vision International.

Condiciones de uso El texto de esta publicación puede ser usado libremente en citas cortas, siempre y cuando se acredite la fuente. Por favor envíe una copia de la publicación a Bretton Woods Project.

Las organizaciones de caridad pueden reproducir, sin permiso previo, todo el Informe, con fines educativos.


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Contenido

Agradecimientos............................................................................................................6

Lista de Acrónimos.........................................................................................................7

Resumen Ejecutivo........................................................................................................9

Las Evaluaciones del Banco Mundial: ¿Cuáles son los asuntos y quiénes hablan?.. .14

Las Investigaciones del Banco Mundial: Influencian pero Limitan...............................27

Conclusiones y Sugerencias Estratégicas...................................................................40

Apéndice......................................................................................................................45

Textos de Referencia...................................................................................................47


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Agradecimientos

Parte de los fondos para la investigación, el diseño y los costos de impresión fueron amablemente donados por World Vision.

Angela Wood llevó a cabo la investigación inicial para este Informe. Demelza North aportó su eficiente asistencia. La sección sobre `Gobierno´, pp. 35-36, está basada en el trabajo de Elizabeth Drake, Rasha El-Habashy, Ioanna Kotsioni, Ambreen Malik, Vivek Misra y Ying Xu.

El borrador de este Informe recibió comentarios muy útiles de: Nancy Alexander, Charlotte Carlsson, Kelly Currah, Lollo Darin-Ericson, Caroline Harper, Barbara Hendrie, Tim Kessler, Paul Ladd, Max Lawson, Elena McCollim, Simon McGrath, Jennie Richmond, Alan Whaites y de dos revisores del Banco Mundial quienes desean permanecer anónimos.

Este Informe fue traducido al español por Mariú Arzayús y coeditado con Carmen Correa C. y Laura Arzayús C. octubre de 2002.

La responsabilidad por el texto final, por supuesto, reside solamente en los autores.

Damos la bienvenida a nuevos comentarios. Es posible que publiquemos comentarios seleccionados (con permiso) en la página web de Bretton Woods Project. Si lo desea, envíenos sus comentarios a: [email protected]

Sobre los autores

Alex Wilks es el Coordinador de Bretton Woods Project y Fabien Lefrançois es el Analista Político. Ambos han escrito en forma extensa sobre el Banco Mundial y el FMI y por muchos años se han dedicado a analizar y hacer campaña sobre las actividades de estos dos organismos.

Traducido del inglés por Mariú Arzayús http://home.freeuk.com/translate


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http://home.freeuk.com/translate

mailto:[email protected]

Lista De Acrónimos

AID Asociación Internacional para el Desarrollo (IDA - International Development Association)

AISP Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza - (PSIA Poverty and Social Impact Analysis)

BM Banco Mundial (WB World Bank)

CARP Crédito de Apoyo para la Reducción de la Pobreza (PRSC - Poverty Reduction Support Credit)

CIC Centro Internacional para el Comercio (ITC - International Trade Center)

DDI Departamento para el Desarrollo Internacional – del Reino Unido (DFID - Department for International Development)

DELP Documento Estratégico para la Lucha (o Reducción) de la Pobreza (PRSP - Poverty Reduction Strategy Paper)

EAP Estrategia de Asistencia a Países – del Banco Mundial (CAS - Country Assistance Strategy)

EDIC Estudio Diagnóstico de Integración Comercial - del Banco Mundial (DTIS - Diagnostic Trade Integration Study)

EDPE Efectos Distributivos de la Política Económica – Modelo alternativo de Ghana (DEEP - Distributive Effects of Economic Policy)

ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza - del Banco Mundial (PRS - Poverty Reduction Strategy)

FMI Fondo Monetario Internacional (IMF - International Monetary Fund)

IRPAE Iniciativa para la Revisión Participativa del Ajuste Estructural (SAPRI - Structural Adjustment Participatory Review Initiative)

SRPC Servicio (o Instrumento) para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento (PRGF - Poverty Reduction and Growth Facility)

ISODEC Centro para el Desarrollo Social Integrado – ONG de Ghana (ISODEC- Integrated Social Development Centre)

MRSM-X Modelo Revisado del Standard Mínimo – Ampliado – del Banco Mundial (RMSM-X - Revised Minimum Standard Model – Extended)

MI Marco Integrado (IF - Integrated Framework)

OMC Organización Mundial de Comercio (WTO - World Trade Organisation)

ONG Organización No Gubernamental (NGO - Non-governmental Organisation)

OSC Organización de la Sociedad Civil (CSO - Civil Society Organisation)

PAEP Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza (PEAP - Poverty Eradication Action Plan)

PMD País Menos Desarrollado (LDC - Least Developed Country)

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP - United Nations Development Programme)


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PPME País Pobre Muy Endeudado – del Banco Mundial (HIPC - Heavily Indebted Poor Country)

RIG Revisión Institucional y Gubernamental – del Banco Mundial (IGR - Institutional and Governance Review)

TES Trabajo Económico y de Sector – del Banco Mundial (ESW - Economic and Sector Work)UNCTADI(CNUCD) Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD - United Nations Conference on Trade and Development)

I Comúnmente conocido por su acrónimo inglés.


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Resumen Ejecutivo

“Las instituciones financieras internacionales no sólo no han abandonado la condicionalidad de la ayuda, sino que están retomando el régimen de ayuda bajo la rúbrica de ‘sentido de propiedad’ y efectividad de ayuda. La ayuda se está volviendo progresivamente más tecnocrática, con una enorme dependencia en los sistemas de manejo y rendición de cuentas de los donantes, implementada a través de un gran número de consultores y consejeros. El Banco Mundial reporta que actualmente hay 100.000 expertos extranjeros empleadas/os en África, lo cual desplaza y debilita la capacidad de los expertos nacionales”. (La Realidad de la Ayuda, The Reality of Aid, 2002, p. 81 ).

“Progresivamente, las ONGs y OSCs muestran su inquietud diciendo que la nueva agenda alrededor de los DELPs ha fracasado en su intento de producir tanto una forma diferente de conducir los negocios, como un diálogo real sobre una opción política más amplia. Realmente es inquietante que las ONGs y OSCs se desilusionen y no tomen parte en la etapa inicial de la formulación de los DELPs”. (Departamento Inglés para el Desarrollo Internacional - UK Department for International Development, 2001,p.3)

A pesar de algunas declaraciones de Washington y otros lugares, los debates sobre la privatización, liberalización y otros asuntos políticos claves continúan dándose activamente. Las discusiones sobre las políticas comerciales en Doha, sobre el desarrollo sostenible en Bali y sobre la propiedad del agua en Ghana demuestran este punto claramente. Sin embargo, el Banco Mundial y su agencia hermana, el Fondo Monetario Internacional, frecuentemente dan la impresión de que existe consenso en la agenda del desarrollo, y de que sólo unos pocos asuntos necesitan ser solucionados. El Banco está siguiendo esta práctica a través de estudios en los países de sus clientes sobre una extensa gama de asuntos políticos. Estos estudios pueden tener mucha más influencia de lo que muchos observadores creen y esto en parte explica por qué el Proceso de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) no ha traído debates reales sobre las políticas macro-económicas.

En 1999 el Banco Mundial y el FMI introdujeron el proceso Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) - el cual se supone mejora la coordinación con los donantes y asegura que el gobierno y los grupos de la sociedad civil lideren la definición de las políticas que el Banco y el Fondo deben apoyar. Sin embargo, muchos observadores se han quejado de que las opciones políticas macro-económicas no han sido debatidas adecuadamente y de que pocos países se han desviado de las opciones usuales. (World Vision, 2002; DFID, 2002). Esto puede deberse a varias razones. La más mencionada frecuentemente es que el Banco Mundial y FMI mantienen el control del bolsillo para así poder dictar las acciones del gobierno que solicita el préstamo. Sin embargo, el Banco responde diciendo que ha cambiado y que ya no utiliza la fórmula de la solución universal para formulación de la política. Dice que está haciendo esto a través de la descentralización de algunas de sus operaciones y por medio de la utilización de ejercicios de consulta. Por lo tanto, para poder comprender por qué la implementación del DELP está resultando tan poco satisfactoria para algunas ONGs y otros, es necesario hacer un examen más detallado de los mecanismos a través de los cuales el Banco continúa influenciando la escogencia política.1 Las citas también se han dejado en inglés para mayor facilidad encontrando su fuente en los Textos de Referencia, los cuales tienen traducción al español.


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La mayor parte del tiempo el Banco no depende exclusivamente de su poder financiero, ya que gana las negociaciones debido a su reputación y poder. A través de sus estudios globales y nacionales, y de su extensa red de contactos oficiales, periodísticos y académicos, el Banco goza de una fuerte influencia en los debates políticos aun cuando no haya una solicitud de préstamo de por medio. El Banco claramente goza de su más fuerte influencia cuando puede combinar sus funciones de ‘conocimiento’ y de prestamista, imponiendo condiciones para otorgar su ayuda.

Un reciente estudio sobre el proceso DELP de Uganda encontró que las discusiones con múltiples protagonistas clave produjo muy poco cambio político en áreas clave. La condicionalidad en los nuevos préstamos del Banco a Uganda no estuvo a la par con las conclusiones de las discusiones DELP y más bien parecen ser extraídas de una versión interna (del Banco) acerca de los análisis y discusión (Nyamugasira & Rowden, 2002).

Este Informe argumenta que en muchos casos como éste, los estudios que el Banco Mundial lleva a cabo o comisiona sobre sus países clientes –‘Trabajo Económico y de Sector’ - pueden ser la fuente del punto de vista oficial, el cual domina el proceso político menoscabando las contribuciones de la sociedad civil. Los estudios del Banco abarcan desde el gasto público o estadísticas sobre la pobreza, hasta análisis detallados de sectores o instituciones particulares.

El objetivo de este Informe es dar a conocer a las/los interesados – particularmente las ONGs del Sur – información sobre los análisis nacionales del Banco Mundial; examinar algunas inquietudes sobre su alcance y contenido y discutir posibles acercamientos estratégicos. Este documento muestra las áreas en las cuales el Banco está realizando evaluaciones, y las formas como las ONGs y las/los investigadores independientes pueden trabajar para dar forma y contenido a las áreas que consideren importantes. Este documento es una continuación del trabajo previo realizado por Bretton Woods Project con la intención de llamar la atención sobre la forma cómo el Banco Mundial está aumentando el trabajo de ‘conocimiento’, visto por muchos como limitado en su alcance y avasallador del espacio de otros (Bretton Woods Project, 2001; Hildyard, 1998), y sobre el proceso DELP (Bretton Woods Project, 1999 y 2000).

Branislav Gosovic de la ONG South Centre (Centro del Sur) comentó recientemente: “… la hegemonía global intelectual debe tener gran importancia para los países en desarrollo. Su dependencia intelectual significa que ellos tienden a depender exclusivamente de un número limitado de fuentes en el Norte para conseguir datos, análisis, explicaciones políticas y prescripciones, incluyendo aquellas relacionadas con su propio desarrollo nacional”. (Gosovic, 2001; p. 135). El papel central que desempeña el Banco definiendo y promoviendo la ortodoxia del desarrollo está bien documentado (George y Sabelli, 1994; Wade, 1996 y 2001). El Banco es ampliamente respetado a pesar de sus tendencias institucionales, las cuales frecuentemente llevan a errores serios de predicción. El reconocimiento parcial de estos errores que predicen la carga de la deuda y los precios de artículos, por ejemplo, ha significado que la ayuda a la deuda obtenida bajo el plan para los Países Pobres más Endeudados ha sido muy poco adecuada – ver Tabla 1 (Jubilee Research, 2002).


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El lanzamiento alternativo de la Iniciativa de la Revisión Participativa del Ajuste Estructural (IRPAE – SAPRI en inglés), y las contribuciones a las recientes revisiones del Banco Mundial / FMI sobre el proceso DELP muestran que los acercamientos actuales para el análisis de la política y la toma de decisiones no están funcionando para todos los protagonistas clave del proceso. El Banco y el Fondo reconocen algunos problemas respecto a sus acercamientos sobre el DELP, pero sus respuestas a la revisión del DELP son realmente poco autocríticas. El papel del FMI y del Banco Mundial conduciendo estudios y fijando condiciones es extremadamente importante. Este Informe se enfoca particularmente en el Banco.

Muchos funcionarios y ONGs se sienten esperanzados con la introducción del AISP (Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza - PSIA Poverty and Social Impact Analysis). El Banco define éste como “el análisis del impacto producido por la distribución de la reforma política sobre el bienestar de los diferentes grupos protagonistas más importantes, con especial énfasis en la gente más pobre y vulnerable” (World Bank, 2002a). Este análisis supuestamente ha de fomentar el uso de acercamientos analíticos más diversos, tanto como una mayor trasparencia y rendición de cuentas en el proceso de formulación de las recomendaciones políticas. Sin embargo, los parámetros del AISP no están bien definidos. Además, la introducción de un nuevo ejercicio o acercamiento del Banco Mundial debe hacerse en el contexto de previos desengaños. Los años 90 vieron el lanzamiento de toda una serie de iniciativas de Washington con sus acrónimos respectivos, tales como los varios temas de participación, las Estrategias de Asistencia Nacionales y la iniciativa ecológica las cuales tuvieron un impacto poco duradero.

Irónicamente, el Banco ha aumentado el número de evaluaciones de las instituciones en los países en desarrollo, a pesar de que él mismo sufre de graves problemas institucionales internos. Estos no son sólo los permanentes de la presión política por los países ricos, la resistencia a las llamadas a rendición de cuentas y por la transparencia. Las reformas iniciadas por el Presidente Wolfensohn durante los últimos siete años han mejorado la situación, pero se han ignorado unos problemas y causado otros nuevos. El enfoque del Banco todavía está más en hacer nuevos préstamos que en los impactos sobre la pobreza, y su sistema de manejo de los mercados internos ha causado muchas tensiones.

El Banco constantemente habla sobre el fortalecimiento de las capacidades y sobre la escucha; sin embargo, no cede fácilmente el control en los procesos de formulación de políticas, o reconoce las contribuciones o perspectivas muy distintas de la manera de pensar básica de Washington. Dan testimonio de ello la producción de ‘La Pobreza’ – Reporte sobre Desarrollo Mundial, el rehusar aceptar los estudios nacionales producidos por la Iniciativa de Revisión Participativa del Ajuste Estructural, y la introducción de su nueva Estrategia del Desarrollo del Sector Privado. Realmente, con frecuencia se ve al Banco creando la impresión de que hay un vacío ahí afuera que él necesita llenar y que hay muy pocos haciendo análisis político serio (World Bank, 2001h).

El Banco Mundial debería estar mucho más abierto respecto a la forma como comisiona la investigación y respecto a los métodos que emplea. Más allá de esto, debería hacerse más para romper el casi completo monopolio del Banco respecto al análisis del desarrollo diversificando a quienes comisionan y producen la investigación. Aun en el caso de que el Banco diera un giro amplio hacia una investigación más abierta y heterodoxa, habrá muchos quienes no estarían completamente seguros sobre las conclusiones o sobre su legitimidad y


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equidad. Ministros de países endeudados y académicos sobresalientes recientemente han dado voz a sus inquietudes sobre los conflictos de intereses que el Banco tiene entre su rol de analista y prestamista (HIPC Ministerial Declaration, 2002, p. 4; Wade, 2002. PPME Declaración Ministerial).

Las agencias oficiales internacionales deberán ser más sensibles respecto a los cargos de que no están dando espacio al análisis hecho por organizaciones independientes y por redes de trabajo. Las ONGs que están considerando su participación en el proceso Estratégico de Lucha contra la Pobreza (DELP) y de cómo hacerlo, deberán averiguar más sobre el trabajo de análisis del Banco Mundial en su país o sector. Una vez lo hagan, pueden considerar cómo influenciar las formas cómo ésta investigación es diseñada y conducida, o cómo desafiar sus conclusiones en su trabajo a favor de la gente pobre. Frecuentemente se dice que el proceso DELP trata de poner a los gobiernos del país prestador ‘al timón conduciendo el vehículo’ en un vehículo metafórico. Sin embargo, si se permite que los gobiernos tomen el timón, es esencial ver quién está produciendo los mapas y decidiendo la navegación.

Este Informe está estructurado en secciones relacionadas con las siguientes preguntas:

Sección 2: ¿Cuál es el trabajo Económico y de Sector del Banco Mundial? ¿Qué asuntos cubre, cómo se lleva a cabo y cuáles son los problemas identificados al respecto?

Sección 3: ¿Cuáles son las tendencias clave exhibidas por la investigación y el análisis del Banco Mundial, tanto en las áreas políticas generales como en las particulares? (Clima de inversión, comercio, gobierno, medidas sobre la pobreza y modelo macro-económico).

Sección 4: ¿Qué pueden hacer las agencias oficiales y los grupos de la sociedad civil para cambiar los acercamientos del Banco Mundial y para apoyar el fortalecimiento de otros enfoques independientes?

Tabla 1: El crecimiento de las exportaciones en 2001 fue mucho más bajo que las proyecciones del Banco Mundial

País

Guinea-BissauHondurasNicaraguaNigeriaUganda

Promedio de todos los 24 Países Pobres más Endeudados (HIPC)

Crecimiento proyectado para 2001 (%)

13.917.5

9.74.5

15.1

11.6

Cifras revisadas basadas en el crecimiento real en 2001 (%)

-15.90.4

-1.8-3.2-3.8

5.8

Fuente: Banco Mundial (2002f)


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Las Evaluaciones del Banco Mundial:¿Cuáles son los asuntos y quiénes hablan?

“El Banco Mundial de por sí ejerce una enorme influencia sobre la forma y el paso de las políticas y reformas indonesias; también lo hace a través de la producción del análisis económico, el cual provee la información básica que las otras entidades crediticias y donantes utilizan para tomar sus decisiones”. (INFID, 2002, p. l)

“Si el proceso DELP fuera un proceso liderado por los gobiernos, ¿Por qué el Banco y el Fondo envían esa multitud de misiones a los países para desarrollar el DELP? ¿Por qué ha desarrollado el Banco un Manual de Recursos de 1.000 páginas para instruir a los grupos nacionales en la preparación del DELP?” (Abugre, 2000)

“Al atribuir ignorancia a otros, los protagonistas del alto nivel del desarrollo se aseguran de permanecer ellos mismos ignorantes del conocimiento de otros. Esto refuerza otro tipo de ignorancia: aquel sobre las condiciones del pasado local el cual podría iluminar su propio conocimiento”. (Lohmann, 1998, p.2)

La importancia de los estudios nacionales del Banco Mundial

Teóricamente el Banco Mundial ya está listo para permitir que los gobiernos que reciben préstamos fijen sus propias políticas. En la práctica, el Banco hace grandes esfuerzos por influenciar su escogencia. Su papel, en combinación con el del FMI, al fijar condiciones a cambio de los préstamos es bien conocido. El Banco Mundial, además, es universalmente conocido como el más prominente ‘tanque mental’ (think-tank), produciendo estudios y datos sobre muchos tópicos. Lo que es menos claro para muchos es cómo el ‘Banco prestamista’ y el ‘Banco de conocimientos’ trabajan juntos. Esta Sección examina el acercamiento del Banco hacia el análisis, el cual forma la base de su condicionalidad política.

En cada país donde presta, el Banco conduce o comisiona una variedad de estudios, los cuales cubren asuntos desde el gasto público hasta la reducción de tarifas, desde la educación primaria hasta la protección de los recursos naturales. Estos estudios producen recomendaciones que frecuentemente son tomadas muy seriamente por los funcionarios gubernamentales de los países negociando préstamos, y por otras agencias de ayuda. Sin embargo, estos estudios son hechos sin la participación de muchas de las personas en el gobierno o de los grupos de la sociedad civil, quienes ahora se supone son los protagonistas clave en el proceso DELP.

El Banco ha conducido análisis en sus países clientes por mucho tiempo. Estos análisis actúan como cimientos de las Estrategias de Asistencia a los Países (EAP) del Banco, producidas cada tres años. Estos documentos fijan el programa del Banco para cada país y los cambios políticos que el país debe hacer a cambio del apoyo del Banco. Los análisis del Banco llamados ‘Trabajo Económico y de Sector’ (TES) (Economic and Sector Work ESW) examinan la política económica, instituciones, estructuras y reformas específicas. Un informe del Centro de Información del Banco utiliza una analogía médica para describir las


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EAP y el TES. Éste último es el diagnóstico reflejado en la fórmula del Banco para el país, mostrado en las EAP. Si los remedios propuestos por el Banco Mundial sólo curan parcialmente, esto puede deberse a que parten de un grupo limitado e incompleto de exámenes (Centro de Información del Banco, Bank Information Center 1999).

Paradójicamente, desde la introducción del proceso DELP – el cual se suponía estaba devolviendo la formulación de la política a los países en desarrollo – el Banco ha estado aumentando su producción de tales estudios. (IBRD/IDA, 2001, p. iv).2 Las evaluaciones del Banco continúan aumentando no sólo en número sino también en importancia. Los estudios nacionales del Banco alimentan sus Políticas Nacionales y sus Evaluaciones Institucionales, un ejercicio que gradúa países y determina cuánto dinero van a recibir. Esta graduación está basada en un criterio de 20 puntos, el cual cubre manejo económico, políticas estructurales, políticas de inclusión social, manejo del sector público e instituciones. Bajo este sistema el Banco gradúa la medida en la cual los gobiernos cumplen con las definiciones comunales del prestamista de lo que son las “buenas políticas” y luego da más fondos a los gobiernos que alcanzan una buena marca. En el 2001 el Banco asignó cinco veces más fondos a los gobiernos que alcanzaron una marca “A” comparada con aquellos que obtuvieron una marca “F” (Globalization Challenge Initiative, 2002 – Iniciativa de Desafío a la Globalización). Algunos otros donantes también siguen el sistema de graduación del Banco para decidir cómo asignar su ayuda.

El Banco argumenta que debe llevar a cabo ciertas evaluaciones para asegurarse de que los fondos están siendo bien utilizados y que los préstamos serán pagados. Estas evaluaciones incluyen revisión del gasto público, rendición de cuentas financieras, y adquisición. (IBRD/IDA, 2001, Annex 3, p. 29). Además, estas “evaluaciones fiduciarias” son complementadas por una batería de estudios del Banco cada vez más amplia sobre ciertas áreas. Estos tienen una confusión de nombres y propósitos superpuestos (ver el Cuadro 1 más adelante) y claramente llevan al Banco a áreas donde otras organizaciones, como las agencias especializadas de las Naciones Unidas y los institutos nacionales de investigación, son vistos como siendo más especializados y legítimos. Es importante cuestionarse si el Banco debería estar haciendo estudios en esas áreas, y si es así, ¿con quién debería trabajar para formular las preguntas, recoger datos y finalizar las conclusiones políticas? ¿Acaso los investigadores del Banco se preguntan sobre la validez fundamental de las políticas? O más bien, ¿tratan de ajustar cuidadosamente una batería de políticas predeterminadas? ¿Serán mejores los análisis aislados, sobre temas que afectan a toda la sociedad, como el género y el medio ambiente, a aquellos integrados con otros análisis?

¿Ampliando el debate o forzando conclusiones? A pesar de que sus puntos de vista puedan estar siendo eclipsados por los estudios del Banco, pocas organizaciones de la sociedad civil parecen saber mucho sobre esos estudios y menos aun participar en forma significativa. Un número de grupos ha estado envuelto o sabe algo sobre las Evaluaciones sobre la Pobreza, y muchos de ellos han tratado de participar. Sin embargo, una evaluación reciente del Banco Mundial reconoce que “ha habido menos participación en Revisiones del Gasto Público y otros aspectos del Trabajo Económico y de Sector”. (World Bank, 2001a, p. 62). Otras revisiones oficiales del Banco también reconocen que su trabajo analítico no ha cambiado lo suficiente como para estar en 2 En el Año Fiscal 2001 el Banco planeó un incremento presupuestal de US$35 millones para pagar por “más productos basados en el conocimiento (TES)” (World Bank, 2001j, p. iv).


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línea con los principios de sentido de propiedad y participación, los cuales supuestamente forman la base del acercamiento sobre la Estrategia de Reducción de la Pobreza (DELP) (World Bank, 2001a, p. 62 y Banco Mundial, 2000b).

Box 1

Cuadro 1: Sobrecargo de Evaluaciones

El Banco Mundial conduce dos categorías especiales de reportes sobre sus países clientes: reportes centrales los cuales son nacionales en su alcance y conducidos en todos los países, y reportes de sector o específicos, los cuales son hechos en países seleccionados. El Banco también produce algunos reportes regionales y apuntes políticos menos formales, generalmente resultado de talleres y conferencias.

Los tipos principales de reportes analíticos del Banco, en el país, son:

Reportes Centrales

Evaluaciones de la pobreza – Sus objetivos son obtener un análisis profundo de los asuntos sobre la pobreza y evaluar los efectos de las políticas económicas y sociales sobre la gente pobre.

Memorandos Económicos del País o Revisiones Políticas del Desarrollo – Proveen una evaluación general de las políticas económicas y sectoriales del país y de su ruta de desarrollo. Las Revisiones Políticas del Desarrollo están reemplazando gradualmente a los Memorandos Económicos del País.

Revisiones del Gasto Público – Analizan la equidad y eficiencia del gasto público y evalúan la efectividad de los procesos del manejo del mismo, en la consecución de disciplina fiscal que permita la provisión del servicio público en forma económica.

Evaluaciones de rendición de cuentas financieras en el país – Diagnostican los sistemas del manejo financiero privado y público del país. Evalúan las fortalezas y debilidades de la gestión de rendición de cuentas del sector público e identifican los riesgos y debilidades abiertas a los fondos del Banco.

Revisiones de la evaluación del sistema de adquisición del país - Analizan los procedimientos de compra del sector público del país y establecen la necesidad de un plan de acción para mejorar el sistema nacional de compra de artículos, trabajo y servicios.

Reportes de sector u otros asuntosRevisión institucional y de gobiernoRevisión de los sectores de la protección social, de salud y de educaciónEvaluación del desarrollo ruralAnálisis socialEvaluación nacional de género Análisis nacional del medio ambienteEvaluación del sector financieroEvaluación del clima de inversionesEstudio diagnóstico de la integración comercialReporte nacional sobre el marco de la infraestructuraEvaluación del gobierno corporativoRevisión de la energía y el medio ambienteEvaluación de la estabilidad financieraEvaluación económica generalRevisión de prioridades de gastosEvaluación del sentido de propiedad (de los procesos)

Fuentes: Banco Mundial, 2001I, y http://www.wds.worldbank.org/


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El Banco ha sido criticado por su acercamiento dogmático hacia la formulación de las políticas. Muchos sectores del Banco todavía muestran poco interés en escuchar otras perspectivas. La renuncia de Ravi Kanbur como principal autor del Reporte del Desarrollo Mundial (World Development Report), la temprana salida de Joe Stiglitz como Economista Jefe y William Easterly como Economista Senior ilustran las dificultades que enfrentan las personas con otra perspectiva. Los reportes del Banco frecuentemente hacen referencia a las “políticas correctas” para los países, o a una “buena política ambiental” como si estas pudieran ser conclusivamente definidas y fijadas (World Bank, 1998b). El Banco frecuentemente parece estar forzando “soluciones” políticas en vez de contribuir a un debate y escuchar la evidencia y los argumentos diversos. En verdad, el Banco frecuentemente se muestra reacio a escuchar otras opiniones incluso de sus mismos investigadores. David Ellerman, antiguo Consejero Senior, escribió recientemente en el Boletín de la Asociación de Empleadas/os del Banco sobre el peligro de expresar otras opiniones en semejante ambiente: “la experimentación, el debate y el ejercicio de la razón crítica, son constreñidos y forzados a permanecer dentro de los límites seguros y estrechos de la Sabiduría Oficial” (Ellerman, 2001, p. 3).

Box 2

Cuadro 2: Metodologías AISP

El Banco Mundial define el AISP (Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza – PSIA Poverty and Social Impact Analysis) como “el análisis del impacto producido por la distribución de la reforma política sobre el bienestar de los diferentes grupos protagonistas más importantes, con especial énfasis en la gente más pobre y vulnerable”. Hay siete aspectos clave: qué reforma particular está siendo analizada; qué indicador de bienestar está siendo evaluado; qué grupo social está siendo analizado; cuáles son los impactos sobre el trabajo y los salarios, precios, acceso al mercado, bienes y transferencias e impuestos; cómo influencian las instituciones estos resultados; cuándo se materializan los impactos; y cuáles son los riesgos de un resultado inesperado.

El objetivo de AISP es hacer más transparentes los vínculos entre la política y la pobreza para mejorar la comprensión pública sobre la lógica detrás de las escogencias políticas. Un analista político tiene una variedad de herramientas cuando prepara el AISP. La opción dependerá del punto de vista del analista sobre la naturaleza de los impactos de la reforma en cuestión y sobre sus datos, cronograma y restricción de las capacidades. Algunos ejemplos de los métodos propuestos incluyen:

Evaluación del Impacto Social – Evalúa cómo los costos y beneficios de las reformas son distribuidos entre los diferentes protagonistas más importantes a través del tiempo. Ha sido utilizada para analizar la privatización de empresas estatales y la reforma de servicios básicos.

Evaluación del Capital Social – Mide instituciones y redes de trabajo que determinan el acceso a los recursos de parte de individuos y grupos. Las encuestas son usadas para identificar las asociaciones que han facilitado la reforma política. Fue usada en Bosnia y Herzegovina en la reforma de los sistemas de bienestar social y provisión del servicio público para los refugiados retornando al país.

Análisis de Oferta y Demanda – Estima la posible respuesta de los consumidores y productores a los cambios en el precio de artículos o servicios. Ha sido usado para considerar aumentos en los precios de la electricidad en Armenia y en la liberalización del mercado en Méjico.

1-2-3 PRSP Modelo (1-2-3 DELP)– Modelo comprehensivo de la economía, el cual puede ser combinado con datos sobre los hogares para simular el impacto de los cambios políticos sobre la pobreza y el


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bienestar. Ha sido usado en las Filipinas para simular el impacto de los cambios macro-económicos en el estatus nutricional de los hogares.

Simulaciones de los Indicadores Sociales y de la Pobreza (SimSIP) – Examina cómo los cambios en tasas de crecimiento afectarán la pobreza y la distribución de los ingresos en países específicos, para estimar la posibilidad de que una política en particular – como la reforma del sector educacional – pueda conseguir sus objetivos.

Fuente: Banco Mundial (2002a).

Nos preguntamos si el Banco Mundial debiera emprender todos estos análisis. Los estudios que continúen emprendiendo deberán ser reorientados para ayudar a los diferentes protagonistas clave a participar en los debates sobre las opciones políticas en una forma más significativa. Los análisis comisionados por el Banco deberán ser definidos y producidos de una manera abierta e idealmente ser llevados a cabo por investigadores nacionales y por grupos de la sociedad civil. Los objetivos de los estudios deberán ser: revisar la evidencia y mostrar los asuntos y opciones para el debate, y no resolver los debates o hacer firmes propuestas. El FMI y el Banco están de acuerdo en principio que deben proveer menús de reformas potenciales que el país pueda seleccionar. Está por ser visto si el Banco trabajará con otros para ofrecer una gama de platos diversa, que responda a las necesidades específicas para que los países puedan elegir, o si el menú continuará siendo preparado en una forma muy limitada de acuerdo con el gusto de las/los empleados del Banco.

Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza (AISP): ¿Qué hay de nuevo?

Debido a la presión de las ONGs y de algunos gobiernos, el Banco Mundial ha anunciado que va a usar nuevos acercamientos, en particular el Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza (AISP). En el Reino Unido, Oxfam y el Departamento de Desarrollo Internacional inglés son algunos de los que han recomendado que el Banco tenga disponibles más análisis del posible impacto de las políticas propuestas sobre la pobreza, para ayudar a formar un debate nacional informado sobre el macro-programa y para hacer explícita y accesible la lógica económica detrás de las propuestas políticas (Oxfam International, 2001; DFID, 2001, p. 3). El Banco Mundial y el FMI se han comprometido a implementar otros análisis sociales sobre la pobreza y en abril de 2002 el Banco produjo el borrador Manual del Usuario para el Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza (World Bank, 2002a). Este es un largo documento describiendo diferentes metodologías tanto para evaluar reformas individuales como cambios económicos más amplios. Las técnicas descritas van desde el análisis cualitativo rápido, hasta complejos impresos (spreadsheets) con muchos datos y modelos. El Cuadro 2 muestra rápidamente algunas de estas herramientas.

Sin embargo, todavía no está claro qué es el AISP y cómo va a funcionar con el trabajo existente del Banco, del FMI y de otros. ¿Intenta el AISP dar un perfil sobre los posibles impactos de las reformas antes de que sean convenidas o implementadas, o intenta ayudar a evaluar los efectos de las reformas anteriores? ¿Es el Manual del Usuario AISP una lista de compras de las metodologías, o llevará a las/los empleados del Banco a cambiar


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realmente el tipo y naturaleza de los estudios que conducen o comisionan? ¿Los persuadirá a escuchar más los análisis producidos por diferentes organizaciones? ¿Se limitará el impacto del AISP a cambiar el cronograma o secuencia de las reformas, o los animará a examinar primero cuáles son las políticas apropiadas?

El Banco ha declarado que “a través del tiempo se espera que el análisis social y ambiental gradualmente será integrado en una revisión sistemática, emprendida como parte del trabajo preparatorio anterior al DELP” (World Bank, 2001b, p. 11). El FMI ha prometido que “el impacto distribucional de grandes reformas estructurales o macro-económicas debe ser considerado y reportado en los documentos del (SRPC) Servicio (o Instrumento) de Reducción de la Pobreza y Crecimiento (PRGF Poverty Reduction and Growth Facility) junto con otras medidas que ayuden a aliviar el impacto de estas reformas sobre la gente pobre” (IMF 2002, p. 39). Sin embargo, es preocupante ver que en el mismo documento el FMI dice que en más de la mitad de sus programas en países pobres, ya existe algún tipo de análisis sobre el impacto social de la pobreza y en dos tercios de estos ya se incluyen medidas para aliviar los impactos de las reformas sobre la gente pobre.

En el contexto del proceso DELP, la evaluación de los beneficios anticipados y los costos de un menú de opciones políticas, para consideración de los ciudadanos, el gobierno y otros, podrá permitir más participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones llevando a un diseño político mejor y su sentido de propiedad. La deliberación abierta con múltiples protagonistas clave, ahora parece ser bienvenida en principio por todos, desde el Presidente del Banco Mundial hasta académicas/os y empleadas/os de las ONGs. También puede ayudar a asegurar que las/los empleados del Banco y del Fondo tienen que argüir en detalle lo que ellos creen serán los resultados de las reformas que sugieren, en vez de continuar agregando datos e hipótesis económicas prestadas de textos de libros o de estudios de otros países. Junto con un proceso efectivo para monitorear la implementación, las evaluaciones rápidas del impacto pueden ayudar a que las entidades crediticias y donantes rindan cuentas y permitir la discusión ajustes a los programas cuando ocurran cambios sociales marcadamente negativos.

¿Quién conducirá el análisis? No está claro si algunos estudios actuales del Banco sobre Economía y Sector serán llamados Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza (AISP), o si habrá un nuevo acercamiento. Si sucede lo primero, claramente serán el Banco o el FMI quienes hagan el análisis. Rosalinda Quintanilla del Banco Mundial dice, “No podemos hacer buenos TES (Trabajo Económico y de Sector) sin las personas locales – quiero decir gente técnica y funcionarios del gobierno del país donde trabajamos. Generalmente no es cierto que el Banco Mundial sabe más que los nacionales, la gente del lugar sabe lo que es mejor para ellos. Sin embargo, el Banco Mundial sabe mucho sobre la experiencia internacional, lo cual le da una posición única de ventaja comparativa en los análisis que emprende en colaboración con sus contrapartes. Es el esfuerzo unido, el amalgamamiento del conocimiento local e internacional el que produce la mejor calidad y análisis para la consideración de los formuladores de las políticas”. (Quintanilla, 2001). Sin embargo, Jim Stephens, quien trabaja con TES en el equipo central de los Servicios de Política Operacional y de los Países, clarifica: “En la mayoría de los casos TES sólo representa el punto de vista del Banco. Tiene la marca corporativa y su intención es influenciar las políticas de los países clientes o de otros donantes trabajando con el país cliente. En casos


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específicos los contenidos del TES son discutidos con el gobierno y hechos públicos y disponibles” (Stephens, 2002).

Los Ministros de Finanzas en la Red de Trabajo de los Países PPME (HIPC), (la cual une a los ministros de 33 Países Pobres muy Endeudados) recientemente urgió al Banco Mundial y al FMI a “acelerar dramáticamente los AISP en PPME, ya que el análisis de los vínculos entre la macro-economía, las políticas estructurales y la reducción de la pobreza continúa siendo una de las áreas más débiles de la mayoría de los DELPs”. Sin embargo, ellos claramente no quisieron decir que el Banco Mundial y el FMI deberían hacer más, o mejores estudios. Ellos argumentan que “es esencial equipar a los países con las herramientas para conducir sus propios AISP más bien que depender de la asistencia extranjera. Estas herramientas deben tener contribuciones de las instituciones tales como Bretton Woods y los donantes, pero deben ser administradas y difundidas por fuentes independientes de fortalecimiento de las capacidades, para evitar el conflicto de intereses entre los socios en el proceso de negociación y marcos de trabajo del SRPC y CARP (Crédito de Apoyo para Reducción de la Pobreza)” (HIPC Ministerial Declaration, 2002, p.4).

Los directores del Banco Mundial y del FMI respondieron diciendo que ellos comprendían “la necesidad de una discusión más amplia y profunda con todos los protagonistas clave sobre los marcos de trabajo macro-económicos y de políticas, incluyendo discusiones sobre opciones actuales políticas y compromisos. Se necesitará un esfuerzo internacional concertado para ayudar a que los países puedan llevar a cabo PSIAS sistemáticas sobre las políticas más importantes. Tanto el Banco como el FMI, en cooperación con otras contrapartes, están comprometidos a ayudar a proveer el soporte técnico y financiero necesarios” (Koehler y Wolfensohn, 2002, p.2). Esto crea preguntas importantes cómo: ¿Quién proveerá los fondos, comisionará y llevará a cabo este trabajo? También implica que el Banco y el Fondo han aceptado, en principio, la necesidad de que no sea hecho por ellos, sino independientemente.

Algunos han argumentado que, aunque es importante para el Banco Mundial dejar de hacer este análisis por sí mismo permitiendo a los gobiernos tomar el liderazgo, existe cierta preocupación de que el Banco y el Fondo puedan no prestar atención a las conclusiones de la investigación producida independientemente (Oxfam International et al., 2001, p.4). Por lo tanto, se ha propuesto que los análisis de impacto sean llevados a cabo por equipos que incluyan representantes del Banco, del Fondo, del gobierno y de la sociedad civil (WWF, 2000). Si el AISP va a ser una herramienta para realzar la rendición de cuentas del Banco Mundial y del FMI, esto puede ser apropiado, pero si la intención es la de realzar la capacidad y responsabilidad dentro del país para analizar opciones, esto puede no tener tanto éxito.

¿Qué será evaluado utilizando estos métodos?

Los Análisis piloto del Impacto Social y sobre la Pobreza realizados en la actualidad (separadamente) por el Departamento para el Desarrollo Internacional y por el Banco Mundial, tienen su foco en acciones políticas específicas las cuales se espera tengan impactos sociales significativos. Estos incluyen: aumentos del impuesto, reformas del subsidio, cambios en la tasa de cambio, disminución del personal en el servicio civil, reformas a los precios de la energía y el tamaño del déficit fiscal. El Banco ha declarado que propone introducir análisis de políticas e instituciones nacionales y sobre su capacidad


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para mitigar los efectos adversos de las reformas. Esto aplicará a “todos los sectores clave, incluyendo agricultura, educación, energía, silvicultura, salud, minas, protección social, transporte y suministro de agua” (World Bank, 2002e, p. 10).

El Manual del Usuario AISP contiene una gama tan extensa de posibles métodos, que muchos de las/los empleados del Banco podrán decir que ya están cumpliendo con sus intenciones. Un antiguo consultor del Banco ha descrito El Manual del Usuario como “una enorme e incoherente guía que contiene una mezcla enrevesada de metodologías cualitativas y cuantitativas” (World Bank, Entrevistado/a A, 2002). Además, la dirección del Banco es reacia a forzar a sus empleadas/os a usar El Manual del Usuario AISP, o a introducir nuevos procedimientos obligatorios. Es probable que las/los empleados del Banco sólo puedan utilizar los nuevos acercamientos lentamente ya que normalmente en su vida diaria enfrentan muchas presiones e iniciativas competitivas (Bosshard, 2002). El antiguo consultor del Banco concluye diciendo que “no hay nada en el AISP que obligue a convertir los análisis en preguntas políticas desde el principio. El AISP no cambia la tendencia institucional hacia la ortodoxia dentro del mismo Banco”.

Todavía es incierto si la iniciativa AISP del Banco ha de marcar un rompimiento con los acercamientos técnicos estrechos y extractivos, en el esfuerzo de comprender la pobreza y planificar las respuestas políticas. Sin embargo, el comentario hecho por la directiva del Banco Mundial y del FMI respondiendo a los Ministros de Finanzas de los PPME es animadora. Ellos dijeron que las recientes revisiones del DELP / SRPC “subrayan la necesidad de una discusión más amplia y profunda con todos los protagonistas clave de los marcos macro-económicos y de políticas, sobre opciones políticas alternativas y compromisos dentro de las estrategias generales de reducción de la pobreza. El Banco y el Fondo en cooperación con otras contrapartes están comprometidos a ayudar a proveer el soporte técnico y financiero necesario a los países más pobres para emprender el AISP” (Koehler y Wolfensohn, 2002, p. 2). Pero el trabajo que las/los empleados del Banco y del Fondo continúan llevando a cabo no cumple con estos objetivos y menos aun consigue lo que Andrea Cornwall, una prominente analista de acercamientos participativos recomienda: “Un proceso más deliberado, uno que comprometa los protagonistas de la política en una reflexión crítica con los discursos penetrantes y la sabiduría aceptada de las narrativas políticas del momento, más que simplemente encontrar las necesidades percibidas de la gente pobre” (Cornwall, 2001, p. 64).

El Banco y sus problemas internos

Irónicamente, dado que realiza un gran número de evaluaciones institucionales y gubernamentales, el Banco como institución funciona mal en muchos aspectos. Las reformas introducidas por el actual Presidente del Banco, James Wolfensohn, se suponía iban a mejorar la mezcla de habilidades del Banco y asegurar que los diferentes sectores del Banco pudieran compartir mejor la información y colaborar más entre sí. Sin embargo, existe una evidencia en aumento de que el éxito ha sido parcial y que algunas de las reformas han sido contraproducentes.

Las/los científicos sociales no económicos del Banco tienen menos influencia que sus colegas económicos. A pesar de un aumento en su número, ellas/ellos frecuentemente tienen que adaptar sus métodos de investigación y su lenguaje para proponer sus puntos de


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vista (Bebbington et al., 2002). Las personas que trabajan en el área de “empoderamiento” en el Banco, están en un equipo separado de aquellos trabajando en el “desarrollo social”, quienes a su vez son distintos de aquellos analistas clave trabajando en la “pobreza”.

El Banco se ha descentralizado – pues trasladó unos 2.000 empleadas/os incluyendo la mitad de sus Directores Nacionales – a sus países clientes. Catherine Weaver, una investigadora en la Institución Brookings comenta: “la medida como la descentralización ha llevado hacia una ‘cultura de escucha’, ha sido socavada por la percepción de las/los empleados de que la realidad no ha estado a la par de la retórica”. Ella cita un reporte interno del Banco Mundial, el cual dice que “mientras las/los empleados son animados a escuchar a sus clientes en el campo, ellas/ellos frecuentemente encuentran resistencia de Washington para diseñar los acercamientos del Banco de acuerdo con lo que ellos han escuchado. Todavía, en un grado aparentemente excesivo, ellas/ellos se ven a sí mismos presionando a sus clientes a usar las guías, políticas, sistemas y formas de planeación del Banco” (World Bank, 2001d, p. 14).

Otra parte de las reformas del Banco fue la introducción de un “mercado interno”, el cual intenta asegurarse de que las/los mejores investigadores fueran seleccionados para cada parte de la investigación en los países. Las/los Directores Nacionales del Banco ahora tienen más poder sobre los presupuestos y pueden contratar analistas del Banco en respuesta a lo que ellos consideran es necesario en los países. Esto no ha tenido el efecto deseado de crear competencia saludable para las tareas investigativas. En vez de ello, una revisión reciente del Banco encontró que ha “creado estrés, inseguridad laboral y baja moral ya que las/los empleados compiten entre sí por el trabajo. También resultó en proteccionismo, con falta de incentivos presupuestales para emplear personas de otras unidades” (World Bank, 2001d, p. 42). El sistema también frustró el objetivo de compartir el conocimiento ya que “la disminución del presupuesto y la inseguridad laboral crearon presión para el personal de conservar su propio conocimiento como una forma de poder” (World Bank, 2001d, Annex 3, p.11). Como resultado, el Banco de Conocimientos ha permanecido “insalubremente orientado a la oferta” y la presión para el personal todavía es la aprobación de sus superiores en el Banco3 (ibid, p. 24). Bruce Rich, un analista de largo tiempo del Banco Mundial arguye que el Banco tiene que dejar de tratar de ser todas las cosas para todos y debe decidir quiénes son sus verdaderos clientes: los gobiernos o la gente agobiada por la pobreza. Esto significaría “dar atención a la calidad y no la cantidad en sus préstamos y premiar a su personal primero y más que todo, por asegurarse de que las políticas sobre el alivio a la pobreza, participación y el medio ambiente sean llevadas a cabo” (Rich, 2000).

Una de las actividades de cualquier gran organización y de las unidades que contiene, es mantener y expandir su mandato. Para hacer esto el Banco tiene que hacer préstamos, lo cual es su principal función. Así que el sistema de trabajo en la organización, a pesar de toda la retórica sobre participación y reducción de la pobreza, todavía está encaminado hacia el préstamo de grandes cantidades de dinero, el cual es su más importante objetivo (World Bank, 2001e, p. vii).

3 En una investigación sobre el personal, sólo 26% del personal del Banco estuvo de acuerdo de que el nuevo sistema de manejo matriz ha creado un buen balance entre el foco en el cliente, el empoderamiento de los Directores Nacionales y el conocimiento global dado por los directores y gerentes de sector, encontrados en las nuevas redes de trabajo (World Bank, 2001d, Annex 4, p. 5).


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¿De quién es el conocimiento que cuenta más?

Un número de observadores arguye que el Banco es estructuralmente incapaz de entender y actuar respecto a las inquietudes de la gente pobre. Esto se debe no sólo a que está políticamente dominado por Estados Unidos y otros países G7 (Griffith-Jones, 2002), sino también debido a otras razones fundamentales. Larry Lohmann presenta dos razones. Primero “la necesidad del desarrollo de cruzar límites físicos y sociales inherentemente complica sus esfuerzos de predecir, manejar y transferir poder y conocimientos de un lugar al otro”. Los funcionarios del desarrollo tienen que defender lo propio y la posición de sus instituciones negando “la existencia de una realidad inmanejable en principio, desde una oficina o institución” (Lohmann, 1998, pp. 1-2). Lohmann señala que la reacción de las agencias del desarrollo cuando se ven enfrentadas con críticas o inquietudes sobre sus intervenciones, será comisionar todavía otro estudio. Inevitablemente, los estudios concluyen que la misma agencia de desarrollo implicada en causar los problemas también tiene la especialización y potencial para resolverlas (ibid., p. 6). Bajo esta luz, la proliferación de estudios del Banco es poco alentadora, reflejando la habilidad de la organización para recrearse a si misma y para expandir su mandato ante la crítica externa.

Una interpretación más favorable, sin embargo, es que no todos los estudios del Banco sufren de las mismas presiones institucionales. Algunos empleadas/os del Banco han podido experimentar con acercamientos que ofrecen genuina colaboración con personas fuera del Banco. La Revisión del Gasto Público de Vietnam y las consultas nacionales Voces de la Gente Pobre son ejemplos de tales casos. La dinámica de estos estudios, los factores que los hacen relativamente exitosos y sus problemas son explorados en un nuevo libro Conociendo la Pobreza: Reflexiones Críticas sobre la Investigación Participativa y la Política (Knowing Poverty: Critical Reflections on Participatory Research and Policy (Brock y McGee, 2002). Rosemary McGee concluye que un importante factor es si los “espacios” políticos son creados por “poderosos actores desde arriba” o son “creados autónomamente por las agendas de los actores menos poderosos” (p. 190).

¿Hacia la transparencia y la rendición de cuentas? Muchas ONGs y donantes bilaterales han dado la bienvenida a la intención del Banco de apoyar los gobiernos que necesitan ayuda con los análisis del impacto sobre la pobreza. El Departamento Internacional de Desarrollo Inglés (DFID) ha advertido, sin embargo, que “el Banco y el Fondo tienen la obligación de manejar el AISP en una forma que refleje los principios del ERP, incluyendo la promoción del sentido de propiedad nacional y un proceso político más inclusivo” (DFID, 2001, p.3).

En línea con esto, la selección de políticas a ser evaluadas debe ser hecha por el país, después de las consultas. En principio, el Banco y el Fondo están de acuerdo con esto, pero no está claro quiénes serán considerados “protagonistas clave” y si la consulta ocurrirá tanto en el momento de considerar cuál investigación se va a comisionar, como en el momento de convenir las conclusiones de la investigación y las posibles respuestas políticas (World Bank & IMF, 2001).


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Tampoco está claro si tales estudios van a ser publicados. Los Estudios de Economía y Sector son revisados por la junta del Banco, el gobierno en cuestión y algunas veces por parlamentarios. Mientras el Banco en general dice que apoya la publicación, continúa aceptando los argumentos de los gobiernos de que ciertos reportes o secciones de reportes no deberían ser publicados si contienen información particularmente “sensible” (World Bank, 2002b, p. 7).

Los representantes de los gobiernos donantes negociando el préstamo IDA del Banco, recientemente urgieron al Banco “a buscar formas por las cuales se pueda hacer pública más información, incluyendo el trabajo económico relevante y de sector que forma la base de la EAP e información sobre proyectos CARP (Créditos de Apoyo a la Reducción de la Pobreza – Poverty Reduction Support Credits) en preparación” (IDA, 2001). Algunos gobiernos han apoyado una llamada para que las agencias de ayuda publiquen una clara declaración sobre qué investigación están comisionando, de quién, con qué motivo y cuál es el cronograma. El DDI y las ONGs han argüido que los análisis de los posibles impactos de las reformas deben hacerse públicos bastante antes de que el CARP sea llevado a las juntas del Banco y del Fondo (Oxfam International et al, 2001, p.3).

Verdaderamente, ya que una de las intenciones del AISP es hacer explícita la lógica detrás de las reformas políticas, es esencial que la base racional de comisionar y conducir estudios de impacto sea conocida por el público. Los tópicos, el acercamiento, la gente, el cronograma y el propósito de estas investigaciones pagadas con fondos públicos deben todos darse a conocer al público.

El Banco Mundial actualmente categoriza su Trabajo Económico y de Sector (TES) con relación a ciertas audiencias y objetivos. Los tipos de audiencias son: ‘gobierno’, ‘Banco’, ‘donante’, y ‘difusión pública’, mientras que los objetivos son: ‘generación de conocimientos’, ‘resolución de problemas’ y ‘debate público’. Un sorprendente número de reportes no son destinados para difusión pública o para fomentar debate público. Por ejemplo, los siguientes estudios realizados en 1998 en Bolivia, los cuales investigaron asuntos de gran interés público, fueron categorizados como ‘no para el público’: Nutrición; Seguridad Alimenticia y Agua Rural. También las Inversiones Participativas Rurales: Evaluación de Impacto; Educación Primaria y Secundaria y la Pobreza (World Bank, 1998a, Annex D).

Aun cuando los documentos son nominalmente publicados, las organizaciones de la sociedad civil en el Sur frecuentemente tienen dificultad para obtenerlos o entenderlos. La Internet no es accesible para muchos, así que muchas ONGs del Sur sólo pueden ver los documentos si viajan a la oficina del Banco más cercana. El estilo técnico de los documentos del Banco es intimidante, y actualmente los documentos son escritos en inglés – el lenguaje oficial de trabajo del Banco – con algunas traducciones de los resúmenes ejecutivos. Esto limita el potencial para un diálogo nacional más amplio, de acuerdo con lo que muchas organizaciones de la sociedad civil, participantes en el proceso ERP, han señalado. Un informe reciente de Christian Aid (ONG inglesa) se quejó: “¿Cómo podemos esperar que trabaje la participación cuando algunas veces aun los ladrillos para el edificio no están listos? Generalmente son las cosas más sencillas como el lenguaje en el cual se publican los documentos, o la falta de información sobre lo que es un DELP, lo que impide el envolvimiento real y efectivo de los grupos locales” (Christian Aid, 2001, p. 14). Algunas organizaciones en Camboya también han anotado: “El idioma es otro asunto importante. (Los documentos clave) han sido escritos en inglés. Como resultado, los planes han sido


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discutidos por extranjeros mientras la mayoría de los camboyanos no logran ningún acceso” (NGO Forum, 2001). El Banco argumenta que tiene recursos limitados para la traducción, pero esto es una cuestión de prioridades. El Banco podría, por ejemplo, ahorrar dinero fácilmente si no publica parte de la información sobre sí mismo.

El Banco y el Fondo tendrán que hacer más esfuerzos para demostrar que están realmente preparados para hacer trasparente todo el proceso de evaluación de las opciones políticas. Mientras se han introducido algunos cambios durante los últimos años, el trabajo de “conocimiento” hecho por estas agencias en sus países clientes todavía parte de una mentalidad que dice “nosotros sabemos qué es lo mejor”. Además, los procesos del Banco desperdician mucha energía buscando aprobación interna, la cual debería estar siendo mejor utilizada entablando relaciones con los de afuera.


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Las Investigaciones del Banco Mundial: Influencian pero Limitan

“El conocimiento generado por los centros de poder ‘globales’, en verdad pueden decirnos muy poco sobre la pobreza y cómo se siente ésta en la vida diaria” (Patel y Rademacher, 2002, p. 167)

“Los DELPs provenientes de países muy distintos a través del mundo revelan una gran similitud en el lenguaje, proceso, forma, contenido y aun en las soluciones. Con algunas excepciones, los DELPs dan mucha evidencia sobre el macro que todavía maneja lo nacional, lo global, lo local, lo racional, lo práctico y lo técnico que llevan hacia lo político y económico” (Craig y Porter, 2001, p. 26)

Muchos contribuyentes en la revisión reciente del DELP reconocieron que “en varios casos los países propusieron políticas macro-económicas y estructurales similares a las anteriores” (World Bank y FMI, 2001). El Banco arguye que esto se debe a que los países reconocen que estas políticas representan la forma más efectiva de asegurar el crecimiento continuado y la reducción de la pobreza. Sin embargo, existe la inquietud de que los países son reacios a proponer acercamientos alternativos, debido a que conocen los límites que las instituciones financieras internacionales están dispuestas a aceptar.

El Banco Mundial parece estar proponiendo las mismas políticas centrales de siempre. Al aparentar que no existen alternativas funcionales, el Banco Mundial no siempre tiene que ejercer el “poder fuerte” controlando el dinero para obligar a los países a estar de acuerdo con ciertas condiciones. Él puede ganar la negociación fácilmente con sus investigaciones globales sobre la “efectividad de ayuda” reflejada en la investigación política a nivel nacional. Sus estudios de país regularmente se refieren a los estudios globales concluyendo que los países necesitan tarifas más bajas, entrega de los servicios en forma más privada y ciertas reformas gubernamentales. La continuidad de suposiciones y acercamientos del Banco se ven en muchos de los estudios y modelos que usa en varios campos. El Banco recientemente aumentó las áreas de asuntos que considera están dentro de su mandato y amplió su trabajo de investigación hacia muchos aspectos de la formulación de política nacional (Martin, 2000).

La investigación del Banco es difundida ampliamente y respetada por muchas audiencias importantes. Una encuesta entre 271 formuladores de política (en su mayoría funcionarios jefes del servicio civil) en 36 países en desarrollo o en transición, encontró que 84 por ciento de las/los participantes usaban los reportes analíticos del Banco. Las/los participantes consideraron al Banco como su más importante fuente de información de una lista de 17 organizaciones nacionales e internacionales. Además, la mayoría de las/los participantes consideraron que el trabajo del Banco era “técnicamente serio, relevante y objetivo” (World Bank, 2000c, p. 1001).

Sin embargo, muchas ONGs y observadores académicos no están convencidos de esa objetividad. Mientras reconoce que una variedad de distintos documentos y puntos de vista emergen del Banco, Lyla Mehta, catedrática del Instituto de Estudios del Desarrollo en el Reino Unido, se queja de que “la agenda de conocimiento del Banco frecuentemente tiende


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a ser centralizada y absolutista, partiendo de modelos economicistas y tecnocráticos. Estas tendencias contribuyen a la emergencia de una agenda de conocimiento estrecha, la cual descuida los asuntos socioculturales y aquellos que conciernen la política económica más amplia” (Mehta, 2001). El Profesor Yash Tandon, Director del Instituto de Información y Negociaciones del Comercio del Sur y del Este Africano (SEATINI), comenta: “Para la mayoría de los observadores del Sur, no existe de hecho, ningún cambio en la manera de pensar o incluso en la aceptación del cambio en el Banco Mundial (el Banco continúa) siendo un bastión de control sobre el conocimiento” (Tandon, 2000). Un estudio llevado a cabo por el Ministerio de Asuntos Exteriores Sueco concluye que “el Banco Mundial continúa actuando en forma dominante como el principal proveedor de ideas del desarrollo. La mentalidad de ‘el Banco nunca se puede equivocar’ todavía reina en muchas de los pensamientos y acciones de la institución. Esto perjudica la habilidad del Banco Mundial para aprender y crea un déficit de rendición de cuentas” (Swedish Ministry of Foreign Affairs, 2000, p. 27 - Ministerio de Asuntos Exteriores Sueco).

Continuando el desacuerdo

Gran parte de la literatura oficial de las agencias del desarrollo sugiere que existe un consenso básico sobre cómo entender la pobreza y qué hacer respecto a ella. Sin embargo, este punto de vista es rechazado por mucha gente. Ravi Kanbur, un antiguo analista del Banco Mundial y Director de País, quien es ahora profesor de la Universidad de Cornwall, está en una posición única para comentar sobre los desacuerdos continuos existentes entre los agentes del desarrollo. En 1998 el Banco Mundial lo nombró líder con su propio equipo, para producir el importante Reporte De Desarrollo Mundial sobre la Pobreza. En esta posición, él leyó y viajó extensamente solicitando opiniones de una vasta gama de organizaciones de la sociedad civil, funcionarios e investigadores académicos en muchos países. En mayo de 2000 él renunció a su posición debido a la presión de parte de funcionarios Senior del Banco Mundial y funcionarios del gobierno de Estados Unidos, quienes estaban preocupados de que su reporte diluyera el pensamiento ortodoxo sobre la liberalización y el crecimiento económico. Kanbur comentó que “especialmente entre algunas de las instituciones financieras internacionales y las Tesorerías de los G7, la tendencia es de dar mensajes políticos (por ejemplo sobre el comercio y apertura) contundentes y duros, por miedo de que si no se procede así, esto será visto como signo de debilidad ‘del otro lado’” (Kanbur, 2001).

Kanbur esbozó algunas razones generales causantes de los continuos y grandes desacuerdos respecto al análisis sobre la pobreza. Él concluyó que el personal del Banco de Desarrollo y del Ministerio de Finanzas junto con los analistas de la economía frecuentemente tienen perspectivas fundamentalmente diferentes a las de las ONGs, las/los investigadores no económicos y el personal de las agencias especializadas de la ONU, los ministerios de ayuda y los ministerios relacionados con lo social. Él dice que los desacuerdos son particularmente obvios respecto a la liberalización del comercio, la liberalización financiera y la privatización.

Esto, él añade, se debe a que los dos grupos ven la pobreza a diferentes niveles, y tienen diferentes puntos de vista sobre los mercados en el tiempo. Las/los funcionarios frecuentemente quieren ver a vuelo de pájaro las tendencias nacionales, regionales o internacionales, mientras que las ONGs y los no economistas más bien se enfocan en categorías particulares de gente. El personal de las instituciones financieras internacionales


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tiende a ver los mercados como neutrales, mientras que las ONGs y las/los investigadores no económicos consideran que los mercados están llenos de situaciones de poder y por lo tanto frecuentemente ponen en desventaja a la gente pobre. Respecto al cronograma, las/los funcionarios en general examinan de cinco a diez consecuencias políticas, mientras que las ONGs y otros se preocupan sobre las consecuencias a corto plazo de las políticas que van a llevar a las familias a la hambruna, o forzarlas a sacar a sus niños y niñas de la escuela. Las ONGs también se preocupan frecuentemente sobre si el crecimiento económico puede sostenerse a largo plazo dado el agotamiento de los recursos naturales de la tierra, mientras que las/los funcionarios tienden a sentirse optimistas pensando que nuevas tecnologías serán inventadas a tiempo para resolver los problemas (Kanbur, 2001).

Acercamientos técnicos a las cuestiones políticas

El Banco Mundial y otras agencias de desarrollo han dado algunos pasos que han sido muy bien recibidos, en un esfuerzo para reconocer que la pobreza es complicada y multi-dimensional (World Bank, 2001f). Por lo tanto, ya no es apropiado producir sólo una “línea de pobreza” y contar el número de personas debajo de ella, y los conceptos como la inseguridad, el riesgo, la exclusión social, la salud ambiental y el empoderamiento ahora están siendo mencionados. Sin embargo, la forma como son entendidos y manejados todavía es muy limitada.

Esta multi-dimensionalidad de la pobreza desafía a aquellos acostumbrados a producir análisis ortodoxos económicos masticadores de números. Algunos parecen haber reaccionado tratando de cuantificar todos los aspectos de la vida para poder ponerlos en modelos técnicos. Un ejemplo es la construcción de elaborados índices del “capital social”, un concepto que ha sido adoptado por el Banco para meter todas las relaciones sociales previamente invisibles para muchos economistas. Ben Fine, un Profesor de Economía, arguye que el capital social es un aspecto de “la colonización de los no economistas por los economistas. (Esto) es un retroceso serio para los estudios del desarrollo, con tópicos claves como la industrialización, el género y la etnia, siendo despojados de sus tradiciones empíricas e intelectuales”, (Fine, 2000, p. 169).

Las cifras relacionadas con las tendencias sociales son frecuentemente metidas en ecuaciones de compromisos económicos. El uso de cuantificación para la investigación se supone lleva a una toma de decisiones más objetiva y racional. Pero algunas/os consideran que estos ejercicios no iluminan las mejores opciones del desarrollo, sino que ignoran o minimizan la importancia de los debates políticos complejos sobre los derechos de propiedad y los sistemas de valores, sean estos respecto a los títulos sobre la tierra, el trabajo no pagado hecho por las mujeres y los hombres en el hogar y la comunidad, o el acceso a los recursos de propiedad comunal.

La socióloga Wendy Espeland examinó el uso del análisis ‘costo-beneficio’ como la principal herramienta para decidir, por ejemplo, si construir o no una represa con graves consecuencias para una comunidad nativa norteamericana. Ella concluye que “la cuantificación privilegia algunas formas de especialización en contra de otras. Aquellos que fijan los términos de lo que está siendo desagregado e integrado, y aquellos que evalúan la adecuación técnica, lo hacen a costo del conocimiento práctico local, alterando relaciones de autoridad en formas profundas” (Espeland, 1999, p. 3). El economista Herbert Simon,


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ganador del Premio Nobel, da una definición que frecuentemente refleja a las/los funcionarios:

“El hombre administrativo reconoce que el mundo que él percibe es un modelo drásticamente simplificado en comparación con la confusión zumbante y floreciente que constituye el mundo real. Él se conforma con una tremenda simplificación porque cree que el mundo real está casi vacío – que la mayoría de los factores del mundo real no tienen mayor relevancia con ninguna situación en particular que él esté enfrentando y que las cadenas más significativas de las causas y los efectos son cortas y simples” (Simon, citado en Scott, 1998, p. 45).

David Craig y Doug Porter, de la Universidad de Auckland y del Banco de Desarrollo Asiático respectivamente, arguyen que los procesos convencionales DELP muestran “una gran falta de equilibrio entre lo ´técnico y lo político’”. Ellos encuentran que “se pierde mucho como consecuencia del estilo de enfoque DELP, representando y categorizando la pobreza en términos globales, acallando y escondiendo la pobreza en mantras estratégicos de ‘crecimiento a favor de los pobres’, ‘desarrollo social inclusivo’ y ‘buen gobierno’” (Craig y Porter, 2001, p. 25).

Investigación extractiva y conclusiva

El objetivo de demasiada investigación del Banco es conseguir conclusiones generales rápidas sobre el estado de la pobreza y sobre lo que se debe hacer al respecto. Sería más útil orientar esta investigación en forma que contribuya al debate público, presentando datos y resultados para consideración de diferentes audiencias. Viendo la investigación de ésta forma requerirá que las/los investigadores se comuniquen mejor y que se deshagan de sus suposiciones. En otras palabras, verse a si mismos menos como expertas/os y más como facilitadoras/es.

Semejante punto de vista, en muchos casos, obligará a aquellos que comisionan la investigación a permitir que sus empleadas/os o consultoras/es pasen suficiente tiempo con las comunidades que están estudiando, para asegurarse de que ésta relación continúe a través de todas las etapas del trabajo, incluyendo la toma de responsabilidad sobre los resultados. Estos puntos fueron muy bien expuestos por Manuel Fernández de Villegas de la ONG mejicana Trasparencia:

“Desde nuestro punto de vista, valdría la pena proponer un código de ética para los profesionales del desarrollo social, quienes trabajan como consultoras/es, el cual debe establecer los términos de sus relaciones con las comunidades y organizaciones sociales, objetivos de su investigación. Es raro que las comunidades y organizaciones mencionadas en los reportes reciban copias, así que ni siquiera saben lo que se ha dicho sobre ellos, y menos aun tienen la oportunidad de expresar sus opiniones sobre las conclusiones, o sobre la forma por medio de la cual se obtuvieron durante las (siempre cortas) visitas al campo, de los expertos. En la actualidad las/los consultores están dando prioridad a sus fuentes de trabajo temporal sin considerar los intereses y derechos de las comunidades y organizaciones sociales (que investigan)” (Fernández de Villegas, 2000).


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Box 3

Cuadro 3: Empujón de consultores apoyados por el Banco La privatización del agua en Ghana

Durante los últimos meses las organizaciones de Ghana se han movilizado para prevenir la privatización del sistema de suministro del agua urbana en su país. Ellos arguyen que el paquete de la privatización es un mal negocio tanto técnica como financieramente. La ONG de Ghana “Centro Integrado de Desarrollo Social” (ISODEC en inglés), se queja de que gran parte del proceso de reforma actual ha sido propulsado por el Banco Mundial, el FMI y donantes bilaterales cuya ayuda actúa como una herramienta de castigo.

ISODEC dice que:

“Todo el proceso fue escondido de la vista pública porque se había decidido de antemano dar la privatización a compañías extranjeras”.

La naturaleza del trato puede ser explicada por el hecho de que la Reestructuración del Secretariado del Sector del Agua recibe fondos directos del Banco Mundial y de donantes bilaterales, y que la escogencia de los consultores que utilizaron costó US$3 millones. “Los estudios clave fueron comisionados y pagados por el Banco Mundial y por donantes bilaterales como el DDI (Departamento para el Desarrollo Internacional). La preparación de estos estudios no fue ofrecida a investigadores de Ghana. Todas las firmas consultoras elegidas resultaron tener una ideología que favorecía la privatización y, además, un historial de trabajo con grandes compañías privadas de agua,” dice ISODEC.

Las firmas consultoras incluyeron a Louis Berger y el Instituto Adam Smith. Louis Berger con sede en New Jersey, EU, está especializada en privatización de la infraestructura. El Instituto Adam Smith, un ‘tanque mental’ en el Reino Unido, es casi sinónimo del estampido de la privatización mundial, y fue seleccionado para aconsejar a la Comisión Reguladora de Servicios Públicos sobre tarifas.

La decisión de traer compañías extranjeras a Ghana es justificada con base de que estas invertirán en una nueva infraestructura y entregarán servicios que son más baratos y eficientes. Sin embargo, el ISODEC se queja de que las compañías extranjeras no tienen responsabilidad contractual de conseguir fondos para inversiones de renovación y expansión del sistema de suministro de agua. Esa es la responsabilidad del Gobierno de Ghana, el cual también tiene la responsabilidad de subsidiar las compañías de agua si estas elevan los precios a niveles que los usuarios pobres no pueden pagar. De todas maneras, como a las compañías se les están dando monopolios en sus áreas de actividad, estas tienen poco incentivo para rebajar los precios, los cuales pueden subir hasta el 300 por ciento.

Fuentes: ISODEC (2001), Martin (1993)

Michael Goldman, un académico estadounidense, quien ha estudiado de cerca al Banco Mundial en Laos y en otros lugares, agrega que “existen importantes factores institucionales que dan forma al proceso de producción del conocimiento”. Él arguye que los factores más importantes son: el tiempo tan corto asignado para conducir la investigación y el requerimiento de que todos los derechos a los datos y conclusiones de la investigación permanezcan con el empleador – el Banco Mundial (Goldman, 2001, p. 197). Describiendo el proceso de evaluación para la represa Nam Theun II, en el la República Popular Democrática de Laos, el cual será el proyecto de infraestructura más costoso que se haya construido en ese país, él relata una conversación que tuvo con un biólogo, quien estaba realizando una investigación al respecto. Este científico sabía muchos detalles sobre las interacciones complejas entre la gente que vive en las llanuras húmedas del Mekong y su


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medio ambiente. Ellos dependen de las inundaciones para fertilizar el suelo, para cultivar arroz, para encontrar material de construcción al igual que culebras, peces y ranas para comer. Sin embargo, el reporte oficial de consulta del biólogo casi no mencionó nada de esto, ya que el Banco lo había empleado solamente para producir un limitado estudio sobre las opciones acuaculturales del río. Goldman concluye que “la especialización más sofisticada, los análisis, datos, observaciones, sabiduría y prácticas nunca aparecen en los reportes oficiales científicos comisionados por las instituciones del desarrollo, ya que entran en conflicto con el propósito más amplio de esas instituciones” (p. 198).

Las limitaciones de la investigación del Banco sobre ciertos asuntos

En esta sección se encuentran algunos ejemplos de los acercamientos del Banco Mundial a ciertas áreas políticas clave, los cuales tienden a pordebajear o ignorar acercamientos analíticos y políticos alternativos.

Clima de inversión

El objetivo de la Estrategia de Desarrollo del Sector Privado del Banco, es la expansión de servicios tales como la salud y la educación, tanto como el trabajo para mejorar el “clima de inversión”. Esto es una continuación de políticas previas del Banco para reducir el Estado a un papel de regulador y coordinador, colocando a las compañías privadas en posición de organización de la producción y entrega de los servicios. Al mejorar el clima de inversión se supone que se aumenta la inversión, se promueve el crecimiento y por lo tanto se reduce la pobreza.

La estrategia incluye planes para que el Banco conduzca evaluaciones del clima de inversión en países clientes. Esto significará la participación de compañías de investigación y su punto de vista sobre lo que obstruye sus actividades. Estas evaluaciones informarán el consejo político del Banco y su condicionalidad. David Ellerman, Investigador Senior del Banco, comenta que: “el pensamiento del Banco tiende a interpretar el clima de inversión en términos de inversionistas extranjeros”. El Banco parece no darse cuenta de que “al mejorar el clima de inversión para un grupo, puede empeorar el de otros”, como por ejemplo los inversionistas nacionales. Además de esto, la evaluación sobre las necesidades de los inversionistas extranjeros es con frecuencia “peligrosamente estrecha”. El Banco tiende a favorecer la flexibilidad del mercado laboral sobre la estabilidad laboral y la inversión del capital humano, y la liquidez del mercado de acciones sobre la fluidez de las inversiones predecibles a largo plazo (Ellerman, 2002). Craig y Porter comentan que los estudios de las agencias del desarrollo tienden a mostrar “una pobreza imaginativa increíble respecto al potencial del papel estatal con relación a las oportunidades productivas” (Craig y Porter 2001, p. 26).

El historial del Banco es pobre. El consejo dado a la República Checa y a Bosnia de introducir vales de privatización de fondos, por ejemplo, no resultó en una inversión sostenida sino en la pérdida de bienes devorados por “fondos rapaces” (vulture funds en inglés) extranjeros. El Banco también ha forzado a muchos países a cambiar su legislación de minas para proveer un “buen clima de inversión” para las compañías mineras. En el caso de Indonesia, a principios de 2002, El Banco Mundial amenazó la suspensión de los pagos del préstamo si el gobierno no cumplía con sus recomendaciones – incluyendo la relajación


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de restricciones sobre la explotación y extracción de minerales, en bosques protegidos oficialmente y en islas pequeñas. El Banco arguyó que esto era necesario debido a que “estas áreas restringidas incluyen un número de prospectos potencialmente ricos en minerales” (World Bank, 2001g). Para llegar a estos depósitos el Banco recomendó que el Gobierno de Indonesia aprobara una nueva ley para que el sector de los recursos naturales fuera más atractivo para los inversionistas extranjeros. Ophelia Cowell del Instituto Trasnacional comenta: “la presión del Banco para remover las protecciones del medio ambiente no ayudan al desarrollo sostenible sino que más bien reducen sus prospectos. Las reformas impulsadas por el Banco en Indonesia definirán las reglas de la industria durante muchos años por venir”. (Cowell, 2002).

Tampoco está claro cómo la agenda de investigaciones del nuevo clima de inversión del Banco, encaja con los otros estudios sobre los mismos asuntos que están siendo llevados a cabo por otras agencias como la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo).

El Comercio

En febrero de 2002, los directores de seis de las organizaciones internacionales más importantes se encontraron para hablar sobre el fortalecimiento de las capacidades relacionadas con el comercio. Los directores del Banco Mundial, FMI, OMC, PNUD, UNCTAD y CIC discutieron el Marco Integrado (MI). El MI es una iniciativa que permite a estas agencias colaborar para ayudar a los gobiernos de los países pobres a entender las cada vez más complejas áreas políticas de comercio y a participar mejor en las negociaciones multilaterales de comercio. La declaración emitida en esta ocasión fue “reafirmar el liderazgo del Banco Mundial para apoyar el proceso principal del comercio hacia planes de desarrollo y estrategias para la reducción de la pobreza”, (World Bank, 2002c).

El proceso MI empezó con el Estudio Diagnóstico de Integración Comercial (EDIC) para “identificar actividades e inversiones técnicas específicas que han de realzar las capacidades del comercio” (World Bank, 2002d). Las conclusiones de esos estudios – que serán llevados a cabo por personal del Banco o por sus consultores – se espera sean integrados en el Documento Estratégico de Lucha contra la Pobreza (DELP) y discutidos durante las reuniones de coordinación de los donantes.

EL MI recientemente recibió US$18 millones de donantes oficiales, a pesar de haber conseguido muy poco durante su primera fase de 1996 a 2000, según dicen funcionarios y críticos (Prowse, a ser publicado, pp. 10-12). La primera fase del nuevo MI acaba de ser completada en Camboya, Madagascar y Mauritania. Se están llevando a cabo otros estudios integrales en 11 de los otros PMD (Países menos Desarrollados), y posiblemente empezarán pronto en los otros 35 PMDs restantes. Posiblemente también se lleven a cabo en países de medianos ingresos (WTO – World Trade Organisation - OMC Organización Mundial de Comercio, 2002).

La relación entre el EDIC (Estudio Diagnóstico de Integración Comercial) y los planes de reducción de la pobreza nacionales es preocupante; existe la posibilidad real de querer ensillar antes de traer el caballo. Más bien que dar forma a las políticas comerciales para conseguir los objetivos de la reducción de la pobreza, el Presidente del Banco James


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Wolfensohn sugiere que el EDIC “puede llegar a ser un importante instrumente de los gobiernos cuando están formulando sus estrategias de reducción de la pobreza” (Wolfensohn, 2001). Puesto en esta forma, la opción de modelos para analizar los beneficios de la sabiduría aceptada por el Banco sobre la liberalización del comercio ejercerá un profundo impacto sobre el DELP. Ya se ha expresado la preocupación de que el Banco Mundial está siguiendo su agenda tradicional de reducción de tarifas a través de estos estudios, sin tener en cuenta medidas de oferta relacionadas con la diversificación y protección de las nuevas industrias (Tan, sin publicar, Bretton Woods Project, ). Académicos como el prominente economista estadounidense, Danny Rodrik, han criticado las limitaciones de algunos estudios prominentes sobre el comercio del Banco, los cuales usan “indicadores engañosos de política económica, seleccionados para dar resultados sistemáticamente tendenciosos a favor de la liberalización y del crecimiento del comercio” (Rodrik, 2000).

Las organizaciones de la sociedad civil –incluyendo a las grandes organizaciones internacionales y redes de trabajo como DAWN, Third World Network (Red de Trabajo International del Sur) y Public Services International (Servicios Públicos internacionales) – firmaron una declaración en marzo de 2002 diciendo que la asignación del papel de liderazgo del fortalecimiento de capacidades del comercio conferido al Banco Mundial “era una situación muy preocupante” . Tales grupos han urgido que a los gobiernos de los países en desarrollo se les dé “la flexibilidad de escoger la agencia y la forma de asistencia que ellos consideren sean las más apropiadas” (Bretton Woods Project, 2002). Esto concuerda con las recomendaciones de los Ministros de Comercio de los PMD por un aumento en los “recursos para que la UNCTAD lleve a cabo en una forma completa y efectiva, la asistencia técnica y las actividades de fortalecimiento relacionadas con el comercio” (Declaración de Zanzíbar 2001).

El Gobierno

La importancia del buen gobierno y de la calidad institucional se ha convertido recientemente en una prioridad entre los funcionarios en Washington y en otros lugares. Sin embargo, es difícil medir el buen gobierno en una forma precisa, objetiva y comprehensiva. El Banco Mundial ha emprendido una investigación amplia en áreas tales como la calidad institucional, el gobierno y la corrupción. Él conduce Revisiones Institucionales y Gubernamentales (RIG), para “encontrar un mayor enfoque y comprender la gestión gubernamental en el sector público y su vínculo con la actuación del sector público”. (World Bank, 2000d). Se han conducido RIGs en Argentina, Armenia, Bangladesh, Bolivia, países del este Caribeño, Indonesia, Nigeria y Perú. También se han realizado muchos estudios similares, incluyendo investigación de anti-corrupción de los ciudadanos, de compañías y de formuladores de política.

El Banco define el gobierno como “las tradiciones e instituciones por las cuales la autoridad es ejercida en un país” (Kaufmann et al, 2002, p. 4). El Banco examina las libertades civiles, los derechos políticos, el proceso de voto, la independencia de los medios de publicidad y la estabilidad política. También trata de evaluar la calidad del servicio civil y su independencia y si el gobierno está persiguiendo políticas poco favorables al mercado, tales como demasiadas regulaciones. La “Aplicación de la Ley” también es examinada, mirando la incidencia de crímenes, cómo predecir el sistema judicial, cómo hacer cumplir los contratos y la incidencia de la corrupción.


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Tratar de captar la calidad de lo que es el gobierno en indicadores que sean comprehensivos y objetivos es problemático. Puede ser engañoso comparar las respuestas de sujetos a través de diferentes países porque los participantes pueden tener diferentes percepciones de lo que es la corrupción y el gobierno (Kaufmann et al., 2002, p. 3). El Banco basa sus indicadores parcialmente en la investigación conducida por compañías comerciales de encuestas. Pero muchas de estas no cubren muchos de los países más pequeños y pobres o la gente más pobre en ellos, ya que sólo están interesadas en encontrar información para potenciales inversionistas privados. Dada la complejidad de producir indicadores en este campo, es esencial que los estudios sobre gobierno sean abiertos, envuelvan discusión y sean percibidos como realizados por un jugador neutral.

Muy poca gente envuelta en el desarrollo opondría la necesidad de estudiar y mejorar los sistemas de gobierno. Muchos han dado la bienvenida al reciente reconocimiento del Banco Mundial respecto a la importancia de medidas en contra de la corrupción y del fortalecimiento institucional. Sin embargo, muchos cuestionarían la competencia del Banco o su legitimidad haciendo juicios sobre esas complejas o sensibles áreas (Santiso, 2002; Kapur y Webb, 2000; Harrison, 2001; Hildyard, 1998). Mientras el Banco ha formado algunas alianzas con agencias independientes en este campo, existen inquietudes de que está demasiado metido en esta área y que por lo tanto debiera apoyar más y escuchar mejor los resultados producidos por otras organizaciones.

Midiendo la pobreza

Un punto de partida esencial para las agencias que desean realizar más investigación o trabajo político, es hacer una estimación del número y tipo de la gente en la pobreza.Durante la ultima década ha habido muchas innovaciones en los acercamientos sobre la pobreza, habiéndose introducido elementos de participación en muchos países. Sin embargo, es raro que la gente pobre, o sus representantes, estén completamente involucrados en tales estudios, así que las conclusiones principales pueden no ser reflejo de la percepción de la gente de la base.

Las estadísticas nacionales sobre la pobreza generalmente esconden amplias variaciones en las conclusiones sobre diferentes regiones o grupos de la población. Ravi Kanbur da el ejemplo de la investigación sobre los estándares de vida en Ghana, los cuales se enfocaron en el consumo de los hogares y no captaron el valor de los servicios públicos. Así, por ejemplo: “si el servicio de bus se cancela, el puesto de salud no tiene medicinas o la profesora no va a enseñar, nada de esto será mostrado” (Kanbur, 2001). En su reporte sobre Uganda, Warren Nyamugasira y Rick Rowden dan una mejor ilustración de esas perspectivas divergentes. Ellos citan al Arzobispo de Gulu, Monseñor John Baptist Odama, quien desafió a aquellos que creían que el Banco Mundial y el FMI habían sacado a su país de la pobreza a “venir y ver por ellos mismos”. Él dijo que 85 por ciento de los ugandeños en el norte del país viven en la miseria y que “las riquezas de la nación no están bien distribuidas” (Nyamugasira y Rowden, 2002).

Una reciente revisión de los DELPs africanos encontró que ellos todavía ponen demasiado énfasis en medidas basadas en los ingresos e ignoran las desigualdades del poder y los asuntos del empoderamiento – asuntos estos de los que se habló en el reporte del Desarrollo Mundial sobre la Pobreza del Banco Mundial. Las evaluaciones de la pobreza


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proveen estadísticas sobre la incidencia de la misma, pero a menudo fallan al no ofrecer análisis significativos de por qué persiste ésta y qué puede hacerse al respecto. DELPs de diferentes países emplean un acercamiento “sorprendentemente uniforme” en sus análisis de las cifras sobre la pobreza, las cuales están basadas en información que “tiende a estar llena de vacíos” (Thin et al, 2001, pp. 4-5). Un documento reciente encuentra que los DELP frecuentemente no discuten las diferencias de género relacionadas con la pobreza crónica y pasajera; o entre la pobreza extrema y la menos extrema, o los asuntos de etnia o raza” (Marcus y Wilkinson, 2002). Este análisis es un eco de otras revisiones de las Evaluaciones sobre la Pobreza del Banco (ejemplo, Hanmer et al, 1999). En noviembre de 2001, funcionarios de los gobiernos donantes, quienes estaban renegociando fondos para el Banco Mundial, lo presionaron a “mejorar la calidad y relevancia política de gran parte de sus análisis sobre la política” (AID, 2001).

Sanjay Reddy y Thomas Pogge de la Universidad de Columbia, en un documento titulado “Cómo no contar a los pobres” dan un cáustico recuento de los problemas con las cifras que ha producido el Banco sobre la pobreza. Ellos dicen que están “sorprendidos de que el Banco haya estado publicando estadísticas regularmente por 12 años – ‘precisamente’ en seis dígitos y muy usadas en publicaciones académicas y medios de comunicación a través del mundo – sin dar suficiente atención a los enormes errores en sus procedimientos. Es difícil no ver este hecho como indicativo de la baja prioridad que se ha dado hasta ahora al problema global persistente de la pobreza extrema” (Reddy y Pogge, 2002, p. 32).

Robert Wade, Profesor de Política Económica en la Escuela de Economía de Londres, arguye que el Banco sabe muy bien que algunas cifras, incluyendo el número de los pobres absolutos, son políticamente sensibles. El muestra su preocupación diciendo que “es posible que la gente que calcula semejantes cifras – en el Banco o fuera de él – están inclinados a buscar opciones metodológicas que producen un resultado relativamente favorable, aun si están en los límites de lo profesionalmente defendible”. Wade desafía el hecho de que el Banco Mundial, el cual depende de la censura de sus estados miembros, sea el proveedor más importante del mundo de estadísticas del desarrollo. Él dice “No quisiéramos que los laboratorios de investigación de Philip Morris (trasnacionales del tabaco) fueran la única fuente de datos sobre los efectos del cigarrillo, aun cuando la investigación tenga estándares profesionales” (Wade, 2002, p. 5).

Box 4, page 29

Cuadro 4: ¿De quién es el conocimiento de la pobreza que cuenta en Uganda?

En un reporte que está siendo completado, los investigadores Karen Brock, Rosemary McGee y Richard Ssewakiryanga arguyen que a pesar de toda la discusión sobre el sentido de propiedad y la coordinación de donantes, el Banco Mundial frecuentemente menosprecia los análisis de la pobreza producidos por otras organizaciones y ha aumentado recientemente su propio papel en la investigación. Los donantes han promovido los conceptos de participación, abriendo así algún espacio para las organizaciones de la sociedad civil para actuar como investigadores. Pero la influencia de los tradicionales expertos internacionales continúa siendo fuerte. Se cita a un consejero del DDI (DFID) diciendo ”hay demasiados consejeros de DDI en este lugar”. Por supuestos varios actores (ONGs,` tanques mentales´, etc) también están produciendo investigación. La cuestión no es tanto quién genera la información, sino ¿cuál análisis se puede considerar legítimo?

El conocimiento sobre la pobreza que se origina en la base y es reportado por las ONGs, frecuentemente


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ha sido tratado como inválido, irrelevante o que no vale la pena de ser recogido. Un estudio cualitativo comisionado por la ONG “UWONET” ugandesa, sobre el efecto del ajuste estructural sobre las mujeres, vio su legitimidad socavada por fuertes críticas del Banco Mundial basadas en debilidad metodológica. Similarmente, el reporte revela las contradicciones entre los reclamos del Banco Mundial de apreciar el conocimiento de la gente de la base sobre la pobreza, y lo que realmente valora en la realidad “...el Banco Mundial, principal fundador del Fondo de Acción Social del Norte de Uganda, basó el diseño del programa en consultas extensivas de micro-nivel en el norte, en el cual ellos encontraron que `la gente pobre conoce muy bien sus prioridades´. Sin embargo, incluso entre aquellos en el Banco que evalúan la investigación participativa de la base, existe una creencia común de que ´lo que la gente pobre quiere no es necesariamente lo que debieran recibir´. La intervención tradicional de los ´expertos´ es vista como necesaria para trasladar sus deseos expresados (..). en resultados dignos de confianza que sean amistosos con la política” (Brock et al., 2002). Ha habido debates recientes sobre cómo presentar los datos sobre la pobreza y el conteo de cabezas. Las disparidades entre las distintas regiones o grupos étnicos pueden ser tabú políticamente, por lo tanto, la separación de estos datos no se lleva a cabo en estudios oficiales a pesar de que es técnicamente factible.

El Banco, al tiempo que se presenta como campeón del “sentido de propiedad”, ha fallado a veces aceptando información sobre la pobreza producida por otras organizaciones. Mientras Uganda tiene éxito re-presentando su pre-existente Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza (PAEP), como un Documento Estratégico para Reducción de la Pobreza (DELP) aceptable al Banco Mundial, Brock et al. describe un conflicto entre el Banco, FMI y el Gobierno de Uganda sobre cómo monitorear y reportar sobre el PAEP/DELP. Un Reporte sobre el Estatus de la Pobreza producido por el Ministerio de Finanzas para reportar sobre el progreso en contra de los objetivos PAEP, fue cambiado por el FMI y el Banco para que se adaptara mejor a su formato preferido. Un observador del Ministerio de Finanzas relata que el Reporte sobre el Estatus de la Pobreza publicado por el Banco Mundial en su página web, fue distinto del producido previamente por el Ministerio. La única posible conclusión es que el Banco Mundial lo cambió sin consultar con los autores.

Brock, McGee y Ssewakiryanga reclaman que el papel del Banco Mundial en producir datos sobre la pobreza ha aumentado en Uganda desde 2000, debido en parte a que “el Banco tiene una agenda de investigación con motivos ulteriores y está determinado a conseguirlos en este caso, no importa si está de acuerdo o no con la agenda de investigación sobre la pobreza del Gobierno de Uganda”. En forma más general “los donantes están duplicando sus esfuerzos de investigación sobre la pobreza y la generación del conocimiento”, aparentemente porque su visibilidad y su sentido de éxito viene de comisionar nuevos reportes (Brock et al., 2002).

La producción del conocimiento no necesariamente influencia las decisiones clave. Mientras una consulta muy amplia fue llevada a cabo para informar la reciente revisión de Uganda sobre el Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza, la preparación fue hecha a puerta cerrada en el Ministerio de Finanzas “con asistencia técnica de un consultor extranjero apoyado por DDI”. Las negociaciones correspondientes del Crédito de Apoyo a la Reducción de la Pobreza con el Banco Mundial, también tuvieron lugar a puerta cerrada, y el Banco Mundial impuso exitosamente sus condiciones políticas, las cuales no fueron discutidas en – o consistentes con – el Plan de Erradicación de la Pobreza del Gobierno de Uganda.

Fuentes: Brock et al, 2002, Nyamugasira y Rowden, 2002. Ver también Banco Mundial, 1996.

Modelo macro-económico

El Banco Mundial ha sido criticado por largo tiempo por tener un acercamiento `de una talla le sirve a todos´ respecto a la formulación política en sus países clientes. Una forma de forzar este acercamiento es a través del uso de los modelos macro-económicos, los cuales son genéricos y estándar para todos los países. El Banco Mundial usa una impresión (spreadsheet) compleja de computadora para modelar el estado de la economía y simular qué pasaría si ciertas cantidades y tipos de asistencia de desarrollo fueran proveídos. Este


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Modelo Revisado del Standard Mínimo-Ampliado (MRSM-X), es usado en todos los países clientes del Banco e ignora completamente muchas opciones y perspectivas analíticas. El Centro Integrado de Desarrollo Social en Ghana (ISODEC) se queja de que el MRSM-X está basado en un concepto que “ha sido conclusivamente demostrado no estar apoyado ni por los datos ni por la teoría económica” (ISODEC, 2002, p. 9). Las/los empleados del Banco, ellos mismos, han criticado el modelo MRSM-X y por eso están desarrollando algunos nuevos acercamientos. Desafortunadamente, estos todavía conservan algunas fallas claves del MRSM-X, incluyendo la base racional de que una talla le sirve a todos los países en desarrollo, y sus inverosímiles suposiciones tales como la existencia de empleo continuado de tiempo completo (Ibíd., pp. 13-17).

Sin embargo, a pesar de todos esos problemas, esos modelos dan un brillo científico a las negociaciones respecto al monto de dinero que el Banco debe prestar a un país y sobre el crecimiento económico y reducción de la pobreza resultantes. Las organizaciones de Ghana dirigidas por ISODEC, en este momento están desarrollando un modelo alternativo llamado Efectos Distributivos de la Política Económica (EDPE, DEEP in inglés). Este es un dinámico modelo económico computarizado, cuyo objetivo es “enriquecer el diálogo sobre políticas macro-económicas y reducción de la pobreza, por medio de la clarificación de los compromisos macro-económicos y sus implicaciones sociales probables” (ISODEC, 2002, P. 10). EDPE intenta reversar la lógica que sostiene los modelos existentes: “en vez de empezar de un modelo genérico añadiéndole toques de Ghana, empezamos de una situación especifica de Ghana según es percibida en las discusiones con los economistas expertos locales y las organizaciones de base y la estilizamos para conseguir un modelo funcional”. Este modelo permite la evaluación de los compromisos políticos y de los acercamientos alternativos. Utiliza un macro-acercamiento estructural opuesto al neoclásico del Banco Mundial. EDPE explícitamente dirige los asuntos geográficos (región, rural/urbano), diferencia los impactos según ocupación y grupo social y permite que la provisión de servicio social y los ingresos y distribución aparezcan en el mapa en relación con los indicadores del desarrollo humano. Semejante modelo representa una separación radical del MRSM-X. Como su acercamiento es poco familiar para las/los empleados del Banco, no está claro como van a reaccionar a sus conclusiones cuando sea completamente operacional. Es realmente importante para otras ONGs aprender de la experiencia del ISODEC y trabajar con investigadores apropiados en sus propios países para construir tipos de modelos EDPEs, en vez de trabajar dentro de los limitados confines de los acercamientos del Banco y del Fondo.

Conclusión

Podríamos encontrar otros ejemplos similares de acercamientos estrechos del Banco Mundial sobre asuntos importantes en otras áreas, como el medio ambiente, la educación, la salud y el género. Esta sección ilustra el hecho central de que continúa habiendo desacuerdos fundamentales sobre cómo entender a la pobreza y la política económica, tanto en áreas generales como particulares. Dentro del Banco Mundial esas diferencias también son perceptible en ocasiones, ya que el personal ciertamente no tiene un punto de vista unánime. Lo que el Banco da a conocer y hace en la actualidad, no tiene credibilidad entre una gama de protagonistas clave, que la organización desea enganchar con el DELP y otros procesos similares, reforzando la necesidad de un cambio en la práctica del Banco Mundial y de un mayor desarrollo de los análisis independientes. La única forma por la cual más voces puedan presentarse ante la mesa de discusiones y más sentido de propiedad y


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capacidad puedan ser creados, es la diversificación de las fuentes de datos y de la investigación política relevante.


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Conclusiones y Sugerencias Estratégicas “{Necesitamos} terminar el casi monopolio analítico del Banco Mundial (y de otras multilaterales) sobre los detalles de la reforma de pensiones, privatización del sistema de suministro de agua, del sistema de seguros de depósitos del banco ideal y tantos otros asuntos de la reforma económica y social. El Banco Mundial necesita proteger, apoyar y financiar directamente un mayor uso por parte de los prestadores nacionales del análisis producidos por sus competidores – incluyendo las instituciones de investigación locales y las compañías consultoras mundiales de primera clase – no sólo para implementar sino también para el diseño de políticas y programas. El personal del Banco puede y debe tener un acercamiento más desinteresado ante el diseño político”.

- Nancy Birdsall, antigua Directora del Departamento de Investigación Política del Banco Mundial (2000)

En un momento en el cual está enfatizando `el fortalecimiento de las capacidades´, `las alianzas´, y la necesidad de que se oigan voces diferentes, el Banco Mundial está produciendo más estudios sobre más áreas que nunca. Mientras el Banco ciertamente tiene muchas/os investigadores de gran calidad y mucha información a la mano, muchos desafían su papel dominante como productor de investigación y análisis. Sus análisis frecuentemente son moldeados más por la política y los procesos internos del Banco, que por las necesidades de la gente más pobre. Como estos estudios son la base sobre la cual concede los préstamos a sus países clientes, ellos pueden ser una de las razones de la falla del proceso DELP para provocar mayores debates sobre las políticas macro-económicas.

Al Banco Mundial – y al FMI – con frecuencia se les ve como juez y parte en sus operaciones. Las/los empleados del Banco Mundial o su directiva, pueden consciente o inconscientemente, verse tentados a distorsionar la investigación que producen para justificar sus operaciones o apoyar a sus gobiernos clientes. La analogía de la Philip Morris usada por Robert Wade (ver en la sección anterior) ilustra vívidamente estos posibles conflictos. Estos son similares a aquellos vistos con los bancos inversionistas tales como Merrill Lynch, donde ha habido claras tensiones entre el papel de analista financiero y el de banquero inversionista1.

Bretton Woods Project urge a las ONGs, a las/los parlamentarios y a otros partidos interesados a dar más atención al trabajo de análisis conducido o comisionado por el Banco Mundial en sus países o sectores, que puedan influenciar las negociaciones y asignaciones financieras. Deben monitorear quién lleva a cabo los estudios, y cómo se llevan a cabo estos, y pueden considerar posible desafiar aquellos estudios que consideren demasiado limitados en diseño o ejecución.

Box 51 Los analistas de Merrill Lynch emitieron recomendaciones intimidatorias sobre acciones de la compañía, supuestamente para ayudar a asegurar tratos lucrativos para la firma de banqueros que aconsejaban a las mismas compañías sobre fluctuaciones de acciones del mercado, fusiones y adquisiciones. (The Guardian, 2002 – periódico inglés).


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Cuadro 5: Informándose sobre las evaluaciones del Banco Mundial

Hay algunas guías generales útiles para comprender y abogar sobre el proceso DELP, incluyendo las de Oxfam (2002) y de Bretton Woods Project (2000). Antes de envolverse en cualquier tipo de estrategia sobre los estudios nacionales del Banco, aquellas organizaciones interesadas deben saber más sobre ellas. Algunas formas de hacer esto incluyen:

Consultar la página web del Banco Mundial o su planeado sitio web de multi-agencias sobre el Trabajo Analítico Nacional, cuyo objetivo es mostrar estudios terminados, o planeados por varias agencias de desarrollo oficiales, incluyendo al Banco (http://www.countryanaliticwork.net/)

Obtener los documentos sobre la EAP (Estrategia de Asistencia a Países), los cuales listan los estudios completos nacionales en el Anexo (normalmente Anexo B4).

Contactar a las/los empleados de la oficina del Banco correspondiente a su país.

Las organizaciones interesadas tal vez quieran hacer preguntas a los representantes del Banco Mundial, tales como las siguientes, sobre lo que está sucediendo en su país:

¿Que investigación ha comisionado el Banco o planea comisionar?

¿Quién llevará a cabo estos estudios?

¿Qué métodos de investigación serán usados?

¿Cuál es el cronograma para planificarlos, conducirlos y publicarlos?

¿El proceso de diseñar, ejecutar y concluir estos estudios estará abierto a los grupos de la sociedad civil interesados?

¿Cómo encajan estos ejercicios de investigación con todo el proceso DELP y con el proceso de negociación de condiciones para los préstamos CARP y SCRP (PRSC y PRGF)?

¿Están algunos parlamentarios u otros comités guiando este trabajo?

¿En qué fase están el SCRP y el CARP?

¿Cuándo planean hacer el borrador de la Estrategia de Asistencia al País?

¿Cuáles son sus planes para la participación de la sociedad civil en la negociación del EAP / CARP / ICRP?

¿Tienen planes para llevar a cabo el Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza, respecto a cualquiera de las reformas que están promoviendo?

Para hacer más fácil esta tarea el Banco Mundial y el FMI deben responder a las preguntas produciendo una matriz para el país, sobre quién es responsable, de cuáles estudios, mostrando los impactos de las políticas propuestas y el cronograma.

Las agencias de desarrollo bilaterales deben ser cautelosas proveyendo fondos adicionales al Banco Mundial para conducir análisis. Se debe permitir que los países recipientes digan cuáles son sus necesidades y prioridades y que puedan contratar asistencia de una gama de organizaciones o institutos de investigación independientes.

Las ONGs que trabajan a nivel internacional pueden desear discutir estos asuntos en diferentes foros – por ejemplo, durante la revisión actual de la Directiva Operacional de Ajuste Estructural del Banco Mundial, la cual guía al personal sobre cómo realizar el trabajo


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http://www.countryanaliticwork.net/

del ajuste, o en las discusiones sobre la estrategia de desarrollo social del Banco y sobre las guías del empoderamiento. El trabajo de campaña y abogacía públicos también puede ayudar a cambiar la mentalidad persistente de “nosotros sabemos que es lo mejor” de las instituciones financieras internacionales, como en el caso de Bangladesh, donde las ONGs como la Fundación para el Empoderamiento de la Gente y Action Aid de Bangladesh, lanzaron una campaña en 2002 para desafiar el proceso DELP.

Todas las organizaciones a nivel nacional podrían;

Envolverse en la escogencia de los tópicos del estudio o del análisis.

Contribuir a esos estudios.

Obtener copias de estudios y preparar respuestas a tiempo para las reuniones DELP.

Trabajar con los acercamientos independientes que se están desarrollando fuera del Banco.

Las ONGs hasta ahora han concentrado la mayor parte de su atención y energía en el proceso ERP (Estrategia para la Reducción de la Pobreza), pero tal vez es más importante escrutar quién está escribiendo y negociando el análisis del país y los acuerdos sobre el préstamo SRPC (Servicio (o Instrumento para el Crecimiento y Reducción de la Pobreza) y la CARP (Crédito de Apoyo para la Reducción de la Pobreza). (Nyamugasira y Rowden, 2002).

Hacia la participación real y opción en las evaluaciones

El anuncio del Banco y del Fondo sobre el acercamiento AISP (Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza) , tiene el potencial de aumentar la trasparencia del apoyo del Banco hacia posiciones políticas específicas. Sin embargo, de acuerdo con la información disponible en el momento, el AISP es sólo una larga lista de metodologías. No está nada claro si va a llevar a una transformación dramática sobre quién va a estar involucrado en la producción de los análisis del Banco Mundial y qué es lo que cubre.

El Banco Mundial tiene un sistema de “control de calidad” para la investigación que produce. Este control – que envuelve protocolos de investigación y revisiones de otros investigadores del Banco – es parte de la razón por la cual el Banco frecuentemente no acepta investigación producida por otras organizaciones, incluyendo a los donantes oficiales. ¿Será mucho pedirle al Banco que extienda su noción de “calidad” a aspectos más allá de los meramente técnicos? Este análisis debe ser juzgado de acuerdo con los objetivos finales y totales del proceso. Según las palabras del Presidente del Banco “el acercamiento DELP tiene sus raíces en el concepto de que los países mismos y sus ciudadanos necesitan ser dueños de sus estrategias de reducción de la pobreza. También está basado en el concepto de las alianzas – alianzas entre países, dentro del gobierno, las ONGs, el sector privado y las comunidades locales donde vive la gente pobre, junto con alianzas entre países y quienes los apoyan en el exterior, pero siempre con cada país a la cabeza” (Wolfensohn, 2002).


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La gente pobre y sus representantes deben estar tanto directamente involucrados preparando el marco de los estudios pagados por dineros públicos, y sabiendo su estatus, como participando en la discusión de las conclusiones. Ellas y ellos tienen que tener acceso a los datos y los reportes para poder usarlos directamente. La Comisión Mundial de Represas, una organización formada de activistas, analistas, directores de compañía y representantes gubernamentales, hace una serie de recomendaciones relevantes en su reporte. La Comisión expresa claramente la inquietud de que la evaluación del desarrollo “ha sido típicamente limitada en su alcance y primariamente confinada a los parámetros técnicos”. Ella define la participación en el planeamiento de proyectos diciendo que deber haber “aceptación pública demostrable” por la gente afectada. Esto debe ser expresado en acuerdos formales y obligatorios “negociados dentro de un proceso abierto y trasparente”. De acuerdo con la Comisión, las opciones de planificación y evaluación deben incluir:

Formulación de las necesidades y de los objetivos de desarrollo a través de un proceso de participación abierto, antes de identificar y evaluar las opciones para el desarrollo,

Uso de acercamientos de planificación que tengan en cuenta toda la gama de los objetivos del desarrollo para evaluar todas las opciones políticas, institucionales, de manejo y técnicas.

Dar a las consideraciones sociales y del medio ambiente la misma importancia que a los factores técnicos, económicos y financieros (World Comisión on Dams, 2000. Comisión Mundial de Represas).

Fomentando los acercamientos independientes

Los acercamiento independientes deben escrutar y cuando sea necesario desafiar los análisis producidos o comisionados por el Banco. Estos análisis deben continuar siendo fortalecidos y desarrollados. Otras instituciones como el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), producen información valiosa, por ejemplo en sus Reportes Sobre el Desarrollo Humano, y muchas iniciativas independientes de la sociedad civil, son dignas de mayor fortalecimiento y de recibir mayor publicidad. Estas pueden ser ocasionales, sobre una iniciativa o política particular, o sostenidas para permitir la evaluación independiente continua.

El modelo económico EDPE (Efectos Distributivos de la Política Económica – DEEP in inglés) por los grupos de la sociedad civil de Ghana, parece ofrecer buenas posibilidades para sacar las discusiones políticas fuera de las cajas negras de Washington, y sacarlos a la luz pública donde más actores puedan tomar parte en las discusiones. Algunos ejemplos de otros países u organizaciones que están estableciendo sus propios acercamientos para desafiar los del Banco Mundial, incluyen el Centro de Desarrollo e Investigación Económica de Armenia, y la iniciativa KIKIs en Indonesia (INFID, 2002). En el Apéndice se pueden encontrar ejemplos seleccionados de iniciativas internacionales para el análisis político independiente.

Las ONGs también en ocasiones emplean analistas externos de gran calibre para apoyar sus posiciones. En mayo de 2002 las ONGs ugandeñas pidieron al economista Jeffrey Sachs escribir una carta al Gobierno de Uganda desafiando la sabiduría del informe del FMI,


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el cual decía que un gran aumento del gasto en salud en Uganda tendría impactos económicos negativos (allAfrica.com, 2002). Al principios de 2002, los grupos de la sociedad civil de Ghana, establecieron una misión independiente para descubrir hechos, la cual integró académicos, un representante de la organización Mundial de la Salud, parlamentarios británicos y representantes de los sindicatos para evaluar la propuesta privatización del suministro del agua urbana en su país.

No hay lugar a dudas de que la recolección de datos y el análisis político son necesarios. Sin embargo, el Banco Mundial debe ser persuadido para que permita que otros lideren en muchas áreas, y en aquellas donde continúa conduciendo análisis políticos lo haga en una forma mucho más abierta a través de todo el proceso. Esto ampliará el espacio donde se puedan desarrollar acercamientos independientes, debates genuinos y soluciones creativas.


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Apéndice

Iniciativa para la Revisión Participativa del Ajuste Estructural (Structural Adjustment Participatory Review Initiative (SAPRI)

Es un proyecto conjunto del Banco Mundial con organizaciones de la sociedad civil, el cual desafía los efectos del ajuste. Cuando al final el Banco Mundial se rehusó a aceptar sus resultados, SAPRI ayudó a establecer una red de trabajo internacional de OSCs llamada SAPRIN. El reporte de SAPRIN saca conclusiones sobre el ajuste en muchos países. www.saprin.org Iniciativa para el Diálogo Político (IDP) - Initiative for Policy Dialogue (IPD)

Es una organización establecida por Joe Stiglitz y otros para ayudar a los países en desarrollo y en transición a explorar las políticas económicas alternativas. En cooperación con contrapartes nacionales, IPD conviene foros que reúnen una diversidad de protagonistas clave, incluyendo funcionarios senior gubernamentales, ONGs, representantes laborales, académicos, comunidades de negocios, ´tanques mentales´, y medios de comunicación. Estos foros evalúan las políticas económicas alternativas y promueven la comprensión de las opciones disponibles. (IPD 2002)www.gsb.columbia.edu/ipd/

Guarda Social - Social Watch

Desde 1999 las redes de trabajo de Social Watch han monitoreado el progreso del cumplimiento de las promesas del Banco Mundial, hechas durante la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (WSSD en inglés) en Copenhagen y en la Cuarta Conferencia sobre la Mujer en Beijing, usando indicadores relacionados con las promesas del WSSD y recogiendo datos en todo el mundo, gracias a la cooperación de sus organizaciones miembros. Social Watch produce reportes temáticos y de país, al igual que un reporte global anual. www.socialwatch.org/

IDEAs

Es una red de trabajo pluralista formada por economistas heterodoxos envueltos en la enseñanza, investigación y aplicación de análisis críticos del desarrollo económico. IDEAs se define a sí misma como una red de trabajo con sede en el Sur, abierta a todos aquellas/os comprometidos con un desarrollo más apropiado y el análisis progresivo de los desafíos del mismo. www.networkideas.org

El Proyecto Internacional sobre Presupuesto – The International Budget Project

Es una iniciativa para promover el interés y la capacidad de los grupos de la sociedad civil para involucrarse en negociaciones de presupuesto.www.internationalbudget.org

Micro Impactos de las Políticas Macro-económicas y de Ajuste Micro Impacts of Macroeconomic and Adjustment Policies (MIMAP)


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http://www.internationalbudget.org/

http://www.networkideas.org/

http://www.socialwatch.org/

http://www.gsb.columbia.edu/ipd/

http://www.saprin.org/

Es una red de trabajo que conecta a las/los investigadores sobre el desarrollo en los países, a funcionarios políticos, ONGs y expertas/os internacionales. El objetivo de la red de trabajo MIMAP es comprender el costo humano de las políticas macro-económicas y de los choques, para diseñar mejores políticas y programas de alivio a la pobreza, por medio de la investigación, la capacitación y el diálogo. www.mimap.org

Información Comunal, Empoderamiento y Trasparencia Community Information, Empowerment and Transparency (CIET)

Es un grupo internacional de epidemiólogas/os y científicas/os sociales quienes ofrecen investigación y métodos científicos a los gobiernos locales y a las comunidades. Cuando la gente se involucra en la recolección de datos para la evidencia y el análisis, CIET las/los ayuda a participar en una forma progresivamente más informada, lo cual les ayuda a empoderarse y a mejorar su toma de decisiones sobre las situaciones que afectan sus vidas. www.ciet.org

Alivio Internacional de la Deuda – Debt Relief International (DRI)

Es una organización sin ánimo de lucro fundada por cinco gobiernos europeos en julio de 1997, para llevar a cabo un programa de fortalecimiento de las capacidades de los PPME (Países Pobres muy Endeudados – HIPC en inglés) para ayudarlos a manejar su propia estrategia y análisis sobre la deuda. DRI está trabajando con 30 PPME actualmente. www.dri.org.uk

Programa de Empoderamiento de la Política EconómicaEconomic Policy Empowerment Programme (EPEP) Es un programa coordinado por la Red de Trabajo Europea sobre la Deuda y el Desarrollo (EURODAD), cuyos objetivos son recoger el conocimiento y fortalecer las capacidades en el Sur para mejorar los debates sobre escogencias politico-económicas.www.eurodad.org/5programmes/indexprogrammes1.htm


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http://www.eurodad.org/5programmes/indexprogrammes1.htm

http://www.dri.org.uk/

http://www.ciet.org/

http://www.mimap.org/

Textos de Referencia

*Nota: las referencias de las páginas web se pueden encontrar como vínculos activos en la versión en línea de este Informe en: www.brettonwoodsproject.org/briefings/

La traducción a las referencias está en negrilla después de la referencia en inglés.

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