CEEY Reporte Puebla Congreso Del Estado

Consejo Directivo

Dra. Amparo Espinosa RugarcíaPresidenta

Lic. Amparo Serrano EspinosaVice-Presidenta

Mtro. Julio Serrano EspinosaSecretario

Sr. Manuel Serrano EspinosaTesorero

Dr. Enrique CárdenasDirector Ejecutivo

Dra. Verónica Malo GuzmánInvestigadora Principal

Mtra. Claudia Paola Debler BerentsenInvestigadora

Evalúa y Decide

Evaluaciones 2014

Serie: Evaluación de leyes Centro de Estudios Espinosa Yglesias, A.C. ceey Editorial

© Centro de Estudios Espinosa Yglesias, A.C. Av. Insurgentes Sur 1871 piso 8Col. Guadalupe InnC.P. 01020México, D.F. www.ceey.org.mx

Impreso en México

evaluación del desempeño

sobre el tercer año de sesiones

de la lviii legislatura del h. congreso

del estado de puebla

Proyecto Evalúa y Decide

PANEL DE EVALUADORES

Dra. Karina Mariela Ansolabehere SestiMtra. Nisaly Brito RamírezDr. Raymundo Miguel Campos VázquezMtro. Leonardo Corro FernándezDra. Gloria del Castillo AlemánDra. Isabel Davara Fernández de MarcosMtro. Rodrigo Díez GargariMtro. Lorenzo Gómez MorínLic. Óscar Gutiérrez ParadaDr. Juan Enrique Huerta WongDr. Álvaro Fernando López LaraDra. Issa Luna PlaDra. María Marván LabordeDr. José Antonio Meyer RodríguezLic. Haydeé Pérez GarridoDr. Khemvirg Puente MartínezDr. Luis Raigosa SoteloDr. Víctor Manuel Reynoso AnguloDr. Jesús Rodríguez ZepedaDr. Ángel José Trinidad ZaldívarLic. Lilia María Vélez IglesiasMtro. Jeffrey Allen Weldon Uitti

Moderador /Director General Dr. Enrique Cárdenas Sánchez

Coordinadora:Mtra. Claudia Paola Debler BerentsenInvestigadora del ceey

Equipo upaep- PueblaDr. Alfonso Mendoza VelázquezCoordinadorLic. Paola Fabre MirandaLic. Yessica Lara Torres

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO | 7

I INTRODUCCIÓN | 13

II RESULTADOS | 17 a Evaluación del desempeño institucional del tercer año de sesiones (2013) | 17b Evaluación de la actividad legislativa del tercer año de sesiones (2013) | 25

1 Análisis de iniciativas aprobadas en torno a la justicia social | 252 Análisis de iniciativas aprobadas en torno a la transparencia y protec-

ción de datos personales | 403 Análisis de iniciativas aprobadas en torno a la rendición de cuentas y del

Congreso | 60 III EVALUADORES | 78

ANEXO 1 | 85Documento metodológico aplicado a la evaluación de desempeño de la lviii Legis-latura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011- 2013

ANEXO 2 | 97Opinión del Mtro. Rodrigo Díez Gargari sobre el papel del Congreso del Estado de Puebla en los proyectos de inversión del Estado de Puebla. La necesaria colabora-ción de poderes en materia de endeudamiento público.

❧

RESUMEN EJECUTIVO

Todo Congreso constituye, a la par del sufragio universal, los partidos políticos y los procesos electorales, una de las variables más importantes de una democra-

cia. A través de esta institución se fortalece la democracia representativa, se equili-bran los poderes y, en general, se desarrolla plenamente la política de un Estado a través de esta forma de gobierno.

Con esto en mente, y con base en la experiencia en la evaluación de leyes y de des-empeño de órganos, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey), decidió poner al escrutinio de más de 50 expertos reconocidos en su medio —a saber, académicos, consultores, ex funcionarios y miembros de organizaciones civiles—, el actuar de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011-2013 (Congreso).

Esta decisión no fue casual. Se originó de la alternancia política vivida en dicho Estado a partir de las elecciones de 2010, y del interés del ceey por documentar y evaluar cómo es que un reacomodo de esta naturaleza transforma no sólo el orden normativo de un estado, sino también la esfera de la actuación de su Poder Ejecuti-vo, del Poder Legislativo, de los partidos políticos y, desde luego, de la ciudadanía en su relación con el poder.

Con base en una metodología diseñada por el ceey en 2011, misma que se entregó previamente a los diputados y diputadas de dicha legislatura para evaluar al Poder Legislativo del Estado de Puebla y a sus grupos parlamentarios,1 se logró documentar y durante tres años consecutivos, datos duros sobre grupos parla-mentarios; facultades de control y vigilancia como control económico, compare-cencias de funcionarios públicos y solicitudes de información, nombramientos y ratificaciones; facultades electorales, ocursos, puntos de acuerdo y coaliciones triunfadoras; asistencia al pleno y a votaciones; licencias; comisiones legislati-vas; cohesión y disciplina; interferencias y relación de los legisladores con sus distritos. Se elaboraron tres informes por año.2 Posteriormente, los expertos re-

1 Se puede consultar la metodología en el Anexo 1 del presente documento.2 Dichos informes podrán consultarse en el portal electrónico del ceey, www.ceey.org.mx en

el apartado de políticas públicas/ desempeño.

8

visaron, comentaron y evaluaron los informes, así como una selección de ini-ciativas aprobadas durante cada año. La finalidad fue otorgar una calificación numérica a cada año de sesiones y emitir recomendaciones puntuales a partir de cada criterio evaluado.

Los tres ejercicios de evaluación realizados resultaron particularmente produc-tivos en términos de medición de transparencia y rendición de cuentas. Presentan además a un Congreso desdibujado y con poca intervención en las grandes decisio-nes políticas de su Estado.

En su primer año de sesiones (2011), el Congreso obtuvo una calificación glo-bal de desempeño de 6.3 en una escala de 0 a 10. Los expertos señalaron que, a pesar de los grandes vacíos de información encontrados en su portal electrónico —fuente primaria de toda información analizada y evaluada— en términos com-parativos, ésta se encontraba mejor organizada que en legislaturas anteriores y la de otros congresos estatales. También pudieron constatar que entre los grupos parlamentarios existió una alta cohesión; sin embargo, no fue posible conocer el contenido de los procesos legislativos, ni las deliberaciones de los diputados y diputadas, tanto en Comisiones como en el Pleno, porque la totalidad de las actas, minutas, dictámenes y versiones estenográficas no se encontraba disponible. A su vez, apreciaron que la gran mayoría de las iniciativas legislativas presentadas y aprobadas por el Pleno carecían de una correcta definición del problema, de propuestas específicas de alternativas y soluciones, de un uso lingüístico simple y claro y de una adecuada racionalidad económica y ciudadana que permitiera su instrumentación y aplicación.

Para el segundo ejercicio de evaluación (2012), los expertos convocados ca-lificaron al Congreso con un 6. Si bien reconocieron que en ese periodo se tomó con mayor seriedad su responsabilidad de transparentar su actuar y rendir cuen-tas a los ciudadanos, aún se presentaron vacíos importantes de información. Se señaló de nuevo que ante las deficiencias encontradas en las iniciativas legislati-vas presentadas y aprobadas en el Pleno, resultaba urgente que los legisladores tomaran conciencia de lo importante que es formarse en temas relacionados con la técnica jurídica y con la lógica de elaboración de políticas públicas (estableci-miento de relaciones causales entre problemas públicos y ejes de intervención como soluciones).

La calificación global de desempeño del tercer y último ejercicio de evaluación (2013) y cuyos resultados se encuentran incluidos en el presente reporte de evalua-ción, fue de 4.2 y se conformó por los elementos mostrados en la tabla siguiente.

EVALúA y DECIDE: evaluac iones 20149

Evaluación de Desempeño sobre el Tercer Año de Sesiones de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla (2013)

aspectos a evaluar ponderación calificación obtenida

Evaluación del desempeño institucional

(Documento base: informes del tercer año de sesiones)

50% 5.1

Evaluación de la actividad legislativa

(Documentos base: iniciativas aprobadas)

50% 3.3

Calificación final 100% 4.2

Evaluación del Desempeño Institucional del Tercer Año de Sesiones (2013)

criterio ponderación calificación obtenida

Facultades de Control y Vigilancia 33% 4.7

Facultad Legislativa 33% 5.2

Facultad Representativa 33% 5.5


Evaluación Legislativa del Tercer Año de Sesiones (2013)

iniciativas aprobadas por tema ponderación calificación obtenida

Justicia social 33% 1.7

Transparencia y Protección de Datos Personales 33% 2.8

Rendición de cuentas 33% 5.4


El presente reporte de evaluación da cuenta de un retroceso importante por parte del Congreso con respecto a los dos años previos evaluados, principalmente en lo relativo a la transparencia y rendición de cuentas. Lo anterior se vio reflejado en la disminución en el puntaje de la evaluación.

Los panelistas hicieron notar que el esfuerzo realizado por la Unidad de Acceso a la Información del Poder Legislativo —a solicitud del Presidente de la Junta de Gobierno y Coordinación Política, Mario Gerardo Riestra Piña— resultó positivo únicamente para documentar el segundo año de sesiones, pero no el tercero. En este ejercicio de evaluación no fue posible contar con gran parte de los dictámenes de las iniciativas analizadas, tanto las aprobadas en Comisiones como las del Pleno

10

así como las votaciones, ya que no se encontraban en el portal electrónico cuando se reunió el material para enviar a los evaluadores.3

Para muchos especialistas, esto se debe a que el personal adscrito a la Unidad antes referida no actualizó los contenidos del portal electrónico una vez que la Le-gislatura terminó su encargo. De hecho, los evaluadores consideraron un error el que la nueva legislatura decidiera generar un portal electrónico distinto al anterior y no considerara de utilidad poner al día la información que por ley tiene que ser pública, sin importar qué Legislatura la generó.

Al igual que los años anteriores, el Congreso se negó a hacer públicas las versio-nes estenográficas y las actas de Comisiones y Comités, no obstante que el artículo 14, fracción iii de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla se los ordena.4

Al analizar las facultades de control y vigilancia del Congreso, se pudo constatar que se dictaminaron las Cuentas Públicas de los Poderes del Estado, de los Ayun-tamientos y de los demás sujetos de revisión conforme lo establece la Constitución del Estado y la Ley Orgánica del propio Congreso, pero no fue posible conocer el proceso deliberativo —lo anterior al considerar los vacíos de información en el por-tal electrónico. Por ello, no es posible afirmar que los legisladores realizaron un escrupuloso estudio de cómo se gastó el presupuesto, y si de ese estudio se pueden exigir responsabilidades específicas. Esto es sustancialmente relevante porque el Poder Legislativo se convierte en garante de la aplicación de contribuciones justas, cercanas a las necesidades de la sociedad y apegadas a los programas de gobierno.

También se hizo notar que pareciera que las facultades de control y vigilancia se ejercen sólo a través del dictamen de las Cuentas Públicas, sin comprender que se trata de potestades que deben ejercerse permanentemente a través de las Comi-siones Generales.

Los especialistas señalaron que dichas funciones son los principales supuestos de la División de Poderes y el sustento de un sistema de pesos y contrapesos. Su ejercicio debe ser oportuno y operar sobre la base de una responsabilidad política compartida. Para muchos, esta omisión sólo puede interpretarse como un someti-miento del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo.

3 El tercer informe del año de sesiones se terminó de integrar en abril de 2014 y los paneles de evaluación fueron convocados a partir de julio del mismo año, siete meses después de haber terminado lvii Legislatura, sujeta a evaluación.

4 La fracción del artículo referido señala que, además de lo que señala el artículo 11 de dicha Ley, el Poder Legislativo deberá mantener actualizado su portal electrónico con información relativa al orden del día, lista de asistencia, resultado de votaciones, actas y versiones este-nográficas de cada sesión de Pleno, así como las Comisiones Generales o Comités, salvo que éstas se juzguen secretas en términos de lo establecido en la normativa aplicable.


Por tercer año consecutivo, los panelistas evaluaron a un Congreso poco activo también en la presentación y aprobación de leyes (facultad legislativa). Recordaron que desde el primer año evaluado, ha sido recurrente que sea el Poder Ejecutivo, y no el Legislativo, el que presente mayor número de iniciativas y que además tenga un porcentaje más alto de éxito en su aprobación. Nuevamente, se pudo constatar que gran número de iniciativas presentadas por el gobernador fueron aprobadas sin grandes cambios y en tiempo récord tanto en Comisiones, como en el Pleno. Si se compara con otras iniciativas presentadas por diputados en lo individual o grupos parlamentarios, la diferencia es notoria.

En cuanto a la facultad representativa,5 se observó un gran consenso en las vo-taciones nominales. Para algunos especialistas, esto se traduce en una exhaustiva labor de concertación y una similitud de preferencias en los temas votados hasta el momento —argumento también utilizado por los diputados. Lo dicho da pie a una alta cohesión de los grupos parlamentarios. Para otros, el consenso puede asociarse con la falta de independencia del Poder Legislativo y con una afrenta en la división de poderes, ya que fue difícil percibir con claridad las divisiones ideológicas o la división entre el gobierno y la oposición en el Congreso.

La falta de información también tuvo peso importante en la evaluación de esta facultad. Si bien es cierto que los panelistas coincidieron en que esta función no debiera ser sustantiva para los legisladores, en realidad, es la que más impacto visible tiene de cara a la ciudadanía. De ahí que gran parte de los diputados y di-putadas establezcan oficinas de gestión en sus distritos. Por ley, los legisladores están obligados a presentar un informe anual en sus distritos y una memoria al Congreso mismo cuando se abre cada periodo de sesiones.6 Los tres informes de actividades de 2013 elaborados por el ceey dan cuenta del incumplimiento de dichas obligaciones.

En este tercer ejercicio de evaluación, con el fin de analizar la calidad legislativa de las normas aprobadas, se pusieron a disposición de los especialistas iniciativas legislativas relacionadas con los temas de justicia social, en específico el derecho a la no discriminación y la educación inicial; transparencia y protección de datos; y rendición de cuentas.

Tras un minucioso análisis, discusión y evaluación de las mismas, coincidieron en que gran parte de las iniciativas estudiadas y evaluadas carecen de un diagnóstico que permita describir la naturaleza y la magnitud de los problemas que se pretenden atender con las reformas. Las exposiciones de motivos de las iniciativas evaluadas

5 En los reportes de evaluación anteriores se denominó a esta facultad como la de gestión.6 Artículo 43, fracciones v y xiii de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y

Soberano de Puebla.

no incluyen estadísticas que permitan conocer a fondo el tamaño de la población objetivo, los retos particulares que enfrenta e información que permita saber si di-cha población fue consultada.

Por la falta de claridad en el objeto de las iniciativas, resultó imposible para los especialistas encontrar en ellas justificaciones específicas de por qué era necesaria la acción legislativa y por qué y en la mayoría de los casos, resulta importante desti-nar recursos públicos para garantizar su factibilidad, instrumentación y aplicación.

También se constató que varias de las iniciativas evaluadas enfrentan visibles problemas operativos, por lo que difícilmente lograrán resolver los problemas a los que se hace referencia en su exposición de motivos.

Finalmente, coincidieron los panelistas que estas deficiencias se habrían podi-do subsanar si las actas, las versiones estenográficas y los dictámenes de las Comi-siones fueran públicas, ya que se podría constatar a través de la deliberaciones de los diputados y diputadas cuál es el espíritu de la ley, y los argumentos que a favor o en contra hicieron respecto a una determinación.

Diciembre de 2014

❧

IINTRODUCCIÓN

Desde el año 2006, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey), ha realizado diversas evaluaciones de iniciativas de reformas legislativas, múltiples polí-

ticas públicas y diversas estructuras institucionales. El enfoque de estos ejercicios ubica al ciudadano como justificación y objetivo de la acción del Estado y autorida-des locales, cuya obligación reside en rendir cuentas ante sus representados.

El ceey asume como uno de sus objetivos centrales el coordinar las evaluacio-nes del desempeño y de la puesta en marcha de diversas acciones por parte del Es-tado Mexicano, así como de iniciativas de reformas legislativas, a través de la con-vocatoria a paneles de expertos. Lo anterior desde una perspectiva ciudadana, esto es, el ofrecer a la población mexicana información que sustente su potencial comu-nicación con los productores y ejecutores de las políticas públicas para lograr que el diseño, operación y resultados de éstas tengan más solidez y efectividad.

Así, el proyecto de evaluación legislativa, de políticas públicas y propuestas de reforma, así como de desempeño gubernamental es un medio que utiliza el ceey para cumplir su misión de fomentar la discusión seria de temas públicos, evaluar el desempeño de autoridades y promover políticas más sólidas y eficaces. Con lo anterior, se busca presentar a la sociedad y a las propias autoridades, una evaluación objetiva que les permita tomar decisiones tanto de corte electoral, como de rediseño y orientación de la legislación, las instituciones y las políticas mismas.

En este marco, el Centro, al considerar el momento histórico de alternancia política vivido en el Estado de Puebla en las elecciones de 2010, resolvió poner al escrutinio de paneles amplios, plurales e incluyentes, conformados por exper-tos reconocidos en su medio —a saber, académicos, consultores, funcionarios y miembros de organizaciones civiles— el desempeño de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011-2013 (Congreso), la cual entró en sesiones el 14 de enero de 2011.

Con base en la metodología desarrollada por el ceey en 2009 para evaluar el desempeño de la lx Legislatura del Congreso de la Unión (2006-2009), se plan-teó un nuevo documento metodológico, el cual fue presentado a los diputados del

14

Congreso de Puebla en marzo de 2011. Para integrar la información que sería utili-zada por los evaluadores en su ejercicio deliberativo, el ceey firmó un convenio de colaboración con académicos y alumnos de la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla (upaep), quienes se han encargado de la recolección y análisis de la información. Ésta se ha puesto a consideración de la opinión pública a través de los medios de comunicación.

En consecuencia, el ceey ha podido documentar a través de tres informes anua-les, los tres años de la legislatura antes señalada; en específico lo relacionado con tres de sus facultades: vigilancia y/o control, legislativa y representativa.

Este insumo ha sido indispensable para los expertos que durante estos tres años se han convocado para estudiar, discutir y evaluar el cumplimiento de dichas prerro-gativas y también la calidad de algunas reformas legislativas que durante esos tres años fueron aprobadas por la Legislatura.

Como se dio a conocer a la opinión pública del Estado de Puebla, la Legislatura referida obtuvo en su primer año de sesiones una calificación global de 6.3 y en su segundo año de sesiones una calificación global de 6. 7

El tercer y último ejercicio de evaluación de desempeño de la Legislatura –que se documenta en el presente texto— comenzó en julio de 2014. Además de evaluar los tres informes generados a lo largo de 2013, se hizo lo consecuente con las reformas legislativas en torno a la justicia social, la transparencia, protección de datos perso-nales y la rendición de cuentas.

Como cada año, el ceey se dio a la tarea de convocar a reconocidos especialistas a nivel nacional —gran parte de ellos también participaron en los otros dos ejerci-cios de evaluación— para analizar, discutir y posteriormente evaluar el material antes referido. En dichos paneles participaron: Karina Mariela Ansolabehere Sesti, Nisaly Brito Ramírez, Leonardo Corro Fernández, Gloria del Castillo Alemán, Isabel Davara Fernández de Marcos, Lorenzo Gómez Morín, Óscar Gutiérrez Parada, Álvaro Fer-nando López Lara, Issa Luna Pla, María Marván Laborde, José Antonio Meyer Rodrí-guez, Haydeé Pérez Garrido, Khemvirg Puente Martínez, Luis Raigosa Sotelo, Víctor Manuel Reynoso Angulo, Jesús Rodríguez Zepeda, Ángel José Trinidad Zaldívar, Lilia María Vélez Iglesias, así como Jeffrey Allen Weldon Uitti; y aportaron comentarios adicionales Raymundo Miguel Campos Vázquez y Juan Enrique Huerta Wong.

La calificación final que dicho panel otorgó al H. Congreso del Estado de Puebla por su desempeño en el tercer año de sesiones de la lviii Legislatura es de 4.2 en una escala del 0 al 10, y se desglosa de la siguiente manera:

7 Los resultados de dichos ejercicios pueden ser consultados en el portal electrónico www.ceey.org.mx en el apartado de Políticas Públicas y sub-apartado de desempeño.


Evaluación de Desempeño sobre el Tercer Año de Sesiones de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla (2013)

aspectos a evaluar ponderación calificación obtenida

Evaluación del desempeño institucional

(Documentos base: informes del tercer año de sesiones)

50% 5.1

Evaluación de la actividad legislativa

(Documentos base: iniciativas aprobadas)

50% 3.3


Evaluación de Desempeño Institucional del Tercer Año de Sesiones (2013)

criterio ponderación calificación obtenida

Facultad de Control y Vigilancia 33% 4.7

Facultad Legislativa 33% 5.2

Facultad Representativa 33% 5.5


Evaluación Legislativa del Tercer Año de Sesiones (2013)

iniciativas aprobadas por tema ponderación calificación obtenida

Justicia social 33% 1.7

Transparencia y Protección de Datos Personales 33% 2.8

Rendición de cuentas 33% 5.4


El presente texto contiene información relativa a los criterios evaluados; los comen-tarios específicos de los expertos por paneles, así como el desglose de las califi-caciones; la síntesis curricular de los evaluadores participantes; el documento me-todológico aplicado a la evaluación del desempeño de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011-2013; y la opinión del Mtro. Rodrigo Díez Gar-gari sobre el papel del Congreso del Estado de Puebla en los proyectos de inversión del Estado de Puebla, así como de la necesaria colaboración de poderes en materia de endeudamiento público.

❧

IIRESULTADOS

A. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL DEL TERCER AÑO DE SESIONES (2013)

criterio pond. calif. comentarios

i. Facultades de

control y vigilancia

33% 4.7 • Importantes vacíos de información que impiden

una exhaustiva revisión del cumplimiento de dichas

facultades.

• Pocas comparecencias de funcionarios públicos, lo

cual pone en riesgo el Sistema de Pesos y Contrape-

sos; además muestra que el Poder Legislativo no ve

sus facultades de control y vigilancia como una de

las herramientas más importantes de colaboración.

ii. Facultades

Legislativas

33% 5.2 • Deficiencias en la información disponible, especial-

mente en lo que respecta a las versiones estenográfi-

cas y actas de las Comisiones y Comités, así como los

dictámenes aprobados en ellas.

• Por tercer año consecutivo, el Poder Ejecutivo es el

principal iniciador de leyes y tiene mayor éxito en la

aprobación de éstas si se le compara con las inicia-

tivas presentadas por legisladores en lo individual o

como grupos parlamentarios.

iii. Facultades de

Representación /

Gestión

33% 5.5 • Por tercer año consecutivo se documenta una cohe-

sión notable entre los grupos parlamentarios. Esto

no es necesariamente positivo en términos de repre-

sentación y como contrapeso del Poder Ejecutivo.

• Incumplimiento de obligaciones relativas a la trans-

parencia y rendición de cuentas de cara al electorado

(informes y memorias).


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COMENTARIOS gENERALES

Al abrir la mesa de discusión, los especialistas señalaron que resultó lamentable que se haya documentado un claro retroceso en materia de desempeño del H. Con-greso de Puebla durante el tercer año de sesiones de su lviii Legislatura. Para do-cumentar lo anterior, consideraron importante recordar que en el primer reporte de evaluación (2012), el panel calificó su desempeño institucional con un 7.29, y en el segundo ejercicio (2013) con un 6.57; calificaciones superiores a las de este tercer ejercicio.

Subrayaron que esta disminución en el puntaje de evaluación resulta, princi-palmente, de la falta de información disponible en el portal electrónico del Con-greso en lo que respecta a tres facultades evaluadas: vigilancia y control, legisla-tiva y de gestión.

También hicieron notar que el esfuerzo realizado por la Unidad de Acceso a la Información del Poder Legislativo —a solicitud del Presidente de la Junta de Go-bierno y Coordinación Política, Mario Gerardo Riestra Piña— resultó positivo úni-camente para documentar el segundo año de sesiones, pero no el tercero. En el pre-sente ejercicio de evaluación no fue posible contar con gran parte de los dictámenes de las iniciativas analizadas, tanto las aprobadas en Comisiones como las del Pleno, así como las votaciones, ya que no se encontraban en el portal electrónico cuando se reunió el material para enviar a los evaluadores.8

Para muchos especialistas, esto se debe a que el personal adscrito a la Unidad antes referida, no actualizó los contenidos del portal electrónico una vez que la Le-gislatura terminó su encargo. De hecho, los evaluadores consideraron un error el que la nueva legislatura decidiera generar un portal electrónico distinto al anterior y no considerara de utilidad poner al día la información que por ley tiene que ser pública, sin importar qué Legislatura la generó.

COMENTARIOS PARTICULARES

I. Facultades de control y vigilancia

Así contestaron los especialistas a cuestionamientos específicos en torno a la facul-tad de control y vigilancia.

8 El tercer informe del año de sesiones se terminó de integrar en abril de 2014 y los paneles de evaluación fueron convocados a partir de julio del mismo año, siete meses después de que terminó la lvii Legislatura, sujeta a evaluación.


criterio comentario

¿Se encuentran disponibles

los documentos que acrediten

el trabajo del Congreso en ma-

teria presupuestal?

• Sí. Fue posible conocer el Presupuesto de Egresos; incluso el

monto del mismo y la revisión de las Cuentas Públicas de los

Ayuntamientos.

• En esta facultad presupuestaria también puede incluirse la

aprobación de la Ley de Ingresos y las reformas que se hi-

cieron a ésta, a las que también puede accederse a través del

sitio web antes señalado, especialmente en un baner relativo

a la Auditoría Estatal.

¿Cumplió el Congreso en

tiempo y forma con sus fun-

ciones presupuestales, según

los plazos establecidos en la

Constitución local?

• Sí, ya que de conformidad con el artículo 50 de la Constitu-

ción Política del Estado, puede aprobar el presupuesto hasta

el día 15 de diciembre y en 2013, se aprobaron durante el mes

de julio.

¿Se encuentran disponibles los

documentos que acrediten el

trabajo del Congreso al nom-

brar o ratificar funcionarios?

• No. No son públicas las deliberaciones, como tampoco los

son los documentos oficiales que acreditan la elegibilidad

de los funcionarios designados en Comisiones en torno al

nombramiento de ciudadanos electos para participar en el

Consejo Consultivo de la Comisión de Derechos Humanos

del Estado de Puebla.

¿Se encuentran disponibles

los documentos que acredi-

tan el trabajo del Congreso al

llamar a comparecencia a fun-

cionarios públicos?

• Parcialmente. Se tienen documentados sólo las compare-

cencias de funcionarios del gabinete del Gobernador en

torno a su informe anual de labores. Este ejercicio sólo se

realizó en el primer periodo ordinario de sesiones del tercer

año. No se tiene conocimiento de otras comparecencias a lo

largo del año.

• No todas las comparecencias realizadas ante el Pleno están

documentadas en versiones estenográficas.

• No hay información sobre las comparecencias que tuvieron

lugar ante Comisiones, ya que no existen actas o versiones

estenográficas.

Si bien es cierto que el Congreso procedió a dictaminar durante el tercer año cada una de las Cuentas Públicas de los Poderes del Estado, de los Ayuntamientos y de-más sujetos de revisión con el apoyo de la Auditoría Superior del Estado,9 no fue posible conocer dicho proceso deliberativo y por ello el panel no pudo evaluar si los

9 Como lo regula el artículo 50 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla.

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legisladores realizaron un escrupuloso estudio de cómo se gastó el presupuesto, y si de ese estudio se pueden exigir responsabilidades específicas. Esto es sustancial-mente relevante porque el Poder Legislativo se convierte en garante de la aplicación de contribuciones justas, cercanas a las necesidades de la sociedad y apegadas a los programas de gobierno.

A diferencia del dictamen de las Cuentas Públicas, que sólo se realiza en el se-gundo periodo ordinario de sesiones de cada año, la función de control, en opinión de los especialistas, debe ser una función permanente, realizada principalmente por las Comisiones Generales. Por consiguiente, les pareció reprobable que sólo se pu-dieran documentar cinco comparecencias de funcionarios públicos en todo el año 2013, relacionadas con el informe anual presentado por el Gobernador.10

Los especialistas señalaron que la función de control es uno de los principales supuestos de la División de Poderes y el sustento de un sistema de pesos y contra-pesos. Su ejercicio debe ser oportuno y operar sobre la base de una responsabilidad política compartida. Para muchos, esta omisión sólo puede interpretarse como un sometimiento del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo.

Al igual que en los años anteriores, el panel no tuvo acceso a las versiones esteno-gráficas de las Comisiones, tanto Generales como Transitorias. No pudieron conocer los trabajos, deliberaciones, debates y comparecencias de los legisladores en relación con temas de gran importancia; a saber, los convenios que presenta el Ejecutivo para autorización del Congreso en torno a los límites del Estado o en relación a la Adminis-tración Pública; las operaciones de financiamiento del Estado o de los Municipios; las propuestas de ternas para Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal Electoral del Estado; las solicitudes de información o documentación hechas por los Presidentes de las Comisiones a los titulares de las Dependencias, Entidades de los Poderes Ejecutivo y Judicial, así como de los Ayuntamientos del Estado en torno al ramo o al área de trabajo correspondiente; entre otros.

Tras el análisis de una muestra de versiones estenográficas de las sesiones en Pleno, el panel encontró una significativa carencia discursiva en las deliberaciones de los diputados y diputadas, ya que sus réplicas rara vez están documentadas en estadísticas oficiales, documentos académicos, consultas o foros ciudadanos, estu-dios comparados, etc.

10 Según el informe del primer periodo de sesiones elaborado por el ceey, en el mes de febrero de 2013 comparecieron: Fernando Luis Manzanilla Prieto, Secretario General de Gobierno; Víctor Antonio Carrancá Bouget, Procurador General de Justicia; Zeferino Juan Sánchez Zarza, encargado del despacho de la Secretaría de Seguridad Pública; Roberto Juan Moya Clemente, Secretario de Finanzas; y Luis Maldonado Venegas, Secretario de Educación Pública. También se encontraron registros sin comparecencias en comisiones de las siguientes dependencias: Transportes, Unidades de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, Desarrollo Social y Salud.


Reiteraron que es indispensable la definición de una agenda legislativa por cada periodo de sesiones y no sólo por el periodo de toda la Legislatura, con el fin de ordenar el proceso parlamentario. Lo anterior permitiría una mejor planeación del trabajo legislativo y un seguimiento más puntual por parte de la ciudadanía.

II. Facultad legislativa

Así contestaron los especialistas a cuestionamientos específicos en torno a la facul-tad legislativa.

criterio comentario

¿Está debidamente docu-

mentado el funcionamiento

del Congreso Local en cuanto

a sus facultades legislativas?

• La función legislativa está parcialmente documentada, y se

detectó un retroceso en cuanto los avances obtenidos en el se-

gundo ejercicio de evaluación.

• Es posible conocer gran parte de las iniciativas, pero no la

discusión de los dictámenes en el Pleno ya que las versiones

estenográficas son escuetas.

• No es posible conocer las deliberaciones al interior de Comi-

siones y Comités.

• No es posible tampoco conocer las comunicaciones de las Co-

misiones con otros órganos o con otros actores externos.

• En muchos casos, a diferencia del segundo año de sesiones,

no fue posible consultar los dictámenes de las Comisiones, e

inclusive los dictámenes aprobados en Pleno.

• No se logró determinar qué órgano se hace responsable de ve-

rificar la publicación de las reformas en el Periódico Oficial y

si el texto publicado corresponde al texto aprobado en Pleno.

¿Se encuentran las atribucio-

nes de las Comisiones lo su-

ficientemente distinguidas

para justificar su existencia?

• Al igual que en años anteriores, aun al aceptar que las atribu-

ciones de las comisiones están suficientemente distinguidas,

no es conveniente que sean tantas, ya que eso debilita de ma-

nera sustantiva el trabajo de las mismas. Si a las comisiones

generales se suman las especiales, el Congreso contará con

una comisión por legislador.

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¿Está debidamente docu-

mentado el funcionamiento

del Congreso Local en cuanto

a sus comisiones legislativas?

• No, el trabajo en comisiones es una de las partes menos docu-

mentadas del proceso legislativo. Es necesario hacer públicas

las actas de todas las comisiones con el fin de conocer los po-

sicionamientos de los legisladores con relación a la iniciativa

que se dictamina.

• Lo anterior en torno al proceso legislativo; pero tampoco hay

documentación sobre la función de control que debe desarro-

llar el Congreso a través de sus Comisiones.

¿Considera que las inicia-

tivas que fueron aprobadas

tuvieron un tiempo adecua-

do para su discusión?

• Como no se conocen los contenidos de las deliberaciones, los

panelistas consideraron difícil determinar si fueron aproba-

das en un tiempo adecuado.

En general, ¿considera pro-

ductiva esta Legislatura?

• No, ya que la gran mayoría de las iniciativas fueron presenta-

das por el Poder Ejecutivo y no por legisladores en lo particu-

lar o grupos parlamentarios.

• La tasa de éxito de aprobación de iniciativas fue más alta para

las del Poder Ejecutivo, que las del Poder Legislativo.

• La cohesión legislativa es alta, pero no necesariamente positi-

va, en términos de productividad del Congreso.

• Se detectó un retroceso en términos de los avances documen-

tados durante el segundo año de sesiones del Congreso en el

reporte de evaluación pasado.

• Persisten los casos de opacidad, lo cual tiene impacto directo

en la calidad del trabajo parlamentario.

Por tercer año consecutivo, los panelistas evaluaron a un Congreso poco activo en lo que respecta a la función de control, pero también en la presentación y aprobación de leyes. Recordaron que desde el primer año evaluado, ha sido recurrente que sea el Poder Ejecutivo, y no el Legislativo, el que presente mayor número de iniciativas y que además tenga un porcentaje más alto de éxito en su aprobación. Nuevamente se pudo constatar que gran número de iniciativas presentadas por el gobernador, fueron aprobadas sin grandes cambios y en tiempo récord tanto en Comisiones, como en el Pleno. Si se compara con otras iniciativas presentadas por diputados en lo individual o grupos parlamentarios, la diferencia es notoria.

También resultó relevante señalar que desde el primer año de sesiones evaluado, el Congreso se negó a hacer públicas las versiones estenográficas y las actas de Co-misiones y Comités, no obstante que el artículo 14, fracción iii de la Ley de Transpa-


rencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla se los ordena.11

Lo anterior resultó un obstáculo para la evaluación del desempeño de los legis-ladores y de los grupos parlamentarios, ya que no fue posible conocer el contenido de las deliberaciones hechas al interior las Comisiones y Comités.

Los evaluadores reconocieron que la Junta de Gobierno y Coordinación Po-lítica, por conducto de su Presidente, giró instrucciones para mantener el portal electrónico actualizado con información relevante a esta función, pero el esfuerzo disminuyó en el segundo semestre del año, por lo cual no fue posible documentar buena parte de las iniciativas analizadas por los diferentes paneles en el presente ejercicio de evaluación.

III. Facultad representativa

criterio comentario

¿Se comportó el pri de manera cohesiva? • Sí, aunque se consideró que la elevada cohe-

sión podría indicar falta de independencia del

legislativo.

¿Se comportó la coalición pan-prd-panal-

Convergencia de manera cohesiva?

• Sí, aunque se consideró que la elevada cohe-


legislativo.

¿Se comportó el pvem de manera cohesiva? • Sí, aunque se consideró que la elevada cohe-


legislativo.

¿Los legisladores y los grupos parlamenta-

rios respetaron la normatividad interna del

Congreso durante las sesiones de Pleno?

• Sí, ya que no se documentaron interferencias.

Esto puede ser resultado de la alta cohesión do-

cumentada anteriormente.

¿Considera que los legisladores asistieron

regularmente a las sesiones?

• Sí, aunque habría sido indispensable conocer

el seguimiento de las sanciones aplicadas en

caso de retrasos y faltas injustificadas.

11 La fracción del artículo referido señala que, además de lo que señala el artículo 11 de dicha Ley, el Poder Legislativo deberá mantener actualizado su portal electrónico con información relativa al orden del día, lista de asistencia, resultado de votaciones, actas y versiones este-nográficas de cada sesión de Pleno, así como las Comisiones Generales o Comités, salvo que estas se juzguen secretas en términos de lo establecido en la normativa aplicable.

24

¿Considera que los legisladores han dado

cumplimiento a las obligaciones que esta-

blece la Ley Orgánica en materia de infor-

mación sobre sus actividades?

• No, existe información suficiente para corro-

borar que todos los diputados elegidos por el

principio de mayoría hayan presentado infor-

mes anuales de sus actividades en sus distritos

y que la totalidad de los diputados haya entre-

gado tres memorias anuales al Pleno, los infor-

mes dan cuenta de ello.

En cuanto a la facultad representativa, cabe señalar que en el panel se considera-ron tres dimensiones: la conformación de las coaliciones legislativas triunfado-ras, la cohesión y disciplina de los partidos y el vínculo con los electores en sus distritos.

Al igual que en los dos últimos ejercicios de evaluación, se observó un gran consenso en las votaciones nominales. Para algunos especialistas, esto se tra-duce en una exhaustiva labor de concertación y una similitud de preferencias en los temas votados hasta el momento —argumento también utilizado por los di-putados. Lo dicho da pie a una alta cohesión de los grupos parlamentarios. Para otros, el consenso puede asociarse con la falta de independencia del Poder Legis-lativo y con una afrenta en la división de poderes, ya que fue difícil percibir con claridad las divisiones ideológicas o la división entre el gobierno y la oposición en el Congreso.

Nuevamente se pudo constatar una ausencia de interferencias durante las sesio-nes, lo cual puede deberse a la elevada cohesión documentada.12

La falta de información también tuvo peso importante en la evaluación de la facultad de representación. Si bien es cierto que los panelistas coincidieron en que esta función no debiera ser sustantiva para los legisladores, en la realidad es la que más impacto visible tiene de cara a la ciudadanía; de ahí que gran parte de los di-putados y diputadas establezcan oficinas de gestión en sus distritos. Por ley, los legisladores están obligados a presentar un informe anual en sus Distritos y una memoria al Congreso mismo cuando se abre cada periodo de sesiones.13 Los tres informes de actividades de 2013 elaborados por el ceey dan cuenta del incumpli-miento de dichas obligaciones.

12 Todo acto u omisión que obstruya al órgano legislativo en el cumplimiento de sus funciones o que impida a uno de sus integrantes a cumplirlas.

13 Artículo 43, fracciones v y xiii de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla.


b. EVALUACIÓN DE LA ACTIVIDAD LEgISLATIVA

I. Análisis de iniciativas aprobadas en torno a la justicia social

En el presente ejercicio se tomaron como base las siguientes iniciativas de ley apro-badas durante el tercer año de sesiones.

Calificación Globaliniciativa ponderación calificación

1. Decreto que expide la Ley para Prevenir y Eliminar la Discri-

minación del Estado Libre y Soberano de Puebla

40% 0.9

2. Decreto por el que se reforma el artículo 49 de la Ley de la

Educación del Estado de Puebla

20% 3.8

3. Decreto por el que se expide la Ley de Educación Inicial del

Estado Libre y Soberano de Puebla

40% 1.4

100% 1.7

1. Decreto que expide la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación del Estado Libre y Soberano de Puebla

**Resumen: «Tiene por objeto prevenir y eliminar todas las formas de discriminación que se ejerzan contra cualquier persona en términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos».* Fecha de presentación de iniciativa: 28 de septiembre de 2012

* Fecha de aprobación en las Comisiones unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y

Comisión de Derechos Humanos: No disponible

* Fecha de aprobación en Pleno: No disponible

* Estatus: Aprobado, no obstante que el portal electrónico del Congreso señala que se en-

cuentra en Trámite.

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por el Diputado

José Juan Espinosa Torres

**Fuente de la información: Portal electrónico del Congreso de Puebla: http://congresopuebla.gob.mx/index.php?option=com_k2&view=itemlist&task=filter&ftitle=&searchword2=28%2F09%2F2012&searchword18=&searchword3=&searchword14=&searchword7=&searchword9=&searchword16=&searchword8=&noresult=Verifica+la+ortograf%C3%ADa+y+las+opciones+que+seleccionaste+para+poder+obtener+resultados&restrict=1&restmode=0&restcat=3&restsub=0&ordering=1&ordering_default=2&orderby=&orderto=desc&ordering_extra=1&Itemid=551&page_heading=Buscar+Iniciativas

Última consulta realizada el 15 de octubre de 2014

26


1. Definición del

Problema

14% 2.4 • No se describe adecuadamente la naturaleza y la

magnitud de los problemas que enfrenta el Esta-

do de Puebla relacionados con el fenómeno de la

discriminación, ni sus principales causas o grupos

discriminados.

• Falta correspondencia entre la definición del pro-

blema y el diseño de la norma, lo cual sugiere que

la legislación no aporta a la solución del problema.

• No existe claridad en el concepto «discriminación»

que se utiliza en la norma y su relación con el dere-

cho fundamental a la igualdad.

• No identifica los grupos a los que afectará la nor-

ma y lo básico de su dinámica social.

• No es posible determinar si se llevó a cabo una

consulta con las principales partes interesadas y

con especialistas en la materia.

• No se considera necesaria la creación de un órgano

eficaz con recursos suficientes garante de la norma,

lo que hace inviable llevar a cabo política pública efec-

tiva en esta materia en el Estado de Puebla.

2. Alternativas y

soluciones propuestas

14% 0.8 • No consideran experiencias análogas a nivel federal

o en otras entidades federativas que les permitan

conocer las prácticas más exitosas en términos de

garantizar el derecho a la no discriminación.

• Con base en lo anterior, y a falta de definición del

problema, no es posible determinar si la propues-

ta de ley es la mejor respuesta disponible o la más

pertinente, considerando las necesidades del esta-

do y su población.

• No hay una justificación específica de la acción

legislativa.

• No se definen bien los objetivos y efectos espera-

dos de la Ley.

• Se presenta una propuesta de órgano garante que

es inoperante y que no garantiza en lo absoluto el

derecho que se pretende garantizar.


• No se considera adecuada la amplitud de la regula-

ción de la ley sugerida y aprobada.

3. Aspectos legales 14% 0.8 • La legislación no considera la reforma constitu-

cional en materia de derechos humanos, ni resca-

ta los preceptos contenidos en los tratados inter-

nacionales suscritos por México en materia de no

discriminación.

• No se establecen las bases necesarias para garan-

tizar aspectos fundamentales del derecho a la no

discriminación, principalmente por la debilidad de

su órgano garante.

• No hay referencia a otros ordenamientos jurídicos

nacionales en la materia.

• El título de la ley no guarda relación alguna con el

contenido de la misma, ya que en los términos en

que ha sido aprobada la ley, difícilmente se preven-

drá la discriminación y será imposible eliminarla.

• Es indispensable rescatar de la iniciativa original el

tratamiento específico que se le hace a los diversos

grupos discriminados.

• No se hace referencia a la necesidad de crear un

andamiaje institucional (leyes orgánicas para los

comités o programa estatal) para garantizar el de-

recho a la no discriminación.

4. Cuestiones lingüísti-

cas: simplicidad, clari-

dad, accesibilidad

14% 1.4 • El texto no es claro, ya que contiene inconsisten-

cias en el tratamiento de los conceptos.

• Define de manera incorrecta conceptos que ya

han sido definidos por la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos y por los Tratados

internacionales.

• Contempla varias manifestaciones de discrimina-

ción (sexo, preferencia sexual, edad, etc.) más no

rasgos del problema. Esto último es esencial para

un diseño de leyes/normas pertinentes.

• Ausencia de ejes que orienten en su conjunto a la

Ley; de ahí la necesidad de reforzar o construir la

perspectiva en Derechos Humanos.

28

• La ley contiene artículos y disposiciones redundantes.

• Se elaboran nuevas definiciones, que además de im-

precisas, buscan delimitar conceptos ya delimitados

tanto a nivel nacional, como a nivel internacional.

• Falta claridad en las definiciones; tal es el caso de

la definición de «discriminación» que hace refe-

rencia a los efectos de la discriminación, pero no

establece qué es la discriminación.

• No es accesible, ya que no se tiene información de

que haya sido conocida ampliamente y fue comen-

tada por los interesados oportunamente.

5. Racionalidad econó-

mica de la legislación

14% 0 • No se explicita o al menos se infiere una aprecia-

ción correcta del grado de impacto (positivo o ne-

gativo) de la implementación de la ley.

• No hace un correcto balance general de costos (de

cumplimiento, administrativos, presupuestales) y

beneficios que la legislación puede arrojar.

• No se presenta una ponderación de los efectos a

corto, mediano y largo plazo.

• No hace un análisis respecto a cómo la imple-

mentación de la norma disminuirá el número de

casos de discriminación por parte de los entes

gubernamentales.

• No hace referencia a si existen recursos suficientes

para implementar la regulación y garantizar el de-

recho a la no discriminación.

• La creación de Comités en las dependencias en vez

de un Consejo Estatal, como lo sugiere la iniciativa

original, claramente responde a una insuficiencia

presupuestal que pone en riesgo el cumplimiento

del objetivo principal de la ley.

6. Factibilidad, instru-

mentación y aplicación

14% 0.8 • No se justifica plenamente por qué se crean Comi-

tés en las dependencias y no un solo Consejo Es-

tatal que sea un robusto y autónomo garante del

derecho a la no discriminación.

• No se incluyen disposiciones de control, ni los me-

dios para asegurar su cumplimiento.


• Se considera una ley «sin dientes» —es decir, sin

recursos coercitivos efectivos—, que dejará impu-

ne los casos de discriminación en el Estado.

• No se fijan tiempos de implementación, ni existe

una apreciación de requerimientos presupuesta-

les, de infraestructura física y humana, así como

esquemas mínimos administrativos.

7. Racionalidad

ciudadana

14% 0.2 • Claro desconocimiento (en algunos casos despre-

cio) de la realidad que viven las víctimas de discri-

minación en el Estado de Puebla.

• No especifica cómo es que se verificará que la regu-

lación se observe.

• No se consideran sanciones en caso de incumpli-

miento de los Comités en su calidad de órganos

garantes.

• No se relaciona con políticas públicas específicas.

• No queda claro para el ciudadano en qué consiste

su derecho a la no discriminación, ante quién lo

exige, cuál es el procedimiento para exigir el cum-

plimiento ya que no es claro, no es fácil de identi-

ficar, no es accesible, ni de tramitación expedita.

• No se establece con claridad un mecanismo para

presentar inconformidades, ya que se pretende

que sea la Comisión de Derechos Humanos del Es-

tado de Puebla el órgano revisor, en vez de crear un

órgano autónomo a los entes públicos.


En opinión de los expertos, la presente iniciativa aprobada carece de un trabajo par-lamentario serio, una falta de contextualización y una nula identificación de políti-cas públicas posibles a partir de su aprobación. Lo anterior resulta preocupante, ya que este ordenamiento jurídico busca hacer frente a la discriminación; una práctica cotidiana que se traduce en la pérdida de derechos y la desigualdad para acceder a ellos por miles de personas en el Estado de Puebla.

Coincidieron en que faltó disposición del propio Congreso de plantear el dere-cho a la no discriminación como un derecho humano, efectivamente exigible y no sujeto a la voluntad de los entes públicos y a su disponibilidad presupuestaria. Cla-ro ejemplo de ello, es que si bien la iniciativa consideraba la creación de un órgano descentralizado, con personalidad jurídica y con patrimonio propio denominado

30

Consejo Estatal para Prevenir la Discriminación, la ley aprobada sólo considera la creación de Comités adscritos a cada ente público que, según el presupuesto asig-nado, conocerán y atenderán los «asuntos» relacionados con la prevención y la eli-minación de la discriminación.

Con base en la experiencia a nivel federal con la creación del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (conapred) y la creación de los consejos estatales en varias entidades federativas, los especialistas señalaron que sin una institución garante robusta en el estado, su modelo será un fracaso y quedarán en estado de in-defensión los ciudadanos. Ellos no sabrán en dónde presentar sus quejas o bien, no se sentirán con la confianza de presentarlas ante el mismo ente que los discriminó.

Para la gran mayoría de los expertos, la legislación aprobada lejos de cumplir con estándares mínimos que denoten intención de su ejercicio, sólo muestra que en el estado se tiene una ley en la materia. Lo anterior resultará en que el problema que se plantea tanto en la iniciativa, como en la ley aprobada, quedará sin atención.

Inclusive, hubo un panelista que señaló que la ley, en los términos en que fue aprobada, no es sólo una simulación, sino la institucionalización de la discrimina-ción en el Estado de Puebla. En su opinión, una ley tan pobre de contenido y difí-cilmente exigible, da luz verde a los entes públicos para que en absoluta impunidad discriminen, especialmente a nivel municipal.

La decisión de abandonar la creación de un Consejo Estatal, en opinión de va-rios especialistas, fue un error y habría bastado con conocer las experiencias vividas en otras entidades federativas para saberlo. La aprobación de una ley con estas ca-racterísticas significa un paso atrás en la agenda política antidiscriminatoria a nivel nacional, y ni siquiera fue posible constatar que el autor de la iniciativa original, el Diputado José Juan Espinosa Torres, subiera a tribuna y defendiera su postura.

Otro de los aspectos que preocupó a los panelistas fue el hecho de que ni la ini-ciativa ni la ley tienen una mirada clara —una reflexión— sobre lo que significan los derechos humanos, y en específico la igualdad. Coincidieron en que los legisladores si bien no están obligados a conocer dicho marco conceptual, sí lo están a consultar a los especialistas cuando se discuten leyes que requieren marcos analíticos sólidos. La importancia de conocer y distinguir los conceptos de derechos humanos e igual-dad guarda una estrecha relación con el diseño de las políticas públicas orientadas a aminorar el problema de la discriminación.

Para ejemplificar lo anterior, un especialista comentó que se registran incon-sistencias entre las definiciones de derechos humanos, igualdad y discriminación, así como en la forma de plantear las soluciones. La inconsistencia radica en que se da por sentado que existe una relación de causalidad lineal entre discriminación y acceso a derechos, cuando en realidad la situación es más compleja. Primero, es necesario construir condiciones de igualdad para asegurar el acceso a derechos hu-


manos y uno entre otros obstáculos es la discriminación. Así, las políticas públicas deberían tener un horizonte más amplio hacia la búsqueda de la igualdad y no sola-mente considerar que el cumplimiento de derechos garantiza la no discriminación. Cuando en esta ley se define el sentido de las políticas públicas, la definición de de-rechos e igualdad pierden su contenido: se habla de que las políticas deben «atender las demandas o necesidades económicas, políticas, sociales y culturales entre otras, de las personas en situación de discriminación». Esto es, los derechos humanos y la igualdad son más que necesidades económicas, políticas, etc. La igualdad es una condición necesaria para la no discriminación; si hay igualdad hay acceso a dere-chos y si hay acceso a derechos se favorecerá la no discriminación.

Para gran parte de los especialistas, se trata de una legislación que asume que son los ciudadanos quienes tienen que ajustarse a lo que establece la ley, o lo que puede o quiere darle el estado y no al revés. Lo anterior se traduce en una norma aje-na a las necesidades de la ciudadanía y por ello una norma que claramente fracasará. Asimismo se hizo notar en las sesiones de evaluación que no fue posible identificar si se consultó a la población —o por lo menos a los especialistas— o si la Comisión revisora hizo lo propio, para elaborar el dictamen de ley que posteriormente fue vo-tado por unanimidad por el Pleno y que, dicho sea de paso, no estaba disponible en el portal electrónico del Congreso para ser revisado.

Todo lo anterior queda reflejado en la calificación más baja que cualquier panel coordinado por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias ha otorgado a reformas le-gislativas, tanto a nivel nacional, como a nivel local, desde su creación en 2005.

No obstante el desánimo generalizado del panel, hubo especialistas que seña-laron que aún con las debilidades ya señaladas, resulta positivo que el Estado de Puebla cuente con un precedente jurídico en la materia, pero que es necesario que la siguiente Legislatura revise a conciencia la ley y la reforme para que los poblanos cuenten con un órgano garante de su derecho a la no discriminación, derecho fun-damental consagrado tanto en el artículo 11 de la Constitución de Puebla, como en el artículo 1° de la Constitución Federal.

2. Decreto por el que se reforma el artículo 49 de la Ley de la Educación del Estado de Puebla*

**Resumen: «La presente iniciativa tiene como objetivo establecer normas que adecuen, supervi-sen y controlen la educación de la Educación Inicial; brindando de esta manera atención óptima a todos los menores de la entidad». * Fecha de presentación de iniciativa: 25 de julio de 2013


32

Comisión de Educación y Cultura: 30 de julio de 2013

* Fecha de aprobación en Pleno: 31 de julio de 2013

* Estatus: Aprobado

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por la Diputada De-

nisse Ortiz Pérez, en representación de los diputados del Grupo Legislativo del pan




1. Definición del

Problema

20% 3.2 • No se describe adecuadamente la naturaleza y la

magnitud de los problemas que enfrenta la pobla-

ción objetivo de esta ley en el Estado de Puebla.

• No existe una determinación que permita relacio-

nar las metas con los medios.

• No fue posible saber si se consultó a las principales

partes interesadas y si por ello una reforma de esta

naturaleza tendrá influencia real.

2. Alternativas y


20% 1.6 • No se incluye una justificación específica de la acción

legislativa estatal a partir de datos duros del Estado.

• No quedan claros los objetivos y efectos esperados

con la entrada en vigor de esta reforma.

• Se desconoce si se analizaron otras opciones para

atender el mismo problema y si se habría podido

atender con otros instrumentos.

• No se retoman enfoques o políticas aplicadas exito-

samente en circunstancias análogas.

• No es posible saber si con la reforma se reducirán

satisfactoriamente los efectos colaterales.

• No se considera que la amplitud de la reforma sea la

adecuada.

3. Aspectos legales 20% 6.4 • Se desconoce si existe congruencia de la reforma

planteada con el contenido del plan sectorial de

Educación del Estado de Puebla.


• Tampoco se sabe si se identifican ordenamientos

relacionados con la propuesta.

• No se consideran reglas de transición.

4. Cuestiones lingüís-

ticas: simplicidad,

claridad, accesibilidad

20% 7.2 • El texto es claro y explícito.

• No es posible saber si la reforma fue conocida am-

pliamente y de manera oportuna estuvo al alcance

de los interesados.

7. Racionalidad ciu-

dadana

20% 0.4 • No explicita, ni siquiera infiere una apreciación co-

rrecta del problema que enfrenta la población obje-

tivo y el grado de impacto (positivo o negativo) que

tendrá la reforma.

• No se especifica cómo es que se verifica que la re-

gulación se observe.

• No señala cómo es que se podrá exigir su cumpli-

miento.


* Para el análisis, discusión y evaluación de la presente reforma al artículo 49 de la Ley de Educación del Estado de Puebla, los especialistas consideraron que no le aplican los criterios de «Racionalidad Económica» y «Factibilidad, Ins-trumentación y Aplicación», por lo que se ajusta la ponderación de los demás criterios considerados en la metodología de evaluación de leyes del ceey.

Para los integrantes del panel, la reforma al artículo 49 de la Ley de Educación del Estado de Puebla no es menor, ya que de ella emana una ley que busca regular la educación de un sector de la población que hasta ese momento no contaba con un marco normativo: la educación de los niños y niñas de 0 a 3 años.

No obstante su relevancia, los panelistas se encontraron con una iniciativa y un decreto de reforma sin sustento en un diagnóstico que permita documentar el tama-ño de la población objetivo, los retos que enfrenta y sus características. Las pocas estadísticas citadas en la exposición de motivos dan cuenta de la realidad de otros países, pero no la de los niños y niñas que viven en Puebla.

Resulta acertado señalar que los primeros tres años de vida de cualquier individuo son cruciales para su desarrollo y que se reconozca que sin acciones coordinadas y vi-gorosas por parte del Estado, en colaboración con la sociedad, será muy difícil evitar o mitigar buena parte de las desigualdades e injusticias que se viven desde esas edades.

No obstante lo anterior, preocupó particularmente a los especialistas que se con-funda la noción de protección de la infancia con la necesidad de escolarizarla. Son dos frentes distintos. Lo que un menor de entre 0 y 3 años necesita es adquirir com-petencias socio-emocionales y no conocimientos educativos, como se hace mención en la exposición de motivos. A partir de estas competencias, los infantes aprenden la

34

empatía, el liderazgo, el trabajo en equipo, la tolerancia al fracaso y a la diversidad, entre otros aspectos, los cuales deben ser forjados principalmente en el seno familiar.

Por lo anterior, se llegó a la conclusión de que la reforma refleja errores con-ceptuales y tiene que replantearse desde un enfoque de derechos para el desarrollo infantil temprano y no desde la escolarización de los menores. El problema de pro-tección a la infancia y de la garantía de desarrollo sano para este sector de la pobla-ción no se arregla con la creación de guarderías.

Para un especialista en particular, la institucionalización de los niños a partir de los 45 días de nacidos es un atentado en contra del ejercicio pleno de la patria potes-tad de los padres y más aún un atentado en contra de los propios infantes quienes deben gozar, en la medida de lo posible, la convivencia con sus padres, la familia extendida y su comunidad, como puede ser el caso de los niños y niñas indígenas.

Un especialista hizo notar que la iniciativa menciona que «el principal reto de México» consiste en «disminuir la pobreza» y «moderar la desigualdad persistente» y explica por consiguiente que se requiere de un sistema de educación «más diná-mico, mejor distribuido territorialmente» y que atienda a la calidad. No obstante lo anterior, extraña saber que la iniciativa presentada y posteriormente aprobada por el Pleno, además de no contar con un diagnóstico para el Estado de Puebla, tampoco tiene claro el rumbo que debería tomar el Estado en esta materia. A modo de ejemplo, se hizo notar que la iniciativa no aborda en lo absoluto cómo el Estado hará frente a la demanda y en cuánto tiempo. Dicho especialista recordó a los demás panelistas que actualmente el Estado está obligado a ofrecer 3 años de preescolar, 6 años de primaria, 3 años de secundaria y 3 años de bachillerato (15 años en total) y en la exposición de motivos de la reforma no se hace mención al impacto presu-puestal de la legislación y si es viable costearlo.

En conclusión, la adición de las palabras «menores de tres años de edad» se tra-duce en un sinfín de responsabilidades para el Estado de Puebla y en opinión de los especialistas no se hizo el debido balance general de los costos (de cumplimiento, administrativos, presupuesto) y beneficios que la propia legislación puede arrojar para una población ciertamente invisible y en muchos casos vulnerable.

3. Decreto por el que se expide la Ley de Educación Inicial del Estado Libre y Sobe-rano de Puebla.

**Resumen: «La presente iniciativa tiene como objetivo establecer normas que adecuen, supervi-sen y controlen la educación de la Educación Inicial; brindando de esta manera atención óptima a todos los menores de la entidad». * Fecha de presentación de iniciativa: 25 de julio de 2013



Comisión de Educación y Cultura: 30 de julio de 2013


* Estatus: Aprobado

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por la Diputada

Denisse Ortiz Pérez, en representación de los diputados del Grupo Legislativo del pan




1. Definición del

Problema

14% 2 • No hay un diagnóstico que presida la definición

del problema. En su lugar se habla en términos

generales de algunos los beneficios genéricos que

tiene la educación inicial.

• No se determina la relación metas- medio.

• No documenta interlocución alguna con las prin-

cipales partes interesadas, especialmente los

padres de familia para conocer sus inquietudes,

necesidades y obstáculos para encaminar el desa-

rrollo temprano de sus hijos.

• El reconocimiento del problema es más una res-

puesta a las tendencias internacionales, más que a

una necesidad de la población del Estado de Puebla.

• Se reconoce el esfuerzo de visibilizar algunos re-

tos que enfrenta la población objetivo (niños y ni-

ñas de entre 0 y 3 años), pero se considera que la

aproximación a los mismos no es la correcta.

• Busca colocar en la agenda pública la necesidad de

trabajar para el desarrollo infantil temprano, pero

no difunden evidencia e información útil para ge-

nerar política pública específica; ni le dan especial

énfasis a las prácticas más adecuadas o relevantes,

considerando otros ejemplos de éxito a nivel na-

cional o internacional.

36

2. Alternativas y


14% 2 • Se incluye una justificación a la acción legislativa,

pero no a partir de un diagnóstico de necesidades

de la población objetivo en el estado.

• No se definen objetivos y efectos esperados.

• No se hace un análisis específico para determinar

que la escolarización es la mejor respuesta dispo-

nible al problema; no se investigan otras opciones

o se consideran otras experiencias.

• Los especialistas creen que se puede enfrentar el

problema con otros instrumentos que no son pro-

piamente la escolarización y la toma de decisiones

por parte del Estado respecto a la desarrollo tem-

prano de los niños y niñas.

• No se consideran enfoques o políticas aplicadas de

manera exitosa en circunstancias análogas, tanto a

nivel nacional, como internacional.

• No se considera adecuada la amplitud de la ley.

3. Aspectos legales 14% 0.6 • Establece las reglas básicas para el establecimiento

de los que se denomina la «universalización» (co-

bertura) de la educación inicial, pero no desde una

óptica singular, ya que se abordan aspectos gené-

ricos identificados en otros niveles de educación.

• No se destaca la singularidad de la educación ini-

cial en el estado de Puebla.

• No se relaciona con programas sectoriales tanto a

nivel federal, como estatal.

• No establece con claridad las competencias de los

diferentes niveles de gobierno y las facultades de las

autoridades involucradas en la ejecución de la ley.

• No se consideran reglas de transición apropiadas

para determinar a partir de cuándo se debe garan-

tizar la cobertura de la educación inicial.

4. Cuestiones lingüís-

ticas: simplicidad,

claridad, accesibilidad

14% 0.4 • No se encuentra regulado en su totalidad.

• No es posible determinar si la ley fue conocida am-

pliamente y estuvo a la mano de los interesados

oportunamente para entablar mesas de diálogo que

permitieran identificar los problemas a atender.


5. Racionalidad econó-

mica de la legislación

14% 0.8 • La ley no es explícita o al menos refiere una apre-

ciación correcta sobre el grado de impacto (positi-

vo y negativo) en el la población objetivo.

• No se hizo un correcto balance general de costos y

beneficios que la legislación puede arrojar.

• No se presenta una ponderación acertada de los

efectos; que a corto, mediano y largo plazo, puede

tener la implementación de la nueva ley.

• No se hace un examen básico del impacto econó-

mico que puede tener la implementación de los

centros «educativos» en los que se ofrecería esta

educación inicial.

• Tampoco aborda cómo es que una ley de esta natu-

raleza pretende generar redes y cultivo de cultura

democrática, entendiéndose como coordinación

de esfuerzos entre el estado y los padres para mejo-

rar la calidad de vida de sus hijos, así como mejorar

sus oportunidades de movilidad social en el futuro.

• No señala cómo es que el Estado financiará esta

nueva obligación de ofrecer educación inicial desde

los 45 días de nacidos a todos los niños del Estado.

• Se desconoce si se hizo un análisis pormenoriza-

do del impacto presupuestal para implementar la

regulación.

• No estudia opciones de menor costo para el erario

público, que también puedan cumplir con el obje-

tivo planteado.

6. Factibilidad,

instrumentación y

aplicación

14% 2 • No queda claro si se justifica plenamente la necesi-

dad de la legislación, o si se podía abordar la pro-

blemática con políticas públicas, desde el marco

del plan sectorial educativo.

• No se incluyen de manera clara disposiciones de

control.

• No son claros los medios para asegurar el cumpli-

miento (como es el caso de inspecciones y verifica-

ciones de los centros).

38

• No existe apreciación alguna sobre los requeri-

mientos presupuestales, de infraestructura física y

humana que requiere el Estado para hacer frente a

la oferta de dichos servicios.

• No quedan claro cómo es que el Estado rendirá

cuentas a la ciudadanía sobre el cumplimiento del

objetivo planteado en la ley.

7. Racionalidad ciu-

dadana

14% 2 • No es posible determinar si se convocó a los ciuda-

danos para fortalecer la articulación y la colabora-

ción con expertos de distintas disciplinas.

• No establece procedimientos para que la ciudada-

nía esté al tanto del cumplimiento de metas o pre-

sente inconformidades.

• La relación que se busca establecer con los padres

es de «arriba para abajo» y no en forma de colabo-

ración trasversal.

• No queda claro cómo es que se observarán con-

ductas ilegales en el manejo de los centros educa-

tivos y cómo es que los ciudadanos participarán en

dicha actividad.


Como consecuencia de la reforma antes planteada, el panel de especialistas tam-bién analizó, discutió y evaluó la nueva Ley de Educación Inicial del Estado Libre y Soberano de Puebla.

Ya que ambas reformas comparten la misma exposición de motivos, reiteraron que no se realizó un esfuerzo para conocer el tamaño de la población objetivo, los retos que enfrenta dicha población en Puebla, y si el Estado puede hacer frente —con viabilidad económica, técnica y de recursos— a los compromisos que se seña-lan en este nuevo ordenamiento jurídico.

Coincidieron en que es un acierto dar visibilidad a la primera infancia para ge-nerar equidad, pero no se puede permitir que se estime que sólo el Estado, a través de sus instituciones, pueda asumir de manera integral lo que en principio los padres deben y quieren hacer. Los especialistas señalan que está comprobado en diversos estudios que las prácticas que resultan más integrales,14 sustentables y justas son

14 Durante la sesión se citaron los siguientes estudios: «La infancia Cuenca en México 2013. Hacia la construcción de un sistema de información sobre derechos de infancia y adoles-cencia en México» de la Red por los Derechos de la Infancia en México (disponible en:


aquéllas que se hacen con las familias y no en lugar de ellas. Nuevamente señalaron que es fundamental entender que los años de vida de los

infantes que se pretende normar con esta ley son exponencialmente formativos y se requiere de un acompañamiento del Estado para que dichos niños y niñas estén «listos para aprender», no «listos para ir a la escuela».

La ley no cuenta con un diagnóstico que aborde las carencias, distorsiones y abandonos que por décadas ha tenido este sector de la población y tampoco señala cómo es que se pretende medir el cumplimiento de metas o verificar su impacto. Para muchos parece una ley aislada del Plan Sectorial respectivo y lejano a una políti-ca estatal de desarrollo de la infancia temprana, en donde además también se cuide que los servicios sean los adecuados y de calidad. Basta señalar el caso de la tragedia de la Guardería abc, para entender lo importancia de esto.

Para desarrollar un poco más este tema, un especialista señaló que no encon-tró al interior de esta ley una visión de competitividad para garantizar una mayor satisfacción de los consumidores de los servicios; máxime si se considera que el desarrollo de estos infantes depende en gran medida de una atención especializada que favorezca en un futuro su movilidad social.

Con gran preocupación, lo panelistas comentaron que no es posible saber si se consultó a los padres de familia para elaborar la iniciativa y el dictamen aprobado en el Pleno. Señalaron que el Estado puede y debe cuestionar tradiciones y creencias de las familias que pudieran ser potencialmente dañinas para los niños y analizar los obstáculos que enfrentan los padres o quienes ejercen la guardia y custodia de los infantes de esas edades para acompañar el desarrollo temprano de los mismos.15

A su vez señalaron que ni la iniciativa ni la ley aprobada, recogen experiencias exitosas de otras entidades federativas o de otros países, las cuales podrían ser de gran utilidad para guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de una po-lítica pública cercana a las necesidades y particularidades de los niños y niñas de Puebla. El panorama someramente descrito en la iniciativa bien podría ser el de cualquier otro estado de la República Mexicana, y esto se vuelve inaceptable. Existen importantes estudios, tanto de instituciones gubernamentales como de la sociedad

http://www.infanciacuenta.org/icm/node/8) y «Los Invisibles. Las niñas y los niños de 0 a 6 años. Estado de la Educación en México 2014» de Mexicanos Primero (disponible en: http://www.mexicanosprimero.org/index.php/educacion-en-mexico/como-esta-la-educa-cion/estado-de-la-educacion-en-mexico/los-invisibles-2014)

15 Algún especialista señaló que otra alternativa para atender la falta de atención de este grupo poblacional es considerar el tiempo de incapacidad que por ley se le da a las madres, pero también a los padres, para hacerse cargo de la atención y desarrollo de sus niños en los primeros años de vida. Se comentó que en otros países, particularmente europeos, se con-sidera una incapacidad por maternidad o paternidad hasta de dos años, tiempo suficiente para que se establezcan bases para un desarrollo saludable en el ámbito familiar y social.

40

civil que, por estado o por región, dan cuenta de los obstáculos y carencias que en-frenta este sector.

A modo de conclusión, el panel señaló que los legisladores perdieron la opor-tunidad de generar una ley promotora de políticas públicas que promuevan la igual-dad de oportunidades para los menores en sus primeros años de vida. Lo anterior no sólo por cumplir con compromisos internacionales, sino porque se traduce en una inversión para el futuro social y económico del estado y del país en su conjunto.

Reiteraron que es sustancial que en este país se mire a los niños y niñas como sujetos de derechos y no como objetos de protección a los que se les tiene que «guar-dar» en «guarderías»; instituciones, que en muchos casos se privatizan y de las cuales se obtienen beneficios económicos importantes. Además, éstas no siempre ofrecen servicios de calidad, accesibles y con miras a garantizar derechos fundamentales a este sector tan vulnerable de la población.

2. ANáLISIS DE INICIATIVAS APRObADAS EN TORNO A LA TRANSPARENCIA y LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES

En el presente ejercicio se tomaron como base las siguientes iniciativas aprobadas durante el tercer año de sesiones.

Calificación Globaliniciativa ponderación calificación

4. Decreto por el que se expide el Reglamento para la Trans-

parencia y Acceso a la Información Pública del Poder Le-

gislativo del Estado de Puebla

40% 3.1

5. Decreto por el que se expide la Ley de Protección de Datos

Personales en Posesión de los Sujetos Obligados del Esta-

do de Puebla

50% 2.6

6. Decreto por el que se adiciona el artículo 475 del Código

Penal para el Estado Libre y Soberano de Puebla

10% 2.1

100% 2.8

4. Decreto por el que se expide el Reglamento para la Transparencia y Acceso a la Información Pública del Poder Legislativo del Estado de Puebla

**Resumen: «Este reglamento desdobla la política de transparencia y acceso a la información del Congreso en rutinas específicas que simplifican los costos administrativos de atender las solicitu-


des de acceso a la información y las ponderan con el principio rector de la máxima publicidad de la información». * Fecha de presentación de iniciativa: 28 de agosto de 2013

* Fecha de aprobación en la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, Comisión

de Transparencia y Acceso a la Información

* Fecha de aprobación en Pleno: 12 de septiembre de 2013

* Estatus: Aprobado

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por la Diputada

Josefina Buxadé Castelán del pan




1. Definición del

Problema

14% 3.3 • Se describe de manera pobre la naturaleza y

la magnitud de los problemas y/o retos que

enfrenta actualmente el Poder Legislativo

en materia de transparencia y rendición de

cuentas y cómo el presente Reglamento busca

atenderlos.

• No resuelve los problemas de origen encontra-

dos en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del

Estado Libre y Soberano de Puebla y evidencia-

dos en las anteriores evaluaciones del ceey.

• No parte de un diagnóstico elaborado con base

en consultas hechas a las principales partes

interesadas, como son: grupos ciudadanos,

áreas administrativas al interior del Congreso,

así como especialistas que pudieran aportar

información valiosa sobre lo que otros congre-

sos estatales han logrado con éxito o los prin-

cipales retos enfrentados, con el fin de no ser

replicados.

42

• No reconoce que el Congreso, en su calidad de

representante de los ciudadanos, requiera un

modelo de rendición de cuentas distinto al de

los Poderes Ejecutivo y Judicial.

• Iniciativa de forma, mas no de fondo. Busca

cumplir con una obligación, pero no desarrollar

con claridad cómo es que los ciudadanos ejer-

cerán su derecho constitucional de acceso a la

información.

• No toma en consideración estándares y buenas

prácticas internacionales en la materia, como

el Índice Latinoamericano de Trasparencia Le-

gislativa, la Declaración por la Transparencia

Parlamentaria o la Organización Mundial de

Parlamentarios contra la Corrupción (gopac),

entre otros.***

2. Alternativas y


14% 3.8 • No incluye una justificación específica de la ac-

ción legislativa.

• Los objetivos señalados en el Considerando,

tanto de la iniciativa, como del dictamen apro-

bado no coinciden con el contenido de los artí-

culos del ordenamiento jurídico.

• No se retoman enfoques aplicados exitosamen-

te en circunstancias análogas por otros congre-

sos locales.

• No se regula con amplitud la obligación del Po-

der Legislativo de Puebla de garantizar el efecti-

vo acceso a la información pública.

3. Aspectos legales 14% 3.6 • Reglamento desconectado del ordenamiento ju-

rídico del cual emana; inclusive los contradice.

• Se contrapone a tratados internacionales vincu-

lantes para México en materia de transparencia

y acceso a la información pública.

• Contiene lagunas jurídicas importantes en ma-

teria procesal, por lo que es difícil garantizar el

derecho fundamental regulado.

• No se consideran reglas de transición apropia-

das para la implementación del Reglamento.


• Gran número de deficiencias legales observadas

en el Reglamento devienen de las deficiencias

—sin corregir aún— previamente anunciadas

por el ceey en la Ley Orgánica y el Reglamento

Interior del Honorable Congreso del Estado Li-

bre y Soberano de Puebla.

4. Cuestiones lingüísticas:

simplicidad, claridad,

accesibilidad

14% 4.2 • En cuanto al lenguaje, se encontró un uso in-

correcto de terminología, como es el caso de

los términos «responsable» y «responsable en-

cargado», «información confidencial» y «datos

personales», los cuales generan confusiones y

vacíos legales.

• Contiene artículos redundantes.

• No existe evidencia de que el Reglamento estuvo

a la mano de los interesados oportunamente —

entiéndase ciudadanos, académicos y/o espe-

cialistas en la materia.

5. Racionalidad económi-

ca de la legislación

14% 2.2 • No se explicita o se infiere siquiera una apre-

ciación correcta del grado de impacto (positivo

y/o negativo) de la publicación del Reglamen-

to principalmente para el Poder Legislativo, ni

para los ciudadanos (considerando las desven-

tajas que ciertos grupos poblacionales tienen

para consultar la información in situ o a través

de medios electrónicos).

• No se explicita ni se infiere un correcto balance

general de costos y beneficios de la entrada en

vigor del Reglamento.

• No especifica adecuadamente cómo es que se

financiará la entrada en vigor del Reglamento.

• No se hace un análisis adecuado de los recursos

financieros, humanos, materiales y tecnológi-

cos necesarios para la correcta implementación

del Reglamento.

6. Factibilidad, instru-

mentación y aplicación

14% 3.3 • Carece de disposiciones de control; aquellas

medidas que aseguran el cumplimiento del ob-

jetivo del Reglamento.

44

• Se considera incorrecta la apreciación de reque-

rimientos como recursos presupuestales, infra-

estructura física y humana, así como los esque-

mas administrativos mínimos.

• Los vacíos de información en el portal electróni-

co del Congreso, así como el retraso con el que

se alimentan de información los diversos apar-

tados del portal electrónico, dan cuenta de las

dificultades que enfrenta el Congreso para cum-

plir su obligación de garantizar el acceso de toda

persona a la información relativa a su actuar.

7. Racionalidad ciuda-

dana

14% 2.0 • Se pierde la oportunidad de generar redes y cul-

tivo de cultura democrática, especialmente en la

obligación de rendir cuentas frente al electorado.

• No todos los requerimientos de información o

documentales exigidos al ciudadano para pre-

sentar su solicitud se justifican plenamente. Tal

es el caso de domicilio.

• No es claro el Reglamento respecto a cómo veri-

ficará que la regulación se observe (detección de

conductas ilegales).

• No se contemplan sanciones a las conductas

antes señaladas.

• Es omiso al no hacer mención de los mecanis-

mos para presentar inconformidades.

Calificación final 100% 3.1***Referencias: http://www.openingparliament.org/declaration, http://www.transparencialegislativa.org/, http://gopac-network.org/es/

En opinión de los expertos, el Congreso de Puebla aprobó una iniciativa de ley con visibles problemas operativos, misma que lejos de responder a una legítima deman-da social en torno al ejercicio de un derecho fundamental, lo hace a compromisos políticos. Coincidieron —particularmente respecto al Poder Legislativo— en que se debe dimensionar la importancia de garantizar el derecho al acceso a la información pública a través de mecanismos claros y asequibles —sobre todo para el Poder Le-gislativo—, de ahí que sea necesaria la elaboración de un reglamento específico en la materia. Sólo así se podrá tener una verdadera política de rendición de cuentas, mediante la cual se busque informar oportunamente al ciudadano, justificar el ac-tuar de los y las diputadas, y hacerlos responsables sobre el mismo.


En la exposición de motivos, tanto de la iniciativa, como del dictamen aproba-do en el Pleno del Congreso, se describe de manera pobre la naturaleza y la mag-nitud de los problemas y/o retos que enfrenta el Poder Legislativo poblano en ma-teria de transparencia. Si bien es cierto que un grupo de especialistas recalcó que la aprobación del Reglamento se traduce en un avance —mejor sin duda que tener nada sobre el tema—, todos coincidieron en que no se trata de un adelanto sustan-tivo. Lo anterior sin mencionar que los legisladores dilataron casi dos años desde que se publicó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla (Ley de Transparencia), para presentarla y aprobarla. Reiteraron que no es suficiente contar con un ordenamiento si éste no responde a los problemas de fondo en torno a la materia.

A su vez, se consideró que habría sido indispensable que tanto en la iniciativa como en el dictamen aprobado —que sin diferencia sustantiva entre ambos tex-tos— se informara a la ciudadanía que un ordenamiento tal como el Reglamento evaluado, habría de transformarse en una herramienta útil para la materialización del derecho de acceso a la información pública y transparencia.

Los panelistas coincidieron en que es desafortunado que una iniciativa funda-mental para robustecer y legitimar el actuar legislativo, no sólo no haya considerado otros esfuerzos o casos de éxito a nivel nacional e internacional, sino que no haya consultado a las partes y actores sociales interesados. Si en efecto ocurrió dicho acercamiento, ni se documentó ni se incorporó a la Exposición de Motivos, ni a la iniciativa, ni al dictamen aprobado por el Pleno. Recordaron que la misma Legis-latura tuvo un acercamiento directo con organizaciones civiles y ciudadanos en lo particular para reformar la Ley de Transparencia, lo cual permitió contar con un ordenamiento más claro y cercano a las necesidades ciudadanas. Se desconoce por qué no se optó por el diálogo para la integración del Reglamento evaluado.

Gran parte de los evaluadores advirtió que, en los términos en que se aprobó di-cho Reglamento, parecería que los legisladores, más allá de transparentar su actuar, buscan encubrirlo. Ejemplo claro de ello es que durante los tres años que el ceey ha documentado el trabajo de la Legislatura, en contadas ocasiones ha tenido acceso a las actas y versiones estenográficas de las sesiones de Comisiones, así como de los dictámenes discutidos en Pleno, aun después de aprobados y publicados en el Periódico Oficial del Estado.

Sin las actas, las versiones estenográficas y los dictámenes de las Comisiones, es imposible conocer el espíritu de la ley, y los argumentos que a favor o en contra hicie-ron los legisladores respecto a una determinación, como pudiera ser la elección de un funcionario público o una iniciativa, si consideraron los impactos presupuestales de la entrada en vigor de las reformas legislativas, si éstas son las mejores respuestas para enfrentar los problemas en específico y/o si es viable su implementación.

46

Los especialistas consideraron que el Reglamento no se apega en lo absoluto al Principio de Máxima Publicidad señalado en la Constitución Federal, en la Cons-titución del Estado y en su Ley de Transparencia. Señalaron que el artículo 13 del Reglamento no encuadra en ninguno de los supuestos que resulten pertinentes para reservar información, como se establece por ejemplo en el artículo 13 de la Ley Fe-deral de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, por lo que no procede restringir el acceso a los dictámenes y minutas de ley, así como los decretos y acuerdos emitidos. El ordenamiento jurídico contiene una omisión gra-ve al no señalar cómo es que la Unidad de Acceso orientará al solicitante sobre su derecho de interponer el Recurso de Revisión ante la Comisión para el Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Puebla (caip). Se deja así un importante vacío en el ordenamiento.

También se calificó de inadmisible el que el Reglamento sujeto a evaluación no considere que los procesos de institucionalización sean graduales, y que por ello re-quieran del establecimiento de fechas límites para la adecuación de su funcionamien-to. Habría sido de utilidad que los artículos transitorios contenidos en el Reglamento aprobado, señalaran los periodos en los que dichos cambios se llevarían a cabo.

Para los especialistas, el reglamento sujeto a evaluación carece de racionali-dad económica, ya que no especifica adecuadamente cómo es que se financiará su entrada en vigor. Consideraron insuficiente que, conforme al artículo 23 de dicho ordenamiento, la Unidad de Acceso «procure» que se contemple en su anteproyec-to de presupuesto, los recursos suficientes para el establecimiento y su operación. Con base en la relevancia del derecho fundamental regulado en el ordenamiento, es obligación del Congreso de Puebla, como Sujeto Obligado,16 identificar plenamente las necesidades de creación y operación de los órganos y aprobar el presupuesto necesario para hacer frente a dichas necesidades. Al respecto, se comentó que es in-dispensable que la Comisión Legislativa de Transparencia y Acceso a la Información del Congreso sea el órgano que vele por que esto suceda.

De igual forma, señalaron que ni la iniciativa ni el dictamen aprobado en Pleno incluyen una correcta apreciación sobre los recursos presupuestales, infraestructura física y humana, ni los esquemas administrativos mínimos que requiere la Unidad Ad-ministrativa de Acceso a la Información Pública para garantizar el derecho de acceso a la información del Poder Legislativo. Se dijo imposible que dicha unidad haga frente a sus responsabilidades sólo con la participación de su Titular, un Secretario y un Vocal.

16 Según el artículo 2 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla, se entiende por Sujeto Obligado a: el Poder Ejecutivo, sus Dependencias y Enti-dades; el Poder Legislativo y cualquiera de sus Órganos; el Poder Judicial y cualquiera de sus Órganos; los Tribunales Administrativos, los Ayuntamientos, sus Dependencias y Entida-des; los Órganos Constitucionales o legalmente autónomos, y los Partidos Políticos.


Resultó inadmisible para varios de los evaluadores que el Reglamento visualice la política de transparencia y acceso a la información del Congreso como una labor meramente rutinaria mediante la cual se reciben, registran, gestionan y contestan solicitudes de acceso a la información pública, sin tomar en cuenta que otra parte sustancial del ejercicio del derecho fundamental es contar con una página electrónica actualizada con información pública de oficio conforme lo señalan los artículos 11 y 14 de la Ley de Transparencia del Estado. Como resultado de esto, no sorprendió a los es-pecialistas encontrar un portal electrónico con vacíos de información y con desfases.

También se hallaron ausencias importantes en materia de clasificación y conser-vación de los documentos administrativos, así como en lo relativo a la organización de archivos. No queda claro cómo es que el sujeto obligado —en este caso el Poder Le-gislativo— coordinará sus esfuerzos en la materia con otras instancias del gobierno.

Al evaluar los aspectos legales del Reglamento, se señaló que da la impresión de una labor descuidada, sin lectura previa de la Ley de la cual emana —a saber, Ley de Transparencia. Por ello resulta indispensable hacer los siguientes señalamientos: * Derivado de una confusión conceptual entre los términos «información de ac-

ceso restringido» «información confidencial», «información reservada» y «datos personales», el Reglamento no precisa en qué casos sí se darán a conocer datos personales de particulares –como es el caso de las licitaciones— y en qué casos se clasificará como confidencial (artículos 17 y 18). Tampoco queda claro qué tra-tamiento se dará a cada tipo de información, quién la clasificará y si será posible desclasificarla a futuro (artículo 21).

* También se confunden los términos «obligación de transparencia» con «infor-mación pública de oficio». Este último término se define claramente en la Ley de Transparencia, pero no se retoma con precisión en el Reglamento evaluado.

* Inaceptable que el Reglamento no contenga criterios claros relativos a la decla-ración de la inexistencia de la información. Para los especialistas no es suficiente una «búsqueda exhaustiva» de la misma, ya que no queda claro en qué consiste. A su vez, se consideró de relevancia señalar que en dicha declaración no debieran participar órganos que no estén previamente definidos por el Reglamento. Tal es el caso del Órgano Legislativo y del Órgano de Representación. Se esperaría que la declaración de inexistencia se elaborara por un único ente independiente y objetivo, ya que dicha declaración será el fundamento legal para no entregar información solicitada al ciudadano (artículo 35, fracción vii).

* Relacionado con el punto anterior, se esperaría que dicho ente independiente y objetivo realizara un análisis de la información solicitada vs. el mandato legal del Poder Legislativo. De esta manera, si la información no existe, pero el Congreso tiene la obligación de generarla, el ente independiente y objetivo debería ordenar su generación y posterior entrega al solicitante.

48

* Resulta innecesario, como lo señala el artículo 36, que para la expedición de do-cumentos certificados, la Unidad de Acceso requiera al solicitante una «confir-mación» de lo ya solicitado mediante un escrito simple.

* De igual manera innecesario el que conforme al artículo 48, se requiera al soli-citante presentar una nueva solicitud por escrito para que el sujeto obligado le facilite una reproducción del material respectivo, condicionado a que un «funcio-nario» —sin señalar cuál— otorgue una respuesta sobre la factibilidad o no de dicha reproducción.

* Resulta inadmisible e inapropiado que un Reglamento de esta naturaleza —que debería garantizar el ejercicio de un derecho fundamental con simplicidad y rapi-dez— contemple que en caso de solicitar la información en copia simple o certifi-cada, el solicitante tenga que ir acompañado de un funcionario del Congreso a la fotocopiadora «de su preferencia», dentro de la «periferia» del Congreso, y dentro de un horario «estipulado» para reproducir la información.

* La redacción de la fracción iv, del artículo 35, resulta insuficiente. No es correcto que el sujeto obligado se deslinde de su obligación argumentando que la infor-mación se encuentra bajo el resguardo de la Auditoría Superior del Estado y que ésta es la que debe atender su solicitud de información. Por mandato constitu-cional (fracción i del artículo 6 de la Constitución Federal) si el sujeto obligado posee la información y ésta no cuenta con carácter de reservada, debe entregarla.

* Las atribuciones enumeradas en los artículos 26 y 27 del Reglamento difícilmente podrán llevarse a cabo por el número de personas que señala el propio ordena-miento. Lo anterior pone en riesgo el ejercicio efectivo del derecho fundamental y el Principio de Simplicidad y Rapidez.17

* No queda clara la lógica que siguen los funcionarios al distribuir funciones entre la Comisión Legislativa, el Titular de Acceso, y el Secretario y Vocal de dicha Uni-dad con miras a garantizar el derecho al acceso de la información pública.

* Resulta contrario al Principio de Máxima Publicidad que no exista una unidad especializada al interior del Poder Legislativo que determine —al considerar pa-rámetros homologados a otros Congresos— qué información es de acceso res-tringido y por qué. No se debe delegar esa responsabilidad por igual al Órgano Legislativo, al Órgano de Representación, a la Unidad Administrativa o a los di-putados en lo particular. De hecho, el ordenamiento no señala qué entiende por cada uno de ellos (fracción vi del artículo 35).

17 El artículo 47 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla señala que los procedimientos relativos al acceso a la información deberán regirse por los Principios de: Máxima Publicidad Simplicidad y Rapidez, Gratuidad del Procedi-miento y Costo Razonable de la Reproducción.


* También viola el Principio de Máxima Publicidad el artículo 13 —error heredado de la Ley de Transparencia del Estado— que señala que no se harán públicos los dictámenes y minutas de ley, así como los decretos o acuerdos que emita el Poder Legislativo hasta que sean publicados en el Periódico Oficial.

* Con base en el comentario anterior, los especialistas consideraron que el Regla-mento no muestra un ejercicio de reflexión en torno a la información que debe ser pública para que la ciudadanía conozca a fondo el proceso legislativo. Cla-ro ejemplo de esto es que el Congreso no considera relevante hacer públicas las versiones estenográficas, minutas y/o dictámenes de las comisiones legislativas, con miras a que la ciudadanía participe en los procesos deliberativos, antes de que se publiquen los resultados. Lo anterior es violatorio de las fracciones iv y v del artículo 8 de la Ley de Transparencia que señala que son objetivos de la ley: fa-vorecer la rendición de cuentas a la población, de manera que se pueda valorar el desempeño de los Sujetos Obligados de manera objetiva e informada y propiciar la participación social.

No obstante lo anterior, un especialista señaló que resulta un acierto que la fracción iii del artículo 26 señale que es atribución del Titular de la Unidad de Acceso remitir cualquier solicitud de información pública que no sea de la competencia del Poder Legislativo al sujeto obligado que corresponda. Sin embargo y al conocer las limi-tantes del área correspondiente, resulta casi imposible que se materialice.

Al momento de analizar el criterio relativo a la factibilidad, instrumentación y aplicación del Reglamento, los especialistas coincidieron en que lejos de encontrar una Unidad de Acceso del Sujeto Obligado férreo, autónomo y debidamente legiti-mada, se toparon con facultades desdibujadas y adjudicadas a dos entes distintos al interior del Congreso: la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Congreso (artículo 22) y su Unidad Administrativa de Acceso a la Información Pública (artículo 23). Algunos especialistas inclusive señalaron que dicha comisión legislativa realiza acciones que son exclusivas de la caip en términos de lo que es-tablece la Ley de Transparencia (artículo 64). Lo anterior hace difícil garantizar la transparencia, la vigilancia del cumplimiento del derecho, la promoción de la pro-tección de datos personales y el establecimiento de criterios.

Más importante aún es que encontraron un Reglamento que no considera indi-cadores de gestión que permitan medir el cumplimiento de sus funciones sustanti-vas, aun cuando lo exige la Ley de Transparencia. Valga decir que tampoco contem-pla procedimientos de sanciones en caso de incumplimiento.

Asimismo, los especialistas encontraron que el Reglamento carece de racionalidad ciudadana. La gravedad radica en términos de rendición de cuentas, pues habla —y así lo consideran varios— de la falta de entendimiento de la función parlamentaria.

50

Un especialista señaló que en contravención con lo señalado en la Ley de Trans-parencia, ningún ciudadano que opte por una consulta directa de la información pública tendría por qué presentar ante el Sujeto Obligado una identificación oficial como lo requiere el artículo 43, ni firmar ningún documento conforme al artículo 46.

5. Decreto por el que se expide la Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de los Sujetos Obligados del Estado de Puebla

**Resumen: «Finalmente, es imperante establecer que esta Ley servirá para proteger adecuada-mente los datos personales que se encuentran en posesión de los Sujetos Obligados. Estos datos personales deberán estar concentrados en Sistemas de Datos Personales. Por lo que esta ley regu-la la manera de crear, establecer, modificar y eliminar los Sistemas de Datos Personales, y las medidas de seguridad para garantizar la integridad de cada uno de estos sistemas».* Fecha de presentación de iniciativa: 25 de julio de 2013

* Fecha de aprobación en la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, Comisión de

Transparencia y Acceso a la Información


* Estatus: Aprobado

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por la Diputada Jo-

sefina Buxadé Castelán del pan




1. Definición del

Problema

14% 3.1 • No describe adecuadamente la naturaleza del

problema que desea atender y carece de funda-

mentación jurídica la Exposición de Motivos.

• No dimensiona la magnitud del derecho fun-

damental que se pretende regular.


• Señala que la iniciativa de ley es producto de la

Conferencia Mexicana para el Acceso a la In-

formación Pública (comaip) llevada a cabo en

2012, pero se desconoce quién participó en ella,

ni qué resultados se obtuvieron de la misma.

• Algunos especialistas consideraron inoportu-

na la aprobación de la presente Ley consideran-

do la reforma federal que se lleva a cabo hoy.***

2. Alternativas y


14% 2.7 • No incluye una justificación específica de la ac-

ción legislativa estatal.

• No se señalan los objetivos y efectos esperados

con la entrada en vigor de la Ley.

• No hace un análisis detallado de por qué se re-

quiere una ley de esta naturaleza en Puebla.

• Hace mención a la consulta de otras leyes en

México, especialmente la del Distrito Federal,

pero no aclara qué enfoques o políticas aplica-

das de esas leyes son las que se busca aplicar

con éxito en Puebla.

• No hace referencia a los efectos colaterales que

se pretenden reducir con la presente Ley.

3. Aspectos legales 14% 3.1 • Legislación incompatible con algunos precep-

tos constitucionales y de leyes generales.

• No se desarrollan con claridad los procedi-

mientos legales que garanticen aspectos fun-

damentales del debido proceso, den voz a los

interesados y, de ser necesario, creen espacios

claros de mediación o negociación.

• No especifica con claridad los ordenamientos

jurídicos relacionados con la propuesta.

• Falta de claridad en algunos criterios de inter-

pretación que deben guiar los actos de aplica-

ción de las autoridades correspondientes.

• No considera reglas de transición apropiadas.

52


simplicidad, claridad, ac-

cesibilidad

14% 3.1 • El texto tiene contradicciones entre las defini-

ciones de categorías, como es el caso de los tér-

minos: «Responsable» y «Encargado», «Cesión

de datos» y «Transferencia de datos».

• Su estilo no es unívoco, ni breve ni sencillo.

• No resulta claramente identificado el sujeto

destinatario de la norma.

• Contiene artículos y disposiciones redundantes.

• No fue posible saber si la Ley fue conocida am-

pliamente y estuvo a la mano de los interesados

oportunamente.

5. Racionalidad económica

de la legislación

14% 2.0 • No se explicita o al menos se infiere una apre-

ciación correcta del grado de impacto que ten-

drá la entrada en vigor de la Ley.

• No se pudo constatar que se haya elaborado un

correcto balance de los costos y los beneficios

de la aplicación de la norma.

• No fue posible determinar si se llevó a cabo una

acertada ponderación de los efectos de corto y

largo plazo, así como los directos e indirectos.

• No considera regulación específica para deter-

minar cómo es que se financiará su implemen-

tación, ni cómo los Sujetos Obligados obten-

drán los recursos suficientes para garantizar el

cumplimiento de sus atribuciones.

6. Factibilidad, instrumen-

tación y aplicación

14% 2.7 • Se detectaron vacíos relativos a la determinación

de las facultades que tendrán los órganos ejecu-

tivos involucrados y carece de medios efectivos

para asegurar el cumplimiento de los mismos.

• Se considera que los órganos están sobrecar-

gados de responsabilidades y difícilmente se-

rán sancionados por su incumplimiento.

• No existe una apreciación correcta de los si-

guientes requerimientos: recursos presupues-

tales, infraestructura física y humana, y esque-

mas administrativos mínimos.


7. Racionalidad ciudadana 14% 2.2 • No fue posible consultar el dictamen aprobado

en el Pleno, ni las versiones estenográficas de las

sesiones de las Comisiones Legislativas que dis-

cutieron la iniciativa.

• Si bien es cierto que la ley contempla un apar-

tado de infracciones, no se consideran sancio-

nes a los mismos, ni queda claro cómo es que

se sancionará.


***Existe un Anteproyecto de Ley Federal para la Protección de Datos Personales en Posesión de Entes Públicos a los tres niveles (local, estatal y federal) que deberá ser aprobado en breve.

El reconocimiento al derecho de protección de datos personales coloca a las per-sonas en el centro de la tutela del Estado y resulta de gran relevancia que los con-gresos locales legislen en la materia para garantizarlo. No obstante que este de-recho fundamental encuentra su justificación jurídica para el caso específico en la Constitución Federal,18 en la Constitución de Puebla y en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla (Ley de Transparencia),19 ni la iniciativa,20 ni la Ley aprobada de Protección de Datos Personales en Posesión de los Sujetos Obligados del Estado de Puebla (Ley), han considerado necesario señalarlo.

Para los especialistas, lo anterior se traduce en un desconocimiento del derecho que se pretende legislar y del problema que se busca resolver. La calificación otorga-da por el Panel a la Ley específica lo refleja.

A partir de los textos analizados, resultó imposible para los evaluadores deducir por qué es relevante para los particulares que exista una regulación en la materia y dimensionar el papel que juega el Estado (es decir, para el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial) en la protección de toda aquella información relativa a una persona identificada o identificable. Resulta insuficiente que en la Ex-posición de Motivos de la Ley quede señalado que se legisla sólo para cumplir con un artículo transitorio de la Ley de Transparencia aprobada dos años atrás.

Los especialistas encontraron una Ley que desentona con las discusiones actua-les sobre el tema. Se cuestionaron por qué los diputados y diputadas no aprovecha-ron el periodo antes referido para documentarse en torno a los avances logrados a nivel nacional e internacional para definir el derecho a la protección de datos y su

18 Artículos 6, 16 y 7319 Artículo 12, fracción vii20 El artículo 64 señala a la Comisión para el Acceso a la Información Pública y Protección de

Datos Personales como el organismo público responsable de promover, difundir y garantizar en el Estado la protección de los datos personales y el uso responsable de la información.

54

evolución teórica y práctica. No obstante lo anterior, hubo especialistas que señalaron que los congresos lo-

cales enfrentan una disyuntiva al legislar temáticas que han dilatado muchísimo en legislarse a nivel federal y que hacen bien al legislar a nivel local aunque no tengan las leyes generales que los dirijan. Asimismo se consideró indispensable que dichas leyes tomen en cuenta por lo menos los resultados preliminares de las discusiones; por esto es sustantivo consultar a los especialistas que han participado en ellas y en las leyes promulgadas que puedan dar algo de claridad al tema, como es el caso de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares (lfpdppp).

Resultó preocupante para los evaluadores no comprender del todo con base en lo expuesto en la Ley, qué son los datos personales y por qué el Estado debe y necesi-ta salvaguardarlos al momento de administrar y publicar sus bases de datos. Recor-demos que sin estos bancos de datos es imposible que los entes públicos funcionen; por ende requieren de una buena sistematización, accesibilidad y protección.

En lo relativo a aspectos legales, los especialistas emitieron los siguientes co-mentarios:* La Ley genera confusión innecesaria al querer innovar en la terminología, la cual

ya ha sido definida por la lfpdppp* Ejemplos:

- Los términos «Archivo» y «Documento» en realidad deberían ser considerados «Base de Datos» (artículo 3, fracciones i y xiii)

- El término «Cesión de datos personales» es inexistente para la legislación mexi-cana y debería denominarse «Transferencia de datos personales»21 (artículos 3, fracción iv, 29 - 33)

- Inexistencia del término «carácter personal» - Confusa la definición y el tratamiento del «Bloqueo de datos personales» (artí-

culo 41, segundo párrafo) - Se confunde la figura del «Responsable» con el de «Encargado».22 - El término «Usuario externo», realmente se refieren al «Tercero» definido en la

lfpdppp.* La Ley regula con mayor detenimiento el procedimiento —a saber, la atención a

las solicitudes de acceso, rectificación, cancelación u oposición de datos perso-

21 Íntimamente relacionado con el ejercicio del Derecho de Cancelación.22 El artículo 3 de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Parti-

culares (lfpdppp) propone una definición que, a consideración de los evaluadores, pudo haberse retomado en la ley evaluada. Se define al Responsable como la persona física o moral de carácter privado que decide sobre el tratamiento de datos personales, y al Encargado como la persona física o jurídica que sola o conjuntamente con otras trate datos personales por cuenta del Responsable.


nales— cuando en realidad lo que requiere mayor precisión por parte de la Ley es lo relativo a las obligaciones de los Sujetos Obligados (artículo 34), quienes no siempre asumen a cabalidad la responsabilidad de proteger los datos personales de los particulares.

* Los Principios que rigen la Protección de Datos Personales serán observados por los Responsables (personas físicas) y no por Sistemas de Datos Personales per se como lo señala el artículo 7 de la Ley. Éstos ya han sido definidos por la lfpdppp, y en su opinión resulta innecesario y en ocasiones confuso definir unos nuevos, como es el caso de los Principios de Confidencialidad, Disponibilidad, Pertinen-cia, Seguridad y Temporalidad.

* Es urgente que la Ley contemple los principios de Lealtad y de Proporcionalidad establecidos en la lfpdppp.

* La Ley define Principios, pero no los incorpora en el articulado, por lo cual se vuelven inoperantes.

* El artículo 17, que hace referencia a los diferentes Sistemas de Datos Personales, no considera los datos obtenidos de los alumnos/as de las universidades públicas.

* Se consideró muy escueto el tratamiento dado a los Sistemas de Datos Personales en materia de Salud (artículo 24), considerando la relevancia de los datos sensi-bles que dicho sector trata.

* Resulta preocupante que la Ley no considere «Datos Personales Sensibles»23, sólo «Información Confidencial» (artículo 3).

* Dichos datos deben llevar una infracción específica. A modo de ejemplo, se se-ñaló que la Ley sanciona de la misma manera la transferencia ilegal de datos per-sonales resguardados por la oficina de tránsito, que de datos contenidos en el historial médico resguardado por una clínica del sector salud.

* Urge unir los datos de identificación personal de los pacientes con los de carácter clínico, ya que los particulares tienen derecho de acceso a todo su historial médi-co (artículo 24).

* No se desarrollan con claridad algunos criterios de interpretación que deben guiar los actos de aplicación de las autoridades correspondientes. Tal es el caso del artículo 59 en donde se señala que procede el Recurso de Revisión ante un tratamiento inadecuado de los datos personales, pero no guarda relación con el Procedimiento normado en el Capítulo ii, del Título Cuarto (de los Derechos y

23 El artículo 3 de la lfpdppp los define como aquellos datos personales que afecten a la esfera más íntima de su titular, o cuya utilización indebida pueda dar origen a discriminación o conlleve un riesgo grave para éste. En particular, se consideran sensibles aquéllos que pue-dan revelar aspectos como origen racial o étnico, estado de salud presente y futuro, infor-mación genética, creencias religiosas, filosóficas y morales, afiliación sindical, opiniones políticas y/o preferencia sexual.

56

del Procedimiento). * El artículo 2 señala que también serán considerados Sujetos Obligados de la Ley

los Partidos Políticos. Al considerar su naturaleza jurídica, sería deseable que la Ley dedicara un capítulo específico para determinar qué datos personales deben proteger y cómo los harán efectivos. Especialmente porque las leyes electorales señalan que los partidos políticos tienen derecho a recibir una copia del padrón de electores para hacer su revisión y les prohíbe utilizarlo para cualquier otra cosa.

La mesa de especialistas destacó que la Ley evaluada tiene problemas lingüísticos —mismos que ya se han referido en el presente documento— como la inexacta defini-ción de términos y la existencia de conceptos no definidos, que generan problemas de interpretación.

A su vez, un especialista señaló que la redacción tanto de la iniciativa, como de la Ley aprobada en el Pleno contiene artículos y disposiciones redundantes. Véase el caso de los artículos 12, 15 y 18.

En cuanto a la racionalidad económica, así como de la factibilidad, instrumen-tación y aplicación de la Ley, los evaluadores encontraron instancias sobrecargadas de responsabilidades, lo que podría generar obstáculos para el pleno ejercicio del derecho fundamental a la protección de los datos personales. Para muchos, la Co-misión para el Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado (caip), órgano garante del derecho antes referido, es un claro ejemplo de ello. Coincidieron en que con tres comisionados será casi imposible hacer frente a las atribuciones señaladas en los artículos 74, 75 y 76 de la Ley de Transparencia, además lo que establece el artículo 19 de la Ley evaluada.

Adicionalmente, los especialistas coincidieron en que para la instrumentación de la ley resulta de gran relevancia contar con una definición clara de lo que se en-tiende por Sistema de Datos Personales,24 de las características que debe reunir

24 El artículo 4 de los Lineamientos de Protección de Datos Personales publicado por el ifai señala: «un Sistema de datos personales constituye el conjunto ordenado de datos persona-les que estén en posesión de una dependencia o entidad, con independencia de su forma de acceso, creación, almacenamiento u organización».

Los sistemas de datos personales podrán distinguirse entre físicos y automatizados, defi-niéndose cada uno de ellos de la siguiente forma:

a) Físicos: Conjunto ordenado de datos que para su tratamiento están contenidos en regis-tros manuales, impresos, sonoros, magnéticos, visuales u holográficos.

b) Automatizados: Conjunto ordenado de datos que para su tratamiento han sido o están sujetos a un tratamiento informático y que por ende requieren de una herramienta tecnoló-gica específica para su acceso, recuperación o tratamiento».


y cada cuándo se actualizan. Según el artículo 3, fracción xxii, se trata de «todo conjunto organizado de archivos, registros, bases o banco de datos personales de los Sujetos Obligados, cualquiera que sea la forma o modalidad de sus creación, almacenamiento, organización y acceso». Esta definición de inicio refleja un error conceptual, ya que los datos personales no son del Sujeto Obligado, sino de las per-sonas físicas. Ahora bien, si se asume que el legislador quiso decir que se trata de archivos, registros, bases o bancos de datos personales bajo el resguardo de los Su-jetos Obligados, la Ley es omisa en señalar qué características deben reunir, cómo se organizarán y cómo es que se procurará su actualización. Resaltaron que en la medida en que las Bases de Datos se encuentren organizadas, mayor será la ame-naza. Como un evaluador atinadamente señaló, no es lo mismo que se extravíe un expediente con datos personales de un individuo a que se pierda toda una base de datos con la información contenida en cientos o miles de expedientes. De ahí que el concepto «organización» guarde relevancia en un ordenamiento jurídico como el que se evalúa. Resulta indispensable señalar en qué consiste el término cuando se intenta definir un Sistema de Datos Personales.

También resultó pertinente señalar que para que los Sujetos Obligados garanti-cen la protección de los datos personales a partir de Sistemas de Datos Personales, es indispensable que destinen recursos anualmente para su mantenimiento y actua-lización. De otra forma, pondrían en riesgo el cumplimiento de un derecho funda-mental. Coincidieron en que no es suficiente que los artículos transitorios de la Ley señalen que el cumplimiento de la Ley estará sujeto a la disponibilidad presupuestal que anualmente se autorice en la Ley de Egresos del Estado.

6. Decreto por el que se adiciona el artículo 475 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Puebla

**Resumen: «El Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad relativa a los datos perso-nales de los ciudadanos que día a día fluyen en diferentes medios electrónicos». * Fecha de presentación de iniciativa: 9 de diciembre de 2013

* Fecha de aprobación en la Comisión de Procuración y Administración de Justicia

* Fecha de aprobación en Pleno: 12 de diciembre de 2013

* Estatus: Aprobado

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por el Diputado Ge-

rardo Mejía Ramírez del pri

58




1. Definición del

Problema

14% 1.6 • Pobre descripción de la naturaleza y magnitud

del problema que se pretende atender con la

adición.

• No se identifican con detenimiento los grupos

a los que afectará la norma y lo básico de su di-

námica social.

• Carece de información que permita presumir

que se realizó una consulta con las principales

partes interesadas y si se permitió una influen-

cia real de los mismos.

2. Alternativas y


14% 2.0 • Derivada de la pobre descripción del problema,

no se pudo verificar que los legisladores discu-

tieran las diversas implicaciones de las accio-

nes a tomar.

• No se pudo constatar que la reforma fuese la

mejor respuesta disponible al problema y que

de las alternativas posibles fuese asimismo la

más pertinente.

• No se encuentran definidos con claridad los

objetivos y los efectos esperados de la entrada

en vigor de la reforma.

3. Aspectos legales 14% 2.2 • No se encuentra fundamentada la propuesta.

• No son claros los criterios de interpretación

que deben guiar los actos de aplicación de las

autoridades correspondientes.



cesibilidad

14% 2.7 • La redacción del artículo no guarda un estilo

unívoco, breve ni simple; lo que podría generar

problemas de interpretación y futura aplica-

ción de la norma.

• No es un texto claro ni explícito.



de la legislación

14% 2.4 • No es explicita o al menos infiere una aprecia-

ción correcta del grado de impacto (positivo

o negativo) entre los diferentes sectores de la

sociedad, considerando las áreas geográficas

afectadas.

• No considera un correcto balance general de

costos y beneficios.

• No se presenta una ponderación acertada de

los efectos a corto y largo plazo, ni tampoco

directos e indirectos.

• No señala cómo es que se espera afectar la tasa

de criminalidad.



14% 1.6 • No justifica plenamente la necesidad de tipifi-

car la conducta.

• No se hace una correcta apreciación de los

requerimientos de su implementación, como

son los recursos presupuestales, infraestructu-

ra física y humana y esquemas administrativos

mínimos.

7. Racionalidad ciudadana 14% 2.4 • No se especifica cómo se verificará que la regu-

lación se observe.

• No justifica por qué se observa una sanción de 6

meses a tres años de prisión y una multa de 5 a

50 días de salario.


Es menester aclarar que los evaluadores en esta ocasión sólo estudiaron la iniciativa que adiciona el artículo 475 del Código Penal de Puebla, ya que el dictamen aproba-do en el Pleno no fue dado a conocer a la opinión pública a través del portal electró-nico del Congreso de Puebla; hecho que viola lo establecido en el Reglamento para la Transparencia y Acceso a la Información Pública del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla —documento previamente evaluado en este ejercicio. Si bien es cierto que dicho portal señala que el dictamen se discutió y se aprobó en Sesión Plenaria el 12 de diciembre de 2013, no se pudo constatar su contenido ni verificar su publicación.

Al considerar la relevancia del tema discutido en dicha iniciativa y su relación con la temática del panel convocado, se emitió una calificación numérica y comen-tarios específicos que a continuación se desarrollan.

60

Como parte de una primera aproximación, los especialistas coincidieron en que las nuevas tecnologías —que inicialmente existen para mejorar y hacer nuestra vida más fácil y cómoda— pueden llegar a generar graves problemas en la sociedad, y adquiere especial relevancia su reglamentación cuando se trata de proteger datos personales.

Por lo antes expuesto, se consideró valioso que se discuta la posibilidad de tipi-ficar conductas que echen mano de las redes informáticas para cometer delitos tra-dicionales; a saber: fraudes, robos, chantajes, falsificaciones por mencionar algu-nos. Lo anterior no necesariamente empata con la tipificación de delitos, que para muchos especialistas han sido mal nombrados «informáticos»; para que se materia-lice un delito es necesario probar la intención, y en el caso específico, las máquinas evidentemente no cometen el delito, sino quien las maneja.

Una vez hecha la aclaración, los especialistas señalaron que la iniciativa evalua-da describe de manera muy pobre la naturaleza y la magnitud del problema que se pretende atender. Ni siquiera aclara, además, cómo es que Puebla se ve afectada por ello, ni con qué recursos cuenta para perseguir el delito en lo particular.

3. ANáLISIS DE INICIATIVAS APRObADAS EN TORNO A LA RENDICIÓN DE CUENTAS

En el presente ejercicio se tomaron como base las siguientes iniciativas aprobadas durante el tercer año de sesiones.

Calificación Globaliniciativa pond. calif.

7. Decreto que adiciona el último párrafo al artículo 50 de la Constitución Po-

lítica del Estado Libre y soberano de Puebla

10% 3.5

8. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley

Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla así como de la Ley de

Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas para el Estado de Puebla

10% 5.2

9. Decreto por la que se reforma la fracción I del artículo 43 de la Ley Orgánica

del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla

20% 6.9

10. Código de Ética Legislativa del Honorable Congreso del Estado Libre y Sobe-

rano de Puebla

40% 5.7

11. Decreto que reforma el artículo 98 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo

del Estado Libre y Soberano de Puebla

20% 4.5

100% 5.4


7. Decreto que adiciona el último párrafo al artículo 50 de la Constitución Política del Estado Libre y soberano de Puebla

**Resumen: «El artículo 50 de la Constitución del Estado, prevé lo relativo a la presentación de la Cuenta Pública del Poder Legislativo, correspondiente al año de conclusión de la Legislatura; es decir, del periodo durante el cual funciona el Congreso del Estado; no obstante, dicho perio-do difiere de aquél para el que es nombrado el titular de la Auditoría Superior, por lo que se considera que también debe preverse, el supuesto correspondiente a la presentación de la Cuenta Pública del Poder Legislativo, al concluir la gestión del titular del referido ente fiscalizador, en aras de refrendar el compromiso que se tiene con la rendición de cuentas». * Fecha de presentación de iniciativa: 5 de septiembre de 2013

* Fecha de aprobación en las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales,

Comisión Inspectora de la Auditoría Superior del Estado: No disponible

* Fecha de aprobación en Pleno: 12 de septiembre de 2013

* Estatus: Aprobado

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por el Diputado Je-

sús Salvador Zaldívar Benavides




1. Definición del

Problema

14% 3.3 • Carece de una adecuada descripción de la na-

turaleza y la magnitud de los problemas que se

pretenden atender con la reforma planteada.

• Los expertos tuvieron que revisar otras fuentes

para tratar de identificar qué hechos motivaron

la reforma constitucional e identificar el pro-

blema que se busca atender.

2. Alternativas y


14% 3.3 • No se incluye en la exposición de motivos una

justificación específica de la acción legislativa

estatal.

• Los objetivos y efectos esperados de la ley no

están bien identificados.

62

• No hay suficiente información para determinar

que se trata de la mejor respuesta disponible.

• Carece de un análisis relativo a determinar si

existen otras maneras de enfrentar el problema.

• No retoma enfoques o políticas aplicadas de

manera exitosa en circunstancias análogas en

otros estados o a nivel federal.

• De la información disponible, no se puede sa-

ber si se reducen satisfactoriamente los efectos

colaterales de la reforma.

3. Aspectos legales 14% 3.0 • El caso de excepción planteado parece contra-

venir otros ordenamientos jurídicos.

• Error en su ubicación. Se cree que habría sido

mejor incluir el supuesto en el artículo 113 y no

en el artículo 50 de la Constitución.



cesibilidad

14% 2.7 • Contiene errores ortográficos.

• El texto no es claro ni explícito. Las oraciones

utilizadas dificultan la comprensión.

• La redacción se presta a interpretaciones.


de la legislación

14% 4.0 • No explica, ni siquiera infiere una apreciación

correcta del grado de impacto (positivo o nega-

tivo) de la adición.

• No hace ver que se realizó un correcto balance

general de costos y beneficios.

• No presenta una ponderación de los efectos de

corto/largo plazo y los directos/indirectos.

• No es posible determinar de su lectura si se

contarán con los recursos suficientes para im-

plementar la acción.

• No es posible saber si se consideraron opcio-

nes con menor costo.



14% 5.0 • No se justifica plenamente la necesidad de la

reforma.

• Podrá contravenir lo señalado en la Ley General

de Contabilidad Gubernamental.

7. Racionalidad ciudadana 14% 3.3 • Unido al criterio sobre lingüística, el ciudada-

no no podrá entender con claridad lo que la

norma refiere.


• Difícil entablar una relación entre la reforma y el

compromiso de rendir cuentas.


Al abrir la discusión, los especialistas destacaron que la iniciativa analizada carece de una adecuada descripción de los problemas que se pretenden atender con la adi-ción de un nuevo párrafo al artículo 50 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla (Constitución). Inclusive señalaron que no fue posible entender la conexión que se pretende establecer en la Exposición de Motivos, entre la obliga-ción del Congreso a presentar la Cuenta Pública del Poder Legislativo a la Auditoría Superior del Estado, con el cambio del titular de dicha unidad gubernamental.

Estimaron que de existir dicha relación, estaríamos frente a una norma perso-nalizada en donde se privilegia a las personas por encima de las instituciones, lo cual sería un error.

Se hizo notar que el artículo 113 de la Constitución y 199 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado (Ley Orgánica) señalan que la Auditoría Superior del Estado —y no su titular como se hace ver en la iniciativa— es quien realiza la fiscali-zación, control y evaluación de los Poderes del Estado, ayuntamientos, organismos autónomos, entidades paraestatales y paramunicipales, organismos públicos des-concentrados, fideicomisos y cualquier persona física o jurídica que recaude, mane-je, ejerza, resguarde o custodie recursos, fondos, bienes o valores públicos.

También se recalcó que el artículo 5 de la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas para el Estado de Puebla (Ley de Fiscalización Superior) indica que la fis-calización superior se llevará a cabo de manera posterior al término de cada ejercicio o periodo y no contempla la excepción señalada en el artículo 50 de la Constitución.

Uno de los especialistas señaló que la adición, más allá de «refrendar el compro-miso que se tiene con la rendición de cuentas», como lo afirma la iniciativa, debilita la institución del Órgano Superior de Fiscalización. Se pone así en tela de juicio el trabajo institucional y autónomo que se realiza en todos sus niveles. Añadió que la iniciativa aprobada es más una decisión política para proteger al ente fiscalizado que una oportunidad para robustecer el mecanismo de supervisión y sanción efecti-va por el mal manejo de los fondos públicos.

Dado que la iniciativa presentada y aprobada no señala con claridad los proble-mas que se pretenden atender, fue imposible para los panelistas conocer la justifi-cación específica de la acción legislativa y saber con exactitud si ésta era la mejor respuesta disponible.

Al abordar el criterio relativo a los aspectos jurídicos de la iniciativa, gran parte de los especialistas coincidió en que la adición está mal ubicada. El texto constitucional

64

sería más claro si se encontrase en el artículo 113 que habla de la Auditoría Superior del Estado, y no en el artículo 50 que habla sobre los tres periodos del Congreso.

Otro especialista señaló que la adición antes señalada podrá resultar contrapro-ducente al analizarlo en el marco de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual es de observancia obligatoria también para el Poder Legislativo de los estados.

Al abordar el tema sobre la racionalidad económica de la legislación, los espe-cialistas señalaron que habría sido indispensable aclarar que la reforma planteada significa mayores costos de cumplimiento, administrativos y presupuestales y por ende, se desconoce si se contará con recursos suficientes para implementarla.

Por todo lo ya planteado, resultó difícil evaluar la factibilidad, instrumenta-ción y aplicación de la reforma, principalmente, porque en opinión de la gran mayoría de los panelistas, no se justifica plenamente la necesidad de plantear el multicitado caso de excepción.

8. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Or-gánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla así como de la Ley de Fiscaliza-ción Superior y Rendición de Cuentas para el Estado de Puebla

**Resumen: «La presente Iniciativa, es una muestra más del interés que el Legislador tiene de procurar que la función del Ente Fiscalizador del Estado, se base en premisas que normen de manera fundamental la Fiscalización Superior con apego al marco jurídico aplicable en la materia, al tiempo en que desarrolle herramientas de planeación estratégica que tengan como finalidad crear conciencia del entorno y promover las condiciones necesarias para visualizar lo que acontece a su interior y al exterior de ella; premisas que sin duda, ya rigen en la Institución, pero que tienen que ser reconocidas en la Legislación que regula su actuación y difundidas a la sociedad en general». * Fecha de presentación de iniciativa: 5 de septiembre de 2013

* Fecha de aprobación en la Comisión de Inspectora de la Auditoría Superior

* Fecha de aprobación en Pleno: 6 de diciembre de 2013

* Estatus: Aprobado

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por el Diputado Je-

sús Salvador Zaldívar Benavides





1. Definición del

Problema

14% 5.7 • Se describió de manera parcial la naturaleza y la

magnitud de los problemas que se pretendían

atender, los cuales son de naturalezas distintas.

• No se pudo identificar en la exposición de mo-

tivos una relación metas- medios.

2. Alternativas y


14% 5.0 • La justificación de la acción legislativa estatal

es parcialmente clara.

• No son claros los objetivos y efectos esperados

de las reformas y adiciones.

• Carece de información para poder determinar

que se trata de la mejor respuesta disponible.

• No señala si se consideraron alternativas técni-

cas y que la elegida es la más pertinente.

3. Aspectos legales 14% 5.3 • Al igual que con la reforma al artículo 50 cons-

titucional, no se trata de una norma clara.

• No recoge experiencias de otros congresos lo-

cales que enfrentan una problemática parecida.



cesibilidad

14% 5.0 • Contiene errores ortográficos.

• El texto no es claro ni explícito. La compren-

sión se vuelve difícil por sus usos oracionales.

La redacción se presta a interpretaciones


de la legislación

14% 5.7 • No explica, ni siquiera infiere una apreciación

correcta del grado de impacto (positivo o nega-

tivo) de la adición.

• No hace ver que se realizó un correcto balance

general de costos y beneficios.

• No presenta una ponderación de los efectos de

corto/largo plazo y los directos/indirectos.

• No es posible determinar de su lectura si se

contarán con los recursos suficientes para im-

plementar la acción.

• No es posible saber si se consideraron opcio-

nes con menor costo.



14% 6.0 • No se justifica plenamente la necesidad de la

reforma en lo que respecta a la presentación de

la Cuenta Pública parcial.

66

• Podrá contravenir lo señalado en la Ley General

de Contabilidad Gubernamental.

7. Racionalidad ciudadana 14% 4.7 • Unido al criterio sobre lingüística, el ciudada-

no no podrá entender con claridad lo que la

norma refiere.

• Difícil entablar una relación entre la reforma y el

compromiso de rendir cuentas.


Como parte de una primera aproximación al análisis de las reformas y adiciones hechas a la Ley Orgánica y a la Ley de Fiscalización Superior, los especialistas resal-taron que entienden que era necesario plantear una modificación a estos ordena-mientos a partir de la reforma constitucional al artículo 50 anteriormente discutida. Reiteraron que dicha reforma es absurda si se entiende que la fiscalización, control y evaluación de la Cuenta Pública la realiza el Órgano Superior de Fiscalización, sin importar quién ostente su titularidad. Señalaron que se trata de recursos que han de auditarse anualmente porque fueron autorizados para ejercerse de esa manera.

Por lo antes expuesto, consideraron importante aclarar que al evaluar la presen-te iniciativa, analizaron por separado lo relativo a las reformas y adiciones que de manera natural se realizaron por la reforma constitucional antes referida, y por otro lado, lo relativo a la reforma a las adiciones relativas al contenido del Plan Estratégi-co que debe presentar la Auditoría Superior.

Los especialistas coincidieron en que un aspecto positivo de la reforma consiste en aclarar que el Plan Estratégico del Órgano Superior de Fiscalización debe conte-ner por lo menos un marco legal, antecedentes, filosofía institucional, marco meto-dológico y un marco de actuación que defina ejes, objetivos y estrategias.

9. Decreto por la que se reforma la fracción I del artículo 43 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla

**Resumen: «La presente reforma a la fracción I del artículo 43 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, tiene como finalidad agregar al capítulo segundo referente de dicha ley, relativo a las obligaciones de los diputados a efecto de que, poste-rior a la rendición de la protesta de ley, presenten su Plan de Trabajo en un término perentorio de 90 días naturales, contados a partir de la referida protesta». * Fecha de presentación de iniciativa: 23 de abril de 2013

* Fecha de aprobación en la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales: 24 de abril de 2013


* Fecha de aprobación en Pleno: 26 de abril de 2013

* Estatus: Aprobado

* Disponibilidad de documentos relacionados: la iniciativa presentada por los partidos pri,

pan, pna, pvem, prd, pt, la votación de la Comisión revisora, y el dictamen con minuta de

decreto aprobada por el Pleno en Sesión Pública Extraordinaria




1. Definición del

Problema

14% 6.8 • Contiene una descripción adecuada, más no

suficiente, de la naturaleza y la magnitud de los

problemas que el Congreso pretende atender al

obligar a los legisladores a presentar un Plan

de Trabajo al tomar protesta.

• No se identifica una relación clara entre metas

y los medios.

• Define los grupos a los que afectará la norma y

lo básico de su dinámica.

• No se logra identificar si se llevó a cabo una

consulta con los legisladores para saber si la re-

forma tendrá una influencia real en su trabajo.

2. Alternativas y


14% 5.7 • Se incluye una justificación específica de la ac-

ción legislativa, pero no resulta suficiente.

• Los objetivos y efectos esperados con la refor-

ma no están lo suficientemente definidos.

• Se desconoce si es la mejor respuesta al proble-

ma planteado y si se podría enfrentar éste con

otros instrumentos.

• No hay suficiente información para afirmar

que la acción específica propuesta es la más

pertinente.

68

• No es posible saber si los legisladores conside-

raron otros enfoques o políticas aplicadas con

éxito por otros congresos en circunstancias

análogas.

• La regulación es insuficiente para atender el

problema descrito y para reducir los efectos

colaterales, como es el incumplimiento de la

obligación.

3. Aspectos legales 14% 6.3 • La adición está bien colocada al interior del or-

denamiento.

• No se establecen procedimientos legales que

garanticen su cumplimiento.

• No establece una relación directa entre la pre-

sentación del Plan del Trabajo y los informes

anuales que deben o pueden –según sea el

caso— presentar los diputados.

• Carece de criterios de interpretación para de-

finir qué se entiende por Plan de Trabajo, qué

debe contener y ante quién se entrega.



cesibilidad

14% 7.8 • El texto es parcialmente claro.

• Se respeta el orden lógico del ordenamiento

con la adición propuesta.

• Resultan claramente identificados los sujetos

destinatarios de la norma.

• Se desconoce si la norma fue conocida amplia-

mente y si estuvo a la mano de los diputados.


de la legislación

14% 7.0 • Explicita de manera parcial el grado de impac-

to (positivo y/o negativo) de la norma.

• No realiza un correcto balance de costos (de

cumplimiento, administrativos y presupuesta-

les) y los beneficios (rendición de cuentas, trans-

parencia) que la nueva legislación puede arrojar.

• No se presenta una correcta ponderación sobre

los efectos que se pueden esperar a corto o lar-

go plazo y los directos o indirectos.

• Intenta de manera parcial generar redes y culti-

vo de cultura democrática, ya que no existe san-

ción por el incumplimiento de la norma.


• No señala cómo se financiará la acción y si los

diputados cuentan con los recursos suficientes

para integrar un Plan de Trabajo al tomar pro-

testa de su cargo.



14% 7.8 • No establece los medios para asegurar su com-

plimiento, ni sanciones en caso de presentar el

Plan de Trabajo.

• En riesgo al considerar incumplimientos do-

cumentados durante la Legislatura en otras

obligaciones.

• No se identifican de manera expresa el conteni-

do del Plan de Trabajo. Así, se deja abierta su in-

terpretación y se evitan criterios homologados.

• No existe claridad respecto a quién recibirá los

Planes de Trabajo y qué harán con ellos.

7. Racionalidad ciudadana 14% 7.7 • Resulta positiva en términos de rendición de

cuentas, pero no especifica cómo se verificará

su cumplimiento, ni qué valor agregado tendrá

para el trabajo parlamentario.

• No considera procedimientos claros para exigir

su cumplimiento.

• No establece mecanismos para presentar incon-

formidades ciudadanas por el incumplimiento

de dicha obligación.


A diferencia de las dos primeras iniciativas analizadas por el panel respectivo, los especialistas coincidieron en que ésta contiene una descripción más adecuada sobre la naturaleza y la magnitud del problema que se pretenden atender.

Destacaron lo indispensable que es el que los informes que por ley presentan los legisladores anualmente coincidan con una planeación que permita al Órgano Le-gislativo, pero principalmente a la ciudadanía, constatar el cumplimiento de los ob-jetivos y las metas relacionados con las actividades que cada representante realiza.25

No obstante lo anterior, se hace notar que aunque la planeación establecida por la fracción i del artículo 43 de la Ley Orgánica aplica a todos los legisladores al to-mar protesta de su cargo, sólo los diputados electos por el principio de mayoría

25 Artículo 43, fracción v de la Ley Orgánica del Poder Legislativo.

70

están obligados a presentar informes de manera anual. La fracción v del mismo artículo señala que los diputados electos conforme al principio de representación proporcional «podrán» hacerlo si así conviene a sus intereses.

Recalcaron que si bien es cierto que la iniciativa de ley señala en su Exposición de Motivos una íntima relación entre el Plan de Trabajo y los informes anuales, no queda así establecido en la ley reformada. Tampoco quedó claro qué contendrá el Plan de Trabajo de cada diputado y diputada, y si habrá de contener una relación de las iniciativas que presentará, las comisiones en las que se participará, las acciones que va a emprender en su Distrito, si lo realizará de acuerdo con la agenda de su Grupo Parlamentario, etc.

Varios especialistas señalaron que resulta contrario al Principio de Rendición de Cuentas, que obligaciones de esta naturaleza no tengan sanción en caso de in-cumplimiento. Esto es particularmente relevante para el panel, ya que el ceey ha documentado en los tres últimos años que ni siquiera la totalidad de los diputados electos por el principio de mayoría presentan anualmente su informe, aun cuando por ley están obligados.26

Al discutir el criterio específico de las alternativas y soluciones propuestas, un grupo de evaluadores señaló que es indispensable planear, pero esto es particular-mente difícil cuando parte de labor que se realiza en el Congreso es consecuencia de un comportamiento reactivo, atento a los acontecimientos del momento, a nivel municipal, estatal y nacional.

Se comentó entre los especialistas que habría sido deseable que se abundara en la Exposición de Motivos en el cómo es que una planeación de esta naturaleza po-dría hacer más eficiente el trabajo parlamentario y fortalecer la comunicación con los ciudadanos. El Plan de Trabajo propuesto no parece suficiente como alternativa y solución al problema descrito y no abona necesariamente al acercamiento que todo Congreso debe tener con sus representados, máxime, si no se contemplan sancio-nes ante su incumplimiento.

Relativo a los aspectos jurídicos y a la factibilidad, instrumentación y aplicación, los evaluadores consideraron que el texto es muy escueto y habría sido indispensa-ble definir con mayor claridad qué se entiende por Plan de Trabajo, qué debe conte-ner y a quién se entrega.

Se concluyó que la presente iniciativa es de gran relevancia para la ciudadanía, pero sin sanción, resulta una propuesta más bien retórica y no tanto una herramien-ta de monitoreo y de transparencia.

26 Se podrán consultar los nueve informes en el portal electrónico: www.ceey.org.mx en el apartado de Políticas Públicas/desempeño/2012/ 2013


10. Código de Ética Legislativa del Honorable Congreso del Estado Libre y Sobera-no de Puebla

**Resumen: «Que en un Código de Ética, se establecen los valores sociales y políticos que volun-tariamente los Diputados reconocen como principios rectores de su actividad, en el cumplimien-to de las obligaciones esenciales que por ley les corresponden». * Fecha de presentación de iniciativa: 7 de mayo de 2013

* Fecha de aprobación en la Comisión de Educación y Cultura: 7 de mayo de 2013


* Estatus: Aprobado, no obstante que en el portal electrónico del H. Congreso aún se encuentra

con estado En Trámite, debido a la falta de actualización del mismo

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa y la votación en Comisión




1. Definición del

Problema

14% 8.7 • Adecuada descripción del problema, más no

concuerda con su contenido.

• No se determina la relación metas-medio.

• Define los grupos a los que afectará la norma.

• Se desconoce si hubo consultas con ciudadanos

poblanos para definir el problema y sus particu-

laridades.

2. Alternativas y


14% 4.7 • Se incluye una justificación específica de la ac-

ción legislativa, no sustentada en material ve-

rificable.

• A partir de su contenido, no ha sido considera-

do la mejor respuesta disponible.

• De entre las alternativas técnicas, la acción pro-

puesta no parece la más pertinente.

• No retoma enfoques o experiencias exitosas de

otros Congresos.

• Su aprobación no reduce satisfactoriamente

los efectos colaterales.

72

• No se considera adecuada la amplitud de la

nueva legislación.

3. Aspectos legales 14% 4.0 • Duplicidad normativa con la Ley Orgánica del

Congreso.

• No contempla procedimientos legales que ga-

ranticen los aspectos fundamentales del debi-

do proceso, que se le dé voz a los interesados,

que se crean espacios claros de mediación o

negociación.

• No existe claridad en los criterios de interpreta-

ción que permitan guiar los actos de aplicación

de las autoridades correspondientes.



cesibilidad

14% 5.8 • No todo el texto es claro y explicita las dispo-

siciones.

• El texto contiene contradicciones entre las defi-

niciones de los principios rectores.

• Contiene artículos y disposiciones redundantes.


de la legislación

14% 7.0 • No se explicita o se infiere una apreciación co-

rrecta del grado de impacto (positivo y/o nega-

tivo) del ordenamiento propuesto y aprobado.

• No se realiza un correcto balance de costos (de

cumplimiento, administrativos, presupues-

tales) y beneficios que el Código Ético puede

arrojar.

• No se presenta una ponderación sobre los efec-

tos que la entrada en vigor de este Código pue-

de traer a corto, mediano o largo plazo.

• No busca generar redes y cultivos de cultura de-

mocrática ya que no considera la participación

ciudadana.

• No se consideraron medidas alternativas de

menor costo.



14% 4.7 • Contiene conceptos y principios vagos que difi-

cultan su interpretación y sanción.

• No existe claridad en torno a las facultades que

tendrán los órganos ejecutivos involucrados.

• No incluye disposiciones de control.


• No queda claro cuáles serán los medios para

asegurar su cumplimiento.

• No se realizó una correcta apreciación de re-

querimientos como recursos presupuestales,

infraestructura física y humana, así como es-

quemas administrativos mínimos para garan-

tizar el cumplimiento del Código.

• No se aclara cómo es que las autoridades res-

ponsables de aplicar el Código deban justificar

sus decisiones y rendir cuentas a la ciudadanía.

• No existe reconocimiento del Código de Ética

en la Ley Orgánica.

7. Racionalidad ciudadana 14% 5.7 • Se desconoce a ciencia cierta cómo es que se

buscará verificar que la regulación se observe.

• El texto contempla sanciones que no necesaria-

mente desincentivarán las prácticas antiéticas

de los legisladores.


A manera de introducción, los especialistas consideraron importante reconocer a la Legislatura la aprobación —casi unánime— de un Código de Ética que busque incrementar la confianza de la sociedad en el Poder Legislativo de Puebla. De hecho, varios panelistas recordaron que tanto en la primera evaluación de 2012, como en la de 2013, se recalcó la importancia de contar con reglas claras al respecto.27

Sin embargo y para muchos, este ordenamiento llegó tarde —a saber, hasta el tercer y último año de sesiones de la Legislatura— y no resultó suficiente. No se consi-deró más que un texto de buenas intenciones, enunciativo y con sanciones ambiguas y muy lejanas a los objetivos planteados en la exposición de motivos de la misma.

Coincidieron en que si bien este ordenamiento jurídico describe adecuadamen-te la naturaleza y la magnitud del problema (la desconfianza del ciudadano hacia sus representantes), no hay una conexión evidente entre la aprobación de un Código de Ética y la recuperación de la confianza ciudadana hacia el Congreso. Como lo sostiene la Exposición de Motivos de esta reforma, las fuentes de la desconfianza tienen que ver con aspectos más integrales del desempeño del Congreso, como su capacidad para legislar, su efectividad para supervisar al Poder Ejecutivo y el grado

27 Podrán ser consultados los reportes de ambas evaluaciones en el portal electrónico www.ceey.org.mx, en la pestaña de políticas públicas y desempeño.

74

de transparencia del quehacer legislativo. Para la opinión general, habría sido de gran utilidad que en lugar de suponer,28

los diputados hubiesen contado con información puntual y de primera mano de haberse acercado a la ciudadanía para conocer su opinión respecto a su trabajo le-gislativo. Inclusive se señaló lo oportuno de haber consultado los reportes de eva-luación de su desempeño coordinado por el ceey desde hace dos años y que dan cuenta de la reticencia para transparentar el ejercicio de la función legislativa, el incumplimiento en la entrega de informes y memorias por parte de los diputados y diputadas, y la falta de aplicación de sanciones a estas y otras omisiones.

Se destacó que un Código de Ética debe regular de manera más puntual las áreas vitales de la labor legislativa. Más allá de invitar a los diputados y diputadas a diri-girse con «decoro», «cortesía» y «tolerancia» —términos que dicho sea de paso no se definen por la norma— así como en apego a principios universales, se les debiera de conminar a excusarse de aquellos casos en los que se tiene conflicto de interés, a no ocultar información o declarar con falsedad en sus informes y declaraciones patrimoniales, a hacer buen uso de la información reservada y no usarla en benefi-cio propio, de parientes o terceros; a evitar a toda costa el tráfico de influencias; a rechazar todo tipo de dádivas o sobornos, entre otros aspectos.

Al abordar el criterio de alternativas y soluciones propuestas, algunos especia-listas señalaron que el Código aprobado abona muy poco a lo que ya se encontraba mal regulado en su Ley Orgánica y se pone en tela de juicio si en verdad podrá el Congreso de Puebla lograr restaurar la confianza ciudadana con la mera aprobación de un documento ético.29

Uno de los presentes afirmó que no basta con tener un Código de Ética o tener la obligación de presentar un Plan de Trabajo, como se hizo ver con antelación en el reporte; es menester que sean ordenamientos efectivos y de fácil implementación.

En este sentido hubo consenso en lo indispensable que resulta plantear la crea-ción de un Comité de Ética que dirima controversias, defina procedimientos y con-sidere sanciones de mayor peso, como el juicio político.

Respecto a los aspectos legales, los especialistas hicieron notar lo siguiente:

28 En el apartado del Considerando de la propia iniciativa, se señala que aun con el cumpli-miento de los deberes, o en su caso, la aplicación de las sanciones correspondientes, la con-fianza del ciudadano hacia sus representantes ha ido en demérito, tal vez porque el trabajo realizado no ha sido suficiente, o bien, porque existe la percepción de que los diputados in-cumplen con sus compromisos y tareas con posterioridad a la realización de las campañas.

29 Tanto en el reporte de evaluación de 2012 como en el de 2013, los especialistas comentaron que todo lo relativo a la ética legislativa debiera regularse en el Reglamento y no en la Ley Orgánica del Congreso de Puebla.


* Contiene disposiciones previamente definidas en la Ley Orgánica, cuestión que genera una duplicidad normativa.

* No define qué entiende por «orden público», «valores», «buenas costumbres», «decoro», «cortesía».

* Carece de una autoridad máxima en la materia.* No establece procedimientos para gestionar denuncias. * Existe confusión conceptual entre las facultades de la Mesa Directiva y la Junta de

Gobierno y Coordinación Política.* No contiene un catálogo de sanciones y remite a la Ley Orgánica, lo que lo con-

vierte en un ejercicio desarticulado de interpretación.

Para los evaluadores, gran parte del problema reside en la falta de claridad y expli-citación en las disposiciones. Se encontraron contradicciones entre los principios señalados en la Exposición de Motivos de la iniciativa y los enumerados en el artí-culo 7 del propio Código. Tal es el caso de la confusión entre «honestidad» e «im-parcialidad». La falta de conceptos unívocos, breves y simples, así como artículos y disposiciones redundantes generan confusión tanto para los ciudadanos como para los destinatarios de la norma.

En conclusión, los especialistas consideraron que, lejos de acercar a la ciudada-nía a sus representantes, el Código de Ética no es más que un desplegado de buenas intenciones que difícilmente podrá aplicarse.

11. Decreto que reforma el artículo 98 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla

**Resumen: «Es por eso que consideramos que nuestra actividad legislativa no sólo de este año sino durante esta Legislatura ha sido sumamente importante, trascendente y en proporciones considerables, por lo que al reformar el artículo en cuestión, nos permitirá rendir un informe eficiente, eficaz, transparente, oportuno y accesible a la sociedad». * Fecha de presentación de iniciativa: 4 de diciembre de 2013

* Fecha de aprobación de Comisión: No disponible


* Estatus: Aprobado, no obstante que en el portal electrónico del H. Congreso aún se encuentra

con estado Aprobado Con Dispensa de Trámite, debido a la falta de actualización del mismo

* Disponibilidad de documentos relacionados: sólo la iniciativa presentada por Presidente y

Coordinadores de Grupos y Representantes Legislativos

**Fuente de la información: Portal electrónico del Congreso de Puebla: http://congresopuebla.gob.mx/index.php?option=com_k2&view=itemlist&task=filter&ftitle=&searchword2=04%2F12%2F2013&searchword18=&searchw

76

ord3=&searchword14=&searchword7=&searchword9=&searchword16=&searchword8=&noresult=Verifica+la+ortograf%C3%ADa+y+las+opciones+que+seleccionaste+para+poder+obtener+resultados&restrict=1&restmode=0&restcat=3&restsub=0&ordering=1&ordering_default=2&orderby=&orderto=desc&ordering_extra=1&Itemid=551&page_heading=Buscar+Iniciativas



1. Definición del

Problema

14% 1.7 • No hay un problema específico que la reforma

se proponga atender.

• Por consiguiente, no es posible identificar las

principales causas de dicho problema.

• No define por qué es de utilidad aclarar los

tiempos de presentación.

2. Alternativas y


14% 2.7 • No se incluye una justificación específica de la

acción legislativa propuesta.

• No se definen objetivos y efectos esperados.

• Se desconoce por qué se trata de la mejor pro-

puesta disponible.

• No se cree que la amplitud de la reforma pro-

puesta sea la más adecuada.

3. Aspectos legales 14% 3.3 • Se advierte duplicidad y desconcierto entre

las áreas de jurisdicción de los órganos de go-

bierno del Congreso. Por una parte, el artículo

64 de la Ley Orgánica señala que será la Mesa

Directiva la que presenta el informe de activi-

dades, cuando el artículo 98 de esa misma Ley

contempla que será el Presidente de la Junta de

Gobierno y Coordinación Política quien en los

últimos días del periodo ordinario de sesiones

de cada año presente el informe de actividades.

• La reforma no abona a la claridad de lo que se

entiende por informe anual de actividades y

tampoco es claro qué debe contener.



cesibilidad

14% 4.3 • Se encontraron muchos giros lingüísticos retó-

ricos, especialmente en la exposición de moti-

vos, mismos que no abonan a la claridad.


• La exposición de motivos señala que el propó-

sito de la reforma es rendir un informe eficien-

te, eficaz, transparente, oportuno y accesible,

pero la reforma directamente en el artículo 98

no guarda relación alguna con esto último.

• La reforma no abona a aclarar quién debe in-

formar anualmente, si la Mesa Directiva o la

Junta de Gobierno y Coordinación Política.


de la legislación

14% 5.7 • No se explicita ni se infiere siquiera una apre-

ciación correcta del grado de impacto (negati-

vo o positivo).

• No hace referencia a un balance de costos (de

cumplimiento, administrativos y presupuesta-

les) y/o beneficios.

• Aun cuando señala ser una reforma que abona a

generar redes y cultivo de cultura democrática,

la reforma misma no es consecuente con esto.

• Se desconoce si existen los recursos suficientes

para implementar dicha regulación.



14% 8.0 • Reforma abona a la factibilidad de su imple-

mentación, ya que señala un tiempo en el que

debe cumplirse la responsabilidad de informar

a la ciudadanía y a los otros dos poderes.

• No considera el incumplimiento de dicha obli-

gación en el tiempo establecido y las implica-

ciones de tal omisión.

• Se considera una reforma que abona a la rendi-

ción de cuentas.

7. Racionalidad ciudadana 14% 6.7 • La definición de tiempos genera certeza.

• No se especifica cómo se verificará que la regu-

lación se observe.

• No contemplan sanciones.

• No contempla mecanismos de participación ciu-

dadana relacionadas con el informe presentado.


Los evaluadores coincidieron en que se trata de una reforma minúscula que no apor-ta lo necesario para mejorar la vinculación y comunicación entre el Poder Legislativo y los otros dos poderes.

De hecho, los especialistas hacen notar que es precisamente en este artículo en donde queda claro que el Presidente de la Mesa Directiva no es el legítimo repre-sentante del Congreso, sino el Presidente de la Junta de Gobierno y Coordinación Política, órgano en el que se ven representados los intereses de los grupos parla-mentarios. Lo anterior ya que es él quien presenta ante los titulares de los otros dos poderes el informe respectivo.

Consideraron que en este artículo, se perdió una gran oportunidad para definir qué habrá de contener el informe anual de actividades, ya que un informe de esta naturaleza permite darle publicidad a todas las actividades que realiza el órgano representativo.

❧

IIIEVALUADORES

KARINA MARIELA ANSOLAbEHERE SESTISocióloga especialista en temas de política jurídica, derechos humanos, moviliza-ción legal, sociología del derecho y teoría política. Cuenta con doctorado en Inves-tigación en Ciencias Sociales con especialidad en Ciencias Políticas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - México (flacso). Profesora e investigadora de tiempo completo de la misma institución, y miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Autora de numerosos libros y artículos académicos.

NISALy bRITO RAMÍREZPsicóloga clínica especializada en incidencia en políticas públicas. Maestra en Derechos Humanos y Democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales- México (flacso). Cuenta con investigaciones sobre la discriminación a población callejera, salud y abordaje psicoterapéutico de mujeres víctimas de violencia de género. Actualmente se desempeña como Directora Ejecutiva de la organización civil Commenta.

RAyMUNDO MIgUEL CAMPOS VáZQUEZEconomista especializado en microeconomía aplicada, economía laboral y econo-mía del sector público. Doctor en economía por la Universidad de California, Berke-ley (eua). Es investigador del Centro de Estudios Económicos (cee) de El Colegio de México. Es Consejero Permanente del Programa de Movilidad Social del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey).

LEONARDO CORRO FERNáNDEZSociólogo especialista en temas de desarrollo local, como gestión urbana, gober-nanza y democracia participativa. Maestro en Estudios y Gestión de la Universidad Iberoamericana en Puebla (uia). En la actualidad es profesor de asignatura en dicha casa de estudios y tiene varias publicaciones en libros y revistas sobre transparencia gubernamental y acceso a la información pública, entre otros temas relacionados.

80

gLORIA DEL CASTILLO ALEMáNEspecialista en temas relacionados con la sociedad del conocimiento, innovación, redes educativas, políticas públicas y mundo del trabajo. Doctora en Ciencias So-ciales con especialización en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales- México (flacso). Actualmente es profesora investigadora de tiempo completo en dicha institución. Es miembro asociado del Consejo Mexicano de Investigación Educativa (comine). Tiene diversas publicaciones relativas a la reforma educativa y a políticas educativas.

ISAbEL DAVARA FERNáNDEZ DE MARCOSEspecialista en Derecho de las Tecnologías de la Información y de las Comunica-ciones. Doctora en Derecho por la Universidad Pontificia Comillas de Madrid (ici- icade). Es socia fundadora del Despacho Davara Abogados, S.C. Coordina el Di-plomado de Derecho de las tic en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam). Autora de libros y artículos académicos, principalmente en temas relacio-nados a la transparencia.

RODRIgO DÍEZ gARgARIAbogado especialista en Derecho Constitucional. Cuenta con una maestría en De-recho por la Universidad de Harvard en Cambridge. Actualmente es socio del des-pacho Abogados y Asesores Jurídicos Díez, s.c. en donde litiga la materia Consti-tucional y Administrativa y asesora en temas relacionados con el financiamiento de proyectos de infraestructura. Es además profesor titular de la materia Teoría Gene-ral del Derecho en la Escuela Libre de Derecho (eld) y coordina diversos diploma-dos en temas relacionados al Derecho Constitucional y Derecho Procesal. Ha escrito libros y artículos relacionados con sus temas de interés.

LORENZO gÓMEZ MORÍNEspecialista en temas de educación, política educativa, lectura, hábitos lectores y planeación ambiental. Actualmente se desempeña como profesor e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales- México (flacso), donde desde el año 2010 coordina el Programa de Apoyo, Acompañamiento Académico y For-mación de Funcionarios Públicos con la Secretaría de Educación Pública. En 2001 ocupó el cargo de Subsecretario de Educación Básica de la Secretaría de Educación Pública. Ha publicado artículos y capítulos de libros especializados en Educación Básica, así como en revistas de divulgación.


ÓSCAR gUITÍERREZ PARADAAbogado especialista en temas de técnica normativa y derecho parlamentario. Se desempeña como abogado litigante y consultor en estos temas para gobiernos esta-tales y comisiones legislativas. Ha sido docente a nivel licenciatura en la Universidad Latinoamericana (ula), el Instituto Nacional de Ciencias Penales (inacipe) y a nivel maestría en la Escuela Libre de Derecho (eld). Ha sido ponente en diversos talle-res impartidos en el H. Congreso de la Unión y ha participado como evaluador de concursos públicos abiertos del servicio civil de carrera parlamentaria del Senado de la República. Es articulista de publicaciones científicas especializadas, árbitro de la Revista Trabajo Social (ents-unam) y autor de un libro sobre técnicas normativas.

JUAN ENRIQUE HUERTA WONgEspecialista en temas de movilidad social, capital social y redes sociales, así como sus diferentes implicaciones. Doctor en Políticas Comparadas del Bienestar Social por la Universidad de Texas en Arlington (eua) y la Universidad Autónoma de Nue-vo León. Es profesor investigador del Centro Interdisciplinario de Posgrados de la upaep. Pertenece al Consejo Permanente del Programa de Movilidad Social del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey).

áLVARO FERNANDO LÓPEZ LARASociólogo especializado en instituciones políticas y de representación, democracia y desarrollo local, así como en gobierno y políticas urbanas. Cuenta con un doctorado en Ciencias Antropológicas por la uam-Iztapalapa. En la actualidad se desempeña como profesor e investigador de tiempo completo en esa misma casa de estudios, pero en el plantel de Xochimilco. Es miembro investigador del Sistema Nacional de Investigadores. Es Secretario Académico de la Asociación Mexicana de Estudios Parlamentarios (amep). Ha sido conferencista invitado dentro del programa de cur-sos para la preparación de Secretarios del Servicio Exterior Mexicano y aspirantes a la rama diplomático consular del Instituto Matías Romero de la Secretaría de Rela-ciones Exteriores. Ha escrito diversos libros y artículos especializados.

ISSA LUNA PLAComunicóloga, especialista en derecho de acceso a la información, derechos huma-nos, libertades informativas y protección de datos personales. Es doctora en Dere-cho de la Información por la Universidad de Occidente, Sinaloa y realizó su maestría en derechos humanos en la Universidad London School of Economics and Political Sciences (lse) (Reino Unido). Actualmente es investigadora en el Instituto de Inves-tigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (ijj- unam). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. En 2010 participó dentro del

82

grupo de expertos seleccionados por la Secretaría Jurídica de la Organización de Estados Americanos (oea) para redactar la Ley Modelo de Acceso a la Información y Guía de Implementación. Cuenta con diversos libros y publicaciones especializa-das. Dirige la revista Derecho Comparado de la Información.

MARÍA MARVáN LAbORDESocióloga especializada en temas relacionados con la democracia, partidos políti-cos y derechos políticos. Cuenta con un doctorado en Sociología por la Universidad New School for Social Research, Nueva York (eua). Se desempeñó como Consejera Electoral del Consejo General del Instituto Federal Electoral (ahora Instituto Nacio-nal Electoral). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y docente en dis-tintas instituciones académicas, entre las que destacan la Universidad Nacional Au-tónoma de México (unam), el Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam) y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (iteso). Es parte del comité promotor del Open Government Partnership, una iniciativa internacio-nal que busca asegurar el compromiso concreto de los gobiernos para promover la transparencia, incrementar la participación cívica, luchar contra la corrupción y utilizar nuevas tecnologías para lograr que los gobiernos sean más abiertos y efecti-vos. Cuenta con diversas publicaciones relacionadas con los temas antes señalados.

JOSÉ ANTONIO MEyER RODRÍgUEZEspecialista en Ciencias de la Información, políticas públicas, transparencia y ren-dición de cuentas. Cuenta con un doctorado en Ciencias de la Información con es-pecialidad en estudios de la comunicación política y opinión pública por la Universi-dad de la Laguna (España): La maestría la realizó en estudios de Norteamérica en la udla (Puebla). Actualmente se desempeña como Director del Instituto de Ciencias de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap). Es miembro integrante del Sistema Nacional de Investigadores. Ha sido docente e investigador también en el Centro de Estudios en Comunicación Política (cecp).

HAyDEÉ PÉREZ gARRIDOEspecialista en temas de transparencia y rendición de cuentas. Actualmente cursa la Maestría en Democracia y Derechos Humanos en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – México (flacso). Se desempeña en la actualidad como Directo-ra Ejecutiva del Centro de Análisis e Investigación fundar. Participó como inves-tigadora en el Programa Interdisciplinario de Estudios de la Mujer en El Colegio de México (colmex).


KHEMVIRg PUENTE MARTÍNEZPolitólogo especializado en estudios parlamentarios comparados, transparencia y rendición de cuentas, así como política presupuestaria y gasto público. Es doctor en Ciencia Social con especialidad en Sociología por El Colegio de México (colmex), en donde también realizó sus estudios de maestría en Estudios Legislativos. Se des-empeña como Secretario Académico del Programa de Posgrado en Ciencias Políti-cas y Sociales en la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), y en donde también tiene plaza de profesor de Carrera Asociado de tiempo completo adscrito al Centro de Estudios Políticos. Cuenta con publicaciones y artículos relacionados a la rendición de cuentas y transparencia.

LUIS RAIgOSA SOTELOAbogado especialista en Derecho Constitucional, Técnica Legislativa, Derecho Par-lamentario, Historia del Derecho y Argumentación Jurídica. Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (España). Actualmente es profesor de tiem-po completo del Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam) y Director de la Especialidad en Argumentación Jurídica del Departamento Académico de Derecho en esa misma institución. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Ha escrito libros y artículos en torno a los temas antes mencionados.

VÍCTOR MANUEL REyNOSO ANgULOEspecialista en sistemas de partidos y sistemas electorales, así como en representa-ción legislativa y rendición de cuentas. Cursó el doctorado en Ciencias Sociales en Centro de Estudios Sociológicos de El Colegio de México (colmex). Actualmente se desempeña como investigador de tiempo completo en el Departamento de Re-laciones Internacionales y Ciencia Política, en la Universidad de las Américas (Pue-bla). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Autor de diversos libros y artículos especializados en materia electoral y en la alternancia política vivida en el Estado de Puebla, después de las elecciones de 2010.

JESúS RODRÍgUEZ ZEPEDAFilósofo experto en temas relacionados al derecho a la no discriminación. Estudió el doctorado en Filosofía moral y política en la Universidad Nacional de Educación a distancia (uned) (España), y la maestría en Filosofía en la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Se desempeña como Coordinador General del Pos-grado en Humanidades en la Universidad Autónoma Metropolitana (uam) campus Iztapalapa, en donde también es coordinador de la línea de Filosofía Política. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Se desempeñó como Coordina-dor de Investigación de la Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discrimina-

ción y fue uno de los principales promotores de la legislación federal en México contra todas las formas de discriminación. Asesor experto de varias instancias de gobierno y organizaciones civiles, tanto nacionales como internacionales. Autor de diversos libros y artículos especializados en los temas antes señalados.

áNgEL JOSÉ TRINIDAD ZALDÍVARAbogado especialista en temas electorales. Maestro en Administración y Gobierno por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap). Cursó el Diplomado en Procesos Electorales en las Américas, oea-flacso. Durante cinco años se desem-peñó como Comisionado y Secretario Ejecutivo del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (ifai). Fue Secretario Técnico de la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (comaip). Ha desempeñado di-versos cargos públicos, principalmente en las siguientes dependencias: Presidencia de la República, Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Estado de Puebla y Morelos y liconsa. Ha sido profesor de Teoría General del Estado y ha publicado diversos libros, así como artículos y ensayos.

LILIA MARÍA VÉLEZ IgLESIAEspecialista en temas de transparencia y rendición de cuentas, así como combate a la corrupción. Maestra en Ciencias Políticas y Gestión Pública en la Escuela Libre de Derecho de Puebla. Cursa actualmente el doctorado en Sociología en el Insti-tuto de Ciencias Sociales y Humanidades «Alfonso Vélez Pliego» en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Actualmente se desempeña como Coordinadora de la Licenciatura en Comunicación de la Universidad Iberoamericana de Puebla. Se desempeñó como Comisionada de la Comisión para el Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla (caip). Conductora y comentarista en diversos medios de comunicación, así como articulista y conferencista.

JEFFREy ALLEN WELDON UITTIPolitólogo especialista en temas relacionados a elecciones locales y federales, así como congresos. Es candidato a Doctor en Ciencia Política por la University of Cali-fornia en San Diego (eua), en donde también realizó sus estudios de maestría. Ac-tualmente es Director de la Licenciatura en Ciencia Política adscrito al Departamen-to Académico de Ciencia Política del Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam), en donde también es profesor de tiempo completo. Ha escrito diversos li-bros, capítulos de libros y artículos especializados sobre los temas antes señalados.

❧

ANEXO I

DOCUMENTO METODOLÓgICO APLICADO A LA EVALUACIÓN DE DESEM-PEÑO DE LA LVIII LEgISLATURA DEL H. CONgRESO DEL ESTADO DE PUEbLA 2011-2013

I ObJETIVO

En el año 2006, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey) inició el proyecto Evalúa y decide con la evaluación de las propuestas de los candidatos a la Pre-

sidencia, y ha continuado de manera permanente con la evaluación de iniciativas de reformas legislativas, múltiples políticas públicas y diversas estructuras institu-cionales. El enfoque de estas evaluaciones ubica al ciudadano como justificación y objetivo de la acción del Estado y autoridades locales, y en la obligación de éstos de rendir cuentas ante sus representados.

El ceey asume como uno de sus objetivos centrales el coordinar las evaluacio-nes del desempeño y de la puesta en marcha de diversas acciones por parte del Es-tado mexicano, así como de iniciativas de reformas legislativas, a través de la con-vocatoria a paneles de expertos. Lo anterior desde una perspectiva ciudadana, esto es, ofreciendo a la población mexicana información que sustente su potencial co-municación con los ejecutores de las políticas públicas para lograr que el diseño, operación y resultados de éstas sean más sólidos y efectivos.

Así, el proyecto de evaluación legislativa, de políticas públicas y propuestas de reforma, y de desempeño gubernamental es un medio del ceey para cumplir su misión de fomentar la discusión seria de temas públicos, evaluar el desempeño de autoridades y promover políticas más sólidas y eficaces. La intención de estos ejerci-cios es el presentar a la sociedad y a las propias autoridades, una evaluación objetiva que les permita tomar decisiones tanto de corte electoral, como de rediseño y orien-tación de la legislación, las instituciones y las políticas mismas.

En este marco, el Centro lleva a cabo sus diversas evaluaciones poniendo al es-

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crutinio de paneles amplios, plurales e incluyentes —conformados por expertos (académicos, consultores, funcionarios y miembros de organizaciones civiles) re-conocidos en su medio—, las distintas iniciativas, propuestas, reformas, progra-mas y acciones emprendidas que, en mesas de análisis, se discuten y evalúan.

II ANTECEDENTES

En 2009, el ceey coordinó un ejercicio de evaluación a la lx Legislatura del Congre-so de la Unión (2006-2009). Para tal efecto se diseñaron indicadores que arrojan in-formación sobre el desempeño con base en las facultades básicas de todo Congreso: vigilancia, legislación y representación.

El 14 de enero de 2011, la lviii Legislatura del Congreso de Puebla (2011-2013) en-tró en sesiones. Como parte del primer gobierno de alternancia en la entidad, el legis-lativo local ha generado amplias expectativas, cuyo cumplimiento merece ser evaluado.

Para asistirlo en el cumplimiento de este objetivo, el ceey firmó un convenio de colaboración con académicos y alumnos de la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla (upaep), quienes se encargarán de la recolección y análisis de la información.

III MÉTODO gENÉRICO DE EVALUACIÓN DEL CEEy

El Centro ha desarrollado una técnica que permite ocuparse del análisis y valoración cualitativa de un problema complejo, a través de un debate que busca consensos robustos o la definición precisa de los disensos en lo que corresponde a una valora-ción de la ejecución de políticas públicas, así como del contenido y aplicabilidad de las iniciativas de ley. Este proceso contiene dos partes: una cualitativa y una cuanti-tativa. La primera se expresa en los argumentos de los evaluadores que se registran, cuando hay consenso, éste ocurre gracias a la convergencia del panel colegiado, cuando hay diferencias en el texto del reporte se registran las posiciones. La parte cuantitativa se expresa en una calificación numérica en la primera parte.

Este método tiene similitud con algunos elementos del delphi de investigación cualitativa, no obstante el método desarrollado y aplicado por el ceey es diferente y se compone de las siguientes partes:30

30 En el método delphi se tienen tres elementos: tesis, la cual establece una opinión o una vi-sión; antítesis, que consiste en una opinión o visión en conflicto o contradictoria. La síntesis es el nuevo acuerdo o consenso. (T.J. Gordon, Olaf Helmer, Norman Dalkey).


El referente o planeamiento de evaluación

El referente es el compromiso ante los ciudadanos, así como los resultados e im-pacto (existentes o predecibles) de las políticas públicas y de las iniciativas de ley.31 Asimismo, se tiene como referente de la evaluación del desempeño la retórica, ob-jetivos y metas propuestas.

Así y para efectos de la valoración, se parte de los referentes establecidos en los compromisos políticos adoptados ante los ciudadanos por los responsables de la ejecución de un programa de gobierno, o bien, por aquellos planteados en el diseño de las iniciativas, las instituciones y las reformas de ley. En su caso, también se in-cluyen los datos estadísticos disponibles públicamente (incluyendo los publicados por los gobiernos federal, estatal y municipal, agencias, institutos académicos, y organismos internacionales, entre otros).

Estos materiales se organizan temáticamente y se integra la carpeta básica de la evaluación, que fungirá como planteamiento y referente de la evaluación. Con base en áreas, temas, subtemas, objetivos, metas y criterios, se define un guion de trabajo que marcará las pautas de discusión en el planteamiento de los argumentos de los expertos para la construcción del análisis o evaluación cualitativa.

El análisis o evaluación cualitativa

Con base en la información presentada en la integración de las carpetas por área, ámbito o tema de evaluación —que representan en su conjunto el planteamiento del ejercicio— los expertos integrados en paneles de discusión proceden a prepa-rar los argumentos de la evaluación. Para formarse un criterio al emitir su califi-cación, los evaluadores consultan la carpeta que se les envió con la debida antela-ción. La experiencia académica y profesional de cada uno también juega un papel relevante en la discusión. El porcentaje de la calificación que corresponde a cada criterio, subtema o función, se pondera de acuerdo con la decisión de los evalua-dores durante la sesión. Justo porque ésta tiene como fundamento la reunión de un panel de expertos, las ponderaciones se otorgan con base en el propio criterio de los evaluadores.

31 En el método delphi, la tesis se plantea por el Coordinador del ejercicio. A partir de ello se define el primer cuestionario que resulte de los panelistas expertos. Se trata de una técnica que se puede utilizar para estructurar un proceso de comunicación de grupo, para ocuparse de un problema complejo. El método delphi se basa en el acercamiento por cuestiona-miento dialéctico. Éste elimina la opinión de minorías; el método del ceey, en cambio, registra los disensos. (T.J. Gordon, Olaf Helmer, Norman Dalkey).

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El proceso de análisis o argumentación de la evaluación se construye en varias etapas:

La primera consiste en que cada uno de los expertos acepte la información otor-gada. En caso de que alguno de ellos aporte mayores elementos, textos, evidencias o información estadística, éstas se agregan a las carpetas de todos los panelistas. La carpeta es el fundamento del planteamiento o referente a partir del cual se lleva a cabo la reunión.

La segunda consiste en una discusión en la que participan todos los expertos. Ésta parte del guion elaborado con los documentos contenidos en la carpeta. Se in-tegra ésta y se identifican los diferentes subtemas y rubros que representan el nivel más específico de descripción de las diversas instituciones, políticas o iniciativas de ley. Dichos rubros integran las acciones de las políticas o legislaciones bajo estudio y se define por los criterios, metas y objetivos específicos de cada subtema.

En esta reunión se identifican los argumentos para valorar el referente, se deba-ten las diferentes posiciones y se busca llegar a un consenso.

La primera versión del reporte de análisis idealmente debe expresar la pluralidad y diversidad de argumentos. La aprobación del texto final no implica, pues, que se aprueben las ideas con las que no se concuerda, sino que se pretende que el texto ex-prese todos los puntos de vista. Por lo tanto, la aprobación significa el reconocimien-to de que los argumentos de cada uno de las y los evaluadores quedaron registrados.

Calificación cuantitativa

Con el fin de concretar la evaluación cuantitativa del panel, se emite una calificación numérica de la evaluación del referente en su conjunto, pero también de cada tema y subtema. Todas las calificaciones deben ser consistentes con el resultado de la evaluación cualitativa.

Sobre todos los criterios, cada panelista emitirá un voto. Cabe destacar que cada una de las áreas y temas ha sido diseccionada para su análisis en subtemas y rubros. A estos últimos es a los que se les aplican los criterios de evaluación.

En una boleta de evaluación, los panelistas emiten un voto por criterio en cada rubro. El promedio de los votos dará una calificación. A su vez, el promedio de los rubros arrojará el promedio del voto en el subtema. Éstos podrán tener una ponde-ración para la calificación del tema, cuando se considere que alguno de ellos debe tener mayor peso en el total por ser más importante que otros. Por tanto, podrán ponderarse para lograr la calificación final o bien tomarse con el mismo peso en la evaluación del tema.

Una vez ubicados los consensos o las diferencias de opinión acordados por el


panel, los argumentos se registran en la minuta inicial de la discusión. Posterior-mente, se emite la calificación en cada rubro.

Una vez procesado el resultado, éste se dará a conocer y el panel decidirá si exis-te o no consistencia de su calificación numérica con su evaluación cualitativa. Si existe consistencia, entonces el resultado cuantitativo se expresará conforme al mé-todo de evaluación. En caso de que el panel decida que no existe tal consistencia, se ajusta la calificación cuantitativa global por tema o aspecto, señalando en cuál o cuáles criterios debe haber el mayor ajuste.

La calificación se expresa en una escala de 0 a 5, donde cualquier calificación menor a 3 es reprobatoria. La calificación global será producto de los rubros par-ticulares ponderados según acuerden los evaluadores y se presentará con un punto decimal. El segundo punto decimal se redondea hacia arriba a partir del punto cin-co. Una vez obtenida la calificación, el panel aprueba el resultado numérico que no se cambia después y podrá ser traducido a una escala del 0 (pésimo) al 10 (excelente) para su mejor comprensión.

Durante la sesión se sigue una variante de la «Regla de Chatham House»; a saber, se guarda reserva sobre la identidad y filiación institucional de quien emite una opi-nión, pero sí se conoce la identidad de quienes forman parte del panel.

La síntesis, integración del reporte

Una vez concluida la reunión del panel, el ceey redacta el primer borrador del re-porte para la aprobación de cada uno de los panelistas. Después de una serie de co-rrecciones, adiciones o precisiones por parte de los panelistas, se cierra el proceso con la aprobación de todos los expertos. De haber aportaciones nuevas, es posible convocar una segunda reunión.

La redacción de los reportes está a cargo del equipo del ceey. Se busca ser rigu-roso con el registro de posiciones para así presentar la pluralidad del panel mismo. Con base en lo anterior, se debe evitar la aparición de sesgos en la información dis-ponible en el panel.

Criterios de integración del grupo de evaluadores

Un aspecto relevante es la selección del panel de expertos. Con ellos se debe conse-guir su compromiso de colaboración, motivar su interés y dedicación de tiempo al proyecto. Las personas invitadas no sólo deben ser expertas en los temas del área, ámbito o legislación en la que deberá participar, sino que deben integrarse con base

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en la pluralidad en sus planteamientos. Para cada iniciativa, proyecto o motivo de evaluación se seleccionan en promedio entre ocho y catorce panelistas. Todos ellos cumplen con los siguientes requisitos:1. Experiencia y buena formación en el área, aunque con posiciones diferentes. 2. Diversidad respecto al origen de formación académica o profesional. Pueden ser

académicos, empresarios, consultores, personas en retiro, periodistas o funcio-narios. No necesariamente se tienen que conocer entre sí.

3. Los panelistas deben estar actualizados en su respectiva área o tema. 4. Disposición para dedicar varias horas de su tiempo al proceso.5. Aceptar ser parte del grupo diverso, con disposición a respetar y tolerar las po-

siciones de los otros participantes, así como tratar de construir con ideas racio-nales y objetivas los argumentos cualitativos de la evaluación.

Una vez integrado cada uno de los grupos, se explica a los expertos en qué consiste el método. Con esto se pretende conseguir la obtención de previsiones fiables, pues los expertos conocerán en todo momento cuál es el objetivo de cada uno de los pro-cesos que requiere la metodología.

IV MÉTODO PARTICULAR PARA LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL H. CONgRESO DEL ESTADO DE PUEbLA

Al contrario de lo que sucede con el Poder Ejecutivo, que necesita ofrecer platafor-mas claras con objetivos medibles, el ciudadano evalúa a un órgano legislativo con base en criterios más bien subjetivos. Por ejemplo, se puede mencionar el nivel de satisfacción que tiene con las actividades gestoras de su legislador. Las diversas me-todologías usadas para evaluar tanto al Poder Legislativo federal como a los locales se han concentrado en indicadores de actividad en lugar de indicadores de desem-peño; es decir, tienden a presentar variables que, por sí mismas, no ofrecen una valoración sobre la calidad de las actividades que se desarrollan. Otro elemento que complica la evaluación es que al ejercer funciones de vigilancia y contrapeso al Po-der Ejecutivo, el calificar positivamente el desempeño del Ejecutivo no implica ne-cesariamente que las labores se realicen bien o mal. Más bien, es importante revisar de qué manera se desarrollan las actividades con base en los procesos que se definen en su marco legal.

Por lo tanto, conviene evaluar al Poder Legislativo —y a los grupos parlamen-tarios— a través de criterios basados en las funciones. Al considerar lo anterior, el método aplicable a esta evaluación tomará como punto de partida las funciones que corresponden a la institución y, en su caso, los grupos parlamentarios. La pregunta


básica a responder será: ¿cómo cumplió el Poder Legislativo —o los grupos parla-mentarios— con estas funciones?

La evaluación consiste en el análisis de las siguientes tres categorías: 1. Vigilancia al Ejecutivo: uno de los principales supuestos de la división de Poderes

en regímenes presidenciales es el establecimiento de un sistema de pesos y con-trapesos para que ninguno abuse de sus funciones. La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla otorga al Congreso diversas facultades de vi-gilancia. De manera adicional, esta asamblea ejerce un control sobre el Ejecutivo al ratificar las designaciones hechas por éste, o al elegir a diversos funcionarios.

2. Facultades legislativas: un órgano legislativo modifica las iniciativas que se pre-sentan ante el Pleno que provengan del Ejecutivo local, de otros miembros del Congreso o comisiones legislativas.

3. Facultades representativas o de gestoría: aunque no aparece en los textos constitucio-nales, es cada vez más común que los legisladores dediquen atención a las nece-sidades de sus distritos, dado que les puede llegar a redituar en sus carreras polí-ticas en la medida que les genera aceptación en sus distritos o circunscripciones. Cada vez más legisladores realizan labores en sus distritos al tener ambiciones locales. Por otra parte, un grupo parlamentario eficaz es aquel que genera condi-ciones de gobernabilidad en su interior y es capaz de, a través de la negociación con los otros, impulsar su propia agenda.

En la medida que se evaluará el ejercicio de las facultades del Congreso local, nos interesará conocer las actividades de los individuos. Sin embargo a éstas no se les acompañará de una calificación, sólo se registrarán y darán a conocer.

Ahora bien, para responder las preguntas en cada uno de los rubros mencio-nados, se requieren criterios de valoración del desempeño de dichas funciones. Se considerarán al respecto criterios desde tres dimensiones. 1. La dimensión polity, que indica el aspecto normativo e institucional. ¿El funcio-

namiento del Poder Legislativo se adecuó a lo que establecen las normas apli-cables?

2. La dimensión politics que se refiere al proceso político o la interacción entre los actores tanto dentro del parlamento como en relación con el Poder Ejecutivo. ¿El funcionamiento del Poder Legislativo contribuyó a la gobernabilidad?

3. Por último, la dimensión policy que se refiere a los resultados, a las políticas pú-blicas resultantes. ¿Cómo se califica la política pública resultante?

Estas preguntas serán adecuadas según el aspecto concreto a evaluar. Para ello se realizarán boletas de calificaciones según las funciones que desarrolla el Congreso de Puebla.

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Procedimiento

A través de un minucioso ejercicio de documentación se generarán tres informes en los meses de enero, abril y agosto de cada año que den cuenta sobre el segui-miento de las tres categorías antes descritas, de tal forma que coincidan con los cierres de los tres periodos de sesiones del Congreso del Estado de Puebla. Se lle-vará a cabo una evaluación anual en los primeros meses de cada año subsecuente. Al final de la Legislatura se hará una evaluación final. Ésta se hará con base en los informes y reportes de las evaluaciones anuales. Todo documento se divulgará, con el fin de que la ciudadanía tenga elementos para conocer el funcionamiento del órgano legislativo.

Contenidos de las evaluaciones

De acuerdo con la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, el Congreso sesiona en tres periodos: del 15 de enero al 15 de marzo; del 1 de junio al 31 de julio y del 15 de octubre al 15 de diciembre. Aunque el órgano legislativo ejerce sus funciones de forma permanente, cada periodo tiene un tema que los orienta. Así pues, el primero se concentra en el informe que presenta el Gobernador. El segundo atiende primordialmente la Cuenta Pública. Por su parte, el tercero se encarga de aprobar el paquete económico del año siguiente.

Por lo anterior, la evaluación anual se dividirá en dos partes: el análisis de las actividades que inciden en el funcionamiento permanente del Congreso y aquéllas que atañen a cada periodo de sesiones. A continuación se describirá cada una.

Primer Periodo de Sesiones (15 de enero al 15 de marzo)Con respecto a este periodo de sesiones se evaluará el informe de gobierno, con base en la metodología que se sigue para las facultades legislativas y de vigilancia que se detallarán más abajo.

Segundo Periodo de Sesiones (1 de junio al 31 de julio)Con relación a este periodo se analizará la Cuenta Pública. Los criterios a evaluar son:* Oportunidad en la entrega, de acuerdo a los tiempos establecidos en la nor-

mativa.* Disponibilidad de la información acerca del análisis de la Cuenta Pública.* Aprobación o rechazo de la Cuenta Pública dentro de los tiempos establecidos

en la normativa.


Tercer Periodo de Sesiones (15 de octubre a 15 de diciembre)Por último, en el Tercer Periodo se aprueba el paquete económico del año siguiente. Los criterios a evaluar:* Oportunidad en la entrega, de acuerdo a los tiempos establecidos en la normativa.* Disponibilidad de la información acerca del proceso de negociación del paquete

económico.* Aprobación del paquete económico dentro de los tiempos establecidos en la

normativa.

Evaluación de facultades de vigilanciaComo se dijo al principio del texto, un órgano legislativo se encarga de vigilar de manera permanente al gobierno. En este rubro se revisarán las capacidades del Con-greso local para vigilar al Ejecutivo. Los criterios:* Verificar el número de funcionarios que son nombrados o ratificados por el Con-

greso local. Duración del proceso. Veto a alguna propuesta. * Verificar la existencia de comisiones que realizan labores de investigación. Trans-

parencia de las sesiones. Fundamentación de las sesiones. Conclusión de las ta-reas para las que fueron asignadas.

* Frecuencia en la comparecencia de funcionarios públicos; conocimiento y difu-sión de las minutas.

* Aprobación de los convenios que celebra el Estado con otras entidades y con la federación. Información sobre los procesos de negociación.

* Verificar la realización de juicios de declaración de procedencia. Disposición de información sobre los mismos.

Evaluación de las facultades legislativasBajo este rubro, se analizarán los siguientes criterios que inciden tanto en el funcio-namiento del Congreso Local como en su desempeño:* Documentar los indicadores de funcionamiento legislativo en el Pleno (número

de iniciativas presentadas, dictaminadas y aprobadas; así como el tiempo que toma el proceso).

* Documentar los indicadores de funcionamiento legislativo en las comisiones (se-siones realizadas y su frecuencia, disponibilidad de las minutas de las comisiones).

* Se analizarán algunas leyes aprobadas a lo largo del año, dividiéndose su evalua-ción de acuerdo con las siguientes etapas: iniciativa, dictamen y resultado.

Para evaluar cualitativamente al Congreso en este tema, se hará, además una selec-ción de iniciativas de ley aprobadas durante cada año a partir de su correlación con las plataformas políticas, el Plan de Desarrollo del estado, las propuestas de los

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grupos parlamentarios al inicio de cada periodo de sesiones, declaraciones de otros actores políticos y contingencias y coyunturas específicas, mismas que serán anali-zadas por un grupo de expertos.

Cabe destacar que, para otorgar una calificación cuantitativa al análisis de di-chas iniciativas, se seleccionaron siete de los nueve criterios de evaluación legislati-va con los que trabaja el ceey, los cuales son: i. Definición del problema; ii. Alternativas y soluciones propuestas; iii. Aspectos legales; iv. Cuestiones lingüísticas: simplicidad, claridad, accesibilidad; v. Racionalidad económica de la legislación; vi. Factibilidad, instrumentación y aplicación; y vii. Racionalidad ciudadana.

Evaluación a grupos parlamentariosSe considera evaluar a los grupos parlamentarios en la medida que son ellos quienes presentan su programa a través de la plataforma política y se encargan de llevarlo adelante. Los criterios son:* Grado de avance de sus agendas, con base en sus plataformas políticas.* Posicionamiento de los coordinadores, de acuerdo a la frecuencia en que los

mencionan los medios impresos.* Cohesión del grupo parlamentario al momento de votar.* Proporción y frecuencia de legisladores faltistas por grupo parlamentario.* Incidencia de miembros de cada grupo parlamentario con actos que obstaculi-

zan el funcionamiento de las sesiones (interferencias).32

Se informará del funcionamiento del Grupo Parlamentario a través de un minisitio.

Seguimiento a las actividades de los legisladoresPor último, se darán a conocer datos sobre las actividades de los legisladores.

Cabe mencionar que en la medida que hay diferenciación de roles en el interior de un órgano legislativo, el desarrollo o no de una actividad es resultado de variables como el modo de elección, especialización técnica o cualidades de negociación, entre otros.

Por lo tanto, cualquier información generada en este apartado se presentará a manera de seguimiento y no se hará con el afán de evaluar a los individuos. Los cri-terios a seguir son:

32 Se entenderá como interferencias a todo acto u omisión que obstruye al órgano legislativo en el cumplimiento de sus funciones, o que impide a un miembro a cumplirlas.


* Información pública sobre la carrera profesional y trayectoria política del di-putado.

* Publicidad de la información sobre datos de contacto, oficinas en su distrito y presencia en redes sociales.

* Cumplimiento del artículo 17 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo (publici-dad de actividades de gestoría, realización de visitas a los distritos). Cabe señalar que, si bien buena parte de estas actividades corresponderían a diputados de ma-yoría relativa, en otras entidades los grupos parlamentarios minoritarios pueden asignar zonas a sus diputados de representación proporcional para su atención. En todo caso, simplemente se registrará la información recabada para informa-ción del ciudadano.

* Incidencia del individuo en actos que obstaculizan el funcionamiento de las se-siones (interferencias).

* Asistencia a las sesiones.* Posicionamiento en medios.

Insumos

Para la realización del ejercicio de evaluación, se recurrirá fundamentalmente a la información que provea el Congreso del Estado de Puebla a través de su página elec-trónica (http://www.congresopuebla.gob.mx/). La premisa de trabajo es el principio de publicidad que debe acompañar al trabajo de todo órgano legislativo. Este con-cepto se comenzó a delinear a finales del siglo xvii, con la obra de teóricos como Jeremy Bentham.33

De acuerdo con el debate, la publicidad trae los siguientes beneficios a un ór-gano legislativo: contiene a los miembros de la asamblea dentro de su obligación, asegura la confianza del pueblo y su consentimiento en las resoluciones legislativas, proporciona a los electores la facultad para obrar con conocimiento de causa y pro-porciona a la asamblea la facultad de aprovecharse de las luces del público.

Por otra parte, se entiende que el principio de publicidad no puede aplicar a todo lo que ocurre al interior de un órgano legislativo, pues se entorpecería el funciona-miento de la institución, especialmente las negociaciones entre sus miembros.

En consecuencia, las democracias han entendido que la publicidad debería cu-brir, por lo menos, aspectos centrales de la vida parlamentaria. En palabras del Tri-bunal Constitucional de España:

33 Jeremy Bentham, Tácticas legislativas (México: Cámara de Diputados, 2000), pp. 87-101.

La publicidad de la actividad parlamentaria que es una exigencia del carácter representativo de las asambleas en un Estado democrático mediante el cual se hace posible el control político de los elegidos por los electores, ofrece dos vertientes: una la publicidad de las sesiones, otra la publi-cación de las deliberaciones y de los acuerdos adoptados.34

De esta forma, tanto los informes que se entregarán al concluir cada periodo or-dinario de sesiones, como las evaluaciones anuales, subrayarán la importancia de que se cubra con la publicidad de cuanto acontece en las sesiones y el trabajo de las comisiones.

❧

34 sic 136/1989, de 17 de julio, fj 1o.

ANEXO 2

OPINIÓN DEL MTRO. RODRIgO DÍEZ gARgARI SObRE EL PAPEL DEL CON-gRESO DEL ESTADO DE PUEbLA EN LOS PROyECTOS DE INVERSIÓN DEL ESTADO DE PUEbLA. LA NECESARIA COLAbORACIÓN DE PODERES EN MATERIA DE ENDEUDAMIENTO PúbLICO.

I LA NECESARIA COLAbORACIÓN DE LOS PODERES EJECUTIVO y LEgISLATIVA EN MATERIA DE ENDEUDAMIENTO

Desde la aparición de las primeras constituciones escritas, el principio de divi-sión de poderes ha sido uno de los elementos más importantes. El objetivo de

este principio consiste en evitar la concentración excesiva de poder en uno sólo de los poderes del Estado. Sin embargo, el principio de división de poderes no significa una absoluta separación sino, más bien, una colaboración entre los mismos a partir de las atribuciones exclusivas de cada uno de ellos. Esto se reconoce desde que se publicó El federalista cuando, al hablar sobre la división de poderes se dice: «no tiene más alcance que prohibir a cualquiera de los departamentos íntegros que ejerza los poderes de cualquiera de los otros».35

Entender el principio de esta manera nos permite comprender con mayor faci-lidad el funcionamiento y la interacción de los poderes. Así, no es que el Ejecutivo esté aislado por completo del Legislativo o el Judicial del Ejecutivo. Las necesidades de la vida en común obligan a que estos colaboren entre ellos con la condición de que ninguno asuma las atribuciones de los demás.

La colaboración de poderes se puede observar en un buen número de activida-des pero resulta especialmente en las finanzas estatales. Pensemos, por ejemplo, en el presupuesto de egresos. El Presidente es el encargado de presentar el proyecto pero quien lo aprueba es la Cámara de Diputados. Mediante esta colaboración la

35 A. Hamilton, J. Madison y J. Hay, El federalista, México, fce, 2000, p. 207.

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (la «Constitución») busca que ninguno de los poderes (ejecutivo y legislativo en este caso) tenga el poder de decidir unilateralmente el presupuesto.

Lo mismo ocurre en otra área no menos relevante: el endeudamiento público. Si bien es cierto que endeudarse no es algo necesariamente negativo, se trata de un área muy sensible debido a que, si se lleva a cabo sin el suficiente cuidado, es posi-ble afectar de manera importante los ingresos del Estado y, más importante, a las generaciones futuras. Justamente por eso se establece una necesaria colaboración de los poderes ejecutivo y legislativo en materia de endeudamiento público federal en el artículo 73, fracción viii, de la Constitución. Esta misma colaboración de po-deres aplica para el caso del endeudamiento local, tal como lo dispone el artículo 117, fracción viii, de la Constitución, y diversas sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (la «Corte»).

Recientemente el Estado de Puebla reformó varias de sus leyes para incorpo-rar una figura denominada «proyectos de inversión», la cual tiene como propósito promover el desarrollo en el Estado. Sin embargo, algunas de esas modificaciones pueden ser inconstitucionales. Una de las características de estos proyectos, por ejemplo, es que el Estado podrá afectar recursos públicos a fideicomisos para ga-rantizar este tipo de proyectos, sin necesidad de que el Congreso local lo apruebe. Estas operaciones bien pueden ser constitutivas de deuda pública y excluir al Con-greso afecta sustancialmente el principio de colaboración de poderes con posibles consecuencias devastadoras.

II ANTECEDENTES DE LOS PROyECTOS DE INVERSIÓN EN EL ESTADO DE PUEbLA

El 19 de septiembre de 2012 el Estado de Puebla incorporó a su legislación la figura de los Proyectos de Inversión con el propósito de promover el desarrollo de la enti-dad. Esta figura se reguló originalmente en la Ley Estatal de Presupuesto, Contabi-lidad y Gasto Público (la «Ley de Presupuesto Abrogada»), en la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma para el Estado de Puebla (la «Ley de Obra») y en la Ley de Deuda Pública para el Estado Libre y Soberano de Puebla (la «Ley de Deuda»). Actualmente se regulan en la Ley de Presupuesto y Gasto Público del Esta-do de Puebla (la «Ley de Presupuesto Vigente») de manera prácticamente idéntica a como se hizo en la Ley de Presupuesto Abrogada.36

36 El 31 de diciembre de 2012 se publicó en el Periódico Oficial del Estado la «Ley de Presu-puesto y Gasto Público del Estado de Puebla» y entró en vigor el 1º de enero de 2013. Esta


Si bien la figura de Proyectos de Inversión puede ser útil para que el Estado de Puebla lleve a cabo determinados proyectos relacionados con obra pública, bienes, adquisiciones o servicios, consideramos que su regulación actual presenta elemen-tos que pueden generar consecuencias negativas en las finanzas estatales. Además, tal como están regulados, los Proyectos de Inversión pueden ser contrarios a las disposiciones constitucionales en materia de deuda pública, así como a los criterios obligatorios que ha establecido la Corte.

III LOS PROyECTOS DE INVERSIÓN EN EL ESTADO DE PUEbLA

a) ¿Qué son los proyectos de inversión?

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley de Presupuesto Vigente, los Proyectos de Inversión consisten en:

…proyectos, convenios, contratos o concesiones, relacionados con obra pública, bienes, ad-quisiciones o servicios, que celebre el Gobierno del Estado, los organismos públicos descentraliza-dos, las empresas de participación estatal mayoritaria o los Fideicomisos Públicos considerados entidades paraestatales, de conformidad con la legislación aplicable, respecto de los cuales la Secretaría hubiere emitido un dictamen en el sentido de que están plenamente justificados, que tienen por objeto obtener directa o indirectamente un beneficio social y que resulten en una venta-ja financiera frente a otras formas de contratación.

Lo primero que llama la atención es la amplitud de operaciones que caben dentro del término «Proyectos de Inversión», pues se refiere a toda la gama de actos me-diante los cuales el Estado (así como algunas entidades de la administración pú-blica) puede realizar actividades de obra pública, bienes y adquisición de servicios. Tal como lo dispone el artículo 93 de la Ley de Presupuesto, los requisitos que debe cumplir un proyecto, convenio, contrato o concesión para ser considerado como «Proyecto de Inversión» son:1. Que la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla (la «Secretaría»)

emita un dictamen en el sentido de que los proyectos, convenios, contratos o concesiones están plenamente justificados;

2. Que los proyectos, convenios, contratos o concesiones tengan por objeto obtener directa o indirectamente un beneficio social; y,

3. Que tengan una ventaja financiera frente a formas de contratación.

ley abrogó a la Ley de Presupuesto Abrogada, de conformidad con lo señalado su artículo primero transitorio.

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b) ¿Cuáles son las consecuencias de que un proyecto se considere como un «Proyecto de Inversión»?

Lo relevante de considerar que un proyecto, convenio, contrato o concesión es un «Proyecto de Inversión» son las consecuencias jurídicas, es decir, los efectos que se derivan por pertenecer a esta categoría.

1. Los Proyectos de Inversión no constituyen deuda pública.Según el artículo 6 de la Ley de Deuda,37 ni los Proyectos de Inversión ni las afecta-ciones relacionadas constituyen deuda pública. Éste es uno de los elementos pro-blemáticos de la regulación de los Proyectos de Inversión porque podría ir en contra de las disposiciones constitucionales en materia de deuda pública y de los criterios obligatorios de la Corte. Lo que ocurre es que al establecer que estas operaciones no son deuda pública se excluye al Congreso de participar en su aprobación, lo cual afecta de manera grave el principio de colaboración de poderes.

2. Posibilidad de afectar ingresos como fuente de pago o garantía.Calificar como «Proyecto de Inversión» a un proyecto, convenio, contrato o conce-sión trae como consecuencia que la Secretaría puede afectar sin más requisitos que los previstos en la Ley de Presupuesto, determinados ingresos como fuente de pago o garantía de todo tipo de obligaciones del Gobierno del Estado, de los organismos públicos descentralizados, de las empresas de participación estatal mayoritaria, de los fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales o de terceros pres-tadores de bienes o servicios. Lo anterior tiene fundamento en el primer párrafo del artículo 94 de la Ley de Presupuesto. Tradicionalmente para afectar los ingresos a los que se refiere este artículo es necesario que el Congreso local lo apruebe; sin embargo, la disposición es muy clara al señalar que para afectar estos ingresos no habrá mayores requisitos que los señalados en el capítulo en cuestión:* Que la Secretaría emita un dictamen en el sentido de que el proyecto está justificado;* Que el proyecto tenga por objeto obtener directa o indirectamente un beneficio

social; y,* Que tenga una ventaja financiera frente a formas de contratación.

Así, basta un dictamen de la Secretaría (que forma parte del ejecutivo) para afectar

37 Se agrega el subrayado. Aunque la Ley de Deuda se refiere a la Ley de Presupuesto Abroga-da, se debe entender que en realidad se refiere a la Ley de Presupuesto. Esto es así con base en el artículo cuarto transitorio de la Ley de Presupuesto: «Cuando otros ordenamientos se refieran a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, se entenderá referida a la Ley contenida en este Decreto».


los ingresos mencionados sin necesidad de que el Congreso lo apruebe.

3. Mecanismos para instrumentar los Proyectos de InversiónOtra consecuencia de considerar que un proyecto, convenio, contrato o concesión califica como «Proyecto de Inversión» es que, con base en el artículo 95 de la Ley de Presupuesto, la Secretaría podrá celebrar fideicomisos irrevocables o llevar a cabo cualquier otro instrumento o mecanismo (como mandatos o estipulaciones a favor de terceros) para instrumentar la fuente de pago o garantía de las obligaciones deri-vadas de dichos proyectos. Es importante advertir que el artículo dispone que los fi-deicomisos en cuestión no serán parte de la administración pública descentralizada.

Esta disposición no es extraña, en realidad se refiere a una operación muy co-mún para garantizar el cumplimiento de obligaciones. Sin embargo, hay un ele-mento que se deberá tomar en cuenta en relación con las disposiciones constitucio-nales en materia de fiscalización de recursos. Nos referimos a la parte en la que el artículo 95 dispone que los fideicomisos en cuestión «[…]no formarán parte de la Administración Pública Descentralizada del Estado». Lo que sucede es que muchos Estados usan esto como argumento para sostener que estos fideicomisos son priva-dos y por lo tanto no les aplica el artículo 134 de la Constitución relativo a los prin-cipios que rigen el ejercicio de recursos públicos. La Corte ya ha establecido (acción de inconstitucionalidad 163/2007) que la con la regulación de la deuda pública «[…]la Constitución ha querido alcanzar con esta normatividad cualesquier estructura o figura jurídica que compromete el crédito público, amén de la forma, complejidad o denominación bajo la cual se materialice».38 Esto significa que la estructura for-mal del vehículo pasa a segundo plano y lo importante es el carácter público de los recursos. Si un fideicomiso tiene recursos públicos, estará sujeto a la normatividad aplicable, independientemente de si es un fideicomiso público o privado.

4. Registro de Proyectos de InversiónDe conformidad con el artículo 96 de la Ley de Presupuesto, la Secretaría deberá crear y mantener un registro de los Proyectos de Inversión, de conformidad con los lineamientos que emitirá la Secretaría. Adicionalmente, la Secretaría deberá infor-mar al Congreso sobre este registro en el primer periodo ordinario de sesiones.

Después de llevar a cabo una búsqueda en la página electrónica del Congreso del Estado de Puebla no se encontró ninguna referencia a esta información y no hay manera de saber si la Secretaría ha cumplido con su obligación. En vista de la relevancia de los Proyectos de Inversión, es importante que el Congreso del Estado

38 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://www2.scjn.gob.mx/Consulta-Tematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=93790

102

de Puebla asuma una posición de contrapeso del Ejecutivo y lleve a cabo las acciones necesarias para no caer en un déficit en materia de acceso a la información.

IV EL RÉgIMEN CONSTITUCIONAL DE LA DEUDA PúbLICA LOCAL

Aunque la materia de deuda pública es de carácter local, el artículo 117 de la Consti-tución establece ciertas prohibiciones para los Estados en materia de deuda pública. Esto significa que cada Estado puede legislar en materia de deuda pública lo cual, entre otras cosas, implica definir lo que para dicho Estado se considerará deuda pública. Justamente por eso cada Estado tiene su propia legislación.39 Sin embargo, hay ciertos límites que los Estados deben respetar para no violar el régimen cons-titucional: forzosa colaboración de poderes, duración máxima de fideicomisos de garantía o fuente de pago, límites máximos respecto de los bienes que se pueden afectar y excepciones a la indisponibilidad de los recursos afectados al fideicomiso. Estos límites están previstos no sólo en la Constitución sino que han sido desarro-llados por la Corte en diversos criterios obligatorios.

V LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE DEUDA PúbLICA LOCAL SEgúN LA CORTE.

En los últimos años la Corte ha resuelto diversos asuntos relacionados con opera-ciones de endeudamiento de los Estados y ha establecidos criterios importantes. Para los efectos del presente documento el caso más útil es la acción de inconstitu-cionalidad 163/2007, conocido como «la bursatilización Sonora».

En ese asunto la Corte analizó la constitucionalidad de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, con base en la cual el Estado celebró un fideicomiso al cual afectó el impuesto sobre remuneración al trabajo personal para garantizar el cum-plimiento de un contrato de apertura de crédito.

En esta acción de inconstitucionalidad la Corte resolvió que la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora era inconstitucional y, además, estableció ciertos pa-rámetros sobre las operaciones estatales de deuda pública. Es importante señalar que la Corte declaró la invalidez de la norma impugnada pues el asunto alcanzó la votación calificada de 8 ministros prevista en la Ley Reglamentaria de las Fracciones

39 Es cierto que hay una Ley General de Deuda Pública pero ésta sólo se aplica a la Federación y al Distrito Federal. En realidad son los Estados los que definen y regulan su propia deuda en sus respectivas leyes locales.


i y ii del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (la «Ley Reglamentaria del 105»).40 A continuación se presentarán los elementos discutidos por la Corte en materia de deuda pública local:

a) Alcance de lo que se debe considerar como deuda pública.

Tal como lo dispone el artículo 117, fracción viii, de la Constitución, los Estados tie-nen facultad para establecer el alcance de la «deuda pública». Sin embargo, esto no significa que pueden decidir cualquier cosa pues existen límites a lo que pueden hacer.

…aun cuando la atribución constitucional de la facultad normativa implica y reconoce en el legislador local libertad configurativa, lo cierto es que ésta encuentra límites específicos y límites sistemáticos en la propia Constitución. Los específicos, se refieren a aquellos que, valga la redun-dancia, prevé expresamente la propia Constitución en la específica materia de endeudamiento de la hacienda pública, como son la necesaria participación en estos procesos decisorios del Ejecutivo Estatal y los Municipios. Mientras que al hablarse de límites sistemáticos, se hace referencia, en general, a todos aquellos que resultan o que son consecuencia de que esta actividad tenga por objeto, precisamente, el ejercicio y aplicación de recursos públicos, como son los artículos 134 o el 6º constitucionales.41

De esta manera, los Estados no pueden valerse de definiciones «estipulativas» para decir que una determinada operación no es constitutiva de deuda pública cuando en realidad dicha operación tiene todas las propiedades relevantes de una operación de ese tipo.

Uno de los artículos que la Corte analizó en la acción de inconstitucionalidad 163/2007 (el artículo 19-bis) era muy similar al artículo 6 de la Ley de Deuda, pues establecía que los fideicomisos (en la legislación de Sonora se llamaban «fideicomi-sos de financiamiento») a los que se afectaban ingresos para garantizar una obliga-ción no constituían deuda pública.

A pesar de ello, la Corte resolvió que lo relevante para determinar si una opera-ción es constitutiva de deuda pública no es una definición sino la presencia de un ingreso por financiamiento y un correlativo egreso de recursos públicos:

40 En materia de acciones de inconstitucionalidad, para declarar la invalidez de la norma im-pugnada se requiere una mayoría de 8 votos, tal como dispone el artículo 72 de la Ley Regla-mentaria del 105.

41 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Pagi-nas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias Se agrega el su-brayado.

104

En esta tesitura, resulta inaceptable considerar que, para efectos constitucionales, el crédito público resulta únicamente sujeto a los controles constitucionales que sobre él pesan, sólo cuando el Estado o los municipios adquieran ante terceros «obligaciones» o «créditos», en el estrictamente sentido civil o mercantil del término; que, generalmente, impone una relación directa e inmediata entre dos sujetos de una relación jurídica, típica o generalmente referidos como acreedor y deudor.

El hecho de que la Constitución haga referencia a que las reglas ahí previstas aplican cuando se trata de «obligaciones o empréstitos», y a cuando se adquieran «directa o indirectamente», y a que imponga el mismo tratamiento a las deuda que contraiga la administración paralela, son formas normativas a través de las cuáles [sic] se manifiesta que la Constitución ha querido al-canzar con esta normatividad cualesquier estructura o figura jurídica que comprometa el crédito público, amén de la forma, complejidad o denominación bajo la cual se materialice.

Y por eso, los términos «obligación» y «empréstito», en el terreno del crédito público y para efectos constitucionales, no pueden entenderse como ni limitarse a la connotación que estos tér-minos tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil. En otras palabras, lo trascendente, lo que importa en el terreno constitucional cuando se habla de deuda pública de los Estados, es que se refiere a toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recurso públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas. 42

En vista de lo anterior se puede concluir que, con base en lo que sostiene la Corte, una operación será constitutiva de deuda pública cuando resulte un ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso para solventar las prestaciones relacionadas, independientemente de lo que establezca la ley local respectiva.

b) Indispensable colaboración de los poderes Ejecutivo y Legislativo en materia de deuda pública.

Otro de los puntos relevantes que resolvió la Corte en la acción de inconstituciona-lidad 163/2007 fue que el Congreso local debe aprobar toda operación constitutiva de deuda pública por una mayoría calificada. En el caso concreto de la acción de inconstitucionalidad, la Ley de Deuda del Estado de Sonora sí exigía la aprobación del Congreso. A pesar de ello, la Corte resolvió que el artículo era inconstitucional porque para cumplir con el principio de colaboración de poderes se debe aprobar por una mayoría calificada:

42 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Pagi-nas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias Se agrega el su-brayado.


Al no prever la ley en qué casos o ante qué circunstancias es factible realizar operaciones con consecuencia de esta envergadura; al no prever la ley un límite temporal máximo durante el cual puede prevalecer esta situación; al no preverse límites máximos de los bienes o ingresos públicos afectables al mismo; al no exigirse consenso político más proporcional a la trascendencia de las consecuencias jurídicas que ahí se asumen, como por ejemplo, una mayoría más allá de la simple en el Congreso; al no permitir excepciones algunas a la indisponibilidad de los recursos; se da paso a una situación de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas públicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas las nece-sidades sociales que un Estado, por definición, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.43

c) Límite temporal máximo para este tipo de operaciones.

Otro de los elementos que analizó la Corte en la acción de inconstitucionalidad 163/2007 se refiere a que estas operaciones deben tener una duración máxima esta-blecida de manera expresa:

…al no prever la ley un límite temporal máximo durante el cual puede prevalecer esta situa-ción […] se da paso a una situación de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas públicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definición, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.44

d) Límite máximo de los bienes que se pueden afectar.

Adicionalmente, la Corte resolvió que debe existir un límite máximo respecto de los bienes que se pueden afectar:

…al no preverse límites máximos de los bienes o ingresos públicos afectables al mismo […]se da paso a una situación de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas públicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definición, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.45

43 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias Se agrega el subrayado.



106

e) Excepciones a la indisponibilidad de recursos.

En principio es perfectamente entendible que estas operaciones sean irrevocables, pues de otra manera los acreedores carecerían de certeza y seguridad jurídica. Sin embargo, la Corte resolvió que esto es válido sólo como regla general, por lo cual es indispensable incorporar excepciones a esta indisponibilidad:

…al no permitir excepciones algunas a la indisponibilidad de los recursos; se da paso a una situación de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas públi-cas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas las necesida-des sociales que un Estado, por definición, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.46

f) Aplicación del artículo 134 constitucional.

El artículo 134 constitucional dispone que los Estados deberán disponer sus recur-sos de conformidad con los principios de eficiencia, eficacia, economía, transpa-rencia y honradez. Obviamente, este artículo aplica a fideicomisos a los que se afec-tan recursos públicos para garantizar obligaciones.

A pesar de ello, en este tipo de operaciones ha sido común que los Estados pre-tendan eludir las normas sobre fiscalización de recursos al establecer en la legisla-ción local que estos fideicomisos no serán parte de la administración pública estatal y, por lo tanto, sólo estarán regidos por las disposiciones mercantiles.

Ciertamente no existe ningún obstáculo para establecer en la ley que los fidei-comisos a los que se afectan ingresos para servir como fuente de pago o garantía no sean entidades paraestatales, pero eso no significa que sólo estarán regidos por las normas mercantiles. En la acción de inconstitucionalidad 163/2007 la Corte resol-vió con toda precisión que estas operaciones sí están sujetas a las disposiciones del artículo 134 constitucional debido a la presencia de recursos públicos, independien-temente de la naturaleza del mecanismo:

De ahí que una de las consecuencias de la «privatización» del marco jurídico de los fideico-misos de financiamiento conforman su patrimonio con bienes públicos, conlleva la violación del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido espe-cialmente regula la responsabilidad de los servidores públicos en el manejo de los bienes económi-cos que integran el presupuesto y gasto público; puesto que se vulneran los principios establecidos por dicho artículo constitucional, en cuanto a que los recursos económicos de que dispongan los



Estados, se deben administrar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.47

De acuerdo a todo lo anterior se puede concluir que en materia de deuda pública estatal se deben respetar los siguientes principios constitucionales desarrollados por la Corte:* El criterio determinante para saber si algo es deuda pública no es una definición

sino la presencia de un ingreso por financiamiento y un correlativo egreso de re-cursos públicos para solventar las prestaciones.

* El Congreso debe aprobar por mayoría calificada toda operación de deuda pública.* Es indispensable que exista un límite temporal máximo para la afectación de re-

cursos a este tipo de fideicomisos.* Es indispensable que exista un límite máximo de los bienes susceptibles de afec-

tarse a un fideicomiso de este tipo.* Debe haber excepciones a la indisponibilidad de los recursos que se hayan afec-

tado al fideicomiso.

VI POSIbLES PRObLEMAS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROyECTOS DE INVERSIÓN EN LA LEgISLACIÓN DEL ESTADO DE PUEbLA.

Después de haber analizado los principios que ha establecido la Corte en materia de endeudamiento público local, consideramos que la legislación del Estado de Puebla en materia de Proyectos de Inversión puede ser violatoria del principio de colabo-ración de poderes, en consecuencia, dar origen a operaciones de endeudamiento inconstitucionales. A continuación presentamos un cuadro de las disposiciones del Estado de Puebla que pueden ser inconstitucionales.

1

Normas Jurídicas del Esta-

do de Puebla que pueden

ser inconstitucionales.

Artículo 6 de la Ley de Deuda:

«Asimismo, no constituyen Deuda Pública los contratos de pro-

yectos para prestación de servicios a lago plazo previstos en la Ley

de la materia, Proyectos de Inversión a que se refiere la Ley Estatal

de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, ni las obligaciones

derivadas de los mismos. Tampoco constituirán Deuda Pública,

las afectaciones ni los mecanismos de afectación que se instru-

menten en relación con dichos contratos y proyectos».

47 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Pagi-nas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias

108

Principios establecidos

por la corte en materia de

endeudamiento público

local.

Lo relevante para determinar si algo es deuda pública no puede

ser una definición establecida de antemano sino la presencia de

un ingreso por financiamiento y un correlativo egreso de recursos

públicos:

…lo que importa en el terreno constitucional cuando se habla de deuda pú-

blica de los Estados, es que se refiere a toda aquella operación de la que resul-

ta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso

de recurso públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas.1

Razones por las cuales la

Norma Jurídica puede ser

inconstitucional.

La legislación del Estado de Puebla establece de antemano que

un Proyecto de Inversión no es constitutivo de deuda pública sin

tomar en cuenta que, en realidad, bien podría ocurrir que en un

Proyecto de Inversión se presente un ingreso por financiamiento

y un correlativo egreso de recursos públicos. En este caso, el pro-

yecto será considerado como deuda pública.

2




Artículo 94 de la Ley de Presupuesto (primer párrafo):

«El Ejecutivo Estatal, a través de la Secretaría, estará facultado

para afectar, total o parcialmente, de forma irrevocable, sin mayo-

res requisitos que los establecidos en este Capítulo, sus ingresos

presente y futuros derivados de participaciones en ingresos fe-

derales, fondos federales, contribuciones, impuestos, derechos,

productos, aprovechamientos, accesorios u otros conceptos o in-

gresos susceptibles de afectación, como fuente de pago, garantía,

o ambas, de todo tipo de obligaciones que asuma el Gobierno del

Estado, los organismos públicos descentralizados, las empresas

de participación estatal mayoritaria, los Fideicomisos Públicos

considerados como entidades paraestatales o terceros prestado-

res de bienes o servicios, derivados de Proyectos de Inversión».




local.

El Congreso local debe aprobar por una mayoría calificada toda

operación de deuda pública local:

… al no exigirse consenso político más proporcional a la trascendencia de las

consecuencias jurídicas que ahí se asumen, como por ejemplo, una mayoría

más allá de la simple en el Congreso […] se da paso a una situación de en-

cogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas

públicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser

atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definición, debe tener

como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones

mismas de su existencia.2




inconstitucional.

La Ley de Presupuesto permite la afectación de recursos, lo cual

puede constituir una operación constitutiva de deuda pública, sin

la participación del Congreso. De hecho, los únicos requisitos que

establece la Ley de Presupuesto para permitir dicha afectación son:

• Que la Secretaría (que es parte del Ejecutivo) emita un dictamen

en el sentido de que el proyecto está plenamente justificado;

• Que el proyecto tenga por objeto obtener directa o indirecta-

mente un beneficios social; y

• Que resulte una ventaja financiera frente a otras formas de con-

tratación.

3




Artículo 94 de la Ley de Presupuesto (tercer párrafo):

«El Gobierno del Estado no podrá revocar o revertir las afectacio-

nes de que se trate, sino hasta que se hayan liquidados [sic] todas

las obligaciones y se haya obtenido el previo consentimiento de

los acreedores respectivos».




local.

Debe haber excepciones a la indisponibilidad de los recursos que

se hayan afectado al fideicomiso:

… al no permitir excepciones algunas a la indisponibilidad de los recursos;

se da paso a una situación de encogimiento o invisibilidad del Poder Legis-

lativo en el tema de las finanzas públicas, y se deja en amplia vulnerabili-

dad la posibilidad de que puedan ser atendidas las necesidades sociales que

un Estado, por definición, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es,

en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.3



inconstitucional.

La Ley de Presupuesto no establece ninguna excepción a la indis-

ponibilidad de recursos.

4




Artículo 95 de la Ley de Presupuesto (primer párrafo):

«Para instrumentar la afectación a que se refiere el artículo 94 de

esta Ley, el Ejecutivo Estatal, a través de la Secretaría, podrá celebrar

uno o más fideicomisos irrevocables de administración y fuente de

pago y/o de garantía, o bien modificar los que ya tuviera previamente

constituidos, en el entendido de que dichos fideicomisos no forma-

rán parte de la Administración Pública Descentralizada del estado.

110

Asimismo, podrá celebrar o constituir cualesquier otros instru-

mentos o mecanismos, incluyendo el otorgamiento de mandatos

irrevocables o estipulaciones a favor de terceros, con objeto de im-

plementar la fuente de pago o garantía de dichas obligaciones».




local.

Los fideicomisos que funcionan como fuente de pago o de ga-

rantía están sujetos no sólo a las normas de derecho privado sino

también a las normas de derecho público debido al carácter públi-

co de los recursos afectados:

De ahí que una de las consecuencias de la “privatización” del marco jurídico

de los fideicomisos de financiamiento conforman su patrimonio con bienes

públicos, conlleva la violación del artículo 134 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido especialmente regula la

responsabilidad de los servidores públicos en el manejo de los bienes econó-

micos que integran el presupuesto y gasto público; puesto que se vulneran los

principios establecidos por dicho artículo constitucional, en cuanto a que los

recursos económicos de que dispongan los Estados, se deben administrar con

eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los

objetivos a los que estén destinados.4



inconstitucional.

El artículo no es inconstitucional en sí mismo. Sin embargo, hay

que tener cuidado para que esta disposición no sirva como funda-

mento para argumentar que estos fideicomisos no están sujetos

a las disposiciones de fiscalización, especialmente al artículo 134

de la Constitución.

5




No existe ninguna disposición que establezca un límite temporal

máximo para la afectación de recursos a este tipo de fideicomisos.




local.

Es indispensable que exista un límite temporal máximo para la

afectación de recursos a este tipo de fideicomisos:

… al no prever la ley un límite temporal máximo durante el cual puede

prevalecer esta situación […] se da paso a una situación de encogimiento o

invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas públicas, y se

deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas

las necesidades sociales que un Estado, por definición, debe tener como prio-

ritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones mismas

de su existencia.5




inconstitucional.

La única disposición de la Ley de Presupuesto que se refiere a la

duración de este tipo de fideicomisos es el artículo 94, según el

cual no se podrá revocar la afectación sino hasta que se hayan li-

quidado las obligaciones y se haya obtenido el consentimiento de

los acreedores.

Lo anterior no constituye un límite temporal máximo porque la

duración de la afectación estará sujeta a lo que se establezca en

cada operación en particular.

6




No existe ninguna disposición que establezca un límite máximo de

los bienes susceptibles de afectarse a un fideicomiso de este tipo.




local.

Es indispensable que exista un límite máximo de los bienes sus-

ceptibles de afectarse a un fideicomiso de este tipo:

Al no prever la ley en qué casos o ante qué circunstancias es factible reali-

zar operaciones con consecuencia de esta envergadura; al no prever la ley un

límite temporal máximo durante el cual puede prevalecer esta situación; al

no preverse límites máximos de los bienes o ingresos públicos afectables al

mismo; al no exigirse consenso político más proporcional a la trascenden-

cia de las consecuencias jurídicas que ahí se asumen, como por ejemplo, una

mayoría más allá de la simple en el Congreso; al no permitir excepciones

algunas a la indisponibilidad de los recursos; se da paso a una situación de

encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas

públicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser

atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definición, debe tener

como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones

mismas de su existencia.6



inconstitucional.

Dado que la Corte ha establecido la necesidad de establecer un lí-

mite máximo de los bienes susceptibles de afectarse, es posible

que algunas de las operaciones que se lleven a cabo con base en es-

tas disposiciones sean violatorios de la Constitución. Por ejemplo,

una afectación de la totalidad de un impuesto bien podría conside-

rarse como inconstitucional por no respetar este principio.




112

4 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias



VII PRObLEMAS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA

Otra aspecto muy preocupante en el Estado de Puebla es la postura de la autoridad consistente en no revelar información relacionada con fideicomisos públicos que sir-ven como garantía para cumplir obligaciones derivadas de Proyectos de Inversión.

A partir de una investigación académica me enteré de la existencia de un fideico-miso al cual se afectó el impuesto sobre nómina para garantizar el cumplimiento de ciertas obligaciones al parecer relacionadas con Proyectos de Inversión. Después de tener noticia de este fideicomiso, hace unos meses realicé una solicitud de informa-ción vía la Comisión para el Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Puebla (la «Comisión») en los siguientes términos:

Fideicomiso F/0144 celebrado por el Gobierno del Estado de Puebla el 29 de noviembre de 2012 en el cual se aportaron diversos ingresos para servir como fuente de pago de las obligaciones derivadas de diversos proyectos.

La consulta la realicé el 22 de enero de 2014 y, al 24 de agosto de 2014, no he recibido la información solicitada. De hecho, la Secretaría se negó a entregarme esta infor-mación bajo el argumento de que se trata de información restringida. Actualmente hay un amparo en curso pero habrá que esperar la resolución del Juez de Distrito. Como sea, en opinión de la Comisión, el Fideicomiso F/0144 está protegido por el secreto fiduciario y, en consecuencia, la autoridad no está obligada a entregarme esta información.

Lo anterior viola de manera directa el artículo 6 de la Constitución, el cual dispo-ne que la información contenida en los fideicomisos que ejerzan recursos públicos será información pública:

Artículo 6. …i. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de

los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejerci-


cio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de la información.

…

Así, la legislación del Estado de Puebla presenta problemas no sólo en lo que se refiere a la necesaria colaboración de poderes en materia de deuda pública sino que presenta un déficit considerable en materia de acceso a la información.

VIII CONCLUSIONES

El endeudamiento público de los Estados es un fenómeno de especial relevancia para la vida de los mexicanos porque en caso de que no contemos con los meca-nismos de control adecuados, se corre el riesgo de afectar las finanzas estatales y perjudicar de manera importante a las generaciones futuras.

En este terreno le corresponde al Poder Legislativo una responsabilidad de la primera importancia, pues es justamente este Poder el que debe servir como con-trapeso a los actos del Ejecutivo en materia de financiamiento. En el caso específico de los Proyectos de Inversión del Estado de Puebla, existen suficientes argumentos para considerar que el papel del Legislativo desaparece por completo. Lo anterior no sólo puede generar consecuencias financieras negativas sino que, además, cons-tituyen una violación de uno de los principios más importantes de nuestro régimen constitucional: el principio de colaboración de Poderes.

En vista de las posibles inconstitucionalidades de la legislación del Estado de Puebla en materia de Proyectos de Inversión, es necesario que el Poder Legislati-vo reasuma su papel en materia de finanzas públicas y se erija como un verdadero contrapeso del Poder Ejecutivo. De lo contrario habrá un déficit democrático im-portante en la toma de decisiones del Estado. El Poder Legislativo del Estado de Puebla tiene una tarea pendiente y deberá realizar los ajustes pertinentes para hacer compatibles las disposiciones estatales en materia de Proyectos de Inversión con la Constitución. Lo mismo se puede decir en materia de transparencia. Los poblanos necesitan un legislativo fuerte capaz de frenar al ejecutivo y permitir el goce de un derecho humano tan básico como el de acceso a la información.

Mtro. Rodrigo Díez Gargari

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Evaluación del Desempeño sobre el Tercer año de sesiones de la lviii Legislatura del H.

Congreso del Estado de Puebla. Proyecto Evalúa y Decide

se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Solar Servicios Editoriales, s.a. de c.v.,

calle 2 número 21, San Pedro de los Pinos, ciudad de México, en el mes de febrero de 2015.

Para componer el libro se utilizó el programa Adobe InDesign cs4 y las tipografías Quadraat y Formata.

Diseñado por el Centro de Estudios Avanzados de Diseño, a.c.: www.cead.org.mx.

CEEY Reporte Puebla Congreso Del Estado

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