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當代政策執行研究途徑之發展趨勢(1970-2010)：歷史脈絡分析

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當代政策執行研究途徑之發展趨勢

(1970-2010)：歷史脈絡分析＊

柯三吉

摘要

本文旨在擇取四十年來（一九七○至二○一○年）美歐國家主要的政策執行研究

途徑和理論系絡文獻，依據時程脈絡，進行論述分析。首先簡述三項研究途徑和三世

代之理論意涵，再論一九九○年代政策執行研究的失落十年，後論千禧年以來的第四

代政策執行理論與治理典範。本文歸納發現這些研究途徑，無論是個案研究、由上而

下途徑、由下而上途徑、整合研究途徑、第三代和第四代政策執行理論，皆各有實證

研究成果和詮釋分析，並非可互相取代。然而，在這些研究途徑中，以薩巴提爾

(Paul Sabatier) 的「支持性聯盟架構」 (ACF) 和希爾與胡普 (Hill and Hupe) 的「多元

治理架構」 (MGF)，最為廣博周延，可說是當代政策執行理論中兼具宏觀和微觀的理

論架構。

惟自二○○一年起，世界各主要國家紛紛面臨美國9/11事件、重大天然災害和金

融大海嘯等全球治理危機問題，各國莫不都在強化國家機關角色。公共行政學者乃逐

漸轉向「後新公共管理革命」 (Post-NPM) 理論建構，強調國家雖然要授權，但更應

透過制度化與法制化機制，強化行政國的公共治理能力，迫使各國更加強國家課責的

承諾。Post-NPM的兩項主要理論命題：透過結構整合減少分權化與強化政府整合功

能。由此趨勢看來，「國家角色雖不一定回來」，但勢將影響世界各國公共政策制定和

執行研究取向。

關鍵詞：政策執行、整合研究途徑、詮釋邏輯、多元治理架構、後新公共管理革命

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＊本文係發表於第五屆全球化與行政治理國際學術研討會之部份論文，開南大學公共事務管理學

系，2010年5月7日，台灣，桃園。本文並承蒙林鍾沂教授擔任評論人，特此誌謝。國立臺北大學公共行政暨政策學系退休教授、現任開南大學公共事務管理學系教授，e-mail：

[email protected]。

OPEN PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW(OPAR) No.26 October 2013 空大行政學報第二十六期民國 102 年 10 月

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壹、前言

就理論系絡的發展時程而言，一九七○至一九九○年代間，無論是美國或歐

洲對政策執行理論之探討，可說是政策執行 (policy implementation) 研究最具爭

論且百花齊放的時期。一般說來，這期間可概分為兩大學派，一為持三項研究途

徑論者（即由上而下、由下而上和整合研究途徑）和另一方面則主張三世代論者

（第一代、第二代和第三代），各以其後設概念、分析單元和方法論，論戰二十

年。其他各國學者雖難以建構各別國家的執行理論模式，但亦以引述或重組理論

方式，進行實證研究，使公共政策執行研究於當時各國曾引起研究風潮，我國公

共行政學界亦然。

然而，「由上而下」 (Top-down) 和「由下而上」 (Bottom-up) 研究途徑彼

此間却演變為政策過程的民主課責和官僚裁量等規範層面論爭問題。第三代論者

(the Third Generation Theories) 則雖承認「由上而下」和「由下而上」（兩者被稱

為第二代）理論建構之成就，但從方法論觀點，則批判第一代（個案研究）和第

二代研究途徑的實證調查方法，缺乏不同政策領域和後實證學派方法論，無法歸

納個案分析並驗證成為一般理論。儘管整合途徑 (Syntheses) 論者極力彌補第三

代理論論者的批判，然多數政策執行研究皆着重於政策失敗議題，遂引發研究者

和實務人員，逐漸趨向悲觀而冷却政策執行研究。再者，一九九○代新公共管理

革命在全球化發展趨勢下，掀起世界各國政府再造運動，契約性國家與企業性政

府成為各國政府公共政策制定和執行典範，委託經營、民營化、興建-運作-移轉

(BOT)、機構員額減肥和行政法人等成為主要政策工具。在此期間，市場導向、

公私夥伴、成本更少工作更好和政府角再定位等自由市場主義價值，無不被世界

各國奉為圭臬，全力進行政府改造。西敏寺模式 (the Westminster model)、美國

模式和日本模式，遂漸掩蓋曾為顯學的政策執行研究，而似成為「昨日議題」

(yesterday’s issue)。

儘管如此，自一九九○年代末期和千禧年以來，理論界仍有公共政策學者認

為應將政策執行研究視為「今日議題」 (today’s issue)，而實務上，英國政府亦

再度重視「政策執行和服務傳送」議題，咸認為應是政策執行研究再起動的時

機。本文因篇幅所限，無法檢視四十年來所有政策執行研究途徑和理論系絡文

獻，僅依時程脈絡，擇取主要理論架構進行論述分析。首先簡述三項研究途徑和


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三世代之理論意涵，再論一九九○年代政策執行研究的失落十年，後論千禧年以

來理論系絡和內容，以作為未來研究者對政策執行理論和實例分析探討基礎。

貳、三項研究途徑和三世代理論系絡

一、三項研究途徑之理論系絡

薩巴提爾 (Paul A. Sabatier, 1986) 將近二十年間（一九七○至一九八五年）

的政策執行理論歸納為三種研究途徑：一為「由上而下」途徑，二為「由下而

上」途徑，三為「整合」途徑。這樣分類，不分時程，但可清楚瞭解每一研究途

徑特色。國內外文獻對這三項研究途徑論述甚多，不再贅論，僅簡述各自理論要

點（柯三吉，1990）。

(一) 由上而下途徑之理論要點

由上而下研究途徑的理論要點為探討一項公共政策目標達成程度，以及那些

主要因素影響政策產出和影響。主要學者為薩巴提爾與馬茲馬尼爾 (Sabatier and

Mazmanian, 1979, 1980)、愛德華三世 (Edwards III., 1980)、范米特與范洪

(Van Meter and Van Horn, 1975) 以及普瑞斯門與衛爾達維斯基 (Pressman and

Wildavsky, 1984)。綜合該項研究途徑的各種理論架構，其所歸納的各項假設或

命題，可說是一九七○至一九八五年間最為周延的研究途徑，主要論點是：

1. 應訂定法定政策目標，使評估者有指標可循，可和政治說詞 (political rhetoric)

相區分，免於混淆政策執行成功和失敗，同時應考量長期時間架構，乃可探討

有些政策雖於短期內執行不成功，但長期而言則可能成功，反之亦然。

2. 認為應明確地界定執行過程的法制結構，即要具備健全的執行機構，明確一致

的政策目標，良好的因果理論，支持者參與管道和適當的財政資源。

3. 幾乎所有理論架構皆提出有效執行的影響因素清單，旨在瞭解政策績效和執行

策略運用於不同政策或方案的差異性。


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4. 在這些理論架構中，一再強調「規劃－執行－再規劃」循環的執行過程，事實

上就在顯示任何執行研究不能忽略長期時間架構，而使執行者在執行過程必須

學習如何運用各種合法和政治策略，以有利執行。

(二) 由下而上途徑之理論要點

由下而上途徑的理論要點為運用多元參與者（包括政府機關、私人部門、執

行者、民眾）策略互動所形成的政策網絡,解釋政策執行成功應是地方執行結構中

各個參與者技巧和策略運用之故，而不一定是中央政府的投入。主要學者有愛爾

摩 (Richard Elmore, 1979)、傑爾與波特 (Benny Hjern and David Porter, 1981)、

漢夫 (Kenneth Hanf, 1982) 以及傑爾與哈爾 (Benny Hjern and Chris Hull, 1982,

1985)。茲簡要引述瑞典學者Hjern與Hull的理論架構，蓋其較為周延。兩氏是在

探討先進工業化國家工業政策的有效政治和行政條件，其範圍包括政策制定環境

中多元參與者的影響因素，特定政策設計與效果和政策執行過程。其理論要點

為：

1. 分析單元和執行結構研究：兩氏提出「執行結構」 (implementation structure)

的概念，作為執行研究的分析單元，認為執行是政治和行政的失落聯結，應將

執行視為政治的政策分析，而不是行政的政策分析。基於此，他們認為有必要

擴大分析單元，使相關參與者行為有同等被解釋的機會，亦即在研究設計上應

將所有可能相關法定和非法定、公共和私人以及正式和非正式參與者都包括在

內。

2. 執行結構和非正式組織：執行結構途徑的基本假設是，在政策執行過程，非正

式協調對政策結果是有重要影響，即非正式組織或參與者自由裁量行為是政策

有效執行的重要變數，蓋可作為修正功能，隨時提供政策策略，針對特定機

會，使產出有利的政策結果。在研究方法上，執行結構途徑是運用網路分析架

構，即由研究者根據理性判斷，認定誰是參與特定方案執行的主要參與者和次

要參與者的直接利害關係人，而有系統地分析執行結構網路。

3. 協助結構和政策執行：執行結構研究途徑所處理的政策是指單一方案，沒有考

慮組織間的層面。然當他們用來研究前西德協助小公司成長個案時，卻發現有

概念困難。以一九八○年為例，西德聯邦政府就有 66 項政策方案在協助小公


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司成長，更不論邦政府部份。因此，實應將這些參與者和資源統合以協助那些

小公司成長，Hjern 與 Hull 就稱這種統合為「協助結構」 (assistance structure)

研究途徑。在方法上雖亦採用網路分析，但概念上則有區分，「協助結構」途

徑著重探討政策標的、參與者和資源間聯結型態，以及這些聯結和政策成功的

關係，即著重中介者在政策執行過程中的協調和控制。

(三) 整合途徑之理論要點

比較說來，以上兩種政策執行研究途徑各有其優缺點，兩者如能相輔相成必

然可對政策執行研究提供更完整的成果。因此，自一九八○年代起就有學者，從

事兩者間的整合，有的強調互動觀點，有的著重權變觀點，有的持政策循環過程

觀點，有的認為機關間的溝通才是要點，雖理論重點各有不同，但研究方向卻是

一致。主要學者為Sabatier (1986)、Elmore (1985)以及中村與小木 (Robert T.

Nakamura and Frank Smallwood, 1980)。本文僅擇取Sabatier的「支持性聯盟」架

構 (an Advocacy Coalition Framework of Policy Change, ACF) 簡述之。該模式是

以政策次級系統、政策取向學習和政策變遷為概念基礎，來解釋政策變遷和執行

過程。

1. 理論架構的概念基礎：兩氏運用「由下而上」途徑的網路分析技巧認定公私組

織政策參與者或次級系統，再檢視他們所運用的執行策略。並採用「由上而

下」途徑的環境因素為探討概念，和長期執行研究時間幅度（10-20 年），進

而探討公私組織參與者是否共有一套信仰系統，以執行共同政策目標。

2. 理論架構的運作

(1) 外衍變項

影響次級系統參與者的限制因素和資源變項，可分為相對穩定系統變項

和次級系統外事件。前者指政策問題基本特質、自然資源基本分配、基本文

化價值和社會結構以及基本憲法與法律結構。後者指社經條件和科技變遷、

系統執政聯盟變遷以及政策決定和其他次級系統的影響，以上這兩項外衍變

項應是「由上而下」的概念因素。

(2) 政策次級系統

所謂次級系統是指一群來自公私組織的參與者，共同來處理一項政策問


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題，可隨時變動。這些次級系統或參與者如對核心政策議題共具基本價值、

因果信念和問題認知，就會組成「支持性聯盟」。聯盟之間當會有所衝突，

而為達共識則有賴「政策掮客」 (policy broker) 的中介功能，使政治衝突層

次維持在可接受範圍以及對問題達到某種合理解決。至於因果信念內涵應係

指政策菁英份子的信仰系統。Sabatier根據期望效用模式 (expected utility

model)、認知有限理性以及政治菁英份子的規範和認知取向等理論，提出政

策菁英信仰結構可分為深層核心、接近核心和次要層面，政策的深層核心信

仰，往往相當穩定，而會在長期內影響次級系統限制因素和資源。

(3) 政策次級系統內外的政策取向學習

然而政策變遷或政府活動方案制定應是政策取向學習的過程。所謂政策

取向學習過程是指改變個人的信仰系統，而這須視外在事件，政治資源的流

失，反對者活動或其他因素而定。但通常決策者或執行者都不願改變其深層

核心信仰。另一方面，政策取向學習亦包含對政策執行結果不滿意或因未能

改善問題而需重新檢討策略。

(4) 政策產出和執行層次

在整個政策學習過程中，任何政策產出的執行所受影響因素，雖

Sabatier並無在架構中界定，但卻指出仍然須引用「由上而下」途徑的變項

（如因果理論有效性等）來解釋政策影響的關係，而也才能形成上述的政策

學習過程，進而反饋影響外在事件和社經條件變遷等外衍變項，再形成另一

回政策變遷。

綜之，三項研究途徑的研究成就斐然，無論理論建構或個案研究，在一九七

○至一九九○間可稱為公共政策理論領域中的顯學。惟至一九八○年代末期，另

一學派展開批判，認為政策執行情境相複雜，無法以實證學派的方法論瞭解執行

過程的動態關係，乃提出三世代的理論，並使政策執行研究更為蓬勃發展。

二、三世代之理論系絡

根據郭謹等人(Goggin et.al., 1990)與戴萊爾(Peter DeLeon,1999)的說法，第一

世代執行研究，強調單一權威性決策、單一法規或單一個案在一個地方或幾個地

方執行，因而可顯現執行過程複雜和動態性以及政策次級系統間協調與控制的過


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程，並可找出影響執行結果變項。然而，這些特定而豐富的個案案例探討，僅限

定案例執行經驗，缺乏理論指引，而無法累積理論系絡，實難以建構一般性理論

或通則。而第二世代執行研究之內容和主要文獻，即「由上而下」途徑和「由下

而上」途徑，茲不贅述。

至於「第三世代執行研究」的主要代表學者當是Goggin et.al. (1987, 1990) 所

提出的「府際間政策執行溝通模式」 (the Communication Model of

Intergovernmental Policy Implementation) 和「執行動態研究模式」(a Dynamic

Model of Implementation)，Goggin et.al.認為這個模式可以排除解釋與預測執行行

為的限制和驗證執行過程，而其特點則在於能進行多層次政府間之執行動態分析

以及運用比較不同時期方法，結合實證和理論研究，來探討在幾個地方，許多時

期和許多個案的政策執行。其理論重點為：

(一) 應建構中程理論而非廣博理論

理論驗證應根據更精確的科學數量方法（比較和長期）進行假設檢定：時間

數列分析、動態模型、網路分析、社會實驗法和廻歸分析等，亦即量化和質化方

法並重，避免前兩代政策執行研究缺點，建構中程理論即可。

(二) 執行次級系統間的系絡關係

此一理論特徵是指美國州政府和地方政府間的政治黑箱，其內涵為：1.各州

個別機關和聯邦政府間溝通和行動皆在確保該機關生存和增進機關福利，2.各州

個別機關的組織結構影響各該機關行為，3.各州政府溝通者皆在保護組織利益及

與州的政策執行，4.州長和州議員的主要政策動力皆為贏得選擧，而以民意為

重，5.各地方政府執行者皆以各地方利益和州政府執行者進行溝通，6.各州政府

執行能力是視其集體偏好而定，7.反饋系統是指被執行機關影響的政策對象可反

應至各級政府。

(三) 各次級系統間的互動關係

此模式的最顯著特徵就是各次級系統間的動態關係，即美國不同州、不同政


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策和不同時期的政治和行政行為變遷皆列為考量因素。因此，上述七項政治黑箱

內涵乃是互動、互賴和多面向的關係。具體言之，聯邦政府執行決策和行動是為

執行方案管理者個人判斷、各州民選官員偏好和各利害關係人討價還價等交叉壓

力之共同決策產物。這些共同決策當然亦受制政經、文化環境和執行組織能力影

響。而此模式中的參與者因資訊成本問題，皆必然會受到決策過程本質的限制。

(四) 各級政府間執行關係的相關驗證性假設

此一動態模式針對政府間的執行關係，提出兩項驗證性假設：1.美國各州際

間不同執行時機和各種政策內容變遷程度和溝通型態呈系統性相關，亦即各級政

府間政策信息傳送型態各有不同，會影響執行決策的差異。2.各州政府能將聯邦

政府政策指令轉換為有效政策執行，與各該州政府組織能力具系統性相關。

(五) 溝通理論為瞭解府際間政策執行關係的概念工具

美國州政府執行者是為溝通管道的連繫核心，接受來自聯邦和地方政府政策

信息，而州政府執行者往往必須詮釋，而亦常曲解這些信息內容和形式，乃形成

聯邦法令在不同州政府執行上，出現不同解釋和州政府間、地方政府間形成「支

持性聯盟」的現象。

Goggin et.al.運用此模式，並進行各變項的操作化，採取量化和質化兼具的研

究方法，探討美國聯邦政府的廢棄物處理政策（一九七六年）、家庭計劃服務和

市鎮污水處理（一九七二年）。綜之，第三代政策執行理論已將研究焦點從理論

建構轉向實證驗證，多元混合方法 (a mixed-method approach) 成為研究執行動態

的主流方法論。

在此期間（一九八七至一九九○年間），為數頗多的政策執行理論學者，雖

未標誌為「第三代政策執行理論」，但研究途徑和理論架構，則是相近，其中有

的刊於專書、有的刊於期刊，請逕參閱參考書目之本文內容，不逐一注釋，茲擧

其要者如下：

(一) 英格姆 (Helen Ingram, 1990) 的「整合執行架構」 (Implementation :A

Review and Suggested Framework)」


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Ingram在文中首先批判過去執行研究都屬於單面向執行途徑，她認為研究者

應考量特定環境、特定問題系絡以及影響執行成功的重要因素，而提出一個執行

研究的彈性架構，其主要理論要點為：

1. 全面性地涵蓋所有政策過程

Ingram 認為執行研究不應將政策制定、政策執行和政策結果分開分析，政

策過程是一無接縫的網。任何政策制定都必須考量對制定者的成本，亦即決策

成本的本質。此決策將成本分成兩類型：議價成本 (negotiation costs) 和資訊

成本(information costs)。前者是指各方利害關係人達成共識的成本，包括價值

偏好的分配成本。後者是指為獲得政策行動和政策影響間因果關係以及執行機

構間聯結關係的資訊成本。

根據 Ingram 的看法，這兩類型成本可分成四種不同的執行情節：第一類型

(Type1) 為低資訊成本和低議價成本的情節，即一項法規執行過程具有明確目

標，同時允許執行機構以彈性程序來達成政策目標，第二類型 (Type2) 為低資

訊成本和高議價成本的情節，即一項法規無明確政策目標，只能以模糊性或一

般性敘述，因此賦予執行機構廣泛的自由裁量權，第三類型 (Type3) 為高資訊

成本和低議價成本的情節，即一項法規具有明確目標，但不允許程序彈性造成

執行時程的誤差，第四類型 (Type4) 為高資訊成本和高議價成本，即國會賦予

行政決策部門廣泛自由裁量權以設定政策目標和手段，但不授權執行機構有執

行行動的彈性。

2. 影響執行的重要變項

Ingram 強調其彈性架構旨在指出執行研究者分析政策執行過程應對影響執

行的重要變項作策略性選擇。因而乃有兩個基本問題應加以考量：(1)執行機構

可能沒有意願、能力、技巧和資源，即缺乏行政能力；(2)執行機構必須考量

「政策對象政治」為執行成功的變項，即應避免受到單一政策對象團體的控

制。

準此，Ingram 認為第一類型的執行情節中，行政能力和政策對象關係並不

重要，因而影響此執行情節變項是外在環境或政策環境的變遷。第二類型的執

行情節中，行政能力和政策對象關係則皆為重要變項，因而影響此執行情節變

項是執行者是否具備官僚企業家的能力，或是否運用巴達克 (Bardach, 1977)


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所稱「修正者」 (fixers) 和「雙重代理人」 (double agents) 等執行策略。至於

第三類型的執行情節中，因政策目標和執行程序皆相當明確，政策對象關係的

變項就不重要，而執行壓力應是執行者如何運用議價各種手段以達成嚴格的執

行時程，行政能力就成為重要的變項。而第四類型的執行情節中，因政策目標

不明確，執行程序特定化，執行者如何運用策略尋求特定政策對象在執行過程

達成高度共識就成為重要變項。

綜之，Ingram避開「由上而下」、「由下而上」和其他政策執行研究途徑的

爭論，而提出執行類型應和法規結構相關。執行研究應以演進途徑，將執行問題

轉化為更具處理性，同時也更能達成各政策對象的共識。

(二) 福斯 (Charles J. Fox, 1990) 的「為何和如何超越實證論的執行研究」

(Implementation Research :Why and How to Transcend Positivist

Methodologies)

Fox首先批判邏輯實證論運用於執行研究上的缺失：1.從敘述性轉移至指示

性研究方向並不正當，亦即認為科學無法避免主觀意願的影響。2.缺乏預測性理

論，Fox認為研究者應發展執行行為的地形圖 (topographical map)，以正確地作量

化測量和確定各種變項間的正確關係。Fox認為雖不一定要放棄這些科學方法，

但一定要超越這些邏輯實證論，而採用「後實證的批判多元主義」 (postpositivist

critical multiplism)，以進行確實的執行研究，其主張的執行研究內容應可從三大

方向著手：

1. 執行研究的範圍

Fox 認為執行研究應將焦點放在政策領域 (policy area)，而不是特定法規，

蓋可能某特定法規執行成功，但整個政策領域卻不一定成功。再者，執行研究

應培養歷史性觀點。以美國為例，所謂歷史性觀點是指美國許多政策，在其國

力鼎盛的「美國世紀」 (American Century) 雖能成功達成目標，但在歷經石油

能源危機、水門事件和越戰等等歷史事件後，往往發展出悲觀的結果。因此，

Fox 引用 Sabatier 的看法，認為執行研究應考量「更長的時間幅度」，過去大

多數執行研究學者所運用的四至六年時間幅度，應延長為十至二十年，以達成

組織學習的效果。


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2. 應將「多元途徑」運用於政策執行問題的探討：就實務而言，研究者應在特定

政策執行過程中訪問所有團體和階層代表，諸如決策階層、中層管理階層和基

層執行者，以瞭解多元看法和立足點。

3. 應採行「擴充實證主義」途徑 (expanded empiricism)：以個案研究法為例，

該法雖可探索執行的實際情況，但實際情況不僅是客觀事實，也同時挾雜執行

者和研究者的價值理念。因此，執行事實和價值都應平衡地研究。

(三) 亞若 (Dvora Yanow, 1990) 的「執行研究的認識論議題」(Tackling the

Implementation Problem: Epistemological Issues in Implementation Research)

Yanow在文中運用組織研究作為分析執行研究的四個透鏡，並以詮釋邏輯

(interpretive logic) 表述公共政策的社會價值對執行者行為的影響。以下分成四個

部分論述Yanow的主要觀點：

1. 執行分析的四個透鏡

Yanow 認為執行研究的涵蓋範圍應從組織內個人間行為（人群關係透

鏡）、組織單位結構與個人衝突（政治面透鏡）到組織內團體間關係（結構面

透鏡），後至組織單位的組織間關係（系統面透鏡）。

2. 四個透鏡的理論假設

上述四個透鏡對於執行問題本質的假設，忽略政策歷史和價值系絡，實有

商榷之處，Yanow 乃提出以下的反向假設：

(1) 任何執行機構都在特定政策文化下運作，而該政策也都有其價值和概念。譬

如，美國移民政策的執行必然受到制定移民法時所需考量美國移民立國之價

值理念影響。

(2) 執行者對政策語言不能只作原義解釋，蓋政策文化往往透過政策語言、符號

和隱喻來表達，因而乃造成立法過程「目的性模糊」 (purposeful

ambiguity)。準此，執行者必須引用多元涵義，以詮釋執行過程。

3. 本體論和詮釋邏輯

上述共同理論假設係基於本體論邏輯所強調「事實答案唯一」 (one and

only one factual ,correct answer) 邏輯。其基本論點為：(1)執行活動是可發現

的，此論點所探討執行問題皆為事實性問題，諸如什麼是執行客觀本質和執行


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問題在那裡等； (2)「由上而下途徑」的分析語言是結構面透鏡論點，而「由

下而上途徑」則為人群關係透鏡論點。但在本體論邏輯看來，「由上而下」途

徑則比「由下而上」途徑更可廣泛運用於執行研究。

然而，詮釋論邏輯論點則和本體論邏輯大相逕庭。其論點強調「多元涵

義」和「多元解釋」並行。多元涵義論點主張研究者應瞭解決策者、立法者、

執行者和政策對象制定某項政策的涵義，以及這些涵義如何型塑政策執行。多

元解釋論點主張研究者應分析執行者和其他利害關係人對政策文化的解釋，以

及分析這些政策文化對執行的影響，譬如瞭解決策者和執行者意圖是否相同和

執行參與者解釋的用語和行動為何等等。準此，詮釋論邏輯對執行研究論點，

乃提出下列不同觀點：

(1) 執行者解釋政策：不同執行者有不同政策文化概念，對政策會作不同解釋，

而執行者愈多愈可能有不同解釋。

(2) 執行者期望說服他人接受某人的解釋：以美國房租津貼補助為政策執行為

例，如果房客不當使用補助卷或房東拒絕接受，兩者即無法達成政策共識，

因此，執行者說服兩者的互動過程，就成為執行成功的定義。

(3) 執行為調適和反覆過程：Yanow 認為在執行過程中，如有執行者解釋某項政

策涵義，另一執行者就很難再解釋該項政策原義，而在往後執行過程，該項

政策的涵義就會不斷地被修正。

(4) 將政策過程視為整體，而政策是為公眾在某特定時點上討價還價所表達的價

值和理念。換言之，在詮釋邏輯的論點看來，執行不是單一目標導向活動，

而是不斷地調整執行手段以實現政策目標。

基於上述詮釋邏輯的論點，執行研究方法論選擇是認識論的函數。如果吾人

相信事實是客觀存在，即可運用本體論的直接和比較觀察法，反之如果事實是社

會建構主觀解釋，即可選用不同方法，諸如民族學方法論、個案研究法、批判理

論和詮釋法等等。換言之，在Yanow看來，執行研究並無最好的研究方法，而應

發展在不同時間點的各種研究議程和方法。

綜之，詮釋學派強調不可只注意縮短政策意圖和結果的差距，而更應注意不

同時間的社會價值。政策價值是相衝突的，而價值不是客觀事實，只能解釋，本

體論難以解釋執行的社會行為，但詮釋論則可預期意義和解釋差距。執行研究必


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須奠基於詮釋思考，以拓展執行研究分析領域。

(四) 林達與彼特 (Stephen H. Linder and B.Guy Peters, 1990) 的「公共政策設

計研究：執行、制定和設計」 (Research Persepctives on the Design of

Public Policy: Implementation, Formulation, and Design)」

Linder與Peters在一九八七至一九九○年間，共計出版三篇有關政策執行專

文，而理論體系一貫，皆以「政策設計」 (policy design)為後設概念，認為政策

研究不能只從執行過程本身來探討，而更應考慮政策設計因素對政策執行的影

響，即強調「可執行性」 (implemntability) 並不等於政策本身理論完整性。為求

前後比較，以下乃分述其要旨。

在「政策執行的設計面向」 (A Design Perspective on Policy Implementation)

(1987a) 文中，兩氏主張應著重設計觀點，執行性應只是考量因素之一。政策制

定應以目標和達成此目標的手段或機制為選擇前提，即政策應基於「我們要做什

麼」而不是「我們易於做什麼」，這種看法引申是，如過於著重可執行性，雖執

行成功，但政策理念則可能失敗。進言之，強調可執行性將可使目標成功可能性

增加，如短期內有困難，因目標在政策制定之初就已彰顯，也可透過漸進策略來

達成。

基於此項觀念，兩氏提出制定機制、執行機制和環境因素等三項變項，來界

定其「設計」取向的執行觀點，認為在設定目標應首先考量公平性而不是可行

性，每一項變項皆應為執行失敗負責，而非相互影響。換言之，應從政策研究的

認知基礎,強調制定和執行可欲政策，而避免著重於執行錯誤問題。

繼而，兩氏又於「相對性、權變性和執行研究成功的定義」 (Relativism,

Contingency and The Definition of Successin Implementation Research) (1987b) 文

中，提出「相對性」和「權變性」來界定所謂執行成功的涵義。Linder和Peters所

界定「選擇的相對性」之涵義是：研究者應對目標作少於全部的主觀判斷，而隨

研究需求有不同程度差異。兩氏指出，執行機關應採相對觀點，強調沒有最好方

法使執行組織有效，須視社會和政治權變條件而定，因此乃使兩者的理論取向著

重於環境因素，而非政策設計本身問題，蓋如採客觀觀點，須賦予執行組織相當

自主性和內在成長生存的驅力。準此，一旦政策本身和社經條件採取客觀標準，


－14－

就目的論而言，則造成政策執行的不確定仍在於執行者，尤其是涉及多元執行者

情況更是如此。

其次，兩氏又提出「有限權變性」之概念，其涵義是指顯著減少社經條件和

政策間聯結，使執行只是政策制定和影響間的中介階段，因而當政策在執行時，

乃是指制定者意向和執行者例行工作的妥協。基於這項概念，有效的政策應是指

政策影響因素適當調整，即在執行過程中參與者互動關係的最適概念。換言之，

在執行過程中透過相互調適以促進最適狀況。準此，執行成功可能只代表最合適

概念，而政策成功則應另有涵義。引申來說，組織成功應界定為持續和生存，執

行成功也即是指和環境變動有很適當的配合。

基於這兩項概念，一般論者對於執行成功和可行性在執行研究中所界定的涵

義，就影響決策者的政策考量。兩氏的看法是，如將執行成功界定為一項方案的

執行，經費運用，標的對象之接觸或服務傳送，則將會使政策設計導向錯誤方

向。至於可行性的涵義，應有三項：(1)鬆散的執行者相互調適過程； (2)執行機

關、實質政策內容和環境因素的相互作用產物； (3)政策本身應有的內在特徵。

例如接受因為執行困難而政策失敗，則政策失敗等於政策的不可行，而可行性就

和政策成功同義，此乃有限權變性的概念；但假如將政策失敗因素融於可行性概

念中，則為Elmore「向後追蹤」的執行概念，換言之，假如一項政策在設計時即

考慮成功的執行，這是政策設計的可行性規範判斷，也就是所謂的漸進策略。儘

管如此，政策成功和失敗的概念化如基於設計標準，則將促使決策者和研究者對

於政策考量更有所改進。

準此，兩氏在一九九○年文中，提出以設計和制定為導向的政策執行模式：

即角色和過程觀點及活動型式的政策設計。角色和過程觀點的政策設計為強調政

府和非政府角色的互動以及只有以政府為主要角色等兩方向。執行活動是由以政

府為主要角色的面向開始，而著重於方案績效和方案行政，政策內容是連續的嘗

試錯誤和調整，而如賽蒙 (Simon, 1976) 所稱，應是以低層次期望水準去追求績

效，而不是以提昇績效去追求期望水準；方案行政的設計概念是「設計如可行性

檢定」，以成功執行作為設計理念，可縮短執行和制定階段的差距。

至於「活動型式」的政策設計則是在尋求最適工具，而經濟效能乃為最主要

手段，經濟效能是包括資源分配的經濟體制、誘因和資訊機能、以及作業研究方


－15－

法等。第二項手段為經濟誘因及運用租稅，貨幣和財政工具，設計最適稅率，以

促進政策設計過程。第三項手段為應用分析方法或系統科學方法從事政策設計。

綜之，Linder和Peters認為可執行性和可行性並不是政策設計唯一應考量的因

素，而從設計觀點（制定或執行階段），更應強調政治手段和產出理論基礎，實

證和規範層面皆應兼顧。以上兩氏的設計觀點應用於執行研究可說是近年來，在

概念上的重大發展，因無論「由上而下」、「由下而上」或整合研究途徑仍然著

重於可執行性考量，雖早有Nakamura和Smallwood (1980)所提出政策環境循環環

境的概念，但除提出政策目標明確性因素外，對於設計觀點的內涵還是以Linder

和Peters所提出的模式，較為周延。

綜上所述，經過二十年，政策執行三項研究途徑和三世代理論系絡，雖未殊

途同歸，但已是相輔相成，各有驗證的研究成果，尤以一九八六至一九九○年間

的成就最為斐然，而形成二個重要的研究途徑：整合研究途徑和第三代執行理

論。然而，彼此間並無孰優孰劣的問題。

參、一九九○年代的政策執行研究：失落的十年？

惟於一九九○年代間，全球新公共管理革命興起，市場取向之政策工具盛極

一時，似乎取代論戰不休的政策執行理論，執行研究乃逐漸失落，惟仍可擧其要

者簡述如下，著作出處和該文內容請逕閱參考書目，不逐一注釋：

一、奧圖爾 (Laurence J.O ’Toole Jr., 1993) 的「理性選擇途徑應用於多元組織

的政策執行」 (Applying Rational Choice Contributions to

Multiorganizational Policy Implementation)

在本文中O’Toole Jr.是運用博奕理論、交換過程和網絡結構的隱喻來探討多

元組織的政策執行問題，主要論點為：

(一) 假如多元組織政策執行涉及二個或以上單位的不同政策執行，則將造成合作

問題，但如僅是權宜性需要其他單位協助，則將屬協調問題。這兩個問題的

障礙因素為：1.不同組織間的相互溝通，能否達成最適均衡，2.能否有效運

用權威、共同利益和資源交換，在議價過程促進有效執行。


－16－

(二) 就理性選擇途徑而言，這些執行障礙因素應從聯結、複雜性和不確定性等的

執行博奕相關架構上來瞭解多元組織執行過程。進言之，處在不利議價的一

方執行者，必須運用策略性聯結，使雙方或多方形成客觀相互依賴，才能減

少不確定性，而尋求彼此合作。另從網絡分析的角度來看，執行博奕過程應

先確認參與者、彼此間聯結、資源和資訊、執行結果或報復、策略等環境系

絡，使達制度化型態,以確立運作規則，瞭解執行過程複雜性，俾可預測合作

和協調結果。

(三) 至於相輔相成和策略性聯結則可有：1.成功案例模式化，2.變異或失敗案例

模式化，3.多元執行者合作和協調理性行為模式化，多元組織執行案例之特

定情節成功或失敗模式化。

在筆者看來，O’Toole的多元組織政策執行博奕途徑，應是Bardach(1977)

「執行博奕」(the implementation game)途徑的引申，惟未如Bardach的實證案例比

較分析，顯然在實際執行世界中，其理論途徑之驗證仍待開發。

二、卡利斯塔 (Donald J. Calista, 1994)的「政策執行」 (Policy Implementation)

模式

Calista 是運用歐斯從 (Ostrom) 的「政策介入」 (policy intervention) 架構，

結合霍福特與薩巴提爾 (Hofferbert and Sabatier) 的理論，提出一個制度性的政策

執行模式，其主要論點為：

(一) 政策執行過程應包含四項層次制度系絡：憲法層次、集體層次、操作層次和

分配層次。憲法層次（以美國為例）意指總統和法院角色扮演政策制定和法

規順服功能，但其他層次則賴府際間的合作大於執行順服功能。蓋聯邦政

府、州政府和地方政府間對於同一政策內容，目標往往相左，尤其在操作和

分配層次，地方議員往往利用質詢權干預州和地方政府的政策執行，以回應

多元政治環境，執行過程僅能漸進或調適，甚至為適應政治偏好，而改變優

先順序。


－17－

(二)政策執行過程應考量內生變項和外衍變項的影響

前者指權威性安排、網絡結構和執行環境，而後者則指民意、詮釋機關

(interpretive institutions) 和個人。權威性安排是指決策結構的順服機能，行政和

立法部門皆為執行者，網絡結構是指公私部門為其既得利益所形成的決策型態，

詮釋機關是指學者專家和媒體等，個人則指參與者和聯盟團體。

(三)在理論建構上，該模式是基於以下理論根源：

1. 政策工具理論：借用 Linder and Peters 的主觀詮釋政策工具規範概念，強調適

合解決政策問題的政府內外參與者認知和互動。

2. 交易成本和公共選擇：多元組織政策執行必須在市場、非市場和準市場等公共

選擇理論間，尋求執行組織和參與者政治均衡或相互抵換、以縮短市場需求和

民主政策選擇的差距。

3. 新制度主義：借用布萊森與倫斯 (Bryson and Ring) 的反證假設治理原則 (the

rebuttable presumption’s governing principles)，認為政策介入應可涵蓋各種備選

政策工具，執行過程應可效率和公平並容。具體言之，委託契約的治理結構可

使雙方監測成本和利益並存，好的議價策略不僅可使自身利益最大化，亦可預

測其他參與者的行動，對於執行過程的政策工具，頗具實用價值，而深具法

制、經濟和社會的涵義。

綜之，Calista的政策執行模式不僅架構周延廣博，更將公共選擇途徑運用於

政策介入的執行過程，對執行研究開啟另一新模式，雖在理論驗證上尚缺特定的

案例探討，但對千禧年後的執行研究，具有深遠的影響。

三、馬區與羅德 (Marsh and Rhodes, 1992) 的政策網絡 (Policy Networks) 和布

倫克霍夫 (Brinkerhoff, 1999) 的民主治理

一九八○年代，由下而上研究途徑學者莫不將網絡分析作為主要的執行過程

分析工具。惟建構較為周延的「政策網絡」理論用來分析（主要是英國）各項公

共政策者，應為「羅德模式」。該模式的主要內涵為：1.政策社群網絡（功能性

參與者的垂直相互依賴和有限度的平行利益匯集），2.專業網絡（特定專業人員


－18－

的垂直相互依賴），3.政府間網絡，4.生產者網絡（政府與生產者利益關係），5.

議題網絡（公私部門透過資訊交流建立議程，發展彼此可接受規則以降低交易成

本）。這項理論架構廣為各國學者驗證各項公共政策規劃與執行。另者Derick W.

Brinkerhoff (1999)運用「國家 -民間社會」網絡架構，提出「民主治理」

(democratic governance) 參與者聯結關係，以探討公共政策執行過程，強調公民

角色、非營利組織、私部門和社區組織等與各級政府組織間關係，治理與民主聯

結將使公共事務管理更為透明、參與和課責。Brinkerhoff從開發中國家觀點認為

影響政策執行過程應可有四項情境變項：

(一) 政權型態係指不負責任的國家角色，公民社會將難以建立，就無法回應人民

的需求。

(二) 信任程度係指網絡參與者如對政府不信任，政府的政策監測則常被視為未獲

保證的干預。

(三) 當不負責任的國家無法獲得網絡參與者對法規制度支持，限制性法規往往加

深民間社會的不信任。

(四) 政策執行本質，諸如專業技術程度、時間幅度、利益受影響程度和分配結

果，皆莫不影響此一網絡結構運作。

Brinkerhoff 的模式雖然簡約，並僅限於非洲國家案例，但所提出的民主治理聯結關

係，亦即審議式民主 (deliberative democracy) 的治理模式，顯然為一九九○年代政策執

行研究少有之驗證研究，應可視為千禧年後執行研究的主要理論根源和概念之一。

肆、千禧年以來之執行研究：第四代政策執行理論與治理典範

誠如上述，一九九○年代後政策執行理論研究，雖有延續性探討，惟缺乏如

前三項研究途徑和三世代理論的歸納和演繹，可稱為失落的十年。然在跨越千禧

年之際，Michael Hill (1997) 在研究英國柴契爾主義的政策管理過程，認為英國

新公共管理是為政客轉嫁課責予地方政府和參與者，所設計的誘因結構。Hill強

調政策執行過程相當地受到政治、文化和制度系絡的影響，英國案例不同於一九

六○年代美國聯邦政府政策方案執行的失敗經驗，亦有異於北歐國家有效合作和

柔性共識的中央和地方關係。Hill認為在政策執行過程，中央政府不宜設計誘因

控制執行者的行為，因而將執行和政策制定分離是危險的發展趨勢。準此，Hill


－19－

認為仍應堅持投入執行研究，同時亦有多位學者投入，而不認為執行研究是「昨

日議題」。以下擇其要者論述之，至於著作出處和該文內容，請逕參閱參考書

目，不逐一注釋：

一、第四代政策執行理論 (A Fourth-Generation of Implementation Research)

Peter deLeon和 Linda deLeon（1999和2002）在檢討過去三十年的政策執行

研究缺失後，認為理論界應將執行研究導向第四代政策執行理論研究。deLeon和

deLeon 首先提出對於過去執行研究的幾項觀察：

(一) 「由上而下」和「由下而上」途徑各有其不同的邏輯基礎，能否綜合實不明

確，更不能認為「前者由民選首長所制定的政策應是民主取向（以美國為

例），而後者是由地方官僚所操弄，因此應捨棄這些爭論而採權變觀點為

宜。

(二) 過去執行研究大都著重在政策結果成敗，而忽略執行過程的動態，乃未能將

政策制定和評估因納入影響執行過程的考量。

(三) 一九九○年代以來，政策科學研究逐漸迴歸Lasswell的民主參與 (the

democratic participatory component) ，在方法論上後實證或詮釋脈絡

(interpretive vein) 漸受政策學者認同。因此，應將批判學派（主要是Jurgen

Habermas）的「溝通理性」 (communicative rationality) 和「對談民主」

(discursive demo – cracy)引進政策執行過程作為論證基礎。

根據兩氏的觀點，第四代政策執行研究之理論基礎應建立在溝通理性上，蓋

政府和民眾間衝突往往來自系統性扭曲溝通，一方的合理化說辭只會惡化溝通理

性或治理的共識基礎，對談民主的執行策略旨在消除壓制、貶抑或欺騙等溝通扭

曲。在哈伯瑪斯 (Jurgen Habermas) 看來，決策者為運用政治權力以達目的，當

採行對談策略，使標的對象透過社會對談和政策學習，形塑民主價值，這種審議

式民主意涵，無論在政策制定或執行過程，皆能讓民眾了然政策目標和策略。此

一研究途徑當然須延續採行第三代執行研究的多元調查和研究方法，但在策略上

可運用如下的溝通策略：小眾會談、公民陪審會議、中介談判和鎮民會議等。換

言之，決策者在政策執行過程，不能僅限傾聽專家和利益團體的專業意見，民眾

參與雖然耗時費力，惟誠為減輕執行阻礙之最適策略。就批判角度來看，兩氏所


－20－

稱之第四代執行理論架構，應是著重於研究途徑和方法論，並未見執行對象和政

策事實的驗證與論述，所幸O’Toole Jr.的堅持不懈的研究似可彌補上述兩氏理論

不足之處。

二、O’Toole Jr. (2000) 的「政策執行研究：評估與前瞻」 (Research on Policy

Implementation : Assessment and Prospects)

O’Toole在千禧年再度評估過去政策執行的文獻，並試圖活化執行研究，乃

提出下列三項執行研究內容：治理研究 (the study of governance) 、網絡管理和演

繹途徑。

(一) 治理研究強調應考量更廣博的治理系統如何傳送相關政策影響，即應更瞭解

「多層次行動和變項」對政策績效的影響，以及在執行過程中多元社會參與

者的議價關係系絡。O’Toole引用史托克 (Stoker) 的「政權架構」(regime

framework)、韋伯 (Edward Weber) 的「合作途徑」、萊尼特 (Lynnetal) 的

「執行治理」和Bardach (1998) 的「機構間聯結」、米瓦與普門 (Milward

and Provan) 的「治理機制」等博奕理論和治理結構，來證明執行研究應結

合治理研究。 (未註明出版年代著作，請參閱O’Toole本文)

(二) O’Toole認為只有透過「多元參與者網絡型態」之理論建構方能強化公共管

理，並有效監測「虛空國家」 (hollow state) 委外經營之成效。這和一九九

○年代以來，網絡管理成為歐美執行研究的主要課題之趨勢一致。

(三) 過去大多數的執行研究為歸納研究，而忽略理性選擇途徑之博奕理論和布萊

塞等人 (Hans Bressers et. al.) 的工具理論等的演繹研究，因此，難以建立預

測模式。所謂工具理論是指探討影響執行過程變項，需結合多元參與者和標

的團體之網絡背景來觀察，即將政策設計理論聯結政策執行過程，以推測影

響執行變項。

綜之，O’Toole對未來執行研究展望仍以其早年組織間執行研究為基礎，而

運用理性選擇途徑引申至治理研究、網絡管理和執行過程關係之探討，證諸當時

的其他執行研究，是有整合，亦有創見。


－21－

三、Michael Hill與 Peter Hupe (2002) 的三層次治理架構 (The Three Levels of

Governance) (2002)

二○○一年九月十一日，美國紐約世界貿易中心雙子星大廈遭恐怖份子炸毀

的911事件不僅影響美國外交政策，更使民主自由主義的普世價值遭到挑戰，迫

使各國政府必須採取適當行動鞏固國家安全，紛紛將意識型態從「新自由主義」

(neo-liberalism) 轉到「新保守主義」 (neo-conservatism)，即政府不能忽視自由市

場所失去的美德，尤是在公共政策領域。準此，公共行政研究取向必然受到影

響，而由新公共管理轉向「治理研究」。網絡理論雖提供各種組織（包括公部

門）間相互聯結，以瞭解執行過程，但治理更關切公共行政與代議制體制、官僚

政治控制和權力分立機構的民主正當性問題。

Hill與 Hupe於二○○二年運用柯斯爾與歐斯從 (Kisor and Ostrom) 的「行動

的三個世界 (three words of action) 觀念，提出治理典範的三個層次分析架構：憲

政結構層次、行為指導層次和操作層次，再將政治社會關係界定為政治－行政系

統結構、機制系統層次和第一線基層層面，而建構出運用於政策執行的系絡化架

構。Hill與Hupe進而將操作層次的執行活動分為政策過程管理、組織間管理和內

外在接觸管理，並引入強制、績效和共同生產等三項管理作為，而形成執行管理

的實際運作活動，可說是結合治理研究和政策執行的理論建構。二○○九年，

Hill與Hupe再將上述的執行治理架構，修正為「多元治理架構」 (the Multiple

Governance Framework, MGF)（下詳）。

四、政策執行研究的再活化 (a Revival in Implementation Studies) (2004)

二○○○年，英國中央政府「經濟和社會研究委員會」(the Economic and

Social Research Council, ESRC) 贊助英國亞斯頓 (Aston) 大學，由史科費爾與沙

斯門 (Jill Schofield and Charlott Sausman) 主持五場「執行公共政策：互相學習」

研討會 (Implementing Public Policy: Learning From Each Other)，並將會中主要論

文刊載於二○○四年的「公共行政期刊」 (Public Administration Journal)，其中有

執行理論模型和實證案例研究，對於執行研究的再活化實有其貢獻。篇幅所限，

僅擧述各主要文獻要點如下，文中所引學者論點請逕參考各該本文內容，不另註


－22－

釋：

(一) Schofield and Sausman (2004)的「執行公共政策：理論與實務學習

(Implementating Public Policy：Learning From Theory and Practice)

Schofield 與 Sausman運用「第三條路」 (Third Way) 主要概念：社會包

容、社區責任和機會均等的政治意識型態，進行探討這些意識型態對政策執行的

影響，即為要求區域和部門（包括第三部門）間的「平等主義」，而產生「整合

政府」 (joined-up government) 概念。同時，在系絡上不僅強調國內資源交換，

更應擴及國際資源交換，歐洲各國的國家角色應從層級的政治責任轉向後現代分

離機制。

以上論點對於傳統政策執行研究造成以下三項系絡性變遷：

1. 後國家治理 (post-national governance)－所謂後國家治理：(1)是指國家的管制

角色應包含第三部門和準自主性政府機構，以及主權國家角色的結束，進言

之，超國家（如歐盟）和次級國家與區域機構成長將使國家虛空，無論歐洲和

美國，這項變遷因素將使彼此間協調和議價更為複雜，對政策執行強制行為更

為困難。

2. 網絡治理的公共服務組織結構和管理新型式，此項論點和上述政策網絡理論相

近，不另論述。

3. 政府和民眾的聯結變遷：這項變遷是指運用社會資本和社區民主概念，促進公

民社會的發展，社區民眾的直接行動，強化民眾直接介入政治系統，而形成組

合性公共治理 (corporate public governance) 或策略性治理。這項論點對政策執

行的挑戰可有：

(1) 政策結果不可預測性，蓋由下而上的積極主義，往往修正原先政策設計，而

使政府減少政策學習機會。

(2) 社區組織、壓力團體和執行者皆有同等機會和途徑參與網絡管理，因而不能

假設執行者是為公共管理者，以實現公共價值為己任。蓋壓力團體必然運用

掮客和遊說方式，要求支持其政策。

(3) 準此，公共服務傳送變成分割化，此即 Rhodes「分化政體」(differentiated

polity) 和 Dunsire (1978) 「良善治理」 (good governance) 的概念，這項概


－23－

念對政策執行的最大挑戰為：透明化、責任化、參與、真實、守法、共識和

內外在審計。執行者為符合執行績效，將放棄其專業知識，尋求次適或次好

答案,使政策意圖和實情脫節。

(二) 愛克斯與包威爾 (Mark Exworthy and Martin Powell, 2004) 的「大視窗與

小視窗：擁塞國家內的執行」 (Big Windows and Little Windows:

Implementation In the Congested State)

Exworthy與Martin Powell在文中，提出兩個理論方向和運用實證方法，探討

英國公共衛生政策執行的不公平問題，並以史克爾 (Skelcher) 的「擁塞國家」

(congested state) 作為概念架構：

1. 他們首先認為金頓 (Kingdon) 議程設定理論中問題流程、政策流程和政治流

程，所結合的政策櫥窗 (policy windows) 開啟重大政策議題是屬政策成功的大

視窗，比較適合運用於中央政府的政策執行。

2. 兩氏認為 Skelcher 的擁塞國家可用以探討傳送服務處理結構不良問題。而此項

概念涉及治理的多元性、多層次性和組織間網絡關係，比較適合於地方政府的

政策執行，可稱之小視窗。同時修正 Kingdon 和其他議程設定理論，提出「政

策、過程和資源」流程結合理論，用來探討傳統中央-地方垂直治理、中央-中

央及地方-地方的水平治理網絡關係。所謂政策流程是指政策目標和目的，過

程流程是指議題因果關係、技術可行性和政治可行性，而資源流程則指適當資

源以及人力資源（人員、時間、權力、聲望等）。換言之，成功的政策執行應

具明確政策目標，並配合不同櫥窗概念、技術和資源運作，方能竟功。

五、普爾文與崔爾伯 (Helga Pulzl和Oliver Treib, 2007) 的「執行公共政策」

Implementing Public Policy」：協合型治理網絡執行模式

Pulzl與Treib在文中引用霍克納等人 (Falkner et.al.) 對歐盟15個會員國之社會

政策執行研究，發現不同會員國的「法規遵守」文化各有差異，無法解釋整套的

執行型態，而無法適用於90個社會政策個案研究。兩氏乃認為應超越個別國家執

行層次，來探討歐盟各會員國的執行過程，結果發現自一九九○年代起歐盟環境


－24－

政策的執行模式，比較適合「由下而上」和「第三代執行理論」。準此，Pulzl與

Treib採取新的方法論策略（跨國比較分析）和更多的統計分析，以及從比較政治

角度來建立政策執行理論，引用歷史制度主義、博奕理論或文化途徑，來促進執

行研究社群的溝通，而這將有賴上述Yanow的詮釋學派方法論，不再贅述。

在理論建構層面，兩氏認為歐洲（尤其是德國）在一九六○和七○年代，政

策執行理論是採取「政治規劃途徑」，政治領導者的願景目標，必然從上到下由

國家機器去執行，不會產生執行問題。然而隨著新組合型態社會結構發展，各自

次級系統已形成一個新而非層級的網絡系統，而參與政策執行，這是「審議式民

主」治理網絡執行模式。

六、Michael Hill 與 Peter Hupe的「多元治理架構」 (MGF) (2009)

如表一所示，Hill 與 Hupe的MGF架構是將治理行為層次分為制度性治理、

指導性治理和操作性治理，而將行為規模分為系統、組織和個人（以下所引其他

學者論點，請逕參閱該書原文）：

(一) 制度性治理

1. 制度設計面向對執行過程影響，可分為五個層次：

(1) 憲政制度：無論是英國議會內閣制壓榨地方政府自治權，或美國聯邦制基於

權力分立所形成與地方政府之議價關係，都影響政治議程和整體執行，前已

論述甚多。

表一、多元治理架構

行動水準

行動規模制度性治理指導性治理操作性治理

系統制度設計一般法規環境過程管理組織系絡關係設計任務規劃關係管理個人價值和規範內在化規章運用情境限制接觸管理

資料來源：Hill and Hupe, 2009: 128。


－25－

(2) 政治行政型態：此層次引用理察遜 (S. Richardson) 的概念，分成四類不同

執行型態：預期和尋求共識、預期和強制決策、互動和尋求共識及互動和強

制決策。後兩者的型態顯然比前兩者較為容易解決執行問題。

(3) 社會經濟體制：此層次引用愛斯平－安德遜 (Esping –Anderson) 的概念，

認為自由市場社會、保守社經體制和北歐的組合社經體制，對於經濟活動的

執行必然出現不同類型。前者往往訴諸明確的法制規範，而後兩者可能採取

修正執行的協調型式。

(4) 執行體制：此層次引用華頓 (Van Warrden) 的研究，除了不同政策類型需不

同的管制型態，各國公務員在不同政治、司法和行政制度運作，公務員選訓

制度與專業認同，以及政治文化、社會基本價值與規範等都是影響執行因

素。其重要研究發現之一是，權力均衡愈高度的國家，公務員的「依法行

政」常為推卸執行責任的保護傘。

(5) 權宜機制與執行：此層次引用 O’Toole 的內外在變數觀點，前者指執行者的

客觀性、資訊力和權力，後者指外在變數影響執行者價值的改變，兩氏認為

此即史卡夫 (Scharpf) 所稱之權變途徑。

2. 系絡關係設計面向：此面向係指特定政策制定的垂直和平行關係設計。前者指

府際關係（中央－地方），但亦包括參與設計的顧客組織等利害關係人，後者

則指中央和地方政府間的關係，但亦包括民眾及其他利害關係人。

3. 執行者價值和規範之內在化：此面向指公務員或基層官僚對於傳送政策產出責

任感，認同本身專業以解決民眾需求的能力，亦即如林普斯基 (Lipsky) 的基

層官僚理論。

(二) 指導性治理

1. 一般法規環境：此面向係指政府行為的規範，這些規範包括法治制度的正當

性，能否維護公平、平等和正義等的公共價值，民主制度是否定期擧辦選擧，

維護公共價值。上述規範亦包括有所爭議的福利國家制度，透過社會交換，以

實現民眾應的最少利益和適當繁榮水準等。

2. 任務規劃：此面向係指以全球化趨勢下的「改革意識型態」（自由民主主義、

社會干預主義、新保守主義）等為後設概念，決定何者應為和什麼是為，譬如


－26－

面對全球文化個人主義社會趨勢如何控制、跨國媒體公司應否合併等，這不僅

涉及政治意志，更關乎司法的規制能力。

3. 規章運用情境限制：此面向指執行者必須採取和特定系絡相關的適當作為，而

這些作為不僅受改革意識型態和社經趨勢的影響，也受時間和空間的影響。換

言之，執行者雖可運用其知識思考，然仍將受制於命令去行動。

(三) 操作性治理

如表二所示，操作性治理是借用愛尊尼 (Etzioni) 的強制、獎賞和規範等三

種強制機能作為執行模式，再根據各種不同操作治理活動，採取不同的執行作

法：

1. 強制執行模式：此模式是指在政策管理過程中，對特定政策賦予何時何地完成

的明確責任，而這些責任皆應明示於政策形成，法規制訂和政策方案。對於組

織間關係的管理應是職掌分明。至於基層官僚或民主，應確實遵從標準作業程

序，展現領導風格，提昇執行者的動機和內化價值，並提供在職訓練以增進專

業能力。此模式的中央政府治理機制就是依法規執行。

表二、運作治理模式模式類別

運作活動強制績效共同生產政策過程管理明顯指令創造介面承擔責任

組織關係管理職掌責任明確、

充分資源增進遵守契約實現夥伴關係

個人間關係管理

促進動機和內在化、對標準作業程序順服、領導風格在職訓練

增進和維持服務

取向、獎賞順服標的

增進專業能力、組織性回應

中央政府管理機制法規契約信任資料來源：Hill and Hupe, 2009: 189。

2. 績效執行模式：此模式是指在執行管理過程中，運用交易治理方式創造接觸

面，著重產出績效。對於組織間關係管理，應採適當政策架構（如誘因）提高

契約執行的順服度。至於基層官僚與標的對象互動的管理則應提昇服務品質，

以確保標的對象順服。中央政府對此模式管理機制就是依契約執行。


－27－

3. 共同生產執行模式：此模式是指在執行治理中，運用授權自由裁量和共同參與

方式，以建立執行夥伴關係，來管理組織間關係。至於基層官僚則應提昇專業

能力，使顧客服務制度化，建立同僚評鑑制度和員工申訴程序，並有組織地反

應民眾需求。中央政府對此模式治理執行就是依信任和說服執行。

在研究方法上，Hill與Hupe採用「第三代執行理論」的「網絡管理」研究方

法，質化和量化方法並用，單一與多元組織和單一與多元案例皆為分析單元，這

是混合的研究途徑。綜之，兩氏在一九九九年就呼籲執行研究並非「昨日議

題」，而於二○○二年提出「三層次治理」執行架構，隨即於二○○九年再修正

為「多元治理執行模式」，可說更周延、更廣博，堪稱為許多「第四代執行理

論」中，在概念上，方法上最具解釋力的理論模式，而最大貢獻，則將執行研究

和治理概念結合，是為國內外公共行政學者應有的共同思考。

伍、結語

總結而言，四十年來政策執行理論和研究途徑之歷史脈絡分析，應可歸納下

列幾項結論：

一、「個案研究」還是一個主要研究途徑，蓋其執行過程的情境、參與者系絡關

係、博奕策略運用，以及執行機關能力良窳等執行因素的實證和詮釋，並非

其他各項研究途徑所能取代。

二、雖然「由上而下」和「由下而上」研究途徑有其概念上和方法上之運用缺

失，但其理論架構和命題假設皆經實證研究，獲得相當變異量解釋，對開發

中國家政策執行和先進國家特定政策系絡和執行研究，仍是一個主要研究途

徑。

三、「整合研究途徑」可說具有「由上而下」和「由下而上」研究途徑的優點，

理論模式多元化，實證研究獲有相當成果，尤以ACF更為歐美日等先進國家

政策執行研究所遵循，雖然在方法上傾向實證學派，但無疑是相當一個重要

的研究途徑。

四、第三代執行研究途徑可說是政策執行研究的重大突破，其理論架構的周延性

雖比不上三項研究途徑，但在方法上兼具實證學派和後實證學派，尤其強調


－28－

多元案例比較、多元地區比較、多元調查方法和多元統計方法等，更引進治

理網絡和理性選擇學派的概念工具，是為一個很重要的研究途徑。

五、第四代執行研究途徑可說是政策治理的途徑，該途徑除幾乎全盤接受第三代

執行研究途徑的理論架構和方法論外，又因911事件之故，更強調「治理典

範」和「審議式民主」，關切公私部門的相互聯結，尤其「多元治理架構」

的理論，廣博周延而邏輯分明，可說是當代政策執行理論中，與ACF並駕齊

驅，兼具宏觀和微觀的理論架構。

就筆者觀點，政策執行理論和實務研究應仍在持續發展，一九九○年代間，

因受新公共管理革命影響，雖曾出現「昨日議題」現象，然所幸歐美學者努力不

懈，期待活化再起。同時，新公共管理革命概念和政策工具，雖可提昇國家競爭

力，但卻未能增進公平、正義等公共價值，尤其是二○○五年八月美國的卡崔那

(Katrina) 颶風災害所引發美國聯邦、州和地方政府的指揮系統問題，加上二○○

八年九月美國因次級房貸問題所引發的全球金融大海嘯，公共行政學者乃逐漸轉

向「後新公共管理」理論 (Jun, 2008: 161-165)的探討，其主要理論旨為：

（Chistensen and Laegreid , 2006, 2007，引於Jun, 2008: 163）

(一)透過結構整合減少分權化。

(二)加強集權化與管制。

(三)強化政府整合的功能。

(四)釐清各級政府間的權責。

(五)增進集權化、能力建立和協調。

(六)強化中央政府的政治與行政能力。

(七)注意環境、歷史和文化因素。

法拉門 (Ali Farazmand, 2009) 認為二十一世紀是快速變遷、全球化、高度競

爭和高度不確定的年代，各國政府必須提昇洞燭機先和應付漸增而不可知未來的

治理能力。國家雖然要授權，但亦應透過制度化與法制化機制，強化行政國的公

共治理能力。二○一一年，日本發生福島大地震與幅射災難和歐元區債務危機等

全球治理危機問題，都迫使各國更加強國家課責的承諾，並顯示各國政府在面對

全球金融危機，莫不都在強化國家機關角色，雖然「國家角色不一定回來」 (not

certainly bring the state back in)，但這勢將影響美國及世界各國公共政策制定和執


－29－

行研究取向。

就我國而言，近二十年來公共行政學界對於政策執行研究幾乎停頓，雖區域

治理與跨域治理之研究頗有成果，惟對於結合政策執行各層次治理機制，皆未深

入探討與連結，以致我國各項公共政策的制定與執行，往往陷入「執行混沌」困

境，欠缺後新公共管理理論的運用，國家競爭力乃未見提升，殊值政府部門與學

術界深思。

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Research Approaches of Public Policy

Implementation During 1970-2010 :

Historical Analyses

Sun-Jyi Ke, Ph.D.

Abstract

This Paper attempts to investigate implantation research paradigms of US and Europe

through four decades (1970-2010): Case studies、Top-down、Bottom-up、Synthetical

Approach、Third-and-Fourth Generation Implementation Theory and Governance Paradigm.

Although this paper has founded Advocacy Coalition Framework(ACF) and Multiple

Governance Framework (MGF) are the most comprehensive paradigm, another approaches

are still important approaches for implementation research in different policy areas and

countries.

Since 2001, however, 9/11、Katrina、US financial tsunami、Japanese earthquake and

recently Europe debt crises will change global governance paradigm . Post-NPM which

emphasizes state role for governance has emerged as another theoretical framework for

implementation research. Especially structural integration、reduce decentralization and

strengthen join-up government function will influence governance in implementation process.

Keywords: Policy Implementation、Advocacy Coalition Framework、Interpretative Analyses、Multiple Governance Framework、Post-NPM

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ Professor ,Department of Public Affairs Management ,Kainan University.

當代政策執行研究途徑之發展趨勢 -...

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