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缔约方会议第八届会议临时报告 – 第 4 天

1.2 与会者的全权证书（更新）

文件 FCTC/COP/8/22

1. 按照《议事规则》第 19 条，缔约方会议在其第一次全体会议上商定，缔约方会议

主席团将在公约秘书处协助下审查代表们的全权证书，并在本届会议期间就此向缔约方

会议提出报告。该报告于 2018 年 10 月 3 日正式编制为文件 FCTC/COP/8/2。缔约方会议

在 10 月 3 日第三次全体会议上通过了相关决定（FCTC/COP8(x)，缔约方的全权证

书）。10 月 4 日宣布，以正式且应有的格式收到所有缔约方的全权证书，而且散发了反

映这一事实的修订报告（文件 FCTC/COP/8/2/Rev.2）。

6.2 烟草广告、促销和赞助：烟草在娱乐媒体中的描述：专家小组的报告

文件 FCTC/COP/8/7

2. 委员会审议了 FCTC/COP/8/7 号文件所载决定草案的修正案。确定需要对第 2(e)分

段进行编辑修正，以便涉及邀请观察员参加工作小组的短语提到“最多三名观察员”。

3. 会议普遍支持所提出的修正案，并重新侧重于打击烟草广告，促销和赞助。大多数

缔约方同意设立闭会期间工作组的提案，以制定《公约第 13 条实施准则》的增编，并

且纳入拥有技术专业知识的成员。一些缔约方认为，由于可能暗示与第 13 条有联系，

因此用“电子烟”等短语对“烟草相关制品”提法进行限定是不可取的。然而，经过非正式

讨论，大多数缔约方支持列入包含该短语的增加段落。一些缔约方要求在第 3(b)分段中

使用“信息中心”一词，以避免与秘书处现有的“知识中心”混淆；此外，“信息中心”一词

是恰当的，因为该中心的目的是通过秘书处提出协作工作和信息交流建议。一些缔约方

询问工作小组和知识中心应建立跨国界烟草广告、促销和赞助问题专门网站的提案是否

有些重复。

4. 经过进一步的非正式磋商，会议同意要求公约秘书处建立形式为跨国界烟草广告、

促销和赞助问题专用网站的信息中心，且该网站至少以六种联合国正式语文提供。非正

式磋商的参与者感到“增编”一词的含义有些混淆，因此决定用“具体指导方针”提法，以

解决跨国界烟草广告、促销和赞助以及烟草在娱乐媒体中的描述问题。由于无法就忆及

烟草广告、促销和赞助问题的管制框架应不仅涵盖所有烟草产品，包括传统烟草产品和

新增烟草产品，如加热烟草制品，还应当考虑电子烟的拟议修正案达成共识，提出该修

正案的缔约方同意将其撤回。删除了对关于跨国界烟草广告、促销和赞助的可能议定书

的提及，反映了许多缔约方表示的意见。

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5. 甲委员会核准了提交缔约方会议供通过的决定草案。在 10 月 6 日第五次全体会议

上，缔约方会议通过了甲委员会第二份报告（文件 FCTC/COP/8/A/R/2）所附的

FCTC/COP8(x)号决定。

6.3 关于第 9 和第 10 条相关技术事项的进度报告（关于烟草制品的成分和披露的规

定，包括水烟、 无烟烟草和加热烟草制品）：世卫组织的报告（续）

文件 FCTC/COP/8/8

6. 按照 FCTC/COP7(14)号决定，世卫组织编写了关于进一步制定实施《公约》第 9

条和第 10 条部分准则的进度报告。文件 FCTC/COP/8/8 所载的进度报告讨论了减少烟草

成瘾的措施、新型烟草制品的市场监测、建设国家检测能力以及制定分析卷烟、水烟烟

草和无烟烟草的化学方法。它载有世卫组织烟草制品管制研究小组（TobReg）和世卫组

织烟草实验室网络（TobLabNet）的审议情况和科学建议。

7. 缔约方欢迎该报告，赞扬世卫组织在测定无烟烟草制品中尼古丁的标准作业程序方

面的工作及其在成员国内建立实验室和分析能力的活动。一个缔约方建议，在过渡时

期，没有本国实验室能力的国家应将样本送至世卫组织进行分析。另一名代表指出，烟

草制品的管制必须基于确凿的因果关系证据，而且必须为任何披露机制出台可靠的数据

保护程序。在减少烟草制品的尼古丁含量之后，需要制定处理烟草使用者补偿行为的战

略。

8. 甲委员会审议了关于烟草制品含量和披露规定的决定草案，除其他外，其中建议暂

停缔约方会议在其 FCTC/COP1(15)号决定中设立的工作组的任务，即制定实施第 9 条和

第 10 条的准则。决定草案的提案方解释称，由于缺乏相关的国家经验，工作小组近年

来进展甚微。建议以专家小组代替工作小组，专家小组将分析第 9 条和第 10 条实施率

低的原因，并向缔约方会议第九届会议报告相关情况。公约秘书处将提出来自选定成员

的专家名单。许多缔约方支持该提案，并建议专家组的成员应包括烟草制品管制研究小

组和烟草实验室网络的主席以及一名拥有相关专业知识的民间社会代表。他们强调专家

小组的工作不应与烟草实验室网络或烟草制品管制研究小组的工作重复。

9. 其他缔约方认为，工作小组仍可以取得有益的成果，迄今开展的工作——包括已经

公布的关于第 9 条和第 10 条的部分准则以及该小组在烟草制品致瘾性和毒性方面的初

步工作——不应当浪费。一个缔约方同意提供服务，成为工作小组的一名新增协调人。

另一名代表建议应保留工作小组，同时设立专家小组以提供所需的专业知识。

10. 一个缔约方建议新增一个段落，内容是呼吁公约秘书处与世卫组织合作举行一次面

对面会议，审议已经掌握的卷烟滤嘴通风的证据，并向缔约方会议第九次会议报告这次

会议的结果。

11. 许多缔约方要求删除提及烟草实验室网络“方法”的内容，对于这些方法目前仍存在

不少争议。其他人则认为烟草实验室网络和烟草制品管制研究小组提出了许多有益的指

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导，包括世卫组织网站上提供的烟草实验室网络标准作业程序，这些都应当得到认可：

一些人认为，烟草实验室网络方法对于一些缔约方可能是有益的，这取决于缔约方的具

体管制框架。该决定草案的提案方解释称，测量和评估烟草制品成分的方法比较直接，

它采用了气相色谱分析等科学技术。然而，对释放物的测量则复杂得多，包括使用一台

输入吸入烟雾的持续时间和频率参数的吸烟机：对这些参数数值的选择一点都不明确。

无论是国际标准化组织核准的方法，还是最近使用的密集吸烟方法，都无法提供真人在

各种不同条件下使用烟草的准确情况。

12. 委员会审议了一个缔约方提交的题为“包括加热烟草制品在内的新型烟草商品”的决

定草案。此项决定草案的目的是，协助缔约方监测对新型烟草制品的使用情况，制定适

当的管制措施，以及应对与分类和释放有关的管制挑战。该决定要求提交一份关于新型

产品对健康的影响和潜在致瘾性的综合报告；对吸烟时的化学和物理过程进行测试；以

及评估成分和释放物的标准作业程序是否适用。

13. 许多缔约方欢迎该决定草案，并表明它们愿意成为共同提案方。一些缔约方承诺为

将由独立科学家和专家编写的拟议报告提供技术支持和实验室分析。科学证据对于保护

和实施《公约》十分关键，它们认为，如能在分类方面进一步开展工作，将有助于缔约

方打击误导性广告的传播。一些缔约方要求将标题改为“包括加热烟草制品在内的新型

和新增烟草制品”。一些缔约方表明愿意接受关于实施该决定的额外培训或技术援助。

14. 一些缔约方认为，应当加重该决定中的措辞：第 4 段中的“考虑采取措施”字样应改

为“采取措施”，“请缔约方注意到……”短语应改为“要求缔约方注意到”。还有一些缔约

方要求删除第 4 段下面的一些或所有分段，理由是按照《公约》的规定，所有烟草制品

均由缔约方管制，因此对适用于某一类烟草制品的国家法律法规作进一步的详细说明可

能导致混淆。如须保留第 4(e)分段，则应在句首颠倒用词的顺序，改为“禁止或限制”。

15. 在主席的建议下，会议商定在非正式会议上讨论该决定草案的修正案。

6.4 关于第 4.2.d 条（性别问题）、第 5.3 条（烟草行业干涉）、第 17 条和第 18 条

（替代生计和保护环境）和第 19 条（责任）相关技术事项的进度报告（第 3 日更

新）

文件 FCTC/COP/8/9

16. 根据 FCTC/COP7(12)号决定，世卫组织编写了一份文件，报告涉及以下方面的证

据：女童和妇女、男童和男子以及弱势群体中的烟草使用情况及其后果；缔约方在实施

有性别区分的烟草控制政策方面的经验；缔约方在制定和促进有性别区分的烟草控制政

策时应考虑的政策选择。

17. 缔约方会议第七届会议通过了 FCTC/COP7(8)号决定，并要求公约秘书处继续促进

联合国系统内部在第 5.3 条方面的政策一致性，以建立第 5.3 条的知识中心，产生和传

播关于采用和实施第 5.3 条及其准则的最佳做法，并向缔约方会议第八届会议报告其提

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高认识活动情况。文件 FCTC/COP/8/9 所载的报告概述了缔约方在实施第 5.3 条方面取

得的进展情况，并详细介绍了公约秘书处与世卫组织、其它合作伙伴和国际专家合作开

展的工作。公约秘书处的代表介绍了该报告。

18. 按照 FCTC/COP7(10)号决定，公约秘书处编写了一份报告，介绍了其促进第 17 条

和第 18 条实施的活动。根据缔约方会议第七届会议在 FCTC/COP7(11)号决定中提出的

要求，公约秘书处还制定了关于第 19 条的工具包，该工具包在 2018 年 3 月于南非开普

敦举行的世界烟草或健康大会第十七届会议期间启动。

19. 主席注意到，缔约方提出了两项决定草案，其中一项题为“防止烟草控制相关公共

卫生政策受烟草业的商业和其它既得利益的影响”，另一项题为“关于第 4.2.d 条（性别问

题）、第 5.3 条（烟草行业干涉）、第 17 条和第 18 条（替代生计和保护环境）和第 19

条（责任）相关技术事项的进度报告”。

20. 缔约方承认有性别区分的烟草控制政策和策略对于减少男性吸烟和遏制令人震惊的

女性吸烟人数上升情况的重要性。缔约方还认为必须把年龄和社会经济因素纳入考虑。

一些缔约方强调需要阻止孕妇使用烟草，并保护妇女和女童免受二手烟雾的危害。由于

大多数是在家中接触二手烟雾，仅靠管制措施不足以解决这个问题；还需要采取社会和

文化办法。缔约方还指出，需要打击以妇女特别是年轻妇女为目标的烟草业营销活动。

鼓励世卫组织秘书处和公约秘书处继续努力更新相关证据，并收集各国在有性别区分的

烟草控制方面的经验。

21. 俄罗斯联邦代表团申明需要在烟草控制战略中考虑到性别平等问题，同时感到遗憾

的是，世卫组织促进性别平等的烟草控制报告的编写者似乎超出了 FCTC/COP7(12)号决

定中规定的任务范围。公认的定义和理解被误解，并且未使用国际公认的术语。此外，

该报告涉及的议题不属于《公约》范围，而且国际社会也尚未对其采用商定的办法。俄

罗斯联邦不同意该报告中的结论，希望在缔约方会议的报告中提及其立场。

22. 关于第 17 条和第 18 条（替代生计和保护环境），会议强调，任何旨在促进烟草种

植替代办法的政策要想切实可行，必须有证据可循并符合当地实际情况。否则就有可能

破坏烟草种植者的生计并滋生贫困，从而与可持续发展目标 1 背道而驰。有人指出，参

与烟草生产的妇女可成为创新和促进多样化的重要推动者。

23. 在初步讨论关于防止公共卫生政策受烟草业的商业和其它既得利益的影响的决定草

案期间，一些代表赞扬公约秘书处宣传联合国系统各机构预防烟草业干扰的示范政策，

并欢迎与国际劳工组织和联合国其它有关机构联合制定的筹资战略提案。会议普遍认为

需要监测烟草业的运作情况，并维持关于烟草业的政策提交、研究、营销和烟草业资助

第三方的信息数据库。

24. 但是，一些缔约方警告称，直接呼吁世卫组织以外的实体采取行动超出了缔约方会

议的任务范围。一些缔约方表示关切，拟议的一些活动会造成过度的财务和/或行政负

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担，例如关于监测特定辖区内烟草业运作情况的国家规划的提案。一个缔约方表示，关

于研究让烟草业对其造成的损害承担责任的备选方案的提案与关于不当影响的决定草案

不相关。其它缔约方询问拟议行动是否将带来超过缔约方和公约秘书处已执行措施的增

加值，并要求详细说明该决定对财务和人力资源的影响，特别是鉴于这些费用将成为乙

委员会正在进行的预算辩论的一个因素。公约秘书处的代表告知会议，在作出任何修正

之前，该决定草案所产生的财务影响约为 12 万美元。

25. 关于第 17 条和第 18 条，缔约方表示支持对潜在替代作物的研究和经济模拟，并支

持为参与烟草种植的弱势群体特别是妇女和儿童提供支助的措施。一个缔约方提请注意

消除烟草种植措施在尚无替代生计手段的国家对烟草种植者可能产生的社会和经济影

响。必须对烟草种植可替代生计进行建模和开展试点，以确保这些替代生计在烟草种植

基础设施被拆除之前在经济上可行。必须把烟草种植的不利环境影响与一般农业的不利

环境影响区分开来。

26. 关于第 19 条，有人指出，该报告没有说明公约秘书处按照 FCTC/COP7(11)号决定

的要求在开发可向缔约方提供烟草业责任相关技术援助的专家和机构数据库方面取得的

进展。秘书处的代表解释称，由于缺乏资金，数据库无法建立。缔约方指出，第 19 条

可成为让烟草业承担责任的一个强有力工具，并促请秘书处继续努力建立一个数据库，

并在缔约方会议第九届会议上报告其进展情况。

27. 在对相关决定草案进行的初步讨论中，一名发言者要求详细说明该决定对财务和人

力资源的影响，并对一些条款可能超出缔约方会议的任务范围表示关切。一些缔约方指

出，虽然提到了可能减少对烟叶需求的最新事态发展，例如电子烟的出现，但不应给人

留下这种发展无论如何都可取这一印象。

28. 缔约方举行了非正式磋商，并对决定草案作了修订，以反映讨论期间提出的评论意

见。

6.5 关于电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统的管制和市场发展情况的进展报

告

文件 FCTC/COP/8/10

29. 在 FCTC/COP7(9)号决定中，缔约方会议第七届会议要求缔约方编写一份关于电子

尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统的管制和市场发展情况的进展报告。

30. 在甲委员会审议报告期间，缔约方就电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统

的潜在风险和益处及其在烟草控制中的使用发表了不同意见。许多缔约方指出，这两类

系统的使用涉及到可推定的健康风险，但这种风险缺乏充足的研究，而且涉及到可能作

为吸烟“入门途径”的风险，特别是对年轻人而言，这种风险破坏了国家为制止吸烟所做

的努力。一些发言者指出，使用电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统的风险低

于吸烟风险，因此在针对成年吸烟者的减少危害策略中有一席之地。世卫组织秘书处的

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代表提请注意即将发布的世卫组织技术报告，该报告将提供关于电子尼古丁传送系统作

为一种戒烟工具所具备的戒烟效果的证据。

31. 缔约方注意到缺乏确凿的科学证据来证明电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送

系统使用的安全性。它们呼吁采用循证办法并对现有研究进行评估，以便为决策提供依

据。一名缔约方建议将电子尼古丁传送系统和新型传送系统的使用列为《世卫组织框架

公约指标汇编》的指标。有人建议，来自缔约方的专家应参与编写关于为区域和国际标

准制定组织检测和测量电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统成分和释放物制定

方法的报告，供世卫组织秘书处向缔约方会议第九届会议提交。要求缔约方利用《公

约》报告框架或世卫组织《2013-2020 年预防和控制非传染性疾病全球行动计划》分享

其国家数据和经验。

32. 大多数缔约方报告称，它们用管制传统烟草制品的方式管制电子尼古丁传送系统，

特别是在向年轻人销售、营销和广告方面。新的管制措施应当足够灵活，以涵盖新型产

品和传送系统。一些缔约方指出，禁止或管制电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送

系统使用的措施应当由国家政府而不是政府间机构来制定。

33. 大多数缔约方欢迎以下建议：公约秘书处和国际癌症研究机构应当探讨在可以调动

必要资金的情况下编写一本国际癌症研究机构电子尼古丁传送系统专著的可能性，但许

多缔约方认为，此项研究不应当一开始就扩展至新型烟草和尼古丁传送产品。一个缔约

方呼吁开展与癌症以外其它相关疾病（如心血管疾病或慢性阻塞性肺病）关系的研究。

缔约方要求向缔约方会议第九届会议提交关于电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送

系统问题的进一步报告。

34. 公约秘书处首长在回答提出的问题时指出，鉴于各国政府仍对个人和人口层面上使

用电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统的未知影响感到关切，已按照主席团的

要求将该问题列入缔约方会议议程。该报告详细介绍了电子尼古丁传送系统和电子非尼

古丁传送系统在许多国家的使用程度。国际癌症研究机构是一个备受推崇的研究机构，

应当就电子尼古丁传送系统使用编写一本专著，提出这一提案的目的是，使持有不同意

见的科学家汇聚一堂，共同讨论政府在决策中需要考虑的因素。公约秘书处将与定于在

2019 年初履职的国际癌症研究机构新主任讨论拟议专著的具体范围、目标和方法。必须

为该项目找到供资。最后，她设想缔约方会议可能会为电子尼古丁传送系统和电子非尼

古丁传送系统的监管框架制定建议。

35. 缔约方会议注意到文件 FCTC/COP/8/10 所载的报告，其中要求公约秘书处应当寻

求能否委托国际癌症研究机构编写一本关于电子尼古丁传送系统使用的专著。

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报告、实施援助和国际合作

7.1. 通过协调与合作加强《公约》实施工作的措施：工作组的报告

文件 FCTC/COP/8/11

36. 缔约方会议第七届会议通过了 FCTC/COP7(13)号决定，并设立了一个工作组，以

便通过协调与合作加强《公约》的实施。该工作组为《公约》制定了一份《中期战略框

架》，载于文件 FCTC/COP/8/11，其中也载有一项决定草案。报告由工作组的两名重要

协调人介绍，这两名协调人表示，他们相信《中期战略框架》将会加速《公约》的实

施，将成为优先分配资源以解决实施差距和促进实现可持续发展目标的工具。该战略还

将提供一种追踪进展和评估结果的手段。

37. 在随后的讨论中，包括代表非洲、东南亚和东地中海区域发言的区域代表在内的很

多缔约方强烈支持《中期战略框架》草案和文件 FCTC/COP/8/11 中提出的决定草案，有

几个缔约方自愿实施该试点方案以验证建议的实施情况审查。它们称赞《中期战略框

架》为一个灵活机制，将促使缔约方能够加速实施《公约》，同时调整各自的活动以满

足本地需要，并欣见其强调技术和财政援助以及与民间社会和其它行为方建立伙伴关

系。参与试点项目被视为可以减轻一些缔约方在实施《公约》方面的孤立感：它将为缔

约方提供分享经验教训的机会，并有助于发展国家资源调动的能力。一些缔约方指出，

《中期战略框架》应与 2020-2021 年工作计划和预算草案以及 2013-2020 年世卫组织全

球预防和控制非传染性疾病行动计划保持一致；应更新公约秘书处知识中心以反映规定

的优先事项。必须定期更新《中期战略框架》。

38. 其他缔约方对报告和行政负担、潜在额外费用以及与两年期报告机制、协调平台和

联合国可持续发展目标报告等现有机制发生重复的风险可能增加表示关切；一些缔约方

质疑《中期战略框架》相对于现行机制的增加值。另外一些缔约方问如何运用《中期战

略框架》中规定的指标，另一方面，如何评价该文件第 3 部分所述业务目标，因为文件

并未规定相应指标。一名代表质疑聘请费用高昂的名人担任亲善大使的成本效益。

39. 缔约方尤其对拟议的实施情况审查机制表示怀疑：该机制属于自愿性质，还是强制

性质？它将带来怎样的增加值？一位发言者指出，既然还未根据缔约方会议第七届会议

的要求修订拟议的实施情况审查委员会职权范围草案（见第七届会议的报告，第 106-

110 段），就无法就拟议的实施情况审查委员会问题做出决定。另一位发言者认为，应

将可用资源更好地用于技术援助，而不是同行审议。缔约方问试点实施情况审查的选择

标准，其中一位发言者要求所有区域代表人数相等。

40. 秘书处的一名代表回答了所提出的问题。《中期战略框架》意在作为实施《公约》

的“路线图”，其中包括缔约方按各自速度争取取得的里程碑，并将充分利用现有资源，

以及扩展现有机制而不是复制这些机制；它将是一份“活”文件，尤其是根据缔约方需要

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的改变而调整指标。《中期战略框架》规定的优先事项将与本届会议正在讨论的工作计

划和预算保持一致。

41. 《中期战略框架》不会增加缔约方的报告负担：所需数据的 95%已经因为全球进

展报告提交，其余部分可从其他世卫组织报告机制中获得。可能需要对少数几个指标稍

作调整。公约秘书处将制定一份新的通讯计划、一份评估计划和对缔约方希望其国家计

划与《中期战略框架》保持一致的指导，并以区域研讨会等形式提供技术援助。

42. 《中期战略框架》的估计实施费用总额为 28 万美元，其中 10 万美元将被分配给拟

议的 10 个试点项目。参与试点的选择标准尚未确定。虽然这些项目不涉及国家评估，

但会为它们的运转提供部门沟通和支持。

43. 该实施情况审查机制将完全属于自愿性质，从基调上讲，也是属于建设性，而不是

批判性。根据缔约方会议第七届会议的讨论，实施情况审查委员会的职权范围明显需要

大幅度修订：在本届会议缔约方的指导下，结合试点实施情况审查的成果，公约秘书处

将编写修订后的职权范围供第九届会议审议。可进一步关注对实施情况审查机制的自愿

性质的说明。

44. 亲善大使提升了《公约》的形象和知名度；是荣誉性职位，并且没有报酬。

45. 经过一个非正式起草小组的磋商，该决定草案被重新提交给委员会。剩下的主要争

论点是试点实施情况审查的性质。根据公约秘书处拟订的职权范围，大多数缔约方欢迎

拟议的实施情况审查机制作为《中期战略框架》的关键元素；将根据试点审查的结果修

订该机制及职权范围，缔约方会议将有各种机会在其第九届会议上就此发表评论意见并

予以修订。会议商定各区域应有两个缔约方参加该试点审查，使得参与试点审查的缔约

方总数为 12 个而不是 10 个。

46. 少数缔约方坚决认为“机制”一词暗含施加了额外义务，可能与现行的报告和实施进

程重复，或不适合一些缔约方的情况，认为缔约方应更多参与起草和核准实施情况审查

的职权范围。应当假设实施情况审查将延续到试点阶段后，或者，如果确实如此，其职

权范围将自动基于为试点审查起草的职权范围。

47. 在长时间辩论及听取世卫组织法律顾问办公室一名代表的咨询意见之后，保留了

“机制”一词。补充了新的措辞，以更明确地强调实施情况审查完全是自愿性质，结果不

具有约束力，并将该试点项目工作的结果、一项已经核算成本的战略及相关职权范围提

交缔约方会议第九届会议进一步审议。

48. 缔约方会议注意到文件 FCTC/COP/8/11 所载的报告。

49. 甲委员会核准该决定草案，该草案已向缔约方会议送交供通过。有两个缔约方表

示，他们尚未加入关于该决定草案的一致意见；其中一个缔约方对《缔约方会议议事规

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则》第 50 条的适用表示关切。在缔约方会议于 2018 年 xxx 举行的 xxx 次全体会议上通

过了 FCTC/COP8(X)号决定。

8.1. 绩效和进度报告（续）

50. 10 月 4 日（星期四）上午，在乙委员会第五次会议上，公约秘书处的一名代表提

交了文件 FCTC/COP/8/14(Rev.1)，其中载有以下报告的修正案：(a) 2016-2017 年工作计

划和预算绩效报告；和(b) 2018-2019 年工作计划和预算中期绩效报告。在提交文件时，

她提请注意根据对最初案文的意见对这两份报告所作修正，并特别强调其中包括：酌情

添加的与相关文件和网站地址的链接；一个题为“财务执行情况”的新章节；在附件 1 和

新附件 2 的表格中列出的更详细的财务和其他资料。还在屏幕上展示了当前年度证书的

副本，其中确认公约秘书处完全遵守世卫组织的《财务条例和细则》。

51. 在随后的讨论中，多个缔约方对公约秘书处通过纳入对全面了解绩效情况至关重要

的信息来提高报告明确性的工作所取得的成果表示满意。在这一背景下，一个缔约方评

论说，今后应将进度报告所载信息的质量作为最重要的考虑因素，另一个缔约方表示，

应整合信息以显示供资的实际可用情况，以便对评估作出准确描述。另一缔约方建议，

今后的进度报告中还应包括对公约秘书处的工作提出的任何建议。

52. 在回答问题时，公约秘书处首长确认，核准的 2016-2017 年工作计划和预算已全面

实施，只有一些规模不大的活动尚未完成，例如尚未最终完成需求评估。预算外资金意

外增加，主要原因是联合王国政府提供了一笔补助金作为其官方发展援助方案的一部

分。她鼓励其他缔约方仿照这一做法，为促进特别是最不发达国家实施《公约》的活动

提供类似援助。另外，关于结转余额是承诺资金而非实际资金的问题，她指出，由于部

分国家未缴纳分摊会费，公约秘书处经常不得不向世卫组织借款以支付其工资成本。她

还确认今后必然会提供世卫组织发布的年度财务证书。

[待续]

8.2. 一个非正式起草小组提出的拟议 2020-2021 年财政期工作计划和预算方案

文件 FCTC/COP/8/16，FCTC/COP/8/INF.DOC./2

53. 根据《公约》第 23 条，要求缔约方会议通过关于到下一届常会之前的财务期的预

算方案。乙委员会讨论了载于文件 FCTC/COP/8/16 并由文件 FCTC/COP/8/INF.DOC./2

所载解释性说明作出补充的拟议 2020-2021 年工作计划和预算方案。

54. 缔约方承认在提高效率方面付出的积极努力，但指出仍有进一步节省的余地。缔约

方对增加 9.2%评定分摊款的提议尤为关切；许多政府的财政资源有限，实行紧缩措施，

因此坚持其提倡国际实体预算零名义增长的立场。由于众多缔约方仍拖欠会费，似乎没

有理由在其他缔约方数年来根本未缴款的情况下要求遵守财政承诺的缔约方增加捐款。

9.2%的增加额是如何计算得出的？此外，在拟议的工作计划通过之前，如何才能证明增

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加评定分摊款的要求是合理的？有缔约方要求说明从今后由缔约方会议预算供资的议定

书相关活动中节省下来的资金该如何分配。在缔约方收到关于全面执行 2016-2017 两年

期工作计划和预算方案以及 2018-2019 年中期执行情况的明确信息之前，拟议的 2020-

2021 两年期预算不能获得批准。虽然拟议的评定分摊会费增加未得到支持，但当然鼓励

提供预算外捐款。应为公约秘书处提供更大的空间，以便其选择如何分配这些资金，并

根据缔约方会议第八届会议将要通过的中期战略框架确定各项活动的优先次序。要求澄

清《议定书》生效有关人员配备相关预算提案的提出理由。缔约方要求在零名义增长的

基础上重新起草该拟议预算。

55. 公约秘书处首长解释说，拟议的 2020-2021 年工作计划和预算方案是在《议定书》

生效之前根据估计数编制的。秘书处已经预计会出现对零名义增长的请求，并考虑到这

一点，编写了一份修订拟议预算的提案，按照该提案，对核心工作人员（公约秘书处首

长及三项核心职能也即监测和知识管理职能、贸易和法律职能以及治理和国际关系职能

的负责人）的拨款将由缔约方会议预算承担 70％，由议定书缔约方会议预算承担

30％，从而实现缔约方会议预算零名义增长。该比例是根据《公约》和《议定书》缔约

方数量的差异计算的。值得注意的是，对公约秘书处核心工作人员的供资随后将取决于

议定书缔约方会议预算的通过情况。因此，鼓励缔约方确保拟议的议定书缔约方会议预

算获得批准。所有预算外捐款都已尽可能与工作计划保持一致；但捐助者表明了对其资

金使用方式的倾向，这意味着秘书处并不总是能够按照自己的意愿确定优先顺序。在这

方面已作出一切努力，同时对实施新活动的请求持开放态度。将维持对乘坐飞机和每日

津贴的拨款，以使最不发达国家和中低收入国家的代表能够参加缔约方会议的会议。

56. 公约秘书处的能力已达到极限，因此高度依赖非政府组织和知识中心的支持。除四

名核心工作人员外，所有其他员额均由预算外捐款供资或是从缔约方借调人员。由于

《公约》和《议定书》的批准数量增加，再加上《议定书》生效，导致秘书处的工作量

大幅增加。如果保持零名义增长，秘书处最终将无法运作。因此敦促缔约方作为紧急事

项重新考虑其对零名义增长的立场。但是，将在零名义增长基础上编制经修订的工作计

划和预算方案草案，同时考虑到本届缔约方会议其他决定所涉经费。不过，必须考虑到

缔约方会议预算与议定书缔约方会议预算之间的关系，以及划拨具体工作人员处理《议

定书》相关事项的问题。

57. 与会者欢迎关于在零名义增长的基础修订拟议工作计划和预算草案的提议，并建议

今后应邀请设在日内瓦的常驻代表团参与关于编制工作计划和预算方案的讨论，以提高

预算管理的透明度。

[待续]

11

8.3. 评定分摊款的缴纳情况和减少缔约方欠款的措施（对第 3 日文件的更新）

文件 FCTC/COP/8/17

58. 乙委员会审议了秘书处根据 FCTC/COP7(23)号决定编写的关于评定分摊款和缔约

方欠款情况的文件 FCTC/COP/8/17 以及所附的决定草案。

59. 缔约方欢迎该报告，并赞扬公约秘书处为鼓励缔约方结清欠款所作的重大努力；欠

款缔约方数量大幅减少是一种非常积极的事态发展，证明了这些努力以及缔约方会议第

七届会议所作关于停止将评定分摊款称为“自愿”分摊款的决定的价值。关于决定草案，

要求说明建议的制裁措施是否普遍适用于所有欠款缔约方，不论欠款额多少。在某些情

况下，欠款额非常小，可能是银行转账手续费造成的。暂停这些缔约方的表决权会被视

为处罚过度。一些与会者表示特别关切处于紧急状态的国家往往由于超出其控制范围的

情况而无法履行其财政义务。这些国家不应受到可能对其烟草控制工作产生负面影响并

因此对公共健康产生负面影响的惩罚性措施。也应提供关于缔约方为什么欠款的信息，

以及缔约方的国名和欠款金额。有几个缔约方要求提供具体发票，以便准确告知缔约方

它们欠多少钱，并应向那些因行政原因而努力付款的缔约方提供实际援助。一个缔约方

要求提供资料，说明主席团在编写秘书处报告方面的作用。

60. 公约秘书处首长忆及，根据 FCTC/COP7(23)号决定，制裁不适用于已提交并遵守

还款计划的缔约方。处于紧急状态的缔约方可在其还款计划中解释其还款能力降低的情

况，并规定如果无法全额还款，则偿还部分欠款。这样做，它们将免于受到惩罚。确实

向欠款缔约方寄出了具体发票，并与国家技术归口单位、世卫组织国家办事处和常驻日

内瓦联合国办事处代表团分享。主席团获悉，根据 FCTC/COP7(23)号决定，已向所有欠

款缔约方发出普通照会，请他们提交还款计划草案。由于未收到这样的计划，公约秘书

处已通知缔约方会议主席团它已要求提交目前正在审议的决定草案。

61. 一些缔约方虽然对这一解释表示赞赏，但仍感到关切的是，制定还款计划可能需要

时间和资源，而且按照目前的措辞，该决定将规定对可能无法提交此类计划的缔约方进

行惩罚。因此，应当修订该决定草案，以便明确提及超出缔约国控制的还款能力下降的

情况。

62. 根据 FCTC/COP7(23)号决定的规定，鉴于上述和随后的非正式讨论提出了修订，

其内容侧重于在适当考虑到特殊情形的情况下，非惩罚性地逐步增加还款额。建议应将

秘书处为便利缔约方付款而采取的额外措施列入清单；主席团应考虑欠款的缔约方的情

况，并应建议缔约方会议第九届会议采用 FCTC/COP7(23)号决定第 3(d)段规定的各项措

施。

63. 尽管缔约方认识到寻求共识的精神以及据此提出的修订，但部分缔约方敦促会议遵

守缔约方会议第七届会议所作的决定，该决定已要求欠款的缔约方在缔约方会议第八届

会议上提交其欠款理由和还款计划，否则将实行惩罚，如 FCTC/COP7(23)号决定所述。

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其他人认为，至少应将这种制裁推迟至缔约方会议第十届会议实施，以便处于紧急状态

的缔约方有余地采取必要措施。一项折衷方案提出取消缔约方任命主席团成员或担任缔

约方会议工作组主席的权利，并且如果在过渡期间没有提出付款计划或者拖欠的理由，

缔约方会议第九届会议将取消这些缔约方的投票权，缔约方会议第八届会议将依据该方

案部分地适用缔约方会议第七届会议规定的制裁，但该方案缺乏足够的证据支持。这种

办法与缔约方会议第七届会议作出的决定背道而驰，可能会引起缔约方会议第九届会议

的进一步讨论，并且违背了世界卫生大会在处理世卫组织会员国欠款情况的做法。

64. 还有人表示关切的是，拟议的由秘书处协助缔约国开展的活动清单无疑会对资源产

生影响，这个问题尚未被考虑在内。秘书处已尽最大努力鼓励缴纳欠款。对拖欠会费的

缔约方采取的措施不应妨碍它们履行《公约》规定的义务。

[待续]

8.7. 公约秘书处与其它国际实体的关系：观察员地位

文件 FCTC/COP/8/20

65. 在 FCTC/COP7(19)号决定中，缔约方会议请公约秘书处着手与各国际实体秘书处

展开讨论，以期向其理事机构申请获得观察员地位，并与主席团磋商，酌情启动观察员

地位申请。文件 FCTC/COP/8/20 报告了有关这些讨论的结果。与会者请缔约方会议注意

该报告，并通过该文件附件所载的决定草案。

66. 缔约方承认部门间做法对于促进烟草控制至关重要，并赞扬公约秘书处不断努力向

其它国际实体申请观察员地位。但缔约方也存在一些关切，而这些关切应当在决定草案

中体现出来。应当加大努力参与其它实体的理事机构，但同时也必须适当关注秘书处是

否具备这样做的能力；在这方面，将申请按照轻重缓急优先排序是有益的。有人建议如

果公约秘书处未被授予观察员身份，则可让公约秘书处的代表加入世卫组织代表团参加

相关会议。理事机构届会可以提供一个良机，鼓励国际组织实施关于联合国系统各机构

阻止烟草机构干预的示范政策。国际劳工组织（劳工组织）继续接受烟草行业提供的资

金，尤其应当敦促该组织遵守示范政策。《条约》缔约方同时也是劳工组织的成员国，

这些缔约方应继续在这两个实体的理事机构对烟草控制问题采取一致做法。尽管部分缔

约方指出劳工组织具有独特的三方结构，必须加以考虑，但其它各方强调各国在所有组

织内必须对烟草控制政策持有协调一致的立场。

67. 治理与国际合作协调员介绍了外联工作，并指出如果某组织不提供常驻观察员地

位，则需重复申请。在某些情况下，公约秘书处未获得观察员身份，但其实际上加入了

世卫组织代表团。公约秘书处首长补充表示，尽管在一些场合下，对获准参加某次会议

的代表团有代表人数限制，但公约秘书处不妨加入与其关系密切的其它实体的代表团，

例如联合国开发计划署（开发署）或联合国粮食及农业组织（粮农组织）的代表团。高

级顾问在回应要求作出澄清的这一请求时说，没有任何合法理由能够阻止秘书处向尚未

获准成为缔约方会议观察员的组织（例如劳工组织）的理事机构申请观察员地位。

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68. 经过非正式协商之后，分发了修订版的决定草案，其中序言部分新增了一项条款，

即承认公约秘书处的工作对于促进联合国系统各机构阻止烟草行业干预，包括烟草行业

对劳工组织理事机构的干预的示范政策的实施至关重要。决定草案呼吁缔约方在政府间

组织理事机构，特别是劳工组织理事机构中促进烟草控制政策的一致性。决定草案中还

请公约秘书处优先参加最为相关的理事机构会议，作为世卫组织或联合国代表团的一

员，酌情与尚未授予公约秘书处观察员身份的国际实体进行接触，并根据国际协作议程

项目在缔约方会议下次届会上向缔约方通报任何相关的事态发展。一个缔约方建议应增

加一项条款，以鼓励世卫组织酌情考虑将公约秘书处纳入其出席国际组织会议的代表

团。

69. 缔约方一再对单独对待劳工组织的问题表示关切，随后公约秘书处首长解释说，劳

工组织正在认真讨论是否继续接受烟草业为一个旨在解决烟草种植国的童工问题和保护

烟草种植者权利的方案提供的资金。鉴于劳工组织的三方性质，这些讨论显得特别敏

感；工人在很大程度上反对烟草公司的供资，而雇主希望维持这笔资金，政府在这方面

的立场也有分歧。烟草业正在施加巨大压力。决定继续接受这笔资金是对示范政策的藐

视，将开创一个会被其他机构迅速遵循的危险先例。公约缔约方国家同时也是劳工组织

的成员，是劳工组织理事机构的组成部分。无论是出席缔约方会议还是劳工组织会议，

这些国家都同样受《公约》的约束。作为《公约》第 5.3 条的主要支持者，缔约方会议

不应对此事保持沉默。提及劳工组织的理事机构并非为了“指明和羞辱”该组织，而是鼓

励劳工组织成员国继续进行这些讨论。

70. 鉴于上述解释，乙委员会批准经修正的决定草案，并转递 2018 年 X 月 X 日缔约方

会议第 XXX 次全体会议作为 FCTC/COP8(X)号决定通过。

8.11. 新任公约秘书处首长遴选和评价程序（一个缔约方提出的项目）

文件 FCTC/COP/8/27

71. 在第六届会议上，缔约方会议通过 FCTC/COP6(22)号决定，其中确立了“公约秘书

处首长任命程序”。根据《缔约方会议议事规则》第 24 条之二，缔约方会议主席团将向

世卫组织总干事提出任命新的公约秘书处首长的建议。在《议定书》于 2018 年 9 月 25

日生效后，请缔约方会议就该任命程序的修正案作出决定，以便对议定书缔约方会议主

席团发挥的作用作出规定。

72. 文件 FCTC/COP/8/27 概述了新任公约秘书处首长遴选和评估程序；审查了在公约

缔约方决定议定书缔约方会议主席团应发挥与缔约方会议主席团相同作用的情况下对该

任命程序的可能修正；并提议设立《公约》及其《议定书》的执行秘书职位。遴选程序

需获得两个理事机构也即缔约方会议和议定书缔约方会议通过。

73. 乙委员会第六次会议决定举行不公开会议审议该事项。

待续……