國 立 中 央 大 學

客家政治經濟研究所 碩 士 論 文

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行

為之研究：代表性文官理論的觀點

研 究 生：潘蓉慧

指導教授：陳定銘 博士

中 華 民 國 一 百 零 二 年 六月

本論文獲 客家委員會 102年度客家研究優良博碩

士論文獎助

謹此致謝

本論文獲得國立中央大學客家學院 先生

捐贈獎學金研究獎助

謹此致謝

溫送珍 胡家龍

國立中央大學圖書館

碩博士論文電子檔授權書

(101 年 9 月最新修正版)

本授權書授權本人撰寫之碩/博士學位論文全文電子檔(不包含紙本、詳備註 1 說明)，

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之線上檢索、閱覽、下載或列印。

研究生簽名: 學號： 100723008

論文名稱: 我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究：代表性文官理論的觀點

指導教授姓名： 陳定銘 博士

系所 ： 客家政治經濟研究 所 博士班 ˇ碩士班

備註：

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http://thesis.lib.ncu.edu.tw/�

i

摘 要 在民主不斷深化的過程中，族群議題一直是伴隨臺灣走向民主化的重要表徵。而為

能實踐社會中多元群體的價值與利益，國家設置了族群型代表性行政機關以制訂並執行

相關政策。然其概念背景源自於西方國家「代表性文官理論」，主要的議題除了探討機

關組織當中的消極代表性比例以外，更著重於觀察可能影響文官發揮積極作為的影響因

素。

本研究依此作為理論基礎，選擇我國地方客家事務行政機關為研究對象，先透過代

表性文官理論的梳理，歸納出可能影響文官角色認知與行為之因素；進而設計研究問卷

與訪談題綱，探討我國地方客家事務行政機關文官角色的接受程度為何？以及與哪些因

素有關聯？影響其角色認知與行為的因素又有哪些呢？

研究結果發現：（一）研究樣本中的文官角色接受程度，代表性文官占 65.5%（55

位），非代表性文官有 34.5%（29 位）。（二）代表性文官角色與生命經歷和社會化歷程

有高度相關；非代表性文官則是與角色期待因素有較高的關聯性。（三）影響文官角色

認知與行為的主要因素計有：「生命經歷」因素為客語聽說能力。「社會化歷程」因素為

參與客家文化相關學術研習的經驗，以及教育程度。「機關組織」因素則為職務性質、

工作經驗、對於客家文化基礎認知及工作態度。「角色期待」因素為機關主管以及客家

族群或社團對於職務的期待，尤是對客語能力的期待。「外部環境」因素為當地社團及

學校的協助參與程度以及縣市議員的政治力影響。

關鍵字：代表性文官、代表性行政機關、客家事務行政機關、文官角色認知與行為

ii

Bureaucratic Role Perception and Behavior of Local Hakka Affairs Agency

A Representative Bureaucratic Perspective

Abstract Ethnicity is one of the most important characteristics in the process of deepening

democracy in Taiwan. In order to safeguard the values and interests of the diverse groups in

the society, the state set up ethnic representation agency to formulate and implement policies

on behalf of minor ethnicities. The idea of ethnic representation agency originates and

develops from the theory of “Representative Bureaucracy”; it studies not only the passive

representativeness in terms of ratio of ethnic bureaucrat in the government, but more

importantly, the factors that may contribute to active representativeness.

This research based upon the theory of representative bureaucracy, selects various local

Hakka affairs agencies as cases. It first reviews representative bureaucracy literature to induct

those factors that may influence bureaucratic perception and behavior, and then formulates

survey and interview questionnaires to analyze the perception of bureaucratic role

(representation/ non-representation). It looks for the factors and the interrelationship among

these factors that may affect the role perception and behavior of local Hakka affairs

bureaucrats.

The research findings are as follows: (1) With regarding to bureaucratic role acceptance,

representation is higher than non-representation. 65.5% (55) of the surveyees are

representation, 34.5% (29) are non-representation. (2) Representation is highly correlated with

life experience and socialization, whereas non-representation is highly related to role

expectation. (3) Major factors which affect bureaucratic role perception and behavior are:

Hakka language ability; participating Hakka cultural related activities; educational level;

nature of position; working experience; basic understanding of Hakka culture; work ethic;

perceived role expectation, especially Hakka language ability, from superiors, local Hakka

communities and groups; assistances and participation from local communities and schools;

political influences of local politicians. Although variance analysis shows that both personal

and organization factors influence, organization factors, rather than personal factors, serve as

better predictor for bureaucratic role perception and behavior.

Keywords: Representative Bureaucracy, Representative Agency, Hakka Affairs Agency,

iii

Bureaucratic Role Perception and Behavior

iv

謝 辭 再次搭公車進入中央大學已是完成碩士論文學位口試的日子，一路上回想在研究所

的年日，真的好不容易。憶起當初那一意孤行只選擇推甄中央客政所的賭注與決心，自

傳上書寫著我與客家「相遇」、「相知」到「相惜」，以期盼一個實現理想的機會，轉眼

已是手捧碩士論文等候畢業的時刻。翻著一字一句成頁的論文，思想每時每刻成天的日

子，我深知，這並非單靠我一人能力所能及。

在學術上，謝謝論文指導教授陳定銘老師，因為老師的肯定與訓練，讓蓉慧的學術

研究能力更加提升，給予我在研究上所需的資源與無限的空間。謝謝論文口試委員劉阿

榮老師與孫煒老師，因為有您細心的指引與用心的審查，使論文的內容更加完備；也因

著您的肯定與鼓勵，讓論文的價值更添光彩。亦要謝謝周錦宏老師、劉小蘭老師、陳欽

春老師，以及在中央大學教導過蓉慧的所有師長，謝謝有您傳講知識的信息、分享寶貴

的經驗、給予生活的幫補，澆灌蓉慧在學術生涯中的種子。同時，更謝謝在研究期間，

願意協助蓉慧進行研究的機關同仁，您們是成就論文的主角，讓這份學術研究得以進行。

在生活上，謝謝佳儀在大小事上的協助以及對「同鄉人」的照顧；謝謝葉姐成為我

在 主裡的天使，總是給予我最即時又貼切的需要；謝謝同為定銘老師研究團隊的夥伴

們，一同在研究上的激勵與生活上的關心；謝謝同學以及學弟妹們時常的問候（要吃飯、

要休息），因為有你們的陪伴，增添蓉慧在研究生活中的樂趣。

在精神上，感謝我最深愛的家人，謝謝媽媽的辛勞，每當有機會回家時，她總是盡

全力要補足孩子身體上的營養，也隨時預備為孩子寄上保暖的衣物與「家鄉味」；謝謝

弟妹對姐姐的「崇拜」，激勵了我要更加努力向上；更要謝謝我親如家人的大學姐妹們，

「無論我們身在何處、年歲如何、日子如何，永不改變的是對彼此的關愛」，這份最深

的情誼，一直是我精神上最大的安慰。

最後，將所有的感謝獻給在蓉慧就讀研究所期間，付出心力、給予扶持的每一位；

更將所有的榮耀都歸給全能的 天父上帝，因 祂保守我的心思意念，堅固我的信心力

量，在軟弱時引領我勇敢向前行。「我呼求的日子，祢就應許我，鼓勵我，使我心理有

能力（詩篇一百三十八篇 3 節）」。

潘蓉慧 謹致

2013 年 3 月 15 日

v

目 次 第一章 緒論 .............................................. 1

第一節 研究背景 ..................................................................................... 1

第二節 研究動機與目的 ......................................................................... 4

第三節 研究問題 ..................................................................................... 6

第四節 研究限制 ..................................................................................... 6

第五節 名詞釋義 ..................................................................................... 7

第二章 文獻探討 ......................................... 11

第一節 行政學理論移轉：政府與社會群體的關係 ........................... 12

第二節 代表性文官理論 ....................................................................... 15

第三節 代表性行政機關 ....................................................................... 25

第四節 客家事務行政機關與客家族群 ............................................... 36

第五節 綜合歸納 ................................................................................... 51

第三章 研究設計 ......................................... 53

第一節 研究架構與流程 ....................................................................... 53

第二節 研究方法與對象 ....................................................................... 56

第三節 問卷量表建構 ........................................................................... 62

第四章 量化實證分析 ..................................... 73

第一節 樣本結構分析 ........................................................................... 73

第二節 文官角色接受程度分析 ........................................................... 96

第三節 文官角色認知與行為因素之差異性分析 ............................. 102

第四節 綜合歸納 ................................................................................. 122

vi

第五章 質化實證分析 ..................................... 129

第一節 整體編碼結果分析 ................................................................. 129

第二節 依機關所在地之客家族群分布情形分析 ............................. 132

第三節 依自我身分認同分析 ............................................................. 144

第四節 依客語聽說程度分析 ............................................................. 149

第五節 依職務性質分析...................................................................... 159

第六節 綜合歸納 .................................................................................. 168

第六章 結論與建議 ....................................... 175

第一節 研究發現 .................................................................................. 175

第二節 理論反思 .................................................................................. 185

第三節 研究建議 .................................................................................. 189

參考文獻 ................................................................................................... 195

壹、中文文獻 ........................................................................................ 195

貳、網路資料 ........................................................................................ 198

參、英文文獻 ........................................................................................ 199

附錄一 正式問卷 ..................................................................................... 205

附錄二 訪談題綱 ..................................................................................... 211

附錄三 文官角色接受程度填答次數分配表 ......................................... 213

附錄四 文官角色認知與行為因素填答次數分配表 ............................. 214

vii

圖 次

圖 2-0-1 本研究文獻關連圖 .................................................................................................. 11

圖 2-4-1 客家族群的十二種認定標準 .................................................................................. 44

圖 2-4-2 各縣市客家人口比例、數量圖（依新行政區劃分） .......................................... 45

圖3-1-1 研究架構圖 53

圖 3-1-2 研究流程圖 .............................................................................................................. 55

圖 4-2-1 政策決策與人員錄用滿意度百分比比較圖 97

圖 4-2-2 文官角色接受平均數雷達圖 .................................................................................. 97

圖 4-3-1 角色認知與行為因素平均數雷達圖 103

圖 4-3-2 角色認知與行為因素－生命經歷平均數雷達圖 ................................................ 105

圖 4-3-3 角色認知與行為因素－社會化歷程平均數雷達圖 ............................................ 106

圖 4-3-4 角色認知與行為因素－機關組織因素平均數雷達圖 ........................................ 108

圖 4-3-5 角色認知與行為因素－角色期待因素平均數雷達圖 ........................................ 109

圖 4-3-6 角色認知與行為因素－外部環境因素平均數雷達圖 ........................................ 111

圖4-4-1 公務人員累計年資與客家事務單位服務累計年資比較圖 124

圖 5-2-1 客家族群聚集且勢眾主軸編碼結果分布圖 132

圖 5-2-2 客家族群聚集且勢眾子代碼編碼結果分布圖 .................................................... 133

圖 5-2-3 客家與閩南族群各半主軸編碼結果分布圖 ........................................................ 136

圖 5-2-4 客家與閩南族群各半子代碼編碼結果分布圖 .................................................... 138

圖 5-2-5 客家族群都會福佬化主軸編碼結果分布圖 ........................................................ 140

圖 5-2-6 客家族群都會福佬化子代碼編碼結果分布圖 .................................................... 141

圖5-3-1 客家與閩南族群各半主軸編碼結果分布圖 144

圖 5-3-2 自我認同為客家人子代碼編碼結果分布圖 ........................................................ 145

圖 5-3-3 客家與閩南族群各半主軸編碼結果分布圖 ........................................................ 146

圖 5-3-4 自我認同非客家人子代碼編碼結果分布圖 ........................................................ 147

圖5-4-1 客語大部份聽得懂主軸編碼結果分布圖 149

圖 5-4-2 客語大部份聽得懂子代碼編碼結果分布圖 ........................................................ 150

viii

圖 5-4-3 客語少部份聽得懂主軸編碼結果分布圖 ............................................................ 151

圖 5-4-4 客語少部份聽得懂子代碼編碼結果分布圖 ........................................................ 152

圖 5-4-5 客語表達很流利主軸編碼結果分布圖 ................................................................ 154

圖 5-4-6 客語表達很流利子代碼編碼結果分布圖 ............................................................ 155

圖 5-4-7 客語表達不流利主軸編碼結果分布圖 ................................................................ 156

圖 5-4-8 客語表達不流利子代碼編碼結果分布圖 ............................................................ 157

圖5-5-1 機關主管級主軸編碼結果分布圖 159

圖 5-5-2 機關主管級子代碼編碼結果分布圖 .................................................................... 160

圖 5-5-3 綜合企劃類主軸編碼結果分布圖 ........................................................................ 163

圖 5-5-4 綜合企劃類子代碼編碼結果分布圖 .................................................................... 164

圖 5-5-5 文教產業類主軸編碼結果分布圖 ........................................................................ 165

圖 5-5-6 文教產業類子代碼編碼結果分布圖 .................................................................... 166

圖 5-6-1 影響文官角色認知與行為之五大因素（主軸）編碼一覽圖 169

圖6-1-1 文官角色接受程度與影響因素歸納圖 184

ix

表 次

表 1-1-1 客家事務行政機關一覽表 ........................................................................................ 9

表 2-4-1 歷次全國客家人口基礎資料調查研究之客家人口數量表（依認定標準分） 47

表 3-2-1 各機關問卷施測回收份數一覽表（依機關所在縣市排列） .............................. 58

表 3-2-2 深度訪談受訪者一覽表（依訪談時間排列） ...................................................... 61

表 3-3-1 專家學者一覽表 63

表 3-3-2 專家學者效度審閱結果說明表 .............................................................................. 64

表 3-3-3 問卷量表之信度分析表 .......................................................................................... 68

表 3-3-4 生命經歷構面內部題目一致性分析表 ................................................................... 69

表 3-3-5 社會化歷程構面內部題目一致性分析表 .............................................................. 69

表 3-3-6 機關組織因素構面內部題目一致性分析表 .......................................................... 69

表 3-3-7 角色期待因素構面內部題目一致性分析表 .......................................................... 70

表 3-3-8 外部環境因素構面內部題目一致性分析表 .......................................................... 70

表 3-3-9 任職角色的接受程度內部題目一致性分析表 ...................................................... 71

表 4-1-1 樣本結構分析之個人背景百分比統計表 77

表 4-1-2 樣本結構分析之職務背景百分比統計表 .............................................................. 80

表 4-1-3 個人背景與職務背景之卡方檢定表 ...................................................................... 81

表 4-1-4 性別與服務客家單位經驗之卡方檢定表 .............................................................. 82

表 4-1-5 性別與服務客家單位經驗之交叉表 ...................................................................... 82

表 4-1-6 性別與公務人員年資之卡方檢定表 ...................................................................... 83

表 4-1-7 性別與公務人員年資之交叉表 .............................................................................. 83

表 4-1-8 性別與職位之交叉表 .............................................................................................. 84

表 4-1-9 年齡與職位之卡方檢定表 ...................................................................................... 84

表 4-1-10 年齡與職位之交叉表 ............................................................................................ 84

表 4-1-11 年齡與公務人員年資之卡方檢定表 ...................................................................... 85

表 4-1-12 年齡與公務人員年資之交叉表 ............................................................................ 85

表 4-1-13 客語聽力程度與公務人員職等之卡方檢定表 .................................................... 86

x

表 4-1-14 語聽力程度與公務人員職等之交叉表 ................................................................ 86

表 4-1-15 客語聽力程度與公務人員年資之卡方檢定表 .................................................... 87

表 4-1-16 客語聽力程度與公務人員年資之交叉表 ............................................................ 87

表 4-1-17 客語表達程度與公務人員年資之卡方檢定表 .................................................... 88

表 4-1-18 客語表達程度與公務人員年資之交叉表 ............................................................ 88

表 4-1-19 客語表達程度與於客家單位服務累計年資之卡方檢定表 ................................ 89

表 4-1-20 客語表達程度與於客家單位服務累計年資之交叉表 ........................................ 89

表 4-1-21 客語能力認證與客家族群類型之卡方檢定表 .................................................... 90

表 4-1-22 客語能力認證與客家族群類型之交叉表 ............................................................ 90

表 4-1-23 客語能力認證與參加客家為主題之研習會議經驗之卡方檢定表 .................... 91

表 4-1-24 客語能力認證與參加客家為主題之研習會議經驗之交叉表 ............................ 91

表 4-1-25 教育程度與職務性質之卡方檢定表 .................................................................... 92

表 4-1-26 教育程度與職務性質之交叉表 ............................................................................ 92

表 4-1-27 教育程度與公務人員職等之卡方檢定表 ............................................................ 93

表 4-1-28 教育程度與公務人員職等之交叉表 .................................................................... 93

表 4-1-29 教育程度與參加以客家為主題之研習會議經驗之卡方檢定表 ........................ 94

表 4-1-30 教育程度與參加以客家為主題之研習會議經驗之交叉表 ................................ 94

表 4-1-31 是否就讀或修習過族群文化相關課程與參加以客家為主題之研習會議經驗之

卡方檢定表 .............................................................................................................................. 95

表 4-1-32 是否就讀或修習過族群文化相關課程與參加以客家為主題之研習會議經驗之

交叉表 ...................................................................................................................................... 95

表 4-2-1 文官角色認知接受程度分析表 99

表 4-2-2 文官角色認知接受程度與文官角色認知與行為因素之相關分析表 ................ 100

表 4-3-1 角色認知與行為因素描述統計摘要表 103

表 4-3-2 角色認知與行為因素－生命經歷描述統計摘要表 ............................................. 104

表 4-3-3 角色認知與行為因素－社會化歷程描述統計摘要表 ........................................ 106

表 4-3-4 角色認知與行為因素－機關組織因素描述統計摘要表 .................................... 107

表 4-3-5 角色認知與行為因素－角色期待因素描述統計摘要表 .................................... 109

表 4-3-6 角色認知與行為因素－外部環境因素描述統計摘要表 ..................................... 110

xi

表 4-3-7 角色認知與行為因素與個人背景之差異性分析摘要表 .................................... 112

表 4-3-8 性別與各因素之差異分析（T-test）摘要表 ....................................................... 113

表 4-3-9 自我身分認同與各因素之差異分析（T-test）摘要表 ....................................... 114

表 4-3-10 父母親族群身分與各因素之差異分析（ANOVA）摘要表 ............................ 115

表 4-3-11 客語表達程度與各因素之差異分析（ANOVA）摘要表 ................................. 116

表 4-3-12 客語能力認證與各因素之差異分析（ANOVA）摘要表 ................................ 117

表 4-3-13 就讀或修習過相關課程與各因素之差異分析（T-test）摘要表 ..................... 119

表 4-3-14 角色認知與行為因素與職務背景之差異性分析摘要表 .................................. 120

表 4-3-15 參加以客家族群為主題的學術研討會或地方研習與角色期待因素之差異分析

（ANOVA）摘要表 .............................................................................................................. 121

表 4-4-1 客語聽說能力與自我身分認同交叉表 123

表 4-4-2 研究樣本對應《客家基本法》之客家人定義表 ................................................ 123

表 5-1-1 整體編碼結果一覽表 130

表 5-1-2 質化子代碼次數最高者與量化平均數最高者對照表 ........................................ 131

表 5-2-1 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（客家族群聚集且勢眾） 134

表 5-2-2 未來機關人員任用之建議與對現行問題之訪談摘錄（客家族群聚集且勢眾）

................................................................................................................................................ 135

表 5-2-3 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（客家與閩南族群各半） .................... 138

表 5-2-4 未來機關人員任用之建議與對現行問題之訪談摘錄（客家與閩南族群各半）

................................................................................................................................................ 139

表 5-2-5 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（客家族群都會福佬化） .................... 142

表 5-2-6 未來機關人員任用之建議與對現行問題之訪談摘錄（客家族群都會福佬化）

................................................................................................................................................ 143

表 5-3-1 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（自我認同非客家人） 148

表 5-4-1 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（客語少部份聽得懂） 1 5 3

表 5-4-2 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（客語表達不流利） ............................ 158

表 5-5-1 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（機關主管級） 161

表 5-5-2 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（綜合企劃類） .................................... 164

表 5-5-3 影響因素與條件子代碼概念訪談摘錄（文教產業類） .................................... 167

第一章 緒論

1

第一章 緒論 第一節 研究背景

「如果一個國家的歷史與制度之中原本就存在著族群、宗教或其他問題，民主轉型

可為具有判斷能力的領導人，以及具備包容性的政治形式與制度選擇，提供一個可能和

平轉化衝突體系的機會之窗。」 （Luckham, Goetz, & Kaldor, 2003）

「部份第三波新興民主體制之所以無法鞏固民主成果，主要是因為民主政治中存在

著許多內在矛盾，可能帶來種種治理上的問題，其中一項便是民主的代表性與治理的能

力。」 （Diamond, 1997）

在民主不斷深化的過程中，族群議題一直是伴隨臺灣走向民主化的重要表徵。歷經

了殖民統治、威權時代、民主轉型，從國家政治體制的改革到公民社會力量的釋放，每

一段的歷史都記錄著臺灣一步步走向更高的民主層次。而由於特殊的歷史脈絡與政治、

經濟、社會和文化等結構因素，使得族群議題在我國民主化的過程中，成爲一個極爲敏

感又重要的課題（孫煒，2010a：85）。

而在過去同化政策下使得臺灣原有的閩南、客家及原住民文化皆受到刻意打壓，貶

抑與汙名化，從而侵蝕這些文化的認同基礎（洪泉湖，2005：77-78、235-243）。而這種

族群認同在族群關係當中扮演至關重要的角色，因為若無族群認同，就不可能產生交錯

縱橫的族群關係；一旦擁有了族群認同，也就自然出現族群邊界的現象（丘昌泰，2008）。

而所謂的「族群邊界（或稱族裔邊界 ethnic boundary）」係指社會的邊界而非地 理上的邊

界，是人群在特定的資源競爭關係中，為維護共同資源而產生的主觀異己感所形塑的出

差異。而區分自己與其他族群不同的主觀因素，往往會因為權力競逐、資源分配或族群

彼此互動以及成員的加入與離開而改變；在不斷互動演變之下，維持不同族群邊界的文

化情感也會隨之改變，並且以新的文化或利益考量來形成新的族群邊界（Barth, 1969）。

而從族群政治的觀點論之，族群現象的政治表現是透過「族群身份—族群意識—政

治態度與行為」之因果關係所發展而來。而族群意識牽涉到所屬的族群和其他族群的關

係，自身所認同的族群在社會和政治結構中的位置（吳乃德，1993：40）。學者施正鋒

（1998）也提出了類似的四階段發展論，依序是：共同血緣、文化、或歷史經驗—集體

不滿、相對剝奪—集體自我認同—族群認同政治化。兩者皆是指出特定族群對於自身處

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

2

在不平等的結構位置的集體體認，因而產生的政治意識或認同（王甫昌，2008：96）。

由此可知，族群邊界的形成並非來自與身俱來的生理條件，亦非地理環境的界線，乃是

強調與他人互動下因社會地位、資源權利等條件不對等所產生的區隔，而這種區隔出的

族群意識更可能在政治環境中被刻意的動員應用。在過去研究中，已有不少研究注意到

「省籍問題」或是「族群意識」在反對運動發展與政黨支持中有著重要的影響 1

臺灣在 1980 年代，隨著政治解嚴，各種社會運動興起伴隨著多元的訴求。就客家

族群而言，在同化政策的長期壓抑下，於 1988 年發起「還我母語運動」，喚醒 了客家人

的自我認同與集體的訴求，彰顯出根植於公民社會中的影響力；而在政治參與上，雖無

法推舉代表族群之候選人，但基於出自對族群生存與維繫的危機感使然，為求自保並爭

取應有的基本利益，客家族群的投票參與率普遍高於非客家族群（丘昌泰，2009：12-22；

蕭新煌、黃世明，2001：594）。不但成為了選舉中的關鍵選票，亦是日後候選人動員選

票的方式之一，客家族群也藉此掌握機會將這股地方勢力延伸到中央層級的政治舞台

上。於 2001 年成立客家委員會，並著手研擬相關政策以及客家電視台、客家學術機構

等組織的設置，地方政府亦相繼成立客家事務行政單位。而為使客家事務的推動更為順

利且具有法源依據，更於 2010 年三讀通過《客家基本法》，客家事務自始由「組織化」

晉升到「法制化」的階段。由此觀知，此類依特殊群體價值與利益為依歸的機關設置並

非一蹴即成，乃是歷經族群意識的崛起、社會平等的訴求，以及族群政治的動員下等社

會政治氛圍下所產生結果。

（Huntington, 1996; Chang, 1989, 1994; Chu & Lin, 1996; Lin, 1998; 林佳龍，1989；吳乃

德，1993、1994；游盈隆，1994、1996；王甫昌，1994、1996、1998）。

「代表性文官理論（Representative Bureaucracy）」係主張政府若要促進民主行政，

就必須要從文官本身來進行改革，使文官體制能匯集不同經驗的群體並反映出社會人口

特質的組成，以具備民眾代表的特質來形塑一個具代表性的民主政府（Kingsley, 1944）。

其理論緣起於在傳統韋伯的理想文官體制運作下，強調依法行政、層級節制與去人性化

的管理，雖有助於促成有效的行政效率，卻也忽視了回應社會群體的重要性，因此受到

嚴厲的批判與挑戰。同時又面臨二次戰後國家財務上的危機與政府作為屢次失敗，加速

1 美國著名的政治學者 Samuel P. Huntington(1996)亦曾指出，新興民主國家引進了選舉制度的結果，讓政治領袖贏得選舉的最廉價方式，就是動員不同族群、種族或宗教的支持者；但也從而導致了社會的愈加

分裂與衝突。

第一章 緒論

3

了社會整體對於政府的信任度大幅降低，也讓學者開始反思政府的職能與角色，因此先

後提出了新公共行政與新公共管理兩大理論途徑。

新公共行政理論著重從文官體系本身進行改革，強調政府決策應以回應社會需求為

優先，但卻在文官體制的價值觀念與決策程序上產生衝突和矛盾。為解決前者問題並且

能以更符合民主政治的運作，因此採行代議政體的選舉制度，卻也遭受到代議政體多數

暴政等本質上缺失的困境。另一方面，新公共管理途徑則是試圖從行政部門的功能和角

色上進行改變，在大力鼓吹政府再造的浪潮下，廣設獨立機關以促使行政部門功能和專

業，其結果使得資本性的部門日益強化，具象徵公共性及社會性之的機關卻逐漸衰弱，

因而產生行政部門失衡的問題（孫煒，2010a：113-114）。因此，Hale 與 Kelly（1989: 9）

表示：「民主的文官應該以有意義的方式來代表其服務的公民，且根據社會人口特質的

文官代表將能夠引導出有意義的代表」，這樣的文官體系普遍被認為是對民主較低的威

脅。亦如學者翁興利、陳文學（2008：7）所言：「政府採用特定政策，保障社會中各

種團體之成員參與政府之運作，並且政府人員的組成結構與社會成員的組成結構相近，

將有助政府對問題界定之能力，並增加方案解決之多元性」。

F. C. Mosher（1968: 11-12）則是進一步將代表性文官區分為消極代表性（passive

representation）與積極代表性（active representation）兩種，前者係指文官成員的組成能

反映整體社會民眾的特質，以達成民主行政的象徵性；後者則是指文官能以專業知識或

實際行動來為所服務的群體爭取利益或協助發聲，而是否與服務群體具有相同的社會背

景則在所不論（孫煒，2010a：116）。基此，許多關於代表性文官的研究和討論便由此

拓展；「代表性行政機關的概念」亦由此觀點所延伸，指將代表性的概念從文官的組成

晉升到組織的機構化。即所謂行政機關的組成乃是依據社會中某些代表群體群的價值與

利益，並具有政策制定與政策執行的功能（Nabatchi, 2007）。認為文官體制既是民選官

員達成政策目標的統治工具，也是多元社會中各種群體價值與利益的承載體。

經由以上描述了族群議題於我國民主發展之重要性與影響力，以及代表性文官理論

與代表性行政機關概念的緣起背景。兩者論述的結合，乃可應用於解釋我國在面臨存在

於國家政治與社會中的族群議題時，選擇設置代表族群利益並實踐價值之行政機關來回

應之理由，在理論上採用了代表性文官的概念以及代表性行政機關的形式；就社會面向

來說則是企圖實踐多元文化價值。

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

4

第二節 研究動機與目的

壹、研究動機

誠如前者研究背景的介紹，族群議題對於我國民主化過程具有重要的意涵。我國分

別於 1996 年及 2001 年相繼成立行政院原住民族委員會及客家委員會 2

自我國客家委員會設立以來，各縣市政府也接續於政府部門中增設客家事務行政機

關或兼辦單位，一方面承接由中央而來的政策推行，另一方面則是為地方客家族群服務

並發展出符合各自需求的政策，共同肩負了客家族群的利益與價值實踐的使命，在國家

政體上具有政治與社會面向重要的代表性意涵。而誠如前段所言，基層官員為提供服務

過程中最主要的執行者，因此，客家委員會是否能彰顯機關宗旨、落實政策以發揮代表

性行政機關之意義與目的，更有賴於處在基層與民眾直接互動的地方客家事務行政機關

人員。若以消極代表性文官理論所持觀點試論之，為了能以客家族群的身分立場，來做

出有利於服務群體的政策作為，地方客家事務行政機關人員應以客家族群背景為主要考

量。但實際上，基於我國公務人員考試的公平公正制度，並無法以族群身分背景作為應

，以制定與執行

相關的族群政策，在民主轉型（民主鞏固）的過程中，緩和了族群議題的衝突與潛在的

危機，並藉以實踐服務群體之訴求以落實群體之價值。而在檢視了過去有關代表性文官

之研究，主要將焦點放在討論哪些因素可能影響代表性文官發揮積極代表性的作為，自

此分野出兩派觀點：一為主張消極性與積極性之間必然的因果關係，認為一個官員的社

會背景影響其社會經驗，進而影響了態度，最終影響政策決策的行為；另一為主張影響

文官積極作為之因素並非單純由社會背景足以構成，因而討論出許多可能的影響因素。

而關注於探討如何促使文官發揮積極性的作為，乃是因此種具代表某一群體之象徵性機

關，其設置目的之實踐端賴於機關主管和提供服務者的行為意念及執行方式。且就政策

執行的過程來說，中間層級的執行過程扮演著政策成功與否的關鍵（Pressman &

Wildavsky, 1973: 180-182），其中的基層官員又為提供服務過程中最主要的執行者

（Lipsky, 1980）。由此引發起作者對於代表性文官理論與基層官員兩者觀點相結合的思

考。

2 行政院原住民族委員會於 1996 年 12 月 10 日成立，原機關名稱為「行政院原住民委員會」，為因應臺灣省政府功能業務與組織調整，於 2002 年 3 月 25 日更名為現名，未來將配合行政院組織再造，再次更名為「原住民族委員會」；客家委員會於 2001 年 6 月 14 日成立，原機關名稱為「行政院客家事務委員會」，係配合行政院組織再造，自 2012 年 1 月 1 日起改制為現名。

第一章 緒論

5

考資格（除原住民族相關考科以外），在此前提之下，具代表性的行政機關，其機關人

員普遍來說，不全然具備與服務群體相同之身分或社會背景。因此，不免令人想問，對

於那些不具消極代表性的文官而言，哪些因素可能促使其發揮積極性的作為呢？反之，

屬於消極代表性的文官，影響其實踐積極作為的因素僅來自於身分背景嗎？以及究竟哪

些因素是形塑文官角色認知與行為的主要關鍵因素呢？然而這些疑問對於處在族群議

題敏感又重要的氛圍下，我國客家事務行政單位所獲得的答案為何？為作者進行此研究

之初始動機。

貳、研究目的

本研究選擇以我國地方客家事務單位作為研究個案，並透過量化問卷與深度訪談來

進行代表性文官理論之實證研究，研究目的有四點，分述如下：第一、梳理代表性文官

理論意涵與應用。在理論層次上，瞭解代表性文官理論意涵與應用，並且透過實證研究

結果以對過去有關代表性文官理論所提出的觀點，包含消極代表性與積極性代表性兩者

之間的關聯性討論，以及對影響文官發揮積極性作為之因素加以驗證，來進行理論與實

務的對話。第二、瞭解主要影響我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為的因

素。藉著文獻所歸納整理出的影響因素，設計研究問卷與訪談題綱應用於個案的施測

上，以瞭解影響我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為的主要因素為何。第

三、析探文官角色認知與行為因素與文官角色接受程度之間是否存在關聯性。透過量化

問卷的計算後，一方面可以瞭解我國地方客家事務行政機關人員的角色接受為代表性角

色的比例，以及與哪些層面的因素有正向的關聯性，以進行影響因素與角色接受之間關

聯性的初探研究。第四、提供研究內容和結果參考。有鑑於代表性文官理論源自於西方

國家，相對於我國在此理論的發展上仍處初步階段 3

3 我國代表性文官理論之研究相較於國外仍處於起步階段，而根據林宗憲（2012：32）之整理，目前國內相關研究主要有兩項特點：第一、以代表性文官理論為主題的相關實證研究並不多，主要為：余致力

（2002；2007）、顧慕晴與盧姵婕（2008）、翁興利與陳文學（2008）以及孫煒（2010）等文獻。而伊凡諾幹（2004）、施正鋒（2004）、邱育琤與徐永明（2004）、林嘉誠（2007）、黃煥榮（2007），以及施能傑（2009）等文中隱含有代表性文官之概念。第二、實證研究仍以研究消極代表性為主，並以族群（原住民居多）、性別、與年齡（世代）等因素為主要觀察重點，包含有：施正鋒（2004）、顧慕晴與盧姵婕（2008）、翁興利與陳文學（2008）、黃煥榮（2007）、余致力（2007）、蔡秀涓（2004）與施能傑（2009）等。

，關於理論應用於我國個案的適切

性需要更多的實證研究來累積。本研究發現與建議可提供於客家事務行政機關或是其它

代表性機關參考；藉由研究的過程經驗，以及設計的量化問卷與訪談題綱，可分享於對

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

6

此議題有興趣或是後續有意進行相關研究者參考。

第三節 研究問題 誠如前者研究背景、動機與目的之介紹，本研究以我國地方客家事務行政單位為研

究對象，探討影響文官角色認知與行為之因素，以及與文官角色接受程度之間的關聯

性，最後將研究發現與代表性文官理論進行對話，具體的研究問題為以下三點：

一、我國地方客家事務行政機關文官角色認知接受程度為何？以及與文官角色認知與行

為影響因素之間有何關聯性？

二、影響我國地方客家事務行政機關人員角色認知與行為之因素為何？以及在哪些個人

背景或職務背景上會產生顯著的差異呢？

三、目前我國地方客家事務行政機關對於未來人員任用上的看法與建議為何？以及目前

有關人力資源條件上主要面臨的問題和改善方法又有哪些？

第四節 研究限制

壹、研究範圍上的限制

由於研究個案屬性為行政機關，且涉及機關人員的個人意識表達，有些機關考量研

究內容可能影響外界對於機關組織行政運作的評斷等較為敏感性之議題，因此在施行實

證研究之前必須向機關鈞長針對研究目的、希冀機關提供協助的部份進行詳細的說明與

相關行政程序上的配合；其次在實際進行時，考量機關人員的職務性質與減少機關的負

擔和疑問，本研究主要以親自發放和回收問卷的方式進行，一方面得以馬上回應填答上

的問題，另一方面則是應用該時段與機關人員進行訪談。此過程相對需要花費較長的研

究時間與交通費用，在研究人力、物力、財力等條件有限的情況下，無法對於我國所有

的客家事務行政單位逐一進行研究，為本研究範圍上的限制。

第一章 緒論

7

貳、研究方法上的限制

有關研究方法上的限制，主要係因為符合研究的個案人數有限，無法進行量化問卷

上的前測檢驗。如前者限制所提，礙研究個案的特性與人數限制，即便是相同性質的客

家事務專責機關亦可能因機關人員的個人因素、組織因素與外部環境因素等差異，所測

得的前測結果不見得適用於研究個案所採用，因此無法以前測問卷的方式來檢視問卷效

度。但為能確保研究問卷之可行性，本研究以專家學者效度的方式，來對問卷題目的語

意和理論應用的適切性提供修正意見，來達到問卷前測效度之目的。

參、研究分析與推論上的限制

由於研究對象設限於我國地方客家事務行政機關，研究課題為「文官角色認知與行

為」，在資料分析上，由於角色認知與行為涉及文官的個別性、所處機關的南北地域性，

以及機關設立的背景目的，其上述差異實有可能對文官的角色認知與行為產生影響。但

礙於研究者的能力有限，以及切入分析的議題較為政治敏感，在分析上本研究並未涉略。

其次，在結果推論上，本研究以一級單位與直轄市客家事務單位為主，其它二級單

位或兼辦單位雖同為客家事務行政機關，但各機關組織所面對的外部環境等因素，仍有

其差易性存在，因此研究結果並不適合作為所有客家事務行政機關的一致性推論，但可

作為相關單位與對此議題有興趣之研究學者參考用。

第五節 名詞釋義 在進入第二章文獻探討以前，將先針對文中一般較為生澀以及所採用之學術名詞概

念解釋之。

壹、代表性文官理論

「代表性文官（Representation Bureaucracy）」一詞最初於 J. D. Kinsley（1944）提

出。其理論主張在國家文官體系的組成上應能反映出社會群體的比例，認為具有相同群

體背景之文官，會因為相同的背景經驗，而形塑出共同的價值觀，相對比較能夠站在同

背景群體之立場，進而做出有利於該群體之決策或行為。而由於該理論起源於西方國

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

8

家，在學術應用上一般多翻譯為「代表性官僚」一詞，其並無特定的正負面意涵。但礙

於一般大眾對於「官僚」一詞普遍存有先入為主的負面觀感，為了避免造成因詞彙認知

差異所產生的誤解，有關此概念或官僚一詞，本研究將採用「文官」詞彙呈現之。

貳、代表性行政機關

「代表性行政機關」係為前者代表性文官理論所延伸，將代表性的概念於文官的組

成晉升到組織的機構化，即為設置代表社會某一群體價值的代表性行政機關，且具有政

策制定與政策執行的功能，以落實此一部門的消極性與積極性代表性（Nabatchi, 2007）。

現今我國中央政府層級的代表性行政機關，可依部門的價值與利益，大致區分為以下三

種類型：一、以性別為基礎的代表性行政機關，例如行政院婦女權益促進委員會；二、

以特殊工作經驗為基礎的代表性行政機關，例如行政院國軍退除役官兵輔導委員會；

三、以族群為基礎的代表性行政機關，例如行政院原住民族委員會、客家委員會與蒙藏

委員會（孫煒，2010b：88-89）。本研究主要是針對第三類「以族群為基礎的代表性行

政機關」來探討。

參、地方客家事務行政機關

依據《客家基本法》第一條對於「客家事務」的定義為「泛指一切有關客家族群之

公共事務」。而客家委員會依各縣市政府機關承辦客家事務的單位層級與工作編制，將

我國各縣市客家事務單位分為一級單位、二級單位與兼辦單位等三類，詳如下表（表

1-1-1）。從表 1-1-1 實可發現一級單位之機關所在縣市與我國的直轄市（臺北市、新北

市、臺中市、臺南市、高雄市以及準直轄市桃園縣）有很高的重疊性，同時考量直轄市

之客家事務單位於縣市位階上的重要性。因此本研究對象為縣市政府一級客家事務單位

以及直轄市客家事務單位，於本文中統稱為「地方客家事務行政機關」。

第一章 緒論

9

表 1-1-1 客家事務行政機關一覽表

單位層級 單位名稱 合計

縣市政府 一級單位

1.臺北市政府客家事務委員會

7

2.新北市政府客家事務局

3.桃園縣政府客家事務局

4.臺中市政府客家事務委員會

5.高雄市政府客家事務委員會

6.屏東縣政府客家事務處

7.花蓮縣政府客家事務處

縣市政府 二級單位

1.臺南市政府民族事務委員會客家事務科

7

2.新竹縣政府民政處國際客家事務科

3.南投縣政府文化局客家事務課

4.雲林縣政府民政處自治事業暨客家事務科

5.宜蘭縣政府民政處客家事務科

6.臺東縣政府民政處客家事務科

7.新竹市政府民政處客家事務科

縣市政府 兼辦單位

1.基隆市文化局文化發展科

8

2.彰化縣政府民政處民族事務科

3.苗栗縣政府國際文化觀光局觀光發展科

4.嘉義縣政府民政處自治事業科

5.嘉義市政府民政處自治行政科

6.澎湖縣政府民政處自治行政科

7.金門縣政府民政局自治課

8.連江縣政府民政局自治課 資料來源：客家委員會，2012。

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

10

第二章 文獻探討

11

第二章 文獻探討 第二章為文獻探討，依據第一章所描述的研究背景與動機以及研究目的與問題的揭

示，為能對於研究理論有更深入的瞭解並且建立研究的分析觀點，文獻探討的內容包含

了第一節「行政學理論移轉：政府與社會群體的關係」、第二節「代表性文官理論」、

第三節「代表性行政機關」以及第四節「客家事務行政機關與客家族群」等四大部分，

並將各節文獻彼此之間的關聯性繪製如下（請參閱圖 2-0-1），各節內容詳述如下：

圖 2-0-1 本研究文獻關連圖

資料來源：本研究整理 研究說明 ：行政學理論移轉：政府與社會群體的關係（為第一節文獻） ：代表性文官理論（為第二節文獻） ：代表性行政機關（為第三節文獻） ：客家事務行政機關與客家族群（為第四節文獻）

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

12

第一節 行政學理論移轉：政府與社會群體的關係 制度設計乃是為了改善並提升國家運作能力與滿足社會的需要，而任何一種制度的

產生其背後都伴隨著一個特定的理論價值所主導。理論的興起代表著典範移轉的過程，

對社會而言為一種價值觀念突破而形成新的思維軌跡；從國家治理範疇的角度來說，則

是攸關國家政體的運作以及其對社會群體之影響。而行政即是國家機關為了推行和實現

政策所運用的各種方法，廣義的來說，就是政府各部門推動政務所採行的一切作為。基

此，本節首先從行政學理論發展脈絡著手，回顧在不同理論基礎下政治體制運作之核心

價值為何，以探討政府組織對於社會群體觀念與態度的轉變。

18世紀受到歐洲工業革命的影響，西方社會制度與經濟結構發生重大變化，市場競

爭與生產管理問題層出不窮，興起了「科學管理運動」；此時政府部門為提振行政效率，

也積極引進以科學管理的方法來進行革新。威爾遜（Woodrow Wilson）於1887年在《政

治學季刊》（Political Science Quarterly）中所發表的〈行政的研究〉（The Study of

Administration）一文提出了「行政與政治分立」的論點。認為應以穩定、理性、效率、

技術、控制作為政府運作之核心價值，並建議政府應該建立行政權威、控制組織層級，

以最可信賴且最有效率的方式達成目標，來解決國家所面臨的治理危機（Wilson, 1887;

林鍾沂，2004：1）。依循這樣的理念，在陸續發展的學派中，尤以韋伯（Max Weber）

所提倡的「理想型文官組織」影響最為深遠。其主張此體制必需建構在「合法權威」

（legitimate authority）的基礎上運作，並強調依法行政、層級節制、專業分工、功績制

（merit system）4

4 「功績制」是指對於公務人員的任免、陞遷，不得基於私人之恩寵而取捨，也不能有種族、膚色、宗教或信仰的偏見，並要求公部門人員的進用應遵循公開競爭的原則。

等原則。然而，過度重視組織內部的效率而忽略人性情感因素、文官

體制過度僵化，以及體系普遍由單一社會階級的文官所組成，其所歷經的社會經驗與價

值信念不足以或無法確實地回應社會群體之需求與價值，特別是在具有族群潛在衝突與

爭議的分歧社會之中更為明顯（Esman, 1997: 527-529），於1970年代晚期遭受到嚴重地

抨擊與挑戰。此後，受到全球化與民主化的影響，文官體制的缺失以及社會整體對於政

府缺乏信任，再加上國家二次大戰後的財務赤字等危機，更是加速促使了行政部門的改

革。分別於1970年與1980年先後提出了「新公共行政（New Public Administration）」以

及「新公共管理（New Public Management）」，行政學也自始分野為兩大學派。

第二章 文獻探討

13

新公共行政觀點試圖在傳統講求效率與經濟的基礎上，增加社會公平的元素，強調

政府必須提供平等服務並鼓吹回應公民的需求應優先於組織的需求。要求政府不能疏於

照料弱勢團體，必須設法匡正對少數族群的剝奪，以避免形成抑制少數的情況（Shafritz

& Russell, 2003: 397; Frederickson, 2005: 7-8），進而提升社會對於政府的信任與支持。

1990年代的黑堡宣言（Blacksburg Manifesto）更是延續此的觀點，認為行政人員應該秉

持專業知識的良知，妥善運用其具有的權力，致力於促使政府在治理過程中能夠涵蓋多

元利益，將公共利益最大化並爭取弱勢族群公平正義之體現（余致力，2000：2；許立

一，2003：39-40；林鍾沂，2004：702-703）。新公共管理論點則是專注在組織功能的調

整，以及注重行政運作流程的改進與控管，主張將過去國家威權的角色與職能限縮，並

將市場機制帶入公部門的運作體系當中，興起了一股「政府再造」運動5

此後，為了融合新公共行政所倡導的公平正義以及新公共管理所重視的功能效率，

2000年興起了以「民主」作為核心價值之「新公共服務理論（New Public Service）」（蔡

秀涓，2009，117-118）。其 理念認為新公共管裡雖然彌補了過去新公共行政效率不彰之

處，但也損害了公共行政之「公共性」與「民主性」的價值，因而提倡新公共服務來取

代之。在Denhardt, R. B. & Denhardt, J. V. （2003）所合著之《新公共服務：服務而非領

航》（The New Public Service: Serving, Not Steering）一書中清晰的闡述了民主是新公共

服務的先決條件，提出了七項宗旨：服務公民而非顧客、尋找公共利益、重視公民意識

更勝於企業家精神、具有策略性的思考與民主化的行動、課責並不容易、服務而非領航、

（Ranson & Stewart,

1994: 13-14；孫本初，2010）。在國家發展上，採取解除國家管制、自由化的市場機制、

重視成本效益的衡量基礎以提升國家在全球資本市場的競爭力。但對於行政部門主要扮

演的公共服務提供，則是透過多元化的公私協力模式來進行服務的輸送，以降低國家支

出成本。然過度專注在行政的方法和技術，而非行政的實質目標與財貨的合理分配下，

必然缺乏對政治及社會的公平正義（Stivers, 2001: 597-598）。此外在面臨全球化趨勢下

「治理」概念與實務的形成，意味著國家與公民社會之間的關係將越來越緊密；國家統

治管理的權責將被稀釋，由國際間或地方政府、社區所協力管理；公部門必須有更妥適

的制度設計與能力來管理政府與其他部門、社會的協力關係（吳英明、張其祿，2006：

150），使得該理論受到了來自內外部的雙重挑戰。

5 英國柴契爾夫人主張新右派的自由主義，強調「小而美的政府」（minimal state），於 1970 年末接續提出了一連串的「政府再造」。

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

14

重視人民而非僅重視生產力等。而在P. C. Light（1999）所著「新公共服務」一書，更從

全球化治理模式的興起，論述當公務人員面臨新的治理環境時，除了具備內部文官組織

的管理技能之外，更需要具備外部跨部門之間的溝通與協調能力。主張應以「多部門的

服務」來取代過去以「政府為中心的公共服務」（King & Stivers, 1998）。

綜言之，新公共服務是將過去以新公共管理為中心逐漸被邊緣化的人民主權、社會

公正、公共利益和社會責任等倫理價值重新帶回當今政府治理革新的議程當中。故特別

重視文官體系的民主領導、協調合作與回應等各方面的要求，更致力於建構社會責任共

擔與公共利益分享之群體信念，試圖建立政府與公民社會之間和諧信任的友好關係。此

一時期，無論是在理論或實務上，都呈現出強調多樣性與發展更具包容性的工作文化，

以理解不同群體的各種需求（White & Rice, 2005: 3）。而如何強化社會凝聚以及降低社

會衝突，便成為了國家各行政部門調整各種類型行政機關之首要考量（Olson, 2008; 孫

煒，2010a：144-145）。

綜觀以上從行政學理論梳理政府運作核心與對社會群體之影響，若從政府的核心價

值論之，從早期傳統「公共行政」到「新公共行政」再到「新公共管理」，皆是在「政

府」或「公共部門」的範疇來論述公共行政的改革，並且在「效率」與「民主」兩者價

值間取捨。直到全球化後，公共行政重點跳脫了過去的範疇，以治理為基礎，強調「政

府與民間部門」的協力合作，並同時兼顧「效率與民主」價值（吳英明、張其祿，2006：

158）。而理論伴隨著制度產生，任一制度的選擇仍需考量國家自身的歷史背景與政治經

濟概況予以調整。因此，我們無法對於每個國家所採行的制度運作結果，複製於另一個

國家體制當中，更無法對於制度作出一致性的優劣評論；但可以確立的是民主政治的概

念，正隨著理論的演變與制度的變革在政府行政運作中逐漸被深化；但是從文官組織認

知到民主價值與實踐民主行政之間仍有一段落差。

在實際運作上，依循新公共行政理念著重從文官體系本身進行改革，受到的衝擊乃

是面臨文官體制在價值觀念的衝突與決策程序上的矛盾；為解決前者問題並以追求更符

合民主政治運作所採行的代議制度，卻是面臨了多數暴政與委託代理人等制度本質上的

缺失。另一方面，新公共管理試圖從行政部門的功能和角色上改變，各國興起「政府再

造」的浪潮下，廣設獨立機關希以促使行政部門功能之專業化結果，卻造成了資本性的

部門日益強化，相對象徵公共性及社會性之機關卻逐漸削弱，因而造成了行政部門失衡

第二章 文獻探討

15

的問題（孫煒，2010a：113-114）。因此，如何提升行政運作「效率」又不失「民主行政」

的社會價值，顯得格外重要又困難。對此，Hale與Kelly（1989: 9）表示：「民主體制的

文官應該以有意義的方式來代表其服務的公民，而根據社會人口特質的文官代表將能夠

引導出有意義的代表，這樣的文官體系普遍被認為是對民主較低的威脅。」因為沒有一

個團體能夠在無法反映社會主導地位下被交託並賦予權力（Meier, 1975: 526）。

第二節 代表性文官理論 第二節以「代表性文官理論」為主軸，延續前者從行政學理論的變革，更深入地說

明代表性文官理論之背景緣起為何，進而依序論述理論意涵與功能、消極代表性和積極

代表性的分類以及由此延伸出的研究討論。

壹、背景緣起：文官體制的矛盾與代議政體的缺失

依循韋伯所主張傳統文官應依法行政，高度專業且非人性化的概念，藉由減少機構

中種種非理性與情感性的因素來達成組織目標。而一般大眾對於行政部門的認知與期待

亦屬於公正中立的回應性機構，特別是對於執行類似司法職權的機關組織更是如此。因

此，賦予文官若干的裁量權，就其在行政運作上有助於效率的提升，並且當文官得到選

舉機構的明確目標和方向、獲得適當的資源分配以及有自主權能夠運用本身專業來處理

問題等三者條件兼備時，能更具有最佳的執行力，並在政策制定過程中貢獻出最大的力

量（Meier, 1997: 195）。由此顯示出文官的行政裁量權有其必要性也確實存在著，但也

因為相對缺乏監督與課責的控制制度，難以確保其不會藉此作為提升自我利益的工具。

因此，要如何維持文官應具有的中立合法性，成為了文官體制運作上的困難之一（Dolan

& Rosenbloom, 2003: 4）。

其次，從政策制定與決策過程的參與者來看，全然由文官內部決策，似乎也與民主

政治所強調的提升民主參與以形成符合公益決策的思維並不相符，而造成行政體制上的

矛盾（Redford, 1969; Ripley & Franklin, 1980; Mosher, 1968; Rourke, 1984; Meier,

1993a）。學者為了在行政效率（傳統文官）與公民回應性（民主政治）之間能夠維持

平衡，主張應將決策的最終決定權交付在民選官員手上（Ziegler, 1974: 6; Gruber, 1987:

11）。因此，絕大多數的西方民主國家採行了「代議政體」的制度，透過選舉方式藉以

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

16

發揮付託（mandate）與課責（accountability）兩大功能，使人民得以參與政府的決策，

並透過選舉制度來保障不同群體擁有發言的權力。在選舉時，公民可以用選票來選擇足

以代表自身利益與價值的政見與候選人，而形成付託的關係。另一方面，在選舉之後，

公民也可以經由判斷執政者作為與選舉的政見履行與否，來發揮課責的功能，並作為未

來選舉是否繼續支持執政者的考量。因此，代議政體運作的條件，在於只有當執行者履

行對公民有利的政策時，公民才會繼續支持執政者，以及執政者選擇有利於公民的政策

得以獲得連任（Manin, Przeworski, & Stokes, 1999: 30-44；孫煒：2010a：107）。

然而，在實際運作經驗中卻非如此單純。乃是由於付託與課責是一體兩面且必須同

時存在的，公民是否能達成託付的目的以及施行課責的監督，必須建立在其所選擇的政

見與候選人「當選」為前提下。但在選舉採行「多數決制」的結果，卻往往未必能保障

及表達社會中少數、弱勢、非主流等被邊緣化團體（marginalized groups）的利益與價值

（Luckham, Goetz, & Kaldor, 2003:14-15），自然也就無所謂訴求的「託付」，更談不及

行為的「課責」。亦猶如政治哲學家John Stuart Mill雖對代議政體表示認同，卻也指出

其政體容易流於多數暴政的主要缺點。

此外，學者余致力（2006：166）更是指出，民主政治的運作當中隱含了委託與代

理的關係（principal-agent theory）。在此關係當中，最大的問題在於，由於資訊的不對

稱，代理人可能未必會忠於委託人的意志行動，甚至會做出不利於委託人的行為。H. T.

Wilson（2001: 14-20）也從代理人的角度道出了代議政體的限制，認為代議政體的是由

選票來形成不固定的多數（accidental majorities），且由議員來代表此不固定多數的利益

與價值，並以政府的公權力來執行。因此，在社會中多數團體的利益與價值未必會是代

議政體所追求的目標，而只有在成為選舉時期不固定多數的機緣之下，其利益與價值方

能被代表（孫煒，2010a：106-109）。因此，我們可以說若要透過代議政體來實踐民主

價值，「多數」可能只是選舉過程中的必要條件；「不特定多數」的利益與價值獲得伸

張才是「充分條件」。

面臨以上的種種問題，以及受到新公共服務理念旨在提升公民參與，試圖理解不同

群體的需求，致力於建構社會責任共擔與公共利益分享之群體信念的影響下。雖然文官

所擁有的裁量權可能會導致行政運作上的矛盾，但相較於代議政體所產生的缺失，仍有

一派學者主張將實踐民主政治的焦點放在文官體制的層次上。Saltzstein（1992: 66）指出，

文官應該具有更多的自主性，假設文官運作的獨立代表性功能與民選官員所執行的託付

第二章 文獻探討

17

功能是相同的，文官所具備的自主裁量權將可更有效率且更直接地回應公民需求。支持

民主行政理念的Waldo（1952: 81）更呼籲應該思考民主理想應如何更緊密地與行政組織

相結合。因為文官在組成及特質上能夠代表大眾是極為重要的，具有代表性的文官，對

於憲政民主是相當重要的一部分，國會與政務官的缺失與不足亦可藉由文官的代表性來

補足之（Long, 1952: 812-818）。由此可知，將政策裁量權回歸於文官體系當中，得以

維持行政的效率；對於回應民主政體的價值，亦須從文官體制的組成來彰顯。

貳、理論意涵

「代表性文官」一詞最初於J. D. Kinsley於《代表性官僚：英國文官體系的一個詮釋》

（Representation Bureaucracy: An Interpretation of the British Civil Service）一書中首次提

到。其關注於當時英國文官體制問題，發現由於文官體系的組成受制於教育程度的高

低，因此文官主要來自於中上階層的背景身份；而在此背景下所形塑的文化與價值觀

念，不但支配了英國的社會價值與利益，更無法體會並且反映出社會整體的文化與價值

（Dolan & Rosenbloom, 2003: 4-5; 孫煒，2010a：116）。對此Kingsley（1994）表示「民

主國家無法忍受將廣大的公民完全排除於事務外，若要促進民主行政，就必須要從官僚

本身來進行改革。使文官能匯集不同經驗的群體並反映社會人口特質的組成，以具備民

眾代表的特質，來形塑一個具代表性的民主政府」。

其它學者也對此表示認同，Rosenbloom與Kravchuk（2005: 81）認為：「代表性文

官係指不同社會背景與身分的公共行政人員，能反映他們不同的工作績效。」意即，不

同種族、族群、性別或經濟背景的行政人員，會因為他們的經驗與社會化程度不同，使

得他們對於界定問題與設計解決方案時也會有不同的思維邏輯。Starling（2005: 189）亦

提出：「代表性文官是指政府中每個團體的比例近似於每個團體在全體人口之比例」換

言之，行政文官的成員必須包容某些團體的成員，透過這些成員來表達他們所代表團體

的利益與意見。我國學者翁興利、陳文學（2008：7）則歸納出一個綜合性意義：「政

府採用特定政策，保障社會中各種團體之成員參與政府之運作，並且政府人員的組成結

構與社會成員的組成結構相近，而透過不同成員的組成，將有助政府對問題界定之能

力，並增加方案解決之多元性。」亦如學者施正鋒（2005：208-209）所言，將代表性文

官的設立旨在文官體制的組成，最起碼能反映社會結構，積極地以公務人員的社會代表

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

18

性來彌補，甚至矯正政府在決策（包含政策規劃與執行）過程中可能產生的偏差，以確

保文官體制的回應性。申言之，代表性文官理論意涵旨在將文官組織視為整個社會的縮

影，試圖擴大文官的人口背景特徵，以強化文官體制在政策規劃與執行的效能性，進而

提升回應社會群體偏好的程度，促進社會自由平等與分配正義，以鞏固其統治的正當性

（Dolan & Rosenbloom, 2003; Wise, 2003: 223-224）。然對於這個與韋伯理想型文官完全

對立的理論觀點，其理論基礎何在？可以發揮的功能為何？Krislov（1974）與Selden

（1997）皆提出了有力的論點來揭示其重要性。

首先，S. Krislov（1974：4-5, 63, 81, 130）從五個面向建構出代表性文官的理論基礎。

第一，消極性的代表不只是要求平等的權利與機會的問題，這也直接涉及行政體系的正

當性與執政績效。政府施政通常需要社會支持，而獲得社會支持的最傳統的作法就是廣

泛地將社會各群體的代表納入執政團隊，以利政策的推行。第二、普遍而言，文官體制

難以達到完全的代表性（無論是消極或積極）。但就在某種程度而言，一般性的文官組

織仍然比起政府其他部門（例如立法與司法部門）更具有代表性的潛力。第三、反對韋

伯將文官體系建構成非人性的權威治理層級，Krislov認為文官的人性特質是無法避免

的，也有其優點。文官的評斷、資訊和熱忱有助其決策時廣大社會資源；其次，若組織

賦權形成小團體，也更有利提升更多的參與者及群體決策的制定，反而有助於效率提升

（Osborne & Gaebler, 1992）。第四、由於文官體系龐大且有力，在人事任用制度（招募、

選擇與升遷）上會對社會產生外溢效應，進而帶動鼓勵私部門群起效尤。第五、整體而

言，Krislov賦予代表性文官一個規範性的價值，認為代表性文官是可欲的，因為它使得

政府整體更具代表性，幫助彌補其他體制（立法與司法）中代表性不足的缺失，並且這

也象徵著公平機會與平等的提升。

S. C. Selden（1997: 6-7）進而提出代表性文官至少可以發揮四項的功能，分別為：

象徵性的功能、政策規劃的功能、政策執行的功能以及人力開發的功能。第一、象徵性

的功能：一個能夠反映社會大眾多元性質的文官體制，意味著這個體系承諾了每一個公

民擁有接近權力的平等權利。第二、政策規劃的功能：代表性文官可以在政策議程設定

以及決策的過程中，表達較大幅度的社會意見與偏好，使得在進行政策規劃時更能因應

各種團體的需求。第三、政策執行的功能：由於受政策執行影響的團體較容易參與代表

性文官的決策，因此文官在執行政策計畫時，更易獲得社會大眾的肯定與合作。第四、

人力開發的功能：代表性文官的落實，可以吸納以往排除於勞動市場之外的團體，將整

第二章 文獻探討

19

體社會中的人力資源作更為有效的運用（孫煒，2010a：119）。

無論是Krislov從社會的支持、決策、資源、機會以及公平正義等五個面向來支撐代

表性文官的理論基礎；亦或是Selden從代表性文官所能對社會發揮的象徵性、政策規劃、

執行與人力開發等四個功能面向。兩者不同的角度詮釋卻有異曲同工之妙，皆彰顯了代

表性文官於社會環境系絡的重要性。經由以上論述更具體地瞭解到代表性文官理論意涵

後，接下來將從代表性文官的分類，以及由此所延伸出的研究議題來討論之。

參、代表性文官的分類與研究

在Kingsley提出代表性文官此一概念後，F. C. Mosher（1968：11-12）除了同意其說

法，認為公共服務與民主體制相符是一個行政與政治上的核心問題。更進而主張將代表

性文官區分為消極（社會）代表性（passive representation）與積極（負責）代表性（active

representation）；前者強調形式上的代表性，後者則著重於實質利益的產出。對此，整

理過去有關代表性文官理論之實證研究，大致可分為三種研究形式：第一、消極代表性

文官的調查；第二、影響消極代表發揮積極作為之因素探討；第三、積極代表性文官的

實證研究。以下將針對代表性文官的分類進行瞭解，以及在此分類基礎下的研究討論，

亦為該理論最為核心的部分。

一、消極代表性文官

所謂消極代表性，是依文官組織中的人口組成與其所代表的人口結構相關程度而定

（Mosher, 1968）。廣泛的來說：文官的組成與其所代表之群眾的顯著政治性人口（官

方統計上的人口）特質若相符合的話，那麼就達到了消極代表性。而尋找消極的代表是

需要具有特徵－意識（attribute-conscious）程度的辨識系統，最常見的一種是「公民權」，

透過對於公民權的定義方式來達到代表性的基礎。即為「藉由限制誰有資格，我們就限

制了誰有代表的權利；藉由限制誰具有充分代表的權利，我們就限制了可以成為政策議

題和進入議程的社會問題範圍和尺度」（Kelly, 1998，轉引自Wise, 2003: 224）。然而，

面對社會中多元的群體，顯然消極代表性之界定需要奠基於一套更廣泛因素的考量，舉

凡宗教、語言、社會階級、年齡、性別與族群等等都可作為一種判別消極代表性的依據

（Sjoberg et al., 1966; Wilson & Mullins, 1978; Hondeghem, 1997，轉引自Wise, 2003:

225）。

我國地方客家事務行政機關文官角色認知與行為之研究 ：代表性文官理論的觀點

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依循著代表性文官理論基礎，消極代表性的比例程度攸關組織價值與決策行為。為

了可以更具體且有標準的來衡量社會中特定群體於行政部門中的比例，學術上發展出一

系列的測量指標，亦即所謂的「消極代表性文官之研究」。如此，面臨的第一個挑戰，

即是如何評估一個文官體制的組成是否反映出其所代表之社會整體人口特質的組成。而

對個別機關或整體政府組織來說，能否具備消極代表性，在過去相關研究中提出以下三

種測量方法可供檢測 6

然而，隨著國家穩定政權的需要以及社會人口統計基準的設計改變等因素，使得消

極代表性變得越來越模糊，進而限制了消極代表性研究的個案，僅能選擇顯著得以辨識

的「代表性」來進行實證研究，亦或是進行二手資料的分析。

：一、少數族群文官百分比法（Percentage of Minority Civil

Servants）：為檢測某一特殊類型之文官占機關總人數之百分比。二、變異評量法（Measure

of Variation, MV）：乃估計一個機關中，不同的種族（或族群）間人員的總體代表程度，

MV值之範圍介於0至1之間，當MV值愈趨近於1，代表該組織的消極代表性越為公平。

三、代表指數法（Representation Index）：以衡量組織內某團體占組織總人數之百分比

除以全國某團體占全國總人數的百分比；代表指數等於1時，即表示該組織達最佳的代

表值；而該值若超過1時，則表示該組織中，某團體有過度代表的現象；反之，該值若

小於1，表示該組織內某團體有代表不足之現象（Selden, 1997: 46-51）。

二、積極代表性文官

積極代表性的定義著重於文官應做成所代表群體有利的實質作為，然而對於判斷是

否有達到積極性卻有著不盡相同的討論。

基於代表性文官理論前提，積極性應係由消極性所延伸。在某個層次上，消極代表

性暗示了不同族群可以平等進入政府的機會是存在的；另一個層次，消極代表性則是給

予了發揮積極代表性可能，像是在文官制度中提供了一個可以反映其獨特價值、偏好和

道德原則於公共行政之代表性途徑（Wise, 1990; Meier, 1993b，轉引自Wise, 2003: 225）。

申言之，積極代表是消極代表假設的一種假設性結果，此前提是一般民眾的人口特質決

定他們的態度與價值，文官因為與特殊群體有獨特的聯繫且具有瞭解他們的偏好和價值

6 有關如何評估消極代表性文官的檢測方式之主要整理自：呂育誠、陳文學（2011）。從代表性官僚概念論身心障礙人員考試改進。國家菁英季刊，7（1），97-119。翁興利、陳文學（2008）。我國原住民文官之研究：消極代表性官僚的測量。國家菁英，4（1），1-18。余致力（2007）。性別差異對公共行政管理者任用之影響：代表性文官體系的理論省思與實證探索。國家菁英季刊，3（4），61-84。

第二章 文獻探討

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之優勢。因此，當政治立場鮮明的團體成員進入文官體制後，他們的價值知識和團體的

偏好將被帶入體制之中（Wise, 2003: 224-227），有助於提升體制的回應性。但必須注意

的是，機關內過度的積極代表亦可能會對於民主政體產生威脅，倘若每個群體於行政部

門中皆具有高度的積極代表性，且藉由裁量權力於決策中引進自我價值，各個部門過度

強調個體權益下則可能會對公共利益的形成產生困難（Mosher, 1968: 12-13; 孫煒，

2010c：86）。

Mosher（1968）除了提出將代表性文官予以分類以外，也對積極代表性文官表示不

同的看法。其所界定的積極性係指公務人員應該以專業知識與實際行動爭取代表對象的

利益，以確實反映代表對象之需求，至於是否與服務對象具有相同社會背景或人口特徵

則在所不論（孫煒，2010a：116）。同時也對過去學者所提出「認為消極代表性幾乎自

動且無可避免地會達到積極代表性」之說法，認為這樣的假設在缺乏實證研究佐證的情

況下，是高度不切實際的（Nachmias & Rosenbloom, 1973: 590）。而Selden（1997: 63）

更是分別從職位、行為以及政策來作為判斷代表性的基礎。首先從職位（position）來看，

如果A做出B在某一職位之上相同的行動，則A就視為代表了B；以行為（behavior）而言，

凡是增進某一社群資源如財富、地位或其他利益的行為，該行為就積極代表了此一社

群；以政策（policy）而言，源自某一團體的公務人員影響了有利於該團體的政策產出

與結果，積極代表性即便形成（孫煒，2010a：116）。兩者所強調的積極性乃是在於著

重於文官做成行為是否有利於該服務群體的目標基礎上。

而在有關積極代表性研究的論述中，有部分是從文官裁量權的本質來探討，認為文

官可能藉由行使裁量權的時機將個人價值帶入；由此所延伸出較多的討論是關於如何控

制文官裁量權的論述（Shumavon & Hibbeln, 1986; Egeberg, 1999; Meier, 1993b，轉引自

Wise, 2003），以及如何證實文官所做的行為決策並非圖利個人的官僚偏袒。前者的討

論多半會轉向聚焦在文官裁量權的研究，至於後者則是牽涉到文官個人內在層次，目前

鮮少有研究討論之。其次，若要單純就積極代表性來進行研究有其特定的前提要件必須

成立，乃是必須在一個具體、一致性且可以作為衡量文官積極性作為的政策結果指標或

數據上，這樣才能夠從文官的身分背景來對應其政策作為，以判斷、討論其是否發揮了

積極代表性；因此，要找到符合的研究個案相對較不容易，故此，許多的研究主要將焦

點放在討論影響代表性文官發揮積極代表性的過程因素，進而衍生出身分背景等社會因

素（消極代表性）和實質作為（積極代表性）之間的關聯性探討。

我國地方客�