Casus nr 51

60

Transcript of Casus nr 51

Page 1: Casus nr 51
Page 2: Casus nr 51

SZANOWNI PAŃSTWO,

oddając do druku 51. wiosenny numer „Casusa”, wciąż jeszcze mamy w pamięciobchody jubileuszu naszego kwartalnika. W dniach 14-17 stycznia br. na ZamkuKrólewskim w Niepołomicach odbyła się konferencja naukowa na temat„Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji”,zorganizowana przez Kolegium krakowskie – w wykonaniu uchwały KrajowejReprezentacji SKO – z okazji wydania 50. numeru „Casusa”. Udział w konferencjiwybitnych administratywistów oraz przedstawicieli innych gałęzi prawa z całego krajumożna uznać za wyraz uznania roli, jaką instytucja kolegiów odgrywa w polskimsystemie odwoławczym.

Jak pamiętamy, patronat nad konferencją objęli: wicepremier Grzegorz Schetyna,Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz Komitet Honorowy podprzewodnictwem profesorów dr. hab.: Janusza Borkowskiego, EugeniuszaOchendowskiego i Jana Szreniawskiego, złożony z dwudziestu siedmiu naj-wybitniejszych przedstawicieli środowisk uniwersyteckich, w tym kierownikówinstytutów, katedr i zakładów prawa i postępowania administracyjnego. Ponadtokonferencji patronowała Rada Naukowa kwartalnika „Casus” kierowana przez prof.dr. hab. Pawła Sarneckiego, kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego UniwersytetuJagiellońskiego.

W części „Pro Domo Sua” zamieszczamy fotografie z konferencji, przemówienieinauguracyjne Przewodniczącej KRSKO oraz adresy gratulacyjne od wicepremieraGrzegorza Schetyny i Marszałka Województwa Małopolskiego Marka Nawary, który,jak wiemy, od ponad miesiąca przebywa w austriackim szpitalu w Klagenfurcie,po wypadku, jakiego doznał na stoku narciarskim w Alpach. Pan Marszałek od latblisko współpracuje z Kolegium krakowskim, jest też stałym czytelnikiem „Casusa”,o czym zapewnił m.in. w liście gratulacyjnym zamieszczonym w numerzejubileuszowym. Przeżywamy niepokój o jego zdrowie i życzymy jak najszybszegopowrotu do Krakowa.

Spotkanie w Niepołomicach środowiska administratywistów z całej Polski stało sięokazją do ogólnej refleksji, rozmów i dyskusji, w których temat kolegiówrozpatrywany był w szerokim kontekście dwudziestoletniego dorobku w dziedzinieprawa administracyjnego. W wydawnictwie „Municipium” złożona została dopublikacji książka zawierająca oprócz tekstów referatów i autoryzowanych wystąpieńz dyskusji w Niepołomicach artykuły powiązane tematycznie z konferencją.Na podstawie referatów, artykułów i wypowiedzi uczestników sesji można wysnućogólny wniosek, iż zarówno przedstawiciele nauki prawa administracyjnego, jak

i praktycy stosujący je na co dzień w pełni doceniają wartość oryginalnego polskiegomodelu postępowania administracyjnego, w którego ramach orzekają w charakterzedrugiej instancji samorządowe kolegia odwoławcze. Działalność kolegiów od wielu latwzbudza również uznanie obywateli, którzy na drodze administracyjnej mogądociekać swoich praw.

Szczególnie zdecydowaną zwolenniczką „polskiej drogi”, polegającej nadwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym dwuinstancyjnepostępowanie sądowoadministracyjne, była uczestnicząca w konferencji jubileuszowejnaszego czasopisma prof. dr hab. Ewa Lipowicz, kierownik Katedry PrawaAdminist racyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu KardynałaStefana Wyszyńskiego w Warszawie, która jako poseł nieraz utwierdzała nasw pewności co do konieczności zachowania samorządowych kolegiów odwoławczych– również po wprowadzeniu kolejnych instancji sądów administracyjnych.Chcąc w pewnym sensie kontynuować refleksję zapoczątkowaną w Niepołomicachi jakby przedłużyć niezapomniany klimat tamtych dni, redakcja „Casusa” zaprosiłaPanią Profesor do działu „Naszych Rozmówców” obecnego numeru.

Z okazji Świąt Zmartwychwstania Pańskiego życzę Państwu – Drogim Autorom,Czytelnikom i Przyjaciołom „Casusa” oraz samorządowych kolegiów odwoławczych– wiosny w sercu, pogody ducha i optymizmu, pomimo burz, które nawiedzająnasze życie.

Page 3: Casus nr 51

· Wiosną 1997 r. opublikowałaPani Profesor w „Casusie” swojetezy polemiczne pt. „O rzeczy-wistą decentralizację państwa”,wzywając do dokończenia re-formy samorządowej, tj. po-wołania powiatów i województw,w związku z hamowaniem pracustawodawczych przez ówczesnąkoalicję rządową. Należy PaniProfesor do grona osób, któredoprowadziły do odrodzenia trój-stopniowego samorządu teryto-rialnego. Wiele z tych osób miałomożliwość spotkać się w styczniubr. w Niepołomicach na konfe-rencji na temat „Samorządowekolegia odwoławcze jako gwarantprawa do dobrej administracji” iw pewnym sensie dokonać pod-sumowania osiągnięć ostatnich20 lat w aspekcie realizacji wPolsce zasady demokratycznego pań-stwa prawa. Doceniając niekwestio-nowane osiągnięcia w dziedziniesamorządu terytorialnego, nie ukry-wała też Pani Profesor swoich za-strzeżeń w odniesieniu do systemuadministracji rządowej. Jest to po-ważna sprawa, która wytrąca nas zbłogiego stanu samozadowolenia, żenasze państwo w dziedzinie moder-nizacji systemu administracyjnegoosiągnęło już wszystko. Co w takimrazie proponuje Pani Profesor wcelu dokończenia reformy w odnie-sieniu do administracji rządowej?

– Sądzę, że najpierw niezbędne jest – cowłaśnie się dzieje – uporządkowaniesprawy służby cywilnej, a następnie do-konanie przeglądu kompetencji poszcze-gólnych ministrów, ich resortów idziałów administracji rządowej. Pamię-tamy, że zawartość samorządowych

ustaw kompetencyjnych była krytyko-wana. W literaturze wskazywano pewnąchaotyczność działania lobby central-nego. Priorytety administracji centralnej,całe otoczenie przeciętnego resortuzmieniło się przez ostatnich 20 lat. Wy-kształcił się silny, samodzielny samorządterytorialny, europeizacja administracjipoczyniła duże postępy. Warto by byłoutworzyć rządowy zespół ds. moderniza-cji administracji, który by dokonał prze-glądu struktur i kompetencji. Może sięokazać, że możliwe są mądre oszczęd-ności, tak potrzebne w czasach spowol-nienia gospodarczego. Bardzo jestemciekawa wyników takiego przeglądu.Przykłady – jeden z wielu – resort kul-tury: ciekawe, jak zmieniło się zatrud-nienie i struktura resortu w kierunkuregulacji i kontroli w związku z powsta-niem szeregu niezależnych organów: po-wstał Instytut Adama Mickiewicza,Polski Instytut Sztuki Filmowej, wiele

zadań z zakresu kultury przejęłysamorządy, działają organizacje po-zarządowe, duże środki europejskiezostały przekazane podmiotom kul-tury, działają tysiące fundacji kul-tury, które powinny być objęteelementarnym nadzorem. Jakwpłynęło to na resort? Jak zmieniłasię struktura? Często ministrowie są dosłownie „spętani” w swychdziałaniach przestarzałymi regula-cjami. Kolejny przykład – jak po-winna zmienić się struktura ikompetencje w dziale ochronazdrowia, skoro resort i sam minis-ter właściwy w tych sprawach po-zostaje w cieniu potężnego NFZ,dysponującego potężnymi środ-kami? Czy władztwo ministra i jegośrodki kontrolne są jeszcze realne?Czy wszystkie departamenty mi-nisterstwa odpowiadają aktualnym

potrzebom? Czy przejęcie przez samo-rządy szpitali i ich komercjalizacja znalazłyodbicie w kompetencjach MinisterstwaZdrowia? Można by było tak omówić pokolei wszystkie działy…

· Kieruje Pani Profesor KatedrąPrawa Administracyjnego Uniwersytetuim. Kardynała Stefana Wyszyńskiego wWarszawie, jest autorką kilkudziesięciuprac naukowych, wygłaszała wykłady nazagranicznych uniwersytetach w Kolonii,Atenach, Grazu, Dreźnie, Tybindze. Czyzechciałaby Pani opowiedzieć o swoichpasjach naukowych oraz pracy dydak-tycznej?

– Wykładam prawo administracyjne izajmuję się nim czynnie naukowo. Ad-ministracja publiczna, w tym samo-rządow, decyduje o sprawności państwa,jego stopniu akceptacji, a więc pośrednioo żywotności demokratycznego państwa

3

wiosna 2009

NASI ROZMÓWCY

– CZASY SĄ TRUDNE. W SYTUACJI ŚWIATOWEGOKRYZYSU DZIAŁANIE NA RZECZ

DOBRA WSPÓLNEGO JEST SZCZEGÓLNIE WAŻNEZ prof. dr hab. IRENĄ EWĄ LIPOWICZ, kierownikiem Katedry Prawa Administracyjnego Wydziału

Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie,rozmawia Krystyna Sieniawska

fot.archiwum

Page 4: Casus nr 51

prawnego. Obchodzi mnie przy tym za-równo teoria – w której pod wpływemeuropeizacji i internacjonalizacji obser-wujemy nowe zjawiska wymagającenaukowego opisu i interpretacji, wska-zania nowych dróg rozwoju, jak i prak-tyka, łącznie z jej dysfunkcjami ipotrzebą naprawy.Dane było mi oglądać „budowę pań-

stwową” z wielu stron – najpierw w ra-mach legislacyjnej rady „Solidarności”jako obserwator „z zewnątrz” i krytykzmurszałego starego ustroju, potem jakoposeł przez lata zmagający się z budo-waniem podstaw nowego ustroju, awreszcie jako członek Kolegium NIK ba-dającego funkcjonowanie całości admi-nistracji samorządu. To wielka szansa iprzywilej dla teoretyka. Starałam się zniej skorzystać i działać na rzecz mo-dernizacji całego państwa. Ostatniomoje prace poświęcam głównie samo-rządowi i europeizacji administracji. Dy-daktyka daje mi wiele satysfakcji, lubiętę pracę, moich studentów i doktoran-tów, staram się przekazać swoją wiedzę,jak najlepiej potrafię. Mam nadzieję, żesympatia jest wzajemna.

· Ważnym wątkiem działalnościPani Profesor są stosunki polsko--niemieckie: od 2000 r. funkcja am-basadora w Republice Austrii, od2006 r. funkcja przedstawiciela MSZdo spraw stosunków polsko-nie-mieckich, wreszcie od 2008 r. funk-cja dyrektora Fundacji WspółpracyPolsko-Niemieckiej oraz współprze-wodniczącego Forum Polsko-Nie-mieckiego. Na czym polega Paniobecna działalność w tym zakresie?

– Relacje polsko-niemieckie są do-niosłe, przyszłościowe, ale z powodówhistorycznych niełatwe (Byliśmy tegoświadkami w ostatnich tygodniach wzwiązku z kryzysem w sprawie obsadze-nia rady tzw. „widocznego znaku” i ata-ków werbalnych ze strony p. Steinbach).Tym bardziej trzeba nad nimi pracować,zbliżać narody, zwalczać uprzedzenia iwspierać pożyteczne inicjatywy we wza-jemnych kontaktach, czym zajmuje sięod lat FWPN. Wiele tych inicjatyw po-chodzi z Krakowa i z Małopolski, są toszczególnie partnerstwa samorządu. Odrębną, niezwykle ciekawą i odpo-

wiedzialną misją była funkcja AmbasadoraRP w Republice Austrii w kluczowym

okresie naszej akcesji do Unii Europej-skiej. Cieszę się, że wraz z całym ze-społem ambasady mogliśmy właściwiewykonać swoje zadanie i pozostawićdobre wspomnienia. Do dziś piszę felie-ton w jednym z prestiżowych, katolic-kich tygodników, aby utrzymać naszekontakty. Szczególnie udany był chybaRok Polski w Austrii (kwiecień 2002 –marzec 2003), którego pozytywne skutkiokazałe się trwałe.

· Jest jeszcze jedna inicjatywa, o któ-rej z pewnością warto wspomnieć –udział Pani Profesor w radzie progra-mowej reaktywowanego Konwersato-rium „Doświadczenie i Przyszłość”.Jak pamiętamy, powołane na krótkoprzed 1980 r., stanowiło rodzaj nie-zależnej Wszechnicy, w której formo-wała się myśl opozycyjnej inteligencji.Dziś ma ono zapewne nieco inne za-dania. Czy zechciałaby Pani Profe-sor przybliżyć główne idee i formydziałania obecnego Konwersatorium„Doświadczenie i Przyszłość”?

„Doświadczenie i Przyszłość” to inicja-tywa z ogromną tradycją niepodległoś-ciową. Jej odnowienie kilka lat temuwiązało się z zaniepokojeniem o biegspraw państwowych i kontynuację re-form. Jest to forum niezależne i niepo-dlegające wpływom. Dotąd powstałyraporty o polityce zagranicznej (jesz-cze z niezapomnianym profesoremGeremkiem i ministrem Mellerem)oraz o samorządzie terytorialnym.Obecnie powstaje niezwykły raport oedukacji. Czasy są trudne, sądzę, że wsytuacji światowego kryzysu działaniena rzecz dobra wspólnego jest szczegól-nie ważne.

· Serdecznie dziękuję Pani Profe-sor za rozmowę.

Rozmawiała:

KRYSTYNA SIENIAWSKA

4

wiosna 2009

NASI ROZMÓWCY

Prof. UKSW dr hab. IRENA LIPOWICZ urodziłasię w Gliwicach. Po maturze (1972 r.) zdałaegzamin na Wydział Prawa i Administracji Uni-wersytetu Śląskiego. Studia ukończyła z wy-różnieniem (1972-76). Od 1976 r. - jako asystent,a następnie adiunkt - podjęła pracę na WydzialePrawa Uniwersytetu Śląskiego. W 1981 r. uzys-kała tytuł doktora prawa, a w 1992 r. doktora ha-bilitowanego (dysertacja nosiła tytuł „Pojęcie sferywewnętrznej w prawie administracyjnym”).

Pracę naukową kontynuowała na UniwersytecieŚląskim i w Krajowej Szkole Administracji Publicz-nej. Od 1998 r. jest profesorem na Uniwersytecieim. Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warsza-wie, obecnie kierownikiem Katedry Prawa Ad-ministracyjnego. Dwukrotnie stypendystka FundacjiA. Humboldta: 1983-84 w Tybindze, 1989-90w Heidelbergu. Opublikowała ponad 50 prac nau-kowych, wygłaszała wykłady m.in. na uniwersyte-tach w Kolonii, Atenach, Passau, Grazu, Dreźniei Tybindze.

Od 1980 r. członek związku zawodowego „Soli-darność” oraz członek założyciel „Związku Górno-śląskiego” (1988 r.).

Od 1991 do 2000 r. poseł na Sejm, jako członekklubu parlamentarnego Unii Demokratycznej, a na-stępnie Unii Wolności.

Podczas trzeciej kadencji (od 1997 r.) przewod-nicząca Komisji Samorządu Terytorialnego, za-stępca przewodniczącego klubu parlamentarnegoUW oraz wiceprzewodnicząca Zgromadzenia Par-lamentarnego OBWE, a także członek KomisjiSpraw Zagranicznych.

W latach 2000-2004 była ambasadorem nad-zwyczajnym i pełnomocnym RP w Republice Austrii;w latach 2004-2006 Ambasadorem-Przedstawi-cielem Ministra Spraw Zagranicznych ds. StosunkówPolsko-Niemieckich. Od 2005 r. Członek KolegiumNajwyższej Izby Kontroli. Od 2008 r. dy rek-tor Fundac j i Współpracy Polsko-Niemiec-kiej.

Posiada odznaczenia: Wielki Złoty Orderza Zasługi dla Republiki Austrii, Wielki KrzyżZasługi Orderu Zasługi dla Republiki FederalnejNiemiec oraz odznaczenia krajów związkowychStyrii i Górnej Austrii. Nagrody: Nagroda im. Ed-warda Wendego i Nagroda Grzegorza Palki zaZasługi dla Samorządu Terytorialnego.

Page 5: Casus nr 51

5

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

1. Wstęp

Działalność inwestycyjna człowieka w zakresie budownictwastanowi jeden z podstawowych przejawów jego aktywnościspołeczno-gospodarczej. Determinantą jej podejmowania jestzarówno konieczność zaspokajania podstawowej potrzebyżyciowej, jaką jest zapewnienie warunków mieszkaniowych,jak i stworzenie warunków do prowadzenia działalności gos-podarczej czy społecznej. Swoboda podejmowania i prowadzenia działalności inwesty-

cyjnej w zakresie budownictwa musi się odbywać z poszano-waniem praw innych osób. Nie może bowiem naruszać –stanowiących dobro wspólne – ładu przestrzennego czy teżśrodowiska naturalnego. W związku z powyższym koniecznajest interwencja administracji publicznej polegająca na podej-mowaniu czynności mających na celu racjonalizowanie działal-ności inwestycyjno-budowlanej człowieka. Interwencja tasprowadza się do ograniczania przysługującemu jednostceprawa do swobodnego korzystania z nieruchomości. Możli-wości inwestycyjne jednostki są bowiem determinowane treś-cią rozstrzygnięcia administracji publicznej w przedmiocieprzeznaczenia i zasad zagospodarowania nieruchomości. Rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia i zasad zagospoda-

rowania terenu przyjmują postać bądź miejscowego planu za-gospodarowania przestrzennego, bądź decyzji ustalającejwarunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie prze-znaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznegooraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków za-budowy terenu następuje bowiem w planie miejscowym, a wprzypadku braku planu w decyzji o warunkach zabudowy i za-gospodarowania terenu, którą jest – obok decyzji ustalającejlokalizację inwestycji celu publicznego – decyzja wz1. Mając nauwadze fakt, że znacząca część obszaru Polski nie została ob-jęta regulacjami miejscowych planów zagospodarowania prze-strzennego, problematyka ustalania warunków zabudowy izagospodarowania terenu w trybie decyzji wz nabiera szcze-gólnej wagi. Uzyskanie pozytywnej decyzji w tym zakresie – wprzypadku planowania inwestycji budowlanej na terenie nie-objętym planem miejscowym – stanowi bowiem dla jednostkijedyną możliwość realizacji inwestycji, a tym samym podjęciadziałalności inwestycyjno-budowlanej. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków za-

budowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia nie-będącego inwestycją celu publicznego organ administracjipublicznej stwierdza, czy planowana inwestycja spełnia –określone przez ustawodawcę – przesłanki wydania decyzji wz.Analiza tych przesłanek prowadzi do wniosku, iż punktem od-

niesienia dla oceny, czy w danym przypadku istnieje możli-wość wydania decyzji wz, jest – między innymi – sposób za-gospodarowania działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogipublicznej. Wydanie decyzji wz jest bowiem możliwe wyłączniewówczas, gdy planowana inwestycja stanowi kontynuację funk-cji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowyoraz zagospodarowania sąsiedniego terenu, co określa się po-jęciem „dobre sąsiedztwo”. Powstaje zatem potrzeba interpretacji tego pojęcia i ustalenia

jego zakresu pojęciowego. Zagadnienie jest o tyle istotne, żedotychczasowa literatura nie wypracowała jednolitego pogląduw tym zakresie. Rozbieżności mają doniosłe znaczenie dla pro-cesu wykładni przepisów regulujących wydawanie decyzji wz,prowadząc do braku jednolitości orzecznictwa w tym zakresie.

2. Decyzja wz jako instrument ustalania warunkówzabudowy i zagospodarowania terenu

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycjicelu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowa-nia i warunków zabudowy terenu – co do zasady wyrażonej wart. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym2 – następuje w miejscowym planie zagospodarowa-nia przestrzennego3. W przypadku gdy na danym terenie nieobowiązuje plan miejscowy, określenie sposobów zagospoda-rowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze de-cyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przyczym – zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym – lokalizację inwestycji celu pub-licznego4 ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycjicelu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i wa-runki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze de-cyzji wz.I tak – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospo-

darowaniu przestrzennym – uzyskanie decyzji wz wymaganejest wówczas, gdy planowana jest zmiana zagospodarowania te-renu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wyko-naniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobuużytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zwolnionez obowiązku uzyskania decyzji wz zostały – na podstawie art.50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym – roboty budowlane pole-gające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli niepowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytko-wania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy ar-chitektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć

DOBRE SĄSIEDZTWO JAKOPRZESŁANKA WYDANIA DECYZJI

O WARUNKACH ZABUDOWY

D r KATAR ZYNA MAŁYSA - SU L I Ń SKA

Page 6: Casus nr 51

wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawieoceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisówo ochronie środowiska. Zwolnione z obowiązku uzyskania de-cyzji wz zostały również – zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. zart. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzenny – niewymagające pozwoleniana budowę roboty budowlane polegające na tymczasowej, jed-norazowej zmianie zagospodarowania terenu trwającej doroku5.

3. Przesłanki wydania decyzji wz

Wydanie decyzji wz jest możliwe wyłącznie w przypadkułącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Zgodnie z powołanym przepisem przesłanki te są spełnione,gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samejdrogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający naokreślenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakre-sie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźnikówkształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wtym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowla-nych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania te-renu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2);istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystar-czające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wy-maga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntówrolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest ob-jęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów,które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospoda-rowaniu przestrzennym6 (pkt 4); decyzja jest zgodna z prze-pisami odrębnymi (pkt 5). Jednocześnie zaznaczyć należy, iż– o czym mowa art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym – przesłankę, o której mowa w pkt3, uznaje się za spełnioną wówczas, gdy wykonanie uzbroje-nia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy za-wartej między właściwą jednostką organizacyjną ainwestorem.Podkreślenia wymaga, iż nie w każdym przypadku wydanie

decyzji wz jest determinowane ziszczeniem się wszystkichwskazanych powyżej przesłanek. Np. spełnienie przesłankizawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagos-podarowaniu przestrzennym nie jest wymagane w przypadkuustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenudla inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenachprzeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, któreutraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospoda-rowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu izagospodarowaniu przestrzennym), a także zabudowy za-grodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związa-nego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnięgospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 ustawyo planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nato-miast ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania te-renu dla linii kolejowych, obiektów liniowych czy urządzeńinfrastruktury technicznej jest możliwe nawet wówczas, gdynie będą spełnione przesłanki wskazane w pkt pkt 1 i 2 art. 61ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym.

4. Definicja „zasady dobrego sąsiedztwa”

Zasada dobrego sąsiedztwa nie została zdefiniowana przezpolskiego ustawodawcę. Jest jednak terminem funkcjo-nującym w opracowaniach przedstawiających problematykęplanowania i zagospodarowania przestrzennego. W szczegól-ności zasada dobrego sąsiedztwa jest powoływana w kontekś-cie omawiania przesłanki wydania decyzji wz, o której mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym.I tak w polskiej literaturze z zakresu planowania i zagospo-

darowania przestrzennego wskazuje się, że zasada dobregosąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu oddostosowania się do oznaczonych cech zagospodarowania te-renu sąsiedniego, a jej celem jest zagwarantowanie ładu prze-strzennego, który konkretyzuje się w szczególności jakozapobieganie rozproszeniu zabudowy7. Jako cel tej zasadywskazuje się także stworzenie czytelnego układu odniesienia,jakim jest stan istniejącej zabudowy, a przez to zachowanieharmonii architektonicznej oraz funkcjonalnego charakteruokreślonego obszaru8.Przez pojęcie „dobre sąsiedztwo” należy więc rozumieć takie

zagospodarowanie danego terenu, którego funkcje, a także pa-rametry i cechy istniejącej zabudowy mogą tworzyć harmo-nijną całość z planowaną inwestycją, której realizacja wymagaustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wformie decyzji wz. Innymi słowy – można powiedzieć, iż reali-zacja inwestycji objętej decyzją wz nie może zaburzyć ist-niejącego w danym terenie ładu przestrzennego9.

5.Ustalanie dobrego sąsiedztwa

Jak wskazano powyżej – zgodnie z regulacją zawartą w art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym – dobre sąsiedztwo istnieje wówczas, gdy co naj-mniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogipublicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na okreś-lenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kon-tynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowaniazabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów iformy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabu-dowy oraz intensywności wykorzystania terenu.Rozstrzygnięcie, czy w danym przypadku zachodzi dobre

sąsiedztwo, wymaga więc ustalenia, czy istnieje działka, którawzględem terenu planowanej inwestycji jest sąsiednia i do-stępna z tej samej drogi publicznej, a ponadto zagospodaro-wana w sposób pozwalający na określenie wymagańdotyczących nowej zabudowy. W związku z powyższym usta-lenia wymaga znaczenie pojęć użytych przez ustawodawcę wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym.Dokonując interpretacji wskazanego powyżej przepisu, na-

leży jednak poczynić uwagę ogólną, dotyczącą sposobu jegowykładni. Zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynieart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej,gdyż ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzen-nego10. Zachowanie ładu przestrzennego stanowi podstawę

6

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Page 7: Casus nr 51

gospodarowania przestrzenią i jest to – wyrażona w art. 1 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym – zasada, którą należy się kierować przy podejmo-waniu rozstrzygnięć w przedmiocie kształtowania przestrzeni.Organy podejmujące decyzję w zakresie ustalenia warunkówzabudowy i zagospodarowania terenu powinny więc dokony-wać wykładni przepisów w zgodzie z zasadą uwzględniania wy-magań ładu przestrzennego, która stanowi jedną z zasadogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym11. Dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oplanowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy miećna uwadze także normę ogólną o charakterze zasady plano-wania i zagospodarowania przestrzennego, a to – zawartą wart. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym12 – wolność zagospodarowania terenu, w tymjego zabudowy. Zgodnie z tą zasadą podmiot posiadający tytułprawny do nieruchomości może ją zagospodarować w sposóbdowolny, ale w zakresie obowiązującego prawa. Wynika torównież z przyjętej konstrukcji własności jako najszerszegoprawa do rzeczy, której elementem jest wolność jej zagospo-darowania. Jeśli więc zapisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są jasne, tonależy je interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich.Restrykcyjna interpretacja powołanego przepisu mogłaby bo-wiem prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładuprzestrzennego nad prawem własności, także i w sytuacji, gdykonkretne okoliczności nie wymagałyby takiego działania13. Dokonując interpretacji art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, w pierwszej kolejności na-leży ustalić, które działki są sąsiednie względem terenu, na któ-rym planowana jest realizacja inwestycji. Ustawodawca niezdefiniował bowiem pojęcia „działka sąsiednia”, co powoduje,że w literaturze przedmiotu prezentowane są różne stano-wiska dotyczące interpretacji tego terminu. I tak zgodnie zpodejściem rygorystycznym działką sąsiednią jest wyłącznietaka działka, która graniczy z terenem planowanej inwestycji,a więc styka się choćby w jednym punkcie z obszarem obję-tym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospo-darowania terenu14. W doktrynie często prezentuje się jednakpogląd, zgodnie z którym działką sąsiednią jest nieruchomośćlub jej część znajdująca się w okolicy tworzącej pewną urba-nistyczną całość15. W ocenie autorki odrzucić należy wąskie rozumienie pojęcia

„działka sąsiednia” ograniczające krąg tych działek wyłączniedo nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, dlaktórego zawnioskowano o wydanie decyzji wz. Przyjęcie takiejinterpretacji terminu „działka sąsiednia” nie gwarantuje bo-wiem zachowania ładu przestrzennego16, a w wielu przypad-kach może uniemożliwić prowadzenie jakichkolwiekinwestycji w obszarach zurbanizowanych17, co powoduje na-ruszenie normy ogólnej o charakterze zasady planowania izagospodarowania przestrzennego, jaką jest wolność zagos-podarowania terenu, w tym jego zabudowy.Przyjąć więc należy szerokie rozumienie pojęcia „działka

sąsiednia”, czyli uznanie, że sąsiednią jest działka znajdującasię w tworzącym pewną urbanistyczną całość otoczeniu terenu,dla którego zawnioskowano o wydanie decyzji wz, przy czymteren ten nie zawsze będzie się pokrywał z obszarem analizo-wanym, wyznaczonym na potrzeby przeprowadzenia analizy

funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w za-kresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oplanowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym18.Kolejną kwestią wymagającą ustalenia na potrzeby stwier-

dzenia istnienia dobrego sąsiedztwa jest dostępność działek zdrogi publicznej. Zgodnie bowiem z regulacją ustawową dobresąsiedztwo może zachodzić wyłącznie wówczas, gdy działkasąsiednia i teren, dla którego zawnioskowano o wydanie de-cyzji wz, są dostępne z tej samej drogi publicznej19, przy czym– zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym – przez dostęp do drogi publicznej na-leży rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp doniej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpo-wiedniej służebności drogowej. Redakcja regulacji ustawowejdotyczącej konieczności dostępności z tej samej drogi pub-licznej zarówno działki sąsiedniej, jak i terenu planowanej in-westycji wydaje się precyzyjna. Wątpliwości pojawiają sięjednak, gdy bądź działka sąsiednia, bądź teren, dla którego mabyć wydana decyzja wz, dostępne są z kilku dróg publicznych,a w szczególności wówczas, gdy dostępność ta jest potencjalna.W miejscu tym należy bowiem zaznaczyć, że tylko w nielicz-nych przypadkach teren planowanej inwestycji ma urządzonywjazd. Zazwyczaj jest to obszar niezagospodarowany z nie-urządzonym dojazdem, którego dostęp do drogi publicznej jestwyłącznie potencjalny. Dla zobrazowania powyższego wskazaćmożna działkę, która graniczy z dwiema drogami publicz-nymi20. Potencjalnie jest więc ona dostępna – przy założeniumożliwości wykonania zjazdu z drogi21– zarówno z jednej, jaki drugiej drogi publicznej. Jednakże w większości przypadkówzostanie wykonany jeden wjazd, a w konsekwencji działkataka będzie obsługiwana komunikacyjnie wyłącznie przezjedną z dróg do niej przyległych. W związku z powyższym roz-strzygnięcia wymaga, czy w opisanym powyżej przypadkudziałka dostępna jest z jednej czy też z dwóch dróg publicz-nych. I tak przyjąć można, iż działka jest dostępna wyłączniez tej drogi publicznej, przy której zlokalizowano bądź zapla-nowano wjazd na jej teren. Można jednakże uznać, że roz-strzygająca w tym zakresie jest realna możliwość powstaniawjazdu na działkę, a więc potencjalna dostępność działki dodrogi publicznej. W ocenie autorki na potrzeby ustalaniadobrego sąsiedztwa rozstrzygające powinno być istnienie po-tencjalnej dostępności działki do drogi publicznej. Taka in-terpretacja dostępności działki do drogi publicznej jestbowiem zgodna z celem regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,którym jest utrzymanie ładu przestrzennego. Z uwagi na jegoochronę bez znaczenia jest bowiem to, z której strony działkizlokalizowany jest wjazd na jej teren. Analizy wymaga także kwestia rodzaju dostępności do drogi

publicznej, który może być bezpośredni lub pośredni. Terenplanowanej inwestycji może bowiem graniczyć z drogą pub-liczną (dostęp bezpośredni), ale także mięć dostęp do tej drogiprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniejsłużebności drogowej (dostęp pośredni). Oznacza to, iż w przy-padku, gdy obszar, dla którego ma być wydana decyzja wz,znajduje się przy drodze wewnętrznej22, która nie obsługujeżadnych działek zagospodarowanych, ale łączy się z drogąpubliczną, przy której zlokalizowane są działki mogące byćsąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pla-

7

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Page 8: Casus nr 51

nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przesłanka ist-nienia dobrego sąsiedztwa jest spełniona. Należy więc prze-analizować istnienie dobrego sąsiedztwa w przypadku, gdydroga przy której znajduje się teren planowanej inwestycji, niejest drogą wewnętrzną, ale publiczną, przy spełnieniu pozos-tałych opisanych powyżej uwarunkowań przestrzennych. Lite-ralna wykładnia przedstawionych regulacji ustawowychprowadzi do wniosku, iż w opisanym przypadku nie jestspełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa. Teren planowanejinwestycji jest bowiem dostępny z drogi publicznej, która niestanowi obsługi komunikacyjnej żadnej działki, która mogłabybyć uznana za sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzwiązku z powyższym można by podjąć próbę zastosowaniawykładni celowościowej, gdyż – jak wskazano powyżej – ratiolegis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowa-niu przestrzennym jest utrzymanie ładu przestrzennego. Zuwagi na ochronę ładu przestrzennego wskazane byłoby bo-wiem uznanie, że sąsiednią może być działka dostępna z drogipublicznej, która poprzez inną drogę publiczną obsługuje ko-munikacyjnie teren planowanej inwestycji. Wydaje się jednak,że przyjęcie takiej interpretacji dostępu do drogi publicznej jestniedopuszczalne z uwagi na regulację zawartą w art. 2 pkt 14ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Zgodnie z tym przepisem działka jest bowiem dostępnawyłącznie z tej drogi publicznej, przy której jest zlokalizowana,lub tej, do której dostęp ma zapewniony poprzez drogę we-wnętrzną lub ustanowioną służebność drogową.Ostatnią okolicznością determinującą istnienie dobrego

sąsiedztwa jest sposób zagospodarowania działki sąsiedniej do-stępnej z tej samej drogi publicznej co teren planowanej inwe-stycji. Otóż działka ta powinna być zabudowana w sposóbpozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabu-dowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech iwskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowaniaterenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektówbudowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzysta-nia terenu. W miejscu tym zaznaczyć należy, iż w literaturzeprzedmiotu podnosi się, że działkę, na której znajduje się obiektbudowlany23 w stanie surowym zamkniętym, można traktowaćjako zabudowaną24. Wskazuje się także, że zabudowa istniejącana działkach sąsiednich powinna być zgodna z porządkiem nor-matywnym, co wyklucza możliwość ustalenia warunków zabu-dowy i zagospodarowania terenu w oparciu o istniejący nadziałce sąsiedniej obiekt będący samowolą budowlaną25. Rozstrzygnięcia wymaga jednak, jakimi walorami architekto-

nicznymi musi się charakteryzować zabudowa istniejąca nadziałce sąsiedniej, aby mogła stanowić podstawę dla określe-nia wymagań dotyczących planowanej inwestycji budowlanej.Zasada dobrego sąsiedztwa określa bowiem konieczność do-stosowania planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej nadziałce lub działkach sąsiednich, co oznacza, że miejscowe roz-wiązania architektoniczno-urbanistyczne stają się – niezależnieod ich poziomu – wzorcem26. Ustawodawca dopuszcza więcmożliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowyna podstawie parametrów zabudowy zlokalizowanej na działcesąsiedniej, której walory architektoniczno-urbanistyczne są zni-kome. Oznacza to, że obowiązujące regulacje praktycznie niestanowią żadnych wymogów, które spełniać powinna zabu-

dowa zlokalizowana na działce sąsiedniej, aby mogła stanowićpodstawę określenia wymagań dotyczących planowanej zabu-dowy.Zaznaczyć należy, że zasady określania wymagań do-

tyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostałyokreślone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury27. W roz-porządzeniu tym wskazano wymagania dotyczące ustalanialinii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy,szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi ele-wacji frontowej oraz geometrii dachu. Jednocześnie wskazaćnależy, iż – zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruk-tury – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagos-podarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działkibudowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków za-budowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizęfunkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w za-kresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oplanowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czymgranice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości niemniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnio-skiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednakniż 50 m. W związku z powyższym pojawia się pytanie o rela-cję regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagos-podarowaniu przestrzennym z przepisami rozporządzeniaMinistra Infrastruktury, a w szczególności czy wymagania do-tyczące planowanej inwestycji ustalane mogą być wyłącznie woparciu o parametry zabudowy zlokalizowanej na działce lubdziałkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej.Odpowiedź na powyższe pytanie musi bowiem uwzględniaćznaczenie trzech terminów: „działka sąsiednia dostępna z tejsamej drogi publicznej”, którym ustawodawca posłużył się wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym, a także – użytymi w rozporządzeniu MinistraInfrastruktury – „działka sąsiednia” i „działka w obszarze ana-lizowanym”. Z uwagi na założenie racjonalności językowej pra-wodawcy przyjąć bowiem należy, iż pojęcia te nie sąsynonimami28. W ocenie autorki przez pojęcie „działka sąsied-nia” rozumieć należy – co wskazano powyżej – działkę znaj-dująca się w tworzącym pewną urbanistyczną całość otoczeniuterenu planowanej inwestycji, przy czym teren ten nie zawszebędzie się pokrywał z obszarem analizowanym wyznaczonymna potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabu-dowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o któ-rych mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu izagospodarowaniu przestrzennym29. Nadto brak jest wymogu,aby działka ta była dostępna z tej samej drogi publicznej, coteren planowanej inwestycji. Powyższe sprawia, że zakres zna-czeniowy tego terminu jest szerszy od pojęcia „działki sąsied-niej dostępnej z tej samej drogi publicznej”. Natomiast „działkąw obszarze analizowanym” jest każda działka, która znajdujesię w terenie wyznaczonym na podstawie § 3 ust. 1 roz-porządzenia Ministra Infrastruktury. Tak więc przyjąć należy, iż dobre sąsiedztwo istnieje wów-

czas, gdy choć jedna działka sąsiednia dostępna z tej samejdrogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający naokreślenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, przyczym parametry tej zabudowy ustalane są w oparciu o zabu-dowę zlokalizowaną bądź na działkach sąsiednich30, bądź nadziałkach w obszarze analizowanym31.

8

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Page 9: Casus nr 51

6. Podsumowanie i wnioski

Analiza regulacji dotyczącej ustalania warunków zabudowy izagospodarowania terenu w drodze decyzji wz prowadzi downiosku, iż rozwiązania prawodawcze w tym zakresie stano-wią istotną barierę dla podejmowania działalności inwesty-cyjno-budowlanej. Obowiązujące przepisy nie stanowiąbowiem obiektywnych kryteriów ustalania przeznaczenia te-renu, pozostawiając w tym zakresie szeroki zakres swobod-nego uznania organu rozstrzygającego w sprawie wydaniadecyzji wz. Nadto ich wykładnia często nie jest jednoznaczna.Jaskrawym przejawem regulacji, która nastręcza problemy in-terpretacyjne, jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym dobresąsiedztwo stanowi przesłankę wydania decyzji wz. Z przepisutego wynika, że dobre sąsiedztwo istnieje wówczas, gdy co naj-mniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi pub-licznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określeniewymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynua-cji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania za-budowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów iformy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabu-dowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawcanie sprecyzował jednak, co należy rozumieć przez pojęcie„działka sąsiednia”, a także jaki sposób zabudowy pozwala naokreślenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji.Mogą się także pojawić – mimo wprowadzenia w ustawie o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji legalnejdostępu do drogi publicznej – rozbieżności w zakresie ozna-czania działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Rozstrzygnięcie, czy w danym przypadku zachodzi dobre

sąsiedztwo, wymaga więc ustalenia, czy istnieje działka, którawzględem terenu planowanej inwestycji jest sąsiednia i do-stępna z tej samej drogi publicznej, a ponadto zagospodaro-wana w sposób pozwalający na określenie wymagańdotyczących nowej zabudowy. W związku z powyższym usta-lenia wymaga znaczenie pojęć użytych przez ustawodawcę wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym.Rozwiązaniem wskazanych powyżej problemów wydaje się

ingerencja ustawodawcy zmierzająca do precyzyjnego okreś-lenia przypadków, w których zachodzi dobre sąsiedztwo. Nie-zbędne w tym zakresie jest stworzenie definicji legalnej pojęcia„działka sąsiednia”, a także wskazanie sposobu zabudowy tejdziałki, który może stanowić podstawę dla określenia wyma-gań dotyczących planowanej inwestycji. Wydaje się także, żewątpliwości interpretacyjne rozwiałoby doprecyzowanie regu-lacji dotyczącej dostępu do drogi publicznej poprzez uwzględ-nienie potencjalnego dostępu do drogi. Ewentualna nowelizacja regulacji dotyczących dobrego

sąsiedztwa uwzględniać powinna okoliczność, że rozstrzyga-nie o sposobie zagospodarowania działki w oderwaniu od za-budowy terenu w szerokim kontekście skutkować możeniebezpieczeństwem naruszenia ładu przestrzennego. Dlategoorgan prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania de-cyzji wz powinien wpisywać swoje rozstrzygnięcie w koncepcjęzagospodarowania obszaru tworzącego pewną urbanistycznącałość. Powyższe oznacza, że pojedyncza zabudowa, nawet tazlokalizowana na działce bezpośrednio graniczącej z terenem

planowanej inwestycji, nie powinna determinować sposobu za-gospodarowania nieruchomości. Przyjęcie takiego założeniamoże przynieść skutek w postaci zaniechania powtarzaniabłędów w zakresie zagospodarowania terenu, przy jednoczes-nym utrwalaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

dr KATARZYNA MAŁYSA-SULIŃSKA

Autorka jest asystentem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego UJ

członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie

Przypisy:

1 Decyzja o warunkach zabudowy w tekście powoływana jest jako decyzja wz.2 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-

strzennym, Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. (w tekście powoływana jako ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).3 Na temat miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zob.:

K. Małysa-Sulińska, Normy kształtujące ład przestrzenny, Warszawa 2008,

s. 235 i n.4 Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-

nym przez pojęcie „inwestycji celu publicznego” należy rozumieć działania o

znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódz-

kim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U.

z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm. 5 Szerzej na ten temat: K. Małysa, Nowe regulacje procesu inwestycyjno-budow-

lanego, Zakamycze 2004, s. 37 i n.6 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z

1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm. (w tekście powoływana jako ustawa o zagos-

podarowaniu przestrzennym).7 tak Z. Niewiadomski (red.), Ustawa planowaniu i zagospodarowaniu prze-

strzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 492.8 tak T. Bąkowski [w:] W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budow-

lany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Toruń 2004, s. 91.9 Przez pojęcie „ład przestrzenny” należy rozumieć – zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – takie ukształtowanie prze-

strzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych

relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gos-

podarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Szerzej

na temat ładu przestrzennego: K. Małysa-Sulińska, op.cit., s. 23 i n.10 tak Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s. 495.11 tak Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s. 495-496.12 Zgodnie z powołanym przepisem każdy ma prawo – w granicach określo-

nych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – do zagos-

podarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami

ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo de-

cyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza

to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.13 tak Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s. 496.14 tak M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia „działka sąsiednia” (użytego

w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia Mi-

nistra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania

wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przy-

padku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego),

„Casus” 2005, nr 35, s. 8.15 Tak Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s. 494. Podobne stanowisko w zakresie

9

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Page 10: Casus nr 51

10

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

interpretacji pojęcia „działka sąsiednia” prezentuje G. Zalas, według której

przez pojęcie to należy rozumieć każdą działkę, która znajduje się w obsza-

rze analizowanym, przy czym przez pojęcie „obszaru analizowanego” należy

rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabu-

dowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania anali-

zuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania

terenu (zob. G. Zalas, Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – nowe

rozwiązania w zakresie realizacji inwestycji, „Casus” 2004, nr 31, s. 44). Sze-

rokie znaczenie terminu „działka sąsiednia” przyjmuje również D. R. Kijow-

ski (zob. D. R. Kijowski, Zabudowa nieruchomości na terenach nie objętych

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, „Casus” 2005, nr 37,

s. 13).16 Tytułem przykładu można wskazać obszar osiedla wysokich budynków

mieszkalnych wielorodzinnych powstałego na terenach dawnego gospo-

darstwa, po którym pozostała wyłącznie zabudowa mieszkalno-gospodarcza.

Działka, dla której zawnioskowano o wydanie decyzji wz, graniczy z trzech

stron z działkami drogowymi, a z czwartej – z opisaną powyżej działką, na

której zlokalizowane są zabudowania stanowiące pozostałość po nie-

istniejącym gospodarstwie. Przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia „działka

sąsiednia” oznaczałoby w tym przypadku, iż w pobliżu osiedla budynków

mieszkalnych wielorodzinnych nie można wybudować budynku wysokiego,

a wyłącznie kolejny – w tym przypadku burzący ład przestrzenny tego ob-

szaru – budynek niski.17 Jako przykład może posłużyć działka, którą od terenów zagospodarowanych

oddziela działka drogowa. Przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia „działka

sąsiednia” w tym przypadku oznacza, że działka ta nie może zostać zagos-

podarowana z uwagi na brak zabudowy na działkach, z którymi graniczy bez-

pośrednio. 18 Obszar analizowany wyznaczony na potrzeby przeprowadzenia analizy funk-

cji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o

których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym może być szerszy od tworzącego urbanistyczną całość oto-

czenia terenu planowanej inwestycji.19 Drogą publiczną jest – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o dro-

gach publicznych, Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm. – droga krajowa, wo-

jewódzka, powiatowa lub gminna, z której może korzystać każdy, zgodnie z

jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w aktach nor-

matywnych.20 Rozważania te dotyczą również przypadków, gdy nieruchomość graniczy z

większą liczbą dróg publicznych21 Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu z drogi publicznej,

a jako przykład wskazać można niedopuszczalność lokalizowania wjazdu na

działkę bezpośrednio za skrzyżowaniem dróg o dużym natężeniu ruchu czy

też wjazd na działkę bezpośrednio z autostrady. Możliwe jest zatem, że

działka granicząca z drogą publiczna nie będzie mogła być obsługiwana ko-

munikacyjnie przez tę drogę.22 Drogi wewnętrzne znajdują się poza katalogiem dróg publicznych. 23 Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U.

z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. (w tekście powoływana jako prawo bu-

dowlane) pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek

wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość

techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej ar-

chitektury, przy czym: budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest

trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród

budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 prawa bu-

dowlanego); budowlą jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący bu-

dynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe,

mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące

maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia re-

klamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotech-

niczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia

techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania

wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych,

sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także

części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych,

elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i

urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów

składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego), a

przez pojęcie „obiektu małej architektury” należy rozumieć niewielkie

obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne

obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i

utrzymaniu porządku (art. 3 pkt 4 prawa budowlanego).24 por. Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s. 498.25 por. Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s. 499.26 por. Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s. 498-499.27 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodaro-

wania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, Dz.U. nr 164, poz. 1588 (w tekście powoływane jako roz-

porządzenie Ministra Infrastruktury).28 Na różnice terminologiczne uwagę zwracał już M. Szewczyk, przy czym po-

strzega on znaczenie tych pojęć w sposób odmienny niż autorka (zob. M.

Szewczyk, op.cit., s. 6 i n.).29 zob. przypis 18.30 por. § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.31 por. § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Page 11: Casus nr 51

11

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Powszechnie przyjmuje się, że beneficjenci pomocy społecz-nej otrzymują świadczenia pomocowe, w zamian nic nie dając1.Poprzestanie wyłącznie na tak rozumianej jednostronnościświadczeń uregulowanych ustawą o pomocy społecznej2 nie wpełni oddaje ich istotę. Większość z nich ma bowiem odpłatnycharakter. Korzystanie z niektórych form wsparcia wiąże się zobowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty3. Inne udzielane są„w ramach publicznego kredytowania”4, co oznacza, że na świad-czeniobiorcy spoczywa obowiązek spłaty udzielonej pożyczkilub zwrotu pobranego zasiłku5. Odpłatny charakter świadczeńz pomocy społecznej potwierdzają również przepisy ustawyregulujące zasady zwrotu wydatków poniesionych na enume-ratywnie wskazane świadczenia. O ile zatem uznać można,że świadczenia z pomocy społecznej mają jednostronny cha-rakter na etapie ich przyznania, o tyle korzystanie z niektórychspośród nich wiąże się z powinnością partycypowania w kosz-tach ich realizacji.

Jak wynika z tytułu opracowania, jego przedmiotem będzieproblematyka związana z ostatnią z wymienionych formodpłatności za świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z art.96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek zwrotu wy-datków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spo-czywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń zpomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystałaze świadczeń z pomocy społecznej – z masy spadkowej; 3)małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej zeświadczeń z pomocy społecznej – jedynie w przypadku, gdynie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1) i 2), w wyso-kości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzys-tającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Wedle ust. 2przywołanego przepisu wydatki na usługi, pomoc rzeczową,zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe izasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegajązwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzi-nie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekraczakwotę kryterium dochodowego.Na wstępie warto zaznaczyć, że obowiązek zwrotu wydatków

poniesionych na realizację świadczeń z pomocy społecznej jestpozytywnie ocenianą instytucją pomocy społecznej6. Kores-ponduje z przepisami określającymi zasady i cele pomocyspołecznej. Dotyczy to w szczególności, wyrażonej w art. 2 ust.

1 ustawy, zasady subsydiarności pomocy społecznej, zgodniez którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej pań-stwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom prze-zwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są wstanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby imożliwości, oraz wyrażonym w art. 3 ustawy celem pomocyspołecznej, jakim jest wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmie-rzających do zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb orazdążenie do ich życiowego usamodzielnienia. Instytucja tachroni nadto interes społeczny, umożliwia właściwe gospoda-rowanie środkami przeznaczonymi na realizację świadczeńoraz stanowi gwarancję tego, że pomoc społeczna nie prze-kształci się w system prostego rozdawnictwa. Ponieważ obo-wiązek zwrotu wydatków aktualizuje się w razie przekroczeniaprzez świadczeniobiorcę kryterium dochodowego (art. 96 ust.2), a więc poprawienia się jego sytuacji bytowej, a nie np. mar-notrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia,nasuwa się pytanie, czy ów obowiązek nie niweczy skutkówudzielonej pomocy oraz czy „mobilizuje świadczeniobiorców doaktywnego współdziałania z organami pomocy społecznej narzecz rozwiązywania ich problemów7”. Wydaje się, że na pierwsze z postawionych pytań należałoby

udzielić odpowiedzi przeczącej. Obowiązek zwrotu wydatkówzwiązanych z realizacją określonych świadczeń nie ma cha-rakteru bezwzględnego. W przypadkach szczególnie uzasad-nionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków w całościlub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierneobciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, usta-wodawca dopuścił możliwość odstąpienia od żądania takiegozwrotu (art. 104 ust. 4 ustawy). Co się tyczy drugiego pytania,to wydaje się, że omawiany obowiązek nie tyle zachęca bene-ficjentów do podejmowania prób przezwyciężania ich trudnejsytuacji życiowej, ile dowodzi, że wsparcie z pomocy społecz-nej ma charakter wyjątkowy, doraźny i nie może stanowićstałego źródła utrzymania. Z praktycznego punktu widzeniaów obowiązek może natomiast przyczyniać się do podejmo-wania przez świadczeniobiorców działań zmierzających doukrycia przed organami pomocy społecznej poprawy swojej sy-tuacji życiowej celem uchylenia się od jego realizacji. Aby oma-wiana instytucja należycie chroniła interes ogólnospołeczny iindywidualny, organy pomocy społecznej, przyznając świad-czenie pod rygorem zwrotu wydatków poniesionych na jego

UWAGI NA TEMAT ZWROTUWYDATKÓW NA ŚWIADCZENIA

Z POMOCY SPOŁECZNEJ

Dr KAROLINA STOPKA

Page 12: Casus nr 51

12

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

realizację, powinny pogłębiać świadomość prawną obywatelico do założeń tej instytucji oraz warunków jej zastosowania po-przez należyte uzasadnienie decyzji. Wartości społeczne i eko-nomiczne leżące u podstaw omawianej instytucji przemawiająnatomiast za tym, aby sięgać do niej we wszystkich tych sy-tuacjach, w których organ, stwierdzając istnienie faktycznej po-trzeby, stwierdza równocześnie możliwość przezwyciężenia wprzyszłości trudnej sytuacji życiowej jednostki poprzez wyko-rzystanie jej możliwości i zasobów (np. zamianę dużego, kosz-townego w utrzymaniu mieszkania, samochodu, zainstalowaniaurządzeń ograniczających koszty utrzymania lokalu itp.) lub rea-lizację przysługujących jej uprawnień wobec osób trzecich (np.świadczeń alimentacyjnych, świadczeń wynikających z umowydożywocia, umowy renty, odpowiedzialności deliktowej, odpo-wiedzialności cywilnej zakładu ubezpieczeń za szkody wyrządzoneprzez sprawcę przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komu-nikacji, świadczeń kompensacyjnych, jakich jednostka może do-chodzić w postępowaniu karnym, świadczeń z ubezpieczeniaspołecznego itp.), a więc podjęcia „działań”, na których efektw postaci poprawy sytuacji życiowej jednostki, jej usamodziel-nienia się potrzeba czasu lub (i) przeprowadzenia sformalizo-wanego postępowania. Przyznawanie świadczeń pomocowychpod warunkiem zwrotu wydatków przeznaczonych na ich rea-lizację, w podanych przykładowo sytuacjach, byłoby spra-wiedliwe wobec tych świadczeniobiorców, którzy ze względuna swoją sytuację życiową pozbawieni są jakiejkolwiek możli-wości jej przezwyciężenia oraz pozostałej częśc i społeczeń-stwa, która poprzez np. daniny publiczne finansuje realizacjęświadczeń z pomocy społecznej.

Pozytywna ocena instytucji zwrotu wydatków na świadczeniapomocowe w ogólności nie oznacza, że jej regulacja prawnanie budzi żadnych zastrzeżeń i wątpliwości.

Obowiązek zwrotu wydatków na realizację świadczeń z po-mocy społecznej nie wynika z samego przepisu prawa8. Jegobyt prawny wymaga wydania decyzji przyznającej świadczeniepod warunkiem zwrotu wydatków przeznaczonych na jego rea-lizację. Wedle art. 96 ust. 2 ustawy zwrotowi w części lubcałości podlegają wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłkina ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłkicelowe przyznane pod warunkiem zwrotu, jeżeli dochód naosobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatkówprzekracza kwotę kryterium dochodowego. Z powyższego wy-nika, że przyznanie świadczenia bez zastrzeżenia zwrotuwyłącza możliwość dochodzenia przez organy pomocyspołecznej zwrotu wydatków w sytuacji, w której dochód naosobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatkówprzekroczyłby kwotę kryterium dochodowego ustalanego napodstawie art. 8 ustawy9. Innymi słowy, udzielone jednostcewsparcie nabiera charakteru bezzwrotnego, z pominięciemtych sytuacji, w których zwrot wynika z natury samego świad-czenia oraz przypadków pobrania świadczeń nienależnych. Przyznanie świadczenia pod warunkiem zwrotu wydatków

przeznaczonych na jego realizację nakłada na organ obo-wiązek wyegzekwowania tych wydatków w każdej sytuacji, wktórej organ poweźmie wiadomość, że dochód na osobę w ro-dzinie osoby zobowiązanej do zwrotu przekroczył lub mógłprzekroczyć kryterium dochodowe. Powinność organu

zaktualizuje się zatem właściwie z chwilą powiadomienia or-ganu przez osobę lub rodzinę korzystającą ze świadczeń ozmianie sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej wiążącejsię z podstawą ich przyznania (realizacja obowiązku informa-cyjnego, o jakim mowa w art. 109 ustawy) lub aktualizacji ro-dzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownikasocjalnego (art. 107 ust. 4 ustawy).Ze wstępnej analizy art. 96 ust. 2 wynikają dwa wnioski.

Po pierwsze, przewidziany decyzją przyznającą świadczenieobowiązek zwrotu jest oderwany od rzeczywistych możliwościjednostki i ustalany na podstawie analizy sytuacji bytowej jed-nostki z chwili podjęcia decyzji o przyznaniu świadczenia.Po drugie, ma charakter zawieszający, uzależniony od przy-szłej oraz niepewnej sytuacji finansowej potrzebującego10.Teza, że przewidziany decyzją przyznającą świadczenie obo-

wiązek zwrotu jest zastrzeżony pod warunkiem zawieszającym,przemawia za tym, że decyzja przyznająca świadczenie nie musiokreślać wysokości wydatków podlegających zwrotowi. Poglądten uzasadniają względy formalne oraz prawne, w tym obo-wiązek organu należytego uzasadniania podejmowanych roz-strzygnięć. W wielu przypadkach, w szczególności w odniesieniudo świadczeń usługowych oraz wsparcia w formie rzeczowejustalenie w dacie orzekania kwoty wydatków, jakie organ po-niesie na realizację przyznanego świadczenia, może okazać sięniemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Trudno wyobrazićsobie również, że organ w chwili podejmowania decyzji o przy-znaniu pomocy będzie mógł ustalić, w jakim zakresie świad-czeniobiorca, po wykorzystaniu przysługujących mu uprawnieńi możliwości, będzie w stanie partycypować w kosztach reali-zacji udzielonego świadczenia. Powinność określenia kwoty zwrotu wydatków w decyzji

przyznającej świadczenie nie wynika także z przepisów ustawy.Art. 96 ust. 1 pkt 3, przewidując obowiązek małżonka, zstęp-nych oraz wstępnych osoby korzystającej ze świadczeń, sta-nowi, że osoby te zobowiązane są do zwrotu wydatków wwysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny ko-rzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, nie mówi, żechodzi tu o decyzję przyznającą świadczenie11. Podobnie wy-mogu takiego nie można wyprowadzić z ust. 2 art. 96 ustawy.Przepis ten nie stanowi bowiem, że wydatki na usługi, pomocrzeczową (...) przyznane pod warunkiem zwrotu w całości lubczęści podlegają zwrotowi, lecz stanowi, że „wydatki na usługi,pomoc rzeczową (...) przyznane pod warunkiem zwrotu podle-gają zwrotowi w części lub całości jeżeli (...)”. Konsekwentnie przyjąć należy, że podstawą żądania zwrotu

wydatków od świadczeniobiorcy w razie zmiany jego sytuacjidochodowej nie może być decyzja przyznająca świadczenie,lecz organ powinien zaktualizować określony w niej ogólnieobowiązek zwrotu, wydając na podstawie art. 104 ust. 3 ustawynową decyzję administracyjną określającą wysokość na-leżności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej na-leżności. Wniosek taki nasuwa również wykładnia językowa isystemowa przepisów art. 104 ustawy. Zgodnie z ust. 1 wska-zanego artykułu, zakreślającym przedmiot jego regulacji, na-leżności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocyspołecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy orazz tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnię-ciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w ad-ministracji. Zacytowany przepis potwierdza, że użyty w ust. 3

Page 13: Casus nr 51

13

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

art. 104 zwrot: „wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz ter-min zwrotu tej należności ustala się (...)” odnosi się do wszystkichrodzajów należności wymienionych w ust. 1, w tym należności ztytułu zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej.Wydanie decyzji rozstrzygającej definitywnie o obowiązku zwrotujest właściwym rozwiązaniem. Poza tym, że uwzględnia warun-kowy charakter zwrotu, daje osobie zobowiązanej prawo wnie-sienia odwołania, jeśli nie zgadza się z wysokością kwotyprzypisanej do zwrotu lub uważa, że obowiązek zwrotu w ogólenie istnieje12 np. z uwagi na nieziszczenie się warunku zwrotu.Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 104 ust. 3 ustawy powi-

nien stanowić również podstawę wydania decyzji nakazującejzwrot podmiotom zobowiązanym w dalszej kolejności, z tymjednak zastrzeżeniem, że wysokość wydatków podlegającychzwrotowi przez te osoby, z uwagi na przepis art. 96 ust. 1 pkt 3,co do zasady, powinna być tożsama z wysokością przewidzianąw decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń zpomocy społecznej.Na marginesie nadmienić należy, że o wszczęciu postępowa-

nia w przedmiocie orzeczenia obowiązku zwrotu organ, napodstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyj-nego13 w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, obowiązanyjest zawiadomić podmiot, wobec którego będzie prowadziłtakie postępowanie, umożliwiając mu czynny udział w postę-powaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych mate-riałów i dowodów. Zawiadomienie powinno zostać dokonaneza zwrotnym poświadczeniem odbioru. Dowód doręczeniastronie zawiadomienia pozwala bowiem uznać, że treść zawia-domienia o toczącym się postępowaniu dotarła do wiadomościstrony, a organ umożliwił jednostce uczestniczenie w postę-powaniu od daty jego wszczęcia aż do jego zakończenia14. Warto dodać, że ustawa o pomocy społecznej nie zakreśla ter-

minu, do jakiego organ może wydać na podstawie art. 104 ust.3 ustawy decyzję ustalającą wysokość zwrotu i żądać na jej pod-stawie zwrotu wydatków od świadczeniobiorcy oraz podmio-tów zobowiązanych w dalszej kolejności. Brak regulacjiprawnej we wskazanym zakresie oznacza, że organ władny jestwydać decyzję nakazującą zwrot w każdym czasie nawet poupływie wielu lat od momentu pobrania świadczenia. Ponie-waż, poza brakiem przepisu regulującego ustanie tytułu praw-nego organu do orzeczenia zwrotu, ustawa nie określamomentu wygaśnięcia zobowiązania zwrotu wynikającego zdecyzji orzekającej zwrot, organ bezterminowo może egzek-wować ów obowiązek. Innymi słowy, zobowiązany nigdy niebędzie mógł skutecznie odmówić podjęcia zachowania, do któ-rego zobowiązany jest mocą decyzji administracyjnej, nawetjeżeli organ podejmie próbę wyegzekwowania należności poupływie kilku, kilkunastu lat od momentu wydania decyzji na-kazującej zwrot. Podkreślić należy, że żadnych rozwiązań we wskazanym za-

kresie nie przewiduje również ustawa o postępowaniu egze-kucyjnym w administracji15, która zgodnie z art. 104 ust. 1ustawy o pomocy społecznej, określa tryb ściągnięcia na-leżności z tytułu wydatków na świadczenia tej pomocy. Przy-wołana ustawa wskazuje tylko moment, w którymdopuszczalne jest wszczęcie egzekucji. Terminu, do któregomożna wszcząć egzekucję, nie przewiduje także rozporządze-nie Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych prze-pisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji16.

Określone w rozporządzeniu obowiązki wierzyciela w zakre-sie podejmowania czynności egzekucyjnych (np. systema-tyczna kontrola terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych,wysyłanie upomnień z zagrożeniem wszczęcia egzekucji, wy-stawienia tytułu wykonawczego, bezzwłoczne zastosowanieśrodków egzekucyjnych) mają charakter stricte dyscyplinującyi nie zakreślają ram czasowych postępowania egzekucyjnego.Brak jest także podstaw prawnych do odpowiedniego stoso-wania w omawianej materii regulacji zawartej w innych aktachprawnych, w tym np. ustawie o świadczeniach rodzinnych17.Wydaje się, że wskazana luka prawna powinna zostać uzu-pełniona. Usunęłoby to nie tylko stan niepewności po stroniezobowiązanego, w tym przede wszystkim zobowiązanych wdalszej kolejności, ale mogłoby pozytywnie wpłynąć na gospo-darowanie przez organy pomocy społecznej środkami pub-licznymi. Terminy przedawnienia orzekania o obowiązkuzwrotu oraz egzekwowania zwrotu orzeczonego decyzją po-winny być tak ustalone, aby nie niweczyły celów oraz założeńanalizowanej instytucji. Powyższe uwagi mają charakter uni-wersalny i jako takie odnoszą się do orzekania w przedmiocieświadczeń nienależnie pobranych.Ustalenie istnienia faktów, które przemawiają nie tylko za

orzeczeniem obowiązku zwrotu, ale pozwalają określić jego za-kres, spoczywa na organie pomocy społecznej. Przepisyustawy o pomocy społecznej normujące postępowanie w spra-wie świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady odpłatnościza świadczenia (Dział II ustawy - rozdział 6 i 7) nie wprowa-dzają żadnych szczególnych zasad postępowania dowodowegow tym zakresie, w szczególności nie przewidują, że obligato-ryjnym dowodem w postępowaniu w przedmiocie zwrotu jestdowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego18. Zgodnie zart. 106 ust. 4 ustawy przeprowadzenie rodzinnego wywiaduśrodowiskowego musi poprzedzać wyłącznie wydanie decyzjio przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, zwyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowegooraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art.5a ustawy. Podobnie z postanowień rozporządzenia MinistraPolityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie ro-dzinnego wywiadu środowiskowego19 wynika, że dowód tenodnosi się wyłącznie do postępowania dotyczącego przyznaniaświadczeń. Zgodnie np. z § 2 rozporządzenia wywiad przepro-wadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości opotrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (ust. 1),w sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej inter-wencji ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrumpomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się w terminie 2 dni oddnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia(ust. 2), pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierzepod uwagę okoliczności mogące mieć wpływ na rodzaj i zakresprzyznawanej pomocy (ust. 4) itp. Możliwość wykorzystaniaprzez organ w postępowaniu w przedmiocie orzekania o zwro-cie wydatków na świadczenia dowodu z rodzinnego wywiaduśrodowiskowego wyprowadzić można co najwyżej z jego celu,którym zgodnie z art. 107 ustawy jest ustalenie sytuacji osobis-tej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (...). Usta-wodawca nie zastrzega przy tym, że chodzi tu o sytuacjężyciową osób i rodzin ubiegających się o świadczenie20.Brak przepisu, wedle którego organ orzeka w przedmiocie

zwrotu, mając za podstawę ustalenia wynikające z rodzinnego

Page 14: Casus nr 51

14

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

wywiadu środowiskowego21, uzasadnia wniosek, że organ,zgodnie z ogólną regułą postępowania dowodowego, obo-wiązany jest dopuścić jako dowód wszystko, co może przy-czynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne zprawem (art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnegow zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej). W postępowaniuw przedmiocie zwrotu organ ma zatem możliwość, a nie obo-wiązek, skorzystania z dowodu z rodzinnego wywiadu środo-wiskowego. Ze względu na zakres informacji, jakie organmoże zgromadzić za jego pośrednictwem, korzystanie z tegodowodu powinno być regułą. Nieskorzystanie z niego i podję-cie rozstrzygnięcia na podstawie innych dowodów wystar-czających dla merytorycznego załatwienia sprawy, a więcustalenia realnej zdolności zobowiązanego do zwrotu świad-czenia, nie powinno być oceniane w kategorii uchybienia prze-pisom procesowym (istotnego uchybienia wydanej decyzji).Z przytaczanego kilkakrotnie w opracowaniu art. 96 ust. 1

ustawy wynika, że ustawa, określając krąg podmiotów zobo-wiązanych do partycypowania w wydatkach poniesionych narealizację świadczeń z pomocy społecznej, opiera się w zasa-dzie wyłącznie na kryterium zależności prawnych wyni-kających z pokrewieństwa lub zawarcia małżeństwa, pomijajączależności natury faktycznej. Taki stan rzeczy powoduje, że zkręgu osób zobowiązanych do zwrotu ustawodawca wyłączyłosoby, które pozostają ze świadczeniobiorcą w związku nie-formalnym (konkubinacie, dzieci obce przyjęte nieformalniena wychowanie i utrzymanie), ale nie zamieszkują z nim i nieprowadzą z nim wspólnego gospodarstwa lub zamieszkując znim, nie prowadzą wspólnego gospodarstwa oraz podmioty(osoby fizyczne, prawne) zobowiązane do zaspokajania jego nie-zbędnych potrzeb życiowych na mocy innych tytułów prawnych(np. umowy dożywocia, renty itp.).Wąski krąg podmiotów zobowiązanych do zwrotu wydatków

poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej oparty w za-sadzie wyłącznie na więzi pokrewieństwa ujawnia pewną nie-konsekwencję ustawodawcy i może budzić sprzeciw społeczny. Definiując w art. 6 pkt 14 ustawy pojęcie „rodziny”, ustawo-

dawca skoncentrował się na zależnościach natury faktycznej22,przyjmując, że rodzinę w rozumieniu ustawy tworzą osoby spo-krewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznymzwiązku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Innymisłowy, wspólne zamieszkiwanie, gospodarowanie oraz pozos-tawanie w faktycznym związku osób niezłączonych więzamipokrewieństwa tudzież małżeństwa stanowi wystarczającąprzesłankę uznania ich za rodzinę w rozumieniu ustawy o po-mocy społecznej, a więc podmiot prawa do świadczeń tej po-mocy23. Wnioskując z przeciwieństwa, rodziny w rozumieniuustawy nie będą tworzyły osoby spokrewnione, związanewęzłem małżeńskim lub niespokrewnione, niemieszkające zeświadczeniobiorcą lub mieszkające z nim, ale prowadząceosobne gospodarstwo domowe. Różnica w sytuacji prawnejosób spokrewnionych (ewentualnie związanych małżeń-stwem) i niespokrewnionych jest jednak taka, że nieprowa-dzenie ze świadczeniobiorcą wspólnego gospodarstwa niezwalnia pierwszych z obowiązku partycypowania w wydatkachponiesionych na realizację pomocy udzielonej świadczenio-biorcy. Osoby niespokrewnione pozostające ze świadczenio-biorcą w formalnym związku, ale z nim niegospodarującezobowiązane będą do partycypowania w wydatkach na świad-

czenia udzielone potrzebującemu wyłącznie jako spadkobiercytestamentowi. Wyznaczony w art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy krąg podmiotów zo-

bowiązanych do zwrotu nawiązuje do tradycyjnego ujęcia ro-dziny i uregulowanego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym24

obowiązku małżonków przyczyniania się do zaspokajania po-trzeb rodziny (art. 23, 27 i 28 Kodeksu rodzinnego i opiekuń-czego) oraz obowiązku alimentacyjnego krewnych (art. 128 in. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), a więc obowiązków,które są niezależne od organizacji życia rodzinnego, tj. pozos-tawania członków rodziny we wspólnym gospodarstwie do-mowym25. Mimo że zobowiązanie małżonka, zstępnych orazwstępnych stanowi konsekwencję powstającego ex lege, wsku-tek zawarcia małżeństwa, urodzenia, przysposobienia, sto-sunku prawnorodzinnego, to nie zmienia to faktu, że ustawa opomocy społecznej relatywizuje pojęcie „rodziny” i wbrewtemu, co sugerowałby art. 6 pkt 14 ustawy, nie w pełni odrywasię od tradycyjnego, właściwego prawu rodzinnemu jej uję-cia26. Wydaje się, że dostrzeżony relatywizm złagodziłoby wpro-

wadzenie do ustawy o pomocy społecznej zapisu upraw-niającego organy pomocy społecznej wprost do rozstrzyganiao obowiązku zwrotu wydatków na świadczenia z pomocyspołecznej od osób zobowiązanych w dalszej kolejności,przede wszystkim zstępnych i wstępnych, w ramach uznaniaadministracyjnego. Wprawdzie przepis art. 104 ust. 4, stano-wiąc, że organ może odstąpić od żądania zwrotu „w przypad-kach szczególnych, zwłaszcza jeśli żądanie zwrotu wydatków naudzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dlaosoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłobyskutki udzielonej pomocy”, nie zawiera zamkniętego kataloguokoliczności uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu,to instytucję tę wiąże się z reguły z trudną sytuacją materialnąlub osobistą zobowiązanego27. Posłużenie się przez ustawo-dawcę w sformułowaniu przytoczonego przepisu zwrotem„w uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza jeżeli (...)”, choć dajeprymat okolicznościom zakwalifikowanym przez ustawodawcęjako szczególne przypadki (np. długotrwałą chorobą, nie-pełnosprawnością i związanymi z tym kosztami leczenia, reha-bilitacji, bezrobociem itp.), nie wyklucza odstąpienia odobowiązku zwrotu w razie zaistnienia innych szczególnych po-wodów np. braku jakiejkolwiek faktycznej i emocjonalnej więzimiędzy zobowiązanym a świadczeniobiorcą z powodu niewy-chowywania zobowiązanego przez świadczeniobiorcę i niełożenia na jego utrzymanie. Warto również podkreślić, że zprzywołanego przepisu wynika, iż organy pomocy społecznejmogą rozstrzygać o odstąpieniu wyłącznie na wniosek pra-cownika socjalnego lub osoby zainteresowanej. A contrariobrak wniosku pozbawia organy kompetencji do podejmowa-nia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nawet wówczas, gdyokoliczności rozpoznawanej sprawy oraz zebrany w sprawiemateriał dowodowy uzasadniałby rezygnację z żądania zwrotuw całości lub części. Wtórny charakter kompetencji organówpomocy społecznej w zakresie orzekania o obowiązku zwrotubudzi zastrzeżenia.Relatywizm w pojmowaniu rodziny w ustawie o pomocy

społecznej złagodziłoby również uzupełnienie regulacji praw-nej instytucji zwrotu wydatków na świadczenia z pomocyspołecznej o regulację analogiczną do zawartej w przepisie art.

Page 15: Casus nr 51

15

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

61 ust. 2a ustawy. Wskazany przepis, mimo że nie nakłada naosoby nie pozostające ze świadczeniobiorcą w stosunkumałżeństwa lub z nim niespokrewnione (a więc np. konku-benta, dziecko obce przyjęte na wychowanie i utrzymanie) obo-wiązku ponoszenia opłat za pobyt potrzebującego w domupomocy społecznej, to przynajmniej stwarza im taką możliwość,poprzez co akcentuje moralny obowiązek wzajemnego wsparciaosób pozostających nieformalnie we wspólnym pożyciu.Zaproponowane rozwiązania, choć wydają się sposobem

złagodzenia relatywizmu w pojmowaniu rodziny w prawie po-mocy społecznej, nie rozwiązują wszystkich problemówzwiązanych ze zwrotem wydatków poniesionych na świadcze-nia z pomocy społecznej. Nie stwarzają one podstaw docho-dzenia zwrotu od osób fizycznych i prawnych zobowiązanychwzględem świadczeniobiorcy do zaspokajania jego niezbęd-nych potrzeb życiowych z innego tytułu niż jakkolwiek rozu-miane więzi rodzinne. Poza zakresem kompetencji organówpomocy społecznej pozostaje możliwość dochodzenia zwrotuwydatków od osób zobowiązanych względem świadczenio-biorcy np. z tytułu umowy dożywocia, umowy renty odpowie-dzialności deliktowej itp., a więc stosunków prawnych, którychrealizacja mogłaby ograniczyć, a nawet wykluczyć potrzebę ko-rzystania z pomocy społecznej. Stąd tak ważny wydaje się ra-cjonalizm oraz ostrożność w przyznawaniu świadczeń zpomocy społecznej. W sytuacji, w której organ ustali, że za-chodzi potrzeba udzielenia wsparcia, a osoba ubiegająca się opomoc mogłaby zaspokoić swoje potrzeby w ramach powin-ności spoczywających wobec niej na osobach trzecich, obo-wiązkiem organu powinno być podjęcie działań na rzeczprzezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej potrzebującego nietylko poprzez udzielenie wnioskowanego świadczenia, ale pod-jęcie kroków zmierzających do wykorzystania uprawnień po-trzebującego28, a więc podjęcie działań w ramach pracy socjalnejoraz poradnictwa prawnego, a następnie „monitorowanie” po-stępowania świadczeniobiorcy w dążeniu do samodzielnegoprzezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej z wykorzystaniemuprawnień, jakie przysługują mu wobec osób trzecich. Brak ak-tywności świadczeniobiorcy w wykorzystaniu przysługującychmu uprawnień stanowić powinien podstawę odmowy przyzna-wania dalszych świadczeń z pomocy społecznej29. Ponieważ zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy obowiązek

zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocyspołecznej spoczywa na małżonku, zstępnych przed wstęp-nymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznejjedynie w przypadku, gdy zwrotu nie dokonała osoba (rodzina)korzystająca z pomocy społecznej lub jej spadkobierca z masyspadkowej, oraz z uwagi na to, że wymienione osoby zobo-wiązane są do zwrotu wydatków „w wysokości przewidzianej wdecyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocyspołecznej” decyzja nakładająca na nie obowiązek zwrotu możezostać wydana wyłącznie wówczas, gdy bezskuteczną okażesię próba ściągnięcia należności z tytułu wydatków na świad-czenia od świadczeniobiorcy, który przekroczył kryterium do-chodowe. Literalne brzmienie przepisu art. 96 ust. 1 pkt 3wyklucza możliwość zobowiązania podmiotów w nim wymie-nionych do zwrotu z pominięciem dochodzenia zwrotu odświadczeniobiorcy. Innymi słowy, gdy dochód świadczenio-biorcy nie przekroczy kryterium dochodowego, nie powstanieobowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności. Ukształtowa-

nie obowiązku małżonków, wstępnych, zstępnych partycypo-wania w kosztach realizacji świadczeń z pomocy społecznej wy-sokością należności obciążającej świadczeniobiorcę nie wydajesię najwłaściwszym rozwiązaniem, nie tylko dlatego, że w is-totny sposób ogranicza możliwości dochodzenia zwrotu, alerównież dlatego, że ukształtowanie to może rodzić trudności wprzypadku, gdy organ odstąpi od żądania zwrotu wobec świad-czeniobiorcy mimo uprzedniej decyzji nakazującej zwrot. Z uwagi na należytą ochronę interesów zobowiązanych w dal-

szej kolejności z uzasadnienia decyzji nakładającej na nich obo-wiązek zwrotu powinno jednoznacznie wynikać, że organpodejmował próby obciążenia zwrotem innych podmiotówwedług kolejności wynikającej z art. 96 ust. 1 ustawy (np. po-przez przywołanie w stanie faktycznym wydanych decyzji).

***Przeprowadzone rozważania, mimo że nie odnoszą się do

wszystkich zagadnień związanych z instytucją zwrotu wydat-ków na świadczenia z pomocy społecznej, dowodzą, że regu-lacja prawna tej instytucji nie tworzy spójnego oraz zupełnegozbioru norm. Skutki społeczne i ekonomiczne, jakie się z niąwiążą, przemawiają natomiast za tym, aby przyznawanie świad-czeń pomocowych pod warunkiem zwrotu wydatków prze-znaczonych na ich realizację stało się regułą. Z przepisówustawy o pomocy społecznej nie wynika bowiem, że udziela-nie wsparcia z zastrzeżeniem zwrotu wydatków ma charakterwyjątkowy, podyktowany szczególnymi okolicznościami.Zwrot wydatków na świadczenia z pomocy społecznej jest in-tegralną częścią pomocy społecznej. Zasadność orzeczeniaobowiązku zwrotu powinna być zatem rozważana w każdympostępowaniu, mającym za przedmiot świadczenia wymie-nione w art. 96 ust. 2 ustawy.

dr KAROLINA STOPKAAutorka jest pracownikiem Zakładu Prawa Pracy Uniwersytetu Wrocławskiego

Przypisy:1 por. np. L. Kaczyński, Ewolucja świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla

osób pozbawionych środków utrzymania, op. cit., s. 240. Zob. też: wyrok WSA

z 13 czerwca 2006 r., I SA/Wa 796/06, Lex nr 229651.2 ustawa z dnia 12 marca 2004 r., t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 z późn. zm.3 np. pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych (art. 50), usług

opiekuńczych i bytowych w formie rodzinnego domu pomocy (art. 52); po-

bytu w domu pomocy społecznej (art. 60); pobytu dziecka w rodzinie za-

stępczej (art. 79); pobytu dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce

opiekuńczo-wychowawczej (art. 81); pobytu w ośrodkach wsparcia i miesz-

kaniach chronionych (art. 97)4 W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Lexis-

Nexis 2008, s. 378.5 np. pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie się - art. 43 ust. 2, 3 i 10 ustawy.6 tak np. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Oficyna Wol-

ter Kluwers 2007, s. 372; M. Masternak, Zwrot świadczeń z pomocy społecznej,

„Samorząd Terytorialny” 2001, nr 7-8.7 tak: I. Sierpowska, op. cit., s. 372.8 Odmiennie ustawa o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 roku (t.j. Dz.U.

z 1998 r., nr 64, poz. 414 z późn. zm.) Patrz art. 34 ustawy o pomocy społecz-

nej z 1990 roku; por. też wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1995 roku, SA/Wr

2413/94, OSS z 1995 r., nr 4, poz. 131.9 por: I. Sierpowska, op. cit., s. 373.

Page 16: Casus nr 51

16

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

10 W świetle powyższych uwag za niezrozumiałe uznać należy np. postanowie-

nie uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie zasad

zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej przyznanych pod wa-

runkiem zwrotu i będących w zakresie zadań własnych Gminy Wrocław

(Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2004 r., nr 172, poz.

2882 z późn. zm.), zgodnie z którym zwrotu pobranego świadczenia doko-

nuje się począwszy od następnego miesiąca po miesiącu, w którym przy-

znano świadczenie (§ 4 ust. 3).11 Odmienny pogląd prezentuje np.: Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański,

Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 177. Podaję za W. Ma-

ciejko, P. Zaborniak, op. cit., s. 379. 12 A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, Praca Socjalna

2004, nr 4, s. 203.13 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.14 Patrz: uzasadnienie decyzji SKO we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2007 roku,

sygn. akt SKO 4310/21/07, OwSS 2007/4/78; uzasadnienie wyroku WSA w

Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1815/06, Lex 319899.15 ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r., t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późn. zm.16 Rozporządzenie z dnia 22 listopada 2001 roku, Dz.U. z 2001, nr 137, poz.

1541 z późn. zm.17 ustawa z dnia 28 listopada 2003 r., t.j. Dz.U z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.18 Inaczej decyzja SKO we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt SKO

4310/21/07, OwSS 2007/4/78. 19 Dz.U. z 2005 roku, nr 77, poz. 672.20 por. I. Sierpowska, op. cit., s. 397.21 Regulację taką zawierała natomiast ustawa o pomocy społecznej z 1990 roku.

Zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy gmina w zakresie zadań własnych zobo-

wiązana była określić w drodze uchwały zasady zwrotu, jak również ustalić

na podstawie wywiadu środowiskowego sytuację osoby i rodziny oraz usta-

lić, jaka część wydatków podlega zwrotowi. Zob. też: G. Szpor, C. Martysz,

S. Nitecki, op. cit., s. 181.22 Por. I. Sierpowska, op. cit., s. 66 i nast.23 Na temat rodziny jako adresata świadczeń z pomocy społecznej patrz: H.

Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992 r., s. 96; S. Ni-

tecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa

2008, s. 134 i n.24 Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r., Dz.U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 z późn. zm.25 Por. T. Smyczyński (red.), System prawa prywatnego, tom 12 Prawo ro-

dzinne, C.H. Beck 2003, s. 685; K. Piasecki (red.) Kodeks rodzinny i opie-

kuńczy z komentarzem, Warszawa 2000, s. 11826 zob. także art. 103 ustawy. Zgodnie z tym przepisem umowę ustalającą wy-

sokość pomocy świadczonej na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie

świadczenia kierownik miejskiego ośrodka pomocy społecznej - kierownik

powiatowego centrum pomocy rodzinie może zawrzeć wyłącznie z małżon-

kiem, zstępnymi lub wstępnymi. 27 Por. np. Ł. Borkowski, R. Krajeński, S. Szamański, Komentarz do ustawy o

pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Wydawnictwo

Prawnicze „Leges” 2006 r., s. 187; I. Sierpowska, op. cit., s. 397; W. Ma-

ciejko, P. Zaborniak, op. cit., s. 390.28 M. Andrzejewski, Świadczenia z pomocy społecznej a obowiązki alimentacyjne

członków rodziny, „Ruch Prawniczy , Ekonomiczny i Socjologiczny” 1999, nr

3/4, s. 63.29 szerzej patrz: K. Stopka, W sprawie obowiązku gminy (powiatu) udzielenia

pomocy osobie. potrzebującej (art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej),

S Z K O D Y L E G A L N I E W Y R Z Ą D Z O N E P R Z E Z A D M I N I S T R A C J Ę P U B L I C Z N Ą

– F U N K C J A O D P O W I E D Z I A L N O Ś C I O D S Z K O D O W A W C Z E J

Dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI

1. Dla rozważań na temat charakteru prawnego odpowie-dzialności za szkody legalne, spowodowane władczymidziałaniami administracji publicznej, istotne znaczenie maokreślenie funkcji tejże odpowiedzialności. Jeśli przyjmiemy,że funkcja odpowiedzialności odszkodowawczej przejawia sięw tym, jaki stan rzeczy ma zostać osiągnięty poprzez spełnie-nie świadczenia odszkodowawczego, wówczas w pełni ujaw-nia się doniosłość postawionego problemu.

Spośród bardzo wielu rozmaitych rodzajów odpowiedzial-ności, jak choćby odpowiedzialność konstytucyjna, odpowie-dzialność karna czy odpowiedzialność pracownicza, dlaprowadzonych rozważań znaczenie prima facie może mieć od-powiedzialność administracyjna oraz cywilna. Jednakże przy-padki odpowiedzialności administracyjnej uregulowane wprostprzez ustawodawcę sprowadzają się w istocie do wymierzenia

sprawcy kary finansowej, np. za usunięcie drzewa bez zezwo-lenia, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, za wydoby-wanie kopalin bez koncesji, za korzystanie ze środowiska(wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, pobór wód,wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi) bez zezwolenia lubz naruszeniem warunków zezwolenia. Zatem funkcja takiej od-powiedzialności sprowadza się jedynie do spowodowania do-legliwości po stronie sprawcy, a nie do przeprowadzeniakompensacji. Dodatkowym zadaniem odpowiedzialności ad-ministracyjnej – obok ukarania – jest osiągnięcie efektu pre-wencyjnego wobec podmiotów, które by chciały podjąćdziałalność objętą systemem reglamentacji administracyjnej,bez uzyskania stosownego zezwolenia.W tej sytuacji należy się odwołać do ustaleń nauki prawa cy-

wilnego, gdyż dziedzina ta najpełniej wykształciła wyspecjali-

Page 17: Casus nr 51

17

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

zowane instrumenty do opisania wszystkich aspektów szerokorozumianej odpowiedzialności odszkodowawczej. Jednym zważnych elementów określających charakter prawny odpo-wiedzialności za szkody jest funkcja tej odpowiedzialności.Funkcją prawa są takie kierunki jego oddziaływania, które wy-kazują łącznie dwie cechy: są aprobowane społecznie i mającharakter typowy1. W literaturze przedmiotu wskazuje się nafunkcje odpowiedzialności odszkodowawczej jako ten czynnik,który pozwala bliżej zrozumieć uzasadnienie i treść odpowie-dzialności odszkodowawczej oraz stanowi dyrektywę inter-pretacyjną. Funkcje odpowiedzialności odszkodowawczejokreślane są jako społecznie pożądane kierunki oddziaływaniaprzepisów prawa regulujących odpowiedzialność odszkodo-wawczą2. Przyjęta przez ustawodawcę funkcja odpowiedzial-ności odszkodowawczej determinuje treść podstawowychrozstrzygnięć ustawowych, a nadto wyjaśnia sens norm regu-lujących świadczenie polegające na naprawieniu szkody3.

W nauce prawa cywilnego tradycyjnie wyróżnia się trzy funk-cje odpowiedzialności odszkodowawczej, a mianowicie: funk-cję kompensacyjną, funkcję prewencyjno-wychowawczą orazfunkcję represyjną4. Funkcja kompensacyjna polega na wy-równaniu szkody doznanej przez poszkodowanego i doprowa-dzeniu do takiej sytuacji, jaka by istniała, gdyby nie nastąpiłozdarzenie wyrządzające szkodę. Funkcja ta związana jest z is-totą obowiązku odszkodowawczego i przesądza o ścisłym po-wiązaniu wysokości odszkodowania z rozmiarami szkody.

Doniosłość funkcji prewencyjno-wychowawczej była podkreś-lana w dawniejszych czasach5. Funkcja ta polega na zapobie-gawczym działaniu przepisów regulujących odpowiedzialnośćodszkodowawczą. W przeciwieństwie do funkcji kompensacyj-nej, która zmierza do ochrony indywidualnego interesu osobyposzkodowanej, funkcja prewencyjno-wychowawcza ma nacelu ochronę interesu społecznego, gdyż z punktu widzeniasystemu gospodarczego każda szkoda stanowi stratę bez-względną, którą pokryć można dopiero w procesie tworzenia no-wych dóbr. Funkcja prewencyjno-wychowawcza ma motywowaćjednostki w kierunku przyjmowania postaw sprzyjających zapo-bieganiu wyrządzaniu szkód. Jednak współcześnie wskazuje sięwyraźnie, że dawniejsze twierdzenie o wychowawczym działaniuprzepisów o odpowiedzialności cywilnej jest w istocie reliktemprzeszłości6.

Funkcja represyjna stanowi niejako uboczny skutek funkcjikompensacyjnej i wyraża się w zadaniu osobie odpowiedzialnejza szkodę dolegliwości związanej z wykonaniem obowiązkunaprawienia szkody. Funkcja represyjna jest reliktem dalekiejprzeszłości, kiedy to system odpowiedzialności odszkodo-wawczej dopiero się kształtował. Obecnie przejawia się onatylko wyjątkowo i za każdym razem da się wyjaśnić specyficznymukładem regulowanych przez prawo pozytywne stosunków.Funkcja represyjna obca jest nowoczesnemu prawu cywilnemu7.Trudno pogodzić cele represyjne z zasadami rządzącymi odpo-wiedzialnością cywilną, stąd pochodzi zdecydowana krytyka funk-cji represyjnej na obszarze prawa cywilnego8.

Powszechnie w literaturze przedmiotu dominuje przekonanieo prymacie funkcji kompensacyjnej na obszarze odpowie-dzialności odszkodowawczej. Jest to funkcja główna, a pozos-tałe wyżej wymienione funkcje pełnią rolę uzupełniającą bądźposiłkową albo nie odgrywają żadnej roli9. Nie ulega obecniewątpliwości, że dla systemu odpowiedzialności odszkodowaw-

czej, jako całości, najbardziej fundamentalna jest funkcja kom-pensacyjna. „Jest ona zresztą zgodna z ogólnymi założeniamiprawa cywilnego, służącego przede wszystkim ochronie własnychinteresów podmiotów występujących we wzajemnych relacjachjako podmioty autonomiczne i równorzędne”10.

Wymaga zauważenia, że funkcja prewencyjno-wychowawczaoraz funkcja represyjna, nawet jeśli przypisać im określonąrolę, to mogą oddziaływać tylko na ograniczonym odcinku od-powiedzialności odszkodowawczej. Dla przykładu funkcja pre-wencyjno-wychowawcza może mieć pewne znaczenie przyodpowiedzialności opartej na zasadzie winy, natomiast traciswój walor w dziedzinie odpowiedzialności na zasadzie ry-zyka11, a już zupełnie nie spełnia żadnej roli w przypadku od-powiedzialności na zasadzie słuszności12.

Dodatkowo wymaga zauważenia, że stopniowo kształtują sięnowe funkcje odpowiedzialności odszkodowawczej. Staje sięona mianowicie czynnikiem kolektywnej repartycji szkód. Stądczęsto pisze się o funkcji repartycyjnej, która w uproszczonymujęciu polega na właściwym, racjonalnym rozłożeniu ciężaruszkód na szersze grupy społeczne za ich zgodą. Nie chodzi jużo przesunięcie ciężaru szkody z jednej osoby na drugą.Wspomniana funkcja repartycyjna polega na przerzuceniuszkody poniesionej przez jednostkę na określoną zbiorowość.Funkcja ta wyłoniła się w ścisłym związku ze zmianą charak-teru odpowiedzialności odszkodowawczej oraz ekspansjąwszelkiego rodzaju ubezpieczeń13. Z drugiej strony wskazujesię, że w przypadku odpowiedzialności odszkodowawczejubezpieczyciela, a nawet szerzej w przypadku odpowiedzial-ności gwarancyjnej we wszystkich jej postaciach – podstawowąfunkcją świadczenia odszkodowawczego jest funkcja kompen-sacyjna14.

Funkcja repartycyjna mogłaby być rozważana w kontekścieodpowiedzialności za szkody legalne, gdyby jej znaczenie ogra-niczyć jedynie do dystrybucji uszczerbku z majątku indywi-dualnego do majątku publicznego. Jednak uzasadnienie dodokonania takiej dystrybucji musiałoby być zupełnie inne niżw przypadku uzasadnienia funkcji repartycyjnej, która jestściśle związana z rozwojem wszelkich ubezpieczeń.

2. Po wprowadzeniu do zagadnienia funkcji odpowiedzial-ności odszkodowawczej należy odpowiedzieć na pytanie, jakąfunkcję pełni odpowiedzialność za szkody legalne. Z całą pew-nością odpowiedzialności tej nie można wiązać z funkcjąrepresyjną. Lokalizacja obowiązku odszkodowawczego po stro-nie administracji publicznej nie ma charakteru dolegliwości, czynawet swoistej kary za szkodę wyrządzoną w indywidualnymmajątku. Administracja publiczna bowiem doprowadziła do po-wstania szkody w sposób zgodny z prawem i nakazany przezprawo. Niedopuszczalne jest traktowanie obowiązku kompen-sacji jako swoistej represji za spowodowaną szkodę, skorosamo istnienie szkody legalnej zostało uznane przez ustawo-dawcę za stan pożądany i w pełni usprawiedliwiony konkretnąpotrzebą publiczną oraz systemem wartości powszechnie ak-ceptowanych. Nie można przypisywać pejoratywnej ocenydziałaniom szkodzącym i ganić ich wykonawcy, jeżeli działaniatakie są dozwolone przez prawo i wcześniej zostały uznaneprzez ustawodawcę za w pełni usprawiedliwione i słuszne. Jużze względów czysto logicznych nie można przypisywać odpo-wiedzialności za szkody legalne funkcji represyjnej.

Page 18: Casus nr 51

18

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Zupełnie podobnie sprawa przedstawia się z funkcją pre-wencyjno-wychowawczą. Wymieniona funkcja oznacza, żeprzepisy regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą po-winny przede wszystkim zapobiegać powstaniu szkody orazmotywować potencjalnych sprawców do zachowań wolnychod skutków szkodzących. Taki stan rzeczy jest nie do pogo-dzenia z istotą szkód legalnych. Są one bowiem rezultatem ce-lowych i zamierzonych działań administracji publicznej, coważne dozwolonych przez przepis ustawowy i popartych do-niosłą potrzebą publiczną. Przepisy dotyczące szkód legalnychi ich naprawienia nie mają na celu zapobiegać szkodzie, leczprzeciwnie – otwierają drogę do wyrządzenia szkody.

Wymaga zauważenia, iż możliwe jest także stanowisko,wedle którego funkcje, jakie zwyczajowo przypisuje się odpo-wiedzialności odszkodowawczej, nie znajdują potwierdzenia wprzypadku odpowiedzialności za szkody legalne. Zamiast oma-wianą problematykę tłumaczyć poprzez poszukiwanie dla niejmiejsca w zastanych schematach, można zaproponować noweokreślenie funkcji odpowiedzialności odszkodowawczej zaszkody legalne, kierując się niezmiennie założeniem, że funk-cja odpowiedzialności odszkodowawczej to kierunek od-działywania przepisów regulujących tę odpowiedzialność nastosunki społeczne.

Szczególnie wyraźny jest pogląd J. Bocia, który za jedyniewłaściwą dla zjawiska wynagradzania szkód legalnych uznajefunkcję stymulacyjną15. Pewność wynagrodzenia w możliwejdo przewidzenia wysokości stymuluje postawę poszkodowa-nego, który łatwiej godzi się na doznaną szkodę. Tym samymdziałania administracji publicznej, które stanowią źródłoszkody, mogą liczyć na większy lub mniejszy zakres akcepta-cji ze strony poszkodowanego. W rezultacie administracja pub-liczna może szybciej i w dość prosty – z punktu widzeniaprocedur prawnych – sposób osiągnąć zamierzony cel nakie-rowany na dobro ogółu. W przypadku szkód legalnych stanemdocelowym jest skuteczna realizacja określonego celu pub-licznego. Zatem odszkodowanie powinno być czynnikiem sty-mulującym proces realizacji celu publicznego.

Przyjęcie w większości przypadków standaryzowanej odpo-wiedzialności za szkody legalne może wpływać stymulującotakże na organy administracji publicznej. Konieczność zgro-madzenia środków finansowych przewidzianych na wynagro-dzenie szkód legalnych skłania do dokładnego rozważenia, czyokreślone zadanie publiczne musi zostać wykonane, kiedy, wjakim rozmiarze i wedle jakich kryteriów jakości. Taka sytua-cja sprzyja większej odpowiedzialności administracji publicz-nej za sprawy publiczne. Z drugiej strony okoliczność, iżodszkodowanie ma charakter standardowy, stwarza stan więk-szej pewności co do konsekwencji, jakie administracji publicznaponiesie wskutek podjętych działań. Taka przewidywalność ułat-wia podjęcie działania.

Zaprezentowany wyżej pogląd J. Bocia nie był jednak konty-nuowały w wypowiedziach innych autorów. Brak akceptacjidla propozycji, aby jedyny cel, jaki towarzyszy przepisom re-gulującym odpowiedzialność za szkody legalne, upatrywaćwyłącznie w stymulowaniu działań administracji publicznej iosób poszkodowanych, wydaje się uzasadniony. Tak zdefinio-wana funkcja odpowiedzialności byłaby w istocie funkcją po-zorną. Trudno uznać, że poszkodowany łatwiej zgodzi się nadoznaną szkodę, mając pewność, że otrzyma mniej lub bar-

dziej ekwiwalentne świadczenie odszkodowawcze. Zdecydo-wana większość przypadków szkód legalnych dotyczy sytuacji,kiedy dany podmiot nie zgodził się na odpłatne przekazanie wdrodze umowy określonego dobra na rzecz państwa lub pod-miotu realizującego cel publiczny. Zatem podmiot ten z jakichśprzyczyn zrezygnował ze świadczenia, które i tak później zo-stanie zastąpione odszkodowaniem pokrywającym majątkoweskutki władczej ingerencji administracji publicznej. W tej sy-tuacji nie można mówić, aby przewidywane odszkodowanie wjakikolwiek pozytywny sposób stymulowało postawę podmiotubędącego adresatem działań administracji publicznej.

Z drugiej strony nie można także uznać, aby konieczność do-starczenia świadczenia odszkodowawczego mogła w wyraźnysposób stymulować działanie organu administracji publicznej.Faktu, że administracja publiczna może łatwiej przewidziećkonsekwencje odszkodowawcze swych legalnych działań, niemożna mylić z sugestią, że wpływa to wyraźnie na postępowa-nie administracji publicznej. Postępowanie to przecież jestzwiązane w sposób ścisły regulacją ustawową. To ustawo-dawca wyznacza administracji zadania do realizacji i wskazujekryteria, wedle których administracja powinna zadania te po-dejmować i realizować. Nie można od administracji publicznej– która nie działa przecież we własnym interesie – oczekiwaćtakiej kalkulacji, jakiej można się spodziewać po podmiocieprywatnym strzegącym swego indywidualnego majątku.

W świetle powyższych uwag nie można przyjąć, aby oczeki-wana stymulacja zachowań osoby poszkodowanej i admini-stracji publicznej mogła zostać podniesiona do rangi funkcjiodpowiedzialności odszkodowawczej za szkody legalne. Prze-cież funkcja odpowiedzialności odszkodowawczej przejawiasię w tym, jaki stan rzeczy ma zostać osiągnięty poprzezspełnienie świadczenia odszkodowawczego. Takim stanemrzeczy nie może być domniemany wpływ na postawę podmiotuzobowiązanego i podmiotu uprawnionego z tytułu zdarzeniaskutkującego szkodą majątkową. Zdecydowanie bardziej prze-konujący wydaje się pogląd, iż odpowiedzialność za szkody le-galne ma prowadzić do naprawienia szkody, czyli doosiągnięcia stanu rzeczy jaki istniał przed powstaniem szkody.

3.1. Zatem pozostaje do rozważenia, czy w odpowiedzialnościza szkody legalne da się dostrzec realizację funkcji kompensa-cyjnej. Odpowiedzialność za szkody legalne jest w prze-ważającej mierze odpowiedzialnością standaryzowaną. Oznaczato, że rozmiar ewentualnego odszkodowania nie jest dopaso-wany do tego, aby majątek osoby poszkodowanej powrócił dostanu, w jakim się znajdował przed wyrządzeniem szkody. Od-szkodowanie ustalane jest w sposób standardowy, wedleobiektywnych reguł, jednakowych dla każdego przypadku.Przeto punktem odniesienia przy ustalaniu odszkodowania nie jestrozmiar doznanej szkody, lecz pewne przekonanie ustawodawcyo tym, w jakich granicach może wystąpić szkoda w typowych przy-padkach. Nadto ustawodawca, regulując odpowiedzialność zaszkody legalne, pominął istnienie związku przyczynowego mię-dzy zdarzeniem szkodzącym a szkodą. Ustawodawca sam ar-bitralnie zadecydował, kto jest osobą poszkodowaną i jakiedobra majątkowe tej osoby zostały naruszone. Nie musi być jed-nak tak, że powyższe spostrzeżenia przekreślają możliwośćzdefiniowania funkcji odpowiedzialności za szkody legalnejako funkcji kompensacyjnej.

Page 19: Casus nr 51

19

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Wprawdzie funkcja kompensacyjna na ogół wiązana jest z za-sadą pełnego odszkodowania, ale takie powiązanie nie ma cha-rakteru bezwzględnego. Polskie prawo cywilne jako regułęprzyjmuje zasadę pełnego odszkodowania16. Wymieniona za-sada została wyrażona przede wszystkim w art. 361 § 2 k.c.,zgodnie z którym w celu ustalenia zakresu obowiązku od-szkodowawczego powinna zostać uwzględniona szkoda wpełnym rozmiarze, tj. obejmująca wszystkie straty i utraconekorzyści. Sens odpowiedzialności odszkodowawczej najpełniejwyjaśnia jej funkcja kompensacyjna. Zachowaniu kompensa-cyjnego charakteru odszkodowania najlepiej służy zasadapełnego odszkodowania. Zwrócić uwagę należy również na po-dwójną rolę adekwatnego związku przyczynowego wskaza-nego w art. 361 § 1 k.c. Związek przyczynowy pełni nie tylkofunkcję przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, aleponadto wyznacza granice tej odpowiedzialności. Zobowiązanybowiem ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następ-stwa swego postępowania lub zdarzeń, z którymi ustawa łączyjego obowiązek odszkodowawczy17.

Zasada pełnej kompensacji szkody nie ma charakteru bez-względnego. Można spotkać pogląd, że art. 361 § 2 k.c. for-mułuje tę zasadę w sposób dość ostrożny18. Sam prawodawcauznał, że zasada pełnego odszkodowania obowiązuje w brakuodmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy (art.361 § 2 k.c.). Szczególne ustawowe ograniczenia działania za-sady pełnej kompensacji są dość liczne. Polegają oneprzykładowo na ograniczeniu obowiązku odszkodowawczegodo naprawienia poniesionych strat, z wyłączeniem utraconychkorzyści (np. art. 438 k.c.), ograniczeniu wysokości odszko-dowania do „zwykłej wartości rzeczy” stanowiącej przedmiotświadczenia (np. art. 788 § 1, 801 § 1, 856 § 1 k.c.) czy okreś-leniu odpowiedzialności tylko w granicach tzw. ujemnego in-teresu umowy (art. 387, 391, 566 § 1 i 574 k.c.). Inny przypadekstanowią przepisy ograniczające wysokość odszkodowania dopewnej oznaczonej kwoty, bez względu na rozmiar poniesio-nej szkody. Dla przykładu można wskazać art. 849 § 1 k.c.określający górną granicę wysokości odszkodowania na-leżnego od osoby utrzymującej zarobkowo hotel. Inny sposóbograniczenia obowiązku odszkodowawczego wprowadza art.4497 § 2 k.c., pozwalający na dochodzenie odszkodowaniatylko, jeśli szkoda na mieniu wyrządzona przez produkt nie-bezpieczny przekracza równowartość 500 euro.

Ograniczenie obowiązku naprawienia szkody można usta-nowić również w umowie stron. Tego typu klauzule umownepodlegają zawsze ocenie z punktu widzenia zgodności z nor-mami bezwzględnie obowiązującymi (zob. np. art. 437, 473 § 2k.c.) oraz zasadami współżycia społecznego (art. 58 § 2 k.c.).Zasada pełnego odszkodowania może doznać także istotnegoograniczenia w wyniku sądowego miarkowania odszkodowa-nia. Sąd bowiem może zmniejszyć odszkodowanie z uwagi naprzyczynienie się poszkodowanego do powstania lub zwięk-szenia szkody (art. 362 k.c.) albo ze względu na stanmajątkowy poszkodowanego lub osoby odpowiedzialnej (art.440 k.c.). Nadto na miarkowanie szkody wpływa okolicznośćodniesienia przez poszkodowanego niejako w sposób ubocznypewnych korzyści w związku z poniesioną szkodą, czego wy-razem jest zasada compensationis lucri cum damno. Poszko-dowany w końcowym rezultacie naprawienia szkody niepowinien bowiem otrzymać więcej niż wynosi sama szkoda19.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że funkcjękompensacyjną pełni także takie świadczenie odszkodowaw-cze, które z jakichś uzasadnionych powodów nie odpowiadawartości doznanej szkody. Zasada pełnego odszkodowania niema charakteru bezwzględnego i szeroko dopuszcza możliwośćograniczania wysokości odszkodowania. Z tej perspektywy na-leży spojrzeć również na obowiązek indemnizacji szkód legal-nych. Szkody te dotykają na ogół ściśle określonych dóbr, anie całego majątku osoby poszkodowanej. Już sama ta oko-liczność zachęca ustawodawcę do ograniczania skutków od-szkodowawczych i miarkowania odszkodowania wedlekryteriów obiektywnych bez odniesienia do indywidualnej sy-tuacji majątkowej.

3.2.1. Wymaga zauważenia, że szkody legalne wiązane sąprzez ustawodawcę z konkretnym dobrem majątkowym, a nieze stanem całego majątku osoby poszkodowanej. Przy czymchodzi o dobra o charakterze jednostkowym i niepowtarzal-nym. Nie znajdowałoby bowiem uzasadnienia aksjologicznego,gdyby ustawodawca zezwolił na stosowanie reguł przewidzia-nych dla szkód legalnych, także do nabywania na potrzebypaństwa dóbr powtarzalnych i dostępnych na rynku. Takiedobra państwo powinno nabywać na zasadach przewidzianychprzez prawo cywilne dla wszystkich podmiotów. Natomiastjeśli określone dobro jest tylko jedno i jego użycie jest nieod-zowne dla realizacji uzasadnionej potrzeby publicznej, wów-czas państwo może je nabyć w sposób przymusowy.

Do dóbr niepowtarzalnych niewątpliwie należą wynalazki.Zatem nie budzi sprzeciwu możliwość wykorzystania kon-kretnego wynalazku do celów państwowych lub ustanowieniana nim licencji przymusowej, jeżeli zostanie wykazane, że wy-maga tego interes publiczny. Jednak głównym i najważnie-jszym przedmiotem szkód legalnych są nieruchomości.Szkody te polegają albo na odebraniu własności i innych prawrzeczowych do nieruchomości albo na prawnym ograniczeniumożliwości korzystania z nieruchomości. Znaczenie rozstrzy-gające należy przypisać temu, że każda nieruchomość jest zeswej istoty niepowtarzalna. Można oczywiście wskazać nieru-chomości o takiej samej powierzchni, takim samym przezna-czeniu czy stanie zagospodarowania, o zbliżonej lub identycznejwartości. Nie zmienia to jednak faktu, że każda nieruchomośćjest dobrem indywidualnym i niepowtarzalnym, gdyż zajmujeściśle określone miejsce na powierzchni ziemi, a miejsce tojest tylko jedno. Dla przykładu, jeżeli państwo zamierza budo-wać autostradę, to na ten cel należy pozyskać nieruchomościpołożone w pasie drogowym autostrady. Nie można po-wyższego celu osiągnąć poprzez nabycie jakiejkolwiek nieru-chomości, lecz tylko tych nieruchomości, które znajdują się wpasie drogowym projektowanej autostrady.

Charakter jednostkowy i niepowtarzalny można wiązać takżez wodami powierzchniowymi. Ich właściciele w wielu przy-padkach są w swym uprawnieniu do korzystania z wód ogra-niczeni ze względu na potrzeby określonej społeczności (np.art.35 u.p.w.20) lub służb państwowych (np. art. 107 u.p.w.). Cha-rakter jednostkowy mają także zabytki, co nie wymaga tłuma-czenia. Szkody legalne nakierowane są w prawie każdymprzypadku na konkretnie wskazane dobro. Nie zawsze będzieto nieruchomość, wynalazek, zabytek ruchomy czy woda po-wierzchniowa. Może to być, tak jak w sytuacji uregulowanej w

Page 20: Casus nr 51

art. 161 k.p.a., określone uprawnienie nabyte na mocy decyzjiadministracyjnej. Również to uprawnienie będzie miało cechynadające mu charakter jednostkowy, gdyż jego źródłem jestkonkretna decyzja administracyjna. Tylko zmiana lub uchyle-nie tej decyzji umożliwi zniweczenie uprawnienia.

3.2.2. Należy zauważyć wyraźny związek pomiędzy szkodamilegalnymi na nieruchomości a istnieniem tzw. obszarów spe-cjalnych. W ogólnym ujęciu obszar specjalny to teren wyod-rębniony na podstawie przepisu prawa, na którym obowiązujeswoisty reżim publicznoprawny służący realizacji określonychinteresów publicznych. Przykłady tworzenia takich obszarówsą bardzo liczne. Należą do nich w szczególności parki naro-dowe, parki krajobrazowe i inne formy ochrony przyrody,strefy ochronne ujęć wody, obszary ochronne zbiorników wódśródlądowych, obszary ograniczonego użytkowania, parki kul-turowe, pomniki zagłady i ich strefy ochronne.

Problematyka obszarów specjalnych (zwanych także stre-fami specjalnymi) ma wymiar bardziej ogólny i odnosi się dozagadnień znacznie szerszych niż opis jednej z postaci inge-rencji administracji publicznej w sferę praw do nierucho-mości21. Skutkiem utworzenia obszaru specjalnego może byćnie tylko ograniczenie praw rzeczowych, ale również ustano-wienie ciężarów publicznych oraz wprowadzenie różnego ro-dzaju postanowień typu policyjnego22.

Dla potrzeb prowadzonych rozważań znaczenie ma okolicz-ność, iż funkcjonowanie obszarów specjalnych wkracza wsferę praw rzeczowych na nieruchomości, aby zapewnićosiągnięcie celów i wykonanie zadań ogólnospołecznych23.Określona nieruchomość ze względu na swą niepowtarzalnośćma służyć ochronie dóbr szczególnie cennych dla społeczeń-stwa lub służyć zaspokajaniu jego uzasadnionych potrzeb. Po-przez utworzenie obszaru specjalnego nieruchomość prywatnazostaje w określonym zakresie użyta dla realizacji zadań pub-licznych, takich w szczególności jak ochrona środowiska, za-pewnienie dostaw wody pitnej, ochrona elementów kulturynarodowej czy ochrona miejsc pamięci historycznej. Wymie-nione zadania mogą zostać osiągnięte tylko poprzez ustano-wienie swoistego reżimu administracyjnoprawnego na ściśleokreślonych nieruchomościach. Niepowtarzalność tych nieru-chomości wynika stąd, że z uwagi na okoliczności obiektywnetylko one nadają się do realizacji lub ochrony wyraźnie sfor-mułowanego interesu publicznego. Interes ów nie znajdzieoparcia bez ustanowienia norm reżimu specjalnego na danymterenie. Administracja publiczna nie może zabezpieczyć skon-kretyzowanego interesu publicznego w drodze nabycia prawdo jakichkolwiek nieruchomości czy choćby nieruchomościokreślonego rodzaju. Konieczne jest pozyskanie przez admi-nistrację publiczną określonych uprawnień w stosunku tylkodo tej, a nie innej nieruchomości. Zatem usprawiedliwieniemszkody legalnej wyrządzonej przez administrację publicznąjest fakt, że dla podjęcia określonych działań szkodzących nanieruchomości nie było – ze względu na jej jednostkowy cha-rakter – innej alternatywy poza poniechaniem interesu pub-licznego.

3.2.3. Szkoda legalna wcale nie musi być nakierowana naściśle określone dobro majątkowe. Dzieje się tak przedewszystkim w sytuacji, kiedy administracja publiczna działa w

stanie wyższej konieczności. Działania podejmowane w staniewyższej konieczności mają na celu usunięcie stanu zagrożeniai jego skutków. Nie są one zatem nakierowane na jakieś kon-kretne dobra o charakterze niepowtarzalnym, lecz dotykają ja-kichkolwiek dóbr majątkowych, których naruszenie byłokonieczne z uwagi na cel i skuteczność działania w staniewyższej konieczności.

Najlepszym przykładem jest regulacja zamieszczona w art.228 ust. 4 Konstytucji i art. 2 ust. 1 u.w.s.m.24. Powołane prze-pisy stanowią, że każdemu, kto poniósł stratę majątkową w na-stępstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatelaw czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodo-wanie. Nie ma tutaj znaczenia jakie dobra zostały objęteszkodą majątkową. Drugi przykład związany jest z utworze-niem strefy niebezpieczeństwa. Ustawodawca nadal nie uza-leżnia prawa do odszkodowania od naruszenia jednego, ściśleokreślonego dobra, ale już prawo to nie wiąże ze szkodą w ja-kimkolwiek składniku majątku osoby poszkodowanej. Miano-wicie naprawieniu może podlegać tylko szkoda w mieniupozostającym w strefie lub uszczuplonym wskutek ewakuacji.W myśl art.73 ust.1-2 u.z.S.Z.R.P.25 za szkodę uważa się szkodęw mieniu znajdującym się na nieruchomości zajętej na zakwa-terowanie przejściowe oraz powstałą wskutek przymusowejewakuacji z terenu objętego strefą niebezpieczeństwa lub wmieniu pozostającym w tej strefie.

Liczniejsze są przypadki, kiedy ustawodawca wiąże działaniaw stanie wyższej konieczności z instytucją prawną, jaką jestczasowe zajęcie nieruchomości. Wskazać tutaj należy na zaję-cie nieruchomości w celu zapobieżenia skutkom działania siływyższej (art. 126 u.g.n.26), likwidacji epidemii i usuwania jejskutków (art. 33 ust. 3 pkt 7 u.c.z.z.27), czy w celu zapobieżenianiebezpieczeństwu wywołanemu ruchem zakładu górniczego(art.90 ust. 1 u.p.g.g.28). W podanych przypadkach działanieszkodzące następuje zarówno ze względu na jednostkowy cha-rakter danej nieruchomości, jak i ze względu na potrzebystanu szczególnego zagrożenia. Cecha niepowtarzalnościdanej nieruchomości jest dla wskazanych przypadków rele-wantna tylko o tyle, o ile wynika to z miejsca, w którym wy-stąpiło zagrożenie lub pojawiły się jego skutki. Potrzebąpubliczną, która zadecydowała o wyrządzeniu szkody była ko-nieczność usunięcia stanu niebezpieczeństwa, a nie pojedyn-czość naruszonego dobra.

3.3. Niezależnie od uczynionych wyżej spostrzeżeń możnawskazać także sytuacje, w których szkody legalne podlegająregule pełnej kompensacji. W niektórych przypadkach odpo-wiedzialność za szkody legalne mieści się bowiem w ramachodpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej przez prze-pisy k.c. Oczywiste są te sytuacje, kiedy ustawodawca wprostodsyła do przepisów k.c. W myśl art. 29 i 30 u.o.z.o.n.z.29 od-szkodowanie za zajęcie zabytku ruchomego lub nieruchomegow celu prowadzenia na nim badań naukowych ustala się na za-sadach określonych w k.c. Podobnie naprawienie przez in-westora szkody wynikłej wskutek wejścia na sąsiedni terennastępuje na zasadach określonych w k.c. (art. 47 ust. 3u.p.b.30). Zatem możliwe jest ustalenie pełnego odszkodowa-nia za pomocą metody dyferencyjnej odniesionej do całegomajątku osoby poszkodowanej. Przy czym nie ma znaczenia,że sąd w praktyce może przyjąć założenie, iż szkoda dotknęła

20

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Page 21: Casus nr 51

21

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

tylko niektóre elementy sytuacji majątkowej poszkodowanego.Zawsze bowiem dopuszczalny jest dowód dla wykazania, że za-sięg szkody jest znacznie szerszy.

Nie budzi jednak wątpliwości, iż przepisy k.c. znajdą częstozastosowanie również wtedy, gdy regulacja dotycząca odpo-wiedzialności za szkodę legalną nie zawiera odesłania do k.c.Przyjmuje się bowiem, że stosunek odszkodowawczy, którypowstaje w wyniku zdarzenia powodującego szkodę legalną,miedzy poszkodowanym a zobowiązanym do naprawieniaszkody, ma charakter z natury cywilnoprawny31. W orzecznic-twie sądowym od dawna przyjmuje się tezę o cywilnym cha-rakterze odpowiedzialności odszkodowawczej32. Zatem wzakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych należystosować ogólne zasady sformułowane w art. 361-363 k.c., atakże przepisy o przedawnieniu czy zwłoce. Wskazane prze-pisy k.c. należy stosować wprost, a nie tylko per analogiam 33,chociaż niekiedy podnosi się, że ewentualne stosowanie prze-pisów k.c. może być tylko wynikiem analogii międzygałęzio-wej34. Zdaniem E. Łętowskiej zbieg norm między przepisamik.c. a przepisami o odpowiedzialności za szkody legalne powi-nien być rozstrzygany na rzecz kumulacji norm, ze wszystkimiwynikającymi stąd konsekwencjami35.

Oczywiście, stosowanie przepisów kodeksowych jestmożliwe o tyle tylko, o ile te same kwestie nie zostały unor-mowane inaczej w przepisach dotyczących konkretnych przy-padków wyrządzenia szkód legalnych. Nie zawsze jednakustawodawca wskazuje w sposób kompleksowy reguły napra-wienia określonej szkody legalnej. Nie oznacza to jeszczeotwarcia drogi do stosowania ogólnych przepisów k.c. o obo-wiązku odszkodowawczym. Najpierw należy ustalić, czy wowej niepełnej, fragmentarycznej regulacji nie zamieszczonopostanowień, które w sposób oczywisty nie dadzą się pogodzićz zasadami kodeksowej odpowiedzialności odszkodowawczej.Wystarczy, że ustawodawca, zezwalając na wyrządzenie okreś-lonej szkody legalnej, wskaże taki sposób oznaczenia rozmiarutej szkody lub taki zakres obowiązku naprawienia szkody,które zamykają drogę do realizacji zasady pełnej kompensacjii zastosowania metody dyferencyjnej w celu oznaczeniaszkody. Zatem ustawodawca łatwo może zamknąć drogę douzupełniającego stosowania przepisów k.c. o odpowiedzial-ności odszkodowawczej. W tym celu wcale nie muszą być two-rzone rozbudowane regulacje odrębne (jak na przykład wprzypadku wywłaszczenia), wystarczy zapis wyłączający możli-wość indywidualnego ustalania szkody, co już podważa samokodeksowe pojęcie szkody. Wówczas zamiast posiłkować sięprzepisami k.c. należy odwołać się w koniecznym zakresie doodpowiedniego zwartego reżimu prawnego dotyczącego szkódlegalnych. Obecnie są to przede wszystkim przepisy owywłaszczeniu.

Należy stwierdzić, że niewiele jest regulacji dotyczącychszkód legalnych, które mogą bez większych kontrowersji zos-tać uzupełnione ogólnymi przepisami k.c. o obowiązku od-szkodowawczym.

3.4. W przypadku szkód legalnych na nieruchomości wyso-kość odszkodowania pozostaje w ścisłym związku z wartościąnieruchomości. Zasady ustalania tej wartości zostały określonedrobiazgowo przez ustawodawcę. Wprowadzona została stan-dardowa procedura ustalania wartości nieruchomości lub

zmiany jej wartości, oparta na kryteriach obiektywnych. Abyzapewnić profesjonalną realizację reguł ustalania wartości nie-ruchomości, zadanie to ustawodawca powierzył rzeczoznaw-com majątkowym. Dowód z ich opinii (operatu szacunkowego)jest koniecznym elementem postępowania zmierzającego doustalenia odszkodowania.

Przy ustalaniu odszkodowania ustawodawca wyłącza możli-wość badania szkody, jaka wystąpiła w majątku, którego skład-nikiem jest nieruchomość. Nie ma zatem znaczenia rozmiarszkody, jaki wystąpił w danym majątku. Nie chodzi przeto oszkodę w rozumieniu k.c. Z punku widzenia zakresu odpowie-dzialności odszkodowawczej doniosłość ma jedynie obiek-tywny spadek wartości nieruchomości lub wartość utraconegoprawa na nieruchomości. Obowiązek kompensacji został unie-zależniony od szkody jaka wystąpiła w majątku danej osoby.

Dla ustalania wysokości odszkodowania nie ma znaczenianie tylko to, czy szkoda dotknęła także innych poza nieru-chomością składników indywidualnego majątku. Bez znacze-nia pozostaje również wartość nieruchomości jako składnikaindywidualnego majątku. Wartość powyższa będzie różnicąmiędzy wartością całego majątku a wartością tegoż majątkupo wyłączeniu z jego składu nieruchomości. Za każdym razemustala się powszechną wartość nieruchomości bez odniesie-nia się do jej wartości jako składnika indywidualnego majątku.Rozpatrywane są wprawdzie indywidualne cechy nierucho-mości, takie jak stan jej zagospodarowania i sposób wyko-rzystania, ale cechy te nie są odnoszone do funkcjinieruchomości jako składnika jakiegoś majątku, lecz są po-równywane z pewnymi cechami modelowymi przypisywanyminieruchomościom w ogólności. A przecież nieruchomość sta-nowi przede wszystkim składnik określonego majątku, stądjej wartość należałoby mierzyć, mając na uwadze związekfunkcjonalno-organizacyjny, w jakim ta nieruchomość po-zostaje z pozostałymi składnikami majątku. Tymczasem usta-wodawca zastępuje obowiązek naprawienia poniesionejszkodyobowiązkiem zapłaty kwoty pieniężnej wyliczonej woparciu o kryteria obiektywne.

3.5. Oprócz szkód legalnych na nieruchomościach możnawskazać inne sytuacje, w których ustawodawca nie zmierza dowyrównania poniesionej szkody, lecz wprowadza odszkodo-wanie standaryzowane. W myśl art. 49 ust. 1 u.o.z.z.36 za bydło,świnie, owce, kozy, konie, kury, kaczki, gęsi i indyki, zabitelub poddane ubojowi, na skutek wydania decyzji i roz-porządzeń, przysługuje odszkodowanie ze środków budżetupaństwa. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości ryn-kowej zwierzęcia. Wartość tę określa się na podstawie średniejz trzech kwot oszacowania przyjętych przez powiatowego le-karza weterynarii oraz dwóch rzeczoznawców wyznaczonychprzez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) z listy prowa-dzonej przez powiatowego lekarza weterynarii (art. 49 ust. 2 i3 u.o.z.z.). Dla zakresu obowiązku odszkodowawczego niemają znaczenia ujemne skutki, jakie powstały w majątku ho-dowcy wskutek zabicia zwierząt. W szczególności odszkodo-wanie nie ma na celu pokrycie kosztów odtworzenia hodowli,kosztów niewykorzystanych zapasów karmy dla zwierząt czykosztów odzyskania rynków zbytu. Odszkodowanie nieprzysługuje również za utracone korzyści związane z hodowlązwierząt, lecz obejmuje tylko ich wartość rynkową.

Page 22: Casus nr 51

22

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Zarówno w przypadku wykorzystania wynalazku dla celówpaństwowych, jak i w przypadku ustanowienia licencji przy-musowej, o której mowa w art.255 ust.1 pkt 6 u.p.w.p.37, usta-wodawca obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej wmajątku osoby uprawnionej z patentu zastąpił obowiązkiemwynagrodzenia w wysokości odpowiadającej wartości rynko-wej licencji. Nie w każdym przypadku będzie to oznaczało, żeukształtowana w wyniku powyższych zdarzeń sytuacjamajątkowa osoby uprawnionej z patentu nie będzie się różniłaod sytuacji, która powstałaby w wyniku dobrowolnego zawar-cia umowy licencyjnej. Nadto ustawodawca nie wziął poduwagę okoliczności, iż uprawniony z patentu chronił stan swo-jego majątku poprzez zaprzestanie udzielania dalszych licencji.W efekcie powyższy sposób kompensacji szkody wyrządzonejwskutek ustanowienia licencji przymusowej lub zezwolenia nakorzystanie z wynalazku do celów państwowych nie zawszemusi prowadzić do naprawienia doznanej szkody majątkowej.Wartość rynkowa licencji nie musi odpowiadać wartościszkody.

Odszkodowanie za przejęcie zabytku ruchomego na włas-ność Skarbu Państwa odpowiada wartości rynkowej tego za-bytku (art. 50 ust. 4 pkt 1 u.o.z.o.n.z.). Nie jest więc możliweindywidualne ustalenie szkody, gdyż dla określenia wyso-kości odszkodowania relewantny jest tylko jeden element –powszechna (rynkowa) wartość przejętego zabytku rucho-mego.

3.6. Opisana wyżej szkoda jest szkodą standaryzowaną, którastanowi pojęcie jakościowo odmienne od szkody w rozumie-niu k.c. Nie można nawet uznać szkody standaryzowanej zaelement lub za minimum pełnej doznanej szkody. Są to innepojęcia. Ustawodawca wyłącza zastosowanie ogólnych zasadprawa cywilnego do ustalenia zakresu odpowiedzialności zaszkodę legalną i nakazuje traktować ją jako szkodę standary-zowaną. Odszkodowanie za szkodę standaryzowaną zastępujez mocy ustawy odszkodowanie w granicach szkody doznanej.

W przypadku odpowiedzialności za szkodę standaryzowanąpostulat pełnej kompensacji nie jest realizowany, nie znajdujerównież zastosowania metoda dyferencyjna. Ocena rozmiaruszkody standaryzowanej abstrahuje od indywidualnej sytuacjimajątkowej poszkodowanego, gdyż za podstawę jej ustaleniaprzyjmuje się rynkową, powszechną wartość naruszonegodobra. Wartość ta jest obiektywną cechą tego dobra i nie po-zostaje w związku z jego wartością jako składnika indywi-dualnego majątku. Ustawodawca przyjął założenie, że szkoda– i to w dodatku nie ta poniesiona, lecz tylko standardowoustalona – występuje wyłącznie w określonym dobrzemajątkowym, stąd nie należy sprawdzać, jaki wpływ miało zda-rzenie szkodzące na stan całego majątku poszkodowanego.

Kompensacja szkody standaryzowanej zastępuje naprawie-nie szkody na zasadach ogólnych. Ograniczenie zakresu od-powiedzialności tylko do szkody standaryzowanej oznaczaodstąpienie od badania sytuacji majątkowej indywidualnegoposzkodowanego i tym samym umożliwia przyjęcie znacznieprostszej metody ustalania rynkowej (powszechnej) wartościnaruszonego dobra. Z taką sytuacją mamy do czynienia przedewszystkim w przypadku szkód legalnych na nieruchomoś-ciach. Zakres sformalizowania i standaryzacji metod ustalaniawartości nieruchomości zwalnia organ ustalający odszkodo-

wanie od badania wartości majątku osoby poszkodowanej lubindywidualnej wartości nieruchomości jako składnika tegomajątku, złączonego więzami funkcjonalno-organizacyjnymi zresztą majątku. Taki zabieg ustawodawca uznał za nieopera-tywny. Z góry założył, że zdarzenie sprawcze oddziałuje tylkona nieruchomość.

Drugim założeniem abstrahującym od rozmiaru doznanejszkody jest porzucenie metody dyferencyjnej. W przypadkuszkody standaryzowanej konieczny jest inny sposób oznacza-nia wielkości szkody niż metoda dyferencyjna, odniesiona doogólnego stanu majątku poszkodowanego. Ustawodawca wy-brał w przypadku nieruchomości, jako kryterium określeniarozmiaru obowiązku odszkodowawczego, jej wartość rynkowąlub odtworzeniową. Podobnie w przypadku zwierząt ubitychze względów sanitarnych o odszkodowaniu decyduje wartośćrynkowa. W przypadku ustanowienia licencji przymusowej czyzezwolenia na korzystanie z wynalazku do celów państwowycho wysokości odszkodowania decyduje wartość rynkowa licen-cji. Podkreślić przeto należy, iż w przypadku kiedy ustawa na-kazuje naprawienie jedynie szkody standaryzowanej, zasadapełnej kompensacji ulega znacznemu ograniczeniu na rzeczusprawnienia i uproszczenia procesu odszkodowawczego.

Szkoda standaryzowana jest całkowicie odrębną i w innysposób oznaczoną wartością, niewykazującą bezpośredniej za-leżności ze szkodą w rozumieniu k.c. ani z żadnym jej skład-nikiem wymienionym w art. 361 § 2 k.c.38. Skoro szkodastandaryzowana nie odpowiada szkodzie doznanej, to równieżświadczenie zmierzające do jej wyrównania nie prowadzi dokompensacji indywidualnie doznanej szkody. Standaryzo-wane odszkodowanie może przewyższać wysokość odszko-dowania przewidzianego w art. 361 § 2 k.c., ale może takżebyć od niego znacznie mniejsze. Niemniej ustawodawcazałożył, że ustalona w przepisach metoda obliczeniowa po-zwoli w uśrednionej liczbie przypadków wyznaczyć odszko-dowanie standaryzowane w wysokości równej lub zbliżonejdo odszkodowania czyniącego zadość zasadzie pełnej kom-pensacji.

4. Podsumowując powyższe uwagi, trzeba stwierdzić, iż stan-daryzacja odszkodowania w większości przypadków szkód le-galnie spowodowanych przez administrację publiczną niepodważa kompensacji jako celu ustalenia i wypłaty odszkodo-wania. Także odszkodowanie ustalone wedle kryteriów rynko-wych – bez nawiązania do indywidualnej sytuacji majątkowejposzkodowanego – może z powodzeniem pełnić funkcje kom-pensacyjną. Odszkodowanie takie w przeważającej liczbie przy-padków zmierza do naprawienia szkody i przywróceniasytuacji majątkowej poszkodowanego takiej, jaka istniała,zanim organ administracji publicznej podjął władcze działania.Wprawdzie odszkodowanie za szkody legalne nie zmierza dopełnej ekwiwalentności, to jednak dobrze służy ochronie inte-resów majątkowych osoby poszkodowanej. Z załażenia świad-czenie związane ze szkodą legalną ma prowadzić dowyrównania szkody, zatem mimo niespełniania postulatupełnej kompensacji, nie sposób zaprzeczyć, że jedynym celemtakiego świadczenia jest kompensacja szkody. Po to wypłacasię odszkodowanie, aby zniwelować doznany uszczerbekmajątkowy. W sposób ewidentny funkcja, jaką realizuje od-szkodowanie za szkody legalne, jest funkcją kompensacyjną.

Page 23: Casus nr 51

23

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Odszkodowanie ustala się i wypłaca w celu wyrównania po-wstałego uszczerbku majątkowego, a nie dla innych powodów.

dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI

Autor jest Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu

Przypisy:

1 A. Kędzierska-Cieślak, Zagadnienia funkcji prawa cywilnego w związku z

unormowaniem odszkodowania w prawie polskim [w:] Odpowiedzialność cy-

wilna za wyrządzenie szkody, red. S. Grzybowski, Warszawa 1969, s. 35.2 T. Dybowski [w:] System prawa cywilnego, t. III, cz.1, red. Z. Radwański,

Wrocław – Warszawa –Gdańsk – Kraków – Łódź 1981, s. 207.3 Z. Radwański, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 1995, s. 103.4 zob. W. Warkałło, Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje,

granice, Warszawa 1972, s. 20 i nast.; A. Szpunar, O funkcjach odpowiedzial-

ności cywilnej, ZNUJ 1973, nr 1, Prace z wynalazczości i ochrony własności

intelektualnej, s. 171 i nast.; W. Czachórski, Zasady i funkcje odpowiedzial-

ności cywilnej według kodeksu cywilnego – ich ewolucja [w:] Studia z prawa

zobowiązań, red. Z. Radwański, Warszawa-Poznań 1979, s. 62; T. Dybowski

[w:] System prawa cywilnego, s.208-213; Z. Radwański, jak wyżej, s. 102; A.

Szpunar, Odszkodowanie za szkodę majątkową. Szkoda na mieniu i osobie,

Bydgoszcz 1998, s. 131-136; P. Granecki, Odpowiedzialność sprawcy szkody

niemajątkowej na podstawie art.448 k.c., Studia Prawnicze 2002, nr 2,

s.110-111.5 Zwłaszcza W. Warkałło, jak wyżej, s.65.6 tak: A. Szpunar, Uwagi o funkcjach odpowiedzialności odszkodowawczej, PiP

2003, nr 1, s. 21.7 tak: W. Czachórski, jak wyżej, s. 62.8 Bardzo krytycznie do funkcji represyjnej odniósł się A. Szpunar, op.cit., s.

23; A. Szpunar, Odszkodowanie za szkodę majątkową. Szkoda na mieniu i

osobie, Bydgoszcz 1998, s.135.9 np. W. Czachórski, jak wyżej, s. 62; T. Dybowski [w:] System prawa cywil-

nego, s.208 i 213; Z. Radwański, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa

1995, s. 103; A. Szpunar, Odszkodowanie za szkodę majątkową. Szkoda na

mieniu i osobie, Bydgoszcz 1998, s. 135; A. Szpunar, op.cit, PiP 2003, nr 1,

s. 24.10 Z. Radwański, jak wyżej, s. 103.11 A. Śmieja, Z problematyki funkcji odpowiedzialności odszkodowawczej [w:]

Prace cywilistyczne, red. S. Wójcik, Warszawa 1990, s. 325.12 Z. Gawlik [w:] Podstawy prawa cywilnego. Zobowiązania. Część ogólna, Z.

Gawlik, J. Gajda, red. S. Wójcik, Warszawa 2003, s. 119.13 zob. T. Pajor, Przemiany w funkcjach odpowiedzialności cywilnej [w:] Roz-

prawy z polskiego i europejskiego prawa prywatnego. Księga pamiątkowa

ofiarowana prof. J. Skąpskiemu, red. A. Mączyński, M. Pazdan, A. Szpunar,

Kraków 1994, s. 305; A. Szpunar, Uwagi o funkcjach odpowiedzialności od-

szkodowawczej, PiP 2003, nr 1, s. 25-26.14 A. Cudna-Wagner, Odpowiedzialność odszkodowawcza ubezpieczyciela, War-

szawa 2002, s. 23 i 31.15 J. Boć, Wyrównanie strat wynikłych z legalnych działań administracji,

Wrocław 1971, s. 201-202.16 zob. T. Dybowski [w:] System prawa cywilnego, t. III, cz. 1, red. Z. Radwań-

ski, s. 291; L.Stecki, Zasada pełnej kompensacji szkody. Zagadnienia wy-

brane [w:] Rozprawy z prawa cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci Witolda

Czachórskiego, Warszawa 1985, s. 229-245; W. Czachórski, Zobowiązania.

Zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 102; T. Wiśniewski [w:] Komentarz do

kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania, t. I, red. G. Bieniek, War-

szawa 1999, s. 62; Z. Banaszczyk [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, red.

K. Pietrzykowski, Warszawa 2004, s. 815.17 T. Wiśniewski, jak wyżej, s. 62; Z. Banaszczyk, jak wyżej, s. 812.18 J. Skąpski [w:] Zarys prawa cywilnego, S. Grzybowski, J. Skąpski, S. Wój-

cik, Warszawa 1988, s. 154.19 zob. T. Dybowski [w:] System prawa cywilnego, s. 295-308.20 Ustawa z dnia 18.07.2001 r. - Prawo wodne, t.j. Dz.U. 2005 nr 239, poz.

2019 ze zm.21 zob. Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 148-162.22 Z. Leoński, jak wyżej, s. 148; A. Wasilewski, Obszar górniczy. Zagadnienia

prawne, Warszawa 1969, s. 114.23 T. Kurowska, Obszar specjalny jako postać ingerencji administracji w sferę

uprawnień właściciela nieruchomości gruntowej, Studia Iuridica Silesiana, t.

6, Katowice 1979, s. 56.24 Ustawa z dnia 22.11.2002 r. o wyrównaniu strat majątkowych wynikających

z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i

obywatela, Dz.U. 2002 nr 233 poz. 1955 ze zm. 25 Ustawa z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospo-

litej Polskiej, t.j. Dz.U. 2005 nr 41 poz. 398 ze zm.26 Ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U.

2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.27 Ustawa z dnia 06.09.2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach, Dz.U.

2001 nr 126 poz. 1384 ze zm. (uchylona z dniem 31.12.2008 r.).28 Ustawa z dnia 4.02.1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, t.j. Dz.U. 2005

nr 228 poz.1947 ze zm.29 Ustawa z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568 ze zm.30 Ustawa z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, t.j. Dz.U. 2006 nr 156 poz.

1118 ze zm.31 E. Łętowska, Charakter odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wyko-

nywaniu funkcji publicznych i jej stosunek do odszkodowawczej odpowiedzial-

ności kodeksowej [w:] Studia z prawa zobowiązań, red. Z. Radwański,

Warszawa – Poznań 1979, s. 87-92.32 np. wyrok SN z dnia 29.09.1959 r., sygn. II CR 742/58, OSPiKA 1961, nr

10, poz. 273; wyrok SN z dnia 23.07.1970 r., sygn. II CR 298/70, OSPiKA

1971, nr 11, poz. 206.33 tak E. Łętowska, jak wyżej, s. 96-97.34 E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970,

s. 14-38.35 E. Łętowska, jak wyżej, s. 100.36 Ustawa z dnia 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu

chorób zakaźnych zwierząt, t.j. Dz.U. 2008 nr 213 poz.1342 ze zm.37 Ustawa z dnia 30.06.2000 r. - Prawo własności przemysłowej, t.j. Dz.U. 2003

nr 119 poz. 1117 ze zm.38 por. J. Jastrzębski, O wyprzedzającej przyczynowości, Kwartalnik Prawa

Prywatnego 2003, nr 3, s. 628-630.

Page 24: Casus nr 51

24

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Wprowadzenie

Obecny kształt ustrojowy polskiego sądownictwa administ-racyjnego jest efektem ponaddwustuletniego procesu jegoewolucji. Proces ten, choć naznaczony wydarzeniami histo-rycznym, powodującymi przerwy w działalności tegoż sądow-nictwa, jest wyrazem budowanej przez dziesięciolecia ciągłościmyśli prawniczej, dotyczącej sądowej kontroli administracji.Kształtowane w ten sposób standardy ustrojowe sądownictwaadministracyjnego niosą ze sobą wartości, za którymi stoi bo-gaty dorobek orzeczniczy i doktrynalny1. Na szczególnąuwagę w tym zakresie zasługują doświadczenia związane ztworzeniem i funkcjonowaniem modelu ustrojowego sądow-nictwa administracyjnego w II Rzeczpospolitej.

Z chwilą odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r.rozpoczął się okres budowy od podstaw ustroju odrodzonejpaństwowości. Powstająca już od schyłku tego samego rokustruktura aparatu państwowego uległa w okresie dwudziesto-lecia międzywojennego istotnej ewolucji, na co niewątpliwywpływ miały stosunki polityczne i przemiany ustrojowe w in-nych krajach europejskich2. Kształtujący się w Polsce od 1919 r.ustrój polityczny oparty na zasadzie podziału władzy i parla-mentarno-gabinetowym systemie rządów został utrwalony wpostanowieniach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17marca 1921 r.3. Stan ten przetrwał do czasu uchwalenia nowelikonstytucyjnej z 1926 r.4, która w sposób znaczący ograniczyłakompetencje parlamentu na rzecz organów władzy wykonaw-czej, tj. prezydenta i rządu. Nasilające się w następnych latachdążenia do dalszego rozszerzenia uprawnień władzy wyko-nawczej znalazły odzwierciedlenie w treści ustawy zasadniczejz 23 kwietnia 1935 r.5 wprowadzającej autorytarny systemrządów. Niezależnie od bardzo rozbieżnych ocen dotyczącychII Rzeczypospolitej jej trwałym osiągnięciem było zbudowaniepodstaw społeczno-politycznych i gospodarczych nowoczes-nego państwa. Nie sposób też jednak nie zauważyć, iż nieudało się w okresie XX-lecia międzywojennego ugruntowaćzasad ustrojowych demokratycznego państwa prawnego6.

Wraz z rozpoczęciem odbudowy ustroju polskiej państwo-wości przystąpiono do tworzenia podstaw prawnych sądowejkontroli administracji publicznej. O ile jednak sama potrzebarestytucji sądownictwa administracyjnego nie budziła wątpli-wości, o tyle problemem pozostawała kwestia przyjęcia jegookreślonego modelu ustrojowego. Po okresie zaborów Polskaodziedziczyła dwa odmienne systemy ustrojowe sądownictwa

administracyjnego: południowoniemiecki obowiązujący na zie-miach zaboru austriackiego oraz północnoniemiecki właściwydla ziem zaboru pruskiego.

Pierwszy z nich polegał na istnieniu jednoinstancyjnego Try-bunału Administracyjnego z siedzibą w Wiedniu, był on orga-nizacyjnie wyodrębniony zarówno ze struktury sądownictwapowszechnego, jak i administracji, a zakres jego właściwościmiejscowej obejmował terytorium całego cesarstwa (bez Wę-gier)7. Właściwość Trybunału Wiedeńskiego określona zos-tała klauzulą generalną uzupełnioną enumeracją negatywnąspraw wyłączonych spod jego orzecznictwa. Do jego kompe-tencji należała więc kontrola zgodności z prawem decyzji idziałań administracji, które naruszały podmiotowe prawa pub-liczne skarżącego z wyłączeniem spraw enumeratywnie okreś-lonych, np. decyzji podejmowanych na podstawie swobodnegouznania8. Trybunał posiadał uprawnienia wyłącznie kasacyjne,a jedynym wyjątkiem w tym zakresie były skargi na bezczyn-ność administracji, przy których rozstrzyganiu dopuszczanoorzekanie co do istoty sprawy9. W skład Trybunału Administra-cyjnego wchodzili: pierwszy i drugi prezydent, prezydenci sena-tów oraz niezawiśli sędziowie (radcy)10. Wszyscy byli mianowanidożywotnio przez głowę państwa na wniosek Rady Ministrów.Połowa składu sędziowskiego musiała mieć kwalifikacje wyma-gane dla sędziów sądów powszechnych, a służby sędziowskiej wTrybunale nie można było łączyć z piastowaniem innegourzędu publicznego11.

Z kolei na ziemiach polskich zaboru pruskiego obowiązywałzgoła odmienny model ustrojowy sądownictwa administracyj-nego, zakładał on bowiem istnienie trójszczeblowego systemusądów administracyjnych, całkowicie oddzielonego od pionusądownictwa powszechnego, a jego cechą charakterystycznąbyło powiązanie niższych instancji z organami samorządu te-rytorialnego12. Sądami I instancji były wydziały powiatowe (wmiastach wyodrębnionych wydziały miejskie) będące jedno-cześnie organami wykonawczymi samorządu powiatowego,natomiast w II instancji (dla niektórych kategorii spraw była toI instancja) orzekały działające na szczeblu rejencji wydziałyobwodowe. Skład obu niższych instancji sądów administra-cyjnych miał charakter urzędniczo-obywatelski. Najwyższą in-stancją pruskiego sądownictwa administracyjnego pozostawałWyższy Trybunał Administracyjny z siedzibą w Berlinie. Byłon sądem III instancji (w niektórych kategoriach spraw II, anawet I instancji) i jako jedyny w tej strukturze nie był po-wiązany organizacyjnie i personalnie z administracją. Trybu-

M O D E L U S T R O J O W Y M O D E L U S T R O J O W Y

S Ą D O W N I C T W A A D M I N I S T R A C Y J N E G O S Ą D O W N I C T W A A D M I N I S T R A C Y J N E G O

WW I I R Z E C Z Y P O S P O L I T E JI I R Z E C Z Y P O S P O L I T E J

– Z A Ł O Ż E N I A O R A Z P R A K T Y K A J E G O F U N K C J O N O W A N I A

JACEK JOACHIMOWSKI

Page 25: Casus nr 51

25

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

nał, na czele którego stał prezydent, dzielił się na senatydziałające pod przewodnictwem prezydentów senatów, a jegoskład w przeciwieństwie do obu niższych instancji sądow-nictwa administracyjnego był czysto sędziowski13. Właściwośćpruskiego sądownictwa administracyjnego określona zostałaza pomocą klauzuli pozytywnej enumeracji, która uzupełnionazostała klauzulą generalną w sprawach policyjnych i skarbo-wych. Sądy administracyjne wszystkich instancji, opróczuprawnień kasacyjnych, orzekały także reformacyjnie14.

W tym miejscu należy zauważyć, że na ziemiach polskich za-boru rosyjskiego, po likwidacji odrębności ustrojowych Kró-lestwa Polskiego (po roku 1867), sądownictwo administracyjnew ścisłym tego słowa znaczeniu nie istniało. Ze względu bo-wiem na specyfikę ustroju absolutnego XIX-wiecznej Rosji kon-trola administracji miała tam charakter quasi-sądowy15.

Zanim podjęto decyzję co do wyboru określonej koncepcjiustrojowej sądownictwa administracyjnego w odrodzonympaństwie, przejściowo utrzymano dotychczasowe rozwiązania,dostosowując je jedynie do nowych warunków. Na ziemiachbyłego zaboru austriackiego kompetencje wiedeńskiego Try-bunału Administracyjnego przekazano Sądowi Najwyższemu,przy którym powstał IV Senat do spraw publicznoprawnych, wjego skład weszli zaś byli sędziowie Trybunału Administracyjnegow Wiedniu16. Natomiast na ziemiach byłego zaboru pruskiegoutrzymano obie niższe instancje sądownictwa administracyjnego,którymi były wydziały powiatowe oraz wojewódzkie sądy admi-nistracyjne, kompetencje sądu najwyższej instancji zaś powie-rzono Senatowi Administracyjnemu Sądu Apelacyjnego wPoznaniu (z wyjątkiem ziem Górnego Śląska, dla których sądemnajwyższej instancji był Śląski Trybunał Administracyjny - SenatAdministracyjny Sądu Apelacyjnego w Katowicach)17. Obowiązy-wały więc w tym okresie na obszarach dwóch byłych zaborówdwa różne systemy ustrojowe sądownictwa administracyjnego, ana ziemiach byłego zaboru rosyjskiego wprowadzono tylko w nie-licznych sprawach samorządowych kontrolę aktów administracjiprzez sądy powszechne18.

Tocząca się w tym czasie dyskusja na temat kształtu ustro-jowego przyszłego sądownictwa administracyjnego przebie-gała wokół dwóch kluczowych zagadnień. Po pierwsze,chodziło o rozstrzygnięcie kwestii, czy sądownictwo administ-racyjne powinno znaleźć się w strukturze administracji, czy teżwykonywane być przez sądy wyodrębnione z tej struktury, ajeśli tak, to czy kontrolę administracji powierzyć sądom po-wszechnym czy też wyodrębnionym ze struktury sądownictwapowszechnego, sądom administracyjnym. W dyskusji nad tąkwestią przeważały poglądy mówiące, iż kontrola administra-cji publicznej powinna być wykonywana przez wyodrębnioneze struktury administracji i wyspecjalizowane w prawie pub-licznym sądy administracyjne19. Drugim zagadnieniem, wokółktórego toczyła się przedmiotowa dyskusja, była kwestia za-kresu sądownictwa administracyjnego oraz zasad jego organi-zacji. W tym nurcie dyskusji dominował pogląd, iż istotą tegosądownictwa jest badanie legalności aktów administracyjnych,a w kwestii jego organizacji proponowano nawiązanie do mo-delu wieloinstancyjnego pruskiego bądź francuskiego20.

Ten etap dyskusji został zakończony z chwilą uchwalenia wdniu 17 marca 1921 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,która w art. 73 zapowiadała utworzenie wieloinstancyjnegosądownictwa administracyjnego, opartego na współdziałaniu

czynnika obywatelskiego i sędziowskiego, z Najwyższym Try-bunałem Administracyjnym na czele. Zapowiedziany w prze-pisach konstytucyjnych kształt ustrojowy sądownictwaadministracyjnego był więc zgodny z przeważającą w środo-wiskach prawniczych opinią o konieczności zbudowania mo-delu co najmniej dwuinstancyjnego z wykorzystaniem wzorówpruskich lub francuskich, do wyjątków natomiast należały po-glądy nawiązujące do austriackiego modelu jednoinstancyj-nego21.

Jednakże uchwalona 3 sierpnia 1922 r. ustawa o NajwyższymTrybunale Administracyjnym22, wzorowana niemal wiernie naustawodawstwie austriackim, recypowała na grunt polskipołudniowoniemiecki model ustrojowy sądownictwa admi-nistracyjnego. Wybór modelu austriackiego, dokonany wbrewopinii środowisk prawniczych, uzasadniano względami naturypraktycznej, przede wszystkim brakiem wystarczającej kadrysędziowskiej oraz zbyt wysokimi kosztami wprowadzenia mo-delu wieloinstancyjnego, ale i wręcz niechęcią do zbytniej in-tensyfikacji sądowej kontroli administracji w warunkachtworzenia się struktury aparatu administracyjnego młodej pań-stwowości23. NTA został utworzony jako jednoinstancyjny i ogól-nopolski organ sądowej kontroli administracji, o składziewyłącznie fachowym i uprawnieniach kasacyjnych oraz właści-wości określonej klauzulą generalną. Ustawa o NTA, czyniąc za-dość postanowieniom konstytucji marcowej, zapowiadaławprawdzie utworzenie w przyszłości sądów administracyjnychniższego szczebla z udziałem czynnika obywatelskiego, nieokreślała jednak terminu, w jakim ma to nastąpić. Jednocześniena mocy art. 35 cyt. ustawy utrzymano w mocy dotychczasowezasady działania i strukturę organizacyjną sądownictwa admi-nistracyjnego niższych instancji, działającego na ziemiach byłegozaboru pruskiego (w województwie poznańskim i pomorskim, aod roku 1924 także w części województwa śląskiego), dla któ-rych NTA stanowił najwyższą instancję sądową24.

Zapowiedź wprowadzenia na terenie całego kraju wieloinstan-cyjnego sądownictwa administracyjnego z udziałem ławników wpierwszej instancji nie była jednak realizowana. Nie przyniosło zmianw tej dziedzinie rozporządzenie z mocą ustawy Prezydenta RP z dnia27października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym25, na-tomiast całkowite odejście od modelu ustrojowego sądownictwa admi-nistracyjnego, zapowiedzianego przez konstytucję marcową, przyniosłouchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia1934 r. Przepisy nowej konstytucji powoływały do orzekania o le-galności aktów administracyjnych wyłącznie NTA, nie wspomi-nając o sądach niższej instancji oraz o udziale czynnikaobywatelskiego w sprawowaniu sądowej kontroli administracji26.

Obok NTA istniało w Polsce międzywojennej specjalnesądownictwo administracyjne, do którego zlicza się: działającyod 1935 r. przy NTA - Inwalidzki Sąd Administracyjny orazmające powstać od 1940 r. dwuinstancyjne sądownictwo ubez-pieczeń społecznych (nie powstało ze względu na wybuch IIwojny światowej). W bardzo wąskim zakresie sądową kontrolęadministracji sprawowało też sądownictwo powszechne. Kon-trola ta miała jednak znaczenie marginalne, a dotyczyła sprawkarno-administracyjnych, odszkodowawczych związanych zwywłaszczeniem oraz o sprostowaniu aktów stanu cywilnego.Ponadto działało także w tym okresie odrębne sądownictwosporów kompetencyjnych, które sprawował istniejący od 1925 r.Trybunał Kompetencyjny27.

Page 26: Casus nr 51

26

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Najwyższy Trybunał Administracyjny

Jak już wyżej wspomniano, podstawy ustroju NajwyższegoTrybunału Administracyjnego zostały określone w konstytu-cji marcowej oraz skonkretyzowane w wydanej z jej upo-ważnienia ustawie z dnia 3 sierpnia 1922 r. o NajwyższymTrybunale Administracyjnym, która jednak tylko w części rea-lizowała postanowienia konstytucyjne. W konsekwencji tegoNTA został ustanowiony jako jednoinstancyjny co do zasady(wyjątek stanowiło sądownictwo administracyjne niższych in-stancji byłej dzielnicy pruskiej, dla których NTA był sądemdrugiej instancji albo rewizyjnym), niezawisły i podlegającytylko ustawom sąd administracyjny, powołany do kontroli le-galności aktów administracyjnych wydanych przez organy ad-ministracji publicznej. Trybunał był w pełni oddzielony odsądownictwa powszechnego a jego związki z administracjąpubliczną miały charakter organizacyjny i nie wkraczały wsferę orzecznictwa28. Wprawdzie Konstytucja z 1921 r. umiesz-czała przepisy dotyczące sądownictwa administracyjnego wrozdziale o władzy wykonawczej, co było wynikiem wzorowa-nia się jej twórców na ustawach konstytucyjnych III RepublikiFrancuskiej, to jednak NTA był organem o w pełni sądowymcharakterze29. Zmiana pozycji prawnej NTA w stosunku do or-ganów władzy wykonawczej nastąpiła z chwilą zastąpieniaustawy z 1922 r. przez rozporządzenie z mocą ustawy Prezy-denta RP o NTA z 1932 r., które to część uprawnień organówkolegialnych Trybunału przekazało Prezesowi Rady Mini-strów, m.in. sprawowanie ogólnego nadzoru nad NTA i jegosędziami. Z kolei zasadniczą, choć tylko formalną punktu wi-dzenia praktyki ustrojowej, zmianą wprowadzoną przez kon-stytucję kwietniową z 1935 r. było umieszczenie przepisów oNTA w rozdziale poświęconym organom wymiaru sprawiedli-wości. Sam fakt konstytucyjnego usankcjonowania sądowegocharakteru Trybunału nie spowodował jednak wprowadzeniastosownych zmian w przepisach ustawowych30.

Właściwość Najwyższego Trybunału Administracyjnego zos-tała określona klauzulą generalną, zgodnie z którą był on po-wołany do badania legalności ostatecznych orzeczeń izarządzeń wydawanych przez organy administracji rządowej isamorządowej. NTA był jedyną instancją sądową w tych spra-wach (z wyjątkiem byłego zaboru pruskiego), posiadał upraw-nienia wyłącznie kasacyjne a jego wyroki były ostateczne.Określenie kompetencji Trybunału metodą klauzuli general-nej zostało uzupełnione enumeracją negatywną spraw wyłączo-nych spod jego właściwości31. Wyłączenia te obejmowały sześćkategorii spraw: 1) należących do właściwości sądów po-wszechnych lub szczególnych; 2) mianowania na publiczneurzędy lub stanowiska; 3) reprezentacji państwa w stosunkachzagranicznych; 4) działań wojennych, organizacji sił zbrojnychoraz mobilizacji; 5) odpowiedzialności dyscyplinarnej; 6) de-cyzji wydawanych na podstawie swobodnego uznania, w gra-nicach pozostawionych temu uznaniu. Rozporządzenie o NTAz 1932 r. rozszerzyło ten katalog o inne sprawy, o ile przepisyszczególne tak stanowiły. Wyłączenie spod kontroli Trybunałudecyzji wydawanych w zakresie dyskrecjonalnych uprawnieńorganów administracji było konsekwencją określenia jegowłaściwości poprzez klauzulę generalną, nie oznaczało jednakbraku jakiejkolwiek ich kontroli z jego strony. NTA był bo-wiem uprawniony do zbadania, czy organ administracji mógł

podjąć taką decyzję, czy nie przekroczył przy tym granic swo-ich uprawnień oraz nie naruszył prawidłowości postępowaniaadministracyjnego. Dodać należy, iż w swojej praktyce Try-bunał korzystał z tych uprawnień w szerokim zakresie32.

Spory o właściwość (pozytywne i negatywne) pomiędzywładzami i sądami administracyjnymi z jednej strony, a innymisądami z drugiej rozstrzygał Trybunał Kompetencyjny33. Dosporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracjipublicznej a NTA nie mogło dochodzić ze względu na domi-nującą pozycję tego ostatniego, który z urzędu czuwał nadprzestrzeganiem swojej właściwości. W skład Trybunału wcho-dziło czterech sędziów Sądu Najwyższego, czterech sędziówNTA oraz sześciu znawców prawa wskazywanych przez wy-działy prawa uniwersytetów państwowych. Funkcję prezesapełnili kolejno przez okres kadencji, sędzia Sądu Najwyższegoa następnie sędzia NTA. Zarówno prezesów, jak i pozostałychczłonków Trybunału powoływał Prezydent RP na wniosek Pre-zesa Rady Ministrów. Istnienie odrębnego sądownictwa spo-rów kompetencyjnych uzasadniane było faktem pełnegorozdzielenia organizacyjnego sądownictwa administracyjnegood powszechnego34.

Przedmiotem sprawowanej przez NTA kontroli legalnościdziałań administracji była ochrona publicznych praw podmio-towych, a zatem sam naruszenie prawa nie dawało legitymacjido uruchomienia tej kontroli, stanowił ją dopiero indywidualnyprzypadek naruszenia prawa lub obciążenia obowiązkiem bezpodstawy prawnej35. Sama zaś kontrola miała charakter na-stępczy, a więc mogła być uruchomiona dopiero po wydaniudecyzji administracyjnej. Było to równoznaczne z brakiemmożliwości sprawowania przez Trybunał kontroli legalności wprzypadku bezczynności administracji. Taki stan rzeczy utrzy-mywał się przez cały okres działania NTA mimo podnoszonejwielokrotnie przez doktrynę i praktykę potrzeby zmian w tymzakresie polegających m.in. na uznaniu milczenia administra-cji za decyzję odmowną36.

Najwyższy Trybunał Administracyjny składał się z pierw-szego prezesa, prezesów izb oraz sędziów, mianowanychprzez Prezydenta RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów.Wewnętrzna organizacja NTA zakładała podział na izbywedług kryterium rzeczowego rozpoznawanych spraw, ichliczba – którą określał regulamin – ulegała kilkakrotnymzmianom w całym okresie działania Trybunału37. Najwyższymorganem kolegialnym NTA było zgromadzeni ogólne, w składktórego wchodzili wszyscy sędziowie oraz prezesi. Do naj-ważniejszych kompetencji zgromadzenia ogólnego należałouchwalanie regulaminu NTA, ustalanie podziału czynnościmiędzy izby, dokonywanie wyboru kandydatów na sędzióworaz rozstrzyganie zagadnień prawnych budzących wątpli-wości. Rozporządzenie o NTA z 1932 r. ograniczyło kompe-tencje zgromadzenia o prawo do uchwalania regulaminu,który odtąd wydawany był przez Prezesa Rady Ministrów. Po-szerzeniu natomiast uległy uprawnienia orzecznicze zgroma-dzenia, uzyskało ono bowiem prawo do podejmowania uchwałabstrakcyjnych38. Nadzór ogólny nad działalnością NTA spra-wował jego pierwszy prezes, a następnie na mocy wspomnia-nego rozporządzenia z 1932 r. kompetencja ta zostałapowierzona Prezesowi Rady Ministrów. Uprawnienia nadzor-cze nie mogły jednak wkraczać w sferę objętą gwarancją nie-zawisłości sędziowskiej39.

Page 27: Casus nr 51

27

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Sędziowie Najwyższego Trybunału Administracyjnego mia-nowani byli przez Prezydenta RP oraz korzystali w pełni z kon-stytucyjnie przewidzianych gwarancji niezawisłości. Ustawa oNTA z 1922 r. określała, iż wszyscy sędziowie Trybunałumuszą posiadać wykształcenie prawnicze, a połowa z nichkwalifikacje sędziowskie40. Sprecyzowania wymagań dla kan-dydatów do służby sędziowskiej dokonano dopiero w roz-porządzeniu o NTA z 1932 r., wprowadzając kryteriaobywatelstwa, etyczne oraz zawodowe. Według tych kryte-riów, sędziami Trybunału mogli zostać obywatele polscy, po-siadający pełnię praw cywilnych i publicznych, o nieskazitelnejprzeszłości i legitymujący się ukończeniem uniwersyteckichstudiów prawniczych oraz posiadaniem co najmniej dziesię-cioletniego stażu w służbie sędziowskiej lub prokuratorskiejalbo w administracji państwowej na stanowisku referendar-skim bądź co najmniej piętnastu lat pracy w zawodzie adwo-kata. Ponadto kryterium zawodowe spełniali także, bezwzględu na długość stażu pracy sędziowie Sądu Najwyższegoi Najwyższego Sądu Wojskowego oraz profesorowie zwyczajniprawa na polskich uniwersytetach państwowych. Pod rządamirozporządzenia z 1932 r. tylko jedna trzecia sędziów Trybunałumusiała spełniać warunki dla kandydatów na stanowisko sę-dziego sądu powszechnego, co w porównaniu ze stanem praw-nym z roku 1922 oznaczało zwiększenie liczby sędziówwywodzących się z administracji41.

Istotną zmianą modelu ustrojowego sądownictwa administra-cyjnego tego okresu, choć wprowadzoną na okres przejściowydo czasu utworzenia sądownictwa ubezpieczeń społecznych,było utworzenie42 – u boku NTA – Inwalidzkiego Sądu Admi-nistracyjnego. Był to sąd administracyjny o charakterze szcze-gólnym, który został powiązany z NTA pod względemorganizacyjnym, wspólnego w części składu osobowego, ad-ministracji sądowej oraz czynności kancelaryjnych. ISA byłwłaściwy w zakresie badania legalności orzeczeń administra-cyjnych wydanych w sprawach zaopatrzenia inwalidów wojen-nych i wojskowych, w których mógł orzekać zarównomerytorycznie, jak i kasacyjnie. Sąd ten składał się z prze-wodniczącego i sędziów oddelegowanych przez pierwszegoprezesa NTA spośród jego składu, oraz ławników. Ławnicy powoływani byli na roczną kadencję przez Prezesa Rady Mini-strów, w jednej części spośród urzędników, a w drugiej spoś-ród przedstawicieli stowarzyszeń inwalidów43.

Ustrój sądownictwa administracyjnego na ziemiachbyłego zaboru pruskiego

Jak wyżej wspomniano, na ziemiach byłego zaboru pruskiegoa więc województw: pomorskiego, poznańskiego oraz częściśląskiego, utrzymano przejściowo dotychczasowy model ustro-jowy pruskiego sądownictwa administracyjnego, dostosowującgo jedynie do warunków niepodległego państwa44. Utrzymanotu zatem obie niższe instancje sądów administracyjnych, któ-rymi były wydziały powiatowe oraz wojewódzkie sądy admi-nistracyjne, natomiast kompetencje sądu najwyższej instancjipowierzono Senatowi Administracyjnemu Sądu Apelacyjnegow Poznaniu (dla województwa pomorskiego i poznańskiego)oraz Senatowi Administracyjnemu Sądu Apelacyjnego w Ka-towicach (dla części województwa śląskiego)45. Sytuacja uległazmianie z chwilą utworzenia Najwyższego Trybunału Admi-

nistracyjnego, na mocy art. 35 ustawy o NTA z 1922 r., utrzy-mującego strukturę sądownictwa administracyjnego niższychinstancji na obszarze byłego zaboru pruskiego, NTA stał siędla niego najwyższą instancją sądową (w przypadku części wo-jewództwa śląskiego od roku 1924)46.

Zakres właściwości sądownictwa administracyjnego na zie-miach byłego zaboru pruskiego określony był za pomocą enu-meracji pozytywnej uzupełnionej klauzulą generalną wsprawach policyjnych, sądownictwo to posiadało uprawnienia,zarówno kasacyjne, jak i merytoryczne47. Właściwość rzeczowaposzczególnych szczebli tego sądownictwa wynikała z utrzy-manego w mocy ustawodawstwa pruskiego, które w sposóbpozbawiony jednolitego kryterium, określało ją w licznychustawach szczegółowych. W konsekwencji tego niektóresprawy administracyjne rozpatrywane były przez sądy wszyst-kich instancji, inne zaś tylko przez drugiej i trzeciej, a jeszczeinne jedynie przez NTA48. Ponieważ utrzymane w mocy usta-wodawstwo pruskie przewidywało możliwość rozszerzenia ka-talogu spraw należących do właściwości sądów niższejinstancji, ustawa o NTA stanowiła, iż sądy te zachowują zakreswłaściwości istniejący w dniu wejścia jej w życie, uniemożliwiającw ten sposób ewentualne rozszerzenie zakresu ich kompetencjirzeczowej. Tym samym na obszarze byłego zaboru pruskiego,w sprawach nieobjętych kognicją popruskiego sądownictwa ad-ministracyjnego, zastosowanie miały reguły określania właści-wości, wynikające z ustawy o NTA. Orzekając w tych sprawach,NTA posiadał uprawnienia jedynie kasacyjne49.

Trójszczeblowa struktura sądownictwa administracyjnego naziemiach byłej prowincji pruskiej składała się z wydziałów po-wiatowych (wydziałów miejskich) jako sądów I instancji, wo-jewódzkich sądów administracyjnych orzekających w IIinstancji (w niektórych sprawach także w I instancji) oraz Naj-wyższego Trybunału Administracyjnego jako III instancji re-wizyjnej (w pewnych kategoriach spraw jako II a nawet Iinstancji)50. Organizacja wydziałów powiatowych została pra-wie w całości przejęta z modelu pruskiego i przez cały okresdwudziestolecia międzywojennego nie została zmieniona. Sta-nowiło go sześciu członków niezawodowych mianowanychprzez wojewodę oraz starosta, który był przewodniczącym wy-działu. Utrzymane w mocy ustawodawstwo pruskie nie regu-lowało kwalifikacji członków wydziału powiatowego, podobniezresztą nie ustanawiało żadnych gwarancji ich niezawisłości.Wydziały powiatowe, obok wykonywania funkcji sądu admi-nistracyjnego I instancji, pozostały jednak przede wszystkimorganami wykonawczymi samorządu powiatowego51.

Zgoła odmiennie natomiast od pruskiego pierwowzoruukształtowało się – na ziemiach byłego zaboru pruskiego -sądownictwo administracyjne II instancji. W miejsce bowiempruskich wydziałów obwodowych, które oprócz kompetencjisądowych pełniły funkcję organów wykonawczych admini-stracji publicznej, utworzone zostały w pełni samodzielne or-gany sądowe – wojewódzkie sądy administracyjne. Ichsiedziby mieściły się w stolicach trzech województw obej-mujących obszar byłej prowincji pruskiej, tj. w Toruniu, Poz-naniu i Katowicach. Wojewódzkie sądy administracyjneskładały się z przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego,sędziów zawodowych oraz sędziów niezawodowych. Sędzio-wie zawodowi musieli się legitymować kwalifikacjami sę-dziowskimi lub wyższych urzędników administracji i

Page 28: Casus nr 51

28

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

powoływani byli dożywotnio przez Prezydenta RP. Sędziowieniezawodowi, jako czynnik obywatelski, byli wybierani naokres kadencji przez organy samorządu województwa. Dowszystkich sędziów, zarówno zawodowych, jak i niezawodo-wych (na okres trwania mandatu), zastosowanie miały prze-pisy prawne gwarantujące im niezawisłość sędziowską52.

Wspomniano już wcześniej, że sformułowana w konstytucjimarcowej zapowiedź wprowadzenia na terenie całego krajusądownictwa administracyjnego niższych instancji z udziałemławników nie została zrealizowana. Trzeba jednak w tym miej-scu wspomnieć, że w roku 1930 powstał ministerialny projektustawy o sądownictwie administracyjnym, który przewidywałpowołanie w skali całego kraju sądów administracyjnych I in-stancji. Projekt przewidywał powołanie sześciu obwodowychtrybunałów administracyjnych, wyposażonych w kompetencjewyłącznie kasacyjne i sprawujących kontrolę legalności osta-tecznych decyzji administracyjnych. Orzeczenia trybunałówmiały być ostateczne, wyjątek stanowić miały jedynie sprawyo naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanych praw obywa-telskich oraz gdy przedmiotem sporu była znaczna wartośćmajątkowa, w tych przypadkach dopuszczalne byłoby za-skarżenie orzeczenia do NTA. Także w sprawach skarg naostateczne decyzje naczelnych i centralnych organów admini-stracji właściwy byłby NTA. W skład trybunałów mieli wchodzićsędziowie zawodowi oraz ławnicy53. Według W. Maisela projektten nie został zrealizowany ze względu na brak przychylności -ówczesnego obozu rządzącego – do instytucji sądownictwa ad-ministracyjnego, a w szczególności do sądownictwa niższychinstancji, widzącego w nim skuteczną przeciwwagę dla władzadministracyjnych, czego wyraźne dowody dawała działalnośćwojewódzkich sądów administracyjnych na ziemiach zachod-nich. Na potwierdzenie tej tezy można przytoczyć fakt, o któ-rym już wcześniej wspomniano, iż konstytucja kwietniowa z1935 r. pominęła całkowitym milczeniem kwestię utworzeniasądownictwa administracyjnego niższych instancji54.

Uwagi końcowe

Podsumowując powyższe rozważania, trzeba stwierdzić, że wII Rzeczypospolitej funkcjonowały dwa systemy ustrojowesądownictwa administracyjnego: pierwszy z nich, wzorowanyna jednoinstancyjnym modelu austriackim i obowiązujący naziemiach byłych zaborów rosyjskiego i austriackiego, orazdrugi, oparty na trójinstancyjnym modelu pruskim i obej-mujący swym zasięgiem dawne ziemie tego zaboru. Oba sys-temy łączyły się natomiast organizacyjnie na szczebluNajwyższego Trybunału Administracyjnego55.

Ocena funkcjonowania modelu ustrojowego NTA wydaje sięzagadnieniem nieco bardziej złożonym. Z jednej bowiemstrony na krytyczną ocenę Trybunału wpływa niewątpliwie fakttymczasowości przyjętych tu rozwiązań ustrojowych i nie-ukończonej nigdy reformy tego sądownictwa. Zapowiedźwprowadzenia na terenie całego kraju wieloinstancyjnegosądownictwa administracyjnego z udziałem ławników wsądach I instancji nie została bowiem zrealizowana. Konsek-wencją tego stanu rzeczy były coraz to większe zaległości worzecznictwie Trybunału i co za tym idzie – wydłużający sięokres oczekiwania na wyrok. Dla przykładu w chwili wejścia wżycie nowego prawa o NTA z 1932 r. zaległości w orzecznic-

twie Trybunału sięgały już 16 tys. spraw, co powodowało, iż nawyrok oczekiwało się przeciętnie dwa lata, a nierzadko okresten wydłużał się nawet do czterech lat56. Z drugiej jednakstrony, choć Trybunał nie spełnił wszystkich pokładanych wnim nadziei, to jednak jego rolę w systemie organów pań-stwowych II Rzeczypospolitej należy ocenić pozytywnie. Try-bunał bowiem już w pierwszych latach swego działaniawypracował stałe linie orzecznictwa, które twórczo rozwijał wpóźniejszych latach i którym, mimo zmieniających się warun-ków ustrojowych i politycznych, pozostawał wierny. Orzecz-nictwo Trybunału, którego poziom merytoryczny był bardzowysoki, miało istotne znaczenie dla praktyki funkcjonowaniaorganów administracji publicznej, a przede wszystkim dla oby-wateli, dla których skierowanie skargi do Trybunału stanowiłoczęsto jedyną skuteczną możliwość ochrony przed nielegal-nym działaniem administracji57.

Poddając natomiast ocenie funkcjonowanie systemu sądow-nictwa administracyjnego działającego na ziemiach byłego za-boru pruskiego, można stwierdzić, że w pełni realizował onpostanowienia konstytucji marcowej dotyczące ustroju tegożsądownictwa. Warto też podkreślić, że sądownictwo to dobrzespełniało swoją rolę, skutecznie przeciwdziałając nadużyciomwładz administracyjnych58. Szczególnie pozytywną rolę w tejmierze odegrały wojewódzkie sądy administracyjne, które wwyniku ewolucji ustrojowej z pruskiego wydziału obwodowegostały się w pełni samodzielnymi zarówno organizacyjnie, jak ikadrowo sądami administracyjnymi. Z kolei wydziały powia-towe właściwie wykonywały jedynie funkcje sądowe, natomiastw sensie ustrojowym pozostały przede wszystkim organamiadministracji publicznej59.

JACEK JOACHIMOWSKI

Autor jest prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy

Przypisy:1 J. Borkowski, Wykład prof. dra hab. Janusza Borkowskiego – Sądownictwo ad-

ministracyjne na ziemiach polskich, ZNSA 2008, nr 1, s. 13.2 M. Kallas, Historia ustroju polski X – XX w., Warszawa 1996, s. 295.3 Dz.U. nr 44, poz. 267.4 Dz.U. nr 61, poz. 284.5 Dz.U. nr 30, poz. 227.6 Por. J. M. Małecki, Zarys dziejów Polski 1864-1939, Kraków 1991, s. 384. 7 J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków

2000, s. 237.8 tamże, s. 238.9 J. Borkowski, op. cit., s. 16. 10 Warto zauważyć, iż blisko 10 proc. składu sędziowskiego austriackiego Try-

bunału Administracyjnego na przełomie XIX i XX w. stanowili Polacy, co

miało niewątpliwy wpływ na dalsze losy sadownictwa administracyjnego w

II Rzeczpospolitej – tamże, s. 16.11 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 237.12 J. Borkowski, op. cit., s. 16.13 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 236.14 E. Frankiewicz, Sądownictwo administracyjne na ziemiach polskich, [w:] J. P.

Tarno, E. Frankiewicz, M. Sieniuć, M. Szewczyk, J. Wyporska, Sądowa kon-

trola administracji, Warszawa 2006, s. 37.15 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 233-234.16 J. S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego, Warszawa 1925, s. 177.

Page 29: Casus nr 51

29

wiosna 2009

DZIAŁ NAUKOWY

17 E. Kaznowska, Sądownictwo administracyjne na ziemiach województwa

śląskiego, ZNSA 2007, nr 4, s. 38.18 J. Borkowski, op. cit., s. 17. 19 J. S. Langrod, Kontrola administracji. Studia, Warszawa-Kraków 1929, s. 19-23

– podaję za A. Kubiak-Kozłowska, op. cit., s. 36.20 T. Hilarowicz, Najwyższy Trybunał Administracyjny i jego kompetencja, War-

szawa 1925, s. 16-17 – podaję za A. Kubiak-Kozłowska, op. cit., s. 36.21 D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922-1939 w świetle własnego

orzecznictwa, Warszawa-Kraków 1999, s. 27.22 tekst jednolity Dz.U. z 1926 r. nr 68, poz. 400.23 A. Kubiak-Kozłowska, op. cit., s. 37-38.24 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 239-240.25 Dz.U. nr 94, poz. 806.26 A. Kubiak-Kozłowska, op. cit., s. 39.27 tamże, s. 244-245.28 J. Borkowski, Model normatywny sądowej kontroli administracji państwowej w

Polsce, Studia Prawno-Ekonomiczne t. XLI 1988, s. 10-13.29 J. Krukowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1921 r., [w:] Konstytucje…,

t. 2, s. 28 i nast.- podaję za A. Kubiak-Kozłowska, Ewolucja…, op. cit., s. 37.30 J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym – cz.

I, Monitor Prawniczy 7/2003, s. 297-298.31 J. Borkowski, op. cit., s. 11.32 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 241.33 Utworzony na mocy ustawy z dna 25 listopada 1925 r. o Trybunale Kompe-

tencyjnym (Dz.U. nr 126, poz. 897).34 J. Borkowski, op. cit., s. 16-17.35 tamże. s. 11-12.36 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 241.37 tamże, s. 240.38 D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny…, op. cit., s. 56-57.

39 A. Kubiak-Kozłowska, op. cit., s. 42.40 Kwalifikacje sędziowskie zostały określone w sposób jednolity dla całego kraju

przepisami rozporządzenia z dnia 6 lutego 1928 r.- prawo o ustroju sądów

powszechnych (Dz.U. nr 26, poz. 228).41 A. Kubiak-Kozłowska, op. cit., s. 41.42 ISA został utworzony ustawą z dnia 26 marca 1935 r. o Inwalidzkim Sądzie Ad-

ministracyjnym (Dz.U. nr 26, poz. 177), bezpośrednią przyczyną jego po-

wołania była potrzeba odciążenia NTA, którego działalność została prawie

sparaliżowana napływem skarg z zakresu zaopatrzenia inwalidów wojennych

i wojskowych. 43 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 244.44 tamże, s. 242.45 Szerzej J. S. Langrod, op. cit., s. 178-181.46 J. Borkowski, op. cit., s. 13.47 J. S. Langrod, Sądy prawa publicznego, [w:] K. Kumaniecki, J. S. Langrod, S.

Wachholz, Zarys ustroju, postępowania i prawa administracyjnego w Polsce,

Kraków-Warszawa 1939, s. 120.48 E. Kaznowska, op. cit., s. 46.49 J. Borkowski, op. cit., s. 14.50 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 243.51 E. Kaznowska, op. cit., s. 45-46.52 W. Maisel, Wojewódzkie sądy administracyjne w Drugiej Rzeczypospolitej, War-

szawa 1976, s. 32-33.53 J. Borkowski, op. cit., s. 15.54 W. Maisel, op. cit., s. 214.55 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 240.56 A. Chmurski, Reforma NTA, Warszawa 1934, s. 21. 57 J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 243.58 Szerzej na ten temat – W. Maisel, op. cit., s. 213-214.59 Por. E. Kaznowska, op. cit., s. 48.

Page 30: Casus nr 51

30

wiosna 2009

30GŁOSY I GLOSY

W postępowaniu podatkowym obo-wiązuje zasada pisemności postępowa-nia, wyrażona w art. 126 ustawy z dnia zdnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja po-datkowa (t. jedn. Dz.U. z 2005 r., nr 8,poz. 60 z późn. zm. zwaną dalej O.p.).Zgodnie z art. 126 O.p. sprawy podat-kowe załatwiane są w formie pisemnej,chyba że przepisy szczególne stanowiąinaczej. Zakres obowiązywania tej za-sady należy określić jako obowiązującyw postępowaniu podatkowym w szero-kim, jak i wąskim znaczeniu. Sprawy po-datkowe załatwiane są nie tylko w wąskopojętym postępowaniu podatkowym, alerównież przez samooblicznie podatku1.Przyjąć zatem należy, że art. 126 O.p. niestanowi tylko o załatwianiu spraw w po-stępowaniu podatkowym, uregulowanymw dziale IV O.p., ale zasada pisemnościwiąże również podmiot czynny stosunkuprawnopodatkowego (podatnika), jakrównież płatnika, inkasenta, osoby trze-cie, następców prawnych podatnika. Za-sada ta wyraża się poprzez nałożenieobowiązku składania deklaracji, zeznańpodatkowych w formie pisemnej.Z zasady pisemności wypływa dla organu

podatkowego obowiązek załatwianiasprawy w formie pisemnej. Załatwianiesprawy w formie pisemnej odnosi się wszczególności do czynności kończącejpostępowanie, tj. do wydania decyzji. Namocy art. 211 O.p. organ podatkowyobowiązany jest do wydania decyzji wformie pisemnej. Brzmienie art. 211 O.p.„decyzję doręcza się stronie na piśmie” niepozostawia wątpliwości, iż decyzja musizostać sporządzona na piśmie i dorę-czona w trybie przepisów art. 144-154 aO.p. stronie postępowania2. W postępo-waniu administracyjnym, zgodnie z art.109 k.p.a., decyzję doręcza się stronomna piśmie. Jednak w par. 2 przewidzianowyjątek od tej zasady, przyjmując, że wprzypadkach wymienionych w art. 14par. 2 k.p.a. decyzja może być stronom

ogłoszona ustnie. Sprawy, zgodnie z art.14 par. 2 k.p.a., mogą być załatwianeustnie, gdy przemawia za tym interesstrony, a przepis prawa nie stoi temu naprzeszkodzie. Treść oraz istotne mo-tywy takiego załatwienia powinny byćutrwalone w aktach w formie protokołulub podpisanej przez stronę adnotacji3. Doręczenie decyzji podatkowej obar-

czonej wadami co do formy lub treści niestanowi przeszkody do uznania dorę-czenia za skuteczne. Strona po otrzyma-niu decyzji wadliwej będzie mogłaskorzystać z przysługujących jej upraw-nień w zakresie uzupełnienia decyzji(art. 213 O.p.) oraz sprostowania błędówdecyzji bądź wyjaśnienia jej treści (art.215 O.p.). Zgodnie z art. 213 par. 1 O.p. strona

może w terminie 14 dni od dnia dorę-czenia decyzji zażądać jej uzupełnieniaco do rozstrzygnięcia lub co do prawaodwołania, wniesienia w stosunku do de-cyzji powództwa do sądu powszechnegolub co do skargi do sądu administracyj-nego albo sprostowania zamieszczonegow decyzji pouczenia w tych kwestiach.Organ podatkowy może z urzędu, wkażdym czasie, uzupełnić albo sprosto-wać decyzję w takim samym zakresiejak żądanie strony (art. 213 par. 2 O.p.).Art. 213 O.p. dopuszcza zatem uzu-pełnienie tylko dwóch elementów de-cyzji, a mianowicie rozstrzygnięcia (art.210 par. 1 pkt 5 O.p.) i pouczenia o trybieodwoławczym lub wnoszenia skargi dosądu administracyjnego lub powództwado sądu powszechnego (art. 210 par. 1pkt 7, art. 210 par. 2 O.p.). Sprostowaniemoże dotyczyć tylko pouczeń o prawiezaskarżenia decyzji do sądu administra-cyjnego lub wniesienia powództwa dosądu powszechnego.Uzupełnienie decyzji w trybie art. 213

O.p. może dotyczyć tylko rozstrzygnię-cia lub prawa odwołania (skargi) i niemoże dotyczyć uzasadnienia. Nie można

również „wyjaśnić wątpliwości” co douzasadnienia, gdyż motywy decyzji po-winny być ujawnione nie później niż wmomencie jej wydania4.Wady decyzji wymienione art. 213 par.

1 O.p. nie dają podstawy do zmiany lubuchylenia decyzji. W orzecznictwiesądów administracyjnych wskazuje się5,iż strona musi dokonać wyboru, czyżąda uzupełnienia decyzji, czy wnosi od-wołanie od decyzji. Tryb usuwania waddecyzji określony w art. 213 O.p., pole-gający na dodaniu brakujących elemen-tów decyzji lub nadaniu im poprawnegobrzmienia, może być określany jako rek-tyfikacyjny i nie może on ani zastąpić we-ryfikacji decyzji, ani też nie może byćzastępowany trybem weryfikacyjnym6. W literaturze przyjmuje się, że przepis

art. 213 O.p. ma zastosowanie wyłączniedo braków decyzji polegających na nie-załatwieniu sprawy w całości. W prawiepodatkowym rozstrzygnięcia mają w za-sadzie charakter jednorodny i jedno-stkowy. Dotyczą wysokości konkretnegozobowiązania, zarówno wtedy, gdy cho-dzi o wymiar podatku, jak i wówczas,gdy wniosek dotyczy zaniechania, umo-rzenia czy rozłożenia na raty. Rzadko sięnatomiast zdarza, aby sprawa miała tak„rozległy” charakter, aby jakaś jej częśćnie została rozstrzygnięta. Zastosowaniemają tu raczej te postanowienia, któreodnoszą się do prawa odwołania, wnie-sienia powództwa do sądu powszech-nego7. Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy

ma miejsce wówczas, gdy z powodubłędu w ocenie stanu faktycznego iprawnego sprawy lub niedbalstwa przysporządzaniu decyzji wydano decyzję wsamej rzeczy częściową, chociaż w ocenieorganu ją wydającego miała ona załatwiaćsprawę. Niekompletność rozstrzygnięciasprawy powinna być widoczna przy po-równaniu go z materiałami zawartymi waktach sprawy, a więc z żądaniami

SPOSOBY ZAKOŃCZENIA POSTĘPOWANIAPODATKOWEGO

(CZ. III)

D r ANNA Z NAM I EC

Page 31: Casus nr 51

31

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

strony, zakresem postępowania wyjaś-niającego, z zebranymi w sprawie mate-riałami i dowodami8. Uzupełnienie lub sprostowanie decyzji

następuje w formie decyzji (art. 213 par.3 O.p.). W przypadku wydania decyzji ouzupełnieniu lub sprostowaniu decyzjitermin do wniesienia odwołania lubskargi biegnie od dnia doręczenia tej de-cyzji. Odmowa uzupełnienia lub spros-towania decyzji następuje w drodzepostanowienia, na które służy zażalenie(art. 213 par. 5 O.p.)9. Regulacja do-tycząca formy prawnej uzupełnienia de-cyzji bądź odmowy uzupełnienia decyzjiw Ordynacji podatkowej różni się od re-gulacji zawartej w k.p.a. Art. 111 k.p.a.nie przewiduje bowiem, w jakiej formieprawnej następuje uzupełnienie bądź od-mowa uzupełnienia decyzji. Przyjmujesię, że przepis art. 111 par. 2 k.p.a. nieokreśla formy, w jakiej ma nastąpić uzu-pełnienie decyzji, a w par. 2 art.111 k.p.a.znalazł się wielce niefortunny zapis mó-wiący o doręczeniu odpowiedzi, dającyasumpt do przyjęcia, że mogłyby być toczynności dalece odformalizowane, np.materialno-techniczne. Mimo to, biorącpod uwagę poszczególne zakresy do-puszczalnych uzupełnień decyzji, przyjąćnależy, że uzupełnienie decyzji w zakresierozstrzygnięcia następuje w formie decyzji,a w zakresie pouczenia co do zaskarżeniadecyzji na drodze administracyjnej lubsądowej powinno nastąpić w formie po-stanowienia (o uzupełnieniu albo o spros-towaniu decyzji co do pouczenia)10.Drugi tryb rektyfikacji decyzji został

określony w art. 215 par. 1 O.p., zgodniez którym organ podatkowy może zurzędu lub na żądanie strony prostowaćw drodze postanowienia błędy rachun-kowe oraz inne oczywiste omyłki w wyda-nej przez ten organ decyzji. Zastosowanietego trybu niewątpliwie nie może prowa-dzić do zmiany treści decyzji ani zakresujej mocy obowiązującej. Pojęciu „oczy-wista omyłka” nie można nadawać zbytszerokiej treści. Sprostowanie błędu ra-chunkowego w decyzjach podatkowychnabiera szczególnego znaczenia, gdyżniejednokrotnie może stwarzać niebez-pieczeństwo korygowania w tym trybiewysokości określonego bądź ustalonegozobowiązania podatkowego, czego niemożna uznać za błąd rachunkowy.W takim przypadku należałoby raczejrozważać procedurę uzupełnienia de-cyzji w zakresie rozstrzygnięcia, okreś-

loną w art. 213 par. 1 O.p. Sprostowaniebłędu rachunkowego w rozstrzygnięciudecyzji podatkowej byłoby wyłączniemożliwe, gdyby z treści uzasadnienia de-cyzji wynikała prawidłowa wysokość zo-bowiązania podatkowego. Za błądrachunkowy nie można natomiast uznaćwadliwych wyliczeń zawartych w doku-mentach przyjętych za podstawę de-cyzji11. Przedmiotem sprostowania niemogą być błędne ustalenia faktyczne lubzastosowanie prawa. W szczególności, wdrodze sprostowania, nie można „napra-wić” rozbieżności pomiędzy rozstrzygnię-ciem i uzasadnieniem ani spowodowaćich powstania12.Sprostowanie oczywistej omyłki nie

może prowadzić do merytorycznej zmianydecyzji. Prostowanie błędu rachunkowegojest w istocie rzeczy w decyzji podatkowejrozstrzygnięciem o wysokości zobowiąza-nia podatkowego i należnych odsetek zazwłokę, a zatem rozstrzygnięciem co doistoty sprawy. Rozstrzygnięcia co do is-toty sprawy podatkowej powinny zaś za-padać w formie decyzji. Tymczasem trybrektyfikacji decyzji podatkowej ustano-wiony postanowieniami art. 215 par. 1 O.p.przewidziany jest do usuwania nieistot-nych wadliwości13. Postanowienie o sprostowaniu decyzji

staje się jej integralną częścią i treść de-cyzji musi być oceniana wraz z treściąpostanowienia. Art. 215 par. 2 O.p. przewiduje proce-

durę wykładni decyzji. Organ, którywydał decyzję, na żądanie strony lub or-ganu egzekucyjnego wyjaśnia w drodzepostanowienia wątpliwości co do treści de-cyzji. Postanowienie zawierające wyjaś-nienie treści decyzji staje się jej częścią. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści

decyzji nie polega na interpretacji gra-matycznej, logicznej czy celowościowej,lecz jedynie na objaśnieniu, jak organwydający decyzję rozumiał jej sens. Do-konując wyjaśnienia treści decyzji, organpodatkowy nie może wyjść jednak pozatreść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyżprzez wyjaśnienie treści decyzji organnie może doprowadzić do nowego roz-strzygnięcia sprawy podatkowej ani teżgo uzupełniać.Ustalenia faktyczne przyjęte jako

przesłanki wydanej decyzji, podobniejak nieprawidłowa subsumpcja, błędnawykładnia czy też niewłaściwe zastoso-wanie prawa materialnego, mogą byćzwalczane w trybie odwoławczym bądź

też w trybie nadzoru. Nie może być na-tomiast wykorzystywany do tego celutryb rektyfikacyjny14.Konieczność wyjaśnienia wątpliwości

co do treści decyzji art. 215 par. 2 O.p.zachodzi wówczas, gdy jej treść jest sfor-mułowana w sposób niejasny, budzącywątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia,powodujący trudności w ustaleniu za-kresu obowiązku bądź przysługującegouprawnienia15. Wyjaśnienie wątpliwościpolega zatem na swoistej wykładni czyteż interpretacji użytych w decyzji nie-zrozumiałych bądź niejasnych sfor-mułowań lub pojęć. Pamiętać jednaknależy, że wyjaśnienie wątpliwości co dotreści decyzji nie może zmierzać do no-wego rozstrzygnięcia ani też do uzu-pełnienia wydanego rozstrzygnięcia,chociażby o uzupełnienie bądź rozwinię-cie stanu faktycznego zawartego w de-cyzji objętej żądaniem, o którym mowa wart. 215 par. 2 o.p. Niedopuszczalne jestrównież w tym trybie prostowanie nie-dokładności czy też omyłek albo lapidar-ności w zakresie ustaleń faktycznych,wynikających z uzasadnienia decyzji16. Zgodnie z art. 207 O.p. organ podat-

kowy orzeka w sprawie w drodze de-cyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co dojej istoty albo w inny sposób kończy po-stępowanie w danej instancji. W pew-nych wypadkach, ściśle określonychprzez przepisy ustawy Ordynacja podat-kowa, postanowienia mogą stanowić aktadministracyjny rozstrzygający sprawęco do istoty. W art. 216 par. 2 O.p. wy-rażono zasadę, iż postanowienia dotycząposzczególnych kwestii wynikających wtoku postępowania podatkowego17, lecznie rozstrzygają o istocie sprawy, chybaże przepisy niniejszej ustawy (Ordynacjipodatkowej) stanowią inaczej. Postano-wienia są wydawane w ramach postępo-wania, ale również poza postępowaniempodatkowym18. Co do zasady postano-wienia nie załatwiają istoty sprawy, bo sąwydawane w kwestiach procesowych.Rozstrzygnięcie istoty sprawy postano-wieniem zgodnie z przepisami Ordyna-cji podatkowej występuje w trzechprzypadkach19:1. zajęcie stanowiska przez organ obo-

wiązany do zajęcia stanowiska przywspółdziałaniu przy wydawaniu decyzjipodatkowej (art. 209 par. 5 O.p.);2. odmowa uzupełnienia decyzji co do

rozstrzygnięcia sprawy (art. 213 par. par.5 O.p.);

Page 32: Casus nr 51

32

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

32

3. wznowienie postępowania podatko-wego (art. 243 par. 1 O.p.).Jako kolejny przykład rozstrzygnięcia

sprawy w drodze postanowienia ukształto-wany, przez orzecznictwo można wymienićpostanowienie w przedmiocie zaliczeniawpłaty na poczet zaległości podatkowych.Od wszystkich wymienionych powyżej

kategorii postanowień przysługuje zażale-nie, a w konsekwencji skarga do sądu ad-ministracyjnego. Jedną z możliwości zmiany decyzji nie-

ostatecznej przez organ pierwszej in-stancji, po jej doręczeniu lub ogłoszeniu,w ramach postępowania odwoławczego,daje art. 226 O.p. Ordynacja podatkowawprowadza w art. 212 O.p. zasadę związa-nia organu pierwszej instancji własną de-cyzją. Od tej zasady Ordynacja podatkowaprzewiduje jednak wyjątek (art. 226 par.1 O.p.) statuujący zasadę względnej de-wolutywności odwołania. Zgodnie z tą za-sadą, jeżeli organ podatkowy, który wydałdecyzję, uzna, że odwołanie wniesioneprzez stronę zasługuje na uwzględnieniew całości, wyda nową decyzję, którąuchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.Na mocy art. 227 O.p. organ podatkowy,do którego wpłynęło odwołanie, przeka-zuje je wraz z aktami sprawy organowiodwoławczemu bez zbędnej zwłoki, jed-nak nie później niż w terminie 14 dni oddnia otrzymania odwołania, chyba że wtym terminie wyda decyzję na podstawieart. 226 O.p. Podkreślić należy, że organpodatkowy w trybie art. 226 O.p. możerozstrzygnąć jedynie tę samą sprawę i wtakim zakresie, w jakim była rozstrzyg-nięta decyzją nieostateczną. W wynikuanalizy zarzutów i żądań odwołania organpodatkowy może stwierdzić, że zarzuty iżądania strony są uzasadnione. W całościwówczas wydaje nową decyzję, uchylająclub zmieniając zaskarżoną decyzję. Organpodatkowy może stwierdzić, że zarzuty iżądania strony mogą być uwzględnionetylko częściowo. Wtedy nie mogąc zasto-sować art. 226 par. 1 O.p., zobowiązany jestprzekazać odwołanie organowi odwoław-czemu. Podobnie, gdy organ podatkowyustali, że odwołanie nie jest uzasadnione,to również zobowiązany jest do jego prze-kazania organowi odwoławczemu. W orzecznictwie20 wskazuje się, iż uchy-

lenie lub zmiana decyzji bez spełnieniaprzesłanki merytorycznej, i to nieza-leżnie od przyczyn nieuwzględnienia tejprzesłanki, stanowi rażące naruszenieprawa.

Z treści art. 226 O.p. wynika, iż możeon mieć zastosowanie tylko wtedy, gdyorgan podatkowy, który wydał decyzję,uzna, że odwołanie wniesione przezstronę zasługuje na uwzględnienie wcałości. Jeżeli natomiast organ podat-kowy dojdzie do wniosku, że mógłbywprawdzie zmienić swoją decyzję, jed-nakże w zakresie niepokrywającym sięw całości z żądaniem strony, nie będziemógł dokonać weryfikacji własnej decyzji,lecz będzie obowiązany do przekazaniaodwołania organowi odwoławczemu. Dal-szy bieg sprawy będą wówczas normo-wały przepisy procesowe, dotyczącepostępowania przed organem odwoław-czym, przewidujące m.in. zakaz wydaniaprzez organ odwoławczy decyzji na nieko-rzyść strony odwołującej się ( art. 234o.p.)21. Możliwość wydania decyzji podatkowej

w trybie samokontroli, przewidzianym wart. 226 par. 1 O.p., nie narusza ani nieogranicza zasady dwuinstancyjności po-stępowania podatkowego. Od nowej de-cyzji wydanej przez organ pierwszejinstancji w trybie art. 226 O.p. służy stro-nie odwołanie.Drugą możliwość zmiany decyzji nie-

ostatecznej przez organ pierwszej instan-cji, po jej doręczeniu lub ogłoszeniu, wramach postępowania odwoławczego, prze-widuje art. 230 O.p. Art. 234 O.p. statuujezasadę zakazu reformationis in peius.Organ odwoławczy nie może bowiemwydać decyzji na niekorzyść strony od-wołującej się, chyba że zaskarżona de-cyzja rażąco narusza prawo lub interespubliczny. Pewny wyjątek od tej zasadystanowi możliwość wydania przez organpierwszej instancji decyzji w przedmio-cie wymiaru uzupełniającego. Na mocyart. 230 par. 1 i 1 a O.p., jeżeli w toku po-stępowania odwoławczego organ roz-patrujący odwołanie stwierdzi, żezobowiązanie podatkowe zostało usta-lone lub określone w wysokości niższejalbo kwota zwrotu podatku zostałaokreślona w wysokości wyższej, niż towynika z przepisów prawa podatko-wego, lub że określono stratę wysokościwyższej od poniesionej, jak również gdyróżnica między podatkiem naliczonym anależnym w rozumieniu przepisówustawy o podatku od towarów i usług,obniżająca podatek należny za następneokresy rozliczeniowe, została określonaw wysokości wyższej, niż to wynika zprzepisów o podatku od towarów i usług,

zwraca sprawę organowi pierwszej in-stancji w celu dokonania wymiaru uzu-pełniającego poprzez zmianę wydanejdecyzji. Stwierdzenie przez organ od-woławczy przesłanek do wymiaru uzu-pełniającego nakłada na ten organobowiązek zastosowania trybu określo-nego w art. 230 O.p. i przekazanie – wformie postanowienia22 – sprawy orga-nowi pierwszej instancji w celu dokonaniawymiaru uzupełniającego. Rozpoznającsprawę, organ podatkowy pierwszej in-stancji zobowiązany jest do wydanianowej decyzji, zgodnie ze stanem praw-nym obowiązującym w dniu powstaniaobowiązku podatkowego (art. 230 par. 2O.p.). Organ pierwszej instancji zmieniazatem decyzję w formie decyzji, od któ-rej stronie służy odwołanie. Artykuł 230 O.p., stanowiący w istocie

wyjątek od zasady reformationis in peius,pozwala na pogorszenie sytuacji od-wołującego się podatnika, ale jednocześ-nie zapewnia mu gwarancje proceduralne,polegające na tym, że to pogorszenie wy-stępuje w toku postępowania przed orga-nem pierwszej instancji. Przejęcie w takimprzypadku kompetencji opisanych w art.230 par. 1 O.p. przez organ odwoławczypozbawia stronę prawa do złożenia od-wołania od takiego rozstrzygnięcia23.Przyczyną zastosowania wymiaru uzu-

pełniającego może być niezgodność zobowiązującymi przepisami tak pod-stawy opodatkowania, jak i samego zo-bowiązania. Kryterium zastosowaniawymiaru uzupełniającego są przepisyprawa podatkowego. Nie ma tu zatemmiejsca dla ocennych kryteriów podej-mowania decyzji. Przepis art. 230 O.p.nie może mieć zastosowania w sytua-cjach, w których następuje ocenna ko-rekta zobowiązań podatkowych24.Od decyzji pierwszej instancji zmie-

niającej decyzję w trybie art. 230 O.p.służy stronie odwołanie. Organ od-woławczy rozpozna odwołanie od nowejdecyzji łącznie z odwołaniem wniesio-nym od zmienionej decyzji. W przypadkugdy strona nie wniesie odwołania odzmienionej decyzji, organ odwoławczyzobowiązany jest rozpoznać odwołaniewniesione od zmienionej decyzji.

dr ANNA ZNAMIECAutorka jest adiunktem w Zakładzie Prawa

Finansowego Wydziału Prawa i Administracji UJ,

sędzią WSA w Krakowie

Page 33: Casus nr 51

Przypisy:1 B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zub-

rzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, 2005,

s. 508. 2 W Ordynacji podatkowej przewidziano prawo do

ustnego ogłoszenia postanowienia. Zgodnie z

art. 172 par. 2 pkt 4 O.p. protokół sporządza się

z ustnie ogłoszonego postanowienia.3 Zgodnie z art. 67 par. 2 pkt 5 k.p.a. protokół

sporządza się z ustnego ogłoszenia decyzji.4 K. Radzikowski, Skutki procesowe wadliwości uza-

sadnienia decyzji administracyjnej, Glosa nr 9 z

2004 r., s. 36. 5 Wyrok NSA z dnia 27 lipca 2001 r., sygn. akt III SA

1236-1237/00 wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1998 r.,

sygn. akt I SA/Wr 796/96.6 B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zub-

rzycki, Ordynacja op.cit., s. 790. 7 H. Dzwonkowski, A. Huchla, C. Kosikowski,

Ordynacja podatkowa, Komentarz, Dom Wy-

dawniczy ABC, 2003.8 Wyrok WSA w Warszawie, z dnia 17 czerwca 2004 r.,

sygn. akt III SA/708/03.9 W związku z dodaniem na mocy ustawy z dnia 12

września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja po-

datkowa oraz innych ustaw (Dz.U. nr 169, poz.

187) par. 5, utracił znaczenie pogląd wyrażony

w postanowieniu NSA z dnia 13 stycznia 1999 r.,

sygn. akt I Sa/Gd 2592/98, iż zarówno uzu-

pełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia, jak i od-

mowa uzupełnienia następują w drodze decyzji. 10 M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia

postępowania administracyjnego (II), „Casus”, nr

45.11 wyrok NSA z dnia 26 maja 2003 r., sygn. akt III SA

2551/01.12 K. Radzikowski, Skutki procesowe wadliwości uza-

sadnienia decyzji administracyjnej, Glosa nr 9 z

2004 r., s. 36. 13 wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt SA

I SA/Po 1022/01.14 Wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III

SA622/01.15 Wyrok NSA z dnia 03 stycznia 2002 r., sygn. akt III

SA 1760/00.16 wyrok NSA z dnia 16 lutego 2000 r., sygn. akt I

SA/Lu 1438/98.17 Postanowienia w przedmiocie: 1) pozostawienia

wniosku bez rozpatrzenia w przedmiocie inter-

pretacji przepisów prawa podatkowego (art. 14g

o.p.), 2) rozstrzygające spór o właściwość or-

ganu ( art. 19 § 2 o.p.), 3) o odmowie wszczęcia

postępowania podatkowego (art. 165a o.p.), 4)

połączenia postępowań (art. 166 § 2 o.p.), 5) od-

mowy uwzględnienia żądania strony w sprawie

zmiany zakresu postępowania (art. 167 § 2 o.p.),

6) odmowy umożliwienia stronie zapoznania się

z dokumentami, o których mowa w art. 179 § 1

o.p., sporządzania z nich notatek, kopii i odpi-

sów, uwierzytelniania odpisów i kopii lub wyda-

nia uwierzytelnionych odpisów (art. 179 § 2

o.p.), 7) zawieszenia postępowania (art. 201 § 2

o.p.), 8) niedopuszczalności odwołania, uchy-

bienia terminowi do wniesienia odwołania, po-

zostawienia odwołania bez rozpatrzenia (art. 228

§ 1 o.p.), 9) nałożenia kary porządkowej (art. 262

§ 5 o.p.) - postanowienie, na które służy zażale-

nie; 10) obciążenia dodatkowymi kosztami po-

stępowania (art. 268 § 3 o.p.), 11) ustalenia

wysokości kosztów postępowania, które strona

obowiązana jest ponieść oraz terminu i sposobu

ich uiszczenia (art. 269 o.p.). 18 Np. postanowienia w przedmiocie wydawania za-

świadczeń (art. 306 c O.p.).19 W stanie prawnym obowiązującym do dnia 30

czerwca 2007 r. również postanowienia Wyda-

wane przez organ pierwszej instancji w przed-

miocie interpretacji jest rozstrzygnięciem o

istocie sprawy w rozumieniu art. 216 par. 2 O.p.

(Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca

2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3823/06).20 wyrok NSA z dnia 21 maja 2003 r., sygn. akt III SA

2552/02.21 uchwała 5 sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2003 r.,

sygn. akt FPK 10/02.22 Na postanowienie organu odwoławczego przeka-

zujące sprawę organowi podatkowemu I instan-

cji w celu dokonania wymiaru uzupełniającego,

o którym mowa w art. 230 par. 1 O.p., nie

przysługuje skarga do sądu administracyjnego

(wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt

FSK 37/04).23 Wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt

I FSK 268/05.24 Wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 lutego 2008 r.,

sygn. akt SA/Ke 8/08.

33

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

G L O S Ad o p o s t a n o w i e n i a

r e f e r e n d a r z a s ą d o w e g o – W o j e w ó d z k i e g o S ą d u A d m i n i s t r a c y j n e g o w R z e s z o w i ez d n i a 1 2 w r z e ś n i a 2 0 0 7 r . , s y g n . a k t I I S A / R z 6 3 1 / 0 7

Dr WOJCIECH MACIEJKO

Teza:

Ubóstwo skutkujące brakiem możli-wości poniesienia jakichkolwiekkosztów postępowania sądowoadmi-nistracyjnego nie stanowi dostatecz-nego argumentu do uwzględnieniawniosku o przyznanie prawa pomocyw zakresie całkowitym, jeżeli stronanie wykazała podjęcia najprostszychaktów staranności zmierzających dowyjścia z ubóstwa z wykorzystaniemświadczeń z pomocy społecznej.

I

Przed odniesieniem się do argumentacjiprzedstawionej w glosowanym postano-wieniu, stwierdzić należy, iż z mocy art. 259§ 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami ad-ministracyjnymi1 postanowienie refe-rendarza zatrudnionego w wojewódzkimsądzie administracyjnym, od którego niezostał wniesiony sprzeciw, ma walor pra-womocnego orzeczenia sądu. Istniejąwięc wszelkie podstawy, by do takiego po-stanowienia odnosić się tak, jak do prawo-

mocnego postanowienia wojewódzkiegosądu administracyjnego.W glosowanym postanowieniu Woje-

wódzki Sąd Administracyjny w Rzeszo-wie oddalił wniosek o przyznanie prawapomocy w zakresie całkowitym, tj. obej-mującym żądanie zwolnienia od kosztówsądowych oraz ustanowienia adwokata.Przedmiotem skargi sądowej w badanejsprawie była decyzja Podkarpackiego Wo-jewódzkiego Komendanta Policji w Rz. z dnia 20 czerwca 2007 r. nakładająca naskarżącego karę pieniężną za wykony-wanie transportu drogowego bez zezwo-

Page 34: Casus nr 51

34

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

lenia. W stosownym wniosku sporządzo-nym na urzędowym formularzu (PPF)skarżący domagał się przyznania prawapomocy w zakresie całkowitym, uzasad-niając to trudną sytuacją dochodową imieszkaniową swojej rodziny. Stwierdził,iż jego 4-osobowa rodzina osiąga łącznymiesięczny przychód w wysokości 1100zł. Miesięczna kwota należności, jakiemusi ponosić, wynosi 75% przychodu.Na należności te składają się wykazaneobciążenia publicznoprawne oraz kwotyzajmowane w postępowaniu egzekucyj-nym; pozostaje mu do dyspozycji zaled-wie 275 zł. Obok rodziny skarżącego tosamo mieszkanie zajmują jego rodzice;prowadzą wspólne gospodarstwo do-mowe. Wszyscy mieszkańcy utrzymująsię z kwoty 1 250 zł miesięcznie. Woje-wódzki Sąd Administracyjny w Rzeszo-wie stwierdził, że egzystowanie taklicznej rodziny przy tak skromnych do-chodach własnych możliwe jest, o ile ro-dzina korzysta ze świadczeń organówpomocy społecznej. Przy odmiennymzałożeniu wykluczone byłoby zaspokaja-nie przez rodzinę skarżącego jej nieod-zownych potrzeb życiowych. Z tychwzględów skierowano do wnioskodawcywezwanie do złożenia dodatkowego oś-wiadczenia stwierdzającego, czy on bądźjego rodzina korzystają ze świadczeń zpomocy społecznej lub innych świad-czeń z zabezpieczenia społecznego oraz– alternatywnie – z jakich przyczyn otego rodzaju wsparcie wnioskodawcadotychczas nie wystąpił. Skarżący niewykonał wezwania sądu, więc zgodnie znadanym temu wezwaniu rygorem jegowniosek został oddalony z racji niewy-kazania okoliczności pozwalających najego uwzględnienie.

II

Zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasad-nienie postanowienia zasługują na apro-batę. Stosownie do art. 246 § 1 pkt 1p.p.s.a. przyznanie prawa pomocy oso-bie fizycznej, w zakresie całkowitym, na-stępuje, gdy osoba ta wykaże, że nie jestw stanie ponieść jakichkolwiek kosztówpostępowania. Zgodnie natomiast z art.255 p.p.s.a., jeżeli oświadczenie stronyzawarte we wniosku o przyznanie prawapomocy okaże się niewystarczające dooceny jej rzeczywistego stanu majątko-wego i możliwości płatniczych orazstanu rodzinnego lub budzi wątpliwości,strona jest obowiązana złożyć na wez-wanie, w zakreślonym terminie, dodat-

kowe oświadczenie lub przedłożyć do-kumenty źródłowe dotyczące jej stanumajątkowego, dochodów lub stanu ro-dzinnego.Podstawowym zagadnieniem mającym

wpływ na wynik sprawy była ocena wza-jemnych relacji pomiędzy pomocą państwaw postaci prawa pomocy w postępowa-niu sądowoadministracyjnym a po-mocą społeczną świadczoną przezorgany samorządu terytorialnego napodstawie przepisów ustawy z dnia 12marca 2004 r. o pomocy społecznej2.Związków pomiędzy obydwiema insty-tucjami dopatrywać należy się w dwóchsferach. Po pierwsze, w przepisachp.p.s.a. oraz u.p.s. nawiązujących do zja-wiska ubóstwa oraz, po drugie, w prze-pisach wykonawczych wydanych napodstawie art. 256 pkt 2 p.p.s.a.Podstawowym motywem przyznania

prawa pomocy w zakresie całkowitymjest ustalenie przez sąd, że strona nie jestw stanie ponieść jakichkolwiek kosztówpostępowania. Brak możliwości ponie-sienia jakichkolwiek kosztów postępo-wania stanowi kwalifikowaną, skrajną,odmianę niemożności poniesienia kosz-tów postępowania, która zgodnie z art.246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia do doma-gania się prawa pomocy w zakresie częś-ciowym. W przypadku braku możliwościponiesienia jakichkolwiek kosztów pro-cesu nie tylko może dojść do uszczer-bku utrzymania koniecznego dla stronyi jej rodziny w znaczeniu art. 246 § 1 pkt2 p.p.s.a., ale następuje definitywna prze-szkoda w możliwości poniesienia kosz-tów postępowania. W przypadku osobyuprawnionej do skorzystania z prawa po-mocy w pełnym zakresie nie jest zatemcelowe wchodzenie w ocenę, czy kosztypostępowania hipotetycznie mogłybyzostać poniesione (czy to w części, czyw całości) i czy w związku z tym stronabądź jej najbliżsi cierpieliby z powoduniedostatków w środkach utrzymania.O żadnym uszczerbku w środkach utrzy-mania w tym przypadku nie może byćmowy; przeciwnie, ponad wszelką wątpli-wość art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wymaga,aby strona była wyzuta z wszelkich środ-ków, które mogłaby przeznaczyć na pro-wadzenie postępowania sądowego.Kryteria oceny wniosku o prawo po-mocy w zakresie całkowitym, w od-różnieniu od zakresu badania wniosku oprawo pomocy w części, nie dopuszczająwartościowania z punktu widzenia celo-wości wydatkowania posiadanych przezstronę środków. Ocena ta opiera się naustaleniu, że jakichkolwiek środków wtym przypadku brakuje. Ocena for-mułowana przez sąd nie rozlicza stronyz trafności wyboru polegającego na wy-daniu własnych zasobów raczej na taki

cel aniżeli na inny. W przypadku osobylegitymowanej do prawa pomocy w za-kresie całkowitym wartościowania ta-kiego nie sposób przeprowadzić, gdyżstronie brakuje środków na inne, poza-procesowe, nieodzowne potrzeby.Zasadnie Wojewódzki Sąd Administra-

cyjny w Rzeszowie w badanej sprawiedoszedł do przekonania, że podstawowykatalog okoliczności faktycznych,mających wpływ na wynik postępowaniaw przedmiocie prawa pomocy możliwyjest do ustalenia dzięki znajomości ak-tywności strony podjętej w celu uzyskaniaświadczeń z zabezpieczenia społecznegoprzeznaczonych dla osób, które cierpiąniedostatek i nie są w stanie własnymstaraniem zaspokoić wszystkich nie-zbędnych potrzeb bytowych swojej ro-dziny. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s.pomoc społeczna jest instytucją politykispołecznej państwa mającą na celuumożliwienie osobom i rodzinom prze-zwyciężenie trudnych sytuacji życio-wych, których nie są one w staniepokonać wykorzystując własne upraw-nienia, zasoby i możliwości. Organy po-mocy społecznej, oceniając ten warunekdopuszczający do korzystania ze świad-czeń z pomocy społecznej, badają, czystan uprawnień, zasobów i możliwościzainteresowanego umożliwia samo-dzielne zaspokajanie podstawowych po-trzeb bytowych. Jednym z filarówkonstrukcji pozwalającej dokonywaćustaleń co do przysługiwania świadczeńz pomocy społecznej jest instytucja kry-terium dochodowego, stanowiącegomiernik podstawowego ryzyka uzasad-niającego przyznanie większości świadczeń– ubóstwa (art. 7 pkt 1 i art. 8 ust. 1 u.p.s.).Przekroczenie progu ubóstwa mierzonegostandardem kryterium dochodowegoumożliwia organowi pomocy społecznejsformułowanie władczej wypowiedzi w za-kresie korzystania ze świadczeń.

III

Dla sądu badającego, czy wystąpił postronie wnioskodawcy brak jakichkol-wiek możliwości poniesienia kosztówpostępowania sądowego, zasadniczeznaczenie ma to, czy deklarowany wewniosku dramatyczny stan dochodówrodziny stanowił podstawę do wystąpie-nia z podaniem o udzielenie świadczeniaz pomocy społecznej, które by kompen-sowało choć w pewnej mierze rezultaty nie-dostatku. Jeżeli strona postępowaniasądowego, pomimo wykazanego wewniosku braku dochodów pozwalającychna minimum egzystencji, o świadczeniedo organu pomocy społecznej nie wy-stąpiła, istnieje uzasadniona wątpliwość,czy fakty odzwierciedlone w jej oświad

Page 35: Casus nr 51

czeniu są zgodne z prawdą. Nie możnatracić z pola widzenia, że kwota mie-sięcznego dochodu na członka rodzinylokująca się poniżej kryterium dochodo-wego przestaje po niedługim czasie byćwystarczająca na zaspokajanie elemen-tarnych potrzeb rodziny i zakup ele-mentarnych artykułów codziennegoużytku. Spełnianie kryterium do-chodowego prowadzi do trudności wzapewnieniu rodzinie żywności, odzieży,obuwia i mieszkania. Te zjawiskastanowią podłoże dla kolejnych, niewyłączając zaległości podatkowych, nie-wykonywania przez dzieci obowiązkuszkolnego lub nauki, ustania tytułu doobjęcia ubezpieczeniem zdrowotnym,zapadaniem na przewlekłe choroby.Każdy obywatel postawiony w tak trud-

nej życiowej sytuacji będzie zmierzał doprzywrócenia własnej rodzinie normal-nej kondycji i zdolności do zaspokajanianieodzownych potrzeb bytowych. Zade-klarowanie skrajnie złej sytuacji docho-dowej i równocześnie powstrzymywaniesię od poszukiwania środków do jejprzezwyciężenia w zasadzie jest równo-znaczne z tym, że wnioskodawca przed-stawia sądowi fałszywy obraz wydarzeń;zachodzą dla sądu podstawy do przyję-cia, że w istocie kondycja rodziny niejest trudna oraz że źródła czerpania do-chodów nie mogą być w oceniewnioskodawcy ujawnione władzom pub-licznym. Takich skarżących ustawodawca nie

premiuje prawem pomocy; nie dlanich jest przewidziane instytucjonalneułatwienie w obaleniu domnie -mania legalności działania organówadministracji publicznej. Przyczyną po-wstrzymywania się od występowania opomoc publiczną w postaci świadczeń zpomocy społecznej może być obawaprzez takimi następstwami wyjawienianielegalnych sposobów zarobkowania,jak: 1) utrata statusu bezrobotnego iprawa do zasiłku; 2) objęcie podatkiemdochodowym działalności lub pracy za-robkowej; 3) pomniejszenie wynagro-dzenia o składki na ubezpieczeniaspołeczne i Fundusz Pracy; 4) utrataświadczeń rodzinnych uzasadnionychrezygnacją z zatrudnienia; 5) udowod-nienie faktycznej zdolności do pracy wprzypadku osób uprawnionych do rentyz tytułu niezdolności do pracy; 6) ujaw-nienie źródeł dochodu wierzycielowi ali-mentacyjnemu; 7) zatrzymanie prawajazdy w postępowaniu wobec dłużnikaalimentacyjnego; 8) ujawnienie pracy wgospodarstwie rolnym i spowodowanieobjęcia ubezpieczeniem rolniczym jakowspółdomownika rolnika; 9) zawiesze-nie lub pomniejszenie emerytury bądźświadczenia przedemerytalnego z racji

przekroczenia kwoty granicznej do-chodu.Ustalenie przez sąd administracyjny, że

strona występująca o prawo pomocy w zakresie całkowitym zadeklarowaławe wniosku zaopatrzonym w pouczenieo odpowiedzialności karnej skrajne ubó-stwo, a następnie nie wykazała, że ubie-gała się o świadczenia z pomocyspołecznej w celu ratowania zapaści fi-nansowej własnej rodziny, nie tylko ob-liguje do oddalenia wniosku w całości.Dodatkowo zobowiązuje sąd do końco-wego ustalenia, czy do korzystania zpublicznych form wsparcia ubogich ibezrobotnych rzeczywiście doszło i czykorzystając ze świadczeń przyznawa-nych przez organy pomocy społecznej iorgany zatrudnienia, strona czerpie nie-wskazane we wniosku dochody. W przy-padku pozytywnej w tym względzieoceny obowiązkiem sądu administracyj-nego jest wystąpienie do właściwego or-ganu ścigania z zawiadomieniem opodejrzeniu popełnienia przestępstwa(art. 304 k.p.k.).Innym wyznacznikiem nakazującym

sądowi rozpatrującemu wniosek oprawo pomocy badanie sfery zabiegówo tę najbardziej powszechną i najłatwiejdostępną formęwyjścia z ubóstwa jestnakaz wynikający z art. 256 pkt 2 in finep.p.s.a. oraz § 4 pkt 5 i 6 rozporządzeniaRady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r.w sprawie określenia wzoru i sposobuudostępniania urzędowego formularzawniosku o przyznanie prawa pomocy wpostępowaniu przed sądami administra-cyjnymi oraz sposobu dokumentowaniastanu majątkowego, dochodów lubstanu rodzinnego wnioskodawcy3. Zprzepisów tych wynika, że ocena stanudochodów wnioskodawcy powinna na-stępować na podstawie znajomościotrzymywanych przez niego świadczeńz okresu dwu ostatnich lat. Jednymi zdopuszczonych przez prawodawcę do-wodów na okoliczność stanu dochodówsą zaświadczenia o sytuacji wniosko-dawcy wydawane przez jednostki orga-nizacyjne gminy właściwe do sprawopieki (pomocy) społecznej. Regulacjete wprost przywodzą na myśl przepisy ozaświadczeniach wydawanych przez kie-rowników gminnych ośrodków pomocyspołecznej w przedmiocie przyznanychrodzinie wnioskodawcy świadczeń (art.14 u.p.s. w zw. z art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a.).Organy pomocy społecznej realizują

politykę społeczną tego samego pań-stwa, które wypowiada się orzeczeniemsądu wydanym w zakresie prawa po-mocy. Obydwie odmiany pomocy niemogą być realizowane w sposób wza-jemnie niezależny. Wykładnia przepisów o warunkach uzyskania prawa pomocy

nie może przebiegać w oderwaniu od in-strumentów, jakie obywatel-wniosko-dawca został wyposażony w celuprzeciwdziałania swojemu ubóstwu.Jeżeli bowiem on sam nie współdziała zorganami państwa w pokonywaniu swo-jej trudnej sytuacji życiowej z wykorzys-taniem najbardziej dostępnych środkóww postaci świadczeń z pomocy społecz-nej, tym samym nie może liczyć na to, żesama deklaracja trudnej sytuacjiuzdrowi jego bezczynność i umożliwinieodpłatne zwalczanie naruszeń prawa,jakich dopatruje się u organów tegożpaństwa.Pragnąc obalić domniemanie legal-

ności działania organów administracjipublicznej w postępowaniu przed sądemadministracyjnym, należy najpierw wy-kazać wolę współdziałania z takimi or-ganami w celu uzdrowienia własnejsytuacji bytowej. Zupełna bierność oby-watela w podejmowaniu środków zarad-czych służących pokonaniu ubóstwa jestrównoznaczna w skutkach prawnych zposiadaniem dostatecznych środków,które są celowo zachowywane z nadziejąna łatwe, nieodpłatne, wzruszenie nie-wygodnych aktów i czynności organówadministracji publicznej.

dr WOJCIECH MACIEJKO

Autor jest adiunktem w Zakładzie Postępowania Administracyjnego

i Sądowoadministracyjnego Wyższej Szkoły Prawa i Administracji

w Przemyślu, asystentem sędziego NSAw Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym

w Rzeszowie

Przypisy:

1 Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.2 Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.; dalej: u.p.s.3 Dz.U. 227, poz. 2245.

35

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

Page 36: Casus nr 51

36

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

W dobie intensywnego rozwoju gospo-darczego bardzo ważnym zagadnieniemstaje się zadbanie o to, by następował onw sposób zrównoważony, z uwzględnie-niem interesu zarówno podmiotów pro-wadzących działalność, jak i środowiska,na które ona oddziałuje. W polskim sys-tem podstawowym gwarancją w tym za-kresie jest wynikająca z art. 5 KonstytucjiRP zasada zrównoważonego rozwoju.Oczywiście, aby była ona realizowanaw praktyce, wymaga wprowadzenia in-strumentów prawnych gwarantujących,że wszystkie aspekty konkretnegoprzedsięwzięcia będą wszechstronnie iobiektywnie ocenione. Niewątpliwie ce-lowi temu służy wynikająca z art. 6ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawoochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr25, poz. 150 z późn. zm.) zasada przezor-ności zmuszająca zarówno podmioty ko-rzystające ze środowiska, jak i organyadministracji odpowiedzialne za ochronęśrodowiska do oceny wszystkich poten-cjalnych zagrożeń związanych z inge-rencją w środowisko (K. Gruszecki,Prawo ochrony środowiska. Komentarz,Warszawa 2008, s. 35-36).Podstawowym instrumentem prawnym

służącym do realizacji tych dyrektywjest przeprowadzenie oceny oddziaływa-nia na środowisko projektów konkretnychplanów i programów jak i indywidualnychprzedsięwzięć ingerujących w środowisko(w dalszej części tego opracowania bę-dzie mowa o tych ostatnich). Z dniem 15listopada 2008 r. weszła w życie nowaustawa z dnia 3 października 2008 r. oudostępnianiu informacji o środowiskui jego ochronie, udziale społeczeństwa wochronie środowiska oraz o ocenach od-działywania na środowisko, zwanej dalejustawą (Dz.U. nr 199, poz. 1227 z późn.zm.), która w sposób znaczący zmieniłam.in. zakres badania oddziaływania pla-nowanych przedsięwzięć na środowi-sko. Jedną z instytucji prawnych, mającą

zagwarantować, że ocena ta będzie prze-prowadzona w sposób rzetelny, jest ko-nieczność uzyskania wydawanej napodstawie art. 71 tego aktu prawnegodecyzji o środowiskowych uwarunko-waniach. Z punktu widzenia bezpieczeństwa

obrotu prawnego podstawowym zagad-nieniem procesowym jest precyzyjneustalenie, kiedy będzie ona wyma-gana od podmiotu zamierzającego od-działywać na środowisko. Przy ustalaniuzakresu przedmiotowego obowiązku jejuzyskania pomocne może okazać sięprzypomnienie, że konieczność uzyska-nia tej decyzji stanowi istotne ograni-czenie konstytucyjnie chronionegoprawa własności (art. 21 ust. 1 Konsty-tucji RP), a wielu przypadkach równieżswobody prowadzenia działalności gos-podarczej (art. 22 Konstytucji RP) i dla-tego zgodnie z ogólnymi regułamiinterpretacyjnymi wynikającymi z za-sady exceptiones non sunt extendae obo-wiązek ten nie może być interpretowanyw sposób rozszerzający, ale wręcz prze-ciwnie - ścieśniający, tak aby nie byłonajmniejszych wątpliwości, że zachodzikonieczność uzyskania decyzji o środo-wiskowych uwarunkowaniach. Wpro-wadzając w drodze interpretacji inneprzypadki niewynikające bezpośrednioz obowiązujących przepisów, można bo-wiem doprowadzić do zachwiania bez-pieczeństwa obrotu prawnego.Ustalając zakres przedmiotowy tego

obowiązku, ustawodawca w art. 71 ust. 2ustawy określił, że jest ona wymagana wprzypadku realizacji przedsięwzięćmogących zawsze znacząco oddziaływaćna środowisko oraz przedsięwzięćmogących potencjalnie znacząco od-działywać na środowisko. Jako że poję-ciom tym w praktyce może byćnadawany różny zakres znaczeniowy, wart. 60 ust. 1 ustawy upoważniono RadęMinistrów do wydania rozporządzenia

wykonawczego określającego listę tychprzedsięwzięć. Do chwili obecnej dele-gacja ta nie została jeszcze wykonana, wzwiązku z tym zgodnie z regułamiprzejściowymi określonymi w art. 173ust. 1 ustawy w okresie nie dłuższym niż24 miesiące od dnia wejścia w życieustawy nadal znajdować będzie zastoso-wanie rozporządzenie Rady Ministrów zdnia 9 listopada 2004 r. w sprawie w sprawieokreślenia rodzajów przedsięwzięćmogących znacząco oddziaływać na śro-dowisko oraz szczegółowych uwarun-kowań związanych z kwalifikowaniemprzedsięwzięcia do sporządzenia ra-portu o oddziaływaniu na środowiskoDz.U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Oprócz wymienienia konkretnego ro-

dzaju przedsięwzięcia w rozporządzeniudo tego, żeby zachodziła koniecznośćuzyskania decyzji o środowiskowychuwarunkowaniach, niezbędne jest to, byprzed jego realizacją na inwestorze ciążyłobowiązek uzyskania jednej z decyzji wy-mienionych w art. 72 ust. 1 ustawy, tj.:1) decyzji o pozwoleniu na budowę, de-

cyzji o zatwierdzeniu projektu budowla-nego oraz decyzji o pozwoleniu nawznowienie robót budowlanych - wyda-wanych na podstawie ustawy z dnia 7lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z2006 r. nr 156, poz. 1118, z późn. zm.);2) decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę

obiektów jądrowych - wydawanej napodstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane;3) decyzji o warunkach zabudowy i za-

gospodarowania terenu - wydawanej napodstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym;4)koncesji na poszukiwanie lub rozpo-

znawanie złóż kopalin, na wydobywaniekopalin ze złóż, na bezzbiornikowe ma-gazynowanie substancji oraz składowa-nie odpadów w górotworze, w tym wpodziemnych wyrobiskach górniczych -

DECYZJA O UWARUNKOWANIACH ŚRODOWISKOWYCHJAKO INSTRUMENT OGRANICZAJĄCY SWOBODĘ

PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI I PRAWO WŁASNOŚCI

KRZYSZTOF GRUSZECKI

Page 37: Casus nr 51

37

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

wydawanej na podstawie ustawy z dnia4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne igórnicze;5) decyzji określającej szczegółowe wa-

runki wydobywania kopaliny - wydawa-nej na podstawie ustawy z dnia 27 lipca2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geolo-giczne i górnicze;6) pozwolenia wodnoprawnego na wy-

konanie urządzeń wodnych - wydawa-nego na podstawie ustawy z dnia 18 lipca2001 r. - Prawo wodne;7) decyzji ustalającej warunki prowa-

dzenia robót polegających na regulacjiwód oraz budowie wałów przeciwpowo-dziowych, a także robót melioracyjnych,odwodnień budowlanych oraz innychrobót ziemnych , zmieniających stosunkiwodne na terenach o szczególnych war-tościach przyrodniczych, zwłaszcza naterenach, na których znajdują się sku-pienia roślinności o szczególnej wartościz punktu widzenia przyrodniczego, tere-nach o walorach krajobrazowych i eko-logicznych, terenach masowych lęgówptactwa, występowania skupień gatun-ków chronionych oraz tarlisk, zimowisk,przepławek i miejsc masowej migracjiryb i innych organizmów wodnych - wy-dawanej na podstawie ustawy z dnia 16kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;8) decyzji o zatwierdzeniu projektu sca-

lenia lub wymiany gruntów - wydawanejna podstawie ustawy z dnia 26 marca1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów(Dz.U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749, z 2004 r.nr 116, poz. 1206, z 2006 r. nr 227, poz.1658 oraz z 2007 r. nr 64, poz. 427);9) decyzji o zmianie lasu na użytek

rolny - wydawanej na podstawie ustawy zdnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.z 2005 r. nr 45, poz. 435, z późn. zm.);10) decyzji o zezwoleniu na realizację in-

westycji drogowej - wydawanej na podsta-wie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oszczególnych zasadach przygotowania irealizacji inwestycji w zakresie dróg pub-licznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194);11) decyzji o ustaleniu lokalizacji linii

kolejowej - wydawanej na podstawieustawy z dnia 28 marca 2003 r. o trans-porcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16,poz. 94, z późn. zm.);12) decyzji o ustaleniu lokalizacji auto-

strady - wydawanej na podstawie ustawyz dnia 27 października 1994 r. o auto-stradach płatnych oraz o Krajowym Fun-duszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r. nr256, poz. 2571, z późn. zm.22);

13) decyzji o ustaleniu lokalizacji przed-sięwzięć Euro 2012 - wydawanej na pod-stawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. oprzygotowaniu finałowego turnieju Mist-rzostw Europy w Piłce Nożnej UEFAEURO 2012 (Dz.U. nr 173, poz. 1219oraz z 2008 r. nr 171, poz. 1058).W praktyce oznacza to, że aby zacho-

dziła konieczność uzyskania decyzji ośrodowiskowych uwarunkowaniach, nie-zbędne jest łączne spełnienie dwóch wa-runków, tj. po pierwsze, przedsięwzięciemusi być zakwalifikowane do tych wymie-nionych w rozporządzeniu jako znaczącomogące oddziaływać na środowisko lubpotencjalnie znacząco oddziaływać naśrodowisko. Po drugie, do realizacjiprzedsięwzięcia niezbędne jest uzyska-nie jednej z decyzji wymienionych w art.72 ust. 1 ustawy. Brak spełnienia które-goś z tych warunków powoduje, żewszczęte postępowanie jako bezprzed-miotowe powinno podlegać umorzeniuna podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. (K.Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu in-formacji o środowisku i jego ochronie,udziale społeczeństwa w ochronie środo-wiska oraz o ocenach oddziaływania naśrodowisko. Komentarz, Presscomm 2009,s. 141). Jeżeli jednak mimo to doszłobydo wydania decyzji w przedmiocie uwa-runkowań środowiskowych, to orzecze-nie takie należałoby zakwalifikować jakowydane bez podstawy prawnej, wzwiązku z czym byłoby ono obarczonewadą nieważności, o której mowa w art.156 par. 1 pkt 2 k.p.a., i jako takie po-winno zostać unieważnione.W praktyce katalog przedsięwzięć, któ-

rych realizacja wymaga wydania decyzjiw przedmiocie uwarunkowań środowi-skowych, próbuje się rozszerzać wska-zując na to, że postanowienia ustawystanowią przejaw inkorporacji do sys-temu prawa polskiego postanowień dy-rektywy Rady 85/337EWG z dnia 27czerwca 1985 r. w sprawie oceny skut-ków wywieranych przez niektóre przed-sięwzięcia publiczne i prywatne naśrodowisko naturalne (Dz.Urz. L. nr175, s. 40 ze zm) określającej w art. 4 ust. 1,jakie przedsięwzięcia wymienione wzałączniku nr 1 podlegają obowiązkowejocenie oddziaływania na środowisko, ajakie zgodnie z art. 4 ust. 2 tej dyrektywyspośród tych wymienionych w załącznikunr 2 podlegają zgodnie z przepisami pań-stw członkowskich ocenie indywidualnejlub przez określenie progów i kryteriów.

Na tej podstawie próbuje się rozszerzyćobowiązek uzyskania decyzji o środowi-skowych uwarunkowaniach między in-nymi na wymienione w załączniku nr 2pkt 10 lit. b przedsięwzięcia inwesty-cyjne na obszarach miejskich, włączającbudowę centrów handlowych i parkin-gów, przez sumowanie parametrówprzedsięwzięć z innymi już istniejącymilub realizowanymi (J. Jendrośka, M.Bar, Przedsięwzięcia wymagające ocenyoddziaływania na środowisko – problemyprawne na tle ustawy z 3 października2008 r., Problemy Ocen Środowisko-wych 2008, nr 4, s. 10). W interpretacji tej zapomina się jednak

o tym, że dyrektywy należą do grupyprzepisów tzw. prawa miękkiego, któredo obowiązywania w państwach człon-kowskich wymagają inkorporacji wyni-kających z nich rozwiązań do systemuprawa krajowego (D. Pyć, Porządekprawny Unii Europejskiej [w:] Ochronaśrodowiska. Acquis communautaire(red.) Z. Brodecki, Warszawa 2005, s.123-124). Wyjątek czyni się jedynie dlatych postanowień dyrektyw, które nadająsię do bezpośredniego zastosowania, apaństwa członkowskie nie wywiązały sięze swoich obowiązków inkorporacyjnych,a przepisy dyrektywy mają charakterbezwarunkowy i dostatecznie precy-zyjny nadając się do bezpośredniego za-stosowania w sporze z państwem (A.Wróbel, Podstawowe problemy stosowa-nia i wykładni prawa Wspólnot Europej-skich, cz. I, „Casus” 2003, nr 30, s. 8). W przypadku ocen oddziaływania na

środowisko sytuacja taka jednak nie wy-stępuje. Przytoczone postanowieniazałącznika nr 2 nie nadają się bowiem dobezpośredniego zastosowania, gdyż natej zasadzie obowiązkiem uzyskania de-cyzji o środowiskowych uwarunkowa-niach można by objąć każdą, nawetnajmniejszą ingerencję w środowisko naobszarach miejskich, co by prowadziłodo absurdu, gdyż z wyjątku, jakim jestkonieczność uzyskania decyzji o środo-wiskowych uwarunkowaniach, uczy-niono by regułę. Ponadto, jak wynika zpoczynionych wyżej uwag, Polska inkor-porowała przepisy Unii Europejskiej wzakresie ocen oddziaływania na środowi-sko. W okresie przejściowym do czasuwydania rozporządzenia wykonawczegowątpliwości może budzić katalog przed-sięwzięć wymagających przeprowadze-nia takiej oceny, jednak on jest i ustalając

Page 38: Casus nr 51

38

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

zakres przedmiotowy obowiązku uzys-kania decyzji o środowiskowych uwa-runkowaniach, nie można o nimzapominać. Dlatego też za wadliwą na-leży uznać praktykę, w której niektóreorgany administracji, wydając decyzje ośrodowiskowych uwarunkowaniach, po-mijają przepisy prawa polskiego i od-wołują się bezpośrednio do postanowieńdyrektyw.Stanu tego nie zmienia również od-

woływanie się do Wytycznych w zakre-sie postępowania w sprawie ocenoddziaływania na środowisko dla przed-sięwzięć współfinansowanych z krajo-wych lub regionalnych programówoperacyjnych wydanych 3 czerwca 2008 r.przez Ministra Rozwoju Regionalnego nrMRR/H/16/2/06/08; www.mrr.gov.pl),nie mieszczą się one bowiem w konsty-tucyjnym katalogu źródeł prawa po-wszechnie obowiązującego oraz wydanezostały pod rządami poprzednio obo-wiązujących rozwiązań prawnych i jakotakie mogą mieć co najwyżej walor in-formacyjny. Nie ma również podstaw doprzyjmowania praktycznych rozwiązańprowadzących do tego, że decyzje ouwarunkowaniach środowiskowych sąwydawane wówczas, gdy podmiot zain-teresowany realizacją przedsięwzięciawystąpi z takim wnioskiem. To z przepi-sów prawa i skali oddziaływania na śro-dowisko wynika bowiem koniecznośćuzyskania takiego orzeczenia, a nie zwoli lub potrzeby potencjalnego inwes-tora.Dlatego też, podsumowując tę część

rozważań, należy stwierdzić, że do tegoaby zachodziła konieczność uzyskaniadecyzji o środowiskowych uwarunko-waniach, niezbędne jest łączne spełnieniedwóch opisanych wyżej warunków okreś-lonych w art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1ustawy, a stanu tego nie zmieniają posta-nowienia dyrektywy Rady 337/85/EWG,gdyż nie nadają się one do bezpośred-niego zastosowania.Z punktu widzenia procesowego nie

mniej ważnym zagadnieniem niż ustale-nie podstaw przedmiotowych wydaniadecyzji o środowiskowych uwarunko-waniach jest określenie, jakiego rodzajupostanowienia powinny znajdować się wdecyzjach o środowiskowych uwarun-kowaniach, gdyż to właśnie one stano-wią bezpośrednią ingerencję w prawowłasności lub zasadę swobody prowa-dzenia działalności gospodarczej.

W obecnym stanie prawnym możnawyróżnić dwa rodzaje decyzji o uwarun-kowaniach środowiskowych, tj.: decyzjewydawane na podstawie art. 82 ustawypo przeprowadzeniu oceny oddziaływa-nia na środowisko oraz na podstawie art.84 ustawy, jeżeli ocena oddziaływania naśrodowisko nie była przeprowadzona.Jeżeli chodzi o ten drugi rodzaj orzeczeńadministracyjnych, to ustawodawca wust. 1 tego ostatniego przepisu lakonicz-nie określił, że powinno się w nim zna-leźć stwierdzenie o braku koniecznościprzeprowadzenia oceny oddziaływaniana środowisko. Nie oznacza to jednak,że nie powinny one zawierać innych roz-strzygnięć. Pewność obrotu prawnegooraz ochrona prawa własności (wpołączeniu z postanowieniami art. 107k.p.a. określającego, co powinna zawie-rać każda decyzja administracyjna) po-wodują, że w decyzji o środowiskowychuwarunkowaniach wydawanej bez prze-prowadzenia oceny oddziaływania naśrodowisko powinno być precyzyjnieokreślone miejsce realizacji przedsięw-zięcia przez oznaczenie nieruchomości,na której ma to nastąpić. W przeciwnymrazie decyzja miałaby charakter blankie-towy, gdyż trudno byłoby wykazać, żeorgan dokonał oceny zgodności realiza-cji przedsięwzięcia z postanowieniamiplanu zagospodarowania przestrzen-nego, do czego obligują postanowieniaart. 80 ust. 2 ustawy. Ponadto w każdymtakim rozstrzygnięciu powinno byćokreślone, do jakiego przedsięwzięciaodnoszą się uwarunkowania środowi-skowe. W przeciwnym razie z racji ogól-nikowości iluzją stawałaby się takiejdecyzji ochrona środowiska oraz sto-sunków sąsiedzkich.Odmiennie przedstawia się sytuacja de-

cyzji o uwarunkowaniach środowisko-wych, wydawanych na podstawie art. 82ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu ocenyoddziaływania na środowisko. W przepi-sie tym określono bowiem, jakie ele-menty powinna zawierać każda takadecyzja. Nie oznacza to jednak, że organadministracji ma w tym zakresie prostezadanie. Warunki realizacji przedsięw-zięcia mogą być bowiem określone za-równo w sposób ogólnikowy przezodesłanie do przepisów stanowiącychpodstawę realizacji przedsięwzięcia, jakrównież określać precyzyjne warunkiodnoszące się do konkretnego przed-sięwzięcia oraz miejsca i czasu jego rea-

lizacji. Osobiście jestem zwolennikiemdrugiego z tych poglądów, gdyż okreś-lenie warunków realizacji przedsięwzię-cia przez odesłanie do innych przepisówstanowi tylko zbędne powtórzenie roz-wiązań, które i tak będą obowiązywałyinwestora (szerzej K. Gruszecki, Ustawao udostępnianiu informacji…, s. 182-184).Dlatego też warunki te powinny być jaknajbardziej precyzyjne. Określając uwa-runkowania konkretnego przedsięwzię-cia, organ administracji powinien wkażdym przypadku dokonać oceny, czyw tym konkretnym przypadku są one po-trzebne. W tym zakresie szczególnegoznaczenia będzie nabierała ocena od-działywania na środowisko oraz jej wy-niki. Jeżeli bowiem z tych ostatnichbędzie np. wynikało, że nie będą wystę-powały w ocenianym przypadku żadnenegatywne oddziaływania na elementyśrodowiska przyrodniczego na terenieobszaru Natura 2000, a organ mimo tonałoży obowiązek wykonania kompen-sacji w związku z oddziaływaniami na tęformę ochrony, to rodzi się pytanie, najakiej podstawie został on nałożony iczemu ma służyć.

Oczywiście, analogicznych dylematóww praktyce będzie dużo. Ułatwieniem wich rozwiązaniu w praktyce powinno byćpowiązanie wszystkich określanych uwa-runkowań z postanowieniami konkretnychprzepisów prawa oraz ocena racjonalnościich zastosowania z punktu widzenia za-równo ochrony środowiska, jak i ograni-czeń prawa własności i swobodyprowadzenia działalności gospodarczej.Oczywiście, proces taki będzie bardzotrudny i w każdym przypadku będzie mu-siał przebiegać w sposób zindywidualizo-wany, co w praktyce może stanowićźródło wielu praktycznych problemów.

KRZYSZTOF GRUSZECKI

Autor jest sędzią w Wojewódzkim Sądzie

Administracyjnym w Bydgoszczy

Page 39: Casus nr 51

Ten, kto ma pewność, że podatki lubopłaty wprowadzane są w naszym krajuw sposób przewidywalny, przemyślany ikonsekwentny, zdziwić się może, gdyprzyjrzy się trochę wnikliwiej nowelizacjiprzepisów ustawy o planowaniu prze-strzennym, dokonanej ustawą z dnia28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospo-darce nieruchomościami oraz o zmianieniektórych ustaw, która od 22.09.2004 r.wprowadziła zmiany w przepisach regu-lujących pobór opłaty planistycznej.

TROCHĘ HISTORII

Ustawodawca dostrzegł, iż w efekcieuchwalenia lub zmiany planu może na-stąpić wzrost wartości nieruchomościobjętych planem. Czemu zatem nie po-dzielić się z gminą zyskami, które przy-niosło uchwalenie lub zmiana planu,zwłaszcza że gmina poniosła znacznekoszty przeprowadzenia tej operacji?Tak powstała idea opłaty planistycznej,którą wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca1994 r. o zagospodarowaniu przestrzen-nym, a w której przewidziano, że jeżeliwartość nieruchomości wzrosła, wzwiązku z uchwaleniem lub zmianą miej-scowego planu zagospodarowania prze-strzennego, a właściciel zbywa tęnieruchomość, wójt, burmistrz albo pre-zydent miasta pobiera jednorazowąopłatę, określoną, w stosunku procento-wym do wzrostu wartości nieruchomości,w miejscowym planie zagospodarowaniaprzestrzennego1.Zabieg ten nie okazał się jednak do-

skonały, gdyż ustawodawca posłużył siępojęciem „zbywanie nieruchomości”,które nigdzie nie zostało zdefiniowane.Nie było jednak żadnej wątpliwości, żenikt nie planował pobierania opłaty odwszystkich, którym „przyrosło w majątku”.Wskazywał na to wyraźnie zapis ustawy,w którym naliczanie opłaty uzależniononie tylko od wzrostu wartości nierucho-mości w wyniku uchwalenia lub zmianyplanu, ale także od jej zbycia. Skoro zby-cie miało być warunkiem opłaty, to mu-

siało być to zbycie odpłatne, gdyż tylkow tym przypadku zbywca zarabiał real-nie na uchwaleniu lub zmianie planu.W przeciwnym razie po co było wprowa-dzać do konstrukcji opłaty przesłankę zby-cia nieruchomości (wystarczyło określićtermin i pobrać opłatę od wszystkich)?Zatem właściwe rozumienie pojęcia „zby-cie” (jako tylko odpłatnego) wynikało już zsamej istoty opłaty i z pierwotnego zamie-rzenia ustawodawcy co do jej wprowadze-nia. Rozumowanie takie potwierdził takżeNaczelny Sąd Administracyjny w Uchwalez dnia 30.10.2000 r. (OPK 16/00), wska-zując, iż tylko odpłatne zbycie może uza-sadniać pobranie opłaty planistycznej.Wszystko stało się jasne, gdy w roku

2003 ustawodawca, uchwalając nowąustawę o planowaniu, zastąpił pojęcie„zbycie” pojęciem „sprzedaż”2. Odtąd niktnie miał już wątpliwości co do istotyopłaty planistycznej. Zasada: „podzielsię z gminą, jeżeli rzeczywiście zaro-biłeś na zbyciu droższej nierucho-mości”, nie budziła niczyjej wątpliwości.Niestety do czasu...W trosce o poprawę prawa wspom-

nianą na wstępie nowelizacją z dnia28.11.2003 r. przywrócono, niestety, wart. 36 ust. 4 ustawy pojęcie „zbycie nie-ruchomości” w miejsce „sprzedaży nieru-chomości”. Ustawodawca, zamiastwprowadzić definicję legalną tego poję-cia na użytek ustawy o planowaniu, ogra-niczył się tylko do wpisania w art. 37 ust.11 ustawy ogólnego odesłania, w którymustawodawca zdecydował, że w odnie-sieniu do zasad określania wartości nie-ruchomości oraz zasad określaniaskutków finansowych uchwalania lubzmiany planów miejscowych stosuje sięprzepisy o gospodarce nieruchomoś-ciami. Tak ogólna redakcja przepisu od-syłającego nakazuje tylko zakładać, żepośród ogółu przepisów regulującychgospodarkę nieruchomościami ustawo-dawcy chodziło przede wszystkim oustawę o gospodarce nieruchomoś-ciami, w której przy okazji tej samej no-welizacji wprowadzono na jej użytek

definicję „zbycia nieruchomości”. Okreś-lono, że jest to dokonywanie czynnościprawnych, na podstawie których następujeprzeniesienie własności nieruchomości lubprzeniesienie prawa użytkowania wieczys-tego nieruchomości gruntowej albo od-danie jej w użytkowanie wieczyste (art.4 pkt 3b ustawy o gospodarce nierucho-mościami).Biorąc do ręki znowelizowane przepisy,

wielu komentatorów uznało za oczywistąkonstatację, w myśl której dla wyjaśnie-nia znaczenia pojęcia „zbycie nierucho-mości” w rozumieniu ustawy o planowaniustosować należy definicję zawartą w usta-wie o gospodarce nieruchomościami.Skoro tak, to opłatę należy pobrać wkażdym przypadku zbycia nierucho-mości, a forma prawna tej czynności i jejodpłatność nie mają znaczenia. Pojawiłasię przy tym koncepcja, że zbywca nie-ruchomości zarobił już na samej zmianie(uchwaleniu) planu, czynność zaś zbycianie ma więc znaczenia i uruchamia jedy-nie procedurę poboru opłaty.Warto się jednak zastanowić, czy przy

wnikliwej wykładni i dotarciu do rzeczy-wistej woli ustawodawcy sprawa jest takoczywista.

DUŻE SKUTKI MAŁEJ ZMIANY

O tym, jakie praktyczne skutki miałaopisana wyżej nowelizacja, przekonalisię państwo Irmgard i Stanisław R. Pode-szły wiek, śmiertelna choroba i potrzebaopieki zmusiły ich do dokonania daro-wizny swojej nieruchomości na rzeczcórki w zamian za opiekę. Na ich nie-szczęście nieruchomość ta była objętanowym planem miejscowym, a wynikujego uchwalenia jej wartość wzrosła.Wójt Gminy, zawiadomiony o transakcji,obciążył darczyńców opłatą planis-tyczną. Samorządowe Kolegium Od-woławcze w Słupsku nie zgodziło się zestanowiskiem organu pierwszej instancjii uchyliło jego decyzję, uznając, że po-mimo dokonanej nowelizacji istota i celwprowadzenia opłaty muszą prowadzić

39

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

O P Ł A T A P L A N I S T Y C Z N A O P Ł A T A P L A N I S T Y C Z N A –– D U Ż E S K U T K I M A Ł E J Z M I A N YD U Ż E S K U T K I M A Ł E J Z M I A N Y

DARIUSZ WSZÓŁKOWSKI

Page 40: Casus nr 51

40

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

do wniosku, iż tylko odpłatne zbycie nie-ruchomości może uzasadniać naliczenieopłaty. Nie można jej naliczać w przy-padku darowizny dokonanej na rzeczosób bliskich. Wskazano na koniecz-ność zachowania kierunku wykładni,która wynikała z uchwały NSA z dnia30.10.2000 r. (sygn OPK 16/00).Na skutek skargi prokuratora na orze-

czenie Kolegium uchylające decyzjęwójta Wojewódzki Sąd Administracyjnyw Gdańsku uchylił decyzję Kolegium,wskazując, iż w obecnym stanie praw-nym wszystko jest jasne. Nie było w oce-nie sądu wątpliwości, iż ustawodawca,dokonując nowelizacji prawa wskazanejna wstępie, zamierzał zmienić zakres po-boru opłaty planistycznej poprzez jej roz-szerzenie na wszystkie przypadkizbycia, niezależnie od formy i odpłat-ności. Odesłanie w art. 37 ust. 11 ustawyo planowaniu wyraźnie prowadzi do de-finicji zbycia nieruchomości z ustawy ogospodarce nieruchomościami. Ta zaśnie pozostawia wątpliwości co do kie-runku wykładni. Uznano ponadto, żeprzełomowa dla sprawy uchwała NSA zdnia 30.10.2000 r. (OPK 16/00) straciłana aktualności, gdyż w aktualnym stanieprawnym znana jest już jest już definicjapojęcia „zbycie nieruchomości” (w czasiegdy NSA wydawał uchwałę nigdzie po-jęcia tego nie definiowano). Ponadto,według WSA, uchwała obarczona byłaod początku istotnym błędem. W oceniesądu wywód prowadzący do wniosku, iżtylko odpłatne zbycie nieruchomości,której wartość wzrosła w wyniku uchwa-lenia lub zmiany planu, może uzasadniaćpobór opłaty, jest niezasadny. Poglądtaki przypisuje zbyt duże znaczenieprzesłance zbycia nieruchomości jakowarunku naliczenia opłaty, która matylko techniczny charakter (uruchamiajedynie postępowanie w celu naliczeniaopłaty). Wzrostu wartości nierucho-mości nie powoduje jej zbycie, ale jużsamo uchwalenie lub zmiana planu. Dla-tego w ocenie WSA forma i odpłatnośćzbycia nie mają znaczenia. Z tegowzględu państwo R., którzy darowalinieruchomość swojej córce w zamian zaopiekę, powinni zapłacić opłatę planis-tyczną3.Wyrok WSA został zaskarżony skargą

kasacyjną. Na jej tle warto postawić kilkapytań o rzeczywistą wolę ustawodawcy,o właściwy sposób wykładni prawa, któ-rego wprowadzenia pozostawia wiele

wątpliwości, nawet w warstwie funda-mentalnej.Pierwsza „niespodzianka”, z jaką spo-

tyka się interpretator znowelizowanychprzepisów, ujawnia się już na etapiewykładni gramatycznej. Ustawodawcanie zmienił dotychczasowej treści art. 37ust. 1 ustawy o planowaniu, z któregonadal wyraźnie wynika, że wysokośćopłaty ustala się na dzień sprzedażynieruchomości. Pomimo wprowadze-nia do art. 36 ust. 4 ustawy pojęcia „zby-cie nieruchomości” pozostawieniedotychczasowej treści art. 37 ust. 1 musina gruncie literalnej wykładni prowadzićdo wniosku, iż nowelizacja nie zmierzałado dokonania istotnej zmiany i dalejtylko sprzedaż uzasadnia pobranieopłaty. Jeżeli jednak uznać, iż jest totylko błąd ustawodawcy, to wobec ist-niejącej niespójności przepisów zasadywykładni prawa nakazują w takim przy-padku porzucić wykładnię gramatyczną iposzukać woli ustawodawcy przy po-mocy pozostałych metod wykładni, wtym systemowej i celowościowej. Wcześ-niej jednak warto sprawdzić, o czym myś-lał ustawodawca, nowelizując ustawę oplanowaniu.Odpowiedzi na pytanie o intencję usta-

wodawcy można poszukiwać, biorąc poduwagę uzasadnienie dla zmian zgłoszo-nych w toku procesu legislacyjnego.Wyniki poszukiwań w tym zakresie oka-zują się zdumiewające. W pierwotnejwersji rządowy projekt nowelizacji doty-czył przede wszystkim ustawy o gospo-darce nieruchomościami i nie zawierałpropozycji jakichkolwiek zmian w usta-wie o planowaniu4. Przedstawiona wrazz projektem ocena skutków regulacji za-pewniała o braku bezpośrednich skutkówdla dochodów budżetowych. Rozsze-rzania zakresu poboru opłat nie plano-wano. To pewne. Dopiero na etapiedrugiego czytania pojawiła się poprawkazgłoszona przez posła Stanisława Żmi-jana, dotycząca zmiany art. 36 ust. 4ustawy o planowaniu5. Trudno doszukaćsię intencji autora, gdyż brakowało ja-kiegokolwiek uzasadnienia dla zgłoszo-nej poprawki. Nic nie wskazuje zatem,aby zamiarem ustawodawcy miało byćzwiększenie zakresu poboru opłaty pla-nistycznej. Raz jeden odbyła siędyskusja merytoryczna na temat tej po-prawki. Miała ona miejsce na posiedze-niu Komisji Infrastruktury w dniu13.11.2003 r., podczas którego jedynym,

co zapisano, a co może dowodzić inten-cji wprowadzenia tej poprawki, byłostwierdzenie pana Henryka Jędrze-jewskiego reprezentującego UrządMieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że (cyt.)„Poprawka sprowadza się do zamiany wy-razu „sprzedaje” na „zbywa”. Pojęcie „zbywa”jest bardziej uniwersalne, bo jednak sprze-daż kojarzy się ze sprzedażą prawa włas-ności, natomiast zbycie może być zarównosprzedażą prawa własności, jak i zbywa-niem prawa użytkowania wieczystego. Ztego powodu (podkreślenie autora) by-liśmy za przyjęciem poprawki”6. Takąargumentację dla zmiany ustawyprzedstawiono Sejmowi. Z taką więc in-tencją ustawa musiała być uchwalona.Trudno, w takim przypadku, dojść do

przekonania, że zamiarem ustawodawcybyło dążenie do dokonania istotnejzmiany zakresu poboru opłaty planis-tycznej, skutkującej rozszerzeniem jejzakresu na nowe osoby. Nadmienić teżtrzeba, iż kwestia zbywania (sprzedaży)prawa użytkowania wieczystego była wsposób oczywisty objęta dotychczasowątreścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowa-niu. Dokonywanie zmiany tak uzasad-nionej nie było zatem potrzebne.Podkreślić też należy, że zmiana art. 37ust. 11 ustawy o planowaniu (odesłanie doprzepisów o gospodarce nieruchomoś-ciami, które definiują pojęcie „zbycie” bar-dzo szeroko) została wprowadzona wpóźniejszej fazie prac nad projektem i wy-nikała z przyjętej poprawki Senatu7.Widać przez to wyraźniej, iż zamiana wart. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu (za-miana słowa „sprzedaż” na „zbycie”) orazpośrednie i nieostre odesłanie do defini-cji „zbycia”, zapisanej w ustawie o gos-podarce nieruchomościami, to nie efektprzemyślanej strategii ustawodawcy, alezbiegów powstałych na różnym etapieprac legislacyjnych, oderwanych od sie-bie inicjatyw. Jeżeli można doszukać sięargumentów dla wprowadzenia zmiany,to tylko takich, które zmianę nakazująuznać za redakcyjną. To miało wpływ naokreślenie tej nowelizacji przez komen-tatorów, przynajmniej jako nieprzemyś-lanej8.

Przy interpretacji przepisów wprowa-dzonych w taki sposób przydatnymimogą się okazać dobrze pojęta zasadadomniemania racjonalności ustawo-dawcy oraz trzymanie się podstawowychzasad wykładni. Zasada racjonalnościustawodawcy nie prowadzi do wniosku,

Page 41: Casus nr 51

41

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

że to, co napisano, jest z „urzędu racjo-nalne”, ale ma swoje zastosowania właś-nie w przypadku wątpliwości co dointencji ustawodawcy. Zasada ta to dy-rektywa interpretacyjna, która nakazujezałożyć, że abstrakcyjny ustawodawcanie zaprzecza samemu sobie, nie wpro-wadza regulacji sprzecznych z tym, cowcześniej uchwalił, a jeżeli dokonujezmiany, to wyraźnie i świadomie. Po-nadto nie tworzy prawa niesprawiedli-wego i nieprzyzwoitego, ale trzyma sięzasad fundamentalnych w tym zapisa-nych w Konstytucji. Trudno nie zauważyć, że pozornie nie-

winny zabieg (zamiana pojęcia „sprze-daż” na „zbycie”) połączony z ogólnymodesłaniem do innych przepisów możespowodować w efekcie skutek w postacirozszerzenia zakresu poboru daninypublicznej. Opłata planistyczna jest bez-spornie rodzajem podatku – daniny pub-licznej. Pomimo że renta planistyczna niema wszystkich cech podatku (art. 6 Or-dynacji podatkowej), to jednak zważyw-szy na to, że jest dochodem budżetowymi pobierana jest przez organ władzy pub-licznej w ramach jego imperium, musibyć traktowana jako danina publiczna,nawet wtedy, gdy do jej wymiaru nie sto-suje się przepisów Ordynacji podatkowej,tylko k.p.a.9. Skoro jest to danina pub-liczna, to obowiązkiem organów pań-stwa jest jej traktowanie na równi zpodatkami (zrównuje je wprost art. 217Konstytucji RP), zarówno w procesie ichuchwalania, zmian, jak i sposobu doko-nywania wykładni.Nie trzeba także nikogo przekonywać,

że jeżeli do kręgu zobowiązanych z ty-tułu tej opłaty doszły także osoby doko-nujące zbycia w formie innej niżsprzedaż oraz jeżeli wprowadzono obo-wiązek gminy wszczęcia postępowania inaliczenia opłaty nie tylko w przypadkuzaistnienia zdarzenia, jakim jest sprze-daż nieruchomości, ale także każdejinnej formy jej zbycia, to mamy do czy-nienia z istotną zmianą zakresu pod-miotowego i przedmiotowego tejopłaty.Zgodnie z art. 217 Konstytucji RP

nakładanie podatków, innych danin pub-licznych, określanie podmiotów, przedmio-tów opodatkowania i stawek podatkowychnastępuje w drodze ustawy. Przepis tenstawia przed organem władzy nie tylkoformalny obowiązek określania przepi-sów o daninach publicznych w randze

ustawy (nie aktu niższego rzędu), alewaga, jaką Konstytucja przywiązuje donakładania podatków i danin publicz-nych, musi prowadzić do wniosku, żezmian podmiotowych i przedmiotowychdanego podatku lub daniny publicznejpowinno się dokonywać w sposób wy-raźny (jasny co do intencji) i tylko po-przez zmianę przepisów ustawy, któradaninę tę reguluje (nie mogą one wyni-kać tylko pośrednio z faktu dokonaniazmiany w jakiejkolwiek innej ustawie).Jeżeli w ustawie regulującej opłatę do-konano jedynie drobnej zamiany pojęcia„sprzedaż” na „zbycie”, a jednocześnie do-pisano bardzo ogólne odesłanie do in-nych przepisów, pośród których jest takżeustawa o gospodarce nieruchomościami, i do-piero w tej ustawie zdefiniowano pojęciem„zbycie nieruchomości”, to czy nie jest zasadnetwierdzenie, iż w stosunku do wielu osóbwprowadzono daninę publiczną „tylnymidrzwiami”? Jak to pogodzić z art. 217Konstytucji, nie mówiąc już o zasadziedemokratycznego państwa prawa, wyni-kającej z art. 2 Konstytucji?Skoro na poziomie wykładni grama-

tycznej znowelizowanych przepisów ist-nieje sprzeczność i należy poszukiwaćwoli ustawodawcy innymi metodamiwykładni, warto wziąć pod uwagę po-wszechnie uznany zakaz rozszerzającejwykładni norm o charakterze podatko-wym oraz przepisów wyjątkowych. Wplanowaniu przestrzennym, w jegoaspekcie ekonomicznym, zasadą jest po-noszenie kosztów planowania przezbudżet (w tym wypadku) samorządowy.Zasada ta wyrażona jest wyraźnie w art.21 ust. 1 ustawy o planowaniu, który sta-nowi, iż koszty sporządzenia planu po-nosi gmina. Zadanie to należy do zadańwłasnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o sa-morządzie gminnym (tekst jednolity -Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591). Zasadęobciążania budżetu gminy kosztamisporządzenia planu pojmować należy wsposób bardzo ścisły. Oznacza ona, iżśrodki na ten cel nie tylko nie powinny,ale nawet nie mogą pochodzić z innychźródeł, poza wyjątkami wyraźnie wska-zanymi w ustawie. Norma, na podstawie której właściciel

nieruchomości zwraca gminie częśćkosztów sporządzenia planu – a taką jestzdecydowanie art. 36 ust. 4 ustawy o pla-nowaniu – jest zatem wyjątkiem od za-sady określonej w art. 21 ust. 1 tejże

ustawy. Skoro tak, to obowiązkiem in-terpretatora prawa jest poszukiwanieścisłego i zawężającego znaczenie prze-pisów wyjątkowych i zawartych w nichpojęć niezdefiniowanych. Jeśli w ustawiebrakuje definicji legalnej tego pojęcia, aart. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu wy-raźnie wskazuje na ograniczenie rozu-mienia pojęcia „zbycie” tylko do zbyciadokonanego w formie „sprzedaży”, niemożna w drodze dobrze przeprowadzo-nej wykładni prawa rozszerzyć kataloguczynności uzasadniających pobór opłaty.Tym bardziej że w ustawie o planowaniudalej brakuje definicji legalnej, a brak jesttakże wyraźnego odesłania do art. 4ustawy o gospodarce nieruchomościami,która pojęcie to definiuje.Jak wykazano wyżej, opłata planis-

tyczna ma charakter daniny publicznej iKonstytucja traktuje ją na równi z po-datkami. Fundamentalną zasadą inter-pretacji norm tego rodzaju jest także ichścisła wykładnia. Rozszerzanie kataloguzobowiązanych do uiszczenia opłaty pla-nistycznej oraz przypadków, w którychmoże być naliczana, nie może nastąpićw wyniku wykładni prawa. Jeżeli istniejąwątpliwości, to zakresu znaczeniowegodefiniowanych pojęć nie wolno rozsze-rzać. Skoro nie wiadomo, czego chciał usta-

wodawca, na poziomie wykładni gramatycz-nej pozostawił wątpliwości, a skorzystaniez ogólnego odesłania może być wątpliwe,powrócić należy do istoty i celu wprowa-dzenia opłaty planistycznej (wykładniafunkcjonalna). Niesporne w doktryniejest to, że opłata planistyczna jest wyra-zem partycypacji gminy w zyskach, jakiewłaścicielowi przynosi zbycie nierucho-mości, której wartość wzrosła w wynikuzmiany planu10. Art. 36 ust. 4 oraz art. 37ust. 4 ustawy o planowaniu przewidująłącznie cztery warunki konieczne, jakiemuszą być spełnione dla obciążenia właś-ciciela (bądź użytkownika wieczystego)nieruchomości opłatą planistyczną:– musi nastąpić wzrost wartości nieru-

chomości;– wzrost ten musi wystąpić w związku z

uchwaleniem lub zmianą planu;– właściciel lub użytkownik wieczysty

zbywa tę nieruchomość;zbycie następuje w terminie nie dłuższym

niż 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu.Biorąc wszystkie pod uwagę, nie spo-

sób zaakceptować stanowiska, wedługktórego w kontekście zasad naliczania

Page 42: Casus nr 51

42

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

opłaty planistycznej właściciel uzyskujewzrost wartości nieruchomości już wchwili uchwalenia lub zmiany planu i nietrzeba dokonywać odpłatnego zbycia,aby uznać, że korzyść taką osiągnął.Takie twierdzenie leży u podstawwykładni, według której każde zbycie,bez względu jego na formę, uzasadniapobór opłaty i niedopuszczalne jest uzna-nie, że tylko odpłatne zbycie przynosi ko-rzyść, którą należy się podzielić z gminą.Trzeba podkreślić, że aby naliczyć

opłatę, wszystkie przesłanki wymie-nione w art. 36 ust. 4 i 37 ust. 4 ustawy oplanowaniu muszą być traktowane imuszą wystąpić łącznie. Nawet gdybyniektórym z nich przypisać także zna-czenie formalne, to jednak dopierorazem traktowane pozwalają dobrze zro-zumieć istotę i cel wprowadzenia rentyplanistycznej. Nie można zatem oderwaćwzrostu wartości nieruchomości odprzesłanki jej zbycia, redukując jej zna-czenie tylko do formalnego uruchomieniapostępowania w przedmiocie naliczeniaopłaty. Uznanie, że jedynie przesłankawzrostu wartości jest istotna, a pozostałemają charakter techniczny, narusza jużnawet literalne brzmienie art. 36 ust. 4ustawy o planowaniu, w którym waru-nek zbycia nieruchomości ustawodawcastawia na równi z pozostałymi. Wykładnia, według której tylko wzrost

wartości nieruchomości ma znaczeniematerialne dla naliczenia opłaty, jestprawdopodobnie pochodną cywilistycz-nej konstatacji, że sam wzrost wartościjest już korzyścią, gdyż powiększa sięmajątek właściciela o tę wartość. Jest tojednak rozumowanie niewłaściwe nagruncie specyficznych uregulowańustawy o planowaniu, gdyż pomija całko-wicie istotę opłaty planistycznej. Po-nadto gubi z pola widzenia fakt, iż to nieogólnie pojęcie wzbogacenia, ale tylkotakie, które nastąpiło w efekcie zbycia (ito tylko w ciągu pięciu lat), jest istotne zpunktu widzenia renty planistycznej. Przyjęcie, że wszyscy właściciele nie-

ruchomości objętych planem wzbogacilisię (oczywiście w przypadku, gdyzmiana powoduje wzrost wartości) już wchwili podjęcia uchwały wprowadzającejplan, prowadzić możne do wielu pytań iwątpliwości. Skoro wszyscy są wzboga-ceni, to dlaczego racjonalny ustawo-dawca uznał za zasadne „ścigać opłatą”tylko tych, którzy zbyli nieruchomość?Pośród wszystkich wzbogaconych, któ-

rzy zbyli nieruchomość, dlaczego spra-wiedliwy ustawodawca „napiętnowałopłatą” akurat tych, którzy zmuszenibyli dokonać zbycia nieruchomości wciągu pięciu lat? Jak to wytłumaczyćtym, którzy musieli wyzbyć się nieru-chomości przed upływem pięciu lat zewzględów losowych? (w przypadku,który stał się inspiracją do niniejszych roz-ważań, tym przypadkiem losowym zmu-szającym do dokonania darowiznynieruchomości na rzecz osoby bliskiej byłapo stronie darczyńców choroba, potrzebaopieki w obliczu nieuchronnie nad-chodzącej śmierci). Dlaczego jednych„wyróżniać” obowiązkiem partycypacji wkosztach planowania, a innych nie? Czyjeżeli wszyscy są wzbogaceni już w efek-cie zmiany planu, to czy ci, którzy niezbyli nieruchomości przed upływem pię-ciu lat, przestają być wzbogacani po tymterminie? Jak się ma do tego i czy nietrzeszczy w posadach konstytucyjnazasad równości wobec prawa (art. 32ust. 1 Konstytucji RP)?Myślę, że błąd aktualnej wykładni prze-

pisów o rencie planistycznej polega naprzyjęciu dla potrzeb jej rozumienia zna-czenia pojęć używanych w innychgałęziach prawa. Przy opłacie planis-tycznej poszukiwanym zdarzeniemuzasadniającym jej pobór jest osiągnię-cie korzyści ze zbycia, a nie ze wzrostuwartości nieruchomości w wynikuzmiany planu (wzrostu wartości rozu-mianego jako cywilistyczne wzbogaceniesię lub ustalanego jak przy odszkodowa-niach w drodze porównania wartościmajątku przed zdarzeniem i po zdarze-niu). Właściwym sposobem zrozu-mienia istoty opłaty planistycznejjest zatem taki, w którym dopierozbycie nieruchomości przynosi właś-cicielowi korzyść (osiągnięcie wy-miernego dochodu w związku zuchwaleniem lub zmianą planu).Skoro tak, to wolą ustawodawcy, jakąwpisał w istotę opłaty, było ograniczeniepojęcia „zbycie nieruchomości” tylko doprzypadków zbycia odpłatnego. Takikierunek wykładni wyznaczała takżeuchwała składu pięciu sędziów NSA zdnia 17.05.1999 r. ( OPK 17/98 ), w któ-rej wskazano, że ustawodawca terminomużytym w ustawie o zagospodarowaniuprzestrzennym zamierzał nadać treśćadekwatną do specyficznej i szczególnejmaterii uregulowanej tą ustawą. Po-twierdził to również NSA we wspomnia-

nej wyżej uchwale z dnia 30.10.2000 r.(OPK 16/00), której w tym zakresie ak-tualności odmówić nie można.Pośród przygotowywanych obecnie ko-

lejnych zmian w ustawie o planowaniupostuluje się uczynić wyjątek polegającyna niepobieraniu opłaty planistycznej wprzypadku transakcji pomiędzy osobamibliskim. To potwierdza jedynie, że ktośdostrzegł już problem. Jednak jeżeli po-pełnione błędy będą tylko „łatane” po-prawkami przygotowanymi w celurozwiązania poszczególnych spraw, po-większą tylko chaos i zupełnie rozmyjąkiedyś wyraźną ideę opłaty planistycz-nej. Najlepszym rozwiązaniem byłbypowrót do koncepcji, że warunkiemopłaty jest osiągnięcie korzyści zezbycia nieruchomości - zbyciaodpłatnego. Jeżeli jednak będziemydalej uznawać, że forma i odpłatnośćzbycia nie mają znaczenia, gdyż przyrostmajątku już nastąpił w wyniku zmianyplanu, to trzeba z ustawy w ogóle wyeli-minować przesłankę zbycia nierucho-mości. Albo wykładnia odpłatnego zbycia, jako

warunku renty planistycznej, jestsłuszna, albo powinni ją płacić sprawied-liwie wszyscy, którzy uzyskali wzrostwartości swojej nieruchomości już w wy-niku samej zmiany planu. Inaczej kiedyśktoś zapyta o konstytucyjność nowegorozumienia opłaty, w której pośród ludziznajdujących się w tej samej sytuacjiniektórzy muszą ją płacić, inni zaś nie.Tym, co decyduje o naliczeniu opłaty iodróżnia jednych od drugich, jest (jaksię podkreśla) niemająca znaczeniaprzesłanka zbycia nieruchomości.

DARIUSZ WSZÓŁKOWSKI

Autor prowadzi Kancelarię Radcy Prawnego.

W okresie od 15 maja 2001 r. do 29 lutego 2008 r.

był pozaetatowym członkiem Samorządowego

Kolegium Odwoławczego

w Słupsku

Page 43: Casus nr 51

43

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

Przypisy:1 Opłatę wprowadził art. 36 ust. 3 Ustawy z dnia 7

lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz.U. 94.89.415).2 Art. 36 ust. 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003 o pla-

nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz.U.03.80.717).3 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyj-

nego w Gdańsku z dnia 6.08.2008 r. sygn. II

SA/GD 349/08.4 Sejm RP IV Kadencji – Druk Sejmowy nr 1421

złożony w Sejmie w dniu 12.03.2003 r. (dostępny

na stronie internetowej www.sejm.gov.pl).

5 Poprawka nr 41 zgłoszona w trakcie drugiego

czytania .6 Protokół z posiedzenia Komisji Infrastruktury z

dnia 13.11.2003 r. – Biuletyn nr 2500/IV (do-

stępny na stronie internetowej www.sejm.gov.pl)7 Pkt 19 Uchwały Senatu RP z dnia 21.11.2003 r. w

sprawie ustawy o zmianie ustawy - Druk Sej-

mowy nr 2234 z dnia 24.11.2003 r. (dostępny na

stronie www.sejm.gov.pl).8 Por. A. Grysiński, Darowizna a opłata planis-

tyczna (artykuł z dnia 20.01.2007) oraz K. , Da-

rowizna Nieruchomości a opłata planistyczna

(artykuł z dnia 8.09.2008 r.) - artykuły opubliko-

wane w piśmie Samorządu Terytorialnego

„Wspólnota” dostępnym na stronie www.wspól-

nota.org.pl. 9 por. wyrok SN z dnia 26.06.2001 r., III CZP

30/07, wyrok NSA 3.09.2004, OSK 520/04.10 T. Bąkowski, Komentarz do art.36 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodaro-

waniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), T.

Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodaro-

waniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze,

2004 r.).

WSPÓŁWŁASNOŚĆ W POSTĘPOWANIUO ZWROT WYWŁASZCZONEJ

NIERUCHOMOŚCI

AGNIESZKA MINCEWICZ

Na podstawie Ustawy o gospodarce nie-ruchomościami („Ugn”) poprzedni właś-ciciel lub jego spadkobierca mają prawożądania zwrotu nieruchomości wywłasz-czonej, która stała się zbędna, na cel okreś-lony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136ust. 1 Ugn). W przypadku niezłożeniawniosku o zwrot wywłaszczonej nierucho-mości lub jej części w terminie trzech mie-sięcy od dnia otrzymania zawiadomieniao możliwości zwrotu - uprawnienie dozwrotu nieruchomości lub jej części wy-gasa (art. 136 ust. 5 Ugn).

WSTĘP

Zastosowanie art. 136 ust. 5 Ugn w po-stępowaniu z udziałem współwłaścicielibudzi liczne wątpliwości i jest przedmio-tem rozbieżnych interpretacji. W prak-tyce nierzadko spotyka się pogląd, żeniezłożenie wniosku w terminie trzechmiesięcy przez choćby jednego zwspółwłaścicieli skutkuje wygaśnięciemroszczenia o zwrot. Roszczenie współwłaś-cicieli jest roszczeniem niepodzielnym.Przepis art. 136 Ugn nie daje podstaw dozwrotu udziałów w prawie własności nie-ruchomości na rzecz indywidualnychwspółwłaścicieli. Wygaśnięcie roszcze-nia o zwrot w wyniku zaniechania jed-

nego z współwłaścicieli niweczyłobyuprawnienie wszystkich pozostałychwspółwłaścicieli. Na uznanie zasługujewszakże teza, że istnienie współwłas-ności nie może ograniczać uprawnieńwynikających z prawa własności w sto-sunkach z osobami trzecimi1. Nie spo-sób przyjąć, aby brak wniosku jednegowspółwłaściciela skutkował wygaśnię-ciem roszczenia o zwrot nieruchomości,przysługującego wszystkim współwłaś-cicielom niepodzielnie.Przepis art. 136 ust. 5 Ugn rozstrzyga o

prekluzyjności terminu na wniesieniewniosku o zwrot. W piśmiennictwie wy-rażona została teza, iż o prawnie skutecz-nym zawiadomieniu, dokonywanym przezorgan stosunku do byłych współwłaści-cieli, można mówić dopiero wtedy, gdy za-wiadomienie to skierowane zostanie dowszystkich współwłaścicieli2. Przyjęcietej tezy wydaje się jednak wiązać z istot-nymi trudnościami z ustaleniem po-czątkowego dnia biegu terminu.Analizując skutki niezachowania ter-

minu na złożenie wniosku o zwrot przezjednego (lub kilku, lecz nie wszystkich)współwłaścicieli, należy stwierdzić, że hi-poteza art. 136 ust. 5 Ugn nie odnosi siędo stosunków prawnych wynikającychze wspólnego prawa, w związku z czym

przepis ten nie może zmieniać zasad za-rządu rzeczą wspólną, zawartych w art.199 i nast. Kodeksu cywilnego („k.c.”).W postępowaniu o zwrot wywłaszczonejnieruchomości konieczne jest zastoso-wanie tych przepisów k.c., które regulujązasady zarządu rzeczą wspólną, zwłasz-cza gdy uzyskanie zgodnego oświad-czenia woli wielu osób (współwłaścicieli)napotyka przeszkody.

ZGODA KAŻDEGO ZE WSPÓŁWŁAŚCICIELI

Jakkolwiek Ugn nie mówi o współwłas-ności, w praktyce i orzecznictwie utrwa-lił się pogląd, że zwrot wywłaszczonejnieruchomości, będącej przedmiotemwspółwłasności, może nastąpić na wnio-sek bądź za zgodą wszystkich współwłaś-cicieli3. Jako że zgłoszenie roszczenia ozwrot wywłaszczonej nieruchomościuznać należy za czynność przekraczającązwykły zarząd (art. 199 k.c.)4, do zakoń-czenia postępowania w sprawie zwrotudecyzją merytoryczną konieczne jest po-wiadomienie o postępowaniu każdegoz uprawnionych współwłaścicieli5. Pod-stawą prawną wymagania formalnego,aby w postępowaniu o zwrot uczestni-czyli wszyscy współwłaściciele, nie jest

Page 44: Casus nr 51

44

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

jednak art. 136 Ugn, lecz art. 199 zdaniepierwsze k.c., zgodnie z którym do roz-porządzania rzeczą wspólną oraz do in-nych czynności, które przekraczajązakres zwykłego zarządu, potrzebna jestzgoda wszystkich współwłaścicieli.W świetle art. 199 k.c. w istocie ko-nieczną przesłanką merytorycznego roz-poznania sprawy o zwrot wywłaszczonejnieruchomości nie jest złożenie przezwszystkich współwłaścicieli wniosku ozwrot w rozumieniu art. 136 Ugn, leczudział w postępowaniu i zgoda na zwrotwszystkich współwłaścicieli. W wyrokuz dnia 23 listopada 2007 r. WSA w War-szawie wyraził pogląd, iż w przypadkukiedy przed wywłaszczeniem nierucho-mość stanowiła przedmiot współwłas-ności, to z wnioskiem o zwrot możewystąpić każdy ze współwłaścicieli i wnio-sek taki wszczyna postępowanie. (…) Od-rębną kwestią jest natomiast to, że dlaorzeczenia o zwrocie nieruchomości wy-magana jest zgoda wszystkich uprawnio-nych do wystąpienia z roszczeniem. Jednaknie można tego warunku odnosić do sa-mego złożenia wniosku wszczynającego po-stępowanie. Pozostali współwłaścicielemogą bowiem wyrazić zgodę na zwrot nie-ruchomości już w trakcie postępowaniabądź też w przypadku braku zgody częścize współwłaścicieli pozostali współwłaści-ciele mogą uzyskać wyrok sądowy w opar-ciu o art. 199 K.c. dający im prawo dowystępowania o zwrot”6. Pogląd ten – jak-kolwiek wyrażony na tle art. 69 ustawy zdnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarcegruntami i wywłaszczaniu nierucho-mości (Dz.U. nr 22, poz. 99 z późn. zm.)(„Uggw”), który nie zawierał terminuprekluzyjnego do złożenia wniosku ozwrot pod rygorem wygaśnięcia rosz-czenia – pozostaje jednak aktualny rów-nież na tle art. 136 Ugn, w takimzakresie, w jakim stwierdza koniecznośćzastosowania przepisów o współwłas-ności w postępowaniu administracyj-nym w sprawie zwrotu nieruchomościwywłaszczonej oraz rozróżnia zgodę nazwrot nieruchomości wywłaszczonej wrozumieniu art. 199 k.c. od wniosku ozwrot nieruchomości w rozumieniu art.69 Uggw. Co istotne, w powołanym orze-czeniu sąd administracyjny wproststwierdził, że podmiotem uprawnionymdo złożenia wniosku jest każdy zewspółwłaścicieli. Zmiana stanu praw-nego w wyniku wejścia w życie art. 136Ugn, w tym również wprowadzenie ter-

minu prekluzyjnego w rozumieniu art.136 ust. 5 Ugn, nie wpływają na aktual-ność powyższych stwierdzeń oraz sta-nowiska przedstawionego w cytowanymorzeczeniu7.Skutkiem braku zgody wszystkich

współwłaścicieli na dokonanie czyn-ności przekraczającej zakres zwykłego za-rządu jest bezwzględna nieważność takiejczynności. Skutek ten uzasadnia katego-ryczne wymaganie udziału wszystkichwspółwłaścicieli w postępowaniu w spra-wie zwrotu nieruchomości. Nie miałabyjednak podstaw teza, że brak zgodywspółwłaściciela – zgody, której obo-wiązek uzyskania wynika z art. 199 k.c. –uruchamia sankcję wprowadzoną przezart. 136 ust. 5 Ugn. Hipotezy obydwuprzepisów są różne: art. 136 Ugn odnosisię do właściciela lub spadkobiercy właś-ciciela w postępowaniu o zwrot nierucho-mości, podczas gdy art. 199 k.c.adresowany jest do współwłaścicieli wewszelkich sprawach związanych z roz-porządzeniem lub czynnościami przekra-czającymi zwykły zarząd rzeczą wspólną.Odmienne są dyspozycje każdego z ana-lizowanych przepisów: art. 136 ust. 5 Ugnstanowi o złożeniu wniosku o zwrot nie-ruchomości w zakreślonym termi-nie, podczas gdy art. 199 k.c. określaprzesłanki podejmowania czynności prze-kraczających zwykły zarząd, w szczegól-ności, warunek uzyskania zgody każdegoz współwłaścicieli. W tej sytuacji auto-matyczne przeniesienie sankcji określo-nej w art. 136 ust. 5 Ugn (wygaśnięcieroszczenia) na grunt art. 199 k.c. byłobybłędem w stosowaniu prawa.W praktyce kolejni współwłaściciele

mogą być powiadamiani o toczącym siępostępowaniu niejednocześnie, w miaręustalania przez organ administracji ichdanych osobowych. Nie sposób przyjąć,że działania, do których zobowiązanyjest organ administracji publicznej,miałyby sprowadzać się do bezcelowegoformalizmu; gdyby wszakże uznać, żezwłoka niektórych współwłaścicieli skut-kuje wygaśnięciem roszczenia, to wzy-wanie kolejnych współwłaścicieli dozłożenia wniosku o zwrot w terminietrzymiesięcznym, czy nawet do wy-rażenia zgody na wystąpienie z roszcze-niem o zwrot w rozumieniu art. 199 k.c.,byłoby bezprzedmiotowe już od mo-mentu, kiedy jeden ze współwłaścicieliuchybił swojemu terminowi. Uzyskaniestanowiska wszystkich współwłaścicieli

byłoby w takim wypadku tylko warun-kiem pro forma umorzenia postępowa-nia. W świetle art. 199 k.c. do rozporządza-

nia rzeczą wspólną oraz do innychczynności, które przekraczają zakreszwykłego zarządu, potrzebna jest zgodawszystkich współwłaścicieli. W brakutakiej zgody współwłaściciele, którychudziały wynoszą co najmniej połowę,mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd,który orzeknie, mając na względzie celzamierzonej czynności oraz interesywszystkich współwłaścicieli. Przepis art.199 k.c. stanowi gwarancję, że w sytuacjikonfliktu między współwłaścicielamirozstrzygnięcie nastąpi z uwzględnie-niem interesów wszystkich współwłaś-cicieli. Stwierdzenie, iż zaniechaniejednego (lub niektórych) współwłaści-cieli niweczy roszczenie przysługującewszystkim współwłaścicielom, niepo-dzielnie podważałoby fundamentalną za-sadę współwłasności, jaką jest prawokażdego z współuprawnionych dowspółuczestniczenia w decydowaniuo rzeczy wspólnej. W miejsce prawawspółwłaścicieli reprezentujących ponadpołowę udziałów do żądania rozstrzygnię-cia przez sąd wprowadzałoby swoiste„prawo veta” każdego, nawet reprezen-tującego najmniejszy udział, współwłaś-ciciela.W orzecznictwie wyrażony został po-

gląd, że pozostali współwłaściciele mogąskutecznie ubiegać się o zwrot nawetbez zgody jednego z współwłaścicieli,jeżeli – zamiast tej zgody – przedłożąorzeczenie sądu wydane na podstawieart. 199 k.c. W wyroku z 5 marca 1998 r.NSA wskazał, iż „w razie gdyby wywłasz-czono nieruchomość od wszystkichwspółwłaścicieli nieruchomości, brakwniosku jednego z nich może zastąpićtylko orzeczenie sądu powszechnego wy-dane na podstawie art. 199 k.c.”8.Istotą orzeczenia wydanego w trybie

art. 199 k.c. jest to, iż brakująca zgodaopierających się współwłaścicieli możezostać zastąpiona postanowieniem sądu,zezwalającym na dokonanie zamierzo-nej czynności. Na podstawie prawo-mocnego orzeczenia sądu pozostaliwspółwłaściciele mogą dokonaćczynności, której dotyczy orzecze-nie, bez udziału współwłaścicielisprzeciwiających się owej czynności.Rozstrzygnięcie sądu zastępuje wolętych ostatnich, zatem czynność prawna

Page 45: Casus nr 51

45

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

wiąże wszystkich współwłaścicieli(wszyscy stają się jej uczestnikami).Gdyby upływ terminu, o którym mowa wart. 136 ust. 5 Ugn, miał skutkować wy-gaśnięciem uprawnienia do zwrotu nie-ruchomości, wówczas orzeczenie sądu,wydane w trybie art. 199 k.c., byłobybezprzedmiotowe. Niecelowe byłoby or-zekanie w sprawie zezwolenia na doko-nanie czynności zmierzającej dorealizacji roszczenia o zwrot, gdybyczynność ta – na skutek upływu terminuprekluzyjnego dla opierającego sięwspółwłaściciela – nie mogła już zostaćdokonana, a roszczenie wygasło. Współwłaściciele, reprezentujący ponad

połowę udziałów w nieruchomości, mogąwystąpić do sądu powszechnego z żąda-niem rozstrzygnięcia na podstawie art.199 zdanie drugie k.c., o ile zostaną po-wiadomieni o tym, że nie wszyscywspółwłaściciele złożyli w terminie wnio-sek o zwrot nieruchomości. Informacjętę organ może jednak przekazać dopieropo upływie terminu (lub terminów, li-czonych indywidualnie dla każdego zwspółwłaścicieli), o którym mowa w art.136 ust. 5 Ugn. Powództwo oparte na art.199 zdanie drugie k.c., wniesione przedupływem terminu do wyrażenia zgody,mogłoby zostać oddalone jako przed-wczesne.

ZGŁOSZENIE WNIOSKU O ZWROT JAKO CZYNNOŚĆ

ZACHOWAWCZA

W piśmiennictwie i judykaturze przepisart. 136 Ugn uznaje się za podstawę rosz-czenia windykacyjnego w rozumieniuprawa cywilnego, które może być eg-zekwowane w postępowaniu przed or-ganem administracji (art. 142 Ugn).Przedmiotem roszczenia jest zachowa-nie (przywrócenie) wspólnego prawa(prawa współwłasności)9. Sytuację, w której jeden ze współwłaś-

cicieli podejmuje działania w celu zapo-bieżenia utracie wspólnego prawa,reguluje art. 209 k.c. Na podst. art. 209k.c. każdemu współwłaścicielowi wolnodokonywać wszelkich czynności i do-chodzić wszelkich roszczeń, które zmie-rzają do zachowania wspólnego prawa –niezależnie od wielkości posiadanegoudziału we współwłasności. Celem czyn-ności zachowawczych jest ochronaprawa przed możliwym niebezpie-czeństwem, przy czym ochrona ta od-

nosi się do wszystkich współwłaścicieli.Współwłaściciel, dokonujący czynnościzachowawczej, nie działa w imieniu po-zostałych współwłaścicieli, lecz w imie-niu własnym, chociaż we wspólnyminteresie wszystkich współwłaścicieli10.W judykaturze podkreśla się istnieniedomniemania, że czyni to zgodniez wolą wszystkich, dotychczasbiernych współwłaścicieli. Pozycjaprawna lub sfera interesów pasyw-nych współwłaścicieli nie może być na-rażona czy zagrożona negatywnymiskutkami dokonanych czynności zacho-wawczych, partycypują oni jednak – w od-powiednim stosunku – w korzyściach,wynikających z zapadłego orzeczenia.Jeżeli złożony wniosek zyska aprobatęwszystkich współwłaścicieli, to dokonanaprzez wnioskodawcę czynność traci cha-rakter zachowawczej w rozumieniu art.209 k.c., a zapadłe orzeczenie dotyczywszystkich współwłaścicieli niepodziel-nie11. Złożenie przez współwłaściciela wniosku

o zwrot nieruchomości na podst. art. 136Ugn należy traktować jako czynność za-chowawczą, która – jeżeli została pra-widłowo dokonana przez chociażbyjednego z współwłaścicieli – chroniwspólne prawo. Skuteczność wnioskuzłożonego w terminie przez choćby jed-nego współwłaściciela dla ochrony prawa,przysługującego wszystkim współwłaści-cielom, znajduje podstawę prawną w art.209 k.c. Pogląd, że wniosek złożony przez

współwłaściciela we własnym imieniuwywiera skutki również dla pozostałychwspółwłaścicieli nieruchomości na za-sadzie art. 209 k.c., został wyrażony worzecznictwie na tle postanowień art. 7Dekretu z dnia 26 października 1945 r. owłasności i użytkowaniu gruntów na ob-szarze m. st. Warszawy (Dz.U. z dnia 21listopada 1945 r.) („Dgw”)12 oraz art. 82ust. 2 Uggw13. Zastosowanie art. 209 k.c.w postępowaniach prowadzonych napodst. art. 7 Dgw i art. 82 Uggw uzasad-nia analogiczne działanie organów ad-ministracji w postępowaniu o zwrotwywłaszczonej nieruchomości na podst.art. 136 Ugn14. W każdym z analizowa-nych postępowań tożsame są zarównokwalifikacja stosunku prawnego międzyuprawnionym a organem administracji(jako roszczenia, prawa podmiotowegolub ekspektatywy)15, jak i tryb realizacjiroszczenia (w postępowaniu administra-

cyjnym) oraz charakter terminu dozłożenia wniosku (termin prawa mate-rialnego o skutkach prekluzyjnych, po-wodujących wygaśnięcie roszczenia lubuprawnienia w przypadku uchybieniaterminowi)16.Na podstawie orzeczeń sądów admi-

nistracyjnych sformułować można na-stępujące, ogólne przesłanki zastosowaniaart. 209 k.c. w postępowaniu przed orga-nem administracji: (1) przedmiotem postę-powania są roszczenia zmierzające doochrony prawa przed niebezpieczeństwem,w tym do odzyskania prawa; (2) ochronaodnosi się do wspólnego prawa, a zatemdotyczy interesów wszystkich współwłaś-cicieli; (3) wnioskodawca występuje wewłasnym imieniu i we własnym inte-resie, chociaż również w interesiepozostałych współwłaścicieli17. Wy-mienione przesłanki zastosowania art. 209k.c. w postępowaniu administracyjnym,sformułowane na podstawie ogólnychzasad wykładni przepisu art. 209 k.c., pre-zentowanych w literaturze prawa rzeczo-wego, pozostają aktualne bez względu nafaktyczny przedmiot lub podstawę prawnąwniosku wszczynającego postępowanie.

PODSUMOWANIE

Teza, jakoby wskutek uchybienia przezjednego lub niektórych współwłaścicieliterminowi do złożenia wniosku o zwrot,określonemu w art. 136 ust. 5 Ugn,wspólne roszczenie o zwrot nierucho-mości wygasało, nie znajduje podstawprawnych.W postępowaniu prowadzonym na

podst. art. 136 Ugn z udziałem współwłaś-cicieli organ administracji obowiązanyjest stosować art. 199 w zw. z art. 209 k.c.Jeżeli nie wszyscy współwłaściciele

złożą wniosek o zwrot nieruchomości wterminie określonym w art. 136 ust. 5Ugn, organ administracji obowiązanyjest do powiadomienia współwłaścicielio złożonym wniosku o zwrot oraz douzyskania stanowiska współwłaścicielipasywnych (przede wszystkim, czy niesą wnioskowi przeciwni). Jeżeli wszyscy współwłaściciele wyrażą

zgodę na zwrot nieruchomości, okolicz-ność, że nie wszyscy złożyli wnioseko zwrot nieruchomości w terminietrzech miesięcy, nie ma znaczenia dlaoceny skuteczności wniosku złożonegoterminowo przez choćby jednego zwspółwłaścicieli. W takim przypadku

Page 46: Casus nr 51

wniosek o zwrot, złożony terminowoprzez chociażby jednego współwłaści-ciela, stanowi podstawę merytorycznegoorzeczenia w sprawie. W sytuacji konfliktu między współwłaś-

cicielami organ administracji obowiązanyjest zapewnić współwłaścicielom, któ-rych udziały wynoszą co najmniejpołowę, możliwość realizacji uprawnie-nia z art. 199 zdanie drugie k.c. Jeżeliwspółwłaściciele, których udziały wy-noszą co najmniej połowę, przedłożąorzeczenie sądu zastępujące zgodęwspółwłaścicieli pasywnych, przesłankimerytorycznego zakończenia postępo-wania w sprawie zwrotu należy uznać zaspełnione.

AGNIESZKA MINCEWICZ

Autorka prowadzi

Kancelarię Radcy Prawnego

w Warszawie

Przypisy:1 wyrok SN z dnia 21.04.1994 r., III ARN 14/94.2 E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj,

Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ko-

mentarz, wyd. 3, Wydawnictwo Prawnicze Lexis

Nexis, Warszawa 2008.3 wyrok NSA z 7 maja 1998 r., IV SA 2277/96,

LEX nr 45931.4 wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98,

LEX nr 53398.5 tak m.in.: wyrok z 28 września 2005 r., I SA/Wa

1371/04, LEX nr 192900; wyrok z 17 marca 2005

r., I SA/Wa 382/04, LEX nr 189027, wyrok NSA

z 5 stycznia 2001r., IV SA 2217/98, LEX nr

53398, wyrok NSA z 5 marca 1998 r., IV SA

1106/96, LEX nr 45954; wyrok z 24 listopada

1999 r., IV SA 686/96, LEX nr 48657; wyrok

NSA z 16 grudnia 1987 r., IV SA 642/87, ONSA

1988/1/19.6 wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada

2007 r., SA/Wa 1295/07.7 por. B. Blankiewicz-Wóltańska, E. Kwiatkowska-

Szymak, Problematyka współwłasności nieruchomości

w postępowaniu administracyjnym (na wybranych

przykładach); „CASUS ” 2008/2/52, s. 54-55.8 wyrok NSA z 5 marca 1998 r., IV SA 1106/96,

LEX nr 45954.9 T. Woś [w:] Wywłaszczanie nieruchomości i ich

zwrot, Warszawa 2007, s. 224 i nast.; M. Szew-

czyk, Zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Re-

jent 1992/7-8; Truszkiewicz Z., Problematyka

prawna zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,

Rejent 1993/12; G. Bieniek, Zwrot wywłaszczonej

nieruchomości, Zielona Góra 1994, s. 18 i nast.;

wyrok SN z 24 maja 2001 r., IV CZ 141/00, LEX

52496.10 m.in.: E. Gniewek, [w:] Prawo rzeczowe, t. 3,

Warszawa 2007 i literatura tam cytowana; J. Ig-

natowicz, [w:] Komentarz k.c., t. I, 1972 r.; E.

Skowrońska-Bocian, [w:] Komentarz k.c., t. I

2005 r.11 uchwała SN z dnia 5 czerwca 1985 r., III CZP

35/85, OSNC 1986/4/47.12 wyrok NSA z dnia 6 listopada 2002 r., I SA

762/01, ONSA 2004/1/20.13 wyrok NSA z dnia 21 lutego 1989 r., IV SA

1191/88, ONSA 1989/1/30.14 por. wyrok SN z dnia 6 października 2004 r.,

I CK 197/04.15 uchwała SN z dnia 21 marca 2003 r., III CZP

6/03, OSNC 2004/1/4.16 wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r.,

I SA/Wa 276/05, LEX nr 189827; uchwała NSA

z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96.17 wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października

2006 r., IV SA/Wa 1345/2006, LEX nr 284845;

wyrok NSA z dnia 7.04.1995 r., IV SAB 88/94.

46

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

Page 47: Casus nr 51

47

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

Trybunał Konstytucyjny orzekł:

Art. 179 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nie-ruchomościami jest zgodny z art.65 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31ust. 3 Konstytucji RzeczypospolitejPolskiej oraz nie jest niezgodny zart. 22 i art. 45 Konstytucji.

Z UZASADNIENIA

1. W skardze konstytucyjnej z 30 sierp-nia 2004 r. Stanisław Kłęk (dalej:skarżący) zarzucił niezgodność art. 179,art. 191, art. 198 oraz art. 232 ust. 1 pkt 3ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o go s-podarce nieruchomościami z art. 2, art.17 ust. 1, art. 22 oraz art. 65 w związku zart. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji, a takżeart. 6 Konwencji o ochro nie prawczłowieka i podstawowych wolności.Niezgodność ta miała polegać na pozba-wieniu skarżącego swobody wykonywa-nia zawodu w postępowaniu, w którymnie zostały sprecyzowane wymaganiastawiane osobom ubiegającym się o li-cencję w zakresie pośrednictwa w obro-cie nieruchomościami, oraz naruszeniuzasady ochrony praw słusznie nabytych.Skarga konstytucyjna została wnie-

siona w związku z następującym stanemfaktycznym: skar żący złożył wniosek onadanie licencji zawodowej w zakresiepośrednictwa w obrocie nieruchomoś-ciami na podstawie art. 232 ust. 1 pkt 3 iust. 2 u.g.n. Decyzją z 31 stycznia 2000 r.Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Roz-woju Miast (dalej: Prezes UMiRM),wskazu jąc na negatywną opinię Pań-stwowej Komisji Kwalifikacyjnej, odmó-wił skarżącemu nadania licen cji .W wyniku ponownego rozpatrzeniasprawy Prezes UMiRM utrzymał wmocy rozstrzygnięcie wydane w pierw-szej instancji, decyzją z 19 grudnia 2002 r.

W uzasad nieniu Prezes UMiRM powołałsię na negatywną opinię PaństwowejKomisji Kwalifikacyjnej, w któ rejstwierdzono, że przedstawione przezskarżącego dokumenty nie potwierdzająprowadzenia przez niego pośrednictwaw obrocie nieruchomościami w okresiewymaganym przez art. 232 ust. 1 pkt 3u.g.n. Skarżący wniósł skargę na tę de-cyzję do Naczelnego Sądu Administra-cyjnego, który w wyniku rozpoznaniaoddalił ją wyrokiem z 11 grudnia 2003 r.Sąd odniósł się w uzasadnieniu do prze-pisów rozporządzenia Rady Ministrów z18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonanianiektórych przepisów ustawy o gospo-darce nieruchomościami, dotyczącychdziałalności zawodowej (Dz.U. nr 115,poz. 745), które regulują m.in. formęudokumentowania dorobku i praktykizawodowej przez osobę występującą oudzielenie licencji zawodowej na podsta-wie skarżonego art. 232 ust. 1 pkt 3u.g.n. Sąd wskazał również na pismo skiero-

wane do skarżącego, znajdujące się w ak-tach sprawy, informujące go o rodzajudokumentów wymaganych przez Pań-stwową Komisję Kwalifikacyjną. ZdaniemNaczelnego Sądu Administracyjnego,Komisja była w pełni uprawniona do wy-dania opinii negatywnej, co następniestanowiło przesłankę odmownej decyzjiPrezesa UMiRM, gdyż skarżący nie udo-kumentował dorobku zawodowego wwymagany sposób. Skarga kasacyjnaskarżącego od powyższego wyroku zos-tała oddalona wyrokiem NaczelnegoSądu Administracyjnego z 23 marca2004 r. W uzasadnieniu sąd nie zgodziłsię z zarzutem, że brak było możliwościwzruszenia orzeczenia Państwowej Ko-misji Kwalifikacyjnej, w czym skarżącyupatrywał pozbawienia go konstytucyj-nie chronionego prawa do sądu. Sądpodkreślił również, że nie ulega wątpli-

wości, iż postępowanie w sprawie nada-nia licencji zawodowej w zakresie po-średnictwa w obrocie nieruchomościamiprowadzone jest przed Prezesem UMiRM,którego decyzja podlega następnie kon-troli sądu administracyjnego. Błędne jestwięc twierdzenie skarżącego, że o nada-niu licencji rozstrzy ga PaństwowaKomisja Kwalifikacyjna.W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej

zostało podniesione, że na podstawieskarżonych przepisów skarżący zostałpozbawiony wolności w zakresie wyko-nywania zawodu, bez dochowania drogisądowej, „bez udowodnienia winy na dro-dze sądowej z warunkiem uzyskaniaprawa dotychczas posiadanego poprzezudowodnienie swojej niewinności, poprzezpoddanie się egzaminowi przed sądembędącym poza rzetelną kontrolą, jakimniewątpliwie jest Państwowa KomisjaKwalifikacyjna, nie powołana ustawą”.Zdaniem skarżącego wystąpienie z wnio-skiem miało na celu potwierdzenie prawnabytych, a wydane decyzje odmowneoraz orzeczenia sądów administracyj-nych naruszają jego prawa i wolnościkonstytucyjne. Skarżący kwestionujerównież dopuszczalność uczestnictwaPaństwowej Komisji Kwalifikacyjnej wtymże postępowaniu. W uzasadnieniuskargi konstytucyjnej wskazano, żeskarżony art. 179 u.g.n. narusza wy-rażoną art. 2 zasadę ochrony praw naby-tych, w sposób stanowiący obrazę art. 17ust. 1 oraz art. 65 w związku z art. 31 ust.3 i art. 45 Konstytucji.

Podniesiono, że przed wejściem wżycie u.g.n., tzn. przed 1 stycznia 1998 r.nie było żadnych ograniczeń w wykony-waniu czynności zawodowych związa-nych z pośrednictwem w obrocienieruchomościami. Skarżący nie zgodziłsię ze stanowiskiem wyrażonym w po-wołanym orzecznictwie Naczelnego

Z O R Z E C Z N I C T W A T R Y B U N A Ł U K O N S T Y T U C Y J N E G O

Wyrok z dnia 27 marca 2008 r. (sygn. akt SK 17/05 – sentencja została ogłoszona w Dz.U. 2008, nr 58, poz. 358) w sprawie zbadaniazgodności art. 179, art. 191 oraz art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115,

poz. 741, ze zm.) z art. 2, art. 17 ust. 1, art. 22 oraz art. 65 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, ze zm.)

Opracowała:Dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA

Page 48: Casus nr 51

48

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

Sądu Administracyjnego, że wprowa-dzenie licencji zawodowych jest uzasad-nione interesem społecznym i interesemposzczególnych obywateli, którzy chcąmieć pewność, że korzystają z usługkompetentnych osób, posiadającychuprawnienia do wykonywania zawodu.W uzasadnieniu podniesiono również,że nieutworzenie samorządu zawodo-wego pośredników w obrocie nieru-chomościami świadczy o tym, iżustawodawca nie widział w wykonywa-niu tego zawodu za grożenia dla interesupublicznego. Nieutworzenie tego samo-rządu ma również potwierdzać bezpod-stawne naruszenie art. 22 oraz art. 65 wzwiązku z art. 31 ust. 3 i art. 45 Konsty-tucji. W świetle powyższego skarżącyupatruje naruszenia konstytucyjnej wol-ności wykonywania zawodu w zakresiepośrednictwa w obrocie nieruchomoś-ciami, wprowadzenia ograniczeń naru-szających zasadę proporcjonalnościwyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.Zdaniem skarżącego u.g.n. „nie wnosi(...) nic nowego, nie stanowi żadnych wy-magań w zakresie wiedzy wymaganej dowykonywania działalności zawodowej, atym samym nie daje dodatkowych gwa-rancji profesjonalizmu w tym zakresie,poza tymi wymogami, które wynikają zprzepisów prawa istniejących w dniu wy-dania ustawy”.

2. Prokurator Generalny wniósł o uzna-nie, że przepis art. 179 ust. 1 i 2 u.g.n.jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji inie jest niezgodny z art. 2, art. 22 orazart. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego

wprowadzenie licencji w zakresie po-średnictwa w obrocie nieruchomoś-ciami ogranicza wolność działalnościgospodarczej. Wymóg ten ma równieżograniczać wolność wykonywania za-wodu, gwarantowaną art. 65 ust. 1 Kon-stytucji. Ani wolność gospodarcza, aniwolność wykonywania zawodu nie mającharakteru absolutnego, a z przepisówKonstytucji wprost wynika możliwość ichograniczenia. Wyłączenie z obrotu gos-podarczego osób, które nie są w staniesprostać podstawowym wymaganiomprowadzenia działalności gospodarczej,co przede wszystkim służy zabezpiecze-niu innych podmiotów przed skutkamidziałań nieprofesjonali stów, jest do-puszczalne i nie narusza istoty wolności

gospodarczej. W odniesieniu do wol-ności wy konywania zawodu ProkuratorGeneralny stwierdził, że uwarunkowa-nie prowadzenia działalności w zakresiepośrednictwa w obrocie nieruchomoś-ciami posiadaniem stosownej licencjizwiązane jest z ochroną własności pry-watnej osób trzecich. Transakcje doko-nywane w obrocie nieruchomościa midotyczą zazwyczaj znacznych środkówmajątkowych, co związane jest z dużymryzykiem i z tego względu niezbędnejest zapewnienie bezpieczeństwa tegoobrotu.Odnosząc się do zarzutu dotyczącego

art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalnystwierdził, że sko ro przed wejściem wżycie u.g.n. zawód pośrednika w obrocienieruchomościami nie był prawniewyodrębniony, nie można mówić o na-byciu prawa do jego wykonywania i jegokonstytucyjnej ochrony. Przepis art. 232ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie służy więc ochro-nie praw nabytych, ale stanowi prze pisintertemporalny, umożliwiający zainte-resowanym dostosowanie się do no-wego stanu prawnego w sposób jaknajmniej uciążliwy. W ocenie Prokura-tora Generalnego zarzuty dotyczące art.232 ust. 1 pkt 3 u.g.n. dotyczą stosowa-nia, a nie stanowienia prawa, co sprawia,że pozostają one poza zakresem kogni-cji Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucjiprzedmiotem kontroli Trybunatu Konsty-tucyjnego, w try bie skargi konstytucyjnej,może być wyłącznie akt normatywny(przepis prawa), na podstawie któ regosąd lub organ administracji publicznejorzekł ostatecznie o konstytucyjnych wol-nościach lub prawach skarżącego. Przy-jęta w prawie polskim konstrukcjaskargi konstytucyjnej wyklucza możli-wość kwestionowania przepisów, którenie znalazły zastosowania w sprawie, wzwiązku z którą skarga została wnie-siona. Przesłanką rozpoznania skargikonstytucyjnej nie może być więc wska-zanie dowolnego przepisu ustawy lub in-nego aktu normatywnego; możnawskazać tylko przepis, który w konkret-nej sprawie stanowił podstawę ostatecz-nego rozstrzygnięcia. „W odróżnieniu odwniosków, kierowanych do Trybunałuprzez podmioty wyliczone w art. 191 ust.

1 pkt 1-5 Konstytu cji, skarga konstytu-cyjna nie może być środkiem inicjowaniatzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc pro wa-dzonej niezależnie od płaszczyzny stoso-wania kwestionowanych unormowań” .W ocenie Trybunału Konstytucyjnego,w niniejszym stanie faktycznym i praw-nym za podstawę ostatecznego roz-strzygnięcia może zostać uznany jedynieart. 179 ust. 1 i 2, art. 191 ust. 1-3 ustawyz dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcenieruchomościami.

2. Przechodząc do merytorycznegorozpatrzenia niniejszej skargi, w zakre-sie dotyczącym art. 179 ust. 1 i 2 u. g. n.,Trybunat Konstytucyjny wskazał na zna-czenie pośrednictwa w obrocie nie rucho-mościami; rola pośrednictwa wzrasta wostatnich latach. Transformacja ustro-jowa lat dziewięć dziesiątych przyniosłaożywienie na rynku nieruchomości, aobsługujący go pośrednicy zyskaliznaczący wpływ na zawierane umowy.Zadaniem pośrednika jest wykonywanieczynności w interesie klienta, ukierun-kowanych na zawarcie umowy sprzedaży,co wiąże się z rozporządzaniem kwotamistanowiącymi nierzadko oszczędnościcałego jego życia. Do 31 grudnia 1997 r.nie istniała regulacja prawna, wymagającaposiadanie określonych kwalifikacji do wy-konywania tego zawodu. Ze względu jed-nak na rolę pośredników w ramachistniejących stosunków społecznych usta-wodawca zdecydował się na wprowadzenielicencji zawodowej pośrednika w obrocienieruchomościami, a tym samym ustaliłprawa i obowiązki (m.in. ubezpieczeniaodpowiedzialności cywilnej za szkody po-wstałe w wyniku podejmowanych czynnościpośrednictwa) oraz zakres odpowiedzial-ności zawodowej osób wykonujących takądziałalność Obowiązek uzyskania licen-cji zawodowej związany jest z koniecznoś-cią posiadania odpowiednich kwalifikacjiprzez podmioty wykonujące działalnośćpośrednictwa. Zdaniem skarżącego wpro-wadzenie licencji narusza konstytucyjniechronioną wolność wykonywania zawoduoraz zasadę wolności gospodarczej. Od-nosząc się do powyższych zarzutów, na-leży przypomnieć, że przez zasadęwolności gospodarczej należy rozumieć„możliwość swobodnego podejmowania iprowadzenia działalności zarobkowej, atakże wyboru prawno-organizacyjnejformy takiej działalności” . Jej realizacjanie zwalnia jednak podmiotów zamie-

Page 49: Casus nr 51

49

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

rzających prowadzić działalność gospo-darczą od zachowania wymogów przewi-dzianych w przepisach prawa. Wymogite mogą również przybierać postać regla -mentacji administracyjnej. Rodzi to obo-wiązek uzyskiwania odpowiednichkoncesji lub zezwoleń, co niejednokrot-nie można traktować w kategoriach„ograniczenia” działalności gospodar-czej. W opinii Trybunału Konstytucyj-nego licencja pośrednika w obrocienieruchomościami powinna być trakto-wana jedynie jako wymóg, a nie ograni-czenie podejmowania i prowadzeniadziałalności gospodarczej, gdyż nie jestona elementem polityki reglamentacyj-nej państwa. Licencja potwier dza jedynieposiadanie przez osobę zajmującą się po-średnictwem w obrocie nieruchomoś-ciami niezbędnych do tego kwalifikacji.W doktrynie prawnej podkreśla się, że

w zakresie niektórych działań ważnąrolę odgrywają indy widualne właści-wości osób lub rzeczy, a których stwier-dzenie decyduje o sytuacji podmiotu nagruncie prawa administracyjnego.W związku z tym, co wskazał TrybunałKonstytucyjny w swoim dotychczaso-wym orzecznictwie, „regulacja warun-ków wykonywania zawodu nie znosi aninie ogranicza wolności wykonywania za-wodu tak długo, jak długa nawiązuje doniezbędnej wiedzy teoretycznej i praktycz-nej (ewentualnie potwierdzonej formalniprzez egzamin, sprawdzenie, specjaliza-cję, dyplom ukończenia studiów, studiówpodyplomowych”. W nauce prawa admi-nistracyjnego akty te przyjmuje sięokreślać aktami kwalifikującymi. Mate-rialnoprawną podstawą takich decyzjiadministracyjnych są „właściwości osóblub rzeczy, jako składniki hipotezy normy,których występowanie rozstrzyga o treścitych aktów, określonej w dyspozycji normyprawnej” . Licencję pośrednika w obro-cie nieruchomościami należy zaliczyć dotzw. autonomicznych aktów kwalifi-kujących. Stanowią one potwierdzenieposiadania określonych umiejętnościzwiązanych ze specyfiką działalnościgospodarczej, jaką jest pośrednictwo wobrocie nieruchomościami, przy czymnie służą one reglamentacji administra-cyjnej wykonywania tego zawodu,lecz jedynie zapewnieniu, że działal-ność ta będzie wykonywana przezosoby legitymujące się odpowiednimiuprawnieniami zawodowymi. W oce-nie Trybunału Konstytucyjnego wpro-

wadzone zmiany nie stanowią ograni-czenia wolności działalności gospodar-czej, a więc przepisy te nie mogą byćbadane w zakresie zgodności z art. 22Konstytucji.

3. Trybunał Konstytucyjny rozważył na-stępnie zarzut naruszenia art. 2 i art. 65w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.Art. 2 Konstytucji, zgodnie z dotychcza-sowym orzecznictwem, może stanowićpomocniczy wzorzec kontroli, pod wa-runkiem jednoczesnego wskazania innejnaruszonej normy konstytucyjnej sta-tuującej wolność lub prawo. Mimo że zpetitum niniejszej skargi konstytucyjnejwynika, iż art. 2 stanowi samodzielnywzorzec kontroli, to jednak skarżącywskazał w uzasadnieniu, że naruszeniezasady ochrony praw nabytych, wywo-dzonej przez niego z zasady państwaprawnego, odnosi się do pozbawienia gowolności w zakresie wykonywania za-wodu oraz prowadzenia działalności gos-podarczej. W związku z tym należyprzyjąć, że normę ogólną zawartą w art.2 Konstytucji skarżący łączy z normamiart. 65 ust. 1 Konstytucji.Przepis art. 65 ust. 1 gwarantuje

każdemu wolność wykonywania za-wodu, która w przekonaniu skarżącegozostała naruszona, poprzez wprowadze-nie ograniczenia tej wolności bez wy-starczają cego uzasadnienia oraz zpogwałceniem zasady proporcjonalności.Należy przy tym zaznaczyć, że norma tastanowi adekwatny wzorzec kontroli je-dynie w odniesieniu art. 179 ust. 1 i 2u.g.n., ustanawiającego działalność za-wodową pośrednika w obrocie nierucho-mościami, wykonywaną na podstawieodpowiedniej licencji zawodowej. Trybu-nał Konstytucyjny przyjął, że art. 65 ust.1 Konstytucji wyraża pozytywny aspektwolności pracy i obejmuje możliwośćwyboru rodzaju pracy (element kwalifi-kacyjny), pracodawcy (element pod-miotowy) i miejsca pracy (elementprzestrzenny). Z wolnością wykonywa-nia zawodu nie koliduje w szczególnościustalenie przez prawo sytuacji prawnejosób zawód ten wykonujących, a więctakże w zakresie poddawania ich obo-wiązkowi uzyskania odpowiednich li-cencji potwierdzających ich kwalifikacje.Jednocześnie ograniczenia wolności wy-konywania zawodu dopuszczalne sątylko przy poszanowaniu zasady propor-cjonalności, a więc stosownie do ogól-

nych zasad wyznaczonych w Konstytu-cji. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucjiograniczenia w zakresie korzystania zkonstytucyjnych wolności i praw mogąbyć ustanawiane tylko w ustawie i tylkowtedy, gdy są one konieczne w demo-kratycznym państwie dla jego bezpie-czeństwa lub porządku publicznego,bądź dla ochrony środowiska, zdrowia imoralności publicznej, albo wolności ipraw innych osób. Przy czym nie mogąone naruszać istoty wolności i praw. Niemożna zgodzić się z argumentacjąskarżącego, że u.g.n. nie wnosi „nic no-wego, nie stanowi żadnych wymagań wzakresie wiedzy wymaganej do wykony-wania działalności zawodowej, a tymsamym nie daje dodatkowych gwarancjiprofesjonalizmu w tym zakresie, poza tymiwymogami, które wynikają z przepisówprawa istnieją cych w dniu wydaniaustawy”, co by uzasadniało zarzutskarżącego dotyczący ograniczeniawolności konstytucyjnej wynikającej zart. 65 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z roz-porządzeniem Ministra Infrastrukturyz dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie na-dawania uprawnień i licencji zawodo-wych w dziedzinie gospodarowanianieruchomościami oraz doskonaleniakwalifikacji zawodowych przez rzeczo-znawców majątkowych, pośredników wobrocie nieruchomościami i zarządcównierucho mości Państwowa Komisja Kwa-lifikacyjna, prowadząca postępowaniakwalifikacyjne, przeprowadza egzamin pi-semny sprawdzający przygotowanie teo-retyczne i praktyczne kandydata dowykonywania działalności zawodowejoraz ustny, polegający na obronieprzez kan dydata opisów transakcji, po-legającej na udzieleniu odpowiedzi napytania członków zespołu kwa lifikacyj-nego, dotyczące opisanych transakcji,źródeł informacji o nieruchomościachbędących przedmiotem transakcji orazinnych informacji niezbędnych do za-warcia umowy pośrednictwa. Za kończe-nie postępowania kwalifikacyjnego zwynikiem pozytywnym jest gwarancjąposiadania przez kandydata, ubie-gającego się o wydanie licencji, odpo-wiednich kwalifikacji do wykonywaniatego zawodu. W ocenie Trybunału niemożna tu mówić o naruszeniu art. 65 ust.1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

4. Odnosząc się do zarzutu niezgod-ności skarżonych przepisów z art. 17

Page 50: Casus nr 51

50

wiosna 2009

GŁOSY I GLOSY

ust. 1 Konstytucji, przewidującegomożliwość wprowadzenia w drodzeustawy samorządów zawodowych dlaosób wykonujących zawody zaufaniapublicznego i sprawujących pieczę nadnależytym wykonywaniem tych zawo-dów w granicach interesu publicznego idla jego ochrony, Trybunat Konsty-tucyjny zauważył, że zachodzi wątpli-wość, czy doszło do naruszeniaprzysługujących skarżącemu konstytu-cyjnych wolności lub praw konstytucyj-nych. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji„Każdy, czyje konstytucyjne wolności lubprawa zostały naruszone, ma prawo, nazasadach określonych w ustawie, wnieśćskargę do Trybunału Konstytucyjnego wsprawie zgodności z Konstytucją ustawy lubinnego aktu normatywnego, na podstawiektórego sąd lub organ administracji publicz-nej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lubprawach albo o jego obowiązkach określo-nych w Konstytucji”. Tymczasem skarżącynie wskazał, jakie przysługujące muprawo podmiotowe wynikające z art. 17Konstytucji zostało naruszone oraz w jakisposób doszło do jego naruszenia. Try-bunał Konstytucyjny w każdym stadiumpostępowania bada, czy nie zachodząujemne przesłanki, których zaistnienieskutkuje obligatoryjnym umorzeniempostępowania. Problemem wyma-gającym rozważenia w niniejszej sprawiejest ustalenie, czy wskazany w skardzeart. 17 Konstytucji stanowi dopuszczalnywzorzec kontroli w trybie skargi kon-stytucyjnej, a tym samym kwalifikuje siędo merytorycznego rozpatrzenia. Zda-niem Trybunału z jego treści można

wnioskować, że mamy tu raczej do czy-nienia z prawem o charakterze kolek-tywnym danej grupy społecznej, a nieprawem podmiotowym, będącym atry-butem statusu prawnego jednostki.W związku z tym należy uznać, żeskarżący nie wskazał, jakie jego konsty-tucyjne wolności lub prawa, wynikającez art. 17, zostały naruszone, wobecczego skarga konstytucyjna nie odpo-wiada wymogom wskazanym w art. 47ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o TrybunaleKonstytucyjnym.

5. Odnosząc się do zarzutu naruszeniazasady prawa do sądu wyrażonej w art. 6Konwencji o ochronie praw człowieka ipodstawowych wolności, należy za-uważyć, że Trybunał Konstytucyjny niemoże badać zgodności zaskarżonychprzepisów z normami prawa międzyna-rodowego, bo zakres kontroli zostałściśle określony w art. 79 Konstytucji, aprzyję ta wykładnia wyłącza umowy mię-dzynarodowe z zakresu przedmioto-wego skargi konstytucyjnej. Skargamoże być wniesiona jedynie „w sprawiezgodności z Konstytucją ustawy lub innegoaktu normatywnego”, a więc jako wzorcekontroli mogą być wskazane wyłącznieprzepisy Konstytucji. Pogląd ten zostałutrwalony w dotychczasowym orzecz-nictwie Trybunału Konstytucyjnego.Można m.in. wskazać na stanowisko wy-rażone w wyroku z 6 lutego 2002 r., że„dla pełnego wyjaśnienia kwestii wzorcakontroli Trybunał Konstytucyj ny pod-kreśla, iż naruszenie przepisów Konwen-cji nie może stanowić podstawy skargi

konstytucyjnej. Jak bowiem wynika z art.79 ust. 1 Konstytucji, wolności lub prawa,których ochrony domaga się skarżący,muszą mieć swe źródło w samej ustawiezasadniczej. Wynika to jednoznacznie zużytego w art. 79 ust. 1 Konstytucjizwrotu: konstytucyjne wolności lubprawa”. W ocenie Trybunatu Konstytu-cyjnego w zakresie badania zgodnościkwestionowanych przez skarżącą przepi-sów u.g.n. z art. 6 Konwencji o ochroniepraw człowieka i podstawowych wolnościzachodzą przestanki umorzenia postępo-wania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zpowo du niedopuszczalności wydaniaorzeczenia.Z powyższych względów Trybunat

Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Opracowała:

dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA--BYRSKA

Zamieszczony powyżej materiał informacyjny nie

jest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału Konsty-

tucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem infor-

macji o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego

pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK

Page 51: Casus nr 51

P R Z E M Ó W I E N I E P R Z E W O D N I C Z Ą C E J K R A J O W E J R E P R E Z E N T A C J I P R Z E M Ó W I E N I E P R Z E W O D N I C Z Ą C E J K R A J O W E J R E P R E Z E N T A C J I S A M O R Z Ą D O W Y C H K O L E G I Ó W O D W O Ł A W C Z Y C H S A M O R Z Ą D O W Y C H K O L E G I Ó W O D W O Ł A W C Z Y C H

Krystyny Sieniawskiej W Y G Ł O S Z O N E N A I N A U G U R A C J Ę K O N F E R E N C J IW Y G Ł O S Z O N E N A I N A U G U R A C J Ę K O N F E R E N C J I

„ S A M O R Z Ą D O W E K O L E G I A O D W O Ł A W C Z E „ S A M O R Z Ą D O W E K O L E G I A O D W O Ł A W C Z E J A K O G W A R A N T P R A W A D O D O B R E J A D M I N I S T R A C J I ”J A K O G W A R A N T P R A W A D O D O B R E J A D M I N I S T R A C J I ” ,,

K T Ó R A O D B Y Ł A S I Ę W D N . 1 4 - 1 6 S T Y C Z N I A 2 0 0 9 R .K T Ó R A O D B Y Ł A S I Ę W D N . 1 4 - 1 6 S T Y C Z N I A 2 0 0 9 R . W N I E P O Ł O M I C A C H K . K R A K O W AW N I E P O Ł O M I C A C H K . K R A K O W A

51

wiosna 2009

PRO DOMO SUA

Szanowni Państwo!

1. Chcąc wyrazić istotę instytucji samo-rządowych kolegiów odwoławczych, zktórymi związany jest nasz kwartalnik,jubileusz wydania 50. numeru zdecydo-waliśmy się uczcić konferencją nau-kową. Jej temat: „Samorządowe kolegiaodwoławcze jako gwarant prawa dodobrej administracji”, który za chwilę zo-stanie rozwinięty w referacie prof. Janu-sza Borkowskiego, daje możliwośćwielostronnego ujęcia naszej pozycji wsystemie administracyjnym oraz zadańustawowych – zarówno z punktu widze-nia teorii i filozofii prawa, jak i naukiprawa administracyjnego oraz praktykiorzeczniczej.Redakcja „Casusa” od początku zda-

wała sobie sprawę z tego, iż nie wolnoograniczyć roli czasopisma do funkcjibiuletynu sko. Od pierwszego numeruzaproszono do współpracy osoby spozakolegiów, zwłaszcza naukowców oraz sę-dziów Naczelnego Sądu Administracyj-nego. Ponadto „Casusowi” wyznaczonofunkcję forum do wypowiadania się wkwestiach tworzenia, stosowania i egze-kucji prawa. Zaangażowanie kolegiów wdziałalność prawotwórczą wynika wprostz samej ustawy o kolegiach, w której skozostały zobowiązane przez ustawodawcędo opiniowania projektów legislacyj-nych, zwłaszcza w dziedzinie samorząduterytorialnego i administracji. Tak więc„Casus” stał się pomocnym instrumen-tem do wypowiadania się w tak istotnejkwestii, jaką jest jakość polskiego prawaadministracyjnego. Czasopismo sprzyjatakże ujednolicaniu orzecznictwa w dzie-dzinie prawa administracyjnego. Wraz z powołaniem w 2000 r. Rady Nau-

kowej kwartalnika „Casus” zacieśniła sięjeszcze bardziej współpraca kolegiów ześrodowiskami uniwersyteckimi, którejuwieńczeniem jest obecna konferencja.Chciałabym przy okazji jubileuszu „Ca-

susa” wyrazić wdzięczność prof. Tadeu-szowi Wosiowi, kierownikowi KatedryPostępowania Administracyjnego Wy-działu Prawa i Administracji Uniwer-sytetu Jagiellońskiego, pierwszemuPrzewodniczącemu Rady Naukowej,który swoim zaangażowaniem przyczyniłdo tego, iż „Casus” rzeczywiście zostałzauważony w gronie najwybitniejszympolskich administratywistów i zyskałuznanie jako jedno z ważniejszym czaso-pism o tematyce prawnoadministracyjnej.Od numeru 26. (zima 2002) funkcjęPrzewodniczącego objął prof. PawełSarnecki, Kierownik Katedry PrawaKonstytucyjnego Wydziału Prawa i Ad-ministracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.Jak Państwo zauważyli, w kolorowym

suplemencie do nr. 50 „Casusa” publi-kujemy fotografie profesorów i sędziówsądów administracyjnych, którzy należądo Rady Naukowej oraz Komitetu Ho-norowego konferencji jubileuszowej. To,że w tym licznym gronie przyjaciół „Ca-susa” możemy rozpoznać najwybitniej-szych przedstawicieli polskiej naukiprawa administracyjnego, jest w dużejmierze zasługą Rady Naukowej czaso-pisma oraz jej obu Przewodniczących,którym w imieniu własnym i KrajowejReprezentacji SKO pragnę serdecznepodziękować.Przyjęcie zaproszenia do udziału w kon-

ferencji w Niepołomicach przez najwy-bitniejszych administratywistów zdajesię potwierdzać uznanie znaczenia kole-giów w polskim systemie odwoławczym,które zostało wypracowane w ciąguponad 18 lat działalności. Zawsze, kiedy wracam pamięcią do po-

czątków kolegiów odwoławczych, jestempełna zdumienia nad mocą kreatywnąprawodawstwa. Wszakże to jeden niepo-zorny punkt 4 art. 39 w ustawie o samo-rządzie terytorialnym z dn. 8 marca 1990 r.:„Od decyzji administracyjnych, wydawa-nych przez wójta lub burmistrza w spra-

wach należących do zadań własnychgminy służy odwołanie do kolegium od-woławczego przy sejmiku samorządo-wym…” zapoczątkował proces tworzeniasko. Kształt tej pierwszej ustawy samo-rządowej zawdzięczamy w dużej mierzeówczesnemu Przewodniczącemu Senac-kiej Komisji Samorządu Terytorialnego iAdministracji Jerzemu Stępniowi orazjego doradcy w tejże Komisji – prof. Mi-chałowi Kuleszy, jak również prof. Je-rzemu Regulskiemu, również senatorowipierwszej kadencji, i oczywiście poparciusprawy samorządowej przez MarszałkaAndrzeja Stelmachowskiego.W niespełna 4 lata potem została przy-

jęta przez Sejm ustawa z dnia 12 paździer-nika 1994 r. o samorządowych kolegiachodwoławczych, uniezależniająca organiza-cyjnie drugą instancję administracyjną odsejmiku. Prace nad tą ustawą prowadzonebyły w zespole kierowanym przez pełno-mocnika rządu ds. reformy administracjipublicznej, wspomnianego już prof. Mi-chała Kuleszę. Pośród dostojnychgości naszej konferencji rozpoznaję nie-których członków tamtego Zespołu,m.in. profesorów: Zbigniewa Kmie-ciaka, Jana Pawła Tarno i DariuszaKijowskiego, dr hab. Iwonę Skrzydło-Dobosz i dr. Roberta Sawułę.Przez następne lata kolegia umacniały

swoją pozycję w polskim systemie admi-nistracyjnym, brały też czynny udział wpracach ustawodawczych związanych zkolejnymi reformami administracji pub-licznej oraz powołaniem dwuinstancyj-nego sądownictwa administracyjnego.Nasze środowisko aktywnie uczestni-czyło w różnego rodzaju dyskusjachpublicznych na temat docelowego mo-delu postępowania administracyjnego isądowoadministracyjnego. Przy dzisiejszejokazji pragnę szczególnie ciepło podzięko-wać tu obecnym administratywistom, któ-rzy rozumieli rolę, jaką w polskim systemieodgrywają kolegia. Wśród szczególnie

Page 52: Casus nr 51

52

wiosna 2009

PRO DOMO SUA

zdecydowanych zwolenników „polskiejdrogi”, polegającej na dwuinstancyjnympostępowaniu administracyjnym po-przedzającym dwuinstancyjne postępo-wanie sądowoadministracyjne, byłam.in. obecna tu prof. Ewa Lipowicz,która jako poseł nieraz utwierdzała nasw pewności co do konieczności zacho-wania kolegiów, również po wprowa-dzeniu kolejnych instancji sądówadministracyjnych. Dziękuję za to zserca Pani Profesor!

2. Po wczorajszej wspaniałej uczcie in-telektualnej z Kulturą prawną w tle dziśrozpoczynamy naszą konferencję nau-kową, która także, jestem przekonana,dostarczy nam wiele ciekawych refleksjii bogatych doznań.Najznamienitsi przedstawiciele nauki

prawa w Polsce przygotowali dla Pań-stwa referaty wykłady, które pogłębią iwzbogacą nasze spojrzenie na admini-strację publiczną, udział w niej Samo-

rządowych Kolegiów Odwoławczych ipodejmowanych przez Kolegia starań,by zasłużyć na usprawiedliwione okreś-lenie gwaranta dobrej administracji.Witam szczególnie serdecznie naszych

miłych gości: Wojewodę MałopolskiegoJerzego Millera, Dyrektora ZarząduMarszałkowskiego Annę Wyrobę,Dziekana Okręgowej Rady RadcówPrawnych Michalinę Nowakowską iPrezesa RIO w Krakowie JanuszaKota.Przede wszystkim serdecznie witam za-

siadające obok mnie znakomite gronoprofesorów, którzy w dniu dzisiejszymbędą przewodniczyli naszym obradom iwygłaszali referaty. Pierwszej sesjiobrad będzie przewodniczył prof. drhab. Eugeniusz Ochendowski – ser-decznie Pana Profesora witam. Pierwszyzaś wprowadzający i najważniejszy dlacałej naszej dwudniowej konferencji re-ferat zostanie wygłoszony przez prof. drhab. Janusza Borkowskiego. Trady-

cyjnie kwestie związane z prawem ad-ministracyjnym będzie reprezentowałdzisiaj prof. dr hab. Jan Zimmermanni prof. dr hab. Bogdan Dolnicki.Bardzo serdecznie witam przedstawi-

cieli nauki polskiej, profesorów ipracowników naukowych ośrodkówuniwersyteckich z całej Polski. Są z nami profesorowie i pracownicy

naukowi:Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, Polskiej Akademii Nauk, Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu,Uniwersytetu Adama Mickiewiczaw Poznaniu, Uniwersytetu Gdańskiego,Uniwersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie,Uniwersytetu Łódzkiego, Uniwersytetu Śląskiego, Uniwersytetu w Białymstoku,

Page 53: Casus nr 51

53

wiosna 2009

PRO DOMO SUA

Uniwersytetu Warszawskiego,Uniwersytetu Wrocławskiego, Wyższej Szkoły Prawa i Administracjiw Przemyślu, Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania w Warszawie,

Obecnością zaszczycili nas także pre-zesi i sędziowie Wojewódzkich SądówAdministracyjnych sądów administra-cyjnych oraz Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnegoMiło mi bardzo, że towarzyszą nam:

Opat Tyniecki - ojciec Bernard Sa-

wicki, Poseł Jarosław Gowin i To-masz Gellert z Biura Rzecznika PrawObywatelskich.Równie serdecznie witam Radę Nau-

kową Kwartalnika Casus, w której funk-cję przewodniczącego pełni prof. dr hab.Paweł Sarnecki, a także RedakcjęKwartalnika KRSKO „Casus”.Witam Prezesów Samorządowych Ko-

legiów Odwoławczych i pracownikówKolegiów, witam też bardzo serdecznieprzedstawicieli mediów, dla których,mam nadzieję, nasza Konferencja bę-dzie stanowić znaczny przyczynek do

łaskawszego spojrzenia na trudną pracęorganów administracji.Otwieram konferencję i proszę Pana

Prof. dr. hab. Eugeniusza Ochendow-skiego o zabranie głosu i przejęcie pro-wadzenia dzisiejszej, przedpołudniowejsesji.

KRYSTYNA SIENIAWSKA

Środa 14 stycznia br. „Nocne Polaków rozmowy - kultura prawna”. Od lewej: ks. prof. dr hab. Franciszek Longchamps de Bérier i prof. dr hab. Andrzej Zoll

fot. Anna Rzeszowska

Fot. Piotr Markowski Fot. Piotr Markowski

Wojewoda Małopolski Jerzy Miller podczas czytania adresugratulacyjnego od wicepremiera Grzegorza Schetyny

Dyrektor Departamentu Organizacyjnego Urzędu MarszałkowskiegoWojewództwa Małopolskiego podczas czytania adresu gratulacyjnego

od Marszałka Województwa Małopolskiego Marka Nawary

Page 54: Casus nr 51

54

wiosna 2009

54

PRO DOMO SUA

Czwartek 15 stycznia br. I sesja, od lewej: prof. dr hab. Jan Zimmermann, prof. dr hab. Janusz Borkowski, prof. dr hab. Eugeniusz Ochendowski, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Bogdan Dolnicki, przewodnicząca KRSKO Krystyna Sieniawska

Fot. Piotr Markowski

Fot. Piotr Markowski

Fot. Piotr Markowski

Czwartek 15 stycznia br. II sesja, Od lewej: prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Andrzej Skoczylas, przewodnicząca KRSKO Krystyna Sieniawska,poseł Jarosław Gowin

Piątek 16 stycznia br. III sesja, od lewej: prof. dr hab. Ewa Zuzanna Olejniczak-Szałowska, prof. dr hab. Jan Szreniawski, prof. dr hab. Małgorzata Stahl, prof. dr hab. Eugeniusz Bojanowski, przewodnicząca KRSKO Krystyna Sieniawska

Page 55: Casus nr 51

55

wiosna 2009

PRO DOMO SUA

1 lutego – Kraków. Pierwsze w 2008 r. posiedzenie Za-

rządu KRSKO, poświęcone przygotowa-niu informacji o działalności Zarządu w2007 r., omówieniu szczegółów organi-zacyjnych planowanej na marzec 2008 r.konferencji „Samorządowe kolegia od-woławcze – instytucja demokratyczna”, atakże przedyskutowaniu kwestii do-tyczących włączenia się KRSKO do pro-wadzonych przez MSWiA podprzewodnictwem prof. Michała Kule-szy prac zmierzających do udoskonale-nia polskiego prawa i opracowaniapropozycji zmian ustaw i rozporządzeńz zakresu prawa materialnego wyma-gających zdaniem KRSKO poprawy.

26 lutego – Kraków.Przewodnicząca K. Sieniawska re-

prezentowała środowisko samorządo-wych kolegiów odwoławczych nazorganizowanym przez Urząd MiastaKrakowa spotkaniu przedstawicieli władzsamorządowych z Ministrem Spraw We-wnętrznych i Administracji Wicepremie-rem Grzegorzem Schetyną. W krótkiejrozmowie przewodnicząca zadeklaro-wała gotowość i chęć KRSKO dowspółpracy z kierowanym przez PanaWicepremiera resortem zarówno w za-kresie powierzonego nadzoru nad sko,jak i opracowania niezbędnych zmian wprawie administracyjnym.

3-5 marca – Ryn k. Olsztyna. Zorganizowana przez prezesa SKO w

Olsztynie B. Muzyczuka konferencja„Samorządowe kolegia odwoławcze – in-stytucja demokratyczna”, w trakcie któ-rej dr Marcin Bąkiewicz zaprezentował- przygotowany dla Instytutu Spraw Pub-licznych - raport zatytułowany „Samo-rządowe kolegia odwoławcze w strukturzedemokratycznego Państwa”, a prof. dr hab.Zbigniew Kmieciak wygłosił wykład„Niezależny organ odwoławczy w postępo-waniu administracyjnym w Polsce i naświecie”. Zebrani wysłuchali także krót-

kiego wystąpienia prof. dr hab. MichałaKuleszy na temat dokończenia reformyadministracyjnej. W spotkaniu udziałwzięli zaproszeni goście: poseł LeszekDeptuła – Marszałek WojewództwaPodkarpackiego, poseł Adam Żyliński– Wicemarszałek Województwa War-mińsko-Mazurskiego, poseł Miron Sycz– Przewodniczący Sejmiku Wojewódz-twa Warmińsko-Mazurskiego. Konfe-rencję zakończyła prezentacja nowegoSystemu Informacji Prawnej LEX.

W pierwszym dniu spotkania odbyłosię także Zgromadzenie Ogólne KRSKOpoświęcone informacji o działalności Za-rządu KRSKO w okresie od ostatniegozgromadzenia (w tym m.in. kolejnychwystąpieniach do Prezes a Rady Mini-strów z prośbą o realizację oczekującychwniosków i powołanie prezesów samo-rządowych kolegiów odwoławczych,przyjęciu propozycji współpracy z Fun-dacją Rozwoju Demokracji Lokalnej wzakresie opracowania propozycji zmianustaw i rozporządzeń z zakresu prawamaterialnego, spotkaniu przewodniczącejKRSKO z wicepremierem GrzegorzemSchetyną), omówieniu nadesłanychprzez sko propozycji zmian w ustawach irozporządzeniach oraz podjęciu uchwaływ sprawie finansowania kwartalnikaKRSKO „Casus” w 2008 r.

17 marca – Warszawa.Przewodnicząca oraz członkowie Za-

rządu Krajowej Reprezentacji SKO spot-kali się z przedstawicielem MSWiAministrem Tomaszem Siemoniakiem.Tematem spotkania było omówieniewspółpracy Krajowej Reprezentacji SKOz kierowanym przez Pana Ministra De-partamentem Administracji PublicznejMSWiA.

26 marca – Warszawa.Posiedzenie Komisji Wspólnej Rządu i

Samorządu, w trakcie którego samo-rządowe kolegia odwoławcze reprezen-towała przewodnicząca K. Sieniawska.

1 kwietnia – Kraków.Posiedzenie Zarządu KRSKO, którego

tematyka obejmowała bieżące sprawykolegiów, ustalenie terminu, miejsca iporządku obrad najbliższego Zgroma-dzenia Ogólnego KRSKO, a także infor-mację o projektach ustaw będącychprzedmiotem obrad Komisji WspólnejRządu i Samorządu.

1 kwietnia - Kraków.Posiedzenie Rady Redakcyjnej kwar-

talnika KRSKO „Casus” poświęcone za-twierdzeniu artykułów oraz innychmateriałów proponowanych do publikacjiw numerze 47. wiosennym kwartalnika, atakże omówieniu spraw organizacyjnychzwiązanych z wydawaniem pisma.

15 kwietnia – Warszawa.W czasie uroczystego spotkania w sie-

dzibie MSWiA Wicepremier, MinisterSpraw Wewnętrznych i AdministracjiGrzegorz Schetyna, w obecności Se-kretarza Stanu Ministra Tomasza Sie-moniaka, wręczył 28 prezesom skonominacje na nową, 6-letnią kadencję.W imieniu nominowanych podziękowa-nia złożyła przewodnicząca K. Sie-niawska.

17-18 kwietnia – Kraków.Zgromadzenie Ogólne KRSKO, w trak-

cie którego prezesi przyjęli rocznesprawozdanie Zarządu z wykonania po-wierzonych zadań w 2007 r. i – z uwagina upływ trzyletniej kadencji organówKRSKO – wybrali przewodniczącegooraz nowy, dziesięcioosobowy Zarząd.Przeprowadzono także wybory uzu-pełniające do Komisji Dyscyplinarnejprzy KRSKO. Zebrani dyskutowali teżnad projektem nowego wzoru informa-cji rocznej o działalności sko i omówilikwestie związane z informatyzacją kole-giów, w tym dotyczące elektronicznejskrzynki podawczej oraz podpisu elek-tronicznego.

KALENDARIUM PRACKALENDARIUM PRAC

KRAJOWEJ REPREZENTACJIKRAJOWEJ REPREZENTACJI

SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCHSAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH

w 2008 r.

Page 56: Casus nr 51

56

wiosna 2009

56PRO DOMO SUA

14-16 maja – Rowy.Szkoleniowa konferencja dla pracow-

ników biur i głównych księgowych sa-morządowych kolegiów odwoławczychzorganizowana przez prezesa SKO wSłupsku B. Nakoniecznego. Uczestnicykonferencji obradowali w ramach dwóchpaneli dyskusyjnych: dla głównych księ-gowych na temat zmian sprawozdaw-czości finansowej w budżecie i planachkont, wyceny i ewidencji środków trwałychpaństwowych jednostek budżetowych,zmian w ustawie o rachunkowości i ustawieprawo zamówień publicznych, odpowie-dzialności dyscyplinarnej prezesów sko;dla kierowników biur sko na temat funk-cjonowania biur, w tym kompetencji,zadań i odpowiedzialności kierownikówbiur, a także ujednolicenia aktów regu-lujących pracę kolegiów. Zebraniwysłuchali także wykładów z zakresukontaktów międzyludzkich i relacji pra-cowniczych oraz eksploatacji elektro-nicznej skrzynki podawczej.

26-28 maja – Mikołajki.Zorganizowana przez prezesa SKO w

Ciechanowie B. Blankiewicz-Wóltańskąregionalna konferencja szkoleniowa sa-morządowych kolegiów odwoławczychpodlegających jurysdykcji Wojewódz-kiego Sądu Administracyjnego w War-szawie z udziałem prezesów i członkówsko z całego kraju. Wykłady szkoleniowewygłosili: Sędzia WSA w Warszawie panLeszek Kamiński na temat ustawy o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym oraz Sędzia WSA w Bydgoszczy panKrzysztof Gruszecki na temat ustawy oochronie przyrody.

28 maja – Warszawa.Przewodnicząca K. Sieniawska oraz

członek Zarządu KRSKO B. Muzyczukwzięli udział w uroczystym posiedzeniuKomisji Wspólnej Rządu i SamorząduTerytorialnego zorganizowanym zokazji Dnia Samorządu Terytorialnego.W spotkaniu uczestniczył także PrezesRady Ministrów Pan Donald Tusk.

W tym samym dniu przewodnicząca re-prezentowała środowisko samorządowychkolegiów odwoławczych na autorskim, ju-bileuszowym spotkaniu z prof. dr. hab.Michałem Kuleszą z okazji sześćdzie-siątych urodzin Pana Profesora, poświę-conym prezentacji jego książki podtytułem „Budowanie samorządu. Wybórtekstów ze «Wspólnoty» 1990-2007”.

29 maja – Kraków.Posiedzenie Zarządu Krajowej Repre-

zentacji SKO poświęcone omówieniuspraw finansowych KRSKO, w tym ma-teriałów do projektu budżetu na 2009 r.;rozpatrzeniu zgłoszonych do Przewod-niczącej KRSKO wniosków z konferen-cji dla kierowników biur i głównychksięgowych zorganizowanej w Rowachw dniach 14-16 maja 2008 r.; rozpatrze-niu projektu nowej informacji rocznejoraz zapoznaniu się ze stanowiskiemkierowników biur sko w tej sprawie wy-pracowanym na panelu dyskusyjnympodczas konferencji w Rowach. Zebranizapoznali się także z informacją o prze-biegu posiedzeń Komisji WspólnejRządu i Samorządu oraz Zespołów Pro-blemowych oraz informacją na tematzgłoszonych przez sko propozycji zmianw k.p.a.

10 czerwca – Warszawa.Na posiedzeniu Zespołu ds. Admini-

stracji Publicznej i Bezpieczeństwa Oby-wateli Komisji Wspólnej RiS – kolegiareprezentował członek Zarządu KRSKOL. Górny.

13 czerwca – Kraków.Posiedzenie Zarządu Krajowej Repre-

zentacji SKO, w trakcie którego zebraniustalili termin i miejsce następnegoZgromadzenia Ogólnego KRSKO, atakże podzielili się uwagami na tematbudżetu zadaniowego sko.

Gościem Zarządu był Członek Gabi-netu Ministra Spraw Wewnętrznych iAdministracji, Sekretarz Zespołu ds. de-centralizacji pan Marek Wójcik, któryprzedstawił zebranym przebieg działańrządu zmierzających do dokończenia re-formy decentralizacyjnej, poinformowało powstaniu – w ramach Komisji Wspól-nej Rządu i Samorządu – nowego Ze-społu ds. Ustrojowych, w którymdyskutuje się o kierunkach zmian i za-chęcił KRSKO do wypowiadania się iproponowania rozwiązań w sprawach is-totnych dla sko.

23 czerwca – Kraków.Przewodnicząca K. Sieniawska re-

prezentowała kolegia na zorganizowa-nym przez Urząd Miasta Krakowaspotkaniu lokalnych władz z Minis-trem Sprawiedliwości ZbigniewemĆwiąkalskim.

25 czerwca – Warszawa.Przewodnicząca K. Sieniawska uczest-

niczyła w kolejnym posiedzeniu KomisjiWspólnej Rządu i Samorządu.

Po zakończeniu posiedzenia Komisjiprzewodnicząca spotkała się z pełno-mocnikiem rządu do spraw OpracowaniaProgramu Zapobiegania Nieprawidłowoś-ciom w Instytucjach Publicznych, Minis-ter Julią Piterą. Tematem spotkaniabyła bieżąca działalność samorządo-wych kolegiów odwoławczych i pro-blemy, z którym borykają się kolegia wswej codziennej pracy.

25 czerwca – Warszawa.Posiedzenie Komisji Samorządu Teryto-

rialnego i Polityki Regionalnej z udziałemczłonka Zarządu KRSKO prezesaM. Ciesielki. Porządek posiedzeniaobejmował rozpatrzenie i zaopiniowaniedla Komisji Finansów Publicznych spra-wozdania z wykonania budżetu państwa za2007 r. wraz z analizą NIK m.in. w zakresieczęść budżetowa 86 – Samorządowe Ko-legia Odwoławcze.

1 lipca – Kraków.W trakcie posiedzenia Zarządu

KRSKO zebrani wysłuchali relacji prze-wodniczącej z ostatniego posiedzeniaKomisji Wspólnej RiS i ustalili po-rządek obrad planowanego na drugąpołowę lipca Zgromadzenia OgólnegoKRSKO.

1 lipca – Kraków.Posiedzenie Rady Redakcyjnej Kwar-

talnika KRSKO „Casus”, którego tema-tem było omówienie kwestii dotyczącychpublikacji 48., letniego numeru kwartal-nika.

3 lipca – Warszawa. Kolejne posiedzenie Zespołu ds.

Administracji Publicznej i Bezpieczeń-stwa Obywateli Komisji Wspólnej RiSz udziałem przedstawiciela KRSKO– członka Zarządu L. Górnego.

8 lipca – Dąbrowa Górnicza.Przewodnicząca i przedstawiciele

KRSKO spotkali się z członkami Za-rządu Związku Miast Polskich. Gospo-darzem spotkania był PrezydentMiasta Dąbrowa Górnicza pan Zbig-niew Podraza. W spotkaniu uczestni-czyli także dyrektor biura ZMP panAndrzej Porawski, Członek Zarządu

Page 57: Casus nr 51

57

wiosna 2009

PRO DOMO SUA

ZMP pan Jan Bronś i zastępca dyrek-tora biura ZMP pani Jolanta Hałas.Zebrani omówili zakresu i formywspółpracy pomiędzy Związkiem MiastPolskich a Krajową Reprezentacją SKO.

8 lipca – Warszawa.Członek Zarządu KRSKO B. Muzy-

czuk reprezentował sko na posiedzeniuKomisji Finansów Publicznych. Tema-tem posiedzenia było rozpatrzenie opiniikomisji sejmowych o sprawozdaniu zwykonania budżetu państwa za 2007 r.,w tym opinii Komisji Samorządu Tery-torialnego i Polityki Regionalnej o częścibudżetowej 86 – Samorządowe KolegiaOdwoławcze.

9 lipca – Warszawa.Na zaproszenie Ministra T. Siemo-

niaka w posiedzeniu Zespołu ds. Ustrojo-wych Komisji Wspólnej RiS uczestniczyliprzewodnicząca K. Sieniawska orazczłonek Zarządu KRSKO B. Muzyczuk.W trakcie spotkania zebrani m.in. po-święcili uwagę bieżącym problemom sko,wysłuchali informacji o ich działalności ipochylili się nad problemami związanymiz tokiem instancji w postępowaniu admi-nistracyjnym i sądowoadministracyjnym.Porządek obrad Zespołu obejmowałtakże prezentację projektu ustawy o fun-duszu sołeckim oraz informację o stano-wiskach organizacji samorządowych nt.rozwiązań zawartych w projekcie ustawyo rozwoju miast, centrach rozwoju re-gionalnego i obszarach metropolital-nych.

15-16 lipca – Żabia Wola k. Warszawy.Zgromadzenie Ogólne KRSKO, któ-

rego organizatorem i gospodarzembył prezes SKO w Elblągu Z. Mik.Obrady prowadziła wiceprzewod-nicząca KRSKO Z. Pabich. Zebraniomówili sprawy finansowe, w tymkwestie związane z rezerwą celowąprzeznaczoną na nowe siedziby, spra-wozdanie z kontroli NIK z wykonaniabudżetu przez sko w roku 2007 orazzasady opracowania projektu budżetuzadaniowego na rok 2009; wysłuchaliinformacji o przebiegu prac zmie-rzających do opracowania wzorcowegoregulaminu organizacyjnego kolegiumoraz informacji o możliwości pozyskaniaprzez sko funduszy unijnych na doksz-tałcanie pracowników oraz szkolenia;dyskutowali na temat konieczności

opracowania jednolitej dla wszystkichsko instrukcji kancelaryjnej oraz rze-czowego wykazu akt.

Gościem Zgromadzenia była SekretarzStanu w Ministerstwie Finansów PaniMinister Elżbieta Suchocka-Roguska.Pani minister przedstawiła zebranymmożliwości i ograniczenia finansowebudżetu państwa w roku bieżącym orazna rok 2009, a także odpowiadała na py-tania dotyczące wdrażania budżetowaniazadaniowego przez dysponentów środ-ków budżetowych.

23 lipca – Warszawa.Posiedzenie Komisji Wspólnej Rządu i

Samorządu z udziałem PrzewodniczącaK. Sieniawska.

1 sierpnia – Kraków.Kolejne posiedzenie Zarządu KRSKO

poświęcone przygotowaniu zbiorczegowystąpienia do Prezesa Rady Ministrów,Ministra Finansów oraz Ministra Pracy iPolityki Społecznej o przyznanie kole-giom dodatkowych etatów na 2009 r.;opracowaniu na prośbę Ministerstwa Fi-nansów stanowiska Zarządu KRSKO wsprawie zwiększenia wydatków budżeto-wych na 2009 r. SKO w Warszawie wzwiązku ze zmianą siedziby; ustosunko-waniu się do stanowiska Kancelarii Pre-zesa Rady Ministrów w sprawie wnioskówo przyznanie sko dodatkowych etatów zrezerwy budżetowej państwa na 2008 r.Zebrani ustalili także termin, miejsce iporządek obrad planowanego na wrze-sień Zgromadzenia Ogólnego KRSKO.

27 sierpnia – Warszawa.Posiedzenie Komisji Wspólnej RiS z

udziałem przewodniczącej KRSKOK. Sieniawskiej.

5 września – Kraków. Posiedzenie Zarządu KRSKO, któ-

rego porządek obrad obejmowałbieżące sprawy finansowe i organiza-cyjne KRSKO, a także dyskusję nadprojektem obchodów jubileuszu wyda-nia 50. numeru kwartalnika KRSKO„Casus”.

5 września – Kraków.Spotkanie Rady Redakcyjnej kwartal-

nika KRSKO „Casus”, w trakcie któregoomówiono teksty przewidziane do pub-likacji w 49. (jesiennym) numerze kwar-talnika.

11 września – Warszawa. Zespołu ds. Administracji Publicznej

i Bezpieczeństwa Obywateli KomisjiWspólnej RiS – kolegia reprezentowałczłonek Zarządu L. Górny.

21-24 września – Karpacz.Zgromadzenie Ogólne KRSKO, któ-

rego organizatorem i gospodarzem byłaprezes SKO w Jeleniej Górze A. Bryliń-ska. Prezesi zapoznali się z informacjąna temat działalności Zarządu KRSKO wokresie pomiędzy Zgromadzeniami;omówili sprawy finansowe KRSKO, wtym projekt budżetu sko na 2009 r.; omó-wili projekt nowego wzoru informacjirocznej o działalności sko; zapoznali sięz projektem wzorcowego regulaminudziałania sko; dyskutowali o ramowej in-strukcji kancelaryjnej i rzeczowym wy-kazie akt. Część spotkania poświęconazostała uszczegółowieniu projektu ob-chodów jubileuszu wydania 50. numerukwartalnika KRSKO „Casus” w styczniu2009 r. oraz omówieniu planów do-tyczących 15. rocznicy uchwaleniaustawy o samorządowych kolegiach od-woławczych. Zgromadzeni dyskutowalitakże na temat wybranych problemów zzakresu bieżącej działalności orzeczni-czej sko, w tym m.in. na temat: „Zaliczkaalimentacyjna – nowe uregulowaniaprawne”.

8 października – Rowy.Zorganizowana przez SKO w Słupsku

konferencja szkoleniowa dla prezesów,członków i pracowników biur sko z całejPolski, w trakcie której zebrani wymie-nili doświadczenia m.in. z zakresu księ-gowości budżetowej, technicznegoprzygotowania konkursów na człon-ków sko, stosowania instrukcji archi-walnej oraz zwrotnych potwierdzeńodbioru zgodnych z k.p.a. i Ordynacjąpodatkową. Zebrani wysłuchali takżewykładu pani Joanny Dziadkowiec„Skrzynka elektroniczna – wymiana da-nych między petentem a urzędem”, refe-ratu Radcy Szefa Kancelarii PrezesaRady Ministrów pani Anny Sobiesiak-Buczulak „Organizowanie i przepro-wadzanie konkursów na członkówkolegium wraz z gromadzeniem stosow-nej dokumentacji” oraz wykładu specja-listy z RIO w Słupsku pana JózefaOrłowskiego „Inwentaryzacja w jed-nostkach budżetowych”.

Page 58: Casus nr 51

58

wiosna 2009

58PRO DOMO SUA

KWAR TAL NIK KRA JO WEJ RE PRE ZEN TA CJI SA MORZĄDO WYCH KO LE GIÓW OD WO ŁAW CZYCH.WYDAWCA: Kra jo wa Re pre zen ta cja Sa mo rzą do wych Ko le giów Od wo ław czych, ul. Juliusza Lea 10, 30 −048 Kra ków,

tel./faks 0 12 632 91 34, 012 633 61 86 w. 25; [email protected] www.kolegium.krakow.pl

Re dak tor na czel ny: KRYS TY NA SIE NIAW S KA.

Rada re dak cyj na: Beata Blankiewicz−Wóltańska, Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Andrzej Matan,Zyg munt Mar kie wicz, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska−Nowak, Paweł Smoleń, Maria Szewczyk, Marek Żmuda.

Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres,prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Stanisław Prutis, SNSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki (Przewodniczący),

prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski.Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: Maciej Malinowski.

Projekt i op ra co wa nie gra ficz ne: © At ti la Le szek Jam ro zik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik. SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Juliusza Lea 118.

Nakład: 2500 egz.

15 października – Warszawa. Posiedzenie Komisji Samorządu Tery-

torialnego i Polityki Regionalnej po-święcone rozpatrzeniu i zaopiniowaniuprojektu ustawy budżetowej na 2009 r.,na którym środowisko samorządowychkolegiów odwoławczych reprezentowałczłonek Zarządu KRSKO B. Muzyczuk.

22 października – Warszawa.Członek Zarządu KRSKO B. Muzyczukuczestniczył w posiedzeniu KomisjiFinansów Publicznych. Tematem spot-kania było rozpatrzenie opinii komisjisejmowych o rządowym projekcieustawy budżetowej na 2009 r.

29 października – Warszawa.Posiedzenie Komisji Wspólnej RiS, w

którym uczestniczyła przewodniczącaKRSKO K. Sieniawska.

5 listopada – Kraków.Posiedzenie Zarządu KRSKO, w czasie

którego prezesi wysłuchali relacji z prze-biegu obrad Komisji Samorządu Tery-torialnego i Polityki Społecznej oraz

Komisji Finansów Publicznych w spra-wie projektu budżetu państwa na 2009 r.,omówili ostateczny projekt nowej infor-macji rocznej o działalności sko, prze-dyskutowali kwestie związane zorganizacją jubileuszowej konferencjinaukowej w styczniu 2009 r. Ustalonotakże termin i miejsce ostatniego w rokuZgromadzenia Ogólnego KRSKO i przy-gotowano porządek obrad.

5 listopada – Kraków.Posiedzenie Rady Redakcyjnej kwar-

talnika KRSKO „Casus” w całości po-święcone sprawom związanym zorganizacją konferencji naukowej wdniach 14-17 stycznia 2009 r. w Nie-połomicach z okazji wydania 50. numerupisma.

12 listopada – Warszawa.Członek Zarządu KRSKO B. Muzy-

czuk uczestniczył w posiedzeniu Ze-społu ds. wzmacniania potencjałuadministracji samorządowej KomisjiWspólnej RiS.

24 listopada – Kraków.Zgromadzenie Ogólne KRSKO, któ-

rego porządek obrad obejmował przyję-cie nowego wzoru rocznej informacji odziałalności sko, omówienie spraw fi-nansowych sko oraz zgłoszonych przezsko uwag i propozycji zmian do katalogufunkcji i zadań budżetu zadaniowego ipodjęcie uchwały w tej sprawie, prze-dyskutowanie kwestii związanych z or-ganizacją jubileuszowej konferencjinaukowej „Samorządowe kolegia od-woławcze jako gwarant prawa do dobrejadministracji” oraz przyjęcie uchwałydotyczącej finansowania kwartalnikaKRSKO „Casus” w roku 2009.

26 listopada – Warszawa. Przewodnicząca K. Sieniawska re-

prezentowała środowisko samorządo-wych kolegiów odwoławczych naposiedzeniu Komisji Wspólnej RiS.

Opracowała:ANNA SZAREK-RZESZOWSKA

Konferencja naukowa w Niepołomicach, piątek 16 stycznia br. IV sesja, od lewej: Prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Eugeniusz Bojanowski

Fot. Piotr Markowski

Page 59: Casus nr 51

W n u m e r z e :

2 − Krystyna Sieniawska, Wstępniak

3 − CZASY SĄ TRUDNE. W SYTUACJI ŚWIATOWEGO KRYZYSU DZIAŁANIE NA RZECZ DOBRA WSPÓLNEGO JEST SZCZEGÓLNIE WAŻNE - z prof. dr hab. Ireną Ewą Lipowicz, kierownikiem Katedry Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, rozmawia Krystyna Sieniawska

GŁOSY I GLOSY:

30 − Dr Anna Znamiec, Sposoby zakończenia postępowania podatkowego (cz. III).

33 − Dr Wojciech Maciejko, Glosa do postanowienia referendarza sądowego – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 631/07

36 − Krzysztof Gruszecki, Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jako instrument ograniczający swobodę prowadzenia działalności i prawo własności

39 − Dariusz Wszółkowski, Opłata planistyczna – duże skutki małej zmiany

43 − Agnieszka Mincewicz, Współwłasność w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości

47 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego

PRO DOMO SUA:

51 − Przemówienie Przewodniczącej KRSKO Krystyny Sieniawskiej wygłoszone na inaugurację konferencji „Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji”

52 − Adres gratulacyjny od wicepremieraGrzegorza Schetyny

52 − Adres gratulacyjny od Marszałka Województwa Małopolskiego Marka Nawary

55 − Anna Rzeszowska, Kalendarium prac Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w 2008 roku

Pytania i wątpliwości prawne:

UCHWAŁA z dnia 21 lipca 2008 r. Sygn. akt I OPS 4/08 str. 1

UCHWAŁAz dnia 15 października 2008 r. Sygn. akt II GPS 4/08 str. 10

DZIAŁ NAUKOWY:

5 − Dr Katarzyna Małysa-Sulińska, Dobre sąsiedztwo jako przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy

11 − Dr Karolina Stopka, Uwagi na temat zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej

16 − Dr Krzysztof Świderski, Szkody legalnie wyrządzone przez administrację publiczną – funkcja odpowiedzialności odszkodowawczej

24 − Jacek Joachimowski, Model ustrojowy sądownictwa administracyjnego w II Rzeczypospolitej – założenia oraz praktyka jego funkcjonowania

BIAŁA PODLASKAPrezes Zbigniew Jastrząbul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaskatel./faks 0 83 34 34 [email protected]

BIAŁYSTOKPrezes Dariusz Kijowskiul. Mickiewicza 3/5, 15−213 Białystok tel./faks 0 85 732 46 00, tel. 732 68 98, tel. 732 15 [email protected]

BIELSKO−BIAŁAPrezes Józef Zimnalul. 3 Maja 1,43−300 Bielsko−Białatel. 0 33 812 38 64, 812 37 35,faks 0 33 812 38 [email protected]

Prezes Jacek Joachimowskiul. Jagiellońska 3,85−950 Bydgoszcztel. 0 52 339 59 10, faks 0 52 339 50 22sekretariat@sko−bydgoszcz.pl

CHEŁMPrezes Leszek Górnypl. Niepodległości 1, 22−100 Chełmtel. 0 82 563 24 71, tel./faks 0 82 563 [email protected]

CIECHANÓWPrezes Beata Blankiewicz−Wóltańskaul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanówtel. 0 23 672 68 25, faks 0 23 673 77 [email protected]

GDAŃSKPrezes Dorota Jurewiczul. Podwale Przedmiejskie 30,80−824 Gdańsktel./faks 0 58 301 12 26, tel./faks 0 58 346 26 [email protected]

CZĘSTOCHOWAPrezes Andrzej Matanal. Niepodległości 20/22,42−200 Częstochowatel./faks 0 34 363 11 18,tel. 0 34 363 13 [email protected]

ELBLĄGPrezes Zbigniew Mikul. Związku Jaszczurczego 14a,82−300 Elblągtel. 0 55 611 45 00, tel./faks 0 55 611 45 [email protected]ÓW WIELKOPOLSKI

Prezes Wiesław Drabikul. Jagiellończyka 8, 66−400 Gorzów Wielkopolskitel. 0 95 711 55 13, faks 0 95 722 31 [email protected]

KALISZPrezes Andrzej Kałużnyul. Częstochowska 12,62−800 Kalisztel./faks 0 62 757 63 [email protected]

JELENIA GÓRAPrezes Aleksandra Brylińskaul. Obrońców Pokoju 26a,58−500 Jelenia Góratel./faks 0 75 752 41 28, tel. (0 75) 752 54 [email protected]

Prezes Czesław Martyszul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowicetel. 0 32 255 27 75, faks 0 32 251 86 [email protected]

KONINPrezes Ryszard Knapkiewiczul. 1 Maja 7,62−510 Konintel. 0 63 243 76 35, tel./faks 0 63 243 76 [email protected]

LESZNOPrezes Wiesława Glinkaul. Słowiańska 54,64−100 Lesznotel./faks (0 65) 520 15 50,tel. (0 65) 528 81 [email protected]

ŁÓDŹPrezes Zygmunt Markiewiczul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódźtel./faks 0 42 630 72 14,tel. 0 42 632 24 [email protected] [email protected]

OPOLEPrezes Barbara Brzezowska−Ryśnikul. Oleska 19a,45−052 Opoletel./faks 0 77 453 83 67,tel. 453 86 [email protected]

PIOTRKÓW TRYBUNALSKIPrezes Zofia Pabichul. Słowackiego 19,97−300 Piotrków Trybunalskitel./faks 0 44 649 79 20, 649 64 98, tel. 0 44 649 78 [email protected]

PRZEMYŚLPrezes Jerzy Boberul. Borelowskiego 1,37−700 Przemyśltel./faks 0 16 670 20 91sko−[email protected]

SIEDLCEPrezes Andrzej Marek Dębińskiul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlcetel./faks 0 25 632 73 [email protected]

LUBLINPrezes Paweł Smoleńul. Zana 38c, 20−601 Lublintel. 0 81 532 72 54,tel./faks 0 81 743 62 [email protected],[email protected]

NOWY SĄCZPrezes Maciej Ciesielkaul. Gorzkowska 30,33−300 Nowy Sącztel. 0 18 442 89 70, faks 0 18 442 89 [email protected]

OSTROŁĘKAPrezes Halina Kwiatkowskaul. Gorbatowa15,07−400 Ostrołękatel./faks 0 29 760 27 69 [email protected]

PŁOCKPrezes Bogumił Kacprzakul. Królewiecka 27,09−402 Płocktel. 0 24 262 76 97,tel./faks 0 24 262 75 02sekretariat@sko–plock.pl

RADOMPrezes Grażyna Mazurul. Żeromskiego 53, 26−600 Radomtel. 0 48 362 02 76,faks 0 48 362 08 [email protected]

SIERADZPrezes Zofia Kijankowapl. Wojewódzki 3,98−200 Sieradztel. 0 43 822 64 50, tel./faks 0 43 822 57 [email protected]

TARNÓWPrezes Irena Gargulul. Bema 17, 33−100 Tarnówtel./faks 0 14 655 63 22 , tel./faks 0 14 655 19 [email protected]

WARSZAWAPrezes Bożena Zembska−Sawickaul. Kielecka 44,02−530 Warszawatel. 0 22 622 49 62 − 64, tel./faks 0 22 625 21 [email protected]

ZAMOŚĆPrezes Stanisław Majewskiul. Partyzantów 3, 22−400 Zamośćtel./faks 0 84 627 07 [email protected]

LEGNICAPrezes Elżbieta Szudrowiczpl. Słowiański 1,59−220 Legnicatel. 0 76 86 29 881,tel./faks 0 76 85 60 [email protected]

ZIELONA GÓRAPrezes Robert Gwidon Makarowiczal. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 0 68 327 14 50, tel./faks 0 68 327 [email protected]

PIŁAPrezes Barbara Kulaul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piłatel./faks 0 67 351 55 01, tel./faks 0 67 351 55 [email protected] [email protected]

POZNAŃPrezes Krzysztof Świderskial. Niepodległości 16/18,61−713 Poznańtel. 0 61 852 54 41, tel./faks 0 61 854 14 [email protected]

SKIERNIEWICEPrezes Ewa Susikul. Trzcińska 18,96−100 Skierniewicetel. 0 46 833 34 27, tel./faks 0 46 833 22 [email protected]

SZCZECINPrezes Józef Naumiukul. Wały Chrobrego 4, 70−502 Szczecintel. 091 430 33 33, faks 0 91 430 33 [email protected]

TORUŃPrezes Marek Żmudaul. Targowa 13/15,87−100 Toruńtel. 0 56 659 16 39, faks 0 56 655 34 [email protected]

WŁOCŁAWEKPrezes Stanisław Brylskiul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławektel. 0 54 411 52 64, tel./faks 0 54 411 52 [email protected]

RZESZÓWPrezes Krzysztof Heliniakul. Grunwaldzka 15,35−068 Rzeszówtel./faks 0 17 867 19 61, tel. 867 12 20 [email protected]

SŁUPSKPrezes Bogdan Nakoniecznyul. Niemcewicza 15 a, 76−200 Słupsktel./faks 0 59 842 73 [email protected]

TARNOBRZEGPrezes Danuta Wydraul. Świętej Barbary 12,39−400 Tarnobrzegtel. 0 15 822 25 25,faks 0 15 823 22 [email protected]

WAŁBRZYCHPrezes Zbigniew Ruteckiul. Dmowskiego 22, 58−300 Wałbrzychtel. 0 74 666 36 10, faks 0 74 666 36 [email protected]

WROCŁAWPrezes Stanisław Hojdapl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocławtel. 0 71 340 64 84, tel/faks 0 71 340 64 01biuro@sko−wroc.org

ŁOMŻAPrezes Anna Sadowskaul. Nowa 2, 18−400 Łomżatel./faks 0 86 216 61 48biuro@sko−lomza.pl

OLSZTYNPrezes Bogdan Muzyczukul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyntel./faks 0 89 527 49 37,tel./faks 0 89 523 53 [email protected]

KRAKÓWPrezes Krystyna Sieniawskaul. J. Lea 10, 30−048 Krakówtel. 0 12 633 61 86, tel./faks 0 12 632 91 [email protected]

KOSZALINPrezes Jolanta Wyszyńskaul. W. Andersa 34,75−950 Koszalintel. 0 94 34 28 273, faks 0 94 34 28 [email protected]

KIELCEPrezes Wanda Osińska−Nowakal. IX Wieków Kielc 3, 25−955 Kielcetel. 0 41 34 21 210,faks 0 41 368 10 [email protected]

KROSNOPrezes Zbigniew Ostafilul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosnotel. 0 13 432 75 00,tel./faks 0 13 432 03 [email protected]

SUWAŁKIPrezes Tadeusz F. Bujkowskiul. Noniewicza 89, 16−400 Suwałkitel./faks 0 87 566 36 [email protected]

Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczychul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34

Redakcja: tel. 0 12 633 61 86 wew. 25 e−mail [email protected]; www.kolegium.krakow.pl

Page 60: Casus nr 51

HOTĂRÂREA Nr. 51 - Tulcea

HOTĂRÂREA Nr. 51 - Tulcea

Casus Tn.hayun

Casus Tn.hayun

Vaillant Nr. 51 1946

Vaillant Nr. 51 1946

Casus belli presentation

Casus belli presentation

Poza Bydgoszcz nr 51

Poza Bydgoszcz nr 51

Mosebanen nr 51

Mosebanen nr 51

51. Jahrgang Nr. 5 August/September 2012 · 51. Jahrgang Nr. 5 August/September 2012 ... %$($/1$,

51. Jahrgang Nr. 5 August/September 2012 · 51. Jahrgang Nr. 5 August/September 2012 ... %$($/1$,

Dialog Global Nr. 51

Dialog Global Nr. 51

Casus koop

Casus koop

vervolg CASUS

vervolg CASUS

Scoala Altfel 2014 - SCOALA GIMNAZIALA nr 51 - Bucurestiscoala51.ro/pdf/scoala_noastra_e_mai_frumoasa.pdf · Scoala nr 51 - Bucuresti nr. 51 Saptamâna sä fii NIA Scoala Altfel 2014

Scoala Altfel 2014 - SCOALA GIMNAZIALA nr 51 - Bucurestiscoala51.ro/pdf/scoala_noastra_e_mai_frumoasa.pdf · Scoala nr 51 - Bucuresti nr. 51 Saptamâna sä fii NIA Scoala Altfel 2014

Casus schooltaal

Casus schooltaal

Casus kennistafel buisleidingen 30 oktober 2009 Casus deel 1 Probleembeschrijving.

Casus kennistafel buisleidingen 30 oktober 2009 Casus deel 1 Probleembeschrijving.

Rimi leidinys Nr. 51

Rimi leidinys Nr. 51

tirgumureseanul nr.51

tirgumureseanul nr.51

Casus expositie

Casus expositie

Casus stolling

Casus stolling

LEGE nr.51

LEGE nr.51

iZTM nr 4 (51)

iZTM nr 4 (51)

Sandpapir Nr. 51 1972

Sandpapir Nr. 51 1972