Capítulo 9 LAS BUROCRACIAS PUBLICAS
Transcript of Capítulo 9 LAS BUROCRACIAS PUBLICAS
Capítulo 9
LAS BUROCRACIAS PUBLICAS
Angelo Panebianco
1. Organizaciones públicas y privadas
El análisis de los sistemas administrativos estatales implica la previa solución de algunas ambigüedades terminológicas conceptuales inherentes al objeto'de anáhsis. Al menos dos problemas requieren aer examinados. El primero concierne a la legitimidad o a su inexistencia de la distinción púbhco/pñvado y, a partir de esta, a la legitknidad o a sti inexistencia de un tratamiento de los sistemas administrativos estatales separado del de los sistemas administrativos privados (de las empresas económicas, de las asociaciones voluntarias, etc.). Más en general concierne al tema de las semejanzas/diferencias entre organizaciones «púbhcas» y organizaciones «privadas». El segundo problema atañe al significado del térmmo «burocracia».
El tema de las semejanzas y de las diferencias entre las organizaciones púbhcas y las organizaciones privadas aparece normalmente bajo la forma de las relaciones entre los sistemas administrativos estatales y empresas económicas (industriales por lo general, pero también financieras y comerciales) privadas. Tres distintas posiciones se disputan 'el campo de análisis. Para la primera las diferencias existentes entre los dos tipos de organizaciones son desde hace mucho tiempo más hnportantes que las semejanzas; para la segunda, al contrario, las semejanzas cuentan más que las diferencias. Para la tercera posición, por último, existe una tendencia objetiva a la convergencia entre organizaciones públicas y empresas privadas.
Las diferencias. En general los partidarios de esta posición prefieren mcluso reservar el térmhio «burocracia» únicamente para las organizaciones públicas *. Según esta tesis, lo que distingue radicahnente a las agencias públicas de las empresas privadas es el ambiente en el cual éstas se insertan; el mercado en el caso de las empresas privadas, un sistema político-institucional regulado por un
1 M i s e s , L., Bureaucracy, New Havea, Y ak University Press, 1944; trad. castellana, La Burocracia, UNION, 1974; Downs, A., Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967.
365
366 Angelo Panebianco
ordenamiento jurídico en el caso de las agencias publicas. Esta diversidad ambiental radical, a su vez, comporta una larga serie de diferencias secundarias (derivadas), tanto estructurales como de funcionamiento.
Las principales diferencias conciernen por lo general a las «metas organizativas», los procesos de extracción y asignación de ios recursos, las relaciones de autoridad. Las empresas privadas poseen una meta precisa; la búsqueda del máximo beneficio. Las organizaciones públicas, por el contrario, al operar en un ambiente sustraído a ías relaciones de mercado, tienen inevitablemente metas más vagas, imprecisas y sujetos a redefinir (porque dependen de criterios políticos) con respecto a las empresas privadas. Una consecuencia del distinto grado de claridad y de precisión de las metas organizativas es que los criterios tradicionales de medición de la «productividad»'y de la «eficiencia» (en el logro de las metas) resultan totalmente inaplicables al caso de las organizaciones públicas. En segundo lugar, las organizaciones públicas, a diferencia de las empresas privadas que extraen sus recursos del mercada, dependen de relaciones político-institucionales (con
parlamentos, gobiernos, partidos políticos, etc.) para hallar los recursos — de presupuesto, normativas, etc.— de los que dependen su supervivencia y /o su expansión. Una última diferencia concierne a las relaciones de autoridad. Mientras que la empresa no responde a una autoridad que no sea la del jefe de la empresa (el empresario, la «top management élite», el poseedor de la mayoría de las acciones, etcétera), las agencias públicas están siempre vinculadas, al menos formalmente, a una autoridad externa: Jos gobiercos y parlamentos en los regímenes democráticos representativos. La diferencia se establece entre las organizaciones autónomas (las empresas) y las organizaciones heterodirigidas (las agencias públicas).
Las semejanzas. Los críticos de la posición anterior prefieren difuminar y minimizar las diferencias entre organizaciones públicas y privadas Estos mantienen, por lo general, que la contraposición entre organizaciones púbhcas y privadas es el fruto de valoraciones erróneas sobre el funcionamiento tanto del mercado como de los sistemas jurídico-constitucionales «púbhcos». El principal error consistiría, sustancialmente, en la confusión entre el «mercado» como modelo de la teoría
• económica y el ambiente efectivo en el cual operan las empresas. Según esta a rp - mentación el ambiente de las empresas sólo puede identificarse en parte con el mercado. La empresa debe, de hecho, tener cotidianamente en cuenta a otros muchos factores (desde las relaciones «políticas» con los bancos, a la presión de los grupos extemos, a las intervenciones «reguladoras» de las burocracias públicas). Por otro lado, y por las mismas razones, sólo raramente la empresa económica privada es un puro «maxhmzador de los beneficios»; con mucha frecuencia consideraciones y condicionamientos políticos, relativos a las relaciones de «buena vecindad» con otras empresas, a las relaciones con el estado, a los equilibrios de autoridad dentro de la empresa, a los conflictos y a las divisiones dentro de la «top management élite», y a las relaciones con las organizaciones sindicales empujan a la empresa hacia objetivos menos clara y um'vocamente definidos. Incluso en el caso de las empresas privadas los índices de «productividad» y las valoraciones sobre la marcha del mercado no son siempre ios únicos criterios que guían su funcionamiento y sus comportamientos. También desde la óptica de las relaciones de autoridad la situación de las empresas privadas no es siempre simple; los holdmgs y otras formas de agrupamientos institucionales entre empresas, la participación compartida de capital público, y otros factores hacen frecuentemente a
Simón, H., eí al, Public Aámm/síraííon. Nueva York, Knopf, 1967.
Burocracias públicas 367
las empresas económicas privadas, desde el punto de vista formal, y á veces incluso sustancial, igualmente dependientes de la autoridad externa y de las agencias públicas.
Las organizaciones públicas, por su parte, son con frecuencia tan autónomas de
hecho (aunque jamás de derecho) en su actuación como muchas empresas privadas. Y, por lo general, las agencias públicas están siempre hisertas en una trama de relaciones interorganizativas basadas en la competición burocrática y en el cambio pohtico que concierne casi más a la jerarquía y a las competencias jurídicamente definidas. Además, al menos mdirectamente, las consideraciones de mercado no son siempre totalmente ajenas a la actuación de las agencias púbhcas: aunque sólo sea porque muchas agencias públicas sufren las presiones y las demandas de los respectivos grupos-chentela, y estos últimos operan con frecuencia según las lógicas del mercado.
En síntesis, según esta posición, las diferencias entre las organizaciones púbh- cas y las empresas privadas existen, pero son bastante más de grado que de calidad. La diferencia principal consiste en la «mezcla» de factores ambientales que deben afrontar uno y otro tipo de organizaciones; un predominio de las relaciones de mercado sobre los condicionamientos pohtico-institucionales en el caso de las empresas privadas, un predomhiio de los condicionamientos pohtico-mstitucionales de mercado en el caso de las agencias púbhcas.
Aunque esta posición parezca, en conjunto, más reahsta que la prhnera, es necesario, sin embargo, observar que la evidente gran variedad de agencias púbhcas y de empresas privadas existentes hace difícil decidir de una vez por todas la cuestión: todo dependerá del t ipo de agencia púbhca y del tipo de empresa privada a examen. Por lo demás, la distinción rígida entre lo púbhco y lo privado sobre la base de una idealización del mercado y de la naturaleza jurídico-formal de las organizaciones estatales es manifiestamente insostenible.
La convergencia. Una posición diferente es aqueUa que en un cierto sentido «historifica» toda la problemática. Para los que mantienen esta última argumentación (un antecedente de la cual se encuentra en Max Weber), aun moviéndose' desde condiciones de partido diversas, las organizaciones púbhcas y las empresas económicas privadas (sobre todo las grandes empresas) tienden a hacerse, con el paso del tiempo, cada vez más similares. Esta tesis se presenta generalmente en dos versiones distintas, no necesariamente complementarias. La primera versión es aqueha según la cual se asisthía a un doble y paralelo movhniento; ^or un lado, las agencias púbhcas, al. incorporar .criterios de productividad, dan Vida á, nuevas tecnologías administrativas para acrecentar su propia eficiencia en relación a las metas marcadas y se aproximan al menos en parte a la competición del mercado por otro lado, y sobre todo, las empresas privadas al agigantarse y burocratizarse asumen modahdades de funcionamiento casi no discernibles de las de las organizaciones púbhcas La segunda versión es aquella según la cual la creciente intervención estatal en los procesos socio-económicos, al multiphcar los contactos y las conexiones entre las empresas y el estado, superado un cierto umbral hace esfumarse la tradicional disthición entre lo púbhco y lo privado. En consecuencia, las empresas asumen funciones públicas mientras el Estado se transforma en un campo
(o en un sistema de campos mterdependientes), dentro del cual operan, en ahanza o en competencia, grupos y empresas económicas privadas. Un corolario es que
3 ScOTT, R., Organizations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1981.■* B e n d ix , R ., W o rk and A u th o r ity in Industry , Nueva Y ori, Wiley and Sons, 1956.
368 Angelo Panebianco
aquello que vale para las empresas vale también para muchos otros tipos de organizaciones (partidos políticos, smdicatos, grupos de interés) que, nacidos originariamente como asociaciones voluntarias, se estatalizan, e mstauran relaciones «de simbiosis» de mutua dependencia y también de compenetración entre el Estado y su aparato administrativo. Para los defensores de la convergencia, la distmción entre- «esfera púbhca» y «esfera privada» no puede elevarse a lo absoluto Esta pertenece a una época — la del capitalismo competitivo y la de los regímenes políticos Hberales— en la cual la distmción entre el «estado» y la «sociedad» tenía todavía un significado. Sea cual fuere el valor dé esta última tesis, por lo general tiene el mérito de recordar que los límites entre la «esfera pública» y la «esfera 3rivada» son móviles, pueden modificarse en el tiempo, mcluso pueden difummarse lasta desaparecer.
2. La burocracia
Como muchos otros conceptos en uso en las ciencias sociales, burocracia es un concepto am bipo , con frecuencia teñido de significados ínuy diferentes Los significados más difundidos soii los sip ientes: a) burocracia como «administración púbhca», b) burocracia comp «organización», c) burocracia como «administración ineficaz», d) burocracia como sistema organizativo que maximixa la «eficiencia», e) burocracia como «gobierno de los funcionarios», f) burocracia como «administración por parte de funcionarios asalariados».
Los dos primeros significados, que sin embargo aparecen tanto en el uso como en algunos tratamientos científicos, pueden descartarse inmediatamente por su manifiesta falta de adecuación. El prhnero es propio sobre todo de aquellas corrientes que radicalizan y exageran las diferencias entre organizaciones públicas y privadas y que, para d is tin p ir mejor a los dos tipos de organizaciones, prefieren reservar el térmmo «burocracia» sólo para las primeras. El sepndo sipificado es desde hace tiempo una sutil redundancia (dos términos, burocracia y organización, para
■ el mismo objeto). Sobre todo impide diferenciar entre los distmtos tipos de orga- nizcaciones (organizaciones burocráticas versus organizaciones no burocráticas, organizaciones que se diferencian entre sí por un grado diferente de burocrati- tización, etc,).
Él tercer significado — burocracia como «administración ineficaz», es' deck, como sistema organizativo que produce ineficiencia, desperdicio de recursos, lentitud de toma de decisiones— corresponde al uso popular del término. Este aparece incluso en a lp n o s tratamientos científicos del tema; la «incapacidad adiestrada» y el «ritualismo» la tendencia de las burocracias a la «sustitución de los
5 P e a b o d y , R., y R o u r k e , F., Public Bureaucracies, en | . M a r c h (ed.), Handbook of Organizations, Chicago, Rand McNally, 1965, pp. 802-937; trad, castellana, Teoria de la Orga
nización, Barcelona, Ariel, 1981; N a d e l , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e e n s t e i n y N. P o l s b y (ed.), Handbook of Political Science, voi. V, Reading, AUison-Wesley, 1975, pp. 373-440.
A l b r o w . M., Bureaucracy, Londres, Pali MaU Press, 1970; R ig g S', F., Introduction, Shifting Meaning of the Term «Bureaucray», en «International Social Science Journal», 31,1979, pp. 563-584.
V e b le n , T., The Theory of Business Enterprise, Nueva York, Schlbner’s, 1904; M e r t o n , R., Social Theory and Social Structure, Nueva York, The Free Press, 1949; trad. castellana, Teoria y Estructura Sociales, M éxico , FCE, 1972.
Burocracias públicas 369
fines»® y a la fragmentación en centros de poder autónomos V ia «rigidez» de los sistemas burocráticos y su incapacidad congènita de corregir sus propios errores®, son algunos ejemplos de formulaciones conectadas a esta concepción particular. Otra corriente, por el contrario, rebate la interpretación anterior, es decir, asocia el concepto de burocracia con la «eficiencia». Para esta postura la buro cracia es una modalidad organizativa que por sus características (división racional del trabajo, jerarquía, continuidad de prestaciones) maximiza la eficiencia en la persecución de los fines
De aquí la superioridad de la burocracia con respecto a cualquier otra moda- Edad organizativa pasada y presente y de aquí también el «éxito» de la burocracia, su omnipresencia, su difusión generalizada en la sociedad moderna.
El quinto sipificado es el literal: burocracia como gobierno de los funcionarios. En este caso la burocracia se convierte en una forma de dominio: existe burocracia cuando mandan, los funcionarios. Este sipificado ' (que está en el origen de la propia palabra) también está presente tanto en el uso común como en diferentes análisis científicos.
El último significado (administración por parte de funcionarios asalariados— aparece con más frecuencia en la literatura científica y también quizá es el más fecundo. La ventaja de esta definición es que tiende a centrar la atención en los principios organizativos-estructurales. El énfasis en la dimensión estructural de las burocracias permite dejar al análisis empírico (desgajándolo de la definición) tanto el problema de la eficiencia, o bien de la ineficiencia, de los sistemas buro- críticos, como el problema del poder ejercido o no por los funcionarios. Una definición lógicamente derivada de ésta es aquella que identifica como «burocracia» al sector administrativo de una organización. En una empresa el término burocracia designa aquel sector (oficinas de contabilidad, de personal, etc.) que no desarrolla funciones de «línea» (producción/venta), pero que está a sipado a funciones de mantenimiento/reproducción de la propia empresa. En un partido o en un sindicato, la burocracia es el conjunto de funcionarios asalariados, en cuanto tales distintos del imiverso de los afiliados y de los militantes voluntarios. Se trata de una definición operativa que facilita el análisis comparado de las organizaciones y la medición de las diversas tasas de burocratización Es en el ámbito del análisis de las características estructurales de la burocracia entendida, de modo neutral, como administración por parte de fpncionarios asalariados, donde se sitúa, el «modelo burocrático» por antonomasia, el tipo ideal de burocracia legal- racional elaborado por Max Weber.
E l modelo burocrático. La teoría weberiana de la burocracia no puede comprenderse ni valorarse correctamente si no se sitúa dentro de la macroteoría general del sociólogo alemán. Muchas malinterpretaciones del «modelo burocrático» han nacido en el pasado de operaciones arbitrarias, de aislamiento de la teoría de la burocracia del corpus más amplio de la doctrina weberiana.
* M i c h e l s , R., Zur Soziologie des Parteiwesses in der Modernen D emobatie, Leipzig, Klinkliardt, 1911; trad. castellana, Los partidos políticos, Buenos Aires, Amorrortu, 1979.
s Se l z n i c k , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972. ■® C r o z i e r , m ., Le Phénomène Bureaucratique, París, Editions du Seuü, 1963; trad. caste
llana, El fenómeno burocrático, Buenos Aires, Amorrortu, 1969.>1 Bl a u , p., y M e y e r , M., Bureaucracy in M odem Society, Nueva York, Random House,
1956; trad. casteUana, La Burocracia en la Sociedad Moderna, Buenos Aires. Paidós, 1974.^ B en d ix ; r . , W ork and Authority in Industry, op. cit.; B la u . P., A Formai Theory of
Differentiation in Organization, en «American Sociological Review». 35. 1970. pp. 201-218.
370 Angelo Panebianco
En la visión weberiana el «poder» y la «administración» están íntimamente ligados: «Todo poder se manifiesta y funciona como administración y todas las administraciones, en cuanto que su dirección debe, por consiguiente, ser puesta siempre en manos de algunos de los poderes de mando, requieren de cualquier modo el poder» La existencia de un aparato administrativo es, por lo tanto, uno de los dos factores estrechamente vmculados a la presencia de relaciones de poder. El segundo factor es la legitimidad, puesto que «todo poder busca suscitar y cultivar la fe en su propia legithnidad» A la tipología de las formas de poder legítimo (tradicional, carismàtico, racioná-legal) se asocia de este modo una tipología de los aparatos administrativos. La «burocracia» es el aparato específico admmistrativo propio del poder racional-legal.
La problemática de la burocracia en Weber, por otra parte, se comphca por el hecho de que éste utihza el térmmo con dos significados parciahnente diferentes. Distingue, de hecho, ia burocracia como «concepto general» y la burocracia como tipo ideal. En su significado general burocracia significa shnplemente administración por parte de funcionarios. Desde esta óptica la burocracia no está asociada únicamente a la existencia de un poder racional-legal y tampoco es un fenómeno exclusivamente moderno. Weber define, por lo tanto, burocracias, (a veces proto- burocracias) incluso en los sistemas administrativos de algunos imperios del pasado (Chhia, antiguo Egipto, Imperio romano, etc.). Por el contrarío, cuando utiliza el término en su significado típico-ideal (burocracia como aparato administrativo racional-legal) se refiere exclusivamente a la burocracia moderna. En cuanto tal burocracia hga su existencia al nachniento y al desarrollo del Estado y del capitahsmo modernos: son los desarrollos poh'ticos y los económicos de la Europa moderna los que, de modo separado pero incluyéndose mutuamente, han llevado a sus máxhnas consecuencias la «racionalización» del mundo occidental. La racionalización a su vez se manifiesta por medio de la afirmación y el continuo crecimiento de los sistemas de dominio racional-legales en las disthitas esferas — económica, pohtica, cultural— de la acción social.
La prhnera característica de la burocracia racional-legal, su presupuesto de base, es la existencia de un sistema de reglas generales que vinculan del mismo modo a los detentadores del poder, al aparato admmistrativo y aqueüos sobre los cuales se ejerce el poder. La legithnidad del mandato depende del hecho de que el propio mandato no traspasa los líroites designados por las reglas y además se ejercita según procedhnientos legahnente establecidos. Otras características del tipo ideal es la organización jerárquica y monocrática-, las diversas posiciones en la cadena de mando están ocupadas por particulares y no por estructuras colegiadas. Y, además, un sistema de división del trabajo formahzado, los procedhnientos administrativos estandarizados, el reclutamiento de los funcionarios por medio de concursos hbres que aseguran su competencia, la separación entre personas y puestos (el cuerpo administrativo, a diferencia de cuanto sucede en las administraciones patrimoniales, no «posee» los medios de administración), la disciplina del puesto, el ejercicio de las funciones administrativas sobre bases continuadas, el prmcipio de la oficiahdad de los actos administrativos. Junto a estas características «estructurales» Weber añade mcluso otras, «de comportamiento», que entran en la definición del tipo ideal; la fundamental la proporciona la despersonalización
u W e b e r , M., W irtscha ft und Gesellschaft, Tübingen, Mohi, 1922; trad. castellana, Econo
m ía y Sociedad, México, FCE, 1966; ed. italiana, 1968, voi. II, pp. 252.M Weber, M., Economía y Soceidad, op. cit.; ed. italiana, 1968, voi. II, p. 252.
Burocracias públicas 371
de la actitud del funcionario al cual sus obligaciones y las expectativas de su rol imponen actuar sine ira et studio, es decir,' «de un modo formalmente igual para «cualquiera», lo que equivale a decir para todo interesado que se encuentre en la loisma situación «de hecho»
Habiendo enumerado las características del tipo ideal y habiendo descrito su lógica de funcionamiento, "Weber pasa a examinar las condiciones históricas que exphcan el advenimiento y la afimación de la burocracia en el Occidente moderno. Es mteresante señalar que el anáhsis weberiano, aunque se ocupa prmci- pahneote de la burocratización en el ámbito político-estatal, observa en su contexto la formación y el desarrollo de las burocracias en todos los sectores de la vida social: «La burocracia es, en prmcipio, la misma, por ejemplo, en las clínicas privadas y en aquellas constituidas por fundaciones u órdenes. La ñamada “cura-
tocracia” moderna, que imphca la expropiación de los antiguos beneficios eclesiás
ticos en gran medida apropiados, y también el episcopado universal ( ...) son fenó
menos típicamente burocráticos. E igualmente lo es la empresa capitafista, en una
medida correspondiente su grandeza, e incluso la administración del partido ( . . . )
o el moderno ejército burocratizado, guiado por funcionarios mihtares de tipo
particular, Uamados «oficiales»
Las condiciones históricas que exphcan el dearroUo de la burocracia en el
Occidente moderno son, según Weber, las siguientes;
1) la consolidación de una economía monetaria como consecuencia de la defi
nitiva afirmación del capitahsmo como modo de producción dominante. La econo
mía monetaria estabüiza los sistemas admmistrativos; sustituyendo los pagos en
especie propios de la administración patrimonial y protoburocràtica por los pagos
en dinero (vías de estipendios fijos) de los funcionarios, «expropia» a estos últimos
del control sobre los medios de admmistración, los vincula definitivamente a los
detentadores del poder, les impide convertirse en pohticamente mdependientes.
2) El desarroUo cualitativo y cuantitativo de las tareas administrativas del
Estado. Nacen nuevas estructuras administrativas; por ejemplo, en el campo mili
tar, los ejércitos permanentes. Mejoran las técnicas de transporte, de comunica
ción, etc., como consecuencia de los desarroUos técnicos. Todo ello amplía el radio
de acción cotidiano del Estado. Por otro lado, el desarroflo del capitahsmo multi-
pfica las demandas que los distintos grupos plantean al Estado (de certidumbre
jurídica, de protección de los efectos del mercado, de redistribución de los recur
sos, etc.) y, en consecuencia, multiplica las tareas administrativas del Estado. .
3) La concentración de los «medios de empresa» en manos de los detentadores
del poder. Por ejemplo, los ejércitos se transforman en burocracias miUtares cuan
do los «medios de destrucción» (armamentos, equipamiento mdividual, etc.) dejan
de ser propiedad de los combatientes particulares y /o de los empresarios militares
privados y comienzan a ser monopohzados por los soberanos.
4) El proceso de democratización. El nachniento y la consohdación de la de
mocracia pohtica dan un fuerte empuje a la difusión del modelo burocrático de
administración. Por un lado, el proceso de democratización, al dar vida a una
ip a ld a d jurídico-formal de los ciudadanos frente a la ley, abre el acceso a la
administración, al menos potenciahnente, a cualquiera que sea competente. Por
otro lado, la presión hacia la «nivelación» (hacia la ip a ld ad sustancial) en el
campo económico y social que conlleva la democratización política es también
15 W e b e r , M ., Economía y Sociedad, o p . c it.; ed . i ta lia n a , 1968, vo i. I , p . 220.
l í W e b e r , M ., Economía y Sociedad, o p . cit.; ed . ita lian a , 1968, v oi. I , p . 216.
372 Angelo Panebianco
— como ya antes que Weber señaló Tocqueville— un poderoso factor que refuerza
la burocratización en el ámbito estatal.
5) La «superioridad técnica» de la burocracia con respecto a las demás for
mas de administración; «En la administración burocrática — y concretamente en
la monocrática, confiada a funcionarios individuales cualificados— la precisión,
la rapidez, lo unívoco, la publicidad de las acciones, la continuidad, la discre
ción, la cohesión, la rígida subordinación, la reducción de los contrastes, los gastos
objetivos y personales, están producidos de manera mejor que todas las formas
colegiadas o de puestos honorarios o asumidos como profesión secundaria»
Habiendo definido las características de la burocracia y haciendo aislado las
condiciones históricas que exphcan su difusión en el mundo moderno, Weber pasa,
por último, a examinar el problema de las relaciones entre la burocracia y el
poder político. El análisis de Weber sobre este punto parte de tres presupuestos.
En primer lugar, la constatación de que, al menos formalmente, una burocracia
está siempre subordinada a una autoridad no burocrática. La separación entre «po
h'tica» y «administración» (en el caso del Estado, de los partidos políticos, etc.)
y entre dirección económica y administración (en el caso de las empresas) opera
siempre subordinando, al menos formalmente, la burocracia a una autoridad extra-
burocrática (la estatal, el líder del partido, el líder sindical, el empresario, etc.).
En segundo lugar, el hecho de que la burocracia se haya convertido en «indispen
sable» para la vida moderna no es üna condición suficiente para que se pueda
hablar de un poder autónomo de la burocracia o, aún más, de la inevitabilidad
de la «dominación de los funcionarios» (del mismo modo que, señala Weber, la
indispensabilidad del proletariado para la sociedad industrial no confiere -automá
ticamente al proletariado un poder autónomo). En tercer lugar, la existencia de
una relación ambigua y contradictoria entre la democracia y la burocracia y, por
ello, entre la democratización y la burocratización; por un lado, la democratiza
ción es una causa poderosa de la afirmación de la burocracia; por otro lado, la
democracia» (...) es contraria al «poder» de la burocracia y por ello da lugar, en
determinadas circunstancias, a errores y obstáculos muy sensibles para la organi
zación burocrática» ®.
El conjunto de estas condiciones comporta que únicamente el análisis empí
rico, caso a caso, puede decidir si se asiste o no, en los estados modernos,, a un
crecúniento del poder político autónomo de la burocracia. «Por ello debe perma
necer sin resolver si verdaderamente los Estados modernos, cuya burocratización
progresa en todas partes, muestran sin excepción un aumento universal de la
potencia de la burocracia dentro de la estructura estatal» “ . Habiendo introducido
esta nota de cautela Weber observa, sin embargo, que la burocracia se encuentra
por lo general en una posición de ventaja frente a los detentadores legítimos del
poder, una posición de ventaja que, al menos potencialmente, puede traducirse
en un poder político autónomo, vinculado de hecho a controles externos. Se trata
de la posición de ventaja que se deriva para la burocracia de sus superiores «cono
cimientos técnicos» en el campo de la administración, reforzados por la opacidad
de los procesos de toda de decisiones burocráticas, es decir, por el hecho de que
la burocracia tiende a rodear de secreto a su propia actividad; «La posición de
poder de la burocracia en su pleno desarrollo es siempre muy grande, y en condi-
K W eber, M., Economía y Sociedad, op. c i t ; ed. italiana, 1968, vol. I, 277.
W e b e r , M., Economía y Sociedad, op. c it.; ed . ita lian a , 1968, vo l. I, 212.
19 W e b e r , M., Economía y Sociedad, op. cit.; ed. italiano, 1968, vol. I, 212-13.
Burocracias públicas 373
cioaes normales es predommante. Ya sea que el "detentador del poder” al que
sirve ésta sea un “pueblo” provisto del arma de la “iniciativa legislativa”, del
referendum y de la destitución de los funcionarios, o bien un parlamento, elegido
sobre bases más o menos aristocráticas o “democráticas”, provisto del derecho o
del uso de hecho del “voto de confianza”, o bien un colegio aristocrático que por
derecho o de hecho se completa a sí mismo, o bien un presidente elegido por el
pueblo o un monarca hereditario "absoluto” o “contitucional”, en todo caso dichos
detentadores del poder, en comparación con los funcionarios cualificados que se
encuentran en la administración, están en la situación del “aficionado” en compa
ración con el “especiahsta”. Toda burocracia trata de acrecentar esta superioridad
del saber profesional mediante el secreto de sus conocunientos e intenciones. La
administración burocrática es, de por sí, una administración que excluye la pubh-
cidad. La burocracia se protege de la crítica, en lo que puede, lo que conoce y ló
que hace»)
E l análisis empírico de la burocracia. Teniendo por objeto ya sea aparatos ad
ministrativos de empresas económicas privadas o bien agencias púbhcas, mmiero-
sas hivestigaciones han descompuesto el «modelo burocrático» en una serie de
dknensiones constitutivas (niveles jerárquicos, grado de formalización, grado de dife
renciación estructural, etc.) elaborando indicadores empíricos, a veces muy refina
dos, de la burocratización. Aunque dan lugar a resultados discordantes, el principal
mérito de estas investigaciones es el de haber evidenciado la existencia de nota
bles diferencias (en la estructura de autoridad, en el funcionamiento, etc.) entre
las organizaciones burocráticas. Estos resuhados han orientado a distintos estu
diosos hacia la elaboración de tipologías complejas (descomposición del «modelo
burocrático» en subtipos) de las burocracias “ .■
Otras investigaciones han contribuido a imitar una serie de lugares comunes
existentes sobre las burocracias. En la visión popular de la burocracia — ^piénsese
en la denominada «ley de Parkinson» ^— la organización burocrática es un tipo
de organización que tiende a acrecentar constantemente sus propias dimensiones
y a adueñarse progresivamente de mayores recursos. Este constante crecimiento, a
su vez, permite a la burocracia establecer progresivamente relaciones de dominio
«imperiahstas» en relación con el entorno («público» no organizado, organizacio
nes no burocráticas, etc.). Esta indestructible vocación expansivo-imperialista de
la burocracia dependería, según dicha versión, de sus propias características estruc
turales^''; según otras versiones, dependería, por el contrario, del hecho de que
el crecimiento de dhnensiones y de poder de las organizaciones burocráticas en
sus relaciones con el entorno aumenta proporcionahnente el estatus y el poder
de sus dirigentes Para los que mantienen esta postura, en suma, la organización
burocrática está en una lucha perenne para expandhrse a expensas de los demás
^ W e b e r , M., Economia y Sociedad, op. cit.; ed. italiana, 1968, v o l II, 293.
H a ll, R., The Concept of Bureaucracy: A n Empirical Assessment, en «American Journal
of Sociology», 119, 1963, pp . 32-40; U dy, S.. Organization od Work, New Haven, Human Relations Area Files Press, 1959; Blau, P., y Sh e n n h e r r , R.. The Structure of Organizations, Nueva York, Basic Books, 1971.
^ S c o t t , R., Organizations, o p . cit.® P a r k i n s o n , C., Parkinson Law or the Pursuit of Progress, Boston, Houghton Mifflin,
1957; trad, tastellana, La ley de Parkinson, Barcelona, Ariel, 1982.E i s e n s t a d t , s., Burecaucracy. Bureaucratization and Debureaucratization, en «Adminis
trative Science Quarterly», 4,1979, pp. 302-321.“ S t i n c h c o m b e , a . . Social Structure and Organizations, en J. M a r c h (ed.). Handbook of
Organizations, op. cit.
374 Angelo Panebianco
actores; allí donde no se da esta expansión, la teoría afirma que eUo sucede única
mente porque otras burocracias iguafinente poderosas (e «imperiaMstas») logran
limitar la expansión. Esta teoría no ha sido todavía confirmada por investigaciones
empíricas, o al menos los datos recogidos no están orientados de una manera uní
voca. En primer lugar se ha descubierto la existencia de relaciones complejas y
variables entre la dimensión organizativa y el nivel de burocratización*®. La «ley
de Parkinson» es más un estereotipo que una generalización empíricamente fun
dada. No parecen existir reglas precisas, váhdas para todas las organizaciones
burocráticas; éstas pueden acrecentarse o bien permanecer estacionarias incluso
durante largos períodos de tiempo, dependiendo de una plurahdad de factores,
tales como el estado de «tecnología administrativa», la edad de la organización
— dado que las burocracias jóvenes son normahnente más «expansionistas» que
las burocracias «viejas» ”— , la estructura del poder y de los conflictos en el vér
tice de la organización, las características del entorno. Por otro lado, no está
confirmada la tesis según la cual las organizaciones burocráticas tienen ■ la tenden-
■ cia, a causa de su propia lógica de funcionamiento, de crear relaciones «hnperia-
hstas» con el entorno y con alguno de sus componentes. Diversos anáhsis han
mostrado que, con mucha frecuencia, las organizaciones burocráticas tienden a
buscar el compromiso y a instaurar formas de modus vivendi entre eUas y con los
demás actores que componen el entorno^. Una vez más, no valen las mismas
reglas en todas las circunstancias; políticas «hnperialistas» y políticas «adaptati-
vas» o de compromiso pueden caracterizar indistintamente a las relaciones entre
las organizaciones, burocráticas y su entorno. Otras investigaciones además, al to
mar como punto de partida el «modelo burocrático» weberiano, han intentado con-
ceptualizar los sucesivos desarroUos desde la época en la cual Weber elaboró su ■
teoría. Al modelo burocrático se han añadido, de este modo, como p ía s para la
lectura de los fenómenos burocráticos, modelos «neoburocráticos» que registran
las transformaciones; el creciente peso de los papeles técnico-especiahstas, el de
sarroUo de los staffs consultivos, la aparición de formas inéditas (por ejemplo, «por
problemas») de división del trabajo burocrático, la complicación de las hneas de
autoridad con la difusión de sistemas de control horizontales (la.denommada orga
nización «de matriz») que se añaden y en ocasiones sustituyen a los tradicionales
sistemas de control je rá rq u ico -p iram id a lE n a lp n o s casos estas mnovaciones
han trransformado hasta tal punto las tradicionales organizaciones burocráticas
que han llevado a diversos estudiosos — ^por ejemplo, a Bennis y Slater®— a
hablar de una fase «postburocrática» del desarroUo de las organizaciones (púbh
cas y privadas).
3. Estado moderno y burocracia
Esta discusión sobre los sistemas de administración púbhca y sobre el papel
político de las burocracias estará limitada únicamente al caso de los países occi-
“ Blau, p., a Formal Theory of Differentiation in Organization, op. cit.
® D o w n s , A., Inside Bureaucracy, Boston, Little Brow a n d Co., 1967.
^ M e y e r , M ., Change in Public Bureaucracies, Londres, Cambridge University Press, 1979;
P e t e r s , G., The Politics of Bureaucracy. A Comparative Perspective, Nueva York, Longman,
1978.® T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, Morristow, General Learning Press.
1978.^ Be n n i s , W.. y Su t e r , P., The Temporary Society, Nueva Yorfi, Harper and Row. 1968.