Capitulo6

Manual Técnico Administrativo del Programa Ampliado de Inmunizaciones - PAI

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6. Programación de las actividades de inmunización

El gobierno nacional formula para cada cuatrie-nio el respectivo Plan Nacional de Desarrollo. Dentro de este plan, el Ministerio de la Protección Social debe incorporar el Plan Nacional de Salud Pública para ese mismo cuatrienio, cuyo objetivo es la atención y la prevención de los principales factores de riesgo para la salud, y la promoción de condiciones y estilos de vida saludables, fortaleciendo la capacidad de la comunidad y la de los diferentes niveles territoriales para actuar. Dentro del Plan Nacional de Salud Pública para el cuatrienio 2006-2010, está incorporado el Programa Ampliado de Inmunizaciones como una de las prioridades en salud pública para el logro de la salud infantil. El despliegue de este Plan Nacional de Salud Pública se inicia a nivel nacional a través de la formulación de un plan estratégico cuatrienal para el PAI, que se pone en marcha mediante planes de acción anuales.

Igualmente, el despliegue continúa en los entes territoriales donde, conforme a ese plan nacional, el equipo del PAI debe realizar el ejercicio de la definición del plan, con el fin de cumplir las metas en su unidad ejecutoria; ello hará que cada fun-cionario se sienta partícipe, coautor y, por ende, copartícipe de la responsabilidad de adelantar las acciones requeridas para alcanzar las metas esta-blecidas para el programa por el nivel central.

Plan estratégico cuatrienal del PAI

El plan estratégico es un proceso continuo que define las metas a largo plazo basadas en las prioridades nacionales de salud, procura dar dirección general al programa y se desarrolla como producto de las evaluaciones periódicas del PAI. Entre otras características, el plan estra-

tégico cuatrienal debe ser flexible y facilitar la coordinación interinstitucional, intersectorial e interagencial. El plan estratégico es un esfuerzo colaborativo que incluye otros servicios de salud, la comunidad y otros actores sociales. En él se deben incluir los objetivos, estrategias generales y las metas ya planteadas.

Plan operativo o de acción anual

El Plan operativo o de acción anual se deriva del plan estratégico y es una herramienta muy importante en todos los niveles (nacional, regio-nal y local). Como se veía anteriormente, la planificación de las actividades de inmunización comprende los siguientes momentos:

- análisis de la situación de salud;- establecimiento de metas;- formulación de objetivos cuantitativos y cualitativos;- identificación de estrategias y tácticas en concordancia con los objetivos;- programación de actividades;- establecimiento de recursos;- cronograma y - supervisión, seguimiento y evaluación.

Si bien es posible establecer una secuencia para el proceso de planificación, la misma no es rígi-da, sino que depende de la realidad de salud, en un área determinada, con una población deter-minada.

En el proceso de elaboración del plan de acción en el PAI en los niveles subnacionales, es necesario tener en cuenta el plan de acción del Ministerio de la Protección Social, el plan

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de acción del ente territorial (departamento, distrito o municipio), la normatividad vigente para el país, tanto nacional como departa-mental y municipal, con énfasis en el Decreto 3039 de 2007 que establece el Plan Nacional de Salud Pública, la circular 018 de febrero de 2004 o el acto administrativo que la reemplace, la Resolución 412 del 2000 o aquélla que la sustituya y la Ley 715 de 2001, base jurídica y política al programa, así como la misión, la visión, los objetivos y las estrategias definidas para el programa por el nivel central, descritas anteriormente.

Establecimiento de metas

Previo análisis situacional del programa en el contexto del ente territorial, es imprescindible establecer, a la luz de la revisión de las normas técnicas del programa ampliado de inmunizacio-nes, la formulación de las metas para lograr los objetivos estratégicos formulados para alcanzar las coberturas de vacunación mayores al 95% para cada grupo objeto y en el 100% de la entidad territorial, discriminada por la unidad territorial más pequeña, es decir, por municipios y corre-gimientos.

Es menester formular las metas, que deben llevar a cumplir los objetivos estratégicos y a través de ellos los objetivos misionales. Las metas deben elaborarse teniendo en cuenta las siguientes características:

• Ser formuladas para la vigencia administra-tiva (3 o 4 años) preestableciendo las metas por alcanzar en el corto plazo, es decir, cada año. • Incluir toda la entidad territorial en su cubri-miento.

• Está basada en datos confiables, es decir, con alto grado de certidumbre, en la localidad.• Deben ser mensurables, específicas, tempo-rales, alcanzables y satisfactorias.• Incluir las metas de acceso al servicio, de utilización del servicio y de las actividades de capacitación, seguimiento y control, y suminis-tros, para lograr las primeras.

Formulación de los objetivos programáticos y misionales

Para alcanzar el propósito fundamental del PAI de erradicar, eliminar y controlar eventos prevenibles por vacunación, el gerente del PAI debe expresar en términos numéricos la mejora en las acciones que desea alcanzar, el grado de cumplimiento que dará a los objetivos preesta-blecidos por el nivel nacional y de obligatorio cumplimiento en términos de coberturas, corte de cadena de transmisión y cumplimiento a indi-cadores de vigilancia en salud pública.

Tanto el propósito general del PAI como sus objetivos deben ser conocidos, manejados y creídos por todos y cada uno de los funciona-rios que participan en el programa. Ello requiere de una labor de capacitación conjunta del líder natural del programa (coordinador) junto con todo el equipo de salud del ente territorial, la administradora u otros actores, que permita el empoderamiento en el equipo de salud de los propósitos del programa; ello estimulará en el talento humano la búsqueda constante de estra-tegias efectivas de búsqueda, captación y segui-miento de individuos susceptibles.

La formulación del plan de acción se funda-menta en el análisis crítico y objetivo de la


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situación, problema, realidad o hecho que se desea intervenir en un tiempo determinado, para luego acordar las líneas de acción (direc-trices a mejorar), el establecimiento de objeti-vos (claridad de lo que se desea alcanzar), la elección de las estrategias según prioridades (el cómo responder a los objetivos con los recursos), el planteamiento de actividades o acciones (distintos pasos sucesivos y orde-nados que posibilitan la concreción del plan),

la delegación de competencias (responsabili-dades delegadas para cada actor o grupo de actores que participarán en la dinámica del plan). Todo ello es posible si se cuenta con una serie de recursos o instrumentos asigna-dos, disponibles y se utilizan adecuadamente para el cumplimiento del plan de acción. Estos recursos cuantificables pueden ser: humanos, conocimientos, tecnológicos, materiales, eco-nómicos o financieros, entre otros.

Meta Objetivos Estrategias Actividades IndicadoresResponsable

(incluye tiempo de ejecución)

Resultado deseado, cuantificado y medido

Logros o resultados perseguidos, identificando el por qué y para qué

Mecanismos definidos para alcanzar los objetivos que llevan a cada meta

Conjunto de acciones a través de las cuales se aplica una estrategia para el alcance de cada objetivo y la meta

Con base en cada objetivo, se construirán indicadores para poder evaluar el alcance de cada uno y la posibilidad del cumplimiento de cada meta.

Precisando la persona o función responsable de la acción definida en tiempo establecido de la ejecución

Fuente: Componentes para la elaboración del plan de acción. Módulo gestión del PAI, documento borrador del Distrito capital. 2004

En la siguiente matriz esquemática se muestra un ejemplo.

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Establecimiento de metas

Tecnológicos

Para el funcionamiento óptimo del PAI se requiere de un apoyo en las normas, técnicas y procedimientos estandarizados, así como de los requisitos mínimos necesarios de apoyo a la conservación y transporte de inmunobio-lógicos, lo cual se establece en el capítulo de cadena de frío; de igual manera, de la adecua-ción de la infraestructura mínima tecnológi-ca que permita la captura de la información generada y en el cumplimiento de la función de captura, digitación, proceso y análisis de la información, que también se encuentra explici-tado en el capítulo de sistema de información en el PAI.

Físicos

En el cumplimiento de las acciones integrales del PAI, también se requierren recursos mate-riales y no materiales, sean de carácter inven-tariable o bien pungibles o perecederos; casos concretos: algodón, agua destilada, estéril o solución salina, jeringas, papel, tinta, lápices, lapiceros y los formatos de recolección y cer-tificación de información, entre otros. Por lo anterior, se requiere de cierto grado de cono-cimiento del consumo de este material para poder establecer las necesidades periódicas y mantener la reserva mínima necesaria entre un pedido y otro, según las normas institucionales, para evitar el desabastecimiento y la alteración en el normal desarrollo de las acciones integra-les del PAI.

Suministros

El PAI requiere de la adquisición de los inmuno-biológicos, jeringas (competencia del nivel nacio-nal otorgada por la Ley 715 de 2001) y demás ele-mentos en los diferentes niveles y en cada uno deben cumplirse con normas internacionales y nacionales, departamentales o locales, para la contratación de los insumos requeridos.

Todos obedecen a un plan de adquisición de bie-nes y servicios, con tiempos y normas estableci-das en cada uno y específicos para cada vigencia administrativa, por lo cual es necesario que el coordinador del PAI conozca la responsabilidad, así como los requisitos, procesos y flujos esta-blecidos para el mantenimiento permanente de las necesidades básicas para la prestación de las acciones integrales del PAI en el área de compe-tencia (ente territorial, asegurador o prestador).

Este proceso requiere de la diligencia y actuali-zación permanente de los movimientos inmuno-biológicos en las tarjetas del archivo kárdex, del movimiento actualizado de las jeringas y demás insumos, así como del mantenimiento de un plan de previsiones ante el retraso imprevisto de éstos.

Transporte

Desde el nivel nacional debe asegurarse el trans-porte de insumos críticos para el programa, como son las vacunas y las jeringas, para la población no afiliada a aseguradores; por tanto, la previsión de recursos para el pago de trans-porte por vía aérea, fluvial o terrestre demanda mucha atención.


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En todos los entes territoriales es básico man-tener la disponibilidad de pago de transporte (terrestre y fluvial) en el programa por:

• Necesidad de trasladar vacunas.• Necesidades de transporte de equipos ope-rativos a zonas de trabajo (canalización, opera-ciones barrido, casa a casa) y la disponibilidad de los equipos en el terreno (urbano y rural).• Necesidad de trasladar al supervisor dentro del área de cubrimiento de la actividad. Las actividades extramurales demandan más nece-sidad de supervisión que las intramurales, por la potencia de riesgos asociados con violacio-nes a las buenas prácticas en vacunación y la aplicación de inyecciones seguras, así como por riesgos asociados con la presencia de situaciones inusuales de los potenciales usua-rios que requieren del apoyo de un profesional o funcionario con más experticia para la toma de la conducta correcta.• Necesidad de cubrir la evaluación de los equipos de la cadena de frío, disponibles en el ente territorial que requieren de apoyo por el ente territorial o el asegurador.• Cumplimiento de asistencia técnica en el • Cumplimiento de asistencia técnica en el •ente territorial, en situaciones previstas e impre-vistas, según lo detectado por la vigilancia.• Verificación programada del cumplimiento de los criterios para la habilitación de los pres-tadores de servicios de vacunación.• Ejecución de evaluaciones rápidas de cobertura.• Búsqueda activa de enfermedades preve-nibles por vacuna (parálisis flácida aguda, sarampión, fiebre amarilla).• Investigación de caso y campo de enferme-dades prevenibles por vacuna y de casos de efectos adversos seguidos a la vacunación.

No siempre se requiere un vehículo de destinación específica, por lo cual, en municipios pequeños, se puede compartir el uso de este bien con otras acciones de promoción y prevención.

Financieros

Los recursos para inversión del programa (com-pra de inmunobiológicos y jeringas, equipos y neveras, entre otros) provienen del presupuesto general de la nación o de empréstitos internacio-nales. Los recursos para el funcionamiento están cofinanciados entre los niveles nacional, depar-tamental y local. Otros gastos son asumidos por la OPS, el Rotary Internacional y la UNICEF.

La asignación de recursos a las actividades consignadas en el plan de acción tiene dos fun-ciones básicas:

• Determinar las actividades que, contan-do con la financiación completa, podrán ser ejecutadas y permitirán cumplir los objetivos propuestos.• Identificar aquellas actividades que no cuen-tan con recursos suficientes para buscar fuen-tes alternativas de financiación, ya sea dentro del mismo sector o con otras organizaciones e instituciones públicas o privadas.

Al igual que cualquier otro componente del PAI, se debe evaluar periódicamente la ejecución financiera de los recursos asignados, con el fin de realizar las correcciones o modificaciones necesarias, de tal forma que los recursos sean ejecutados en su totalidad al finalizar el año pro-gramado y que exista un flujo adecuado de los mismos a lo largo del tiempo. De esta forma, esta

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evaluación permite hacer proyecciones de los recursos necesarios para el año siguiente.

Una manera simple de realizar la evaluación financiera es generar de forma periódica -cada tres a cuatro meses- informes en los que se contemple, además de la información contable general de cada actividad (ingresos o egresos), el porcentaje de ejecución de los recursos (recur-sos ejecutados/recursos programados x 100), proyectando la ejecución del recurso faltante en el tiempo programado. En caso de porcentajes de ejecución bajos para el tiempo de análisis, se deben analizar las causas de este comportamien-to para proponer alternativas de solución que eviten la pérdida del recurso.

Otro indicador de utilidad, especialmente al ini-cio del año, es el incremento de presupuesto res-pecto al presupuesto asignado en el año anterior (presupuesto del año de análisis/presupuesto del año anterior x 100), que permite la identificación de aquellas áreas del programa que no muestran un crecimiento económico adecuado y, por lo tanto, podrían impedir el cumplimiento de las metas del programa o componente.

Es importante, para el cálculo del total de gasto para el componente, incluir todos los tópicos de apoyo logístico requeridos, como son gastos de papelería, transporte, mantenimiento de red de frío, pago de franquicias por transporte de vacu-nas, talento humano adicional al talento humano por recurso directo de funcionamiento, capacita-ciones, gastos de viaje, manutención o viáticos para el talento humano, distribución de insumos, por razones necesarias.

Siendo una actividad contemplada en el Plan obligatorio de salud, es responsabilidad de los aseguradores proveer el servicio mediante la contratación; para la población no asegurada, es responsabilidad del ente territorial asegurar el acceso a servicios integrales de vacunación; por tanto, la puesta en operación de la(s) estrategia(s) definidas en el ente territorial para el cubrimiento de la programación de población objeto a vacunar, se distribuirá en el área de acuerdo con el inven-tario de las instituciones que prestan servicios de vacunación a nivel territorial, el talento humano disponible, en número de horas, los elementos y materiales requeridos, los instrumentos por utili-zar en el terreno, el transporte y el tiempo de des-plazamientos. Para cada acción toca inventariar acciones frente a costos, identificando recursos y actores responsables de la vacunación en el área.El gerente del PAI podrá estimar los cálculos por recurso requerido para planificar las acciones que debe estimar para cumplir con los objetivos propuestos y las metas del PAI.

A manera de ejemplo, la coordinación PAI de la Secretaría de Salud de Caldas presenta un análisis del promedio de rendimiento del talento humano según profesión, promedio del tiempo de estancia en las viviendas para censos de canalización y una visita integral, y los costos; estos han sido medidos a través del tiempo y, por tanto, le permi-ten validar estos indicadores para el nivel de vida de su entidad territorial, lo cual utiliza como base de su programación. Ver las siguientes tablas.


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ProfesióProfesióProfesi n Área Nº de actividad por dídíd aíaí

Tiempo estimado por vivienda(en minutos)

Costo por actividad(en pesos)

EnfermeraUrbana 25 19,2 3’600,00

Rural 12 a 15 32 a 40 4’000,00

Auxiliar de enfermeríaíaí

Urbana 25 19,2 2’000,00

Rural 12 a 15 32 a 40 2’000,00

PromotoraUrbana 25 19,2 1’500,00

Rural 12 a 15 32 a 40 1’500,00

Fuente: Coordinación PAI DTS de Caldas, marzo de 2004

Visita integral

ProfesióProfesióProfesi n ÁreaNº de actividad por

dídíd aíaí(integral)

Tiempo estimado por vivienda (en

minutos)Costo por actividad

Enfermera(o)Urbana 13 37 4’000,00

Rural 6 a 8 60 6’000,00

Auxiliar de enfermeríaíaí

Urbana 13 37 3’000,00

Rural 6 a 8 60 4’000,00

PromotoraUrbana 13 37 2’000,00

Rural 6 a 8 60 3’000,00

Fuente: Coordinación PAI DTS de Caldas, marzo de 2004

censo de canalización

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Cronograma de actividades

Existe una amplia diversidad de matrices prác-ticas para la elaboración de un cronograma de actividades; una de las sugeridas contempla la especificación de la meta en su encabezado y la discriminación de actividades según los objetivos para alcanzar la meta. Los grupos de

Por último, se deben estimar los costos requeri-dos, según unidad de ejecución. Este ejercicio se

Estrategia Actividades Costo Fuente de financiacióFuente de financiacióFuente de financiaci n Responsable y fecha de cumplimiento

Definir la estrategia para la cual se define la actividad

Según acción puntual programada

Cuantificado en pesos

De la cual se cancela la actividad, puede ser recursos propios, PAB, etc.

Para especificar responsabilidades y tiempo para evaluar cumplimiento

Actividades

Mes 1 Mes 2 Mes 3 Mes 4 Mes 5

Se puede programar por días, semanas, meses o aías, semanas, meses o aí ños.

Asistencia técnica

Capacitación ---------- ---------

Supervisión ---------- ----------- ---------

Jornada Nacional de Vacunación

…

debe realizar al inicio de cada año o al final para la vigencia siguiente.Como ejemplo, se sugiere:

actividades deben corresponder a una estrategia de acción, definidas en tiempos específicos de ejecución, por días, semanas, meses o años, según el planeamiento se haga a un plazo inme-diato o mediato, en el muy corto, corto, mediano o largo plazo. La matriz comúnmente utilizada es la gráfica de Gantt.


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Para poner en operación las estrategias defini-das, una vez diligenciada la matriz, el gerente del PAI puede estimar los costos por recurso reque-rido para planificar las acciones que debe consi-derar para cumplir con los objetivos propuestos y las metas del PAI.

Cumplimiento de la programación y ajustes

Al inicio de la programación, debe establecerse debe establecerse un plan sistemático de segui-

miento de los indicadores propuestos para la evaluación y la vigilancia de las acciones pro-gramadas frente a las acciones realizadas, por lo menos mensualmente. En el análisis deben contemplarse las razones, causas o factores que justifiquen o expliquen el incumplimiento de las acciones, para hacer los ajustes correspondien-tes de manera oportuna, con el fin de optimizar los recursos y obtener el máximo beneficio o rendimiento en las acciones integrales del PAI.

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