DEFINICIÓN DE LA SALUD PÚBLICA

Introducir a un estudiante que se especializa en lasciencias de la salud en el fascinante mundo de lasalud pública es una tarea de gran satisfacción y res-ponsabilidad, y la dimensión de la obra que se tieneda cuenta de la magnitud de la misma. Por estarazón, en este primer capítulo se presenta una revi-sión sobre lo que constituye la práctica de la saludpública.

A principios del siglo XX, Winslow1 definió lasalud pública como la ciencia y el arte de prevenirenfermedades, prolongar la vida y fomentar la buenasalud física, por medio de los esfuerzos comunitariosorganizados para el saneamiento ambiental, el controlde las infecciones de la comunidad, la instrucción per-sonal en los principios de la higiene individual, laorganización del servicio médico y de enfermería parael diagnóstico temprano y la prevención de enferme-dades, así como el desarrollo de la maquinaria socialcon la cual se asegure a cada persona un nivel de vidaadecuado para la conservación de la salud.

La definición propuesta por Winslow ofrece porprimera vez una perspectiva de la salud públicamoderna. La conceptualiza en su contexto sanita-rista y como un movimiento social para lograr nosólo mejores niveles de salud, sino también mayorequidad en salud. Propone una salud pública am-plia y diversa, que incluye el diagnóstico tempranoy la prevención, así como la organización de los ser-vicios médicos dirigidos a la persona. De acuerdocon Winslow, en los primeros años del siglo XX, lasalud pública se reconocía como una ciencia emer-

gente, óptima y cambiante, que abarcaba tantoaspectos del control de enfermedades infecciosas yla prevención de enfermedades crónicas y mentales,como el combate de las enfermedades asociadascon la pobreza.

Su concepción y su ámbito de acción han cambia-do, de acuerdo con la expresión poblacional de lasenfermedades y las funciones y responsabilidadesadoptadas por el Estado para mantener y conservar lasalud de las colectividades. Durante el siglo XX, alconsolidarse la perspectiva poblacional y social de lasalud pública, su ámbito de estudio y acción se fueampliando hasta incluir aspectos sobre rectoría, equi-dad y cobertura de los servicios de salud. La saludpública se consolidó en su condición multidisciplina-ria y como vehículo eficiente para lograr accionesmultisectoriales en beneficio de la salud.

En la actualidad, el objetivo de la salud pública(utilizando el término “pública” como aquello queinteresa a todos y se enfoca al bien común de la socie-dad) es el de mejorar la salud y el bienestar de lapoblación. Las acciones de salud pública inciden sobrelos determinantes sociales que condicionan el nivel desalud, sobre la prevención de epidemias y el controlde enfermedades; sobre la protección contra riesgosambientales, la prevención de daños a la salud, la pro-moción y fomento de comportamientos saludables, larespuesta organizada y oportuna a los desastres, y lagarantía de calidad y accesibilidad a los serviciospúblicos de salud.2 Adicionalmente, en muchos paí-ses, a las agencias de salud pública se les asignan diver-sas responsabilidades para mitigar el efecto asociado anuevas tecnologías de salud, a la globalización y lamigración; y la prevención y preparación ante posiblesactos de bioterrorismo.

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Capítulo 1

Funciones esenciales de la salud pública

Eduardo Lazcano Ponce, Olga Georgina Martínez Montañez,Sofía Charvel, Mauricio Hernández Ávila

El instituto de medicina de EUA definió reciéna la misión de la salud pública como la serie deacciones que se ponen en marcha para cumplir elmandato que dicta la sociedad, con el fin de ase-gurar las condiciones de vida que favorezcan eldesarrollo pleno y sano de todos sus miembros.3Otros autores la conceptualizan como una empre-sa o un movimiento social que busca extender losbeneficios del conocimiento actual –entendidoéste como un bien público– para maximizar lasalud poblacional.

Conceptualizar a la salud pública como una dis-ciplina o una especialidad médica no sería correcto.La salud pública no cuenta con un campo de cono-cimiento específico, sino que se desarrolla bajo unabordaje interdisciplinario, integrando e innovandodiferentes enfoques metodológicos con un objetivoprincipal, incidir sobre los problemas de salud delas comunidades. Aborda los problemas de saluddesde un nivel poblacional bajo un enfoque trans-disciplinario e integrador. De acuerdo con Frenk,4la esencia de la salud pública moderna consiste enque adopta una perspectiva basada en grupos hu-manos o poblaciones, y es esta perspectiva pobla-cional la que inspira sus dos vertientes, una comocampo de encuentro de diversas disciplinas y áreasdel conocimiento y otra como un ámbito de acciónpara maximizar la salud de las colectividades. En lasalud pública coinciden las ciencias médicas y vete-rinarias, la administración, la estadística, la epide-miología, la bioética, la sociología, las ciencias delcomportamiento, la política, la economía, y las dis-ciplinas jurídicas, en una intersección con la saludde las colectividades. Sus acciones buscan incidirsobre los determinantes sociales y económicos delproceso salud-enfermedad; promover la equidad ensalud; son participativas, incluyentes e intersectoria-les en su diseño, operación y acción. La salud públi-ca se ha convertido en un elemento central de lasiniciativas que impulsan los gobiernos para mejorarel bienestar y el desarrollo de las comunidades. Deigual manera, la función del Estado como rector yautoridad sanitaria, como garante del derecho a lasalud lo hace de manera necesaria un actor princi-pal para impulsar las políticas de salud pública.

Bajo esta perspectiva, la salud pública modernalogra sus objetivos a través de tres grandes acciones:

1. Evaluando y vigilando indicadores de salud de lascomunidades y poblaciones para identificar pro-blemas y prioridades de intervención.

2. Formulando políticas públicas en colaboracióncon líderes comunitarios y gubernamentales, conel fin de resolver los problemas de salud identifi-cados.

3. Asegurando acceso a una atención médica apro-piada y costo-eficaz, que incluya servicios yacciones para promover la salud y prevenirenfermedades para todos los miembros de lasociedad.

En el contexto de las ciencias de la salud y su ense-ñanza, también es relevante distinguir entre lo quecorresponde a la prestación de servicios personales(dirigidos al individuo) y los no personales (dirigidoshacia la comunidad). La diferencia entre el enfoquemédico-clínico enfocado hacia la persona y el desalud pública hacia la comunidad se resumen en elcuadro 1-1. La salud pública prioriza las accionesque se llevan a cabo sobre protección, promociónde la salud y prevención. En lo que respecta a lasinteracciones con el modelo de atención médica,las acciones de salud pública apuntan tanto a laorganización y a la planeación, como a garantizarque los grupos que se encuentran en desventajasocial logren un acceso equitativo a servicios inte-grales de salud. Bajo el enfoque de la salud públi-ca, se supera así, la base tradicional apoyada en lasciencias médicas para incluir otras disciplinas quepermiten conformar acciones integrales dirigidas amaximizar la salud de la colectividad. En esteescenario, la salud de la población deja de ser unaresponsabilidad exclusiva del equipo de salud paraser una responsabilidad de la sociedad en su con-junto.

FUNCIONES ESENCIALESDE LA SALUD PÚBLICA

Durante 1994 en el contexto de una importantereforma de salud en EUA y en respuesta al infor-me del instituto de medicina de EUA, “el futurode la salud pública”, que evidenciaba –en ese país–una salud pública fragmentada y desorganizada, sepromovió un consenso de expertos para identificary definir los servicios esenciales de la salud públi-

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Los servicios de salud pública o "servicios no personales desalud" abarcan las acciones de promoción de la salud y accio-nes que se aplican al ambiente (p. ej., el saneamiento ambien-tal) o a la colectividad (p. ej., campañas de comunicacióneducativa). Son servicios que no son apropiables por un soloindividuo en forma específica y que no se agotan, son un bienpúblico. Los servicios dirigidos a la comunidad contrastan conlos servicios personales, como podría ser una consulta médi-ca o la aplicación de un procedimiento de diagnóstico tempra-no (mamografía), o los de naturaleza preventiva, dirigidos agrupos específicos y que se aplican de manera universalcomo pueden ser los programas de vacunación.

ca. Al responder a preguntas tales como: ¿cómodesarrollar estrategias que apunten al fortaleci-miento de las acciones de salud pública? ¿Quécompetencias y habilidades se deben esperar entrelos distintos profesionales que componen la fuer-za de trabajo de la salud pública? Se identificaron10 “funciones esenciales”, entendidas como las 10acciones básicas para la práctica adecuada de lasalud pública (cuadro 1-2). La definición de estasfunciones impulsó el desarrollo de las acciones yprogramas necesarios para poner en marcha unasalud pública fortalecida.

Las funciones corresponden a una mezcla deprocesos, prácticas y resultados. Son las accionesnecesarias que se deben llevar a cabo para conse-guir que los objetivos medulares de la salud públi-ca se cumplan. Las funciones esenciales puedenser consideradas de forma mayoritaria como bie-nes públicos y por lo tanto son en especial una res-ponsabilidad de los gobiernos. La OrganizaciónPanamericana de la Salud difundió también unapropuesta de funciones esenciales de la saludpública2 (FESP), descritas en el cuadro 1-3 y queserán abordadas en más detalle en este texto. LasFESP han impulsado un movimiento mundial queha permitido a los diferentes gobiernos organizarlos programas y acciones de salud pública; consti-tuyen el núcleo funcional y operacional de lasacciones de la salud pública y su implementaciónconstituye un requisito indispensable para mejorarla salud de la población. En las siguientes seccio-nes describimos cada una de las funciones esencia-les de la salud pública.

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 3

Los bienes públicos se definen porque son de beneficio univer-sal, de su disfrute no puede excluirse a ninguna persona, conindependencia de quién pague por ellos, y cuyo consumo porun individuo no reduce la cantidad de ese bien disponible paraotro individuo. Los beneficios asociados al bien se reparten demanera indivisible entre toda la comunidad, con independenciade que determinadas personas deseen o no consumirlo. Porejemplo, una medida de salud pública que controle la densidadde mosquitos que transmite el dengue o que disminuye la expo-sición al humo de tabaco ajeno protege a toda la población.

Cuadro 1-1. Diferencias entre la perspectiva médica y de salud pública

Orientación clínicaEnfoque primario hacia la persona: tratamiento médicoActúa sobre el individuo y el individuo se responsabiliza de seguir su tratamiento

Énfasis en el diagnóstico y tratamiento de enfermedades conenfoque en la atención médica y en la rehabilitación

El paradigma médico es la asistencia médica

Se apoya en guías clínicas y terapéuticasFormación académica en medicinaLíneas de especialización de la medicina organizadas por:

- Órganos (p. ej., cardiología)- Grupo de pacientes (p. ej., pediatría)- Etiología, fisiopatología o ambos (p. ej., oncología,

enfermedades infecciosas)- Imagenología (radiología)

Laboratorio clínico en función de la necesidad inmediata de los pacientes

Ciencias sociales son parte electiva de la educación médicaLas disciplinas clínicas son parte esencial en el entrenamientoprofesional

Salud públicaEnfoque primario hacia la comunidad: políticas públicasActúa sobre la población y es responsabilidad del Estado laverificación del cumplimiento

Énfasis sobre la prevención de enfermedad y promoción de lasalud. Con enfoque que busca empoderar a las personas

El paradigma de la salud pública es actuar sobre el medio ambiente, los determinantes sociales, el comportamiento, los estilos de viday el acceso equitativo a la asistencia médica

Se apoya en políticas públicas y programas poblacionalesFormación académica variada con enfoque interdisciplinarioLíneas de especialización en salud pública organizadas por áreas básicas:

- Epidemiología- Bioestadística- Administración- Salud Ambiental- Ética y derechos humanos

Laboratorios de salud pública adyuvante en la vigilancia deamenazas a la salud poblacional

Ciencias sociales son parte integral de la educación en salud públicaLas disciplinas clínicas son periféricas al entrenamiento profesional

Cuadro 1-2. Programa Nacional de Desempeñoy Estándares de la Salud Pública de EUA,

en 1994. Diez servicios esenciales de salud pública

Evaluación

Desarrollo de políticas

Promover el acceso equitativoa los sistemas de salud

Desarrollo de evidencia

1.Seguimiento del estado de salud2.Diagnóstico e investigación de

los problemas y riesgos3.Información, educación y empo-

deramiento de las personas 4.Movilización de organizaciones

de la comunidad5.Desarrollo de políticas y planes 6.Cumplimiento de leyes y regu-

laciones 7.Vinculación de las personas y

garantizar la provisión de servi-cios

8.Garantía de recursos humanoscompetentes

9.Evaluación de la eficacia,accesibilidad y calidad

10. Investigación sobre salud pública

MONITOREO Y ANÁLISISDE LA SITUACIÓN DE SALUDDE LA POBLACIÓN

Para vigilar y analizar la situación de salud se utili-zan frecuentemente indicadores que son variablescualitativas o cuantitativas, que se construyen ymiden en forma estandarizada y que sirven pararesumir de manera simple el estado de salud de ungrupo poblacional (cuadro 1-4). Estos indicadoresreflejan también los resultados de las políticas y

programas de salud pública y son sobre todo útilespara la evaluación de logros y metas.

Las principales fuentes de datos para el cálculode indicadores de salud pública son: registrosdemográficos de nacimientos y muertes, censos depoblación y vivienda, registros ordinarios de los ser-vicios de salud, datos de vigilancia epidemiológica,estadísticas de egresos hospitalarios y consultasmédicas, encuestas nacionales de salud; registrospoblacionales de enfermedades (cáncer, malforma-ciones congénitas, entre otros); y por último, otrasfuentes de datos de otros sectores vinculados alámbito de la salud (ambiente, educación, econo-mía, políticos y de bienestar social, entre otros).

En el año 2002 en México se implementó la Leyde Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental. A partir de ese año, la Secretaría deSalud ha puesto a disposición de la sociedad infor-mes periódicos que dan cuenta de los actos deGobierno en materia de salud.5 Por medio de estosinformes se asegura que los ciudadanos puedan teneracceso a la información y se favorece una rendiciónde cuentas que permite valorar –de forma objetiva,informada y estandarizada– el desempeño del sectorsalud. En estos documentos se muestra el origen y lamanera en que se distribuyen y utilizan los recursosen el sector salud, y se presentan los resultados obte-nidos por diversos servicios y programas. El informees elaborado por la Secretaría de Salud y resume encerca de 65 indicadores el desempeño de diferentesprogramas. En su última edición “Rendición deCuentas en Salud 2009”6 el informe contiene indica-dores correspondientes a los Objetivos de Desarrollo

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Cuadro 1-4. Primera función de la salud pública

Monitoreo y análisis de la situación de salud de la población

Bien público:• Contar con un sistema de estadísticas de eventos de salud, su análisis e interpretación de tal forma que diferentes actores –en dife-

rentes niveles del sistema de salud, de gobierno y de la sociedad– puedan vigilar los cambios en la salud de la población y tomar deci-siones oportunas basadas en evidencia, en beneficio de la población o de grupos especiales

• Contar con información que permita evaluar las acciones de salud pública y del sistema de salud y alertar de manera temprana sobreposibles tendencias adversas

• Contar con un sistema que permita detectar, vigilar y evaluar urgencias de salud pública• Que los ciudadanos puedan tener acceso a la información y se genere una rendición de cuentas que permita valorar –de forma obje-

tiva, informada y estandarizada– el desempeño del sector salud

Acciones y estrategias• Evaluar el estado de salud a nivel nacional, estatal y regional• Identificar desigualdades y sus determinantes en riesgos, daños y en el acceso a los servicios de salud • Identificar y caracterizar grupos vulnerables • Analizar tendencias en los indicadores básicos de salud• Identificar riesgos y tendencias en la demanda de servicios de salud • Evaluar la calidad y oportunidad con que se generan las estadísticas vitales y sistemáticas de eventos de salud • Evaluar el desempeño de los servicios de salud personales y no personales• Desarrollo de tecnología, experiencia y métodos para el manejo, interpretación y comunicación de la información a los responsables de la

salud pública• Formar recursos humanos para la captura, proceso y análisis de información en salud

Cuadro 1-3. Funciones esenciales de la salud pública, OPS, 1997

1.Monitoreo y análisis de la situación de salud de la población2.Vigilancia de la salud pública, investigación y control de riesgos

y daños en salud pública3.Promoción de la salud4.Participación social y refuerzo del poder de los ciudadanos en

salud5.Desarrollo de políticas y planes que apoyen los esfuerzos indi-

viduales y colectivos en salud pública y contribuyan a la rectoríasanitaria nacional

6.Fortalecimiento de la capacidad institucional de regulación y fis-calización en materia de salud pública

7.Evaluación y promoción del acceso equitativo de la población alos servicios de salud necesarios

8.Desarrollo de recursos humanos y capacitación en salud pública9.Garantía y mejoramiento de la calidad de los servicios de salud

individuales y colectivos10. Investigación, desarrollo e implementación de soluciones inno-

vadoras en salud pública11. Reducción del impacto de las urgencias y desastres en la salud

(esta incluye la prevención, mitigación, preparación, respuesta yrehabilitación ante desastres)

del Milenio, a los programas con mejores resultadosy la información actualizada sobre la salud de lapoblación en el país y en las entidades federativas.

Además, dado que los indicadores se construyeny se informan en forma estandarizada a lo largo deltiempo, permite evaluar las diferentes administracio-nes y gobiernos en materia de sus logros en salud.

En la figura 1-1, extraída del informe salud2009, se muestra la tendencia en la mortalidadobservada por cáncer mamario por grupo de edaden la población femenina de 25 y más años y lacobertura de detección de cáncer de mama por

mastografía en mujeres de 50 a 69 años de edadpor institución. En el primer recuadro se observaun incremento importante en la mortalidad porcáncer de mama, en especial en las mujeres ma-yores de 50 años de edad, estas cifras concuerdancon la baja cobertura del programa de deteccióntemprana, así como deficiencias en el diagnósticotemprano y sugieren la necesidad de incrementarlas acciones en estos rubros. En el segundo recua-dro la información disponible muestra por un ladolos avances registrados en la cobertura de detecciónen el grupo de focalización del programa (mujeres

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 5

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Grupo de edad

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2007 2008 2009

Institución

Figura 1-1. A) Mortalidad observada por cáncer mamario en la población femenina de 25 años o más, por grupos de edad; México, 1990, 2000y 2009. B) Cobertura de detección de cáncer de mama por mastografia en mujeres de 50 a 69 años de edad por institución; México, 2007 a2009.

de 50 a 69 años) y por otro las brechas diferencia-les entre diferentes grupos. En comparación con lasmujeres sin seguridad social, las mujeres que sí latienen, en general, tienen coberturas muy superio-res (de cuatro a seis puntos porcentuales). A la parse muestra la importante brecha nacional para esteprograma al estar muy por debajo de los valoresrecomendados por la OMS que deben ser superio-res a 70%.

Con estos ejemplos se enfatiza la primera fun-ción esencial de la salud pública, que se refiere a lamedición de las condiciones de salud de una pobla-ción. La información es con frecuencia el punto departida de la planeación de los servicios de salud,aunque a la vez permite la evaluación, ya quemuestra los resultados a lo largo del tiempo, lainformación es básica, ya que permite evaluar loslogros del sistema de salud pública.

VIGILANCIA DE SALUD PÚBLICA, INVESTIGACIÓN Y CONTROLDE RIESGOS Y DAÑOS EN SALUD PÚBLICA

La vigilancia en salud pública7 es un conceptoamplio, inherente a todas las acciones que buscan laprevención y control de los problemas de salud, porlo tanto, todos y cada uno de los profesionales desalud, en su quehacer diario, son partícipes del pro-ceso, ya sea generando información, analizándolapara tomar decisiones o llevando a cabo interven-ciones (cuadro 1-5). La vigilancia en salud públicapara ser efectiva debe incluir al menos cuatro com-ponentes principales:

a) Vigilancia sobre los determinantes de la salud, quese refiere a la medición de las principales caracte-rística que inciden sobre la salud de las personas,como las condiciones en las que las personas nacen,crecen, viven, trabajan y envejecen. Entre estas ca-racterísticas las más estudiadas son: pobreza, vivien-da, educación, disponibilidad de servicios sanitarioso servicios de salud.

b)Vigilancia demográfica, que abarca informaciónsobre la estructura y dinámica de la población enla que ocurren los fenómenos de salud.

c) Vigilancia epidemiológica, que se enfoca en lamedición de la enfermedad, las causas y la exposi-ción a los riesgos de una población, y muy impor-tante a la detección y control de brotes epidémicos.

d)Vigilancia de sistemas de salud, que se refiere almonitoreo del conjunto de servicios, recursos ypolíticas que constituyen la respuesta social orga-nizada a las condiciones de salud.

Un sistema de vigilancia epidemiológica es un proce-so lógico y práctico de evaluación permanente y cons-tante de la situación de salud de una colectividad, quecuando funciona, permite llevar a cabo acciones anivel individual o colectivo, para disminuir los riesgosde enfermar y morir. Su utilidad se evalúa analizandola oportunidad con la que se emiten alertas tempra-nas y se monta una respuesta específica para evitar laexpansión de un brote o de una epidemia. La efecti-vidad del sistema de vigilancia depende de la capaci-dad del sistema para recopilar, analizar, resumir ydifundir datos de forma oportuna y confiable tanto alas personas capaces de emprender acciones de pre-vención y control eficaces, como a las poblacionespotencialmente afectadas.

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Cuadro 1-5. Segunda función de la salud pública

Vigilancia de salud pública, investigación y control de riesgos y daños en salud pública

Bien público: • Contar con un sistema de alerta temprana que permita la detección y control oportuno de brotes epidémicos y de enfermedades emer-

gente para salvaguardar el estado de salud de la población y la calidad de vida, y contribuir a la seguridad global reportando eventosde relevancia internacional

• Decisiones basadas en la mejor evidencia disponible

Acciones y estrategias1. Detectar e investigar brotes epidémicos o patrones anormales en la ocurrencia de enfermedades infecciosas y no infecciosas, de lesio-

nes intencionales y no intencionales, y de exposición a sustancias tóxicas o agentes ambientales nocivos para la salud2. Estudiar tendencias en la aparición y distribución de las enfermedades sujetas a vigilancia y detectar nuevos problemas de salud3. Responder con oportunidad para el control de epidemias y problemas emergentes de salud4. Evaluar programas de salud pública sobre control y prevención de enfermedades5. Detectar, diagnosticar y tratar casos de relevancia epidemiológica6. Mantener laboratorios de salud pública para la vigilancia epidemiológica y para la identificación y el control de amenazas emergentes

para la salud7. Implementar acciones para mejorar y modernizar los sistemas de vigilancia epidemiológica8. Cumplir con lo establecido en el Reglamento Sanitario Internacional

Se han propuesto diferentes definiciones de vigi-lancia epidemiológica. El Centro para el Control deEnfermedades (CDC, por sus siglas en inglés) de A-tlanta la define como la recolección, el análisis, y lainterpretación sistemáticas de información de salud,esencial para la planeación, implantación y evalua-ción de la práctica de salud pública. La OPS la definecomo la recolección sistemática, continua, oportunay confiable de información relevante y necesariasobre algunas condiciones de salud de la población.En México, la Norma Oficial Mexicana (NOM-017-SSA2-1994) para la vigilancia epidemiológica, la con-sidera como el estudio permanente y dinámico delestado de salud, así como de sus condicionantes en lapoblación.

Un claro ejemplo de cómo han evolucionadolos sistemas de vigilancia e inteligencia epidemioló-gica se puede ilustrar con la emergencia de la pan-demia de influenza A (H1N1), que se identificó enMéxico a principios del año 2009. El comporta-miento anormal de la influenza detectado en los sis-temas de información epidemiológica permitiódetectar en 10 días que se trataba de un virusnuevo. Esto aunado al mejor conocimiento de laetiología de la enfermedad, el desarrollo de planesde preparación que enfatizaron medidas de preven-ción primaria (distanciamiento social, de higiene yvacunación) y el tratamiento temprano oportunocon antivirales, fueron determinantes para controlarel impacto de esta epidemia.

Esta intervención en su conjunto, constituye untípico ejemplo de una acción de salud pública quepuede salvar miles de vidas y adopta accionescomunes en forma global. En la figura 1-2, se puede

observar de forma gráfica el canal endémico de lasinfecciones respiratorias agudas para el año 2009, seobserva un incremento marcado el número de casosinformado al sistema de vigilancia epidemiológica.De forma adicional los sistemas de vigilancia hospi-talarios alertaron sobre un exceso de hospitalizacio-nes y defunciones. A partir de estas experiencias, serefuerza la necesidad de crear sistemas de vigilanciaautomatizados que brinden la posibilidad de imple-mentar respuestas inmediatas, en el ámbito local yregional, para enfrentar en forma más eficiente estetipo de contingencias.8

En conclusión, para cumplir de forma cabal conesta función esencial de la salud pública y enfrentarel desafío de desarrollar el concepto de “vigilanciade la salud” se torna necesario contar con:

• Sistemas de recolección de información, quegaranticen la recopilación oportuna, válida y decalidad de los datos necesarios y relevantes.

• Instancias de análisis de la información, que des-centralicen la responsabilidad de resumir en formasimple y gráfica la información, y comunicarla demanera rutinaria a los subgrupos o regiones rele-vantes. De igual manera se requiere de instanciasque lleven a cabo la integración de la información,con capacidad analítica para detectar cambios yofrecer posibles explicaciones causales que llevena acciones oportunas.

• Instancias que permitan superar la fragmenta-ción que imponen los componentes del sistemade salud y el origen diverso de la informaciónque se genera en áreas diferentes a las del sectorsalud.

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 7

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Alerta 16 de abril

Curva de transmisión 2009

AltaMediaBaja

Índice de transmisión

Figura 1-2. Canal endémico de infecciones respiratorias agudas, 2009. Que se reflejo en el canal endémico de infecciones respiratorias agu-das, como lo muestra la linea azul, donde los casos incidentes se encuentran en lo que denominamos la zona de alarma.

• Por último, se requiere de los mecanismos paraque la información se utilice en la toma de deci-siones y que estas últimas se lleven a cabo conbase en la mejor evidencia.

La no disponibilidad de información sobre la saludpoblacional mina las posibilidades de generar eviden-cia científica o empírica que oriente las decisiones depolítica pública o la evaluación de intervenciones ten-dientes a mejorar la salud de las personas.

PROMOCIÓN DE LA SALUD

La promoción de la salud (PS) constituye un procesopolítico y social enfocado a mejorar y mantener lasalud de las personas y las colectividades (cuadro 1-6).La PS abarca las acciones dirigidas a fortalecer lashabilidades y capacidades de los individuos que lespermitan un mejor control de su salud, así como lasdirigidas a modificar las condiciones sociales, ambien-tales y económicas que inciden sobre la salud. En tér-minos operacionales la PS se conceptualiza como unaestrategia para impulsar el desarrollo individual ycolectivo dirigido a promover y desencadenar cam-bios positivos en la salud.

El concepto moderno de PS se viene formulandodesde principios de siglo XX, aunque no fue sinohasta el decenio de 1970-79 que su teoría y prácticase constituyeron como una estrategia toral de saludpública. En 1986 se llevó a cabo en Canadá la prime-ra conferencia internacional sobre PS; sus conclusio-nes se plasmaron en la Carta de Ottawa. En estedocumento se reconoce que la actividad medular de

la PS consiste en proporcionar a la gente los mediosnecesarios para mejorar la salud y ejercer un mayorcontrol sobre la misma; se reconoce también que elestado de salud de una población es un fenómenocomplejo y dinámico que depende de un conjunto dedeterminantes, entre las que se incluyen intervencio-nes de atención médica dirigidas a las personas, y loscambios sociales, económicos, culturales y políticos,que inciden sobre las condiciones y los estilos de vidade una población. En la Carta de Ottawa se identi-fican cinco áreas de acción prioritarias que son: eldesarrollo de políticas pública saludables; el impulsoa entornos que favorezcan la salud; el fortalecimientode la acción comunitaria para la salud; el desarrollo dehabilidades personales, y la reorientación de los servi-cios de salud no sólo hacia el perfil epidemiológico,sino también hacia los condicionantes del desarrollosocial, de tal forma que estos últimos no sólo contro-len la enfermedad, sino que protejan la salud.

En una primera etapa los programas de PS focali-zaron en los estilos de vida y la forma de vivir, privi-legiando la información sobre factores de riesgo y usode los servicios de salud, en esta etapa se impulsó demanera importante el alfabetismo en salud y la capa-citación de las personas para el autocuidado. Sinembargo, muy pronto se reconocieron dos aspectosimportantes que limitaban el impacto de las accionesde PS. Uno fue que las personas rara vez son por com-pleto independientes para elegir o cambiar los estilosde vida asociados con daños a la salud y otro que lascondiciones económicas, sociales y ambientales sondeterminantes más importantes y que estos últimos,están con frecuencia fuera del control de las personas.A partir de esta evidencia, el concepto de PS cambió

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Cuadro 1-6. Tercera función de la salud pública

Promoción de la salud

Bien público:• Contar con políticas públicas y programas para fortalecer las habilidades de los ciudadanos y las comunidades para aumentar el con-

trol sobre su salud y su entorno • Generación de políticas saludables, creación de ambientes de apoyo para habilitar cambios, fortalecimiento de la participación comunita-

ria y social, y del desarrollo de las habilidades para que las personas y las comunidades puedan incidir sobre los determinantes de lasalud y así mejorarla

Acciones y estrategias 1. Impulsar políticas públicas saludables2. Promover entornos que apoyen la salud de las personas y las comunidades3. Fortalecer la acción comunitaria para la salud4. Desarrollar las habilidades personales5. Incrementar la capacidad de la comunidad y el empoderamiento de los individuos6. Promover la responsabilidad social para la salud7. Incrementar las inversiones para el desarrollo de la salud8. Garantizar una infraestructura para la promoción de la salud9. Desarrollo de programas para reducir riesgos y daños a la salud que cuenten con una activa participación ciudadana

10. Implementar de acciones dirigidas a que la ciudadanía conozca sus derechos en salud11. Promover la colaboración activa del personal de los servicios de salud en el desarrollo de programas educativos

y el énfasis en las acciones sobre el estilo de vida y elindividuo se amplió, para incluir el control sobre losfactores estructurales (ingreso, educación, género,etnia) que inciden en la salud. Los programas de la PSse reformularon para incluir acciones sobre los deter-minantes de la salud, reconociendo que es sobre esosfactores donde debe incrementarse la participaciónsocial y la participación del estado. Este concepto dePS representa una de las nuevas dimensiones de lasalud pública. Es posible que la población en su con-junto afecte de manera positiva la salud del individuo.Un ambiente que genera salud afectará la respuestade los individuos aun en contra de sus preferencias.Por ejemplo, si la violencia se percibe como una con-ducta negativa por la mayoría de adolescentes, enton-ces el número de adolescentes que participan en actosviolentos será notablemente menor que en el escena-rio opuesto.

La reunión de Ottawa desencadenó un movi-miento global para fortalecer la PS del que se des-prendieron estrategias como el “movimiento de lasciudades saludables” o de municipios saludables. Enla actualidad las iniciativas de PS que se llevan acabo, son muy variadas y crecientemente complejas.Las siguientes actividades se pueden considerarcomo aplicaciones de la PS:

1. Acciones dirigidas a las personas como:a) Vacunación universal.b)Detección temprana para cáncer cervical y

mamario.c) Consejería para modificar estilos de vida ries-

gosos y promover el uso de condón.2. Acciones dirigidas a la comunidad:

a) Capacitación para la organización de comitéslocales de salud.

b)Actividades comunitarias para fumigación yrecolección de basura para prevención y con-trol de dengue.

c) Sensibilización y capacitación a autoridadesmunicipales para incluir programas de alcoho-limetría.

d)Programas comunitarios para fomentar la acti-vidad física y la buena alimentación.

3. Acciones dirigidas al país:a) Legislación para apoyar restricciones al consu-

mo de cigarrillo en sitios públicos.b)Impuestos para desincentivar el consumo de

cigarrillos.c) Legislación para prohibir la publicidad enga-

ñosa dirigida a niños en el caso de alimentos.d)Campañas de comunicación educativa para la

promover la organización e implantación demedidas de protección como el uso de cintu-rón de seguridad y las sillas portabebé.

e) Uso de medios masivos para difundir los peli-gros de ciertos factores de riesgo: como taba-quismo, alcoholismo y uso de psicoactivos.

f) Acciones para regular la venta de alimentoscon pobre contenido nutricional en los centrosde educación básica.

Es evidente que las acciones de PS mencionadasantes incluyen actividades de prevención dirigidashacia la persona y actividades de promoción dirigi-das hacia las comunidades. La PS moderna tieneuna concepción amplia de los determinantes queafectan de manera positiva y negativa la salud, y secentra en el empoderamiento de los ciudadanos ylas comunidades para modificar estos determinan-tes. Los servicios dirigidos hacia las personas y hacialas comunidades son actividades necesarias y com-plementarias para mejorar la salud de la población.La prevención es un campo de acción de la PS y lasactividades de prevención secundaria y terciaria,aunque centradas en las personas y en eventosnegativos de la salud, deben también estar bajo elcontrol de la gente, y en este sentido pueden serincluidas en el ámbito de las acciones de la PS.

En resumen la PS es un campo de acción profe-sional cuyo impacto y éxito depende de la participa-ción de la población. La nueva promoción de lasalud exige ser aún más anticipatorios y ampliar la de-finición y el concepto de los determinantes de lasalud para abarcar no sólo los individuales, sino tam-bién los aspectos económicos y sociales que incidende manera importante sobre la salud; es decir sedebe ir más allá del énfasis en los estilos de vida,para incluir intervenciones sobre los determinantesestructurales de la salud; fomentando la participa-ción de la comunidad en la identificación y análisisde sus problemas y necesidades y en la formulaciónde posibles soluciones. La PS ofrece espacios de par-ticipación social para lograr la transición de unaestrategia centrada y basada en el consumo de servi-cios médicos personales hacia una más amplia quereconoce la producción social de salud como unbien público.

PARTICIPACIÓN SOCIALY EMPODERAMIENTO DE LOS CIUDADANOS EN SALUD

La participación comunitaria en los asuntos queafectan el desarrollo y bienestar es parte esencial dela vida en las colectividades. Sin embargo, la idea deque este proceso se puede fortalecer y utilizar comouna acción para mejorar la salud colectiva es demanera relativa reciente. Desde la óptica de la salud©

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 9

pública, la participación ciudadana en la construc-ción de políticas y acciones vinculadas a resolver pro-blemas relacionados de manera directa o indirectacon la salud debe ser fomentada a través de procesosincluyentes y equitativos (cuadro 1-7).

La participación social efectiva significa que losactores socialmente involucrados participen en laidentificación de prioridades y en la toma de deci-siones respecto a las acciones y los programas desalud. La participación comunitaria promueve quelos individuos se sumen con acciones de responsa-bilidad con respecto a su propio bienestar y delgrupo al que pertenecen. La evidencia internacionalacumulada du-rante los últimos años indica que losprogramas más exitosos son los que se construyencon participación comunitaria; ya que de maneraoportuna se identifican obstáculos o factores habili-tadores al consultarse las partes afectadas; y porúltimo se legitiman las decisiones ante la comuni-dad y se fomenta una ciudadanía responsable yempoderada.

Existen informes que brindan evidencia quesugiere que las poblaciones insertas en ambientespsicosociales favorables, tienen mejores indicadoresde salud en contraposición de aquellas que no los tie-nen y sufren grandes inequidades y daños a la salud.9Estudios de cohorte han puesto en evidencia queentre mayor calidad, cohesión y dimensión de lasredes sociales, menor es el riesgo de enfermedadcoronaria y cáncer.10-12 En la misma dirección, estu-

dios longitudinales han mostrado que entre mejordistribución y gozo de actividades del tiempo libreen sujetos ancianos, menor riesgo de demencia;mientras que un menor contacto social y el hecho devivir aislado, incrementan dicho riesgo.13

Otra evidencia epidemiológica en EUA sugiereque poblaciones de grupos étnicos minoritarios queexperimentan discriminacióxor práctica de actividadfísica y mayor prevalencia de consumo de sustanciasadictivas como tabaco y alcohol.14

Otro ejemplo de participación comunitaria sonlas organizaciones civiles que desarrollan estrategiaspara la prevención y control del virus de la inmuno-deficiencia humana. Sus acciones van más allá deproporcionar información a la población, ya que setrata de organizaciones que han desarrollado unactivismo favorable que incluye aspectos muyamplios que van desde la calidad de la atenciónmédica hasta aspectos asociados con la diversidadsexual y la no discriminación en un marco de respe-to a los derechos humanos, aspectos importantísi-mos para el control de la epidemia de VIH.

Más reciente el Acuerdo Nacional para laSalud Alimentaria (ANSA), estrategia contra elsobrepeso y la obesidad, es una muestra de laincorporación de la participación social en un pro-blema complejo y de gran relevancia nacional. Laparticipación social en el ANSA involucró organi-zaciones no gubernamentales, grupos de académi-cos y profesionistas, la opinión ciudadana y elapoyo del sector industrial, por mencionar algunosde los más relevantes.

Las comunidades pueden desarrollar mejoresentornos y más saludables cuando sus líderes políti-cos y religiosos, sus organizaciones locales y sus ciu-dadanos conocen la dimensión de los problemas desalud, y participan en la búsqueda de soluciones delos mismos.

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Cuadro 1-7. Cuarta función de la salud pública

Participación social y empoderamiento de los ciudadanos en salud

Bien público:• Contar con mecanismos que garanticen la participación de las comunidades en las políticas de salud y las decisiones

Acciones y estrategias• Participación de la comunidad organizada en programas de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación • Construcción de alianzas con la sociedad civil para promover ambientes que favorezcan la vida saludable • Constitución de redes y alianzas con la sociedad organizada para la promoción de la salud • Influencia comunitaria en las decisiones que afecten a su salud y acceso a servicios adecuados de salud pública • Información y defensa ante las autoridades gubernamentales en materia de prioridades de salud• Facilitación de la participación de la comunidad organizada en programas de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de

la salud• Construcción de alianzas intersectoriales con la sociedad civil que permitan utilizar todo el capital humano y los recursos materiales

disponibles para el mejoramiento del estado de salud de la población y la promoción de ambientes saludables• Identificación de los recursos comunitarios que colaboren en las acciones de salud pública

El empoderamiento es un proceso multidimensional de carác-ter social en donde el liderazgo, la comunicación y los gruposautodirigidos reemplazan la estructura piramidal jerárquica poruna estructura más horizontal en donde la participación detodos y cada uno de los individuos dentro de un sistema for-man parte activa del control del mismo.

En términos sencillos, dentro de las buenasprácticas de la salud pública, se incluye la de facili-tar a la comunidad los medios para que pueda ana-lizar sus propias necesidades y determinar la mejormanera de satisfacerlas, creando lazos de solidari-dad y fomentando el intercambio de conocimientosy experiencias.

DESARROLLO DE POLÍTICAS, PLANESY CAPACIDAD DE GESTIÓN

Como hemos visto a lo largo de este capítulo,muchas de las acciones de la salud pública se con-centran en entender las causas o consecuencias aso-ciadas a la enfermedad, la discapacidad o la muerte.Un segundo aspecto de gran relevancia es traducireste trabajo en resultados, es decir convertir la evi-dencia en acciones para mejorar el bienestar de lacolectividad. La ciencia puede identificar solucio-nes para los problemas de salud, pero es a través depolíticas públicas (PP) que éstas se pueden traduciren bienestar. La práctica de la salud pública demanera habitual utiliza acciones de gobierno enforma de PP para generar resultados que las perso-nas no podrían crear de manera individual. La saludpública avanza gracias a acciones colectivas y eneste sentido es muy importante que los profesiona-les de la salud pública con independencia de suposición como decisores, practicantes o académicos,tengan en mente las dimensiones políticas de losproblemas de salud que enfrentan las comunidadesya que esta dimensión facilitará encontrar solucio-nes en el corto y largo plazo (cuadro 1-8).

Las PP son instrumentos que permiten llevar acabo cambios en áreas que son de interés de lasociedad, y con frecuencia incluyen la aplicación delos recursos fiscales. Las PP buscan dar forma, direc-

ción e intensidad a las acciones de gobierno necesa-rias para transformar la realidad social y así enfrentarlos problemas que son prioritarios, tanto a nivelnacional como local. Las políticas públicas que seponen en operación para mejorar la salud de lapoblación o que inciden sobre esta última, no sonde responsabilidad exclusiva del sector salud. Deigual manera políticas públicas generadas en otrossectores pueden tener externalidades negativas opositivas para la salud de las personas, estas externa-lidades se pueden prever y remediar o potenciarmediante trabajo colaborativo intersectorial.

Las políticas sobre tabaco, alcohol, alimentación yseguridad vial son áreas en las que se ha demostradocon claridad que el trabajo intersectorial puede gene-rar sinergias importantes sobre la salud de la pobla-ción. Una política fiscal de incremento de precios paraalcohol y tabaco, además de aumentar la recaudación,disminuye el consumo de estos productos en especialentre los jóvenes, se asocia con una reducción de losaccidentes y la violencia relacionados con el consumode alcohol y en el largo plazo de las enfermedadesatribuibles tanto al consumo de tabaco y como dealcohol.

Del mismo modo una política adecuada sobreseguridad vial tiene el potencial de reducir deforma considerable los costos asociados a los acci-dentes de vehículo de automotor. Propiciando eltrabajo intersectorial se aumenta la eficiencia de lasPP y se abren oportunidades para ganar más salud.Este trabajo colaborativo ha dado origen al concep-to de políticas públicas saludables (PPS), como unaestrategia para mejorar los programas de promociónde la salud, con el enfoque de que todas las políti-cas públicas, con independencia del sector al queestén destinadas, deben evaluarse y contextualizar-se en términos de sus posibles impactos sobre lasalud. El concepto de PPS resalta la necesidad de

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 11

Cuadro 1-8. Quinta función de la salud pública

Desarrollo de políticas, planes y capacidad de gestión

Bien público:• Contar con políticas públicas saludables que se traducen en normas y programas que salvaguardan las condiciones necesarias para

desarrollar estilos de vida saludables; y generar la elección de las opciones más saludables, promoviendo las condiciones de accesi-bilidad universal a las mismas

Acciones y estrategias1. Políticas de salud pública coherentes con el contexto político y económico 2. Planificación estratégica nacional y apoyo a la planificación en los niveles subnacionales 3. Definición y perfeccionamiento de los objetivos de la salud pública 4. Desarrollo de códigos, regulaciones y leyes que guíen la práctica de la salud pública 5. Desarrollo y fiscalización de normas dirigidas al control de los riesgos de salud ambientales6. Definición de objetivos y prioridades del Sistema Nacional de Salud 7. Diseño, implantación y evaluación de programas para enfrentar problemas de salud poblacionales 8. Competencias para la toma de decisiones basadas en pruebas científicas

que los gobiernos reconozcan y aborden los víncu-los entre la salud y las políticas que se impulsan endiferentes áreas de gobierno.

Las PPS promueven en la ciudadanía un virajehacia la elección de comportamientos saludables, ybuscan transformar los entornos sociales y físicospara que estos sean potenciadores de este viraje. LasPPS se vinculan con acciones que inciden sobredeterminantes estructurales de la salud, como sonagua potable y vivienda, educación y cultura,empleo, seguridad, recreación, deporte y transporteentre otros.

Un ejemplo reciente de una PPS lo constituyeel Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria:estrategia contra el sobrepeso y la obesidad. En este

aspecto, al analizar la dinámica causal del sobrepe-so y la obesidad se identificó la urgente necesidadde desarrollar PP con repercusiones más allá delsector salud.

Dentro de esta política se integraron accionesde gobierno en programas de 15 dependenciaspúblicas (cuadro 1-9). Incluye además accionescon organismos de la cúpula empresarial que tie-nen que ver con los alimentos y bebidas no alcohó-licas, la producción agrícola, in-dustrialización,comercialización, venta y consumo de alimentos,incluye a las instituciones académicas nacionalesde mayor desarrollo en el tema de nutrición, acti-vidad física, y los aspectos sociales y económicosdel tema.

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Cuadro 1-9. Algunas acciones para prevenir y reducir el sobrepeso y la obesidad, por dependencia

Sector Salud:• Impulsar los programas sectoriales• Actualizar normas y regulaciones sobre alimentos y publicidad• Apoyar la lactancia materna y el alfabetismo nutricional• Promover la incorporación de agua simple potable en desayunos escolares y despensas• Capacitar a los DIF estatales y municipales sobre opciones saludables de alimentos escolares• Impulsar la actividad física en todos los ámbitos• Capacitar a profesionales de la salud en consejería sobre una alimentación correcta

Secretaría de Educación Pública:• Impulsar la realización de actividad física al menos 30 minutos diarios en los escolares• Incentivar la igualdad de género en la práctica del deporte• Impulsar, a través del currículo escolar, el consumo de agua potable y el alfabetismo nutricional• Garantizar la instalación de bebederos en escuelas públicas• Promover y facilitar la disponibilidad de agua y bebidas no alcohólicas con bajo contenido calórico en colaboración con la industria ali-

mentaria• Generar lineamientos para proveedores de alimentos escolares encaminados a disminuir el consumo de azúcares• Impulsar un Acuerdo Secretarial para el expendio de alimentos y bebidas en las tiendas o cooperativas escolares de los planteles de

educación básica para una sana alimentación escolar

Secretaría de Trabajo y Previsión Social:• Promover la actividad física y la alimentación correcta en los centros de trabajo• Vigilar el cumplimiento de la normatividad relativa a la disponibilidad de agua potable gratuita• Abogar por la lactancia materna y revisar la legislación para favorecerla en las madres trabajadoras

Secretaría de Desarrollo Social:• Rescatar los parques y espacios públicos para la realización de actividad física• Promover en los jóvenes en el Programa Oportunidades la participación en actividad física• Impulsar la disponibilidad de leche semidescremada• Desarrollar actividades educativas sobre orientación alimentaria

Secretaría de Economía:• Crear andamiajes de apoyo a las cadenas de distribución y acceso a frutas, verduras, leguminosas y cereales enteros• Actualizar la normatividad y apoyar a la SS para emitir una norma oficial mexicana sobre “etiquetado educativo”• Difundir información sobre mercados de productos saludables a la industria

Secretaría de Agricultura Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación:• Promover usos alternativos de la caña de azúcar• Mejorar la oferta de productos lácteos descremados• Atender problemas estructurales de soporte para alimentos agrícolas, pecuarios y pesqueros• Reforzar el programa 5 al Día para apoyar el consumo de frutas y verduras

Secretaría de Hacienda y Crédito Público:• Analizar instrumentos hacendarios encaminados a promover el consumo de alimentos saludables

Comisión Nacional del Agua• Incentivar la provisión de agua simple potable en zonas vulnerables

REGULACIÓN Y FISCALIZACIÓNa

EN SALUD PÚBLICA

Desde la perspectiva de la salud pública, el dere-cho debe ser considerado como una herramientapara dar forma, impulsar y, en su caso, exigir elcumplimiento de las acciones y políticas públicasde salud. Para lograr lo anterior, el derecho gene-ra supuestos normativos para intentar incidir enque particulares, autoridades y los sectores invo-lucrados realicen las conductas previamente esta-blecidas (cuadro 1-10).

Uno de los objetivos de nuestro ordenamientojurídico en relación con la salud es el de garantizar elejercicio efectivo de los derechos de los individuos,entre ellos el derecho a la protección de la salud, ydelimitar los deberes del Estado con el objetivo deasegurar las mejores condiciones para la salud de lapoblación. El derecho a la protección de la salud enMéxico forma parte del capítulo de derechos huma-nos previstos en nuestra Constitución. Quedó esta-blecido en el artículo 4º en los siguientes términos:“Toda persona tiene derecho a la protección de lasalud. La ley definirá las bases y modalidades para elacceso a los servicios de salud…”. De esta manera, elderecho a la protección de la salud queda protegido

constitucionalmente como una garantía individualde cada mexicano.

Para garantizar este derecho, el sistema jurídicomexicano cuenta con diversos instrumentos norma-tivos de distintas jerarquías. De acuerdo con lo esta-blecido en el artículo 1º de la Constitución, todas laspersonas gozarán de los derechos humanos reconoci-dos en la Constitución así como en los TratadosInternacionales. Adicionalmente, el sistema jurídicomexicano posee una diversidad de leyes subordina-das en materia de salud y sus mecanismos regulato-rios. Asimismo cuenta con instrumentos normativos,como lo son las normas administrativas generales, olos más específicos, como las normas oficiales mexi-canas (NOM). La ley que define el marco normativo

en materia de salud es la Ley General de Salud(LGS), que regula la problemática en un amplioespectro. Dentro de los aspectos más relevantes de laLGS destacan el establecimiento del SistemaNacional de Salud y la distribución de competenciasentre la Federación y las entidades federativas. Enrelación con el tema de salud pública, cabe anotar©

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 13

Las Normas Oficiales Mexicanas conforman un sistema nor-mativo que agrupa las regulaciones técnicas expedidas por lasdependencias competentes, conforme a las finalidades con laque se creen, que establece reglas, especificaciones, atributos,directrices, características o prescripciones aplicables a un pro-ducto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o méto-do de producción u operación, así como aquellas relativas aterminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y lasque se refieran a su cumplimiento o aplicación.

Cuadro 1-10. Sexta función de la salud pública

Regulación y fiscalización en salud pública

Bien público:• Contar con un marco legislativo y de normalización para impulsar las acciones y programas de salud pública• Capacidad institucional para desarrollar un marco regulador para proteger la salud pública y la fiscalización de su cumplimiento • Capacidad de desarrollar legislación y reglamentación destinadas a mejorar la salud de la población, así como a promover ambientes

saludables • Protección de los ciudadanos en sus relaciones con el sistema de salud • La ejecución de todas estas actividades para asegurar el cumplimiento de la regulación en forma oportuna, correcta, consistente y

completa • Desarrollo y fiscalización de normas dirigidas al control de los riesgos de salud ambientales• Acreditación y control de la calidad de los servicios médicos• Certificación de nuevos fármacos y sustancias biológicas para uso médico, equipos, tecnologías y otros dirigidos a proteger la salud

pública• Generación de nuevas leyes y regulaciones dirigidas a mejorar la salud, así como a promover ambientes saludables • Protección de los consumidores en sus relaciones con los SS • Desarrollo y fiscalización del cumplimiento de los códigos sanitarios, las normas o ambos dirigidos al control de los riesgos de salud

derivados de la calidad del ambiente; la acreditación y control de la calidad de los servicios médicos; la certificación de calidad de nue-vas drogas y sustancias biológicas para uso médico, equipos, otras tecnologías y cualquier otra actividad que implique el cumplimien-to de leyes y reglamentos dirigidos a proteger la salud pública

• Generación de nuevas leyes y regulaciones dirigidas a mejorar la salud, así como a promover ambientes saludables• Protección de los consumidores en sus relaciones con los servicios de salud• Ejecución de todas estas actividades de regulación en forma oportuna, correcta, consistente y completa

a En México el término fiscalización tiene una connotación distinta del uti-lizado por la Organización Panamericana de la Salud (OPS), ya que nosolamente se utiliza para el seguimiento de la política pública, sino tam-bién para evaluar el desempeño gubernamental en su conjunto. Esimportante emplear aquí el término fiscalización porque la base del pre-sente capítulo es precisamente un criterio establecido por la OPS.

que es en esta ley en donde se establecen los criteriosjurídicos para: la aplicación de los programas del con-trol de enfermedades y adicciones, la vigilancia epi-demiológica, los supuestos de la cuarentena, las defi-niciones básicas de los principios de la educaciónpara la salud e incluso, se llegan a establecer particu-laridades sobre el consumo de sustancias psicotrópi-cas y sus incidencias en relación con abusos en elconsumo. Sin embargo, es importante resaltar que endicha ley no existe actualmente un orden conceptualde todo aquello que implica la salud pública. Loanterior genera complicaciones en su aplicación ycumplimiento.

Dentro de la propia LGS se estableció un títulopara tratar lo relativo a la Protección Social en Salud.Este marco normativo también cuenta con leyesauxiliares en materia de salud, tales como la Ley delInstituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y laLey del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales delos Trabajadores del Estado (ISSSTE).

Como se mencionó anteriormente, existe unamplio sistema de normatividad secundaria entre elque se pueden ubicar los Lineamientos Generalespara el Expendio o Distribución de Alimentos yBebidas en las Escuelas de Educación Básica,15 comoun ejemplo actual de regulación de las políticaspúblicas. Tienen por objeto que los alimentos que sepreparan y expenden en los centros de educaciónbásica contribuyan a lograr una alimentación correc-ta, unificar los esfuerzos y acciones en las entidadesfederativas para impulsar una cultura de hábitos ali-mentarios saludables y propiciar una reflexión parareconocer a la salud como un componente básico enla formación de los niños, niñas y adolescentes. Esimportante destacar que un aspecto relevante de laregulación en México es la participación de los gru-pos interesados en el tema que se busca regular, paralo cual existen procedimientos estandarizados. Porejemplo, en el caso de los lineamientos antes mencio-nados, se recibieron 865 comentarios del público engeneral, empresas, asociaciones académicas, institu-ciones gubernamentales y organizaciones de la socie-dad civil, 63% de ellos totalmente a favor.

En lo relativo a la normatividad administrativa,cabe resaltar un amplio sistema de NOM,b cuyoobjetivo en el área de salud es garantizar que en larealización de ciertos procesos, en la elaboración deproductos o la prestación de servicios, no existanriesgos y se eviten los abusos. Las NOM se constru-yen con base en la mejor evidencia científica dispo-

nible y una revisión exhaustiva de los antecedentesprevios. Se elaboran en comités consultivos con laconcurrencia de expertos y de interesados en lostemas. Incluyen además, una evaluación de impactoregulatorio y como ya se mencionó anteriormente, selleva a cabo una amplia consulta pública.

Otro ejemplo que da cuenta de la importancia dela regulación en salud pública, es el relacionado con laNOM para el uso de bancos de sangre. A mediadosdel decenio de 1980, emergió con gran intensidad laepidemia de virus de la inmunodeficiencia humana(VIH) en el mundo. En México en etapas tempranasde la epidemia se detectó que una proporción impor-tante de casos de síndrome de inmunodeficienciaadquirida (SIDA) atendidos en ciertos hospitales seasociaban con transfusiones de sangre provenientesde bancos privados. Los estudios epidemiológicosdocumentaron una alta prevalencia de VIH entredonadores remunerados y que muchos de los bancosprivados operaban con prácticas inseguras.16 Conbase en estos datos, el gobierno mexicano emitió laley que prohibió el comercio de sangre y derivados eneste país y en consecuencia la procuración de sangrese convirtió en una responsabilidad del Estado.17 Estaacción normativa se considera como una de las políti-cas públicas más importantes y costo-efectivas que sehan tomado contra el VIH/SIDA en México, ya quedetuvo la feminización de la epidemia, como seobserva en la figura 1-3.

El marco jurídico en salud es complejo y muyamplio, en los párrafos anteriores solamente se men-cionan los aspectos más relevantes de la legislaciónen salud en el ámbito federal y algunos aspectosadministrativos, adicionalmente existe la normativi-dad local y municipal, que tiene constantes implica-ciones para la salud.

EVALUACIÓN Y PROMOCIÓNDEL ACCESO EQUITATIVOA LOS SERVICIOS

Bajo esta función se busca promover de la equidaden el acceso efectivo de todos los ciudadanos a losservicios de salud necesarios. Esta función favorece lapromoción de la equidad en el acceso efectivo detodos los ciudadanos a los servicios de salud necesa-rios y el desarrollo de acciones dirigidas a superarobstáculos de acceso a las intervenciones en materiade salud pública y a facilitar la vinculación de gruposvulnerables a los servicios de salud (cuadro 1-11).

Una de las principales preocupaciones en elSistema de Salud Pública, es la de evaluar –en térmi-nos de equidad– el acceso a los servicios de salud y lafinanciación de la atención. El concepto de equidad

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b Para más información sobre las NOM, México, Ley Federal SobreMetrología y Normalización, Diario Oficial de la Federación, 1º de julio de1992.

en salud se define como la ausencia de diferencias sis-temáticas y potencialmente evitables en aspectos desalud, entre poblaciones o grupos poblacionales defi-nidos, social, económica o de forma geográfica.

Equidad en términos de salud pública implicadisfrutar de las mismas oportunidades y condicionesen el acceso y calidad de los servicios de salud perso-nales y no personales, con independencia de la condi-ción laboral, étnica, política, religiosa, social y de

género. La “inequidad” se refiere a un acceso diferen-cial a los recursos –financieros, materiales y huma-nos– y servicios para la salud entre distintos grupospoblacionales, que se refleja en diferencias en las con-diciones de salud. Los pobres tienen menor acceso alos servicios de salud y reciben una atención demenor calidad al igual que otro tipo de poblacionestales como la población rural, la población de gruposétnicos socialmente excluidos y la población indígena

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 15

Cuadro 1-11. Séptima función de la salud pública

Evaluación y promoción del acceso equitativo a los servicios

Bien público:• Favorecer la equidad en la distribución de la salud entre la población• Promoción de la equidad en el acceso a la atención de salud • Acceso a los servicios de salud necesarios a través de proveedores públicos o privados• Acciones dirigidas a superar barreras de acceso a las intervenciones de salud pública • Vinculación de grupos vulnerables a los servicios de salud, educación para la salud, promoción de la salud y prevención de enferme-

dades • Colaboración con organizaciones no gubernamentales (ONG) para promover el acceso equitativo a los servicios de salud necesarios• Promoción de la equidad en el acceso a la atención de salud e incluye la evaluación y la promoción del acceso efectivo de todos los

ciudadanos a los servicios de salud necesarios• Evaluación y promoción del acceso a los servicios de salud necesarios a través de proveedores públicos, privados o ambos, adoptan-

do un enfoque multisectorial que permita trabajar con diversos organismos e instituciones para resolver las inequidades en la utiliza-ción de los servicios

• Desarrollo de acciones dirigidas a superar barreras de acceso a las intervenciones de salud pública• Facilitación de la vinculación de grupos vulnerables a los servicios de salud (sin incluir el financiamiento de esta atención) y a los ser-

vicios de educación para la salud, promoción de la salud, y prevención de enfermedades• Estrecha colaboración con agencias gubernamentales y no gubernamentales para promover el acceso equitativo a los servicios de

salud necesarios

Figura 1-3. Regulación del comercio de sangre y disminución de la transmisión de VIH. México 1983 a 2006.

350

300

250

200

150

100

50

083 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 6

No.

de

caso

s

Tamizaje obligatoriode la sangre

Prohibición del comerciode la sangre

n= 2223 casos por transfusión

n= 368 casos en donadores pagados

Acción de impacto en Salud Pública

monolingüe como grupo especial. Las poblaciones noaseguradas del país tienden a recibir menores recursospúblicos per cápita para la salud que las poblacionesaseguradas. Las entidades del norte del país recibenmás recursos públicos que los estados del sur.

En este rubro el Seguro Popular de Salud haayudado a cerrar las brechas, pero todavía hay unimportante rezago que combatir, sobre todo en loque se refiere a las poblaciones indígenas, que pre-sentan aún los valores más bajos del país en losindicadores de gasto en salud, acceso a recursoshumanos (médicos y enfermeras) y materiales (ca-mas y quirófanos), cobertura de servicios (atenciónprenatal, atención institucional del parto) y condi-ciones de salud.

Existen diversos ejemplos de lo que son conside-radas enfermedades de la pobreza y que son reflejode enorme inequidad social. La alta mortalidad queexperimentan las mujeres en el área rural por cáncercervical (el riesgo de mortalidad por esta enfermedades tres veces mayor en el sur del país en comparacióncon la ciudad de México) es un ejemplo de ello,porque es resultado de desigualdades en la calidad ycobertura de una prueba de detección oportuna decáncer. Los resultados de un análisis de tendenciasde mortalidad por cáncer cervicouterino en Méxi-co,18 revelan que una muerte por cáncer cervical seencuentra con más frecuencia relacionada con losfactores presentes en la pobreza como son la bajaescolaridad y pobre autonomía de las mujeres,desempleo, bajo nivel socioeconómico, residencia enáreas rurales y falta de acceso efectivo a los serviciosde salud para el diagnóstico y tratamiento. EnMéxico, este cáncer es un problema de género yequidad, por lo que deben impulsarse acciones queconlleven a eliminar las disparidades regionales en ladetección y tratamiento del cáncer.

DESARROLLO DE RECURSOS HUMANOS Y CAPACITACIÓN EN SALUD PÚBLICA

El sistema de salud pública consiste en una comple-ja red de organizaciones gubernamentales y nogubernamentales que interactúan con el fin de pro-teger, promover y mejorar la salud de la poblaciónen su conjunto. El contar con un suministro adecua-do de profesionales y técnicos bien preparados yactualizados en las áreas del conocimiento querequiere la salud pública es esencial para el buenfuncionamiento del sistema de salud pública. Deigual manera necesaria es que en el aparato guber-namental se generen los espacios laborales e incen-tivos para la actualización continua y acreditaciónde los profesionales y técnicos que componen lafuerza de trabajo (cuadro 1-12).

La presión que se ha generado a partir del for-talecimiento de las acciones de promoción de lasalud, y el reconocimiento de la importancia quetiene la prevención en sus diferentes niveles paradisminuir la carga de enfermedad, así como, las pre-ocupaciones sobre el bioterrorismo, los desastresnaturales, o eventos recientes como las epidemiasdel síndrome respiratorio agudo y severo (SRAS) yla influenza A H1N1, han propiciado un mayorreconocimiento de la relevancia que tienen las res-ponsabilidades del sistema nacional de salud públi-ca y de la necesidad de contar con una fuerza detrabajo suficiente y capaz.

El desarrollo de recursos humanos en saludpública, presupone la identificación de perfiles paralos recursos humanos en la salud pública que seanadecuados a la prestación de servicios personales yno personales. Deben también definirse las compe-tencias y habilidades para programar de manera e-fectiva la educación, capacitación y evaluación del

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Cuadro 1-12. Octava función de la salud pública

Desarrollo de recursos humanos y capacitación en salud pública

Bien público:• Contar con una fuerza de trabajo capacitada y con las competencias pertinentes para desarrollar las funciones primordiales de la salud

pública• La educación, capacitación y evaluación del personal de salud pública para identificar las necesidades de servicios de salud pública y

atención de salud, enfrentar con eficiencia los problemas de salud pública prioritarios y evaluar adecuadamente las acciones de saludpública

• La definición de requerimientos para la licenciatura de profesionales de salud en general y la adopción de programas de mejoramientocontinuo de la calidad de los servicios de salud pública

• La formación de alianzas activas con programas de perfeccionamiento profesional que aseguren la adquisición de experiencias ensalud pública relevantes para todos los estudiantes, así como educación continua en gestión y desarrollo de liderazgo en el ámbito dela salud pública

• El desarrollo de capacidades para el trabajo interdisciplinario en salud pública• Educación, capacitación y evaluación del personal de salud pública • Definición de requerimientos para la licenciatura de profesionales de salud• Adopción de programas de mejoramiento continuo, de la calidad de los servicios • Desarrollo de capacidades para el trabajo interdisciplinario en salud pública

personal de salud pública. Asimismo, se requieredeterminar los requisitos para la acreditación y capa-citación constante de los profesionales y técnicos queparticipan en los programas de salud pública.

Otro aspecto medular es determinar cuántos tra-bajadores y de qué tipo son necesarios, para garanti-zar que exista suficiente personal con las habilidadesrequeridas para proveer servicios de salud pública dealta calidad. Esta tarea no es sencilla, existe una difi-cultad particular para definir y cuantificar la cantidadde personal en salud pública, debido a varias razones,en primer lugar muchos de los trabajadores no sededican exclusivamente a actividades de salud públi-ca, mientras unos pueden dedicar un porcentajeimportante de su jornada de trabajo a estas acciones,otros lo hacen sólo unas cuantas horas.

Aun para los trabajadores que se dedican sólo ala salud pública, puede ser difícil definir el númeronecesario por la amplia variedad de grupos ocupa-cionales, la ausencia de requisitos de acreditaciónprofesional o técnica y la falta de entrenamientoespecífico en algunos trabajadores de salud públicaque hoy en día es uno de los principales retos poratender.

Se han propuesto cuatro pasos para identificarlas necesidades de mano de obra, en términos de lascompetencias que son esenciales para el logro de losobjetivos de la salud pública:19

- Identificar y medir los objetivos y actividades delas políticas y programas vigentes

- Determinar qué tipo de información, prioridad ocambios en los programas generan la demanda deservicios de salud pública

- Describir las competencias que la institución/or-ganización requiere para alcanzar las metas eimplementar las acciones

- Describir el paquete de competencias requeridaspara el personal que trabaja en las diferentes áreasde salud pública

Una vez que se han definido las destrezas y compe-tencias necesarias para la provisión de servicios esposible ligar las necesidades de capacitación a laspolíticas educativas y programas de entrenamiento.

En México, ha habido una expansión en la ofer-ta y en la diversidad de programas; sin embargo, entérminos del desarrollo de recursos humanos y laadecuación de los perfiles laborales de la saludpública, éstos se hallan muy lejos de responder aldesafío que en la actualidad representa la expansiónde programas y actividades.

La identificación de los retos en la enseñanza dela salud pública no es reciente y los esfuerzos actua-les en nuestro país se centran en:

• La inclusión de la práctica comunitaria en lacurrícula de los programas académicos.

• La apertura de nuevas modalidades educativascomo la educación a distancia y virtual, el abor-daje de metodologías didácticas centradas en elalumno y basada en problemas.

• Educación, capacitación y evaluación del perso-nal de salud pública para identificar las necesida-des de servicios de salud pública y atención desalud, enfrentar con eficiencia los problemas desalud pública prioritarios y evaluar de forma ade-cuada las acciones de salud pública.

• Definición de requerimientos para la licenciatu-ra de profesionales de salud en general y la adop-ción de programas de mejoramiento continuo dela calidad de los servicios de salud pública.

• Formación de alianzas activas con programas deperfeccionamiento profesional que aseguren laadquisición de experiencias en salud públicarelevantes para todos los estudiantes, educacióncontinua en gestión y desarrollo de liderazgo enel ámbito de la salud pública.

• Desarrollo de capacidades para el trabajo inter-disciplinario en salud pública.

Dos ejemplos de la necesidad de mejorar la organi-zación de los servicios de salud pública para empa-tar las necesidades de salud de la población, asícomo la provisión de las acciones de salud en lapoblación son la detección de cáncer de mama y elprograma PrevenIMSS.

Para determinar la cantidad de recursos necesa-rios para la detección de cáncer de mama a travésde mastografía y alcanzar las metas de coberturarequeridas en la población es indispensable la orga-nización del tamizaje a través de unidades de detec-ción. En estas unidades, el personal que toma einterpreta mastografías debe ser exclusivo para estaactividad, sólo así se puede planear la fuerza de tra-bajo, equipo, instalaciones y personal de apoyonecesarios. La comprensión de esta necesidad diolugar a que en la nueva normatividad del progra-ma20 se especifique el tipo de organización y lascompetencias requeridas en el personal. El siguien-te paso es que las instituciones apliquen los nuevoscriterios y dispongan de los recursos financierosnecesarios y sobre todo de las estrategias de capaci-tación y formación de recursos específicos.

En el Instituto Mexicano del Seguro Social, conla intensión de mejorar las coberturas de accionespreventivas, se inició una nueva estrategia cuyo obje-tivo principal fue orientar actividades hacia la pre-vención de enfermedades y riesgos específicos. Laorganización de los programas de salud de acuerdocon la edad de la población, así como la definición de©

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un paquete de acciones bien definidas, permitió esti-mar con precisión el número de consultas de accio-nes preventivas que se requieren por grupo de edad,el tiempo para cada consulta, el número de consultasal día por consultorios de medicina preventiva, eltipo de personal y las competencias necesarias. Conesta información y las metas de cobertura, se estima-ron los indicadores de personal de enfermería desalud pública por población derechohabiente de lainstitución.21

GARANTÍA DE CALIDADDE LOS SERVICIOS DE SALUDINDIVIDUAL Y COLECTIVA

En la actualidad una de las desigualdades que persis-ten en el sistema de salud es la que se relaciona conla calidad de los servicios que reciben los diferentesgrupos sociales. La garantía de calidad ha sido defini-da como una intervención necesaria para asegurarque las condiciones bajo las cuales se proporcionaatención médica –estructura y proceso– sean las máspropicias para lograr que las personas reciban elmayor beneficio, minimizando los riesgos y con lamejor utilización de las tecnologías y recursos dispo-nibles (cuadro 1-13). Donabedian la refirió como“aquellas actividades que periódica o continuamentese dirigen a revisar las condiciones bajo las cuales seproporciona atención médica monitorizada y susresultados son seguidos, de tal manera que se identi-fiquen las deficiencias y se lleven a cabo las correc-ciones necesarias que conduzcan a un mejoramientoen la salud y el bienestar de los individuos”.22

De forma tradicional, el término garantía estácompuesto por cinco conceptos: monitoria, evalua-ción, diseño, desarrollo y cambio. Se puede afirmar

que la garantía de calidad establece acciones correcti-vas en forma permanente o continua; sin embargo,para poder establecer dichas acciones correctivas serequiere conocer previamente el grado de desviaciónde los procesos o de los fenómenos con respecto a unestándar o con respecto a lo programado, lo cual selogra a través del monitoreo y la evaluación.23 El pro-ceso de atención, al ser dinámico y variable, requierede una medición y monitoreo periódico de los fenó-menos o del desempeño de los procesos; sin embargo,para poder comparar los resultados y emitir un juiciode valor se requiere de la evaluación. Es por ello quese puede afirmar que el monitoreo es un paso perti-nente y previo a la evaluación, y que ésta lo es de igualforma con respecto a la garantía.24

En México, se ha implementado un programacuyo acrónimo es PROCEDES, que constituye elPrograma de Calidad, Equidad y Desarrollo enSalud.25 El reto que se plantea esta intervención, esalcanzar una mayor equidad con calidad en los ser-vicios de salud que se ofrecen a las poblaciones quehabitan municipios con los menores índices de bie-nestar, población indígena o las que habitan enzonas urbanas con altos índices de marginación. Seplantean alcanzar cinco objetivos:

1. Lograr mayor equidad en los servicios de saludpara la población que vive en zonas de alta mar-ginación.

2. Aumentar la calidad de los servicios de salud enmunicipios con los menores índices de bienestar.

3. Incrementar el acceso, equidad y calidad de losservicios de salud con dignidad a grupos indígenas.

4. Incrementar la eficiencia de las áreas centrales dela SSA y los Servicios Estatales de Salud.

5. Desarrollar modelos de innovación en serviciosque permitan disminuir los rezagos en salud.

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Cuadro 1-13. Novena función de la salud pública

Garantía de calidad de los servicios de salud individual y colectivo

Bien público:• Contar con un sistema de salud donde se garantice la calidad, calidez, eficiencia y eficacia en la prestación de servicios• Promoción de sistemas permanentes de garantía de calidad y monitoreo • Difusión de normas sobre las características básicas de los sistemas de garantía de calidad y supervisión del cumplimiento de esta

obligación por parte de los proveedores de servicios • Sistema de evaluación de tecnologías sanitarias que colabore en los procesos de toma de decisiones de todo el sistema de salud • Utilización de la metodología científica para evaluar intervenciones de salud• Promoción de la existencia de sistemas permanentes de garantía de calidad y el desarrollo de un sistema de monitoreo permanente

de los resultados de las evaluaciones hechas mediante esos sistemas• Facilitación de la producción de normas respecto a las características básicas que deben tener los sistemas de garantía de calidad

para supervisar el cumplimiento de los proveedores de servicios con esta obligación• Existencia de un sistema de evaluación de tecnologías sanitarias que colabora en los procesos de toma de decisiones de todo el sis-

tema de salud• Utilización de la metodología científica para la evaluación de intervenciones de salud de diverso grado de complejidad• Uso de este sistema para elevar la calidad de la provisión directa de servicios de salud

Su financiamiento está orientado a garantizar una pla-taforma de recursos que fortalezcan programas dirigi-dos a la reducción del rezago en salud, por esta razón,recibe apoyo financiero del banco mundial. Sus prin-cipales destinatarios son la población que habita enmicrorregiones, municipios y áreas en donde se con-centra la mayor marginación y los menores índices debienestar social. En el futuro, se deberá evaluar elimpacto de esta intervención que forma parte de unafunción esencial de la salud pública, pero que tieneun componente de ética para los tomadores de deci-siones.

INVESTIGACIÓN, DESARROLLOE IMPLEMENTACIÓN DE SOLUCIONES INNOVADORAS EN SALUD PÚBLICA

La investigación en salud pública tiene como obje-tivo fundamental indagar, analizar y explicar la dis-tribución del estado de salud de las poblaciones ylos factores que la determinan, lo anterior con el finde diseñar y evaluar las respuestas de los sistemasde salud para contender las diferentes problemáti-cas de la salud colectiva. Uno de sus propósitos es,por consiguiente, generar los conocimientos necesa-rios, que puedan ser traducidos en mejorías en elestado salud colectiva, a través de políticas públicasy programas de salud, así como de la incorporaciónde nuevas tecnologías (cuadro 1-14).

La generación de investigación esencial ensalud, conceptualizada como aquella cuyo objetivoes resolver los problemas nacionales/locales másurgentes requiere de un sistema de investigaciónque permita generar información adecuada y con-fiable, y que responda a las prioridades nacionalesde salud. De igual manera esencial es contar con unsistema de información en salud moderno, capaz desuministrar información válida y confiable que per-mita conocer las condiciones de salud de la pobla-ción y tomar las mejores decisiones, que apunten asolucionar los problemas de salud.

A pesar de la importancia de la investigación ysu inclusión como una función esencial de la salud

pública, diferentes informes evaluativos identificany documentan que en los países en desarrollo aúnexiste una brecha entre las necesidades de salud y lainversión en investigación orientada a la solución deproblemas. Esta situación se agrava, ya que a nivelinternacional se lleva a cabo un gasto desigual, esdecir a nivel mundial, sólo 10% de los fondos utili-zados en investigación científica en salud se desti-nan a 90% de las enfermedades más mortales de lahumanidad.

México cuenta con una amplia base de investi-gación en salud que se lleva a cabo en universidadesy centros de investigación, donde se producen im-portantes resultados y desarrollos tecnológicos devanguardia. Sin embargo, es necesario acrecentar suinterés sobre campos de aplicación en salud pública.Es preciso fomentar la coordinación de las instanciasdedicadas a la investigación y desarrollo tecnológico,para mejorar la implementación de medidas de pre-vención y promoción de la salud, en los ámbitosfederal, estatal y municipal, y propiciar el desarrollode proyectos comunes con una agenda de investiga-ción orientada hacia la solución de problemas nacio-nales y locales de salud.

Uno de los aspectos centrales de la investiga-ción en salud pública es aportar los elementos nece-sarios para que la respuesta social organizada seajuste de la manera más congruente a la solución delas necesidades de salud de la población. Una des-cripción que durante muchos años estuvo vigenteen cuanto al significado de la investigación en saludpública, fue el modelo biopsicosocial,26 donde seestablecía como premisa básica la aplicación de lasciencias biológicas, sociales y administrativas, a laexplicación de los procesos de salud en poblacioneshumanas. De manera primordial, la diferencia de lainvestigación en salud pública e investigación bio-médica, era el nivel de análisis poblacional.

El conocimiento obtenido de investigación ensalud pública es un producto de forma predomi-nante social. Hoy en día, emerge el estudio de lasalud positiva y la representación social del fenóme-no de necesidades de salud. Por otro lado, la inves-

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 19

Cuadro 1-14. Décima función de la salud pública

Investigación, desarrollo e implementación de soluciones innovadoras en salud pública

Bien público:• Investigación relevante y útil para informar el accionar de los decisores en materia de políticas públicas relacionadas con la salud• Investigación aplicada para impulsar cambios en las prácticas de salud pública • Desarrollo de investigación propia de las autoridades sanitarias en sus diferentes niveles • Colaboración interinstitucional para realizar estudios que apoyen la toma de decisiones en salud • El establecimiento de alianzas con los centros de investigación e instituciones académicas para realizar oportunamente estudios que

apoyen la toma de decisiones de la autoridad sanitaria en todos sus niveles y en lo más amplio de su campo de acción

tigación en salud pública es una interacción de múl-tiples disciplinas, dialécticamente relacionadas ydeterminadas por un proceso de producción de cono-cimiento. A continuación, se establece un ejemplomuy práctico de la utilidad de la investigación ensalud pública como un insumo para generar unapolítica de salud, es el caso de la ley de proteccióna no fumadores en México (cuadro 1-15). De mane-ra primordial, se pone de manifiesto el desarrollo deuna experiencia que contribuye a la toma de decisio-nes basada en evidencia científica.

Los retos actuales de la investigación en saludpública son el intensificar y expandir la investigaciónmultidisciplinaria. Dicho impulso debe pasar pormejorar el conocimiento y desarrollo de metodologí-as para la previsión e identificación de amenazas parala salud, la vulnerabilidad de las poblaciones y el aná-lisis de la infraestructura económica y social de losriesgos. La investigación en salud pública debe coad-yuvar a resolver los problemas locales más urgentes,así como una investigación guiada por la pertinenciade su agenda.

REDUCCIÓN DEL IMPACTODE URGENCIAS Y DESASTRESEN SALUD

Las amenazas a la salud de las poblaciones sonvariadas y cambian desdlk manera constante en unmundo cada vez más globalizado en el que aumen-tan los riesgos, pero también las oportunidades deprevención, preparación y remediación. El surgi-miento y resurgimiento de enfermedades infeccio-sas, los desastres naturales, accidentes químicos yradioactivos, o las explosiones son algunas de lasamenazas que enfrentan los sistemas de salud pública(cuadro 1-16). El impacto de estas amenazas esvariable y puede oscilar de los brotes locales hasta

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Cuadro 1-15. Investigación sobre epidemia de tabaquismo y evidencia científica disponible regional

HipótesisLa carga de enfermedad atribuible a exposición al humo de tabaco es la de mayor magnitud en México

Las políticas de protección a no fumadores han tenido un impactoen la reducción en el número de fumadores en México. Sinembargo, en adolescentes, el consumo se ha incrementado yactualmente en menores de 18 años de edad el número defumadores es similar en hombres y mujeres

El incremento al impuesto en los precios de los cigarrillos, disminuye el consumo en población con menores ingresos

El humo de tabaco ambiental en fumadores pasivos, condiciona unaexposición similar a la que tienen los fumadores activos

A pesar de la existencia del Convenio Marco del Control del Tabacoy de las estrategias para el control en la región; la industriatabacalera promueve de forma activa el consumo

Para que se cumpla la ley que promueve lugares libres de humode tabaco es necesario implementar actividades de vinculacióny abogacía con la sociedad civil

Evidencia científicaEn México se estiman al año más de 30 000 muertes prematuras por exposición al humo de cigarro

En México existen dos escenarios en el comportamiento de laepidemia de tabaquismo, una disminución en el número defumadores cercano a 6%, sobre todo en población adulta durantelos últimos 15 años1 y un incremento de 4 puntos porcentuales,en fumadores menores de 18 años, con una exposición similaren hombres y mujeres2

Las encuestas de ingreso-gasto en hogares de México, pone enevidencia que el incremento de impuestos al tabaco reduce elconsumo, sobre todo en estratos socioeconómicos bajos y en losadolescentes3

En México se ha documentado un incremento en los niveles denicotina sérica en hijos menores de cinco años de padresfumadores,4 y una exposición ambiental en adolescentes nofumadores que acuden a discotecas, similar a la de haberconsumido una cajetilla de cigarrillos5

En los programas escolares se han incrementado significativamentelos contenidos de daños a la salud causados por fumar. Sinembargo, no se observan avances en cuanto a reducción de lapublicidad del tabaco, ni reducción del acceso de los menores altabaco6

La regulación del tabaco cuenta con un amplio fundamentoconstitucional. Las imputaciones en contra de la industriatabacalera y otros detractores, constituyen solo una estrategiade desprestigio mediático7

1. Franco MF: Adult smoking trends in Mexico: An analysis of the Mexican National Addiction Surveys. Salud Pública Méx 2007; 49(sup 2):137-146.2. Valdés SR, Reynales SLM, Lazcano PEC et al.: Susceptibility to smoking among adolescents and its implications for Mexico's tobacco control programs.

Analysis of the Global Youth Tobacco Survey 2003-2004 and 2006-2007. Int J Environ Res Public Health. 2009;6(3):1254-1267.3. Jiménez RJA, Sáenz de MB, Reynales ShLM et al.: Act of taxation on tobacco consumption in Mexico. Tob Control. 2008;17(2):105-110.4. Lazcano PEduardo, Sánchez ZLM, Benowitz N et al.: Elevada concentración de metabolitos de cotinina en hijos de padres fumadores. Salud Pub Mex 2007;49:suppl

2:S213-S223.5. Lazcano PE, Benowitz N, Sanchez ZLM et al.: Secondhand smoke exposure in Mexican discotheques. Nicotine Tob Res. 2007;9(10):1021-1026.6. Valdés SR, Thrasher J, Sánchez ZLM et al.: Main challenges of the framework convention on tobacco control in Mexico: a surveillance report from the Global

Youth Tobacco Survey. Salud Publica Mex. 2006;48 Suppl 1:S5-16.7. Madrazo A: Sobre la constitucionalidad de la regulación del tabaco en México. Salu Pub Mex 2008;50 supl 3: S323-S333.

Se refiere a un Sistema de Salud Pública que ha capacitado asu fuerza de trabajo, a las comunidades y las personas paraprevenir, proteger, responder con rapidez y recuperarse de lasurgencias de salud.

los incidentes con repercusiones globales. En respues-ta a estas amenazas y atendiendo la recomendaciónde contar con sistemas anticipatorios y preparados, esimportante que los profesionales y técnicos del siste-ma de salud pública estén bien informados sobre éstasy que tengan las competencias y habilidades para par-ticipar el manejo integral de las urgencias y desastres.

Las diferentes experiencias nacionales e interna-cionales confirman que los sistemas de salud que estánpreparados son más efectivos en sus respuestas, y quedurante las crisis poblacionales que ponen en riesgo lasalud de grupos poblacionales, todos los profesionalesdel sistema suelen desempeñar funciones muy impor-tantes cuando están capacitados y preparados paraactuar en el contexto de la emergencia. Se requiere dela concurrencia tanto de los proveedores de serviciosclínicos y de los especialistas en urgencias médicascomo de los promotores de la salud que atiendendirectamente a la población damnificada. De igualmanera necesaria es la participación de epidemiólogos,de especialistas ambientales, de microbiólogos y detécnicos de laboratorio que trabajan en actividadesde control de riesgos, de vigilancia epidemiológica yde prevención de brotes epidémicos secundarios.

El desarrollo de políticas, la planificación yrealización de acciones de prevención, mitigación,preparación, respuesta y rehabilitación temprana parareducir el impacto de los desastres sobre la saludpública es muy importante. En México se cuenta conla Ley General de Protección Civil que tiene porobjeto establecer los principios rectores que permi-tan a todos los sectores que participan prepararse ydar una respuesta nacional unificada a los desastresy situaciones de emergencia. Esto último es impor-tante ya que en estos eventos el auxilio a la pobla-ción es una acción prioritaria y ésta es más efectivacuando resulta de una respuesta coordinada.

La Ley del Sistema Nacional de Protección Civiltiene como objetivo el proteger a la persona y a la

sociedad ante la eventualidad de un desastre, asícomo el de procurar la recuperación de la poblacióny su entorno a las condiciones de vida que teníanantes del desastre. De igual manera esta ley promuevela educación para la autoprotección de la poblacióncomo un objetivo prioritario. El órgano consultivo enmateria de planeación de la protección civil es elConsejo Nacional de Protección Civil que integran elPresidente de la República, los representantes de laAdministración Pública Federal, el Centro Nacionalde Prevención de Desastres, y los grupos voluntarios,así como los representantes de las entidades federati-vas. Las acciones del Sistema Nacional de ProtecciónCivil se desarrollan en tres ejes principales: preven-ción, auxilio y recuperación. La Secretaría deGobernación es la dependencia responsable de diri-gir las acciones y políticas públicas encaminadas a laprevención y atención de los riesgos, los desastres ylas crisis consecuentes.

En el contexto de Ley de Protección Civil, laSecretaría de Salud tiene la responsabilidad de coor-dinar la asistencia federal en respuesta a la saludpública y a urgencias médicas. Para esta función secuenta con el Comité Nacional para la Seguridad enSalud, como una instancia encargada del análisis, defi-nición, coordinación, seguimiento y evaluación de laspolíticas, estrategias y acciones, en materia de seguri-dad en salud, de las instituciones públicas del SistemaNacional de Salud con el objeto de contribuir a esta-blecer un blindaje de atención y prevención, así comolos instrumentos capaces de abordar rápida, ordenaday de forma eficaz urgencias epidemiológicas y desas-tres. A este comité le corresponde definir y evaluar, laspolíticas, estrategias y acciones para la seguridad ensalud.

México también cuenta con un programa espe-cífico para la atención de Urgencias Epidemioló-gicas y Desastres.27 En este programa se establecenlas estrategias y lineamientos generales de inter-vención para la atención de las urgencias en saluden sus dos escenarios: el de los desastres, ya sean deorigen natural o provocados por el hombre y, porotro lado, las urgencias epidemiológicas ocasiona-das por enfermedades transmisibles (brotes epidé-micos, incluyendo enfermedades emergentes yreemergentes, como la influenza pandémica y lasproducidas como resultado del bioterrorismo) eintoxicaciones (alimentarias y las causadas por sus-tancias químicas).

El programa tiene como finalidad la atencióncon oportunidad, rapidez y eficacia de las urgenciasen salud que ocurran en México, así como desarro-llar y contar con planes de preparación y respuestaante las urgencias ocurridas en cualquier parte delmundo que tengan potencial de afectación al país.©

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 21

Cuadro 1-16. Onceava función de la salud pública

Reducción del impacto de urgencias y desastres en salud

Bien público:• Contar con un sistema de salud que está preparado y cuen-

ta con los recursos humanos y materiales para prevenir yenfrentar de manera oportuna los daños a la salud ocasiona-dos por desastres naturales

• Planificar y operar acciones de prevención, preparación, res-puesta y rehabilitación temprana relacionadas con urgencias

• Enfoque múltiple de los daños y la etiología de todas y cadauna de las urgencias o desastres posibles en la realidad delpaís

• Participación del Sistema Nacional de Salud y colaboraciónintersectorial en la reducción del impacto de urgencias ydesastres en la salud

Los objetivos de este programa se resumen en elcuadro 1-17.

Las amenazas a la salud de la población hanestado presentes y continuaran causando daños porlo que es importante que los sistemas de saludpública estén preparados para sumarse a las res-puestas nacionales en situaciones de emergencia.Los efectos de las catástrofes naturales puedentener impactos importantes en el bienestar de unpaís o de una región.

En épocas recientes se han observado eventosde impacto globales ocasionados por las epidemiasde SARS o influenza A H1N1. De igual manera enMéxico se han presenciado eventos con impactoslocales importantes, asociados a fenómenos natura-les como las inundaciones de Tabasco en el año2007 o en Nuevo León, por el huracán Alex en2010.

La preparación del sistema de salud pública noes una tarea fácil. Se requiere del compromiso delgobierno expresado en políticas públicas que per-mitan planificar, entrenar y crear infraestructurapara mejorar la preparación y respuesta. En lamayoría de los países queda aún una brecha impor-tante para mejorar las capacidades de respuestaque permitan reducir la vulnerabilidad a las ame-nazas para la salud pública. Estar preparado paraprevenir, responder y recuperarse con rapidez delas urgencias de salud pública salva vidas y protegela salud.

CONCLUSIONES

El concepto de salud pública es dinámico y ha evo-lucionado a través de su historia reciente. En laactualidad se le concibe como transdisciplinario eintegrador de diferentes disciplinas; enfocado demanera prioritaria sobre la salud de las colectivida-des; aborda de modo central los determinantessociales y económicos del proceso salud-enferme-dad; promueve la equidad en salud, es participativo,

incluyente e intersectorial en su diseño, operación yacción; y en general se lleva a cabo como una accióngubernamental.

La salud pública prioriza las acciones que se lle-van a cabo sobre protección, promoción de la salud yprevención sobre la población. La definición de lasfunciones esenciales de la salud ha sido un paso muyimportante para que los gobiernos identifiquen lasactividades principales de la salud pública y desarro-llen las acciones y programas necesarios para ponerlosen marcha, también es una contribución al mejora-miento del diálogo entre la salud pública, la comuni-dad y otras disciplinas involucradas en el quehacer dela salud. Un ejemplo en México del desarrollo de lasfunciones de salud pública es el Acuerdo Nacionalpara la Salud Alimentaria. Estrategia contra el sobre-peso y la obesidad que se firmó en enero de 2010. Enla figura 1-4 se muestra una síntesis con la función dela salud pública, el producto y los resultados en saludpública.

Es importante mencionar que las acciones parael combate al sobrepeso y la obesidad, emanadasdel acuerdo, se encuentran en su primer año de ins-trumentación y que con seguridad el desarrollo delas mismas y la experiencia serán exitosas si setoman siempre en cuenta las funciones primarias dela salud pública.

Con base en lo anterior, una política nacional desalud pública es el conjunto de decisiones, estrate-gias y acciones construidas bajo la dirección de unEstado mediante las cuales se busca maximizar lasalud y el bienestar de sus miembros. La políticapública, se quiera o no, afecta toda la vida de lagente. Lo importante en salud pública es hacer laconexión entre políticas públicas, la salud y el bie-nestar comunitario. Por esta razón, las funcionesbásicas de la salud pública deben estar integradas demodo funcional (figura 1-5) para dar una respuestasocial organizada que brinde resultados en el ámbi-to de la salud poblacional que promueva el bienes-tar colectivo desde su base conceptual, las prácticasa través de intervenciones específicas, los serviciosindividuales y colectivos, que en su conjunto brin-

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Cuadro 1-17. Objetivos específicos del programa de acción específico para urgencias epidemiológicas y desastres

1. Mejorar la coordinación para una mejor atención de las urgencias en salud, a través del Comité Nacional y los Comités Estatales parala Seguridad en Salud

2. Mejorar el sistema de información, monitoreo y alertamiento temprano de urgencias en salud (eventos de interés epidemiológico) 3. Organizar la capacidad de respuesta a nivel nacional en caso de aparición de enfermedades emergentes y reemergentes, y ante even-

tos epidemiológicos de importancia internacional4. Garantizar la capacitación y actualización continua del personal responsable del programa al nivel estatal 5. Establecer las Reservas Estratégicas Nacional y Estatales de medicamentos y otros insumos necesarios para la atención de urgencias

en salud 6. Vigilar que las urgencias en salud se atiendan se acuerdo a la NOM-017-SSA2-1994 para la atención epidemiológica y a los compo-

nentes de acción del programa

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en

parti

cula

r en

la p

obla

ción

adu

lta: 3

9.5%

de

los

hom

bres

y

muj

eres

tien

en s

obre

peso

y 3

1.7%

obe

sida

d.

Es d

ecir,

alre

dedo

r de

70%

de

la p

obla

ción

adu

lta

tiene

una

mas

a co

rpor

al in

adec

uada

. Se

regi

stra

una

el

evad

a ta

sa d

e in

crem

ento

en

obes

idad

ent

re la

po

blac

ión

infa

ntil

lo q

ue s

e ha

trad

ucid

o ta

mbi

én e

n un

a al

ta p

reva

lenc

ia d

e so

brep

eso

y ob

esid

ad e

ntre

la

pob

laci

ón e

scol

ar d

e pr

eprim

aria

y p

rimar

ia d

e to

do

el p

aís

(ent

re 5

y 1

1 añ

os)

y ad

oles

cent

es

R

esul

tado

s de

sal

ud p

úblic

a

Con

la in

form

ació

n di

spon

ible

y s

u an

ális

is, e

n M

éxic

o se

reco

noce

que

el e

xces

o de

pes

o co

rpor

al

(sob

repe

so y

obe

sida

d) e

s un

o de

los

reto

s m

ás

impo

rtant

es d

e sa

lud

públ

ica,

dad

a su

mag

nitu

d,

la ra

pide

z de

su

incr

emen

to y

el e

fect

o ne

gativ

o qu

e ej

erce

sob

re la

sal

ud. I

dent

ifica

rlo c

omo

una

prio

ridad

,fa

vore

ce la

ado

pció

n de

med

idas

de

cont

enci

ón y

cr

ea u

n am

bien

te d

e pr

eocu

paci

ón n

acio

nal q

ue e

s fa

vora

ble

para

el d

esar

rollo

de

polít

icas

y d

e pr

ogra

mas

, así

com

o un

a m

ayor

inve

rsió

n en

sa

lud

y un

a ac

titud

de

la p

obla

ción

favo

rabl

e al

cam

bio

P

rodu

cto

•5 P

asos

por

tu s

alud

par

a vi

vir m

ejor

.Es

un

prog

ram

a in

tegr

al q

ue b

usca

pro

mov

er e

n la

po

blac

ión

mej

ores

opo

rtuni

dade

s y

un

cam

bio

de e

stilo

de

vida

par

a fa

vore

cer l

a ac

tivid

ad fí

sica

(act

iva/

mué

vete

), el

apr

ecio

por

el a

gua

(tom

a ag

ua),

cam

bios

en

la d

ieta

hac

ia

alim

ento

s de

baj

a de

nsid

ad e

nerg

étic

a (c

ome

verd

uras

y

fruta

s), l

a vi

gila

ncia

del

pes

o y

la m

asa

corp

oral

y e

l au

toco

ntro

l en

el c

onsu

mo

(míd

ete:

físi

ca y

em

ocio

nalm

ente

) y

soci

aliz

a tu

s éx

itos

para

logr

ar s

iner

gias

y fo

rtale

cer l

as

activ

idad

es s

ocia

les

(com

parte

)•"

Actív

ate

Vive

Mej

or“ t

iene

co

mo

obje

tivo

prom

over

que

los

niño

s y

los

adul

tos

real

icen

ac

tivid

ad fí

sica

por

esp

acio

de

60 y

30

min

dia

rios

de m

aner

a re

spec

tiva

•Res

cate

de

espa

cios

púb

licos

. Es

un

prog

ram

a im

puls

ado

por l

a se

cret

aria

de

desa

rrol

lo

soci

al c

uyo

obje

tivo

es r

ecup

erar

esp

acio

s pú

blic

os, p

ara

fom

enta

r la

iden

tidad

com

unita

ria, l

a co

hesi

ón s

ocia

l y la

gene

raci

ón e

igua

ldad

de

opor

tuni

dade

s, a

sí c

omo

cont

ribui

ra

la d

ism

inuc

ión

de la

pob

reza

urb

ana

y a

la p

reve

nció

n de

co

nduc

tas

antis

ocia

les.

Inci

de a

l res

cata

r áre

as p

ropi

cias

pa

ra la

act

ivid

ad fí

sica

y d

epor

tiva

Res

ulta

dos

de s

alud

púb

lica

1.A

lfabe

tizar

a la

pob

laci

ón s

obre

la im

porta

ncia

de

la a

ctiv

idad

físi

ca, l

a al

imen

taci

ón, e

l con

sum

o de

agu

a y

al m

onito

reo

del p

eso

com

o he

rram

ient

as

para

com

batir

la o

besi

dad

2.P

rom

over

com

porta

mie

ntos

sa

luda

bles

3.A

mpl

iar l

a of

erta

de

espa

cios

físi

cos

para

re

crea

ción

y a

ctiv

idad

físi

ca, m

odifi

caci

ón d

el

ambi

ente

obe

sigé

nico

4.O

rgan

izac

ione

s de

la s

ocie

dad

y em

pres

as

soci

alm

ente

resp

onsa

bles

en

parti

cipa

ción

con

junt

a

Func

ione

s es

enci

ales

de

sal

ud p

úblic

a

3.La

pro

moc

ión

de la

sal

ud.

Fig

ura

1-4

.O

besi

dad y

las

funci

ones

ese

nci

ale

s de la

salu

d p

úblic

a.

Un e

jem

plo

de c

aso

.

24 Salud Pública. Teoría y práctica

© E

dito

rial E

l man

ual m

oder

noF

oto

copia

r si

n a

uto

riza

ción e

s un d

elit

o

Func

ione

s es

enci

ales

de

salu

d pú

blic

a

4.El

ase

gura

mie

nto

de la

par

ticip

ació

n so

cial

en

salu

d

P

rodu

cto

Se in

stru

men

tó e

l acu

erdo

nac

iona

l par

a la

sal

ud a

limen

taria

(A

NSA

). Es

trate

gia

cont

ra e

l sob

repe

so y

la o

besi

dad.

En

la

elab

orac

ión

y es

trate

gias

par

a la

impl

emen

taci

ón d

el A

NSA

pa

rtici

paro

n in

stitu

cion

es a

cadé

mic

as p

úblic

as y

priv

adas

, la

indu

stria

de

los

alim

ento

s y

la s

ocie

dad

civi

l org

aniz

ada

El a

cuer

do fu

e fir

mad

o po

r 15

depe

nden

cias

del

gob

iern

o fe

dera

l, po

r lo

s 32

gob

erna

dore

s de

los

esta

dos

y av

alad

o po

r la

red

de m

unic

ipio

s po

r la

sal

ud E

l acu

erdo

tam

bién

fue

firm

ado

por o

rgan

izac

ione

s e

pres

aria

les

que

repr

esen

tan

a gr

upos

impo

rtant

es d

e la

indu

stria

alim

enta

riaSe

llev

o a

cabo

un

com

prom

iso

naci

onal

par

a fij

ar la

s m

etas

com

o:1.

En n

iños

de

2 a

5 añ

os, “

reve

rtir

el c

reci

mie

nto”

de

la

prev

alen

cia

del s

obre

peso

y la

obe

sida

d a

men

os d

e lo

ex

iste

nte

en 2

006

2.En

la p

obla

ción

de

5 a

19 a

ños,

“det

ener

el

ava

nce”

en

la p

reva

lenc

ia d

el s

obre

peso

y o

besi

dad

3.En

la p

obla

ción

adu

lta, “

desa

cele

rar

el c

reci

mie

nto”

de

la

prev

alen

cia

del s

obre

peso

y o

besi

dad

R

esul

tado

s de

sal

ud p

úblic

a

1.M

ayor

sat

isfa

cció

n y

conv

enci

mie

nto

con

los

prog

ram

as y

est

rate

gias

def

inid

as

2.M

ejor

es lo

gros

en

la a

lfabe

tizac

ión

y ca

paci

dad

para

tom

ar d

ecis

ione

s ad

ecua

das

sobr

e la

al

imen

taci

ón

3.Se

invo

lucr

an e

n la

inst

rum

enta

ción

y e

l cu

mpl

imie

nto

de lo

s co

mpr

omis

os d

el A

NSA

los

acto

res

rele

vant

es e

ntre

ello

s pa

dres

de

fam

ilia,

so

cied

ad o

rgan

izad

a, a

cadé

mic

os y

la in

dust

ria

de lo

s al

imen

tos

Func

ione

s es

enci

ales

de

salu

d pú

blic

a

5.D

esar

rollo

de

polít

icas

, pla

nes

y ca

paci

dad

de g

estió

n

Pro

duct

o

Pro

gram

a de

acc

ión

en e

l con

text

o es

cola

r par

a im

plem

enta

r el

acu

erdo

nac

iona

l par

a la

sal

ud a

limen

taria

. Es

trate

gia

cont

ra e

l sob

repe

so y

la o

besi

dad

desa

rrollo

de

crite

rios

para

el e

xpen

dio

o di

strib

ució

n de

alim

ento

s y

bebi

das

en lo

s es

tabl

ecim

ient

os d

e ed

ucac

ión

bási

ca, c

onba

se e

n re

com

enda

cion

es y

exp

erie

ncia

inte

rnac

iona

l y

con

el a

poyo

de

un e

quip

o m

ultid

isci

plin

ario

en

las

área

s de

nut

rició

n, s

alud

púb

lica

y ed

ucac

ión.

Res

ulta

dos

de s

alud

púb

lica

1.D

esar

rolla

r com

pete

ncia

s en

los

acto

res

educ

ativ

os

(alu

mno

s, p

adre

s, m

aest

ros

y di

rect

ores

) par

a la

m

odifi

caci

ón d

e la

s ca

usas

que

inci

den

en la

sal

ud d

e lo

s es

cola

res,

con

énf

asis

en

un e

stad

o nu

trici

onal

sa

luda

ble

2.Im

puls

ar u

na tr

ansf

orm

ació

n es

cola

r que

pro

pici

e la

cr

eaci

ón y

forta

leci

mie

nto

de e

ntor

nos

salu

dabl

es

med

iant

e in

terv

enci

ones

ped

agóg

icas

inte

rsec

toria

les,

ar

ticul

adas

y e

fect

ivas

3.P

rom

over

la p

ráct

ica

regu

lar d

e ac

tivid

ad fí

sica

y d

e ac

tivid

ades

dep

ortiv

as e

n la

co

mun

idad

edu

cativ

a, e

vita

ndo

el s

eden

taris

mo

y su

s ef

ecto

s en

la s

alud

de

los

esco

lare

s.

4.Im

puls

ar e

l des

arro

llo d

e há

bito

s al

imen

ticio

s sa

luda

bles

que

gar

antic

en e

l san

o cr

ecim

ient

o y

desa

rrollo

inte

gral

de

los

alum

nos

para

la p

reve

nció

n y

dism

inuc

ión

del s

obre

peso

y o

besi

dad,

así

com

o de

ot

ras

enfe

rmed

ades

der

ivad

as d

e la

mal

a al

imen

taci

ón

Fig

ura

1-4

(co

nti

nu

ació

n).

Obesi

dad y

las

funci

ones

ese

nci

ale

s de la

salu

d p

úblic

a.

Un e

jem

plo

de c

aso

.

© E

dito

rial E

l man

ual m

oder

noF

oto

copia

r si

n a

uto

riza

ción e

s un d

elit

o

Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 25

Func

ione

s es

enci

ales

de

salu

d pú

blic

a

6.R

egul

ació

n y

fisca

lizac

ión

en s

alud

púb

lica

Pro

duct

o

Bul

let l

inea

mie

ntos

gen

eral

es p

ara

el e

xpen

dio

o di

strib

ució

n de

alim

ento

s y

bebi

das

en lo

s es

tabl

ecim

ient

os d

e ed

ucac

ión

bási

ca.

Reg

ulan

a tr

avés

de

crite

rios

posi

tivos

y re

stric

tivos

lo

s al

imen

tos

y be

bida

s qu

e se

per

mite

n pa

ra s

u ve

nta

y di

strib

ució

n en

las

escu

elas

y q

ue e

vita

n el

con

sum

o de

aqu

ello

s co

n al

to c

onte

nido

de

gras

as, a

zúca

res

y so

dio

Ref

orm

as y

adi

cion

es a

la L

ey G

ener

al d

e Sa

lud,

la

Ley

Gen

eral

de

Educ

ació

n, la

Ley

par

a la

Pro

tecc

ión

de lo

s D

erec

hos

de N

iñas

, Niñ

os y

Ado

lesc

ente

s y

la L

ey

Gen

eral

de

la In

fraes

truct

ura

Físi

ca E

duca

tiva,

en

rela

ción

co

n la

edu

caci

ón a

limen

taria

, el s

obre

peso

, la

obe

sida

d,

trast

orno

s de

la c

ondu

cta

alim

enta

ria y

la a

ctiv

idad

físi

ca

para

la s

alud

(Ley

ant

iobe

sida

d)

Res

ulta

dos

de s

alud

púb

lica

1.D

ism

inuc

ión

del p

rom

edio

de

calo

rías

de in

gest

ión

diar

ia d

e lo

s es

cola

res

de e

duca

ción

bás

ica,

así

com

o2.

Men

or c

onsu

mo

de g

rasa

s to

tale

s, s

atur

adas

y tr

ans,

az

úcar

es y

sod

io3.

May

or c

onsu

mo

de a

gua

sim

ple

y pu

ra, a

limen

tos

con

fibra

y m

ayor

val

or n

utric

iona

l4.

Elim

inac

ión

de la

pub

licid

ad d

e al

imen

tos

con

bajo

va

lor n

utrit

ivo

en e

scue

las

5.A

mbi

ente

sal

ubre

en

las

escu

elas

Func

ione

s es

enci

ales

de

salu

d pú

blic

a

8.La

cap

acita

ción

y d

esar

rollo

de

los

recu

rsos

hum

anos

en

salu

d pú

blic

a

P

rodu

cto

•Des

arro

llo d

e ta

llere

s de

cap

acita

ción

y d

ifusi

ónna

cion

ales

co

n la

par

ticip

ació

n de

aut

orid

ades

y p

erso

nal o

pera

tivo

de la

Sec

reta

ría d

e Ed

ucac

ión

Púb

lica

(SEP

), Se

cret

aría

de

Agr

icul

tura

, Gan

ader

ía, D

esar

rollo

Rur

al, P

esca

y

Alim

enta

ción

(SA

GA

RPA

)•T

alle

res

y re

unio

nes

en lo

s Es

tado

s co

n lo

s ac

tore

s im

plic

ados

a n

ivel

loca

l, qu

e in

cluy

e re

spon

sabl

es

mun

icip

ales

par

a co

ntro

lar l

a ve

nta

de a

limen

tos

alre

dedo

rde

las

escu

elas

•D

iver

sos

man

uale

s y

mat

eria

les

educ

ativ

os:

•M

anua

l par

a la

pre

para

ción

de

alim

ento

s y

be

bida

s en

los

esta

blec

imie

ntos

de

cons

umo

•G

uía

para

dire

ctiv

os y

doc

ente

s

•Man

ual p

ara

mad

res

y pa

dres

y to

da la

fam

ilia

•S

erie

aud

iovi

sual

: Esc

uela

y S

alud

Alim

enta

ria

•Con

stru

cció

n de

l Por

tal W

eb

R

esul

tado

s de

sal

ud p

úblic

a

1.A

lfabe

tizar

a m

aest

ros

dire

ctiv

os y

alu

mno

s so

bre

una

alim

enta

ción

ade

cuad

a pa

ra lo

s es

cola

res

2.A

plic

ació

n de

los

Line

amie

ntos

par

a la

ven

ta d

e al

imen

tos

en e

scue

la3.

Pre

para

ción

de

refri

gerio

s m

ás

salu

dabl

es e

n lo

s ho

gare

s de

los

niño

s4.

Cam

bio

de c

ultu

ra a

limen

ticia

en

los

niño

s

Fig

ura

1-4

(co

nti

nu

ació

n).

Obesi

dad y

las

funci

ones

ese

nci

ale

s de la

salu

d p

úblic

a.

Un e

jem

plo

de c

aso

.

26 Salud Pública. Teoría y práctica

© E

dito

rial E

l man

ual m

oder

noF

oto

copia

r si

n a

uto

riza

ción e

s un d

elit

o

Pro

duct

o

•Enc

uest

as p

obla

cion

ales

par

a de

term

inar

pre

vale

ncia

s,

tend

enci

as y

cam

bios

rele

vant

es e

n fa

ctor

es d

e rie

sgo,

há

bito

s de

alim

enta

ción

, act

ivid

ad fí

sica

y d

eter

min

ante

s so

cial

es•D

esar

rollo

de

inve

stig

ació

n pa

ra la

eva

luac

ión

de la

impl

emen

taci

ón e

impa

cto

de lo

s lin

eam

ient

os p

ara

la v

enta

de

alim

ento

s en

las

escu

elas

•Mon

itore

o br

omat

ológ

ico

de p

rodu

ctos

per

miti

dos

para

vent

a en

esc

uela

s y

su c

ongr

uenc

ia c

on la

info

rmac

ión

cont

enid

a en

etiq

ueta

s

R

esul

tado

s de

sal

ud p

úblic

a

•Apo

ya la

ado

pció

n de

pol

ítica

s pú

blic

as•M

ejor

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den resultados en salud pública, considerando elmonitoreo de indicadores específicos en salud que

debe ser un ejercicio cotidiano de rendición decuentas.

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Capítulo 1. Funciones esenciales de la salud pública 27

Gobernanza y administración en salud pública

Actividades básicas de la Salud Pública

•Control de las enfermedades

•Prevención de lesiones

•Políticas públicas de salud (incluyen las referentes a riesgos ambientales, como los laborales, en el hogar, por alimentos, agua, entre otros)

•Promoción de la salud y equidad en los beneficios a la salud

Funciones esenciales de la Salud Pública

•Seguimiento y análisis de la situación de salud

•Vigilancia epidemiológica/prevención y control de enfermedades

•Desarrollo de políticas y planeación en salud pública

•Gestión estratégica de los sistemas de salud y los servicios para mejorar la salud de la población

•Regulación y aplicación de la misma para proteger la salud pública

•Desarrollo y planeación de recursos humanos para la salud

•Promoción de la salud, participación y empoderamiento social

•Garantizar la calidad de los servicios de salud a nivel individual y poblacional

•Investigación, desarrollo e implementación desoluciones innovadoras

Prácticas

•Abogar

•Analizar

•Evaluar

•Recolectar y utilizar evidencia

•Comunicar

•Desarrollar estrategias

•Asegurar el cumplimento de las regulaciones

•Implementar

•Integrar

•Investigar

•Administrar (recursos y pacientes)

•Negociar

•Establecer prioridades

Servicios

•Servicios de salud pública a nivel poblacional

•Servicios preventivos a nivel individual

•Servicios de tratamiento individual significativos a nivel poblacional

Resultados en la salud pública

•Mejoras en el estado de salud y la calidad de vida

•Disminución de la inequidad en salud

•Servicios de tratamientoindividual significativos a nivel poblacional

•Mayor protección a la salud de la población

•Reducción de la carga de enfermedades agudas y crónicas

Figura 1-5. Un modelo de integración de las funciones esenciales de la salud pública.28

REFERENCIAS

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20. PROYECTO de Modificación a la Norma Oficial MexicanaNOM-041-SSA2-2002, Para la prevención, diagnóstico, tra-tamiento, control y vigilancia epidemiológica del cáncer demama; para quedar como Proyecto de Norma OficialMexicana PROY-NOM-041-SSA2-2009, Para la preven-ción, diagnóstico, tratamiento, control y vigilancia del cáncerde mama. Diario Oficial de la Federación. 19/11/2010.

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28 Salud Pública. Teoría y práctica

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