Capitulo 07-10 Tomo II
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LIBHITi\DES POLfTICAS 165
CAPITULOVn
LIBERTADES POLiTlCAS 111
JOSÉ LUIS MARTfNEZ PERONt
Sumario: l. INTRODUCCIÓN. - 11. EL DERECHO DE EXPRESiÓN DEL PENSA-MIENTO. A. Ubenad de expre"idn. B. El acceso a los medios de comunicación, C. El
derecho a recibir informaci6n. _ lJI, EL DERECHO DE REUNIÓN. - IV. EL DERE-
CHO DE PETICiÓN. - V. EL DEHECHO DBVOTO. - VI. EL DEHECHO A ACCEDER
A LAS FUNCIONES Y CARGOS PÚBLICOS. - VIL EL DERECHO DE ASOCIACiÓN
POLÍTICA, _ VJII, TITUlARIDAD DlO LAS RANCAS LEGISLATlVAS.- IX. EL DENE.
CHO DE RESISTENCIA.- X. DEBERES. - Xl. CONCLUSIONES.
I.INTRODUCCiÓN
El mayor peligro en la democracia igualitaria radica en el individualismo,es decir, un hombre cuyo horizonte vital se reduce al deleite de su existencia
privada en detrimento de su existencia pública. Pero ¿qué es la democracia?
En palabra de Tocqueville, la expresión democracia significa un gobierno
en el que el pueblo tiene una mayor o menor participación en el gobierno. Su
sentido está íntimamente ligado a la idea de libertad política (2).
Para señalar el grado de democratización del Estado moderno se suele
tomar como indicador principal-aunque no excluyente-la mayor o menor
(1) Nos limitamos a estudiar ios dcrcchos politícos en las constitucionc5 provinciales
recientes, Entre la bibliografia especifica podemos señalar ~ntre otra-la slglliente: A50_
ciación Argentina de Derecho Constitucional: Las reformas de las Constituciones provin.
ciales. Buenos Aires, Senado de la Naci6n, 1965, F~!As, PóDRO J . . "El nuevo Derecho PúblicoProvincial"', en: "El Proceso FederaIArgenlíno", Córdoba. 1988; FRIAS.PEDROJ . yotros. "La nueva
Consriwción de Córdoba", Córdoba, 1988. FR(,o,S,PEDRO1-. "El c¡¡;;lo eonsticuyente en los Es[
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LII\ERTADES POI iTlCAS 167
amplitud del "derecho de participar" (3), aunque fuese mediatamentc, en latoma de decisiones colectivas.
Los derechos que integran esta categorfa básica del conjunto normativoque suele denominarse "derechos humanos o derechos del hombre", estáninescindiblemente vinculados a la estructura misma del régimen político
porque son "derechos de participación".
Su reconocimiento y protección, suponen ciertamente, una clara concien-cia de que sus titulares poseen instrumentos aptos para la promoción, desa-rrollo y servicio de la comunidad política; de ningún modo se colocan encabeza de aquéllos, medios de lucha contra el Estado.
Este elogio razonable de las "libertades políticas" pretende convertir a la participadón política de antaño en representación polftica responsable (4).
Estos derechos o libertades forman en algún sentido lo que Jellinek de-nominó el "Status activae civitatis" en la medida que contraponen al poder del Estado el espacio activo de la ciudadanía [5).
No atañen por tanto, al "hombre" sino al "ciudadano", yen última instan-cia, no se reconocen al "extranjero" sino únicamente al "nacional".
Las Constituciones Provinciales han partido, como principio de legitima-ciónpolítica, que la "soberanía" se concreta en el "pueblo" como conjunto deciudadanos.
Esta creencia en una "soberanía popular" atribuye al pueblo y a su volun-tad, el origen y fundamento del poder, vgr.: Constitución de San Luis, arto 2:"Todo el poder emana y pertenece al puebio [...J". Normas similares encon-tramos en las Constituciones de San Juan, art. 2; La Rioja, arto4; Catamarca,arto3;Jujuy, arto2;Tierra del Fuego, art, 4;Formosa, arto4; Corrientes, arto3;etc.
Establecer entre nosotros una democracia es conquistar espacios cadavez más amplios de libertad; sustituir situaciones de desigualdad por otras
(3) FRIASsostiene que "la partjcjpación política ambiciona multiplicar oportunidades alciudadano dentro de la gestión publica, dc~bordando prudentemenle el sislema represen-lativo. En leorra pollllea es un préstamo que hace a la democracia conSlitucional donde el
pueblo calle luego de haber elegido la democracia rousseauniana, donde el pueblo ~igue ba. blando". FfliA"PWROJ., "El proceso federal" (...), pago 57.
(4) Para un estudio de la libertad y panicipación polílica, ver MArrrINEzPERONr,Jos~LUIS,"Krau-sismo y representación po/¡¡jca. El pensamienlO conslÍrudona/ argenlino", Córdoba, 2002, págs. 21.63.
(5) Conviene tener pre~ente la advertencia de Bobbio, para quien "el efeelo del exce~o de potilización puede ~er la reivindicación de lo privado. La participación en muchas instanciasliene ~u cara opuesta, en la apalra poJ(tica. El costo que se debe pagar por e l compromIso de
poco~ frecuentemente, es la indiferencia de muchos". BOR"'O, NOR~~1lTO,"EJ[Ulllro de la derno.erada", México, 1986, pág. 44.
más igualitarias. y ensanchar la tolerancia hacia todos aquellos que acepteneste proyecto dinámico de bienestar general (6).
Con el objeto de alcanzar su efectiva realización, es menester que a quie-nes participan directa o indirectamente en la gestión de los negocios públi-cos, les sean garantizados los denominados derechos de líbertad de petición,opinión, expresión, reunión, asociación, etc.
Estos derechos tienen una serie de limitaciones fácticas e incluso jurídi-cas, que es menester tener presente cuando se analiza el Derecho Público decada Provincia. Limitaciones que no s6lo se hacen patente en los ~istintosordenamientos constitucionales, sino también en las leyes a que éstos hacenreferencia para el desarrollo de aquellas libertades (Leyes electorales, de par-tidos políticos, reglamentarias del derecho de reunión, cte.), y hasta en losmismos usos que regulan el ejercicio del poder.
11. EL DERECHO DE EXPRESiÓN DEL PENSAMIENTO (7)
Lasnuevas constituciones provinciales conceptualizan esta libertad comoel derecho de recibir información objetiva y veraz, a expresar las propiasconvicciones sin necesidad de autorización previa y a tener acceso a las fuen-tes públicas de información que posibiliten la difusión de tales convicciones.
Las libertades de información y expresión conforman dos aspectos deuna misma realidad.
Así lo han receptado las Constituciones de: Córdoba, art. 19 inc. 10, alconsignar que toda persona tiene derecho a comunicarse, expresarse e infor.marse; RíoNegro bajo el título Derecho de información y expresión en su arto26 dice: Es inviolable el derecho que toda persona tiene de expresar libre-mente sus ideas yopiniones, yde difundirlas por cualquier medio, sin censu-ra de ninguna clase. Nadie puede restringir la libre expresión y difusión deideas (...)Ver también las Constituciones de San Juan, arts. 25 y27; Catamarca,arts. 10y 11;Salta, art. 23, etc.
A. Libertad de expresión
Las Constituciones provinciales se refieren a ella como el derecho deexpresar libremente sus ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o
(5) FLOR•.•.afirma que: "la democracia representatIva (...) expresa un sistema político en elcual coexisle el pnflcipio de la plural ¡dad cOn el principio de la mayorra limitada", FLOR•.•., CIlRLO~,"Guí" p"ra una lecwra de la Argentina po/ílic,,", Buenos Aires, 1983, pág. 52. Hayd: advieneacerca de los peligros de una democracia ilimitada al decir que la democracia "no es más queun mélodo general para llegar a decisiones politicas su~eepliblos de un amplio consenso", sinembargo, "se ha convertido en pretexto para perseguir IJnes sustancialmente iguahlarios",H!lY¡¡~,FnIH>lilCHA., "Democrada, justicia y socialismo", Madrid, 1977, pago 14.
(7) Acercadclalibertad de expresión y la erílica politica, ver: SOR•.•. NO.llAMÓN,"LasliberladesPúblicas", Madrid, 1999, pag~. 105-IB3,
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cualquier otro medio de reproducción así como a la creación y producciónliteraria, artística, científica y técnica.
El reconocimiento constitucional de esta ¡¡bertad implica:
l} Libertad de creación y gestión de empresas de comunicación: C. deSalta, arto 23: (...) Todos tienen derecho a la libre producción y creación inte-lectual, literaria, artística y científica; C. de San Juan. arto 23: Es libre la creaciónintelectual, artística y científica. Esta libertad comprende el derecho a la in-vención, producción y divulgación de obras científicas literarias o artísticas,incluyendo la protección legal de los derechos del autor. Ver C. de BuenosAires, arto47; Córdoba, arto51.
2} La prohibición de todo tipo de restricción o autorización previa a la
emisión y propagación del mensaje que se quiere difundir: C. de San Juan,art. 25: (...)No puede ser impedido ni limitado el ejercicio de estos derechos por ninguna forma de censura; en igual sentido, C. de La Rioja, arto 31; C, deCatamarca, arto 13; C. de Río Negro, arto26; C. de Buenos Aires, art. 47; Tierradel Fuego, arlo 14, inc. 10; Tucumán, art. 29; Corrientes, art. 6; Formosa,arto 10; etc
3) Que delitos cometidos en ejercicio de la libertad de expresión sean juzgados por autoridad judicial: C. de Catamarca, art. 16: Los abusos de lalibertad de prensa serán juzgados parlas tribunales ordinarios e ..) ; e . de SanJuan, art. 25: (...) La infracción que se cometa en el ejercicio de estos derechosestá sometida al régimen punitivo establecido por la ley y su apreciacióncorresponde a la justicia ordinaria sin perjuicio de lo dispuesto por las leyesnacionales; e. de San Luis, arto 21; C. de Salta, arto23; etc.
B. El acceso a los medios de comunicación
Las constituciones prevén la utilización de los medios de comunicaciónde masas por pane de los ciudadanos, grupos sociales y polfticos; e. de SanLuis, arto 21: La libertad de expresión comprende también el derecho de las publicaciones, a obtener los elementos necesarios a tal fin, y la facultad que
tiene toda persona a la réplica o rectificación ante una referencia o informa-ción susceptible de afectar su reputación personal. Ver. C. de Buenos Aires,art: 12, ap. 2; e . de Formosa, art. 10; etc.
C. El derecho a recibir información
Los condicionamientos que existen para acceder a los medios de comu-nicación hacen que el individuo, visualice la libertad de expresión en cuantoreceptor de la información, de ahí que, se presta preferente atención al reco-nocimiento y protección del derecho a estar informado; e . de Santiago delEstero, arto 19:Todos los habitantes tienen derecho a (...] Informaciónverazyobjetiva; C. de San Juan, art. 25; e . de Córdoba, art. 19 inc. 10; e . de BuenosAires, arto 12, ap. 2; etc.
1 1 1 . El. DERECHO DE HEUNIÓN
Esel más elemental de losderechos de ámbito político, significa la facul-tad de vincularse transitoriamente con otras personas fuera de la residenciahabitual y para un fin común que tiene trascendencia pública.
Sus relaciones con la libertad de expresión y de emisión de pensamientoson notorias.
El ejercicio de este derecho está constitucionalmente reconocido.
La constitución de San Luis, en su arto18 bajo el título: Derecho de reunióny de manifestación dice: Queda asegurado a todos los habitantes de la Pro-vincia el derecho de reunión con fines pacíficos para tratar asuntos de cual-quier índole sin que sea necesario soHcitar permiso a ninguna autoridad y
sólo dar aviso previo para reuniones en lugares públicos abiertos. Asimismoqueda asegurado el derecho a manifestar públicamente en forma individualo colectiva.
En un sentido coincidente el art. 42 de la Constitución de La Rioja dice:Los habitantes tienen derecho a reunirse sin autorización, pacíficamente y sinarma, incluso en lugares públicos, pudiendo efectuar manifestaciones públi-casen forma individual o colectiva. Ver e . de Corrientes, arto7; e . de Córdoba,arto 19,inc. 8; e . de Formosa, arto27; ere.
Según se ve, las modalidades principales que asume en su ejercicio sondos: la reunión, strictu sensu y la manifestación, que reviste carácter dinámi-co, es la reunión en movimiento transitando espacios públicos (B).
IV. EL DEnECIIO DE PET1CIÓN
Este derecho es uno de los que, desde más antiguo, adquirieron carácter fundamental.
Al decir de Pérez Serrano, el derecho de petición, autoriza para dirigirse alos poderes públicos solicitando gracia, reparación de agravios o adopción demedidas que satisfagan el interés del peticionante a los intereses generales (9).
La Constitución de Santiago del Estero conceptualiza correctamente estalibertad en su art. 23 al decir que: Todos los habitantes tienen el derecho (...),a peticionar individual o colectivamente ante todas ycada una de las autori-
(8) TORRF.SMlJROpone lIe relieve que "el intercambio de ideas y la expresión de las mismasque suponen amhas formas de reunirse y manifeslarse son imprescindibles para que se pro-duzca el libre flujo de opiniones que aparece como básico para el buen funcionamicnto de unEstado democrático". TORRR.sMuRO,Ic,r;llclO,•El Den"Cho de Heulli6nyMan;{esl~cióll., Madrid,1991, pág. 21.
(9) PtR[Z SERRANO, NrcoL'~" "TrMado de Derecho Po/ílico'", Madrid, 1976, pág. 670.
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dades para solicitar gracia o justicia. instruir a sus representantes o pedir la
reparación de agravios (...). Ver C. de Tierra del Fuego. arto 14,inc. 9; etc.
La Constitución de La Rioja en su art. 41 senala acertadamente que la
autoridad si bien no tiene obligación de acoger favorablemente lo peticiona-
do no puede omitir responder al peticionante: (...) La autoridad a que se haya
dirigido la petición está obligado a comunicar por escrito al solicitante la
resolución pertinente.
Los ordenamientos constitucionales provinciales reconocen el derecho de
petición especificando que se podrá ejercitar tanto individual como colectiva-
mente, y contienen un aspecto de cierta importancia y que es preciso destacar.
En efecto, el derecho se reconoce a los ciudadanos, la exclusión de los extranje-
ros tiene su fundamento por el carácter de participación en los asuntos públi-
cos de que está revestido el derecho en cuestión en los textos citados.
V. DERECHO DE VOTO (lO)
En nuestros días, la participación política-base del Estado democráti-
co- se lleva a cabo principalmente a través del sufragio. Trátase de un dere-
cho eminentemente político consagrado en el constitucionalismo provincial
En su arto 30, la Constitución de Córdoba, dice: Todos Jos ciudadanos
tienen el derecho y el deber de participar en la vida política. Elvoto universal,
secreto y obligatorio para la elección de las autoridades es la base de la de-
mocracia y el único modo de expresión de la voluntad política del pueblo
de la Provincia, salvo las excepciones previstas en esta Constitución. El régi-
men electoral provincial debe asegurar la representación pluralista y la liber-
tad plena del elector el día del comicio. Esta Constitución y la ley determinan
en qué casos los extranjeros pueden votar.
Textos similares consagran las Constituciones de San Juan, arto 129; Jujuy,
arto86; Santiago del Estero, arts. 84 y90; La Rioja, arto78;Salta, arto54; Catamar-
ca, art. 232; San Luis, arto 93; Río Negro, arto 120; C. de Buenos Aires, art. 36
cuposTemeninos, art. 62; C. de Corrientes, arto34; C. de Formosa, arts. 185, 186;
C. de Tierra del Fuego, arto26; C. de Tucumán, arto38, inc. 1;etc.
Este derecho se atribuye a los ciudadanos-salvo excepciones muy limi-
tadas en materia de elecciones municipales- (11). De otra parte, el sufragio
es igual, directo y secreto, consignándose en ocasiones que se acomodará al
(lO) No analizamos los siSlemas eleclorales por considerar que su análisis hace a la orga-
nización de Jos poderes de ios Gobiernos de Provincia. Jlcmitímos a un exhal1stivo análisis que
realiza CllE'-',HuGOO., "H RégimenjnstilUcion,1Iye1eclivo en el Derecho PúblícoArgcmIIlO", enLa Ley Actualidad, 11 y 16 de agosto de J994.
(11) La C. de Córdoba en su arl. 30 contempla el voto de los extranjeros ya no s610 a nivel
municipal, sino también provincial, en los casos que la Constitución y la ley determinen. En
similar sentido. C. de Buenos Aires, art. 62.
sistema proporcional; y se cuida a veces de afirmar que la ley garantizará el
secreto y la libertad del voto: C. de Catamarca, arto 234: La ley dispondrá losmedios para asegurar la libertad del elector y la pureza de todo el proceso
elecroral y reprimirá los delitos y faltas que en tal sentido se cometan. Loselectores no podrán ser arrestados durante las horas del comicio, excepto el
caso de flagrante delito.
Desde una perspectiva general, podemos distinguir dos vías de ejercicio
de este derecho, institucionalizadas en las reclentes Constituciones Provin-
ciales.
Porun lado, directamente, en actuaciones de 10que se dellomina-demo-
cracia directa o semidirecta, es decir, tomar parte de manera inmediata -sin
ninguna instancia mediadora- en determinadas decisiones que atañen al
interés público.
Por otra parte, su ejercicio se lleva a cabo por medio de representanres,
basado en la participación del cuerpo electoral a través de elecciones perió-
dicas dirigidas a seleccionar determinadas personas para ocupar cargos di-
versos.
Podemos afirmar que ambas formas de participación son consagradas en
nuestro derecho público provincial, según modalidades diversas.
No obstante, hay que destacar que la participación indirecta, no se ejerce
individualmente, sino por medio de canales determinados: prensa, sindica-
tos, ysobre todo, partidos políticos. Estos canalizan el sufragio hacia diversas
opciones públicas, presentando candidatos apoyándolos en la campana elec-
toral e interviniendo en la puja comicial.
La fórmula de participación directa (12) tiene su manifestación más in-
mediata en el derecho de iniciativa popular, consulta popular. Revocatoria
popular, referéndum y plebiscito consultivo; su implementación se ha hecho
extensiva del orden municipal al nivel provincial.
En efecto, Jujuy autoriza la iniciativa popular, el plebiscito consultivo y elreferéndum elllos arts. 2, 118 Y123 inc. 11; Córdoba la iniciativa popular, la
consulta popular y el referéndum en los arts. 31 y 32; La Rioja, la iniciativa
popular, la consulta popular y la revocatoria popular en los arts. 81, 82 Y83;
Río Negro, el referéndum, consulta, iniciativa y revocatoria populares, en su
art. 2; Salta, la iniciativa y el referéndum en los arts. 58 y 59; Santiago del
Estero, los sistemas de consulta popular. en el arto 4; San Luis, la iniciativa
(12) P.tra Una correcta conccplUali~.ación de estos instiuaos ver AGUIAR [lELUQUE,LUIS,"De-
mocracia Directa y Estado Constitucional ", Madrid, 1977, LIREllINS•.yTSGHORNE,R_YMuNOZS'LVA.E.,
"Formas de ejercicio dc la democracia directa", Santiago d~Chile, 1966, MAnT(NEzPERON l.los ~WlS.
"Fllrm
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Es lógico deducir que los partidos se configuraran como expresión po-lítica del pluralismo político que concurren a la formación y manifestaciónde la voluntad popular, siendo vehículo insustituible para la participación política.
¡OSI'. LuIS MAR.TiNEZ PERONI
popular y la consulta popular en [os arts. 97 a 100; Catamarca, la consulta popularyel referéndum, en el artículo 129 ySan.Juan,la consulta papularen
los arts. 235 y 238; Buenos Aires, la iniciativa popular, referéndum, consulta popular no vinculante y revocatoria popular en los arts. 64 a 67.
lIBERTAD[S l'OiJTICAS 173
Tras lo que acabamos de exponer no cabe duda que el derecho público provincial se sitúa en este sentido dentro de la orientación moderna quecombina las dos formas participativas más arriba mencionadas, al efecto dehacer más efectiva y real la democracia.
Asimismo observamos que las leyes Supremas comentadas, difieren a lasleyes reglamentarias los pormenores para la implementación y funciona-miento de las distintas formas de democracia semidirecta adoptadas.
Finalmente, algunas Constituciones no se limitan a establecery garanti.zar la participación en el reducido ámbito palltica, sino que se proponen promoverla igualmente en todos los ámbitos de la sociedad.
VI. EL DERECHO A ACCEDER A fAS FUNCIONES Y CARGOS PÚBUCOS
El derecho de opción a cargos públicos se plasma sobre la base de los principios de "igualdad" y "liberrad".
Hay que señalar que esa igualdad y libertad están destacadas en los mis-mos textos constitucionales: Constitución de San Luis, art, 37: "Todo ciudadano puede (...) tomar parte en la vida polftica y tener acceso en condiciones deigualdad y libertad, a las funciones públicas", Ver C. de Tierra del Fuego, art. 26.
La nota dominante es, pues, reconocer a los ciudadanos, sin privilegiosinjustos, la posibilidad de aspirar a desempeñar funciones públicas.
VII. EL DERECHO DE ASOCIACiÓN POLÍTICA (13)
Desde antiguo los hombn~s han comprendIdo la necesidad de asociarse.
Lavida política no se concibe sin la existencla de asociaciones y partidosque exteriorizan y tutelan los intereses particulares o sectoriales, políticos
económicos, culturales, etc.
La más significativa de entre las asociaciones son los partidos políticos.Estos son un instrumento fundamental para la participación política ciudada-na, y en este sentido se pronuncian las recientes Constituciones provinciales.
[13) Sobre este tema Ver MARTINEZPERONI,Jo>~ LUlS. "Con."derac;ones en lomo al concepto
juddíco consCÍwc;onaJ de panido po!¡¡¡co", en ED, 103-941/952, "SOciedad piura/í,'la y parlído
an!isÍsrema", en ED, 101-923/931.
Su creación y el ejerciciO de su actividad son libres, dentro del respeto a laConstitución y a la ley, y exige que su estructura interna y funcionamientosean democráticos. Vgr. C. de RíoNegro, int. 24: "Los partidos políticos expre-san el pluralismo ideológico concurriendo a la formación y manifestación dela voluntad popular. Son los principales medios para la participación y repre-sentación política del pueblo rionegrino. Se reconoce y asegura su existencia.Son las únicas organizaciones que pueden nominar candidatos par~ cargosque se proveen mediante elección popular (...]. Su funcionamiento yorgani-zación interna responden a principios democráticos (...)". En similar sentído:
C. Jujuy, arts. 92-95; C. Córdoba, arto33; C. San Luis, arto38; C. Santiago delEstero, arto 95; C. San Juan, arto 48; C. Salta, arts. 52,53; C. La Rioja, Art. 75;C. Catamarca, art. 241; C.Corrientes, arto36; C. Chaco, art. 85; C. Chubut, arto242; C.Entre Ríos, art, 47 inc. 1; C. Santa Cruz, arto 79;C. Santa Fe, art.29; C. deBuenos Aires, arts. 36 y61; C. de Tierra del Fuego, arL 27.
Los partidos políticos como manifestación específica del derecho de aso-ciación política, ex:presan una característica singular del Estado democráticoy pluralista, por la libertad de su creación y porque ias recientes constitucio-nes provinciales, los consideran como expresión del pluralismo e instrumen-to de la participación política. El art, 33 de la C. de Córdoba dice que "Todoslos ciudadanos tienen el derecho a asociarse libremente en partidos polfticosdemocráticos y pluralistas".
Como "instrumentos fundamentales para la participación política", es-tán íntimamente vinculados con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos publicas. Es preciso comprenderlos entre Jos derechos polí-ticos, no sólo como un derecho a su creación y una libertad de afiliación,sino también como un derecho del partido como tal asociación a participar en la vida pública.
Sin embargo, el derecho de asociación política parece tener un ámbitomás amplio que los partidos políticos en sentido estricto, ya que hablan de"partidos y movimientos" (c. Salta, arto52), Asimismo, la reciente constitucióncatamarqueña sostiene en su art. 58 que: "ElEstado auspicia su organizaciónlibre e integral mediante el sistema de instituciones sociales económicas, políticas y culturales que el pueblo constituye para participar en las decisio-nes, y realizar la justicia social. La provincia garantiza la constitución y funcio-namiento de: 1)La familia (.,.); 2) los gremios l...); 3) las cooperativas y mutua-les l...); 4) los colegios profesionales c . . . ) ; y 5) las entidades intermedias decarácter social económico, profesional o cultural".
Los caracteres que especlfican a las asociaciones políticas están clara-mente puntualizados por algunas Constituciones provinciales. LaC. de Chu- but en su arto242 afirma que laley de partidos polfticos se asentará sobre las
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~_:
Contribuyen democráticamente a la formación de la voluntad popular.
Cumplen principalmente los siguientes cometidos (14):
Nominan exclusivameme los candidatos para cargos públicos electi-
vos (15).
175LIBERTADES POllTleAS
(16) Véase MARTINEZPEllO"',Jos~LUIS,"Perlenencia de las bancas parlamentarias en la ac(Ual
democ rada de pMljdos", en ED, 107-955/966, "Acerca de 1
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LIBERTA[)E.\ PolíTICAS 177
'. En primer lugar. la voluntad general o popular se formaría porla media-
ción exclusiva y excluyente de los partidos. sin mezcla de elementos estructu-
rales de representación. Ello supone el "abandono" de los siguientes princi-
pios de nuestro régimen político; "Democracia representativa" (arts. 1y 22
CN.); Soberanía del pueblo (art. 33 eN.), inviolabilidad parlamentaria res-
pecto de [a ¡¡bertad de los representantes para sostener sus propias opinio-
nes [art. 68CN .j.
En la forma representativa, el nucleo de la legitimación democrática está
constituido por las elecciones periódicas y las prerrogativas del legislador
electo. La irrevocabilidad del mandato del legislador por parte de los partidos
no es inamovilidad y se debe considerar, que para el efecto práctico, la única
facultad de revocatoria que se admite está constituida por las elecciones pe-
riódicas -facultad intermitente de revocatoria-o
En segundo término, entendemos que postular el mandato imperativo y
la revocabilidad del mandato afecta seriamente la división de poderes y la
responsabilidad polftica de electos. notas esenciales de la forma Republica-
na. En efecto, el partido gobernante al reunir en sí la mayoría en el órgano
legislativo y ocupar todos los lugares en el gobierno, establece un lazo muy
poderoso entre uno y otro. Al pretender consagrar con efectos jurídicos la
disciplina de partidos, Legislativo y Ejecutivo se parecerían a dos máquinas
animadas por un mismo motor: el partido. Sólo el partido ejercería la reali-
dad del poder. En esta situación el grado de separación de poderes no pasa de
ser una mera ficción.
En un sentido similar, las instrucciones imperativas y la revocabilidad del
mandato. trasladan la competencia para decidir del órgano elegido a la orga-
nización partidaria. Tal situación implica desnaturalizar la democracia repu-
blicana en la medida que el legislador ya no responde ante el pueblo. sino
ante una fracción política no estatal como es el caso del partido. Vinculado a
esto, conviene recordar que el control político existe cuando realmente pue-
de exigirse respnnsabilidad política.
No obstante 10que amecede, resulta obvio que la posición que el partido
político ocupa en el marco constitucional argentino seve resaltada al interve-
niren situación de exclusividad en la nominación de candidatos para cargos
electivos.
Este monopolio exclusivo y excluyente en las postulaciones en los cargos
electivos. no autoriza al partido a arrogarse la titularidad de las bancas legis-
lativas de sus candidatos electos, ejerciendo el derecho de revocación, pro-
pio de la representación vinculada (mandato imperativo).
La elección de titulares de los órganos legislativos es obra conjunta del
cuerpo electoral y de los partidos. Estos funcionan como lfmites a la posibili-
dad de elección por parte del electorado.
Vanossi cree que la admisión de candidaturas independientes puede lle-
gar a ser un saludable correctivo frente a la excesiva cerrazón de un sistema
absolutamentepartidocrático (17).
El partido nomina y el pueblo elige a través de la función publica no estatal
del sufragio. Esdecir el momento electivo reconoce un trámite complejo, cúyo
ejercicio se singulariza en el partido, en su carácter de asociación política q'ue
designa los candidatos y el cuerpo electoral, en tanto procede a la votación.
Propugnar la pertenencia de las bancas legislativas por parte de los parti-
dos políticos, equivale a desvirtuar la integración electiva de los órganos
legislativos como operación conjunta tal cual prescribe elordenjur(dico po-
lítico argentino. En tal supuesto, el partido a más de la nominación se arroga
la potestad electiva. Aceptar tal enunciado supone la institucionalización de
la partid acracia situación ésta en la que la nominación de candidatos me-
diante listas por parte del partido ya no tendría significación alguna, sustitu-yéndose esta función por la propuesta de un programa político al electorado,
que optaría ya no porcandidatos. sino por una plataforma de gobierno, sien-
do facultad discrecional del partido triunfante la integración yla renovación
de las bancas legislativas que le fueron asignadas. Llegados a este extremo. el
partido sería el gran elector, posición ésta que no se compadece con las ten-
dencias contemporáneas que pretenden democratizar al poder político, me.
diante elecciones directas evitando cualquier instancia pretendidamente
mediadora entre el electorado y los candidatos.
Se comprende, pues, la significación que tiene en la actual instancia de-
mocrática mantener el equilibrio entre quien nomina (partido político) yquien
elige (cuerpo electoral).
Puesto que, como hemos visto, el legislador obtiene su mandato en vir-
tud de una acción compartida de los miembros del partido y los electores la
revocación tendría que instrumentarse de modo tal que permitiera la inter-
vención de ambos.
En síntesis, creemos que partidos y cuerpo electoral, al integrar el órgano
legislativo. lo ponen en fimcionamiento, lo instalan en lavida política, sin que
tal circunstancia los convierta en tilulares de los cargos electivos. Estos, perte-necen a la comunidad política en su totalidad.
Atribuir la titularidad de las bancas legislativas a la comunidad política, lo
es de modo ontológico, como un atributo de su esencia, no es la propiedad en
acto sino en potencia, quien asume la titularidad en acto es el legislador
electo. Este, en tanto órgano del Estado tiene derecho al ejercicio de la fun-
ción para la cual ha sido investido. Su permanencia o eventual separación de
la banca, está resguardada por el Derecho Publico Argentino (l8).
(17) VANOS.'J.JORGER.• "El Escado de Derecho en cJconscitucionaJismo social'", BuenosAircs.
1982. pág. 188.(l8) GA~C[A relAYO.entiende que "en todo caso, la presencia, en los textos constitucionales
de la prohibición del mandato imperativo cumple. cuando menos, la función de garantizar
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178
XI. CONCLUSIONES
ción de la justicia, habla de la llamada justicia legal, que obliga al homi;;e adar lo suyo del (sic)estado (20).
En estos deberes a que nos estamos refiriendo convive el derecho de
resistencia al que ya nos hemos referido bajo la forma de un deber. En efecto,el art. ~8in finede la C.de Formosa, dice que: Todo habitante está obligat;loaorgamzarse en defensa del orden constitucional; el arto17de la C.de Córdoba
señala que "Es deber de todo ciudadano contribuir al restablecimiento delorden constitucional; el arto31 inc. 14 de la C.de Tierra del Fuego: Todos las
personas tienen en la Provincia los siguientes deberes: (...) Resistir a todo
intento de quebrantar las Constitucionales Nacional o Provincial",.
179LIBERTADES POLiTICAS
JOSELUIS MARTíN[Z PmoNI
IX. E L DERECHO DE RESISTENCIA
Elart. 17de laC. de Córdoba proclama lavigenciadel orden constitucio-nal ydefensa de la democracia, a través de una manifestación de fe pública:
Esta Constitución no pierde vigencia aún cuando por acto violento o de cual-quier naturaleza se llegue a interrumpir su observancia, señala no sólo el
derecho sino eldeber de todo ciudadano a contribuir al restablecimiento dela efectivavigencia del orden constitucional y de las autoridades legítimas; le
asiste al pueblo de la Provincia el derecho de resistencia, cuando no sea posible otro recurso. VerC.de Buenos Aires,art. 4.
Este derecho faculta no sólo al ciudadano sino a todo habitante, a ejercer la desobediencia civilrespecto a aquellos que acceden al poder poiftico,.por
procedimientos contrarios a la Constitución, Esta suerte de resistencia pasi-va, va más allá y autoriza una resistencia activa, con el fin de recuperar la
'. réstauración del orden constitucional conculcado (19).
XDEBERES
Hasta ahora nuestro análisis ha reparado en los derechos, sin embargo,en elámbito del derecho público provincial, algunas constituciones se refie-ren a los deberes, es decir obligaciones que gravan a los hombre entre sf, ofreme al Estado.
Loaseverado precedentemente permite concluir que el constitucionalís-mo provincial reciente, reivindica la virtud ciudadana sin menoscabo de las
libertades civiles, en la medida que el compromiso cívicogarantiza la vigen-ciade estas últimas y evita el despotismo, tema éste de la mayor relevancia en
losregímenes democráticos modernos, donde el desenfreno por la igualdad ha hecho tambalear la libertad.
Alrespecto, las Constituciones de Córdoba -arto 38- yTierra del Fuego-arto 31- estipulan deberes similares, asaber: cumplir la Constitución Na-
cional. esta Constitución, los tratados interprovinciales y las demás leyes,
decretos y normas que se dieren en su consecuencia; honrar y defender la
Patria y laProvincia; participar en la vida pública cuando la leylo determine;
resguardar y proteger los intereses y el patrimonio cultural y material de la Nación, de la Provincia y de los Municipios; contribuir a los gastos que de-
mande la organización social y polftica del Estado; prestar serviciosciviles enlos casos que las leyesasí lo requieran; formarse y educarse en la medida desu vocación yde acuerdo con las necesidades sociales; evitar la contamina-
ción ambiental y participar en la defensa ecológica; cuidar su salud como
bien social: trabajar en la medida de sus posibilidades; no abusar del dere-ch~; actuar solidariamente.
Estos deberes constitucionales para con el municipio, estado localy na-cional,filosóficamente loha presupuesto siempre la teoría que, en latriparti-
jurídicamente la liberlad de juicio y de voto del representante. En qué medida esté dispuesto
a hacer uso de ela garantía eS una decisión personal en la que se sopesarán las leallades,
valores y roles en conflictos, así como los costos políticos de la decisión entre los que, en la
mayor parle de los casos, se conlará la exclusión de la clase política". GARciAPfUYO, MANUEL,"El Estado de parudas", MadrId, 1986. pág. 100.
(19) Véase MAl.E.'>lSWA,JORGE, "Concepto y justificación de la Dc;;obediencia Civil", Barce-
lona. 1988.(20) BIOART0.J,.,PO" GF.~MANJ ., '.Las obligaciones en el Derecho Constitucional", Buenos Aires,
1987, pág. 1I8.
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FORMAS SEMIDIRfCTA5 DE DEMOCRACIA EN EL DeRECHO PUBLICO PROVINCIAL ¡81
CAPITULO VIII
FORMAS SEMIDIRECTAS DE DEMOCRACIA EN EL
DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL
GUSTAVO CASTINElRA DE DIOS
Sumario: l. INTRODUCCIÓN. 1. lniciallva Popular. 2, Referenduffi. 3. Plebiscito.4. Consulta Popular. 5. Revocatoria o restitución de mandatos. - JI.ORDENNOR-MATIVO. A. Constituciones anteriores a 1983. B. Constltuciones posteriores a 1983.C. Orden MunicipaL -1Il.CONCLUSIÓN l. Derecho Público Provincial. 2. OrdenMunicipal.
I. INTRODUCCIÓN
Losmecanismos Semidirectos de Democracia, como asítambién distin-tos institutos de participación política, han sido ampliamente contempladosen el derecho público provincial, el cual es rico en ejemplos normativos,aunque no tanto en experiencias concretas.
Se adelantó al ámbito nacional no sólo en cuanto a la implementacióntemporal de los mecanismos en estudio, sino también respecto a la mayor elasticidad -tanto formal como sustancial- conferida a lostipos dedemo-cracia semidirecta, como así también a sus requisitos y alcances.
Sinembargo, obsenrando larelativamente escasaimplementación efecti-va de tales mecanismos, podemos inferir que existen varios elementos quehan conjugado en su contra; a) la carencia de tradiciones de participación
activa de la ciudadanía en aspectos gubernativos; b) la falta de adecuadainformación yformación ciudadana en la utilización de dichos mecanismos;e) la implementación de tales formas con caracteres meramente indirectos(debiendose completar sus trámites en el órgano legislativoo en el ejecuti-vo);d) la exclusión de temas que pueden ser tratados mediante ellos; f) losexcesivos requisitos exigidos para su concreción (porcentajes requeridos,
plazos fijados para su tratamiento, etc.);gl el egoísmo y caciquismo político.
Todoello ha redundado en una praxispolíticas cerrada que desincentivala participación política, reduciéndola a la mera elección de losrepresentan-tes políticos (de tanto en cuanto).
Por otra parte, recalcamos que la implementación de tales mecanismosse ha efectuado de formaeminentemente "inditecta",priorizando lainterven-
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182GUSTAVO CASTINEIRA DE DIOS
FOItMAS C,EMIDIRECTASDE DEMOClVlClA fN El DERECHO PUBliCO PROVINCIAL 183
dón del estado en sus procedimientos. En efecto, en muy pocas ocasiones sereceptan mecanismos "directos", por los cuales la comunidad pueda por símisma tomar decisiones políticas vinculantes.
De similar manera, varias constituciones provinciales prevén limitacio-nes temáticas que constituyen impedimentos importantes a su concreción,
puesto que [ctaecan tópicos que suelen ser de gran atractivo para el electora-do, en una suerte de desconfianza hacia las decisiones populares que nosresulta rayana en lo antidemocrático.
Realizando un análisis de las modalidades reconocidas en el orden pro-vincial indicamos que numerosas constituciones han adoptado algunas deestas formas de democracia semidirecta, pudiendo citar entre otras las constitu-ciones de: Mendoza de 1910 y 1916, Buenos Aires de 1873 y 1889; Córdoba de1928 y 1988; Entre Ríos; Santa Fe de 1921; Chaco de 1957; Neuquén de 1957;Misiones, Corrientes de 1960, Salta de 1986, Jujuy, Chubut 1994, etc. (1).
En la actualidad, sólo 2 de las 24 constituciones provinciales (Incluyendoen este anáilsis al Estatuto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) no con-tienen ninguno de estos mecanismos: Tucumán (1990) y Santa Fe (l962).
Podemos citar como algunos ejemplos de aplicación concreta -por su im- portancia- el realizado en el afio 1990 enla provincia de Buenos Aires, £mel quela ciudadanía rechazó la consulta efectuada respecto al proyecto de reformaconstitucional. Asu vez, en octubre de 1994 se realizó una consulta en la provin-ciade Entre Ríos relativa al emplazamíento de la ciudad Federación yen 1995 enla provincia de Río Negro se rechazó la privatización de empresas provinciales.
Recientemente, se efectuó una consulta popular en Esquel, Provincia deChubut, con relación a la posible instalación de una mina de oro y plata y surelación con impacto ambiental que pudiera generar un emprendimiento deeste calibre (2).
Como principios generales, observamos que el Derecho Público provin-cial se adelantó al nacional no sólo en cuanto a la implementación temporal
(1) SCHlNELU, GlJlU.E~MO c...~LOs, "Las Formas 5emidireClaS de la Democracia en ¡as Constitu-
ciones Provinciales Argenrinas R• lA LEY. 1978-B, 886,
(2) ElDomingo 23 de marZOdel 2003, se realizó uoa consulla devotación obligatoria perono vineulaole. El"No" se impuso poreasi el 85%de los VOIOS.Lapoblación de Esquel participóen fonna masiva: votó el 75%de la gente, mas que en una elección general.
La empresa Meridiam Gold compró la mina "El Desquite en US$270" millones, Ubicadaa 7 kilómelros de Esquel. La explotación Implicaría una inversión iniCiald", 100 núllones dedólares y 1500puestos de trabajo direclos e indirectos a finde obtener "barra doré", Una alea-ción de oro y plata muy bien cori7,adaen el mercado mundial para oblener más de 1.400 mi-llones de dólares durante los diez años eSlimados de vida úlil del yacimiento de oro y plala.Para poder sacar el mineral de la roca se deben usar ~randes cantidades de cianuro, un ele-menlo allamente IÓxico,Enlidades ecologislas y cienlflicos revelaron que el cianuro ullli7,adoen gnmdes canridades puede contaminar el ambiente y el agua. Enlonces la comunidad deEsquel comenzó a movilizarse. Asínacieron los "VecinosAUlOconvocados"que realizaron variasmarchas conlra la explotación minera y obligaron al Concejo Deliberanle a convocar a UnpIe. biscito y a prohibir el liSOde cianuro en el ejido municipal.
,
de los mecanismos en estudio, sino en cuanto a una mayor elasticidad tantocuantitativa como cualitativa respecto a los tipos de democracia semidirectaya sus requisitos y alcances.
Sin embargo, también se puede concluir que se han implementado talesfomIaS con caracteres meramente indirectos (debiendo tenertrámite legislativo)y establecido excesivos límites-porcentajes requeridos, temas permitidos, etc.-que impedirían a la postre la utilización efectiva de tales mecanismos.
En efecto, creemos que la falta de utilización de dichas fonnasse debe a quelos requisitos habilitantes son tan exigentes que desalientan a los interesados,tornándose --en ocasiones-- meras" ornamentaciones" constitucionales.
Por de ello, podemos determinar que los mecanismos de procedimientoestablecidos para la utilización de las mismas priorizan la intervención delestado, siendo fundamentalmente "consultivas".
Incluso, en aquellos casos en que se establece normativamentc la Iniciati-va Popular, se determina la misma como un mero sistema para proponer lasanción o modificación de normas, que necesitan el tratamiento y la aproba-ción del respectivo órgano legislativo, sin remisión directa al cuerpo electoral.
Con igual tenor, varias constituciones prevén limitaciones temáticas queconstituyen impedimentos a las Iniciativas (Córdoba, arto 31; Salta arto 58 ySan Luis arto 97. Pudiendo observarla también en la Constitución de BuenosAires (art.67.l).
En el caso de Tierra del Fuego no encontramos tales limitaciones para laIniciativa (art. 208), pero observamos laeJdgencia un altísimo porcentaje para suhabilitación (un mínimo del 25% de votos efectivamente emitidos en la últimaelección provincial), ysi se limitan los temas habilitados para el caso de consulta
popular, no permitiéndose su utilización para leyes tributarias o de presupuesto.
Sin embargo, existen excepciones, como la Constitución de Chubut quecarece de límites temáticos para la Iniciativa (art. 263) yla de la provincia deLa Rioja que no sólo no contempla tales límites sino que 10habilita expre-
samente para la reforma constitucional (art. 8l).
Otras provincias como Mendoza (arts. 221 y 223) YMisiones (arts. 178 y179} contemplan el Plebiscito como parte integrante del procedimiento deReforma o Enmienda Constitucional.
Un aspecto interesante a destacar es el que se refiere al tipo de porcentajerequerido para la utilización de los mecanismos en estudio, puesto que exis-ten constituciones que se refieren al "padrón electoral" y otras que vinculanlos porcentajes exigidos "a los votos de la última elección" siguiendo una práctica electoral muy utilizada en los estados de los E.E.U.U.
Este último procedimiento (vincular los votos a la última elección) cobramayor relevancia en los casos en que la votación no es obligatoria. En estas
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184GUSTAVO CA5TINElRA DE DIOS
FORMA.S SEMIDIRfCTAS DE DEMOCRACIA eN EL DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL 185
,
situaciones los porcentajes de votantes son más cambiantes, pudiéndoseobservar épocas en que los caudales electorales disminuyen notablemente.
En tal sentido, si los porcentajes de electores que se exigen se vincularan
al padrón electoral se tornaría mucho más difícil cubrir tal requisito {v.gr. 5%
sobre un padrón electoral de 100.000 personas, o 5% sobre un total de 55.000
personas que votaron efectivamente en la última elección).
Nos inclinamos a receptar este mecanismo, por cuanto permitiría seguir de
manera más elástica las variaciones existentes en la participación ciudadana.
Otras Constituciones prefieren dejar librado el p'orcentaje a la ley regla-
mentaria (Córdoba, arto 31;Jujuy, arto 118 YSalta, arto 58).
En los casos de La Rioja y Neuquén se establece en la Constitución que el
porcentaje "no puede ser inferior a ... ". La ley riojana n" 5989/94 estableció unaescala según el tipo de proyectos que va del 5% aI25%". El mismo caso es el de
Tierra del Fuego con el 10% en casos normales o de125% si se trata de reforma
constitucional (arts. 207 y 191).
1. Iniciativa Popular
A manera de resumen, podemos indicar que el mecanismo de la Iniciati-
va Popular se encuentra contemplado en las Constituciones de: Neuquén
(arts. 3, 102), Salta (art. 58), La Rioja -sin límite de temas y con consulta
popular en caso de no ser tratada- (art. 8l), San Luis (arto 97), Córdoba
(arts. 31 yll1), Río Negro (art. 2), Catamarca (art. 114), Jujuy (arts. 2, 118, 123,
inc. 11), Tierra del Fuego (arts. 107,207 Y191), Chubut (art. 136 y263), Chaco
(art. 2, inc. 1), Provincia de Buenos Aires (art. 67 inc. 1), Sama Cruz (art. 109),
Ciudad de BuenosAires (art. 64), Santiago del Estero (art. 41) y Salta (art. 59).
Coincidimos con Ricardo Mercado Luna cuando afirma que en el caso de
la Iniciativa Popular, con la excepción de la Constitución de Catamarca que
sólo exige ell % (pero que en rigor de verdad, confiere un tratamiento muy
superficial al terna, art.114), las testantes fijan un porcentaje mayor, por ejem-
plo, Chubut (art. 137) requiere eI4%; La Rioja (art. 81) eI5%¡ San Luis (art. 97)
e18% y Tierra del Fuego (art. 207) el 10% (3).
I.a constitución riojana dispone que en caso de rechazo o modificación
sustancial del proyecto presentado, la Iniciativa deberá someterse a consulta
popular. Sin embargo la ley reglamentaria n" 5989/94 ha jalonado el camino
de dificultades que la tornan inaplicable.
Por otra parte, la ley cordobesa n" 7811 " ...abre el camino a la Iniciativa
Popular, con generosidad y amplitud ponderables" debiendo constituir un
precedente ineludible para los legisladores nacionales y provinciales (4).
(3) MERCADOLUN~.R'CARDO,"In;,;;iariva popular: ¿Cláusula declarativa o real instrumento de
democracia par!icipal;va?" en l.a Ley del 13 de junio de 1995, págs. 1 y 2. Amecedentes Parla-
mentarios, 1997.3, 1333.
(4) Mf.RCAOOUINA, RtCARDO,ob. cir.
2. El Referéndum se prevé en: Ciudad de Buenos Aires (art. 65), Neuquén
(art8. 3. 4 Y 6), Misiones (art. 179), Salta (art. 59), Córdoba (art. 32,110 ¡nes. By
10), Río Negro (aets. 2,181 ioe.IB), Catamarca (art. 129 in fine), Jujuy{arts. 2,
123 inc. 11, 137 inc.12), Forrnosa (arto 4); La Pampa (art. 50), Chubut (arts. 15y
135 inc. 12) y Salta (art. 60).
3. El Plebiscito ha sido receptado en el orden normativo provincial, con las
siguientes características: a) genéricamente o como parte integrante del proce-
dimiento de Reforma Constitucional. en: Mendoza (ares. 221 y 223), Jujuy (arts. 2,
123 inc. 11 y 137 lnc. 12), Formosa (art. 4), Tierra del Fuego (art. 191). San Juan
(art. 274), La Rioja {arto 162}, Chubut (arto 15), Chaco (arts. 209 y212); yb) como
mecanismo necesario para la Enmienda o la reforma de un (o dos) artículo/s, en
las Constituciones de: Mendoza, (art. 223), Misiones (arts. 178 y 179), Neuquén
(art. 300), La Rioja (art. 162), San Luis (art. 287), Río Negro (arts.119 y229). Tierra
del Fuego (art. 191), Formosa (art. 126), San Luis (art. 287) y Chubut (art. 271);
c) para temas referidos a los territorios (provinciales o municipales), cesión de jurisdicción uotros temas importantes: Neuquén (arts. 4 y6), San Juan (arts. 6, 7,
150 inc. 8, 249), La Rioja(art. 6}, San Luis (art. 6) y Córdoba (arto UO, incs. 8 y 10).
4. La Consulta Popular se contempla en Santiago del Estero (art. 4), San Juan
(arts. 235, 236 Y237), La Rioja (arts. 6, 81 Y82), San Luis (arts. 6, 98, 99 Y 100),
Córdoba (art. 32), Río Negro (are. 2,181 ioc. 18), Catamarca (art. 129), Tierra del
Fuego (art. 208), Buenos Aires (arto 67 ioc. 2), Santa Cruz (art. 80), La Pampa
(art. 50); Chubut (arts. 135 inc. 12 y262), Chaco (art. 2, inc. 2), Provindade Buenos
Aires (art. 67 inc. 3), Ciudad de BuenosAires (art. 66) ySantiagodelEstero (art. 42).
5. En el caso de la Revocatoria o destitución de mandatos. está estable-
cida en: a} en general Neuquén (art. 3), La Rioja (art. 83), Río Negro (arts. 2, 181
inc. 18), Tierradel Fuego (art. 209), Chubut (art. 264); b) para el orden munici-
pal en Entre Ríos (art. 193), Neuquén (art. 198), Río Negro (arts. 228, 229 Y238),
Misiones (art.16S), Córdoba {arts.IS7/60, 183}; Chaco (art. 2, inc. 3), Corrien-
tes (art. 170), Chubut (art. 232 inc. 3) yCiudad de BuenosAires (art. 67) (5).
(5)Por llTdenalfabético. señalamos lo siguiente, Ciudad de BuenosAires: Iniciativa (arl.64),
Referéndum (arl. 65): provincia de Buenos Aires: Iniciativa (an. 67.1.); Catamarea: lnicialí.va (arl. 114). Heferéndum (arts. 129 in fine); Chubuc Iniciativa (ans. 136y 263), Referéndum
(arts. 15y 135inc. 12):Chaco: Iniciativa (arl. 2. inc. J), Consulta Popular (arts. 2, ine. 2. 211 Y212) YRevocatoria (arl. 2" inc. 3); Córdoba: Iniciativa (arls. 31 y i 11, IB3), Referéndúm (arls.
32, 110incs. 8 y 10. 183). Consulla Popular (an. 32) y Revocatoria (an. 183,para el nivel muni-
cipal); Corrientes: Iniciativa, Ileferéndum y revocaloria (art, 170,sólo para el ámbito munici.
pal); Entre Rfos: Iniciativa, Referéndum y Destitución de (nivel municipal); Formosa:' Inicia.
tiva (arl. 183. para ámbito municipal), Referéndum (ans. 4, 126, 183)Y plebiscito (an. 4); Ju-
juy: Iniciativa (arts. 2, 118. 123inc. 11). Referéndum (ans. 2, 123me. 11,137inc_12)yPlebiscito
(arts. 2, 137 inc. 12): La Pampa: referéndum (art. SO)y coosulla popular (arr. SO),La Rioja:
Iniciativa (ar!. 81, dírena: sin límile de temas y C{loconsulta popular en caso deno ser tratada),
Consulta Popular (arls. 6. 82, 162), revocatoria de mandatos (ar!.B3);Mendoza: plebiscito (ans.
221 y 223);Misiones: Referéndum (art. 179) y Plebiscito (art. 17B):Neuquén: Iniciativa (ans. 3,
102, ISR).Referéndum (ans, 3. 4, 6, 19B)Yrevocatona (art,. 3, 198);Río Negro: lnicmtiva (ans. 2.
228 inc. 4.229, 238), referéndum (arts. 2, 119, 181 inc. llJ, 22Binc. 4, 229,238), consúlta popular (arlS.2, 228 inc. 4, 229)YrevocalOria (art,. 2, 228 inc. 4. 229, 238): Salla: Iniciativa (arts. 59, 174,
178),Consulta Popular (arl. 179, para el municipio). Referéndum (arts. 60, 17B);San luan: Ini-
ciativa (arts. 236,251), Consulta (ans. 6, 7, 150,251, 253, 274) Yrevocatoria (arl. 249);San Luis:
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186GUSTAVO CASTIÑEIAA DE DIOS
FORMASSEMIDIIlECTA'i m DEMOCRACIAEN ELDER[CHO PU&LlCO I'RovlNCllIl 187
_ Por otra parte, debemos recalcar que para el ámbito municipal son mu.
_~haslas Const~tu.ciones que las contemplan, aunque -por lo general- dejan
hbra.do ~,las distintas leyes orgánicas municipales o leyes especiales la regla-
mentanoo de las condiciones y requisitos para el ejercicio de las formas de
?~~o~racia.Así podemos citar a las Constituciones de Entre Ríos (derechos de
IniCiatIVa,r~feréndum y destitución, art 193), Neuquén (iniciativa, referéndum
y revocatona, a~. ~9~):S?n Juan (derechos de iniciativa y revocatoria popular,art. 251),San LUIs (ImCIatlva, consulta y revocatoria, arto 258), Córdoba (iniciati-va, referéndum y revocatoria, arto183 inc. 4), Río Negro (consulta, iniciativa
referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato, arto228), Catamarca (iniciati~
va, referéndu~ ycon~~t~ P?pular, arto247), Formosa (Iniciativa yReferéndum,
arto183), Comentes (mlclatlva, referéndum y revocatoria, art. 170), Santa Cruz
(consulta e iniciativa popular, arts.145, inc. 4 y 150,inc. 11), Chubut (iniciativa
referéndum, revocatoria, arto 232), Santiago del Estero (iniciativa y consult~
popular, arto221) y Salta (iniciativa popular y referéndum, arts, 170y 178).
~g.unos autores d.e,renombre en el Derecho Municipal, como Zucherino,
propIciaban la adopclOn generalizada de estos institutos en la órbita munici-
p~!, "...en la ~e~tid~~bre de que representan un significativo aporte a la diná-
mica ~e pa.rtlclpaclOn popular, tal como fue concebida por el gran teórico del
labonsmo mglés, doctor Harold Laski, cuando en la década de los años 40 dio
a luz su creación sistemática de la democracia participativa" (6).
Este fue el criterio sustentado por el Consejo para la Consolidación de la
Democr.acia, qui.é~1so~tuvo.que "Consideramos especialmente de gran im-
portancia la partICIpacIón d!tecta en el municipio, por ser el ámbito político-
gubernativo más próximo al ciudadano" (7).
A los fines meramente clasificatorios, dividiremos el análisis de las nor-
mas pertinentes, distinguiendo cronológicamente las constituciones más
antiguas de aquellas reformadas a partit de 1983.
11 . ORDEN NORMATrvO
A.Constituciones anteriores a 1983
a) Constitución de Mendoza: (sancionada en el año 1916),
En su Secc. VI Departamento General de Irrigación, establece en cierta
forma, un tipo de democracia semid¡recta en su arto 187, facultando a los
regantes a elegir directamente sus autoridades y administrar sus rentas,
Inicialiv~ ~a~. 97), Plebiscito (art. 287), Consulla Popular (alIS.6, 981100, 258 ¡ne. 16); Santa
Cruz: I~,elall~a (arts. 109, 145in,c..4. 150 ¡ne. ll) y Consulta Popular (arls. 80, 145 mc. 4, lSO
me. ~1J.SanlJago dd Estero: ImClatlva(arls. 41, 132inc. 38, 221), Consulta Popular (arts. 42,
132me. 38, 221) YTIcrra dcl Fuego: IniciatIva (arls. 107,207 Y19i), referéndum (art. 191),consulta popular (art. 208)y revocatoria de mandalos (art. 209),
(6) ZUCCHERINO,R[CAROOM'G[IEl,"Teoda y Práctica del Derecho MunÍCipaJ", Buenos AiresDepaIma, 1986, pág. 325. '
(7) Rdorma constitucional. Diclamen preliminar del Consejo para la Consolidación dela Democracia, pág. 74.
~..
Además, contempla el instituto del Plebiscito dentro del procedimi~nto
de Reforma Constitucional, indicando que la necesidad de la reforma (tot~1o
parcial), se someterá al pueblo para ser votada en todas las secciones electo-
rales en pro o en contra de la convocatoria de una Convención Constituyente.
Dichos comicios se efectuarán en la próxima elección de diputados y se repu-
tarán aprobados si se obtiene el voto afirmativo de la mayoría de los eleqo-
res de la provincia (art. 221) (8). ~
También se ha dispuesto la realización de Plebiscito pata el caso de En-
mienda o reforma de un s610 artículo (art. 223).
b) Constitución de la Provincia de Entre Ríos (sancionada el 18/08/33),
Contempla genéricamente los mecanismos de iniciativa, referéndum ydes-
titución de los funcionarios electivos para el ámbito municipal, estableciendo
que su reglanlentación se efectuará mediante una leyorgánica municipal.
e) Constitución de la Provincia del Neuquén (sancionada eI28/11/57).
Recepta tanto a la Iniciativa Popular, comúal Referéndum, al Plebiscito y
a la Revocatoria de Mandatos (art, 3).
Se establece la necesidad de un "referéndum" (creemos que se trata de un
Plebiscito) obligatorio, votado por la mayoría absoluta, para modificar los lími-
tes territoriales de la provincia o cambiar la capital de la provincia (arts. 4 y6).
Establece el Plebiscito (lo denomina referéndum) para la realización de
enmiendas constitucionales, que no alteren el espíritu de la Constitución. En
este caso, resuelto por la Legislatuta (por dos tercios de votos) debe ser apro-
bados por un "referéndum popular" que la misma deberá convocar a tales
fines (arto300),
Las formas de la Iniciativa y la Revocatoria Popular se receptan tanto para
el ámbito provincial como municipal, pero no son reglamentadas expresa-
mente (art. 102). Así, en el ámbito municipal dispone que los electores del
municipio tendrán los derechos de iniciativa, referéndum y revocatoria bajolas condiciones que la ley establezca (art. 198).
d) Constitución de la Provincia de Misiones (sancionada eI21/04/58).
Contempla el Plebiscito (lo denomina "Referéndum") como mecanismo
de Democracia Semidirecta, para el caso de Enmienda de un sólo artículo
(cada dos años) de la Constitución, la cual debe ser sancionada por elvoto de
[os dos tercios de la totalidad de los miembros de la Cámara de Representan-
(6) Ver análisis de los alcances conceptuales de esta norma, en el Tílulo IVAnálisiSde
Casos, punw 211,1y 11.2,Plebiseiw Conslitucional Provincial de 1987y el Fallo de la Suprema
COrle de Justicia de Mendoza.
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8/19/2019 Capitulo 07-10 Tomo II
14/64
No contempla mecanismos de Democracia Semidirecta.
B.Constituciones posteriores a 1983
e}Constitución de la Provincia de Santa Fe (sancionada el 14/04/62}.
f) Constitución de la Provincia de San Juan (sancionada el 23/04/86 y publicada el 07/05/86).
En efecto, pensemos que los padrones electorales se cierran varios meses
antes de los comicios y que en los mismos pueden figurar personas qu~ no pueden votar por razones fisicas o jurídic~s (que entre el mo~ento. del cierre
de padrón yel de los comicios hayan falleCIdo, se encuentren Impedidos le~al-
mente de votar; que se encuentren a gran distancia del lugar de los sufragIOS,
que se hayan accidentado, ete.) y que si~ emba~g.o estaria~ en.grosando el pa-
drón y dificultando la obtención del mfmffio eXigido constItUCIOnalmente.
Por otra parte, en una votación obligatoria ordinaria (v.gr. pa.ra I~elección
de funcionarios constitucionales) el promedio de concurrencia CIUdadana
ronda en el orden del 80% del padrón electoral.
Por ello creemos más conveniente vincular los porcentajes exigidos--en
el caso en ;nálisis el cincuenta por ciento- con los votos v~lid~s obt~~.idos
en el comicio de que se trate (similar a lo dispuesto en ConstitUCIón de llerra
del Fuego, art. 207).
Para el caso de que la consulta se realice en forma separada de la elección
de funcionarios, se podría vincular Jos porcentajes requeridos a los votos
válidos emitidos en el último comicio provincial electivo efectuado.
Por otra parte, la Constitución determina que en el ámbit~ ~~ni.cipal seejercerán --conjuntamente con la consulta--:-Ios derechos de 10lClatlva y re-
vocatoria popular, conforme la reglamentación legal (art. 251).
g) Constitución de la P;ovincia de La Rioja (sancionada el 14108186 y
publicada el 05/09(86).
Establece el mecanismo de Iniciativa Popular sin limite ~e te~~s -in-
cluyendo la Reforma Constitucional-, pero con un porcentaje mlOlmo del
cinco por ciento del padrón del padrón electoral. Se recepta tanto para la
presentación de proyectos de ley o de derogación de leyes vigentes (art. 8l).
Asimismo, se dispone la realización de consulta popular para el caso de
rechazo o reforma sustancial del proyecto presentado. Dispone la aproba-
FoR/>MS SEMIOIRECfAS DE DEMOCftACIA EN El DERECHO PÚBLICO PIl.OVINCIAL 189
Establece que el voto puede ser obligatorio y el resultad? vincu~ant~ ? ~ !nimportar el número de votos emitidos (en caso de estar preVIsta ob.hgato.na-
mente en la Constitución], siendo que en los demás casos será obhgatov? u
optativo y con efecto vinculante o no, según se disponga. En el sup.uesto de
que la consulta fucre optativa s~ requiere, que. haya su~ragado el cmcuenta
por ciento de los electores inscnptos en Jos regIstros cfVlCOS(art. 237).
Creemos que esta circunstancia es contradictoria, puesto que exi~tiría ~n
mayor requisito de votos en la consulta no obligatoria que en la obhgatona.
Además. considera elector a" ... todos los ciudadanos inscriptos en el últi-
mo padrón electoral..." (art. 238). Estos requisitos, agravan s?bremanera e
innecesariamente la posibilidad de validez de la consulta realizada.
GUSTAVO CASTIÑf.IM DI' DIOS188
En las constituciones recientemente reformadas se percibe una mayor
amplitud en el reconocimiento normativo de tales formas, al receptar la ma-
yor parte de los mecanismos de democracia semidirectas existentes, pero
siempre otorgando preeminencia a los órganos gubernativos por sobre di-
cha apertura. En tal sentido, podemos mencionar -entre otras- a las
constituciones de la provincia de Córdoba (arts. 31, 32), San Juan (art. 235), La
Rioja (arts. 81/83), Río Negro (art. 119), etc.
Establece el mecanismo de la Consulta Popularobiigatona para aprobar
leyes' que modifiquen los límites territoriales de la Provincia o de los munici-
pios (en este supuesto, tanto la modificación de límites como la escisión o
fusión de los mismos, debe ser efectuada en el pueblo del municipio respec-
tivo) por cesión, anexión o de cualquier otra forma; también se prevé para
ratificar tratados sobre límites que se celebren (arts. 6, 7 Y150 inc. 8), para
aprobar la destitución del Intendente efectuada por el Concejo Deliberante
(art. 249) ypara aprobarla necesidad de reforma constitucional (art. 274) ..
Contempla genéricamente los mecanismos de participación ciudadana;
incorpora la posibilidad de convocar a consulta popular con la exigencia del
voto favorable de dos tercios de la Cámara de Diputados, a iniciativa de cual-
quier legislador o del Poder Ejecutivo. Dicha convocatoria no puede ser veta-
da (arts. 235 y 236).
tes y obtener la votación afirmativa de150% -al menos- de los electores dela Provincia. Este comicio se debe efectuar en oportunidad de la primera
elección de carácter provincial que se convoque (Sección Tercera. Enmiendas
constitucionales y Capítulo I1,Enmienda legislativa, arts. 178 y 179).
Coincidimos con Pedro Frias cuando sostiene que en el proceso reformista
provincial, respetó las reglas de juego de un pluralismo moderado, producto de
un debate sereno, con algunos momentos vivaces, y que produjo, como resulta-
do del mismo, quejas provincias se organizaran como Estado social de Derecho.Este Estado social de derecho que reúne la conjunción del esrado de derecho
--de rafzliberal-, con el constitucionalismo social, es decir de laJibertad con la
igualdad, de la propiedad privada con su función social, de la libre iniciativa con
la solidaridad, del sistema representativo con la participación popular (9).
(9)F""5. PEDRO,"ElNuevo Derecho P[lblíco Provincial", CnRcformaConslilucional, 20 Dic-
tamen Crmsejo de Consolidación de la Democracia, pág. 147, (rcfiricndose a las reformas de
C6rdoba. La Rioja, Jujuy, Salla, San Juan. San Luis y Sanliago del Estero).
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190GUSTAVO C"STlÑEIRA D[ DIOS FORMAS SEMIDllUCTAS DE DEMOCRACIA EN EL DERECHO PUBLICO PROVINCIAL !91
ciQn fieta del proyecto si la iniciativa no es tratada en el término de tres meses(a-a. 81).
, Esta Consulta es obligatoria cuando se trate de la modificación de los lími-
tes provinciales y/o departamentales (art. 6), la reforma constitucional realiza-
da por la Cámara de Diputados, las leyes que autorizan empréstitos cuyos
servicios sean superiores al porcentaje en que se pueden afectar los recursos
ordinarios y los actos legislativos que se considere conveniente (art. 82).
Elmecanismo de Consulta Popular se considerará rechazado si una ma-
yoría de más del treinta y cinco por ciento de votos de los electores inscriptos
en el registro electoral no lo aprueba (art. 82).
Esta exigencia nos resulta curiosa, pues pone el acento en los votantes
que no la aprueban y no en la necesidad de los votos afirmativos. Sin embar-
go, pensamos que, aunque el porcentaje devotos aprobatorios es elevado, al
vincular los votos negativos con el padrón de electores y no con los votantes
efectivos, favorece la aprobación de la medida.
Para la Reforma y la Enmienda se aplicará el procedimiento de ratifica-
ción mediante consulta popular (art. 162).
Por último, da cabida institucional al procedimiento de Revocatoria Po-
pular, sin límite de funcionarios, exigiendo~para su validez~ que el resulta-
do electoral supere el cincuenta por ciento de los electores inscriptos en el
registro electoral, pero no estableciendo los requisitos necesarios para poner
en funcionamiento el mecanismo respectivo (art. 83).
h) Constitución de la Provincia de San Luis (sancionada el 08/04/87)
Recepta la Iniciativa Popular, la Consulta y la Revocatoria popular.
La Iniciativa Popular es reconocida a los ciudadanos para la presentación
de proyectos de ley, requiriéndose el aval exigido legalmente (que debe ser
superior al ocho por ciento del padrón electoral). Se excluyen de esta vía los
asuntos concernientes a la aprobación de tratados, presupuestos, creación o
derogación de tributos provinciales y refonna de la Constitución (art.97).
Establece la Consulta obligatoria y vinculante para [amodificación de lími-
tes provinciales (art. 6) y cuando esté ordenada en la Constitución (art. 100),
como el caso de Enmienda Constitucional (art. 287). En consecuencia, dicha
Consulta tiene e[ alcance reconocido al plebiscito.
Para otros temas, puede ser solicitada por el Poder Ejecutivo o por inicia-
tiva de los legisladores, debiéndose aprobar la convocatoria por el voto favo-
rable de dos tercios de los miembros de la Legislatura. Dicha ley no puede ser
vetada (ans. 98 y99).
LaConstitución indica que cuando la consulta fuera optativa, se requiere
para su validez, que haya sufragado el cincuenta por ciento de los electores
inscriptos en el padr,ón electoral utilizado; aunque especifica que el pronun-
ciamiento será vinculante, cualquiera sea el número de votos emitidos, cuan-
do la misma fuera obligatoria (art. 100).
Para elnivel municipal se aceptan los mecanismos de iniciativa, consulta
y revocatoria (art. 258). Además se contempla la ~ar:t!cipaci6n Sect~rial a tra-
vés de las Juntas Vecinales y de toda otra aSOClaClon representativa de los
sectores de la comunidad (art. 275).
i) Constitución de la Provincia de Córdoba (sancionada 26/04f87)
Las Constituciones de la Provincia de Córdoba de 1928 y 1988 con_templa-
ban ampliamente los mecanismos de democracia semidir~cta, sie~do ade-
más uno de los escasos Estados provinciales en donde se aplica efectivamen-
te estos procedimientos.
Se recepta tanto a la In¡ciativa popular como a la Consulta y al Referén-
dum popular.
En cuanto a la Iniciativa, se indica que se puede aplicar tanto referido a la
aprobación de proyectos de leyes como a la derogación. de las vigentes. Se
deja librado el porcentaje a lo que dispong? l~ ley respectiva, pero se e~presa
que no pueden ser objeto de este procedImiento los proyectos refefldos a
reformas de la Constitución, aprobación de tratados, tnbutos, presupuestos,
creación y competencia de tribunales (ar(s. 31 y lll).
La Consulta popular se trata en forma general, derivando su regl~,:,enta-
ción a la ley, y expresando la norma constitucional que se puede utilizar en
todo asunto de interés general para la Provincia (art. 32).
De la misma manera se autoriza genéricamente la utilización del referén-
dum para aquellos casos previstos en la Constitución (art. 32).
ElPlebiscito se exige (con el nombre de referéndum) para la aprobación de
cualquier ley que disponga un desmembramiento del territorio (art.llO, inc. 8),
o cuando implique la fusión de municipios ~en este supuesto el refe~éndum
corresponde a los electores de los Municipios involucrados- (art. 110 mc. 10).
Sin perjuicio de un posterior tratamiento más extenso, podem?s adela~-
tar que enel ámbito Municipal se determi~~ q•..•e las Ca~as Orgámcas Mun_l-
cipales deben asegurar los derechos de iOlClatlVa, referendum y revocatona
(art.183 inc. 4).
En Córdoba se legisló sobre la materia por ley 3440; luego la 3836 (1939)
que fue derogada en 1949; en 1964se sancionó la.ley4754.(~obre la base de la
3836) y finalmente en la vigente 8102 (Ley OrgáOlca MUOlclpal.198l) (10).
(la) HERNIiNOE7.,ANTm
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8/19/2019 Capitulo 07-10 Tomo II
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192GUSTAVO CASTIÑEIRA DE DIOS
FORMAS S,MIDIHCI"A5 m DEMOCRACIA EN él DER.ECHO PUBLICO PROVINCIAL 193
~ ley B102. ~ecepta la Iniciativa disponiendo que debe ser propuesta al
gobIerno mUnICipal con un 15%, al menos, de electores. Para la sanción de
ordenanzas debe elevarse el proyecto articulado, fundado, con firmas au-
tenticadas y 10promotores. No puede ser utilizada para proponer la creación
de secretarías; presupuesto; tributos; o gastos que no contemplen los recur-
sos necesarios. Si lo pide ell0% o más de electores respecto a una ordenanza
promulgada se debe convocar a un referéndum al efecto (arts. 146/48) (11).
Esta ley-en sus arts. 146/174- establece referéndum obligatorio pamlos
casos de.d.esmembramiento de municipios y comunas; mod ificación del gobier-
n? .mumcIP.a1.; proyectos de ordenanzas presentadas por 20% o más del padrón
CIVlCOmUOlclpal; etc. (alt. 150), o facultativo (v.gr. desafectación de bienes del
dominio público o los concedan a participación; obras públicas; etc.) (12).
La Revocatoria (arts. 157/60) debe ser promovida por no menos 10 %
electores municipales, solo transcurrido 1ano de asumir y faltando más de 9meses para expirar el mandato. No se puede realizar otra revocación con el
mismo funcionario hasta transcurrido 1año de la anterior.
Las elecciones para el referéndum yrevocatoria son obligatorias yse aprue-
ban coamayoría absoluta de votos válidos emitidos. Para iniciar procedimien-
to~.de referé_n~um y re~o.catoria. s.e precisan un 3 % de electores del padrón
utlhzado en ulnmo comIcIo mUniCIpal. tiene 15 días hábiles para juntar el 10%.
j} Constilución de la Provincia de Río Negro (sancionada el 03/06/88).
Admite los supuestos de referéndum, consulta, iniciativa y revocatoria
populares en forma genérica (art. 2).
Determina la obligación de ratificación por la mayoría del pueblo para
enmendar o reformar un artfculo de la Constitución. En dichos comicios (rea-
Ii~ados en la primera elección provincial) se deben superar el cincuenta por
cIento de los electores inscriptos en los padrones electorales que correspon-
dan a la Provincia (art. 119).
Corre~ponde al gobernador la convocatoria a consultas. referéndum o
revocatonas populares (art. 181).
Exige a los Municipios que aseguren en sus respectivas Cartas Orgánicas,
los derechos de consulta. iniciativa, referéndum, plebiscito y revocatoria de
mandatos, aunque sin reglamentar los mismos (art.228).
k) Constitución de la Provincia de Catamarca (sancionada el 05/09/88).
Recepta el mecanismo de Iniciativa populary el de consulta --con limita-
ción de temas (presupuesto y materia impositiva)-, dejando para una ley
, ( ! 1) Vcrel aspccto específico en el Capítulo de Orden Municipal. que sigue a la presentesccClon.
(12)Ver eapftulo sobre Derecho Municipal, págs. 351 y"igtes.
especial la especificación de la oportunidad. condiciones y efectos de los
actos electorales.
En tal sentido determina que la Iniciativa Popular puede efectuarse me-
diante proyectos de ley, formulados o no, que deben ser subscriptas por el
uno por ciento de los electores inscriptos en el padrón (art. 114).
Por arra parte. recepta la Consulta Popular. indicando que puede aplicar-
se en [Odo asunto de interés para la Provincia. con excepción del presupuesto
y la materia impositiva (art. 129).
La misma norma citada dispone que se puede convocar a reféréndum
para la ratificación, reforma o derogación de normas jurídicas, convenios o
leyes provinciales, conforme la oportunidad. condiciones y efectos que se
determine por ley.
Al igual que muchas otras Constituciones provinciales. se establece la
obligación de los Municipios de receptar en sus Cartas Orgánicas los dere-
chos de iniciativa, referéndum y consulta popular. aunque sin especificar re-
quisitos para los mismos (art. 247).
l) Constitución de la Provincia de Jujuy (sancionada e129/ 10/t88).
Da cabida a la Iniciativa Popular, al Plebiscito consultivo y al Referén-
dum, que se ejercerán conforme a lo que oportunamente disponga la ley
reglamentaria (arts. 2. 118 Y 123). Se determina que es una atribución del
gobernador convocar a referéndum ya plebiscito consultivo, conforme lo
establezca laley (art. 137. ine. 12).
Dispone que una ley deberá hacer efectiva la participación vecinal en la
gestión de los intereses públicos en el nivel municipal (arto 180).
Il) Constitución de la Provincia de Tucumán (sancionada el 18/04/90y
publicada e122/01/91).
No contiene institutos de democracia semidirccta.
m) Constitución de la Provincia de Formosa (sancionadaei03/04/91 y
publicada el 03/04/91).
Recepta genéricamente al Plebiscito y al Referéndum, conforme a las le-
yes que reglamenten su ejercicio (art. 4°).
Con respecto a la enmienda o reforma de un sólo artículo. determina que
sancionada por la Legislatura, debe ser ratificada por el voto afirmativo de la
mayoría del pueblo (convocado para la primera elección provincial que se
reallce) siempre que se supere el 50% de los electores del padrón electoral
(art.126).
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194GUSTAVO CASTIÑEIRA DE DIOS
FORMAS SEMIDIRECfAS DE DEMOCRACIA FN EL DmECHO r0811CO PftOVINCIAL 195
De la misma manera se establece que la ley Orgánica Municipal deberá
contemplarlos derechos de Iniciativa y Referéndum (art. 183).
n) Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Amártida e Islas del
Atlántico Sur (sancionada el 17/05/91).
Establece el mecanismo de Iniciativa Popular-tanto en el nivel provincial
como Municipal-, con un porcentaje (mínimo) del diez por ciento de los votos
efectivamente emitidos en la última elección provincial (art. 207) o del veinti-
cinco porciemo si se trata de un proyecto de Reforma Constitucional (art.191).
Sibien el porcentaje exigido es alto, su vinculación con los resultados de
la última elección provincial nos parece satisfactoria. por cuanto tiene la sufi-
ciente elasticidad como para mejorar la efectivización real de dicha forma.
Deja a la ley reglamentaria la determinación de la forma y modo de aplica-ción de tal mecanismo ydispone su aplicación en el ámbito municipal (art. 207).
Para que prospere un proyecto de consulta popular, se debe contar con el
voto favorable de dos tercios de los miembros de la Legislatura (art. 208) y se
limitan los temas (no se pueden tratar leyes tributarias ni de presupuesto).
Elarto 191 dispone que la enmienda de un sólo artículo puede ser resuelta
por la Legislatura, pero tiene que ser aprobada por referéndum (plebiscito).
Acepta la Revocatoria Popular de cualquier funcionario de cargo electivo.
dejando a la leyla reglamentación pertinente, pero estableciendo un piso del
20% de ciudadanos con firmas certificadas por y ante la Justicia Electoral y
disponiendo que no se pueda ejercer antes de transcurrido el cincuenta por
ciento del período de gestión (art. 209).
Pensamos que lo gravoso de los requisitos expuestos tornan inviable laaplicación de tal mecanismo de remoción.
fi) Constitución de la Provincia de Corrientes (sancionada el 12/02/93 y publicada el 25/02193).
Contempla genéricamente los derechos de iniciativa, referéndum y revo-
catoria, en el orden Municipal. en la forma que los reglamente la ley, sin dar
pautas o principios rectores al efecto (art. 170).
o) Constitución,de la Provincia del Chaco (1957-1994)
Reconoce los derechos de iniciativa popular, consulta popular y revoca-
toria, los cuales deberán ser reglamenrados por la ley, con base a ciertoscondicionantes:
LaIniciativa Popular puede ser utilizada para presentar proyectos de ley
u ordenanzas y se excluye para remas referidos a tributos. presupuesto y
~."
reforma de la constitución. Requerirá la petición de no más del 3% de los
electores del padrón electoral correspondiente. Se exige expreso tratamiento
en un plazo de 12 meses, pero no establece un procedi.miento a seguir en cas?
de incumplimiento de esta obligación, de modificaCión o rechazo de la hu~
dativa (art. 2, inc. 1).
La ley 4313 ha estipulado que el porcentaje para pres~nta~ proyectos
-con sus proposiciones claras yfundamentos- no debe ser mfenor a11,50%,
debiendo estar las firmas certificadas por escribano público, juez de paz o
autoridad policial-gratuitas las dos últimas- y acompañadas de su respec-
tiva aclaración y datos de identidad. Se determina que no se pueden ~res~n-
tar iniciativas referentes a tributos, presupuesto y reforma de la constituCión
provincial (arto 2, "a").
Esta implementación de limitaciones de temas por ví~ legislativa, nos
parece a todas luces inconstitucional. La norma reglamentana tampoco .acla-
ra el destino del proyecto en caso de que se incumpla con el tratamiento
dentro del plazo fijado.
La Consulta Popular puede ser vinculante o no. En el prim~r caso exig.esu
convocatoria por una mayoría de 2/3 de los miembros de la Camara de DIpu-
tados, debiéndose votar por más del 50% de los lectores del ~a.drón y ~~e el
voto afirmativo sea producido por más del 50% de los votos validos emitIdos
(art. 2, inc. 2).
Por su parte, para la Revocatoria de Mandatos, se determina q?e puede
alcanzar a los funcionarios electivos y por las mismas causales preVistas para
el juicio político. Necesita que la petición sea formulada por no menos del3%
de los ciudadanos de los padrones electorales respectivos. Para ser aprob.ada
requiere la votación afirmativa de la mayoría absoluta de los electores inS-
criptos (art. 2, inc. 3).
La ley 4313 aumenta el porcentaje exigido, elevándolo al 10% de los cit~-
dadanos del padrón electoral y establece que sólo podrá ejercitarse (6) seis
meses después de la asunción del cargo y hasta (6) sei~ meses an~e~ de la
cesación del respectivo mandato (art. 8). Se exigen los mismos reqUISitos de
certificación de firmas que para la Iniciativa.
Una vez verificados por la Cámara el cumplimiento de los requisitos. se
convocará a comicios obligatorios. Aprobado por la mayoría absoluta de los
electores inscriptos en el padrón provincial el funcionario sujeto a revocato-
ria, queda automáticamente destituido (arts. 13/15).
LaConstitución determina que en caso de que la necesidad de su reforma
no contara con la cantidad de 314 de los votos (artículo 209), pero alcanzara a
obtener los 2/3, será sometida al pueblo de la provincia para que se pronun-
cie en pro o en contra de la misma en la primera elección general que se
realice. Se considerará aprobada si la mayoría de los electores votar~ afirma-
tivamente, en cuyo supuesto, el poder ejecutivo, convocará a eleCCIOnes de
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196GUSTAVO C••STIÑl:lRA O[ DIOS
FORMAS SEMIDIRrC,AS DE DEMOCRACiA EN EL DEIUCHO rÚ~L1CO PROVINCIAL 197
conv.encionales (art. 211). El mismo mecanismo se determina para elcaso deenmienda o reforma de un sólo artículo-salvo que sea aprobado unánime-mente por la totalidad de los miembros de la legislatura- (art. 212).
p) Constitución de la Provincia de BucnosAires (sancionada el 13/09/94y publicada el 14/09/94).
Su sanción es posterior a la reforma Constitucional de 1994 y (al igualque en el caso de Chubut, Santa Cruz, Ciudad Autónoma de Buenos AiresSantiago del Estero y Salta) ajusta su texto a lo dispuesto por el arto 39 de I~CN" pero ampliando los límites de materias para su aplicación.
A.sídispone que .Ios electores pueden presentar proyectos de ley con ex-cepCló~ de los refendos a reforma constitucional, aprobación de tratados yc~n~emos, pre~upucsto. recursos, creación de municipios y de órganos juris-
d.lcclOnales, AI,lgual que en la Constitución Nacional se determina la obliga-ción de la Legislatura de darle expreso tratamiento dentro del término ded~ce,meses, pero sin especificar el procedimiento a seguir en caso de incum- pl~mlento, Se deja librado a,laJeyel fijar las condiciones, requisitos yporcen-taje de electores que deberan suscribir la iniciativa (art. 67 inc. 1).
En el caso de la consulta, se asimila al texto del arto40 de la CN., aceptan-do su convocator~a tanto por la Legislatura como por el Poder Ejecutivo den-tro,de sus respectivas competencias y disponiendo que pueda ser obligatoriay vlllculante -con el voto de 2/3 de los miembros de cada Cámara- o no(art, 67 inc. 2°),
, En el caso de consultas sobre proyectos legislativos, se requiere la mayo~na absoluta de los miembros de cada cámara (art. 67 inc. 30),
Re~ulta interesante la disposición 5° de tal norma citada, cuando permitea la legislatura con 2/3 del total de los miembros de cada Cámara, el estable-cer otras formas de participación ciudadana.
Creemos que no se podría instalar el procedimiento de Revocatoria Po-
pul~r por este,medio, puesto que los mecanismos de remoción de los funcio-nanos de los organos constituidos deben estar expresamente establecido enel texto constitucional.
q) Constitución de la Provincia de Santa Cruz, (sancionada el28/09/94 y promulgada el 30/09/94).
_C,o,otempla el caso de la lniciativa Popular, exigiendo que el proyecto o p~tlclon sea presentado con la firma del diez por ciento de ciudadanos ins-cn~tos en el ~adróo Electora! de la Provincia, en cuyo caso la Cámara estaráobhgada el mismo. No se establece ni plazo para dicha "dis u < '. o .n . ' 'd' . . " ,nlproce-
Imlento a segUlr en caso de que no se produzca, se altere o rechace tal pro-yecto (art.109).
Dispone el mecanismo de consulta popular obligatoria yvinculante CUan_ do es aprobado en la Cámara de diputados por mayoría absoluta de Sus
miembros. sin limitación de temas, con voto obligatorio yvinculante (art. 80).
Por su parte, se determina que las Cartas Orgánicas Municipales deberánasegurar los derechos de consulta e iniciativa popular (arts. 145. inc. 4 y 150,
inc.U).
r) Constitución de la Provincia de La Pampa (1994):
Reconoce el Referéndum o consulta Popular para cualquier asunto o de-cisión de interés general provincial o comunal, previendo el carácter vincu-
lante del mismo (art. 50).
s} Constitución de la Provincia del Chubut (sancionada elll /10/94).
Reconoce los derechos de Iniciativa Popular, Referéndum, Plebiscito o
Consulta Popular y Revocatoria de mandatos.
En cuanto a la Iniciativa Popular. establece que las leyes pueden tener origen en proyectos presentados por tal mecanismo (art. 136),
En el caso de la iniciativa Popular dispone el mismo porcentaje que elarto39 de la C N. (3%), pero sin límite de temas y acorta el plaw de tratamien-to por la Legislatura a seis meses (art. 263), aunque no determina los requisi-
tos, procedimientos ni efectos pertinentes.
Dispone que la Legislatura puede someter a consulta popular proyectos
de ley y que la aprobación del mismo lo convierte en ley.
Recepta el Plebiscito (\0 denomina referéndum) para los casos en que se produzca la delegación de atribuciones legislativas o jurisdiccionales en or-ganismos supraprovinciales. para lo que requiere la aprobación del total delos miembros de la Legislatura. sujeta a referéndum popular posterior (art. 1