CAPITAL SOCIAL- PARTE DEL PROBLEMA, PARTE … · Universidad del Estado de Michigan ... Edgar...

SÓLO PARA PARTICIPANTES

DOCUMENTO DE REFERENCIADDR/120 de septiembre de 2001

ORIGINAL: ESPAÑOL

CEPALComisión Económica para América Latina y el CaribeUniversidad del Estado de Michigan

Conferencia “En busca de un nuevo paradigma: capital social yreducción de la pobreza en América Latina y el Caribe”

Santiago de Chile, 24 al 26 de septiembre de 2001

CAPITAL SOCIAL – PARTE DEL PROBLEMA, PARTEDE LA SOLUCIÓN

Su papel en la persistencia y en la superación de la pobrezaen América Latina y el Caribe

Este documento fue preparado por John Durston, consultor de la División de Desarrollo Social de la CEPAL.Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusivaresponsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización. El autor agradece los comentariosy las sugerencias de varios colegas, entre ellos Dianne Almeras, Irma Arriagada, Sergio Boisier, Iván Finot,Martine Dirven, Eugenio Lahera, Ricardo Jordan, Rolando Franco, Edgar Ortegón, Gerardo Mendoza y AlbaZambrano. En la preparación de este documento, contó con la valiosa colaboración de Francisca Miranda.

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ÍNDICE

Página

INTRODUCCIÓN................................................................................................................. 1

I. EL CAPITAL SOCIAL EN UN SISTEMA COMPLEJO.......................................... 3

A. LA GUERRA DE LAS DEFINICIONES ........................................................... 3

1. ¿Existe el capital social? .............................................................................. 32 Tres visiones diferentes ............................................................................... 33. Dos tipos de ‘propietarios’........................................................................... 44. Sistemas cerrados y mentes abiertas ............................................................ 65. Explicitando las opciones conceptuales de este trabajo............................... 6

B. DIVERSAS FORMAS Y DINÁMICAS DEL CAPITAL SOCIALEN SISTEMAS SOCIOCULTURALES............................................................. 6

1. Tres planos del sistema ................................................................................ 62. Confianza, reciprocidad y cooperación: los tres contenidos de las

relaciones e instituciones sociales de capital social. .................................... 93. Precursores, redes, equipos, comunidades y puentes................................... 10

C. INTERRELACIONES DE LAS DIVERSAS FORMAS DE CAPITALSOCIAL .............................................................................................................. 15

1. Reciprocidad y parentesco en la formación de capital social ...................... 152. La red de parentesco: reserva de recursos sociales ...................................... 153. Parentelas, grupos de apoyo y “hombres grandes” ...................................... 164. Refuerzos entre lo individual y lo colectivo en comunidades y barrios ..... 175. El prestigio comunitario del jefe como objetivo del hogar campesino........ 186. Ciudades y campesinos. ............................................................................... 19

D. EXCLUSIÓN SOCIAL: CAPITAL SOCIAL COMO PARTEDEL PROBLEMA............................................................................................... 20

1. Retornando a los fundadores........................................................................ 202. Transmisión intergeneracional de las oportunidades de vida y de

la influencia grupal ...................................................................................... 213. Por qué los pobres no acumulan: exclusión, dominación y clientelismo..... 214. Clientelismo: el estado como parte del problema ........................................ 225. La exclusión social dentro de la pobreza ..................................................... 22

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Página

II. TRES LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA QUE EL CAPITAL SOCIAL APORTE A LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA.................................. 23

A. PARTE DE LA SOLUCIÓN............................................................................... 23

1. Anticipos teóricos ........................................................................................ 232. De lo deductivo y lo inductivo a lo propositivo........................................... 24

B. PRIMERA LÍNEA ESTRATÉGICA: DE LA INVESTIGACIÓN-ACCIÓN A LA CONSOLIDACIÓN DEL CAPITAL SOCIALCOMUNITARIO................................................................................................. 24

1. Principios y amenazas de la gestión comunitaria ........................................ 272. Medidas para el desarrollo de capital social comunitario ............................ 28

C. SEGUNDA LÍNEA ESTRATÉGICA: FORMACIÓN DE EQUIPOSSINÉRGICOS ENTRE AGENTE Y ATENDIDOS ........................................... 29

1. Compromiso personal del funcionario público............................................ 292. Gestión comunitaria de la escuela pública en México y

Centroamérica.............................................................................................. 303. Desarrollo de relaciones de confianza y mejoramiento del desempeño

del funcionario en salud en Brasil................................................................ 31

D. TERCER LINEAMIENTO ESTRATÉGICO: FORMACIÓN Y RESPALDODE ACTORES SOCIALES POBRES EN EL ENTORNO MUNICIPAL ......... 32

1. ¿Por qué la superación de la pobreza pasa por la sociedad civil?................ 322. Capital social y empoderamiento................................................................. 333. Ejemplos de empoderamiento municipal en Guatemala, Ecuador

y Chile.......................................................................................................... 344. En la interfaz: políticas antipobreza en el mundo real ................................. 355. El tema tabú: el clientelismo en las democracias parlamentarias ................ 366. ¿Por qué la descentralización requiere un estado central fuerte?................. 397. Normas y conductas en la formación intencional del capital social ............ 408. Lecciones de la experiencia ......................................................................... 41

CONCLUSIONES.............................................................................................................. 42

BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 43

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INTRODUCCION

En este trabajo, definimos capital social como el contenido de ciertas relaciones sociales:las que combinan actitudes de confianza con conductas de reciprocidad y cooperación, queproporciona mayores beneficio para aquéllos que lo poseen, que lo que podría lograrse sin esteactivo.

El actual debate algo caótico sobre el concepto de capital social tiene la virtud de conectarvarios campos conceptuales, relevantes a estrategias alternativas de superación de la pobreza, tantoen los diagnósticos actuales de las causas de la persistencia de la pobreza como en las nuevasalternativas de política actualmente bajo consideración.

La aplicación de los mecanismos de mercado en las políticas sociales ya ha mostradoalgunas fallas (Cohen 2001), no menores que aquéllas asociadas con los anteriores intentos porestablecer sistemas de welfare state en la región. Por otra parte, actualmente hay una acumulaciónde experiencias con enfoques de política social que privilegian lo colectivo en una nueva óptica; sereglamentan los servicios y transferencias para producir incentivos a la asociación pero también seintroducen contenidos de cooperación y estímulos sociales al desempeño, que en conjuntocorresponden al marco conceptual del capital social.

Gobiernos centrales fuertes y la producción de shocks intencionales y beneficiosos a lossistemas locales que tradicionalmente reproducían la desigualdad y la exclusión, son piezasesenciales en esta nueva estrategia. Explícita o implícitamente, en estos programas se percibe alcapital social como parte del problema, en la medida que su concentración en pocas manos dificultala implementación efectiva de programas de formación de activos en manos de grupos pobres. Depaso, dejan en claro que el marco conceptual del capital social no es esencialmente conservadorsino una herramienta analítica neutral e útil para el diseño e implementación de estrategias muydiversas de superación de la pobreza.

Frente a los magros resultados anteriores y al agotamiento de las políticas antipobreza en laregión, estas nuevas miradas sobre el análisis de la reproducción de la pobreza y el fortalecimientode capacidades, junto a las primeras evidencias sobre la formación de capital social y sinergiaestado-sociedad civil en experiencias concretas, pueden aportar al diseño de mejorías en laspolíticas antipobreza, en éstas y en otras áreas, tanto al nivel local como nacional.

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I. EL CAPITAL SOCIAL EN UN SISTEMA COMPLEJO

A. LA GUERRA DE LAS DEFINICIONES

1. ¿Existe el capital social? Algunos economistas, tanto neoclásicos (Arrow 2000) comoneomarxistas (Fine 2001), han argumentado que el 'capital social' no es capital en sentido estricto ypleno. Lo hacen, sin embargo, desde definiciones muy diferentes del capital. Otros autores hanrefutado estos argumentos en contra del término y han desarrollado razonamientos detallados paraseñalar un cúmulo de puntos coincidentes entre el marco conceptual del capital social y el delcapital 'económico', particularmente el físico: la postergación del consumo en el esfuerzo deinversión, la desinversión, la capacidad de transformación, la convertibilidad, el deterioro, lacapacidad de crear otras formas de capacidad etc. De todas formas, el término figura en una vastabibliografía académica y de agencias internacionales de desarrollo, acumulada durante más de unadécada, y es difícil ya que se imponga algún nombre alternativo para el conjunto de temas que seanalizarán en este trabajo.

Donde no hay discusión es en que es urgente incorporar más estos aspectos sociales,culturales y contextuales al análisis de problemas y políticas de desarrollo, equidad y superación dela pobreza. Hay un amplio reconocimiento de que los individuos y las colectividades manejanrecursos intangibles, que son 'capitales' en el sentido general de activos cuya movilización permitelograr mejores resultados en emprendimientos y estrategias de lo que habría sido posible en suausencia (Coleman, 1990).

Persiste, también, una gran diversidad de posiciones intelectuales sobre el concepto y sobresus implicancias para las políticas públicas. En primer lugar, es posible detectar grados dediferencia entre los autores sobre capital social en un continuo ideológico que va desdeconservadores a progresistas: 'En el extremo progresista hay una preocupación con elempoderamiento, la ciudadanía, el pluralismo y la democratización. En el extremo másconservador, el capital social se ubica en un compromiso con estructuras familiares tradicionales yen un orden moral colectivo fundado en valores tradicionales.' (Gamarnikow y Green, 1999, citadosen Fine 2001).

Este continuo ideológico va desde la conformidad conservadora con las estructurassocioeconómicas nacionales existentes hasta las visiones de una necesidad de transformación totalde sistemas profundamente y esencialmente injustas e inequitativas. Pero el estudio empírico de lapobreza en América Latina y el Caribe indica, desde una postura optimista y reformista, lanecesidad de cambios en la relación entre el estado y los grupos pobres para poder cambiar lasdinámicas de la reproducción de la pobreza, de la exclusión y de la concentración de activos, entreellos, el capital social.

2. Tres visiones diferentes. Las posturas ideológicas evidenciadas en los escritos recientessobre capital social tienden a aglutinarse en torno a tres visiones del ser humano en la sociedad:i.) maximización individual por elección racional ('rational choice') mezclado con determinismoculturalista; ii) relación de clases determinante de superestructuras ideológicas y distribución debienes; y iii) sistemas sociales complejos basados en múltiples agentes. En el primer grupo deautores, el capital social es visto como normas de convivencia y conductas de cooperación quesurgen de resultados del ejercicio individual de una racionalidad de maximización de ganancia. Sepostula que aún las elecciones interesadas de "diablos racionales" producirían capital social como

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resultado de sus intereses individuales egoístas, porque hace posible mayores niveles deganancia.(Fukuyama 2000). Algunos autores extienden esta lógica de 'rational choice' a lasatisfacción de otras necesidades humanas no económicas, como las necesidades socioemocionales(Robison y Siles 2001). Los pensadores más conservadores, por su parte, tienden a percibir lacultura, definida en términos de creencias y normas, como la original "causa no causada"(Fukuyama 2000). La diferencia entre éste y el segundo grupo (al otro lado del contínuo) refleja lavieja discrepancia sobre la dirección de causalidad entre normas y conductas.

El tercer grupo constituye una tendencia creciente que percibe a la sociedad como unsistema complejo de tipo ecológico, con mecanismos de retroalimentación y diversos grados deconducción inteligente. Esta visión hace posible combinar elementos de los anteriores marcosconceptuales (el del individuo racional, el culturalista y el sociologizante). En este modelo el capitalsocial es visto como uno de los activos intangibles que movilizan múltiples agentes individuales ycolectivos en sus estrategias y emprendimientos. Como en todo sistema complejo, la causalidad noes unidireccional: un cambio en las normas o en las relaciones sociales puede originar un shock encualquier parte y en cualquier plano del sistema (Boisier 2000; Bebbington 2000). En vez de ver ala cultura abstracta como un programa rígido, la percibe como una acumulación de repertoriosalternativos y hasta contradictorios en constante retroalimentación y redefinición.

Otra manera de categorizar y analizar los escritos de las decenas de autores sobre capitalsocial es en términos de sus propias actitudes hacia el concepto. Edwards (1999) los divide en"entusiastas, tácticos y escépticos". Sólo la etiqueta 'tácticos' puede requerir explicación: son los queopinan que el capital social ofrece la posibilidad de hacer las cosas mejor y ofrece un discursointerdisciplinario unificador que permite discutir un amplio rango de preocupaciones (Edwards,citado en Fine 2001). El hecho de existir tantos entusiastas probablemente tiene que ver con elhecho de ser tan general el término que puede ser apropiado por diferentes escuelas teóricas ypolíticas (Fine 2001). Y la existencia de tantos escépticos parece ser una mezcla de personas quesienten un desagrado por el mero término 'capital social', los que han leído algún trabajo con el cualestán en desacuerdo -y los que exhiben una sana suspicacia frente a todo exceso de entusiasmointelectual y a toda promoción de modas.

3. Dos tipos de 'propietarios'. Las definiciones del capital social también pueden dividirseentre las de aquellos autores que lo consideran un atributo de individuos, expresado en las redes dereciprocidad a las cuales tienen acceso (Portes, 1998, Espinoza 1999), y aquellos que opinan que elcapital social es más bien un atributo de estructuras sociales: que existen, además de lasindividuales, formas colectivas de capital social, que son 'propiedad' de comunidades, clases ysociedades enteras (Coleman, 2000, Putnam 1993b y Bourdieu 1999). Esta discrepancia sobre la'propiedad' (ownership) del capital social tiene implicancias sobre quien controla este activo y quiense beneficia de sus resultados. Reflejan diferentes opiniones, por ende, sobre la viabilidad de formasasociativas de superación de la pobreza. Putzel por ejemplo, afirma que la confianza que existeentre los individuos que integran las redes no es un recurso de la sociedad como un todo, sinosolamente de cada individuo o grupo que está al centro de una red (Putzel 1997).

Tanto Bourdieu como Coleman hacen extensas referencias al capital social como atributo degrupos sociales, colectividades y comunidades. Ambos analizan el rol de las instituciones socialesen su creación. Bourdieu, por ejemplo, subraya la necesidad de realizar "inversión orientada a lainstitucionalización de las relaciones grupales" (Bourdieu,1987). Coleman es particularmenteexplícito sobre la cuestión que plantea Portes. Refiriéndose al aspecto de capital social comogenerador de bienes públicos, señala que el capital social no es una propiedad privada, divisible oalienable; sino que es un atributo de la estructura en la cual la persona se encuentra inmersa. El

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capital social, dice Coleman, beneficia a todos, no primariamente a las personas individualmente(Coleman, 1990).

North, cuya formulación del marco conceptual del neoinstitucionalismo económico es uno delos fundamentos del capital social, es explícito al centrar su análisis de instituciones en el nivelcomunitario y supracomunitario (North 1990). En general, tanto en la sociología como en laantropología, las "instituciones" son más atributos de colectividades que de individuos. A este nivelde análisis, la naturaleza de las relaciones no deriva de la suma de interacciones entre individuos,respondiendo a decisiones de interés personal, sino de sistemas complejos que emergen de lacoevolución de esas decisiones e interacciones. Uno de los desafíos del marco conceptual delcapital social es el de detectar los principios del funcionamiento de estos sistemas; otro es el deentender las retroalimentaciones entre acciones individuales, los sistemas que emergen de ellas, ylas maneras en que cambios en un nivel de abstracción llevan a cambios en el otro.

Estas posturas encontradas entre lo individual y lo colectivo, como señala Portes, reeditan unviejo debate de la sociología y la antropología, entre las posturas "sobresociologizadas" y las"subsociologizadas": la primera enfatiza, por ejemplo, la internalización de las normas colectivas yel impacto de relaciones e instituciones sociales sobre procesos económicos; mientras que lasegunda privilegia los cálculos y acciones interesados del individuo como el motor de todointercambio, tanto económico como social (Fukuyama 2000; Fine 2001). Aquí también Coleman esclaro y equilibrado al señalar que en realidad las personas no son completamente egoístas ni tomansus decisiones racionales con total independencia de los demás (Coleman, 1990).

Portes también reconoce el carácter colectivo del capital social. Se refiere a los beneficios dela pertenencia a un grupo, y al capital social como un aspecto de la estructura social que facilita lasacciones de personas y de actores corporativos. Destaca las funciones de control social de lasinstituciones del capital social y de sus "mecanismos apropiables por individuos y por grupos"(Portes, 1998). Según Portes, las tres funciones básicas del capital social son: como fuente decontrol social; como fuente de apoyo familiar; y como fuente de beneficios a través de redesextrafamiliares.

Evidentemente, las comunidades se componen de individuos, quienes se benefician delcapital social comunitario. Y gran parte de la riqueza del ideario del capital social radica justamenteen lo que aclara sobre la manera mediante la cual el capital social individual interactúa, a veces encontra pero en general para reforzar, las instituciones de capital social comunitario.

Ambos tipos de capital social pueden ser definidos en parte por sus efectos esperados(funciones no necesariamente cumplidas en todos los casos reales, por ser el capital social uno devarios factores necesarios o posibles para su ocurrencia). Estos dos conceptos son igualmenteválidos y complementarios, pero heurísticamente distintos. Tal como advierte Portes, no hay que"mezclar los intercambios diádicos [entre dos individuos] con aquéllos incrustados ["embedded"] enestructuras sociales mayores que garantizan su predictibilidad y su curso" (Portes, 1998).

Hay otras diferencias fundamentales entre las formas personales e impersonales del capitalsocial. Mientras que las primeras, expresadas en redes desaparecen si desaparece algunos de esosindividuos, las formas de capital social "institucionalizadas" perduran a pesar del recambio de susmiembros. El surgimiento en forma rápida de las manifestaciones de capital social suele basarseprincipalmente en los lazos existentes de carácter personal o en su creación a partir de las primerasinteracciones entre personas cuando empiezan a cooperar. Estas relaciones, sin embargo,desaparecen con igual rapidez ante condiciones adversas. Superar esta precariedad social implica un

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proceso de institucionalización: el establecimiento de normas y sobre todo de detalles deinterrelación y procedimientos que funcionan en forma eficaz para lograr objetivos compartidos.

4. Sistemas cerrados y mentes abiertas. Parece estar emergiendo una nueva teoría unificadaque va más allá de cada disciplina en particular pero que incorpora el estado del arte de cada una deellas. Porque las mismas críticas trans-disciplinarias han estimulado un debate más profundo, unadialéctica con el desarrollo de nuevas hipótesis y evaluaciones en cuanto a su papel en el desarrollo.Lo que está emergiendo en el debate sobre capital social es un paradigma supra-disciplinario, nosólo limitado al capital social sino un paradigma del sistema complejo de la sociedad humanaincorporando al capital social como uno de sus elementos explicativos de las dinámicas sociales.

Parece probable, sin embargo, que persistan grandes discrepancias entre las tres visionesteóricas sobre el capital social. Pero es esperable que al menos se reduzca la plétora de definicionesdel concepto, cada una con su carga ideológica respectiva. Ello permite escoger o combinar unmarco conceptual apropiado para cada problema analítico o de implementación concreta (algo usualen las ciencias sociales aplicadas), mientras la discrepancia vaya decantando y cristalizando en unavariedad más manejable de propuestas conceptuales sobre capital social. En este trabajo se hará unesfuerzo de este tipo, guiado por el objetivo 'táctico' de analizar los aportes realizados o potencialesdel concepto a las políticas públicas de superación de la pobreza en América Latina.

5. Explicitando las opciones conceptuales de este trabajo

El capital social ha sido tomado por pensadores e instituciones conservadoras para justificarel retiro del estado en aquellas comunidades que tienen capital social. Pero como cualquierconcepto, el capital social puede ser usado con la finalidad o el interés político de quien lo maneja.

En este trabajo, y de acuerdo con las diversas caracterizaciones de los autores sobre capitalsocial, resumidas arriba, nos ubicamos explícitamente en los campos de la complejidad (quepretende elaborar modelos de los sistemas humanos centrados en la retroalimentación entre locultural y lo estructural), los tácticos (quienes buscan su relevancia para la acción en el debate y enla observación de experiencias) y los progresistas (quienes sostienen que el capital social puedegatillar transiciones y potenciar reformas que buscan reducir las inequidades existentes).

Desde esta posición, y desde el marco conceptual particular del capital social que lasustenta, el debate y la experiencia empírica tienen un valor instrumental específico. Esto es, enprimer lugar, su valor para desmentir el 'mito tecnocrático': la idea que los pobres siguen siendopobres porque son un atado de carencias y patologías y necesitan que el tecnócrata les haga lascosas. Es una diferencia de la posición conservadora, porque la conclusión es que hay que darlespoder a los pobres, apoyar la potenciación de sus capacidades para la formación de su capital social,no dejarles a su suerte. Este último punto es más importante en países donde en las agenciaspúblicas hay una visión muy fuerte de paternalismo o hay una visión caritativa de la asistencia a lossectores pobres.

B. DIVERSAS FORMAS Y DINÁMICAS DE CAPITAL SOCIAL EN SISTEMASSOCIOCULTURALES

1. Tres planos del sistema. En el análisis que sigue hemos elegido una definición operativaconductivista del capital social, que privilegia la atención a las relaciones sociales por sobre losdiscursos normativos, pero que pretende analizar la pobreza desde una perspectiva holística en queel capital social se relaciona sistémicamente con otras formas de capital. Al decir que el capital

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social es el contenido de ciertas relaciones sociales, aquéllas caracterizadas por actitudes deconfianza y comportamientos de reciprocidad y cooperación, lo que no está dicho ahí es tanimportante como lo que está dicho.

Esta definición, a diferencia de algunas otras actualmente en uso, no se centra en las normasni en la cultura. En esta definición seguimos a Coleman y sobre todo a Bourdieu, que ven el capitalsocial como un recurso de las personas, los grupos y las colectividades en sus relaciones sociales,mientras que otros autores, como North, Putnam y Fukuyama, ponen el énfasis en aspectosculturales, valóricos, simbólicos y abstractos. Al poner el énfasis causal en las culturas entendidascomo sistemas normativos y cosmovisiones, se acerca peligrosamente a un simplista 'determinismocultural', descuidando la variabilidad y volatilidad de los sistemas normativos, es decir, la facilidadcon que son reelaborados en reacción a cambios en las estructuras sociales y en respuesta a otroscambios en el entorno.

Al definir capital social de esta manera, lo estamos distinguiendo heurísticamente de capitalcultural. Bourdieu, Bebbington, Sergio Boisier y otros, han hecho un aporte en este terreno al hablarde diferentes formas de capital intangible. Una conclusión inevitable de la discusión entre'culturalistas' y 'sociologizantes', es que las dos cosas están interactuando y no es que una determinea la otra. Esto se entiende mejor si se piensa que hay tres planos de un sólo gran sistemasociocultural. En la propuesta presentada aquí, hemos ubicado al capital social en el planoconductual de las relaciones y sistemas sociales, y al capital cultural en el plano abstracto, junto conel capital humano. (Ver Figura 1).

El análisis de los tres planos debe concentrarse en la interacción entre las condicionesobjetivas (planos material y conductual) y la diversidad de discursos (plano abstracto). Hay queanalizar cómo diferentes discursos presentan diferentes conductas a diferentes audiencias, y analizarlos resultados prácticos a los cuales lleva este juego entre normas, discursos y conductas.

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FIGURA 1. TRES PLANOS DE REALIDAD EN UN SISTEMA SOCIAL

Nota: por capital humano se entiende el conocimiento, sinónimo de capital cognitivo (Boisier2000). Por capital cultural se entiende el sistema simbólico de visiones del mundo y del serhumano y las normas y valores que complementan los comportamientos socialmente valorados.

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2. Confianza, reciprocidad y cooperación: los tres contenidos de las relaciones einstituciones sociales de capital social

a. Confianza. En el sentido usado aquí, de trust, la confianza individual es una actitud (no unaemoción) basada en la expectativa del comportamiento de la otra persona que participa en unarelación en el afecto que existe entre ambos. La confianza tiene un soporte cultural en el principiode reciprocidad, un soporte emocional en el afecto que se siente hacia personas que se muestranconfiables y quienes muestran confianza en nosotros. Se expresa en conductas reiteradas yreforzadas de expresiones que comunican esa confianza en discursos y en acciones de entrega delcontrol sobre bienes.

La presencia o ausencia de confianza es producto, no de una programación rígida de unacultura 'ancestral', sino de la iteración de interacciones con otras personas, que demuestran en laexperiencia acumulada que responderán con un quid pro quo1 a un acto de generosidad,alimentando un vínculo que combina la aceptación del riesgo con un sentimiento de afectividad ode identidad ampliada. Confiar implica una disposición a entregar el control de bienes propios alotro (o, en el caso de una institución, a sus autoridades). Significa, por ende, superar la aversión alriesgo, por lo menos con esa persona o grupo.

Sin embargo, mientras mayor es el valor de los bienes cuyo control es cedido o compartido,mayor es la tentación a la traición, es decir, el costo de oportunidad de seguir siendo confiable. Lanecesidad humana de tener en quien confiar, frente a un mundo de riesgos y amenazas, hace posibletanto las relaciones de capital social como la estafa basada en 'juegos de confianza' (por los 'con'men). Todos los grupos sociales alimentan los sentimientos de obligación del parentesco y lainternalización de normas de identidad comunitaria para evitar la traición. Cuando la traiciónocurre, constituye un aprendizaje traumático, un refuerzo negativo contra la confianza2.

b. Reciprocidad. En las Ciencias Sociales, en particular la antropología, el concepto dereciprocidad se ha construido sobre la base del clásico “Ensayo sobre el Don” de Marcel Mauss.

El “Ensayo sobre el Don”, escrito por Mauss a principios de siglo y publicado en los años50, identifica a la reciprocidad como principio regidor de las relaciones institucionales formales einformales a nivel de comunidad. Tanto en las sociedades premercantiles como en las nuestrasexiste una lógica de intercambio ajena a la lógica del mercado (aunque opera también en el ámbitodel mercado) que involucra el intercambio basados en obsequios (objetos, ayuda, favores). Unobsequio es a la vez una señal de disposición a iniciar una relación social y una obligaciónculturalmente sancionada a retribuir. En esta 'reciprocidad difusa', la compensación por un favor, unpréstamo o un “regalo” es obligatoria, pero no en forma inmediata ni siempre de equivalenciaprecisa, a diferencia de las transacciones mercantiles (Mauss, 1966).

En cualquier entorno socialmente delimitado (en una sociedad tradicional o en la mayoríade las comunidades de hoy), las relaciones sociales son establecidas a través de numerosasinteracciones pasadas y como potenciales que se prefiguran en una perspectiva de largo plazo. Enlas comunidades de membresía estable, las relaciones tienden a darse entre las mismas personas yfamilias en todos los ámbitos y en todas las instituciones de la vida humana: religiosa, jurídica,

1 En inglés 'tit for tat'- el principio esencial de la reciprocidad y, a la vez, de la cooperación. Ver abajo.2 No se trata en este caso de un permanente equilibrio cultural anti-capital social - siguiendo el estilo dePutnam (1993a) - pero donde ha ocurrido la traición con grandes costos o reiteradamente suele requerirtiempo y muchas experiencias positivas de confianza correspondida, para extinguirse.

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política, familiar y económica, en un mismo momento. Por esto, señala Mauss (1966), son“fenómenos totales” y las mismas comunidades son “sistemas totales” de carácter económico,religioso y jurídico a la vez. La reciprocidad, que a primera vista podría parecer un fenómeno socialmenor entre muchos, es, por ende, la base misma de las relaciones e instituciones de capital social .

Otros antropólogos que han aportado tempranamente a este marco conceptual son RaymondFirth, con su concepto de “organización social” referido a las relaciones regulares que generaninstituciones y estructuras sociales (Firth 1961) y George Foster, con sus trabajos sobre los“contratos diádicos”, que son la base de la interacción entre pares y de las redes que son ambasexpresiones de reciprocidad (Foster 1961). Los contratos diádicos, entendimientos informales ygeneralmente implícitos entre dos personas que mantienen intercambios en el tiempo, son a la vez elprimer eslabón de las redes centrados en el individuo, y la base de la organización social máscompleja que es en si un activo, esta vez colectiva.

c. Cooperación. La cooperación es la acción complementaria orientada al logro de losobjetivos compartidos de un emprendimiento común. Es diferenciable de la colaboración, que es elintercambio de aportes entre actores aliados que tienen emprendimientos y objetivos diferentesaunque compatibles. La cooperación emerge, en conjunto con la confianza y los vínculos dereciprocidad, como un resultado de la frecuente interacción de estrategias individuales. Estáteóricamente sustentada en las teorías de juegos y de la cooperación (Axelrod, 1984), que haceposible fomentar la cooperación mediante oportunidades interadas de confiar o traicionar; o bienpuede emerger como una consecuencia no planificada de la coevolución de estrategias de múltiplesagentes (“complexity”; Cowan et al 1994; Axelrod 1997).

3. Precursores, redes, equipos, comunidades y puentes

a. ¿De dónde viene el capital social? Materia prima, su activación y transformación

El capital social existe en potencia en todos los grupos humanos, porque sus 'precursores', sumateria prima, consiste en elementos socioculturales que son prácticamente universales. Sinembargo, el capital social no se encuentra en la misma magnitud en todas las agrupacioneshumanas, porque estos precursores no constituyen automáticamente y por si, capital.

OCHO PRECURSORES PARA CAPITAL SOCIAL:

• Memoria Social• Identidad (incluída Etnicidad)• Religión• Vecindad• Amistad• Parentesco• Principios de Reciprocidad horizontal y vertical• Satisfactores socioemocionales: pertenencia, afecto, honra, prestigio, autoestima, altruismo.

Aunque todas las personas tienen una serie de amigos y parientes con los cuales compartevarios de estos elementos, sólo en ciertos momentos quieren activar un proyecto personal (de vida obajo otro objetivo); entonces reclutan de esta reserva de posibles aliados, a algunas de estaspersonas. La amistad puede no ser instrumental y ser un valor en sí, pero en momentos de

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oportunidad, necesidad o frente a un riesgo, se reclutan algunos amigos o parientes para empezar unemprendimiento.

Los 'satisfactores socioemocionales'3 se obtienen en la interacción interpersonal y en losgrupos, aunque éstos no sean instrumentales. Responden a una necesidad humana de sociabilidadtan fundamental como las necesidades materiales (Durlauf 1999) y constituyen un estímulo a lainversión de tiempo y esfuerzo en la reciprocidad, en los grupos y las organizaciones porqueconllevan una recompensa (reward) inmediata a esta conducta, independientemente del éxito ofracaso del emprendimiento compartido.4

Cada uno de los elementos en la lista tiene características particulares, y se interrelacionande forma compleja. Algunas de estas materias primas son activables inmediatamente como capitalsocial; otras requieren mayor elaboración para ser integradas en un emprendimiento. Algunas sonutilizables principalmente por individuos, otras por colectividades, otras por ambos. Además deestar presentes en toda colectividad humana, estos precursores culturales, emocionales y de interéscompartido son importantes para el capital social porque se retroalimentan entre sí y lo refuerzancada vez que son activados. A continuación se resumen las características de las cuatro principalesformas de capital social (individual, grupal, comunitario y puente) y se analiza sus principalesdinámicas.

b. Capital social individual: los contratos diádicos y las redes egocentradas

En esta propuesta, el capital social individual se manifiesta principalmente en las relacionessociales que tiene la persona con características de un 'contrado diádico' informal con contenido deconfianza y reciprocidad, y se extiende a través de redes egocentradas. El capital social individualconsta del crédito que ha acumulado la persona en forma de reciprocidad difusa que puede reclamaren momentos de necesidad, a otras personas para las cuales ha realizado, en forma directa oindirecta, servicios o favores en cualquier momento en el pasado. Este recurso reside no en lapersona misma (como es el caso del capital humano o conocimiento) sino en las relaciones entrepersonas.

Las redes interpersonales simples son las formas más importantes del capital socialindividual. Los antropólogos hablan de un red egocentrada: cada uno tiene su propia y distinta red,que es un capital de cada individuo ( cuyo beneficio y manejo le son propios.)

En resumidas cuentas, el capital social individual se caracteriza por la reciprocidad difusa yel contrato informal entre dos personas, y se expresa en redes centradas en cada persona.

c. El capital social grupal es una extensión de las redes Ego-centradas, cuando se cruzanmuchos vínculos en un grupo cara a cara. Todos se conocen, todos son amigos por lo que existe unalto grado de cierre (Coleman, 1990) en la red. Las relaciones se cruzan entre sí y se densifican (porejemplo, entre 4 a 12 personas, como orden de magnitud), conformando un grupo capaz defuncionar como equipo o como empresa. Se trata de personas que tienen confianza entre sí ymúltiples relaciones de reciprocidad y compromiso. Este tipo de capital parece un campo fértil paraemprendimientos asociativos que pretenden generar ingresos en sectores pobres.

3 Para un análisis de la centralidad de estos 'bienes socioemocionales' en el surgimiento y la retroalimentaciónde las conductas del capital social, ver Robison y Siles 2001.4 Varias otras formas de capital también producen satisfacciones emocionales por su posesión, relacionadoscon algunos de las variables psicosociales mencionados aquí en el contexto del capital social.

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Como todas las formas de capital social, el grupal tiene aspectos horizontales - entre iguales- y verticales, entre personas con más o menos poder social. Estos pequeños grupos suelen tener unsólo líder - la persona con mayor prestigio y recursos económicos o políticos - quien mantienerelaciones de poder desigual con los otros integrantes y ejerce algún grado de control sobre ellos.

El capital social grupal puede entenderse como la forma más simple del capital socialcolectivo y también como una ampliación del capital social individual . Opera principalmente enbase a la reciprocidad individual entre los miembros del grupo. Suele estar orientada por losobjetivos personales del líder del grupo y su propósito usual es operar grupalmente como un sóloagente en el mercado (una empresa), orientación que puede extenderse a los contextos político yestatal, vistos por el grupo como extensiones del mercado con las correspondientes oportunidadesde ganancia (véase la discusión del clientelismo, abajo).

d. Capital social comunitario y de barrio.Ha sido un avance en la integración entre la cienciaeconómica y la sociológica/antropológica el amplio reconocimiento de que los intercambios y lasrelaciones económicas están 'inmersas', 'encrustadas' (embedded, Grannovetter 1985) en el sistemasocial, y en el sistema normativo que sustenta éste. ¿Podremos pensar que el capital social colectivotambién está incrustado en el sistema socio-cultural? Más bien, el capital social colectivo es unaspecto de este sistema: el sistema es en sí un capital.

El capital social comunitario consta de las estructuras que conforman las instituciones decooperación grupal. Reside no sólo en el conjunto de las relaciones interpersonales diádicas, sino enestos sistemas complejos, en sus estructuras normadoras, gestionarias y sancionadoras.Recordemos, al respecto, que las comunidades son mucho más que redes; más, incluso que redes"circunscritas" (bounded, Coleman, 1990). La definición clásica de comunidad abarca aspectos deactividad coordinada con cierto propósito común, autogobierno, superestructura cultural, y sentidode identidad.

• Sistemas institucionales comunitarios: en el nivel comunitario, las institucionessocioculturales - como una junta de vecinos - funcionan cuando tienen capital social.Pero no funcionan gracias al capital social de alguna persona en particular. Si descansaen el capital social de una sola persona o un sólo grupo, la institución ha sido cooptada.En la situación ideal la institucionalidad informal es propiedad de toda la comunidad:hay liderazgo y hay control social de sus miembros.

Por institución se entiende aquí un conjunto relativamente estable de roles y relaciones,bien establecidas, usanzas sociales que son características de la sociedad en cuestión"(Beattie,1966), y con normas que refuerzan y sancionan el desempeño de estos roles por diferentespersonas a través del tiempo. Las instituciones son "los órganos que realizan las funciones sociales";tienen una estructura de roles y son racionalizadas y conscientes; su análisis permite ordenar elestudio de una comunidad (Mitchell, 1968). Las instituciones tienen características de sistemas, yson a su vez partes de sistemas más amplios. Por un lado, son complejos de múltiples normas, porotro, son organizaciones de personas en roles reglamentados.

Las instituciones sociales se distinguen de las redes en que aquéllas son de mayorcomplejidad y reúnen las características de un sistema, con una superestructura cultural de normas yun conjunto de relaciones sociales estables. Las instituciones son sistemas que pueden producirsatisfactores para las necesidades sentidas de todo un grupo de personas o una parte del grupo ytambién producen efectos de retroalimentación que refuerzan su propia viabilidad como sistemacomplejo basado en múltiples agentes.

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Tanto los fundadores de la teoría del capital social como sus amplificadores posteriores (y suscríticos) han identificado una serie de características institucionales y funciones del capital socialcomunitario:

• el control social a través de la imposición de normas compartidas por el grupo y elsancionamiento por oprobio o castigo de individuos transgresores;

• la creación de confianza entre los miembros de un grupo;• la cooperación coordinada en tareas que exceden las capacidades de una red;• la resolución de conflictos por líderes o por una judicatura institucionalizada;• la movilización y gestión de recursos comunitarios;• la legitimación de líderes y ejecutivos con funciones de gestión y administración, y• la generación de ámbitos y estructuras de trabajo en equipo.• como beneficios más específicos que se puede esperar de las instituciones del capital

social comunitario:• la prevención y sanción del "free riders" o "polizontes" (i.e., individuos que quieren

beneficiarse del capital social sin aportar esfuerzo o recursos propios a sufortalecimiento);

• la producción de bienes públicos creados por estas formas colectivas de capital social,como prevención del delito, sistemas de riego, fondos rotatorios, resolución delconflicto, empresas asociativas más rentables, etc.

Tomando en cuenta el caveat de Portes (1998) sobre la necesidad de evitar las tautologías,hay que explicitar que la presencia del capital social comunitario no es garantía de que estosresultados deseados se produzcan, ya que dependen de la existencia de un conjunto de otrascondiciones favorables. La presencia de estos beneficios tampoco puede tomarse como prueba de lapresencia del capital social comunitario.

Pero la mayoría de los efectos identificados aquí están íntimamente ligados con la existenciade relaciones e instituciones del capital social comunitario que tienen objetivos explíticitos, por ellono es posible desarrollar el marco conceptual de capital social sin referirse a estos efectosesperados5.

La institucionalidad del capital social comunitario puede surgir a través de por lo menoscuatro procesos diferentes:

• la coevolución de estrategias de las personas (en un momento inicial de la formaciónde una comunidad nueva);

• las decisiones racionales y conscientes de los individuos que componen unacomunidad;

• la socialización de las normas relevantes de una cultura en la infancia y la niñez; o• puede ser inducida por una agencia externa que aplica una metodología de desarrollo

de capacidades de gestión comunitaria.

Las instituciones locales de cooperación y cogestión emergen como un resultado de lainteracción frecuente de estrategias individuales. Esto está teóricamente sustentado en dos enfoquesconceptuales distintos pero relacionados: el que postula la cooperación como un resultado de lasdecisiones racionales de agentes económicos ("rational choice"), reflejado también en las teorías de

5 Fine nota (2000), en un comentario a Portes, que todas las formas de capital se entienden solamente enreferencia a los efectos que se espera lograr con ellas.

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juegos y de la cooperación (Axelrod, 1984), y el que postula que estos arreglos surgen como unaconsecuencia no planificada de la coevolución de estrategias de múltiples agentes ("complexity").

e. Capital social de puente: eslabonamiento regional y nacional

En comunidades y barrios pobres una extensión importante del capital social, tantoindividual como grupal y comunitario, son los vínculos que dan acceso a personas e institucionesdistantes, tanto horizontales como verticales: horizontales, en organizaciones asociativas desegundo nivel en el territorio, que constituyen alianzas y coaliciones, y verticales con actores conmayor poder. Éste es el capital social "puente" ('bridging' Narayan 1999), parecido a lo queGranovetter llama 'lazos débiles'. Su importancia en el contexto de la pobreza es que el capitalsocial puente da acceso a otras formas de recursos, económicos y políticos, que son escasas alinterior de la comunidad o barrio (y obviamente en otros barrios pobres también).

Una de las formas más importantes del capital social puente se encuentra en la relaciónentre comunidades pobres y el estado central. En un contexto plenamente democrático este puentesirve para empoderar y para desarrollar sinergías, en lo que Woolcock (1998) llama'eslabonamiento' (linkage). En contextos menos democráticos, sin embargo, las desigualdades depoder inherentes a estas relaciones verticales con el estado se asocian con diversos grados deautoritarismo y clientelismo6.

f. Capital social societal. La materia prima del capital social existe, en formas propias a cadacultura, en todas las sociedades del mundo. En todas existe la habilidad de trabajar en equipo, laayuda mutua basada en una identidad compartida, etc. Pero existen también en un mismo medionormas culturales informales que siguen lógicas y formas diversas y hasta contradictorias.

Algunos autores han centrado su análisis de capital social a nivel nacional o societal, y sehan concentrado en las virtudes o debilidades de las 'culturas nacionales' con sistemas normativasintegradoras (North 1990, Putnam 1993a, Fukuyama 2000). Pero en naciones altamentesegmentadas socialmente y étnicamente (y estratificadas económicamente según estas mismaslíneas), es poco lo que se puede identificar como elementos culturales comunes a todos estossegmentos.

Por ende, no es posible formular generalizaciones válidas para todos los cientos de culturasy subculturas presentes en América Latina y el Caribe. No obstante, se puede decir que gran partede ellas muestra una enorme capacidad de metamorfosis, apropiándose e incorporando préstamosculturales en la recombinación de sus propias formas y lógicas. E incluso formas de cooperación ysolidaridad que aparecen poco en los comportamientos actuales no están pérdidas si no estánolvidadas, si persisten en la memoria social.

Una línea más promisoria es la seguida por Narayan (1999), al plantear que las sociedadesnacionales pueden clasificarse en un contínuo de baja a alta presencia de vínculos intergrupales,variable cruzada con la de gobiernos altamente funcionales o disfuncionales. Donde hay bajavinculación intergrupal o interestrato, la sociedad será altamente excluyente en el caso de contarcon un gobierno funcional y será conflictivo y estancado en el caso de un gobierno disfuncional(Narayan 1999: 13). En esta perspectiva, el análisis a nivel societal de la relación entre capital socialy persistente pobreza se dirige menos al terreno nebuloso de la falta de instituciones valóricas

6 Estas formas de capital son claramente parte del problema de la persistencia de la pobreza, pero no son lasúnicas. Se volverá a este punto en las sección D y en la segunda parte sobre orientaciones estratégicas.

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nacionales como eje explicativo, y más a las dinámicas específicas de exclusión social y de larelación entre capital social y estado disfuncional.

C. INTERRELACIONES DE LAS DIVERSAS FORMAS DE CAPITAL SOCIAL

El desafío de aplicar el concepto de capital social a la superación de la pobreza exigereferirse, entonces, a las desigualdades entre grupos, por un lado, y las relaciones entre diferentesformas y niveles sub-nacionales de capital social, por otro.

1. Reciprocidad y parentesco en la formación de capital social

El hogar tiene, además de sus recursos materiales y humanos, una categoría importante derecursos sociales, consistente esencialmente en lazos que fortalecen la cooperación con individuos ycon otros hogares. Ésta se basa no en una solidaridad impersonal sino en lazos interpersonales deindividuos concretos y específicos ,es decir, en el capital social de las personas que componen elhogar y en el hogar como un grupo o un equipo.

Aunque la reciprocidad es una forma de intercambio, se parece menos a una transaccióneconómica que a un intercambio repetido de regalos y favores sin compensación inmediata niexacta (por ende difusa), en que cada expresión de ayuda reafirma y fortalece la confianza entre lasdos personas involucradas (Mauss, 1966). He allí otro aspecto importante de la reciprocidad: ésta noes una relación grupal (o es grupal sólo en un sentido especial y sólo a través de un conjunto derelaciones individuales), sino que es una relación de acuerdo implícito estable entre dos personas, loque Foster llamó un "contrato diádico": un contrato totalmente informal, "diádico" porque es entredos (Foster, 1961). Estos contratos no explicitados entre dos personas, para ayudarse en tiempos denecesidad y en emprendimientos económicos de cierto riesgo, operan sobre todo en medios en quela sanción de la ley está débil (cf. Fukuyama 2000) y donde se requiere además alguna seguridadpersonal, de fe o confianza en la solidaridad de la otra persona...como en muchas situaciones de lavida moderna.

2. La red de parentesco: reserva de recursos sociales

Si bien las relaciones de reciprocidad estables más fuertes y confiables que puede tener unindividuo son aquéllas con sus parientes, no todos los parientes son participantes activos enrelaciones "diádicas": con un individuo dado (en jerga antropológica, un "Ego"). Al contrario, losparientes conocidos y reconocidos de un Ego no son más que una reserva potencial de relaciones dereciprocidad: con muchos parientes la interacción es sólo ocasional y casual, y con algunos hayrelaciones de conflicto que imposibilitan la reciprocidad estable con su carga afectiva positiva. Ycomo el conjunto de las personas que ocupan los roles de parentesco (hermano, tío, cuñado, etc.) esobjetivamente diferente para diferentes individuos, esta red de relaciones sociales potenciales es"Ego-centrada": cada Ego está al centro de una telaraña de parientes en círculos concéntricos, quese traslapa y se entrecruza con las redes de parentesco de los demás Egos en una misma comunidad.

Es tan fuerte el sentimiento de pertenencia, identidad y deber asociado al parentesco, tanfuncional al objetivo de asegurar la ayuda recíproca y la confianza, que en muchos medios de laregión se extiende el principio a amigos (parentesco 'ritual' o 'ficticio'), relación que se formaliza yse refuerza religiosamente mediante el compadrazgo y el padrinazgo de bautismo, matrimonio, yotros.

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3. Parentelas, grupos de apoyo y "hombres grandes"

De esta red abstracta de relaciones potenciales (a la cual se añaden vecinos, amigos ymiembros de la misma generación de Ego), cada jefe de familia mantiene activa relaciones dereciprocidad difusa con una red Ego-centrada mucho más reducida. También, como es obvio,participa en las redes Ego-centradas de sus parientes; a estas redes de relaciones reales deintercambio entre parientes se ha dado el nombre de parentelas. El hecho de que estas parentelas setraslapen entre sí en un denso tramado de relaciones de reciprocidad, con constantes intercambiosde ayuda, es lo que da una suerte de solidaridad invisible a la comunidad, mucho más fuerte de loque puede brindar el sentimiento abstracto de un interés social común frente al resto del mundo.

La parentela no es un "grupo social" en el sentido estricto de la teoría antropológica ysociológica, porque este último concepto denota algo más que una red dispersa o una simplecategoría de personas similares: un grupo social es un conjunto de personas con relaciones establesde interacción que tiene fronteras perceptibles, las que distinguen a sus integrantes de otras personasque no son miembros de ese grupo. En este sentido es que las parentelas Ego-centradas han sidollamadas "cuasi grupos" (Mayer, 1966).

Sin embargo, con gran frecuencia las parentelas constituyen la base de auténticos grupossociales, cuya presencia tiene importantes implicaciones para cualquier intento de intervención enuna comunidad o barrio donde ellas existen. Estos grupos sociales "reales" aunque informales songrupos de apoyo a individuos específicos y destacados, que en algunas culturas (comunidades de laszonas andinas, por ejemplo), son llamados "hombres grandes" o términos similares. Estos cuasigrupos, contrariamente al mito de la presión social para repartir cualquier ahorro, contribuye, en lascomunidades rurales, a que el hogar campesino logre acumular capital y crecer como empresa,mediante los aportes en trabajo de la red de reciprocidad. A cambio, los parientes menosempresariales o más jóvenes gozan de la seguridad de la ayuda del "hombre grande" en momentosde necesidad.

Como hemos visto, predomina la tendencia a que los jefes de hogar mayores tengan másrecursos y más status que los jóvenes en general, lo que da lugar a relaciones de reciprocidad"vertical" o de patrón-cliente. En el occidente de Guatemala la reciprocidad entre desiguales se basatambién en una estratificación social interna a la comunidad indígena, a veces fuerte, con herenciade abundantes bienes y de alto status de algunos padres a sus hijos. Por ende, muchos "hombresgrandes" dirigen grupos de apoyo relativamente estables y delimitados, basados en sus propiasparentelas pero aumentados en números por relaciones de padrinazgo y compadrazgo con varios noparientes. Estos grupos actúan como empresas económicas ampliadas y como facciones o cliques enapoyo a un hombre en particular en la competencia por prestigio dentro de la comunidad. Como susintegrantes no pueden ser al mismo tiempo integrantes de las parentelas de hombres de prestigiorivales, es conceptualmente válido hablar de grupos sociales auténticos en estos casos. En algunascomunidades, hay un sólo "hombre grande" que ha destacado sobre los demás. En otras, hay dos omás, todos con sus respectivos grupos de apoyo basados en la reciprocidad horizontal y vertical, loque da lugar a conflictos de facciones en los ámbitos económico, político y organizativo. Enmuchos casos, por lo demás, se da la paradoja, para reforzar lazos comerciales, de relaciones decompadrazgo con forasteros de estratos sociales no campesinos, que a veces son los mismos quehan despojado a las comunidades de tierras o de ganancias por ventas de productos.

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4. Refuerzos entre lo individual y lo colectivo en comunidades y barrios

Los procesos por los cuales el capital social institucional comunitario o "meso" surge delcapital social 'micro" o individual y, eventualmente, de otros orígenes son poco comprendidos,complejos y variados. Entenderlos es una tarea urgente para el avance de nuestro entendimiento dela interacción de estos dos niveles de capital social. Parece claro que las dos formas no sonantitéticas: el capital social individual es un precursor del capital social comunitario; y éste es unode los recursos que sirve para la acumulación de aquél.

El aumento de escala en las relaciones sociales estables pasa de un contrato diádico entredos individuos (precursor del capital social), a redes ego–centradas (capital social individual o"micro"), de las cuales a veces emergen instituciones comunitarias de capital social (nivel "meso")Es en este sentido que Coleman, (1990) considera que la existencia de redes densas es unacondición necesaria para la emergencia del capital social.

Las formas específicas que toma el capital social en las tres escalas (micro, meso y macro)son diferentes porque a los diferentes niveles operan diferentes problemáticas (Orstom, 1999). Entrelos niveles individual y comunitario, estas formas y lógicas se retroalimentan en general, pero enmuchas circunstancias conflictúan las lógicas individuales, las de grupo cerrado, y las de lacomunidad. Por ende, la existencia de capital social a nivel micro no garantiza que surja el capitalsocial meso o macro. No hay que olvidar tampoco que la existencia de capital social de cualquiertipo no garantiza la aparición de beneficios en todas las situaciones.

Por ejemplo, como señala Portes, "el capital social en la forma de control social[institucional] puede entrar en conflicto con el capital social en la forma de mediación de beneficiospor redes [individual]" (Portes, 1998). Esto es en parte así, según Portes, porque "la función de lasredes apretadas es precisamente la de facilitar la violación de aquellas normas [institucionales] parabeneficio privado [individual]". De hecho, en cierto sentido, las instituciones formales existen engran parte para contrarrestar el capital social individual (G. Sen 1997). No obstante, la operación deredes interpersonales es tolerada dentro de las normas básicas de las instituciones colectivas y losindividuos respetan estas normas, tanto porque los valores de éstas han sido internalizados comoporque su violación conlleva sanciones negativas por el grupo al individuo transgresor. El capitalsocial individual de las redes y el comunitario de las instituciones pueden ser simbióticos ysinérgicos, reforzándose y complementándose. Esto ocurre cuando existe una institucionalidadinformal comunitaria, cuyas normas colectivas incluyen no sólo prohibiciones y castigos sinotambién "premios" para el individuo, y pueden ser fuente de beneficios personales. El prestigio, losbienes públicos, las reglas que estimulan la reciprocidad son algunas de estas normas y mecanismospremiantes. Y las estrategias personales, al operar en este marco, refuerzan la institucionalidad.

Otra manera en que el capital social individual complementa al comunitario es en lapermanencia en el tiempo de ambos tipos, en su "estabilidad". Según Coleman, la estabilidad delcapital social depende de la estabilidad de las estrategias y relaciones individuales; las disrrupcionesde la organización social o de las relaciones sociales pueden ser altamente destructivas del capitalsocial" (Coleman, 1990).

Arrow (2000) también nos recuerda que las instituciones formales (aquéllas con estructuraslegales basadas en posiciones explícitamente definidas) son tanto o más importantes como lasinformales que constituyen el capital social. De hecho, Coleman argumenta que las institucionesformales pueden mantener estabilidad en contextos de gran inestabilidad de las relaciones yestrategias de los individuos. Cabe añadir, sin embargo, que las instituciones formales pueden estar

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vacías de capital social, manteniéndose solamente como cascarones por su existencia legal odesviadas hacia funciones de "familismo amoral" (Banfield 1951). Contrariamente, las institucionesinformales, aquéllas no apoyadas por reglas escritas legales, pueden tener gran estabilidad y puedencompenetrar las formales, alterando sus lógicas pero asegurando su estabilidad y eficacia.

5. El prestigio comunitario del jefe como objetivo del hogar campesino

Gran parte del debate teórico sobre capital social se ha desarrollado o bien en abstracto, sinreferencias a situaciones concretas y locales, o bien referido (explícita o implícitamente) a contextosurbanos. Las comunidades rurales, particularmente las comunidades campesinas de América Latina,presentan particularidades que exigen un trato específico en cuanto a varias de las cuestionesanalizadas en las páginas precedentes. Como señala Woolcock, aunque “la pobreza en términosestrictamente económicos puede ser tan intensa en el campo como en la ciudad7, [pero] la presenciaen el primer contexto de redes comunitarias más estrechas y duraderas previene muchasmanifestaciones de la pobreza asociadas con las grandes ciudades” (Woolcock ,1998). Pero no sóloes distinto el tema de la existencia, fuerza y utilidad del capital social comunitario en contextosrurales; también es posible que su consideración aporte al esclarecimiento del debate conceptualsobre capital social en general.

Se postula aquí que mirando las comunidades rurales se aclaran aspectos del capital socialcomunitario que son menos nítidos en las redes informales urbanas, que han alimentado gran partede la reflexión teórica sobre el tema. Esto es particularmente cierto en la medida en que esta miradapermite dar mayor centralidad a la dimensión territorial del capital social.

Es una hipótesis razonable que la comunidad rural provee un ambiente ideal para queemerja o sea creado capital social8. La estabilidad relativa de relaciones interpersonales cruzadaspor parentesco, en un espacio local durante toda la vida, promete ser un tipo de precursor del capitalsocial. Pero es importante no caer en un romanticismo bucólico acerca de la vida rural, evitando el“comunitarismo” y el “campesinismo” como visión idealizada. No obstante, es en las comunidadescampesinas, con sus abundantes 'precursores' para la formación de capital social (identidadcompartida y memoria histórica por ser grupo local descendiente de ancestros comunes, con granpermanencia de sus residentes y fuertes lazos de parentesco y de una institucionalidad socio-culturalconstituida) donde mejor se puede entender, por ejemplo, la dinámica por la cual se puedencomplementar el capital social individual y el colectivo.

El hogar campesino jerarquiza sus diferentes objetivos económicos y familiares en susdecisiones productivas. La visión del ciclo de desarrollo del hogar ayuda a entender cómo cambianlos objetivos extraeconómicos o "familiares" con las etapas de este ciclo. La prioridad que estableceel jefe de hogar evoluciona desde el objetivo prioritario de subsistencia/consumo del jefe joven, a laacumulación/capitalización del jefe de hogar de mediana edad, y a la maximación de su prestigio(mediante la combinación de riqueza, generosidad y servicio) del jefe mayor.

La importancia del prestigio en una comunidad campesina suele ser subestimada en losproyectos de desarrollo rural, en parte por ser éste un factor no-económico; pero probablementetambién porque se acepta el estereotipo de campesinos esencialmente iguales, es decir, igualmentepobres. Por otra parte, el técnico o profesional, desde su posición social superior, puede subestimar

7 En todas las países de la región, sin embargo, los porcentajes de pobreza y de indigencias son muchomayores en el campo que en la ciudad. Es decir, en las comunidades rurales aparentemente se asocianpresencia de capital social con una carencia extrema de otras formas complementarias de capital.8 Ya hay evidencias empíricas (y ¡cuantitativas! que apoyan la hipótesis de que existe más capital social en lascomunidades rurales. Ver PNUD 2000.

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el grado de respeto y admiración de que puede ser objeto un campesino entre sus pares. Finalmente,la escala de valores que determina el prestigio de un individuo varía de un contexto cultural a otro,aunque los tres factores que menciona el párrafo precedente sean básicamente universales.

En las zonas campesinas pobres de los Andes, México y Mesoamérica, el prestigio y elstatus (el rango social que resulta del prestigio ganado por un individuo) han sido tradicionalmenteasociados al desempeño de una serie de "cargos" cívico-religiosos que exigen una gran dedicaciónde recursos materiales y de tiempo del jefe de hogar.

Una hipótesis de los primeros estudios antropológicos que actualmente está siendoreevaluada9 era que los gastos en fiestas funcionaban para lograr una nivelación de la riquezapersonal, al exigir mayores gastos a los hombres que habían logrado iniciar un proceso deacumulación de tal magnitud que podría llevar a su diferenciación social (mecanismos denivelación). Se ve ahora, por el contrario, que tanto el gasto como la dedicación de tiempo servíancomo inversiones en prestigio y en reciprocidad difusa (véase más abajo) que rendían posterioresbeneficios económicos: los gastos asociados a los cargos no reducían al que los detentaba (cófrade,alcalde rezador, principal, etc.) al nivel común de pobreza. Si bien durante el año posterior alauspicio de una gasto cívico-religioso se reducía el capital y el nivel de consumo de un hogar, a lalarga el jefe de hogar volvía a acrecentar su prestigio y su fortuna material.

Estos tradicionales cargos formales, cuyo desempeño era la manifestación más visible delprestigio de los jefes de hogar, han cambiado profundamente en las últimas décadas, por ejemplo,en el occidente de Guatemala. Aparte de varios cargos políticos formales que perduran y aumentan,dos nuevas instituciones formales han aumentado su presencia en este terreno: las sectasevangélicas y los proyectos de desarrollo o de ayuda internacional. Muchas de las actividades delviejo sistema cívico-religioso sincrético, que medio siglo atrás permitía a un jefe de hogar (conbastante tierra, hijos grandes y ahorros) mostrar su capacidad de gasto y su dedicación al prójimo,ahora han sido suplantadas por las de los cargos en congregaciones evangélicas, en las nuevasorganizaciones laicas católicas y, crecientemente, por los cargos de presidente de comité, promotor,etc., de la ayuda internacional para proyectos de desarrollo. Según algunos analistas (Stoll, 1990),estos puestos, que llevan además una esperanza de beneficios de clientela, surgen ahora como losnuevos "cargos" de prestigio comunitario para un jefe de hogar campesino.

6. Ciudades y campesinos

¿Es legítimo analizar las formas y dinámicas del capital social en barrios urbanos pobrescon la misma lupa (o el mismo microscopio, si se trata de profundizar en la relación psicosocialentre capital social y la constitución de la personalidad y la identidad social individual) con que semira la comunidad campesina o indígena? Hay fuertes razones que lo desaconsejan, entre ellas lapeculiaridad de las culturas ligadas a posesión y al cultivo de la tierra en el minifundio. De hecho,Jane Jacobs, la gran urbanista y candidata a inventora del concepto de capital social, subraya quesus análisis de los sistema sociales de las grandes urbes no son extendibles a comunidades rurales yni siquiera a ciudades pequeñas (Jacobs 1961).

Por otro lado, muchos barrios urbanos populares y marginados tienen característicasesenciales de una comunidad, y exhiben las relaciones e instituciones del capital social de maneramuy parecida al mundo campesino. Así, Roberts habló hace tiempo de los barrios y campamentosde las megalópolis latinoamericanos como 'ciudades de campesinos' por la manera en que

9 Sin embargo, el concepto de 'mecanismo de nivelación' ha entrado en la literatura transdisciplinaria delcapital como un dato no cuestionado.

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reproducen tanto los sistemas normativos como los lazos y instituciones concretos de los lugaresrurales de origen de los primeros migrantes, especialmente en los barrios urbanos más pobres(Richards y Roberts 1999). Jacobs misma define los principios claves del capital social en barriosde las grandes urbes en los siguientes términos: 'las personas invierten años de sus vidas enrelaciones significativas....una vez establecidas, estas redes se pueden expandir con relativa rapidez,tejiendo nuevas formas rescilientes y nuevas organizaciones...estas redes son el irremplazablecapital social de la urbe" (Jacobs 1961) -términos muy similares a lo que se usan en referencia acomunidades rurales. También señala con claridad el factor más importante para que barriosurbanos tengan capital social, un factor muy importante en el capital social colectivo de casi todasla comunidades rurales también: 'Dondequiera que barrios étnicos se desarrollan y son estables,poseen otra cualidad aparte de la identidad étnica: contienen a muchos individuos que se quedandonde están. Este factor, más que la mera identidad étnica, me parece el significativo' (Jacobs1961).

Lo que parece claro de estas referencias es que hay elementos compartidos, por lo menos enocasiones, en comunidades rurales y barrios populares urbanos. En cada caso, sin embargo, seproducen dinámicas únicas que lo apartan en menor o mayor grado de este modelo común, algo quevale tanto para las realidades de la pobreza rural como en los casos urbanos.

D. EXCLUSIÓN SOCIAL: CAPITAL SOCIAL COMO PARTE DEL PROBLEMA

El capital social ¿es bueno por definición? Es una opción válida definirlo en términos de losemprendimientos que pretenden lograr el bien común. A pesar de las acusaciones de tautología(Portes, 1998), es coherente definir cualquier forma de capital en términos de los resultados que seespera de ellos (Fine 2001)-siempre que la presencia de estos resultados no se tome como unaprueba de esa relación causal. Requiere, sin embargo, que se dedique una atención equivalente a lasinstitucionalidades informales contrarias al capital social así definido: la exclusión, la corrupción,las mafias, etc.

Resulta analíticamente más útil, sin embargo, definir el capital social en términos másneutrales, como un recurso que puede ser usado en emprendimientos que producen beneficios sólopara algunos y que excluyen o dañan al resto. Debemos considerar que el capital social es un activo,como el dinero: es bueno tenerlo. Todas las personas tienen capital social y lo usan en susestrategias, tanto en materias económicas, como en la satisfacción de otras necesidades más socialesy emocionales. Sin embargo, el capital social no está igualmente distribuído en la sociedad, ytampoco es en la pobreza dura donde más hay.

La cooperación en pequeños grupos organizados es claramente una tendencia universal delos seres humanos. Por otro lado, en sociedades complejas, es igualmente universal la tendencia aque estos grupos sean excluidos. Durlauf (1997) ha demostrado la dinámica por la cual esta últimatendencia lleva a una creciente y permanente desigualdad. Es decir, el capital social estáesencialmente conectado a la exclusión social, 'los procesos societales e institucionales queexcluyen a ciertos grupos de la plena participación en la vida social, económica cultural y políticade las sociedades (Narayan 1999).

1. Retornando a los fundadores

Bourdieu, Fukuyma, Edwards y Foley, entre otros, han señalado que el capital social sedistribuye en forma inequitativa en la sociedad, al igual que otras formas de capital. Es interesante

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notar que el tema del poder estaba relativamente ausente del debate en los Estados Unidos quesiguió la publicación del libro de Putnam en 1993 (Putnam 1993a, Narayan 1999). Fine harefleccionado extensamente sobre las implicancias de esta omisión. El hecho es que Bourdieuescribió hace más de una década que el capital social y el capital cultural (i.e., humano o cognitivo)son 'propiedad' de grupos o estratos socioeconómicos definidos y delimitados (Bourdieu 1987,citado en Fine 2001). Y Putzel (1997) señaló que aunque un grupo o estrato posee mucho capitalsocial, no puede percibir sus frutos potenciales sin acceso a otros recursos, especialmente losmateriales.

Actualmente el tema del poder y de la desigualdad en la posesión del capital social estávolviendo a ser incorporado en el debate: ''los lazos que unen también excluyen...los grupos y lasredes sólo funcionan mediante la inclusión de algunos y la exclusión de otros....en sociedadessocialmente diferenciadas...el capital social puede contribuir a mantener el status quo de laexclusión' Narayan 1999). El Banco Mundial ya endosa esta visión del capital social como parte delproblema, al decir que 'las...instituciones sociales forman parte del marco...[que] determina granparte de la dinámica que crea y sostiene la pobreza...(Banco Mundial 2001).

2. Transmisión intergeneracional de las oportunidades de vida y de la influencia grupal

La omisión del análisis los conflictos del poder en la sociedad contribuye a explicaciones de"reduccionismo culturalista" para entender porque los pobreza es tan persistente. Es necesariointegrar en el paradigma del capital social, por un lado, las pugnas entre grupos y estratos porconservar o ampliar su control sobre recursos escasos; y por otro lado, el impacto de eventosaleatorios históricos, en equilibrio de importancia explicativa con las normas culturalestradicionales. El concepto de capital social sirve tanto como para analizar la desigualdad como paraanalizar activos o recursos que tienen los pobres y que no están siendo activados. La posesión demucho capital social contribuye a la acumulación de capital humano y de los credencialeseducativos, además del capital simbólico del prestigio social (Bourdieu 1987). Quienes másmanejan sus redes de parentesco y amistades adquiridas en los establecimientos educacionalesexclusivos son las élites. La institucionalidad asociativa - es decir, el capital social colectivo- esmayor en el empresariado que en ningún otro sector socioeconómico (PNUD 2000; Guell yMárquez, en CEPAL 2001) . Cooperan, tienen reciprocidad, para no hablar de sus contactos comoactores sociales y sus influencias en las políticas públicas. En general, la estratificación de loscircuitos educativos es un factor clave en la transmisión desigual de las oportunidades de vida,mediante mecanismos culturales y sociales propios del capital social que son activados por grupos yestratos privilegiados (Bourdieu 1987; CEPAL, Panorama Social, varios años).

3. Por qué los pobres no acumulan: exclusión, dominación y clientelismo

Además de la utilidad del capital social de los estratos con mayor patrimonio para acaparary acumular más capital social, la baja tendencia de los pobres a la acumulación de capital social yde otras formas de capital puede explicarse en gran parte por intentos eficaces de limitar loscapitales intangibles de los pobres, destruirlos10, taparlos o desviarlos en relaciones en que granparte del beneficio lo sacan otros: el clientelismo. En el beneficio de una relación clientelar, hay uncapital social mayor de los 'patrones' que desarrollan un discurso y una práctica clientelar y uncapital social menor que es propiedad del cliente.

10 El capital social 'es el activo que menos sabemos construir -ciertamente, sabemos mucho más sobre comodestruirlo' (Bebbington 1999).,

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4. Clientelismo: el estado como parte del problema

Algunos de las propuestas más sugerentes sobre la aplicación del capital social almejoramiento de los programas antipobreza parten del supuesto de que hay una brecha entre estadoy sociedad civil (Evans 1996; Ostrom 1996). Sin embargo, todo parece indicar que la interfaz entreinstituciones gubernamentales y sociedad civil en América Latina y el Caribe (como en otrasregiones) está permeada de vínculos socioculturales de diverso tipo, sobre todo en las democraciasparlamentarias basadas en partidos políticos11.

Los principales de estos vínculos son el lobby -esfuerzos organizados y pagados para influiren las decisiones de administradores y legisladores- y el clientelismo. El clientelismo en AméricaLatina se manifiesta principalmente en cadenas de brokers políticos que manejan relacionesdesiguales y paternalistas con sus clientelas mediante el monopolio de la información y el controlde la dispensación de beneficios (Auyero 2000). Estas relaciones pueden ser analizadas en el marcoconceptual del capital social, sin precipitarse a postular que son o no son formas reales de capitalsocial, antes de su estudio empírico. Los primeros esfuerzos teóricos en esta dirección señalan, porejemplo, que 'los impactos negativos del capital social se manifiestan en grupos socialespoderosos... que no rinden cuentas a la ciudadanía y practican la corrupción y el amiguismo(cronyism)' (Narayan 1999). Parece evidente que el lobby y el clientelismo constituyen recursosrelevantes tanto para los objetivos de personas y grupos sociales como para los de partidos políticosy gobiernos.

Al igual que muchas otras formas de capital social, el lobby y el clientelismo son parte delproblema de la perpetuación de la pobreza y la desigualdad no porque sean malos en sí sino porqueestán mal distribuidas en la mayoría de las sociedades. En sus manifestaciones de mayorconcentración, donde unas pocas personas y grupos gozan de relaciones personales de altaconfianza con funcionarios públicos, reforzadas por compadrazgos y amistades, se producenademás graves problemas de corrupción. Y el clientelismo autoritario reproduce relaciones de poderextremadamente desiguales entre partidos políticos y grupos pobres, sobre todo cuando se aplicanlocalmente por 'hombres nexos' dominantes y 'padrinos'. Desde el punto de vista de la aplicación delmarco conceptual del capital social al mejoramiento de los programas antipobreza, el clientelismoen sus manifestaciones más excluyentes y dominantes constituye el principal ejemplo del capitalsocial como parte de este problema- una parte en que el estado mismo está fuertemente involucrado.

A nivel nacional, en países en que se combina el centralismo administrativo y empresarialcon primacía urbana, la retroalimentación entre concentración de capital social asociado con otrosactivos, por un lado, y amiguismo, lobby y clientelismo en el ejecutivo y la legislatura, por otro, ladinámica del capital social se expresa en términos muy similares al faccionalismo en unacomunidad, ya que todos los actores relevantes se conocen como personas.

5. La exclusión social dentro de la pobreza

Tampoco hay que olvidar que en la comunidad popular pobre también existe laheterogeniedad, la desigualdad y la imposición de proyectos personales en las relaciones informalesque permean las instituciones colectivas. En casi todas las comunidades y barrios pobres existe undiferenciación económica entre sus hogares, que en muchos casos aumenta con la integración y elcrecimiento económico. Estas diferencias de poder entre pobres hace posible la captura y distorsión

11 Se vuelve a este tema en la segunda parte de este estudio.

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de capital social y de sus precursores por grupos y facciones dominantes. Cuando estas faccionesinternas establecen puentes clientelares con actores sociales externos dominantes, se alimenta lapasividad al interior de la comunidad y se acentúa la diferenciación de sus facciones dominantes delresto.

II. TRES LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA QUE EL CAPITAL SOCIALAPORTE A LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA

A. PARTE DE LA SOLUCIÓN

1. Anticipos teóricos

En el marco conceptual desarrollado en la primera parte, ha quedado implícito que elcapital social es potencialmente 'parte de la solución' para la superación de la pobreza. El capitalsocial de los pobres sea, por definición, un activo intangible para sus proyectos personales de vida,sus emprendimientos grupales y sus esfuerzos organizados por lograr bienes públicos para lacomunidad. Las personas y comunidades pobres utilizan el capital social precisamente para salir dela pobreza material y para mejorar su calidad de vida en diversos otros sentidos. En esta segundaparte, se presentarán tres propuestas de estrategias para que el estado pueda aportar a lapotenciación del capital social colectivo, y para que estas personas superen la pobreza -superando elEstado mismo, de paso, su propio papel como parte del problema del capital social en lareproducción de las desigualdades y de la pobreza.

El diseño de instituciones formales de asociación y participación y la capacitación de lossupuestos beneficiarios en su gestión nunca lograrán sus objetivos a menos que las institucionessocioculturales informales de confianza, cooperación, liderazgo, prestigio, faccionalismo yclientelismo sean también temas de la política pública. Estas formas 'positivas y negativas' decapital social siguen dinámicas que son más determinantes de resultados de lo que son las lógicasformales. Igualmente relevante son las oportunidades que brinda el contexto más amplio, para quela formación del capital social de los pobres les sirva para renegociar las relaciones desiguales depoder -que constituyen justamente el capital social de actores y grupos sociales más favorecidos.Tanto las reglas y estructuras formales de la asociatividad como el capital social informal quedetermina su funcionamiento real y efectivo son activos intangibles que deben actuar en concierto,en una situación ideal. Existe bastante conocimiento sobre el diseño y los principios de gestión deinstituciones formales asociativas. El gran desafío actual es cómo trabajar sinérgicamente con lossistemas socioculturales específicos a cada caso, para formar instituciones productivas eficientes yactores sociales capaces de introducir shocks positivos en los sistemas locales y regionales quetienden a reproducir el status quo de desigualdad.

La posibilidad teórica de formación intencional de capital social y su puesta en práctica ensectores pobres descansa en la percepción de que es posible formar y acumular varias formas decapital social de manera relativamente rápida.Aunque la utilidad práctica del capital social para lapolítica pública ha sido cuestionada (Portes y Landolt, 1996), hay muchos estudios que evidencian yanalizan una importante sinergia de la institucionalidad informal del capital social en la sociedadcivil con la institucionalidad formal del estado, para diversos propósitos (Evans, 1996). Paraempezar, hay casos en que la política pública ha contribuido a la creación de capital social (Durston,1999); y hay estudios de su uso por el estado para lograr el "empoderamiento" de sectores socialesexcluidos y para aumentar el impacto de los servicios sociales en base a un fuerte compromisopersonal del funcionario con la comunidad local (Tendler,1997). Aunque esto parece ir en contra

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del óptimo del servidor público objetivo e imparcial, este lazo contribuye a la civilidad porque elcompromiso personal del funcionario es asociativo (con la comunidad como un todo) y noindividual (Evans, 1996).

Quedó planteada por algunos de los fundadores del concepto, la idea de que se puedeconstruir capital social, directa o indirectamente, realizando un potencial sinérgico que hay entreorganizaciones privadas y gobierno .(Coleman, 1990, Putnam, 1993a y 1993b).En esta propuesta,diversos incentivos del Estado para que los ciudadanos se asocien para recibir algún beneficiotendría el efecto de estimular confianza donde ésta no existe (rompiendo las barreras seculares detemor y desconfianza), y de reforzar hábitos de colaboración y asociación. De hecho, para Putnam,este subproducto de creación social es mucho más importante que el "premio" específico ensatisfacción de necesidades inmediatas que suele ser el objetivo formal de un proyecto participativodado, ya que se inicia el círculo virtuoso de acumulación de stocks de capital social, que se fortalececada vez que se usa.

2. De lo deductivo y lo inductivo a lo propositivo

Existen ya en América Latina algunos estudios empíricos y algunas experiencias deproyectos y programas en que los principios del capital social han sido aplicados (explícita oimplicitamente). Esto ya nos permite detectar algunas líneas generales sobre la manera en que elcapital social pueda aportar a la reducción de la pobreza a través de la acción estatal. La iteraciónentre el debate teórico (método deductivo) y la observación empírica (inductivo) promete ser lamanera más eficaz de derivar lecciones para mejorar la práctica. Todo lo que tiene que ver concapital social en sus múltiples facetas analizadas arriba y que apoya a la gente para salir de supobreza (en sentido amplio) es relevante a esta visión estratégica: el aumento de ingreso por trabajo;la entrega más eficiente de servicios subvencionados; el aumento de activos materiales eintangibles; y, finalmente, la superación de la pobreza social y política -la exclusión- queretroalimenta las otras partes del síndrome.

A continuación se ordenará una iteración entre teoría y práctica en torno a tres grandeslecciones que se derivan de ésta: i)la importancia de aplicar metodologías de investigación-acciónque apoyan la formación de capital social colectivo en organizaciones, comunidades y barriospobres; ii)la necesidad de una transformación de la relación entre la población pobre y los agentes yagencias de desarrollo de tecnocrática a sinérgica; y iii) la relevancia central de una agencia externapara la incubación y respaldo a actores sociales pobres como eje de la descentralización. El ordende presentación de estas tres lecciones no es casual: la primera requiere de la segunda para suimplementación exitosa y ambas descansan en la tercera para superar los obstáculos a laacumulación sostenida de activos por los pobres y la superación definitiva de la pobreza. Es decir,más que tres estrategias independientes, las tres líneas conforman tres hebras de una sola estrategiade política pública.

B. PRIMERA LÍNEA ESTRATÉGICA: DE LA INVESTIGACIÓN-ACCIÓN A LACONSOLIDACIÓN DEL CAPITAL SOCIAL COMUNITARIO

Una de las maneras de entender la dinámica y el potencial del capital social en los diversosniveles territoriales es en términos de círculos concéntricos en torno a la persona. Fukuyamapropone el concepto del 'radio de confianza'. El radio de la confianza más intensa es el de la familianuclear, pero a niveles menores de intensidad el radio de confianza puede corresponder a unacomunidad o a todo un grupo étnico(Fukuyama 2000). Extendiendo el concepto, se puede hablar

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también de un radio, mayor, de identidad (todas las personas con quienes uno se sienteidentificado), como de un radio de conocimiento (personas conocidas pero de otras identidades) yradios de reconocimiento (personas no conocidas directamente pero que uno puede asignar a algunaidentidad). Estos círculos mayores constituyen el pool potencial del cual uno elige su radio deconfianza. Y de su radio de confianza uno recluta los socios y aliados con quienes construye yalimenta vínculos de cooperación que son a la vez su "radio de afectos" y su capital socialindividual activado.

El capital social comunitario, por ejemplo, implica la ampliación de los radios de confianza,cooperación y afectividad desde el hogar, los parientes cercanos o el grupo pequeño a unacolectividad de personas quienes comparten algunos de los elementos de materia prima del capitalsocial (como la vecindad y la etnicidad). Aunque el concepto de comunidades puede incluir el de ununa "comunidad de intereses", en el caso de los pobres la vecindad territorial es una de las basesmás importantes del capital social comunitario generado por ellos mismos.

Uno de los principales obstáculos para la aplicación de los conceptos de capital social aldiseño de políticas y programas de superación de la pobreza es la dificultad de la medición delcapital social y de la relación entre éste y los impactos. Aunque han habido esfuerzos porcuantificar el capital social que constituyen adelantos importantes, varios autores (Portes, 1998,Fukuyama 2000, Fine 2001, Arrow 2000) han concluido que medición cuantitativa del capital socialestá aún lejos de ser factible. Fine argumenta que la medición no es posible porque las formas ydinámicas del capital social son específicas a cada caso concreto. Sin embargo, los primerosestudios empíricos sobre capital social están revelando constantes generales y generalizables queemergen de casos que son específicos solamente en sus detalles.

Parece, más bien, que el marco teórico del capital social aún carece con un consensosuficiente, anclado en lo empírico, para que haya claridad suficiente sobre exactamente cuálesindicadores cuantitativos hay que medir y cómo las mediciones deben ser interpretadas. Si esto esasí, todavía hay una necesidad prioritaria de investigaciones empíricas cualitativas que arrojennuevas hipótesis de trabajo mas finas, que puedan emerger de hallazgos no anticipados. Por otrolado, Arrow (2000) se pregunta si la preocupación por la cuantificación no nos está distrayendo dela posibilidad de diagnosticar y evaluar cualitativamente relaciones socioculturales específicas en lapoblación atendida, para mejorar el diseño de programas y proyectos, potenciando la confianza y lacooperación existentes y evitando o sanando conflictos entre facciones.

Estas mismas percepciones subyacen a gran parte de las sugerencias derivadas de losrecientes análisis del capital social en programas de superación de la pobreza en la región (e.g.,Bebbington 1999, Bahamondes 2001). La relevancia de la teoría del capital social para una agenciade desarrollo es que obliga a integrar una visión del sistema socio-cultural específico a cadacomunidad en el modelo manejado por la agencia (Bahamondes 2001). Tanto los activos colectivosde capital social, como su manejo por grupos e individuos para perpetuar privilegios, se manifiestanen un sistema socio-cultural con especificidades locales. Estos aspectos socio-culturales influyenfuertemente en el resultado de programas que pretenden ser 'técnicos' pero que ignoran estasvariables sistémicas socio-culturales.

La aplicación de métodos de análisis y evaluación cualitativas (Strauss y Corbin 1997;Patton 1980) permite elaborar un modelo simple del sistema sociocultural local por parte de laagencia externa, modelo que es refinado constantemente como parte regular del trabajo. Esteconocimiento de la realidad local permite potenciar las diferentes formas de capital socialdetectadas de manera apropiada a cada forma, en un contexto de desarrollo comunitario. Algunosejemplos de cómo este diagnóstico puede orientar el apoyo externo son:

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Para apoyar al capital social individual: crear canales en las organizaciones formales parala realización de una carrera personal a través de buen servicio institucional; permitir y apoyar concapacitación y contactos la 'salida' individual de lo colectivo para competir en el mercado laboralcomo premio de un período de servicio comunitario.

Capital social grupal: las microempresas deben ser autoseleccionadas, del tamaño delcírculo de confianza. Filtrar 'explotadores' y 'rivales' entre los postulantes a una empresa dada.

Capital social comunitario: analizar el sistema comunitario para planificar mejorparticipativamente; repetir aprendizajes a través de la práctica de cooperar para competir haciafuera.

La microempresa es un medio asociativo de creación de empleo productivo de formarápida, ágil y de bajo costo. Las federaciones microempresariales, en cambio, requieren un capitalsocial de tipo comunitario, y permiten economías de escala y mayor poder negociador. Otras dosformas comunitarias de asociatividad que contribuyeron a la superación de la pobreza de maneramenos directa pero no menos importante son aquellas que permiten o facilitan la construcción ygestión de infraestructura social, mejorando la calidad general de vida y liberando recursosmonetarios; y las asociaciones cívicas que actúan en la arena política como grupos de presión,negociando alianzas electorales, y haciendo lobby para asegurar la llegada efectiva de los beneficiosprometidos de los programas antipobreza.

El capital social comunitario complementa los servicios públicos de diversa manera. Enprimer lugar, fortalece la participación a nivel comunitario asociativo puede ser clave para articularlos servicios públicos con el individuo o el hogar. Esto es especialmente cierto en programas parasuperar la pobreza. Por otra parte, la elaboración de conceptos claros e indicadores de la existenciay grado de capital social comunitario puede aportar a una mejor evaluación de la 'viabilidad"económica de microempresas y hogares campesinos. La adecuada detección de este activo puedeaportar marginalmente la evaluación de la rentabilidad potencial de la pequeña empresa familiar,especialmente en comunidades rurales.

Las experiencias con estos enfoques en proyectos de superación de la pobreza indican quelas habilidades sociales e institucionales como liderazgo, conducción y gestión, trabajo en equipo,control social interno, transparencia y rendición de cuentas son 'formables' y 'transmisibles'(Durston 1999 y 2000). Es decir, las instituciones y normas del capital social comunitario, dondefaltan o donde han sido destruidas, pueden ser creadas intencionadamente por agentes externos,utilizando un amplio repertorio de metodologías de capacitación en la participación de base.

La capacitación colectiva tiene además algunos aspectos de concientización que aporta elsoporte normativo internalizado para la acumulación de capital social colectivo: que laorganizaciones son propiedad de todos, el prestigio es sobre todo reconocimiento del servicio alconjunto, etc.Por otra parte, las capacidades latentes de liderazgo están en muchas de las personasque son miembros, no sólo en el dirigente del momento. Si todos son capacitados, ningún líder esindispensable. Al fortalecer en la práctica la confianza y los vínculos, la institucionalidad informales reforzada por la formal y no subyugada o subsumida por ella: es reforzada por normas y porsatisfactores emocionales individuales. Incluso el desafío de las facciones internas puede serdisminuído a través de la capacitación, mediante la competencia normada entre ellas o la propuestade metas comunes mayores, que exigen cooperación intergrupal, y la supervisión de la práctica deésta (Durlauf 1999).

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Arrow ha expresado recientemente (2000) la duda fundamental de los escépticos frente alas propuestas de potenciar el capital social colectivo para superar la pobreza: si las organizacionesparticipativas creadas intencionalmente (como los distritos de riego) son realmente más eficientesque la gestión 'de arriba hacia abajo'. Es justamente en temas de la gestión de recursos naturalescomo el agua (pero también otros recursos de propiedad colectiva, como fondos rotatorios, etc.) quelas evidencias son más claras a favor de las ventajas de la autogestión asociativa. Uphoff, porejemplo, analiza en detalle cómo una asociación de regantes, en contra de la evaluación técnicaexterna, logró ganancias de la venta de sus cultivos en un año seco. En este caso, las normas decooperación que parecían ausentes fueron activadas por conductas participativas frente al desafíopráctico de la sequía, descubriéndose estos valores que estaban presentes en la cultura local pero endesuso (Uphoff 2000).

1. Principios y amenazas de la gestión comunitaria

Los principios generales para la máxima eficiencia del capital social en la gestión de recursoscolectivos y en la reproducción de su institucionalidad informal han sido deducidos por Ostrom ysus asociados después de analizar numerosos casos de estudio (Ver Recuadro 1).

Recuadro 1PRINCIPIOS Y AMENAZAS DE LA GESTIÓN COMUNITARIA (OSTROM)

PRINCIPIOS BÁSICOS PARA EL CONTROL COLECTIVO DE RECURSOS.

• Límites claramente definidos: los individuos u hogares con derechos a retirar unidades derecursos del RC y los límites del RC en sí, estarían claramente definidos;

• Congruencia entre las reglas de apropiación y de provisión y las condiciones locales: las reglasde uso que restringen tiempo, lugar, tecnología y/o cantidad de unidades del recurso, estánrelacionadas con las condiciones locales y con las reglas que norman la provisión de trabajo,materiales y/o dinero requeridos para mantener el recurso y la organización;

• Acuerdos de elección colectiva: la mayoría de los individuos que se ven afectados por lasreglas operacionales pueden participar en la modificación de estas;

• Supervisión: los supervisores, quienes auditan activamente las condiciones de los RC y elcomportamiento de los usuarios, son responsables ante los usuarios y/o son los mismosusuarios;

• Sanciones graduales: es probable que los usuarios que violan reglas operacionales recibansanciones graduales (dependiendo de la seriedad y del contexto de la ofensa) de parte de losotros usuarios, de funcionarios responsables ante los usuarios, o ambos.

• Mecanismos de solución de conflictos: los usuarios y sus funcionarios tienen acceso rápido amecanismos locales de bajo costo con el fin de dar solución a conflictos entre los usuarios oentre los usuarios y los funcionarios;

• Reconocimiento de los derechos de la organización: los derechos de los usuarios a diseñar suspropias instituciones no son disputados por autoridades gubernamentales externas;

• Actividades complementarias (en sistemas de mayor tamaño): la apropiación, provisión,supervisión, ejecución de las reglas, solución de conflictos y actividades de dirección estánorganizadas en múltiples estratos de emprendimientos complementarios.

AMENAZAS INTERNAS Y EXTERNAS

• Pensar en esquemas predefinidos;• Confianza excesiva en reglas simples de votación como mecanismo primario de decisión para

las opciones colectivas;

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• Cambios rápidos en la tecnología, en la población, en la disponibilidad de factores, en laimportancia relativa de las transacciones monetarias o en la heterogeneidad de losparticipantes;

• Deficiencias en la transmisión de una generación a otra de los principios operacionales sobrelos cuales se basa el sistema comunitario de administración y gestión;

• Dependencia exagerada de la ayuda externa;• Cooperación internacional que no toma en cuenta las instituciones y los conocimientos locales

o autóctonos;• Corrupción y otras formas de comportamiento oportunista;• Falta de arreglos institucionales a gran escala relacionados con la recopilación, agregación y

difusión de información confiable; con mecanismos de solución de conflictos imparciales y debajo costo; con sistemas educacionales y de extensión; o con mecanismos para proporcionarayuda en caso de desastres naturales u otros problemas mayores al nivel local.

Fuente: Elinor Ostrom, “Principios de diseño y amenazas a las organizaciones sustentables queadministran recursos comunes”, 1999 (http://www.fidamerica.cl).

Un área específica en que el capital social comunitario aporta al bien común tanto localcomo societal es en el manejo de ecosistemas intactos pero amenazados. La gestión participativapor parte de los habitantes y usuarios del grupo humano local de los ecosistemas locales y de susrecursos naturales puede ser clave en la preservación de éstas. Sin normas internalizadas ligadas a, yreforzadas por, instituciones sociales comunitarias o intercomunitarias, sin un control social propiodel grupo que sanciona las transgresiones individuales de estas normas, se produce “la tragedia delos recursos comunes”. Las familias individuales compiten entre si para maximizar su consumo delos recursos naturales que no son de propiedad de ninguna de ellas, y terminan depredándolos ydebilitando los ecosistemas de los cuales ellos mismos son parte.

Esto ocurre incluso en pueblos indígenas cuyos cosmovisiones tienen por sagradas la tierra,el agua, los bosques y los ríos, sobre todo cuando sus instituciones sociales han sido reprimidas,debilitadas o “capturadas” por grupos dominantes con otras lógicas. Los sistemas de valores nofuncionan sólos: son débilmente internalizados e imposibles de aplicar a las conductas prácticas sinel refuerzo, desde el plano socio-institucional del consenso, del control social y de unainstitucionalidad social del bien común. Para el Estado es menos eficaz crear una “policíaecológica” para proteger los ecosistemas de sus propios habitantes humanos que destinar losmismos recursos y apoyo a la reconstrucción y fortalecimiento del capital social institucional de lascomunidades locales. Con este apoyo externo podrán auto-gestionar el uso y cuidado de susrecursos naturales en ecosistemas locales o micro-regionales.

2. Medidas para el desarrollo de capital social comunitario

La confrontación de los estudios empíricos de proyectos recientes de fomento de la organizacióncomunitaria con el debate teórico acumulado permite sugerir, en conclusión, seis tipos de medidapara la formación del capital social comunitario:

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Recuadro 2MEDIDAS PARA EL DESARROLLO DE CAPITAL SOCIAL COMUNITARIO

1. Realizar un búsqueda de normas y prácticas de confianza, reciprocidad y cooperación en gruposlocales, aun en culturas aparentemente dominadas por el individualismo y el “familismo”.2. Evaluar cualitativamente la realidad local en cuanto a presencia de conflicto, rivalidades ydesconfianza para evitar fracazos en emprendimientos colectivos y para corregir estas debilidades.3. Realizar una “excavación arqueológica” del capital social, a fin de identificar episodiosanteriores de desarrollo colectivo que puedan haber sido reprimidos o desalentados, pero que se hanconservado en la tradición oral.4. Iniciar un proceso de desarrollo de aptitudes sociales en grupos de alta confianza integrados por3 a 15 hogares unidos por relaciones de parentesco, residencia y reciprocidad. Asegurar que estosgrupos, no sólo las facciones dominantes, estén representados en ejercicios de desarrollo de capitalsocial en los que participe toda la comunidad.5. Ofrecer reiteradas oportunidades de creación y refuerzo de lazos de familiaridad, amistad ycooperación a nivel comunitario.6. Tomar medidas para asegurar que la inversión en el capital social de las comunidades pobreslleve a beneficios materiales a corto plazo.

C. SEGUNDA LÍNEA ESTRATÉGICA: FORMACIÓN DE EQUIPOS SINÉRGICOSENTRE AGENTE Y ATENDIDOS

1. Compromiso personal del funcionario público

Parte del problema del capital social en la reproducción de la exclusión y de la pobreza estáen que las agencias y los agentes del desarrollo mantienen relaciones tecnocráticas y paternalistascon la población pobre. En un sistema estatal en que el cumplimiento de órdenes jerárquicas es elprincipal motivo de ser evaluado positivamente, una visión de los pobres como carentes defortalezas es funcional a esta rendición de cuentas hacia arriba. Parte de esta percepción es unatenaz ceguera frente al capital social y al capital humano presentes en las comunidades pobres.

Una de las propuestas más sugerentes para superar este obstáculo a la formación de capitalsocial en comunidades y barrios pobres es la de integrar el recurso de las redes interpersonales quecompenetran las relaciones Estado-sociedad, en sustitución del más clásico enfoque de estos dosestamentos como distintos e idealmente aislados uno del otro (Evans, 1996). El paradigmatradicional de la división de roles como esencia de la democracia anglosajona rechaza este tipo deligazón personal como generadora de corrupción y "rent-seeking", pero Evans (1996 al igual queTendler, 1997) presenta evidencia empírica y análisis para defender esta nueva tesis. Lacomplementariedad formal entre estado y sociedad suele dar frutos en sinergia con las redes deconfianza y reciprocidad entre funcionarios públicos reformistas y los sectores excluidos o actoresdébiles de la sociedad.

Lo que está sucediendo en algunos programas de servicios sociales estatales a la poblaciónpobre -educacional, salud, etc.- es que la persona del agente externo que trabaja en sectores pobrescambia su relación con los grupos atendidas, de las siguientes maneras:

• Cambio en rendición de cuentas: en vez de rendir cuentas a la burocracia, se estableceun nuevo mecanismo en el que es obligado a rendir cuentas a la población atendida.Esto tiene que ver con capital social en la medida que existe la capacidad en lapoblación de pedir rendición de cuentas al funcionario.

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• Cambio en motivación: en el sentido de un nuevo redescubrimiento por parte delagente público de una vocación de servicio. Está presente el contenido emocional ynormativo del capital social.

• Cambio en identificación: en el sentido de desprenderse voluntariamente de suidentidad de clase social como profesional e identificarse más con una comunidad depersonas de carne y hueso, conocida como individuos y como grupo, comunidad en laque él se identifica como un miembro más de la misma. Tanto los vínculos de lasrelaciones de amistad como la pertenencia a un conjunto son elementos de capitalsocial presentes en este cambio.

• Sinergia: en que esta relación es una relación de co-producción de bienes en que laagencia estatal como un todo y el conjunto de las comunidades pobres atendidasproducen en conjunto.

Es, evidentemente, una propuesta que encierra posibles peligros. Los lazos interpersonalesy de identidad de grupo obviamente dejan abierta la posibilidad de prácticas antidemocráticas. Peroesas prácticas por definición están castigadas por la ley, y las prohibiciones a los lazosinterpersonales entre funcionarios y privados presuponen (exageradamente, según Tendler 1997)una inclinación predominante a la corrupción. Sin embargo, es el contenido deshonesto de ciertasrelaciones de reciprocidad personal, y no las relaciones en sí y en general, que son dañinos a lainteracción Estado-sociedad civil. Evans postula que en los múltiples ejemplos de lazos positivos,los funcionarios públicos han desarrollado compromisos asociativos, no personales (Evans, 1996).Es decir, su lealtad es primariamente con la comunidad local, con la cual se sienten identificados,no con personas individuales. Mantener la distinción, subrayada en este trabajo, entre capital socialindividual y comunitario parece central para evitar este problema potencial en aplicación de lateoría del capital social al mejoramiento de los servicios públicos.

2. Gestión comunitaria de la escuela pública en México y Centroamérica

Un ejemplo de la aplicación práctica de estos principios es la cogestión comunitaria de laescuela. Las comunidades pobres cuentan con importantes recursos que pueden ser la base deaportes claves para el mejoramiento de la educación. La comunidad que es pobre en capitalmaterial, pero sí tiene capital humano propio (de conocimientos formales e informales), capitalcultural (normas y visiones de mundo en constante evolución) y capital social (relaciones deconfianza y cooperación), tres formas de capital no-material que pueden apoyar la acumulación delcapital humano formal de los alumnos en el campo pedagógico y en la gestión por una comunidadeducacional ampliada.

Esta apreciación surge del análisis de experiencias interesantes y generalmente exitosas deincorporación de la comunidad rural en el proceso pedagógico y en la gestión de la escuela, en seiscasos concretos: el de; el PARE de México; el EDUCO de El Salvador; el PRONADE deGuatemala; el de la Escuela Nueva en Colombia; el del PROHECO en Honduras (PROHECO1999)12.

La comunidad que es integrada a la co-gestión de la escuela se siente reconocida como tal,se da cuenta que puede cumplir con acciones prácticas como el traslado de materiales y 12 Estos programas comparten elementos con las escuelas de Aprendizaje Acelerada en Estados Unidos y elSECON de Brasil.

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construcción, pero sobre todo que tiene las capacidades para participar en la gestión de recursos.Frecuentemente, después de estas experiencias positivas en torno a la escuela, la comunidadtambién reactiva instituciones tradicionales en desuso, como el trabajo colectivo de beneficiocomunitario.

Ambos, maestro y vecino, aprenden y se benefician de este fortalecimiento del capitalsocial local aplicado a la educación de los niños, pero cuyos beneficios no se limitan a la educación.Es un aprendizaje para ambos lados, de destrezas sociales de trabajar en equipo, de liderazgo conrendición de cuentas; comunidad con demandas y responsabilidades frente al Estado, comoresultado de la autonomía en la gestión cotidiana de recursos públicos. En un caso tras otro, lasrelaciones entre maestro y comunidad gradualmente transcienden la lógica de exigencia y rendiciónde cuentas, para tomar la forma de trabajo en un equipo en que ambos lados están emocionalmenteinvolucrados.

El capital social original de la comunidad es fortalecido con esta práctica en la gestión de laescuela y, una vez revitalizado, puede ser transferido a otras esferas. La participación comunitariaen la gestión de la escuela es por ende interesante para otros programas, de vivienda, salud, aguapotable, electrificación, transferencia tecnológica y de fomento de empresas asociativas. En estadinámica positiva que se autorefuerza, la escuela empieza a ser aprovechada para otros proyectos,no sólo como espacio físico sino como una expresión de comunidad13.

3. Desarrollo de relaciones de confianza y mejoramiento del desempeño del funcionariode salud en Brasil

Son muchos los programas de atención a comunidades pobres que han introducido reglasque las empoderan formalmente frente a los funcionarios. Tendler comenta que las reformas en losservicios sociales públicos que exigen mayor satisfacción en la atención al cliente son buenos en si,pero ignoran las investigaciones organizacionales que muestran que las mejoría buscada en eldesempeño funcionario también "requiere un amplio contexto de relaciones de confianza" (Tendler,1997).

Según esta autora, existe una abundante evidencia de alto desempeño e impactossignificativos que demuestra que los funcionarios de gobierno exitosos son aquéllos que recibenmayor aprecio y reconocimiento por la comunidad donde ellos trabajan. Destaca un programa, en elámbito de la salud, en que se enfatizó el requerimiento de que los agentes debían vivir en las áreasen las que trabajaban, visitando regularmente los hogares. En este caso, los profesionalespermanecían como huéspedes en el interior de la comunidad, lo que posibilitó el hecho de que 'losciudadanos lograron confiar en los funcionarios públicos, al tiempo que el gobierno creó un fuertesentido de vocación y misión...' (Tendler 1997).

En este contexto, "los trabajadores públicos querían desempeñarse mejor para estar a laaltura de la nueva confianza de los clientes y ciudadanos; y los ciudadanos tenían conocimiento desus derechos. Se destaca que se incrementó la satisfacción en el trabajo mediante la ampliación dela variedad de labores desempeñadas, satisfaciendo las necesidades y privilegiando las relacionescon los ciudadanos clientes. "Las enfermeras se conviertieron en importantes personajes localesdentro de la comunidad, y adquirieron libertad sustancial para tomar decisiones ... las labores 'extra'asumidas voluntariamente... les daban mayor satisfacción laboral".

13 Es significativo que la primera formulación sociológica del concepto de capital social se refirió al potencialde la escuela en la pequeña comunidad 'cuyo centro lógico es en la mayoría de los casos la escuela' (Hanifan1920).

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Los funcionarios incrementaron la eficiencia y mejoraron el compromiso hacia el trabajo;"los agentes se sentían involucrados en una seria y gran misión pública ". El resultado fue que losfuncionarios locales de salud decían, "amo mi trabajo y nunca abandonaría mi comunidad".Concluye Tendler, 'La historia de la comunidad como monitor externo de los trabajadores de lasalud está inevitablemente vinculada a la idea de los trabajadores inmersos en la comunidad, através de relaciones que combinaban la confianza y el respeto...' (Tendler 1997)

A fin de cuentas, los funcionarios públicos siempre han tenido que rendir cuentas a alguienpor su desempeño, a quien les paga y les asegura el puesto: el Ministerio, la municipalidad, elpartido político, el sindicato. A los únicos que no rinden cuentas tradicionalmente es a la comunidadlocal. Tradicionalmente hay “triangulación”, cuando el funcionario entrega un servicio a la sociedadcivil, pero es contratado, evaluado y pagado por un tercer actor: el estado.

La reforma que resulta de la gestión de un programa o un servicio por la comunidad haceexplícito el reconocimiento de este hecho de triangulación entre comunidad, funcionario y Estado ycambia el sentido de esta triangulación. La comunidad no juega el papel de una empresa privada,sino que es parte del 'sector público no estatal', es decir es un actor social de la sociedad civil.

La negociación de un trabajo en equipo parte por la definición de un objetivo compartidopor todos. Supone un proceso previo de negociación, la elaboración de una meta compartida y laexplicación de responsabilidades aceptadas por cada parte. Estas precondiciones generan desde elcomienzo un clima de confianza y un deseo de colaboración. La negociación es sobre la estrategia ylas acciones a implementar. El propósito es generar la confianza necesaria para trabajar como unequipo. La sanción para los miembros del equipo amplio que no cumplen sus compromisos es sólomoral. La rendición de cuentas no es “diádica” sino que es de cada persona ante todos losintegrantes del equipo.Este cambio de relación hace que el control social no sea una amenaza sinoque contribuya a compartir la satisfacción de los logros, y es esencial para que el estado realmenteaporte al fortalecimiento del capital social comunitario.

D. TERCER LINEAMIENTO ESTRATÉGICO: FORMACIÓN Y RESPALDO DEACTORES SOCIALES POBRES EN EL ENTORNO MUNICIPAL

1. ¿Por qué la superación de la pobreza pasa por la sociedad civil?

Ni el diseño de programas de capacitación ni la formación de equipos sinérgicos entre elagente y la comunidad pobre son suficientes en sí para garantizar un impacto sustantivo ysustentable en el círculo vicioso de reproducción de la exclusión y la pobreza. Estos efectos tiendena extinguirse en el tiempo. Aunque efectivamente fortalecen la 'integración' interna en lacomunidad, barrio o organización, no crean suficiente capital social 'puente' en los sistemassociopoliticos micro-regional y nacional, que son precisamente los ámbitos en que el capital socialde grupos más favorecidos es activado y aplicado en estrategias para mantener y aumentarprivilegios, de una generación a la próxima.

Por ende, tanto la formación de capital social colectivo como la creación de vínculossocioemocionales entre agente y comunidad deben ser vistos también como bases sólidas para unanecesaria posterior incursión de la organización en los arenas políticas municipal y regional. Enesto, la agencia externa que aplica conceptos de capital social a la superación de la pobreza tieneotro papel que jugar, quizás el más clave de los tres. Se trata de fortalecer capacidades de

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propositividad y negociación, de 'incubar' a actores sociales embriónicos y de servir de apoyo deurgencia (backstopping) en momentos de crisis externa/interna, a la organización. El objetivoestratégico es de aplicar el capital social de los actores pobres a la producción de un shock alsistema socio-político, para provocar a su vez una fase de transición rápida hacia un nuevo estadodel sistema, que sea más descentralizado y más democrático y equitativo en la distribución.

Evidentemente, si el Estado se limita a canalizar nuevos recursos a través de los canalesinstitucionales existentes, aunque sea para algo llamado ‘capital social’, estos recursos seráncapturados y distribuidos a través de las relaciones informales y según las reglas no escritas delclientelismo pasivo. Para fortalecer el capital social de sectores excluidos y para transformarlos enactores sociales válidos, es necesario que el Estado tome un rol mucho más proactivo, incubando alas organizaciones embriónicas en sus primeros años. También las agencias públicas nacionalestendrán que desarrollar capacidades de intervención rápida cuando estos nuevos actores irrumpen enel sistema complejo adaptativo de la política comunal, y los otros actores tradicionales co-adaptansus estrategias. Las transiciones sistémicas en estas circunstancias pueden ocurrir con sorprendenterapidez, porque los ajustes que los actores hacen a sus estrategias son necesariamente instantáneas yconforman una reacción en cadena (Cowan et al. 1994).

2. Capital social y empoderamiento

La importancia de la teoría del capital social para las estrategias de superación de la pobrezay de integración de sectores sociales excluidos está en la manera en que complementa el“empowerment” (“empoderamiento”o “facultamiento”; ver Recuadro 3). De hecho, Putnam hasugerido que la teoría del capital social “profundiza la base conceptual del “empowerment”(Putnam, 1993b). El empoderamiento en el contexto de una estrategia social es un proceso selectivoconsciente e intencionado que tiene como objetivo la igualación de oportunidades entre los actoressociales. El criterio central es de transformación de sectores sociales excluidos en actores, y denivelación hacia arriba de actores débiles. El empowerment ha sido definido como el proceso por elcual la autoridad y la habilidad se ganan, se desarrollan, se toman o se facilitan (Staples 1990).Alternativamente, el énfasis está en que el grupo y las personas protagonizan su propioempoderamiento, no en una entidad superior que le da poder (G. Sen 1997). Es la antítesis delpaternalismo, la esencia de la autogestión a través de la pedagogía constructivista, que construyesobre las fuerzas existentes de una persona o grupo social -sus capacidades- para “potenciarlas”, esdecir, aumentar y realizar esas fuerzas potenciales pre-existentes.

Gita Sen ha refinado el concepto de empoderamiento y lo ha relacionado con el de capitalsocial visto como problema y como solución. Para ella empoderar significa 'cambiar las relacionesde poder a favor de aquéllos que previamente ejercían poco poder en sus propias vidas...es elproceso de ganar control'. La descentralización no significa empoderamiento para los pobres si,como suele suceder, los jerarcas locales son mucho más poderosos que ellos. En respuesta, 'muchosprogramas de desarrollo...han elevado el control [de los pobres] sobre recursos externos'. Como elempoderamiento no es un proceso neutral sino que cambia las relaciones de poder, provocaconflictos, que 'no son necesariamente dañinos y pueden incluso catalizar el proceso deempoderamiento.' (G. Sen 1997).

Obviamente, los grupos y comunidades que cuentan con un fuerte stock de capital social ensus varias manifestaciones pueden cumplir mejor y más rápidamente con estas condiciones delempoderamiento. El acceso a redes que trascienden el círculo cerrado de la comunidad pobre, porun lado, y el capital social comunitario manifestado en diferentes formas de asociatividad, por otro,son elementos importantes del empoderamiento. Coleman explica este último punto en términos de

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que los actores sociales débiles “tenderán a desarrollar redes con cierre (closure) para fortalecer suposición relativa a actores más poderosos' (Coleman, 1990).

El criterio central es de transformación de sectores sociales excluidos en actores, y denivelación hacia arriba de actores débiles. Una vez construida esta base (Recuadro 3) de condicionesfacilitadoras del empoderamiento y de constitución de un actor social, cobran relevancia los criteriosde una participación efectiva, como la apropiación de instrumentos y capacidades propositivas,negociativas y ejecutivas.

Recuadro 3

EMPODERAMIENTO

- Creación de espacios institucionales adecuados para que sectores excluidos participen en el quehacerpolítico público;

- Formalización de derechos legales y resguardo de su conocimiento y respeto;

- Fomento de organización en que las personas que integran el sector social excluido puedan efectivamenteparticipar e influir en las estrategias adoptadas por la sociedad. Esta influencia se logra cuando laorganización hace posible extender y ampliar la red social de las personas que la integran.

- Transmisión de capacidades para el ejercicio de la ciudadanía y la producción, incluyendo los saberesinstrumentales esenciales además de herramientas para analizar dinámicas económicas y políticas relevantes.

- Creación de acceso a y control sobre recursos y activos (materiales, financieros y de información “dedominio público”) para posibilitar el efectivo aprovechamiento de espacios, derechos, organización ycapacidades, en competencia y en concierto con otros actores.

- Apropiación de instrumentos y capacidades propositivas, negociativas y ejecutivas.

- El acceso a redes que trascienden el círculo cerrado de la comunidad pobre y el capital socialcomunitario , manifestado en diferentes formas de asociatividad.

3. Ejemplos de empoderamiento municipal en Guatemala, Ecuador y Chile

Las comunidades campesinas de Chiquimula (Guatemala), atendidas por el proyectoantipobreza del Programa de Apoyo a los Pequeños Productores de Zacapa y Chiquimula(PROZACHI), mostraban una cultura relativamente individualista y de dependencia y dominación,pero que, paradójicamente, exhibía a la vez un amplio y dinámico repertorio de normas diversas,incluidas las que podrán servir de soporte simbólico a prácticas solidarias y recíprocas. Chiquimulaparecía carecer de las instituciones del capital social. Pero al rescatar las prácticas institucionalesdel pasado y surgir nuevos contextos y oportunidades para desarrollar nuevas estrategias grupales,fue posible crear capital social en estas comunidades, con apoyo externo y capacitación, y convertirasí a un sector excluido en un actor social del escenario microrregional.

Uno de los primeros signos de este cambio fue la campaña exitosa a concejal municipal deuno de los líderes comunitarios formados en el Programa, y su posterior papel en negociaciones conpartidos políticos y con agencias del gobierno central para aumentar la participación de lascomunidades más pobres y aislados en el reparto de los beneficios de programas nacionales desuperación de la pobreza, como el Fondo de Inversión Social, FIS (Durston 1999).

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En Guamote, provincia de Chimborazo, Ecuador, después de generaciones de control delgobierno local por parte de los hacendados, y como resultado indirecto de una reforma agraria, lasorganizaciones campesinas indígenas lograron por la vía electoral el control mayoritario de lamunicipalidad. Pudieron cambiar la forma en que los recursos del gobierno central eran repartidos,a favor de comunidades que antes eran la expresión máxima de exclusión y dependencia (Carroll yBebbington 2000)14.

En Villarrica, Región de la Araucanía de Chile, la Asociación de Comunidades Mapuchespostuló a su presidente en las elecciones para concejales municipales. Aunque perdió la elección, elsurgimiento de este nuevo actor confrontacional en el escenario político gatilló cambios en lasrelaciones entre las comunidades rurales pobres y los grupos políticos ganadores. Los másconservadores reactivaron, y mostraron mayor disposición a escuchar, a Juntas de Vecinos quehabían caído en desuso. Los más 'progresistas' invirtieron más tiempo en dialogar y negociar con lascomunidades sobre sus problemas, proyectos y sueños, y ofrecieron sus servicios de 'lobby' ante lasagencias del gobierno central de subsidio y apoyo a proyectos microempresariales y deinfraestructura social (Durston 2001).

Estos tres casos son coincidentes en que el acceso tradicionalmente negado a recursospúblicos fue revertido por comunidades rurales excluídos y pobres, mediante su empoderamiento(autónomo o apoyado) en la sociedad civil microregional. En los tres casos el marco legal relevantefue el sistema de representación en el gobierno municipal vía elecciones.

4. En la interfaz: políticas antipobreza en el mundo real

En la literatura reciente sobre el lugar del capital social en las políticas públicas aparece lafigura de una 'brecha' ('divide', 'gap') estado-sociedad civil' (Evans 1996, Ostrom 1996). Losestudios empíricos más recientes sugieren que es más apropiado el imagen de una 'interfaz'(interface): el área de intercambio entre dos o más sistemas. La interfaz en este contexto es entre elsistema estatal, el del mercado y el de la sociedad civil (incluido el sistema de partidos políticos).Los intercambios de información, servicios y bienes ocurren en esta interfaz en todos los ambientesen el mundo real: no hay país en que los actores principales de la sociedad civil no interactúan conel estado.

Esta visión también exige matizar la imagen de 'exclusión social'. Se podría pensar que lospobres son excluídos de esta área de intercambio con el estado, interactúan con ello con pocaintensidad y poco protagonismo, pero en múltiples ámbitos- de reglamentación económica(microempresas y mercado laboral); seguridad pública; fomento del desarrollo; servicios socialesdiversos. La diferencia está en que los grupos pobres lo hacen en condiciones de poderdesventajadas15.

14 También fueron afectados negativamente por desentendimientos con las directivas nacionales delmovimiento indígena, algo analizado por Fox como obstáculo al 'aumento de escala' del capital social (Fox1996).15 De la misma manera en que la exclusión es la falta de participación plena en diversas esferas de la vidasocial (Narayan 1999,citada arriba), son pocos los grupos totalmente excluidos- y muchos que soninvolucrados pero en condiciones de poder muy desventajosas.

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5. El tema tabú: el clientelismo en las democracias parlamentarias

¿Porqué tantos programas antipobreza, incluso aquéllos diseñados y aplicados en contextosdemocráticos han tenido resultados e impactos tan decepcionante? Todos los gobiernos del mundoestán cruzados por el clientelismo político, que es uno de los aspectos de la democraciaparlamentaria junto con el lobby, por los intentos de diferentes grupos y actores de controlarespacios estatales.

El clientelismo no es, ciertamente, un tema tabú entre los politólogos (Auyero 2000,González 1997, etc.) ni entre los políticos, pero sí lo parece ser en los programas de superación dela pobreza, que pretenden mantenerse libres de 'politización' a la vez que ellos y sus destinatariosestán siempre inmersos en densas redes de clientelismo de un signo u otro.

El análisis que hace González del clientelismo hace pensar que tiene mucho que ver con laslógicas del capital social individual y grupal:

"La burocracia, concebida como un activo factor de racionalización del Estado, estáasimismo bajo el dictum clientelar. Las estrategias de los grupos sociales, incluidos losconnotados por la etnicidad, tienden a reducir las distancias con el estado anónimo, enespecial con los burócratas...el clientelismo moderno puede ser contemplado, más quecomo una manifestación del "homo hierarchicus", tal como una red de transaccionestransclasistas guiadas por el interés mutuo, y de carácter pragmático. El contrato diádico delclientelismo rural clásico habría dado paso al pacto clientelístico" (Gonzalez, 1997: pp. 75).

Si, como señalamos arriba, el capital social de grupos privilegiados sirve, en parte, paraexcluir a los pobres en forma sistemática de esos privilegios y en otra parte para debilitar el capitalsocial colectivo de éstos, es claro que parte de la solución es revertir esas dinámicas16. Como elclientelismo paternalista reduce los radios de confianza entre facciones al interior de la comunidadpobre y alienta la captura de la institucionalidad local por una facción privilegiada, en muchos casosel primer paso para la formación del capital social en sectores pobres es la reconstitución del radiode confianza comunitaria y la reconquista por la mayoría de la institucionalidad en asociacioneslocales . Un segundo paso, entonces, es el empoderamiento de la comunidad o de la asociacióncomo actor social en el sistema político microregional (territorio municipal), para renegociar lasrelaciones de receptividad pasiva que caracterizan el clientelismo paternalista.

Con simplemente caracterizar y denunciar el clientelismo no estamos haciendo mucho paradescubrir caminos para revertir este elemento de la reproducción de la dependencia. Pero podemosavanzar en esa dirección al distinguir formas más nefastas y más beneficiosas de clientelismo: elclientelismo autoritario está en un extremo de este contínuo y la sinergía - co-producción entreEstado y Sociedad civil - en el otro (Cuadro 1).

16 Aunque la solución a un problema social no necesariamente exige corregir sus causas raíces, sino puedesurgir de intervenciones en aspectos menores que producen un rompimiento del eslabón más débil de suretroalimentación de círculo vicioso.

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Cuadro 1TIPOLOGÍA DE RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y EL CAPITAL

SOCIAL COLECTIVO

Clientelismoautoritario,represivoy/o clepto-crático17

Clientelismopasivo:paternalista,tecnocráticoburocrático y/opartidista

Semi-clientelismo:“incubadora”y capacitadora

Agenciaempoderadoray apoyadora

Sinergia:coproducciónestado-sociedad civil

Reprime conviolencia alcapital socialpopular;saqueo comopremio

Transformacapital social enreceptividadpasiva deproductos y creadependencia

Fomentaorganizaciónautónoma,capacita encapacidadesde gestión ypropositividad.Protegeorganizaciónen territoriosocial,económico ypolítico local yregional.

Siguedesarrollandosistema deautogestión deorganización yaarmada yfuncionando conciertaautonomía.Aumenta el nivelterritorial deacción yfortalece actoressociales débiles.

Organizaciones debase y segundo niveldeterminan ygestionan sus propiasestrategias, celebrancontratos con elEstado y otrasagencias externas,gestiona recursosfinancieros y contratapersonas para co-producir mejorías en lacalidad de vida de susintegrantes.Funcionarios públicosy técnicos contratadosrinden cuentas ausuarios organizados.

En el Cuadro 1 hay un contínuo desde las formas más dañinas del clientelismo para elcapital social (el autoritario y el cleptocrático), hasta el más favorable a sus rápida formación, larelación singérgica (que es lo contrario de la clientelista). Siguiendo una estrategia detallada deavances incrementables en el poder de las organizaciones de los pobres en sus interacciones conactores dominantes, se puede llegar por etapas a esta sinergia. Una de estas etapas es el llamado'semiclientelismo ' (Fox 1996) en que los clientes pobres de los partidos políticos reciben apoyospara acumular capital social y lograr posteriormente una capacidad de propositividad en elescenario microregional. Reciben un apoyo en su fortalecimiento como actor social, en lo que esuna visión ampliada y más dinámica del papel del agente externo.

La asociatividad comunitaria puede ser un eslabón clave que conecta el hogar individualcon la institucionalidad pública, cuya expresión espacial menor suele ser el municipio. Laasociatividad (no sólo formal o jurídica, sino con contenido de capital social) puede jugar un papelclave en la negociación y en nuevos arreglos contractuales entre Estado, empresa privada ysociedad civil, proveyendo una presencia de actores sociales para una nueva triangulación deservicios con rendición de cuentas hacia los usuarios. Woolcock (1998) ha desarrollado unaconceptualización del capital social que se concentra en el contexto extracomunitario. Desarrolla un

17 El clientelismo 'cleptocrático' es una forma del clientelismo basada en una manifestación extremael principio de reciprocidad: conlleva la norma implícita de que el apoyo electoral de un dirigente o unfinancista será recompensado mediante el acceso a fondos públicos a embolsillar.La cleptocracia compartealgunas características con el populismo demagógico y es facilitado por la externalización de serviciospúblicos, ya que en un mercado poco transparente la licitación de servicios permite blanquear el robo. Enlenguaje más corriente, es el sistema del botín electoral ('spoils system').

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análisis en que diferentes variables combinan, bien o mal, para fortalecer o debilitar la sinergia entreEstado y comunidad. Postula, por ejemplo, que un alto grado de cooperación y cohesión interna a lacomunidad ("integración"), sólo producirá beneficios significativos si se complementa con"eslabonamiento" (linkage) con redes sociales e instituciones externas a la comunidad pobre. Demanera similar, el Estado requiere de coherencia interna, probidad y competencia para poder aplicarcon eficacia una política de sinergia con el capital social comunitario. De otra forma, o si losintentos de lograr sinergia entre estado y sociedad civil se realizan en contextos comunitarios deanomia en vez de integración, el resultado probable es el clientelismo. El esquema general deWoolcock sobre sinergia se resume en la Figura 2.

Figura 2EL CAPITAL SOCIAL Y EL ESTADO: SINERGIA

“TOP-DOWN”Nivel macro

ESTADO

(Estado central)

Sociedad Civil

Gobierno local

(Comunidad o Barrio)

“BOTTOM-UP”Nivel micro

Fuente: Michael Woolcock, “Social capital and economic development: toward a theoreticalsynthesis and policy framework”, Theory and Society, Nº 27, 1998.

El esquema conceptual propuesto por Evans y elaborado adicionalmente por Woolcock enesta figura tiene numerosas implicancias prácticas. Por ejemplo, la existencia de relaciones deconfianza y cooperación en la comunidad constituye un medio favorable para el desarrollo de una

Integridadestatal

Integración

b) SINERGIAEslabonamiento

(Linkage)

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vocación de servicio e identificación afectiva de los funcionarios públicos locales con su poblaciónobjetivo, elemento que dinamiza la provisión de servicios flexibles en respuesta a la diversidad denecesidades que surgen en toda realidad local (ver especialmente Tendler,1997 y Evans, 1996).

La situación ideal caracterizada en el esquema de Woolcock sobre eslabonamientosinérgico (Figura 2) requiere de importantes condiciones favorables en todos los niveles para suexistencia. En el Estado nacional y municipal debe haber 'integridad': probidad y transparencia. Enla comunidad de base debe haber 'integración': redes e instituciones de participación local quefuncionan con niveles satisfactorios de capital social.

Dada la mala distribución del capital social en asociación con otros activos (o sea, delpoder; Bourdieu 1987), se produce un ya clásico dilema: ¿como se podrá avanzar hacia la sinergiadesde una situación de clientelismo pasivo (Cuadro 1), de cuya reproducción se ocupan los interesescreados? ¿Cómo y cuándo es posible que el Estado juege un papel clave para cambiar un sistemaque se reproduce y del cual el Estado mismo forma parte? Si dejamos de pensar en el Estado comoun monolito, expresión de una hegemonía total de un sector de la sociedad, la respuesta deja de sertan esquiva. En ciertas coyunturas en que hay facciones en el Estado que buscan el cambiomediante nuevas alianzas, o la elección de partidos que tienen una ideología más democratizante,estos poderes al interior del estado y de sus agencias específicas pueden ayudar a fortalecer actoressociales que han sido desarticulados por la represión en el pasado o cooptados por el clientelismo(Fox 1996) Fortalecer muchas pequeñas comunidades puede ser un primer paso para generaractores sociales más potentes y posibilitar alianzas regionales.

6. ¿Por qué de la descentralización requiere un estado central fuerte?

Según Tendler, experiencias en Brasil y otros países demuestran que " la descentralizacióndemanda centralización". (1997, pp.142) La literatura sobre la descentralización y el papel delcapital social en ella ha exagerado el grado en que la sociedad civil local por sí sola puedecontrarrestar la tendencia a la corrupción y la colusión en el gobierno local. Tendler señala que "senecesita un gobierno central activo... capaz de apoyar a actores locales independientes en ladescentralización....[en Ceará] el gobierno central estimuló y apoyó a asociaciones cívicas, y estosgrupos realizaron demandas autónomas"(ibid, pp.16). Ello contradice la idea de que una sociedadcivil sana es condición previa para que surja un buen gobierno local.

Las evidencias de Brasil indican que las mejorías en el gobierno local fueron el resultado deuna dinámica tripartita - local, central y cívica:

En primer lugar, las acciones del gobierno central produjeron el surgimiento de unasociedad civil local sana; en segundo lugar, los actores sociales así fortalecidos empezaron a actuaren forma independiente; en tercer lugar personas en las asociaciones se aliaron con amigos en elgobierno para producir cambios en la estructura de influencias locales. Tendler concluye que estacomplejidad abre la posibilidad de más 'agencia' por parte del gobierno central en la creación deactores sociales en sectores pobres de lo que admite la perspectiva de 'dependencia de trayectoria'(path dependence) que parece predominar en discusiones sobre capital social y desarrollo. (Tendler1997 p. 146).

En Guamote, Ecuador y Villarrica, Chile (Durston 2001), los movimientosmicrorregionales de organizaciones comunitarias emergeron sin mayor intervención de una agenciaexterna. En Chiquimula, Guatemala, este proceso tuvo que contar con un ímpetu y una defensaexterna (Durston 1999). Pero en los tres casos este aumento en el número y en la diversidad defuerzas políticas gatilló una rápida co-evolución de estrategias de actores que llevaron a un nuevo

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estado del sistema, un estado menos autoritario y menos paternalista, más caracterizado por elsemiclientelismo y el empoderamiento. En todos los casos estos cambios implicaron un aumentoneto en el capital social 'puente' de las comunidades, que posibilitó pequeños avances en lareducción de su marginación y pobreza, evidenciadas en las mayores posibilidades de acceder aservicios públicos y a acumular activos.

La transición desde un sistema autoritario a un sistema semiclientelista suele consistir en laaceleración de las reacciones y la adaptación de estrategias de los actores sociales, después de unaetapa inicial de cambio lento. Ello da origen a nuevas normas, conductas y relaciones que aceleranla consolidación del capital social de comunidades y organizaciones pobres y, fundamentalmente,crean un nuevo contexto institucional regional.

El proceso de fortalecimiento del capital social de los pobres a nivel regional consiste enuna cadena de acción y reacción de al menos tres de los principales actores sociales: las élitesurbanas provinciales, los organismos externos de lucha contra la pobreza y las comunidades yorganizaciones pobres de la zona. Es la historia de la creación de un nuevo actor social y de latransición de las normas, conductas y relaciones típicas del clientelismo autoritario regional alsemiclientelismo.

Ese cambio sólo puede darse cuando las comunidades ya hayan formado (o reconstruido) sucapital social rudimentario, para poder intervenir y adaptarse como actores sociales, reaccionando alas estrategias tanto de su adversarios como de sus aliados. Aunque el semiclientelismo no es elmedio ideal para el capital social de puente de los pobres, los partidos semiclientelistas toleran suexistencia y su relativa autonomía y permiten su fortalecimiento y acumulación. Por lo tanto, laacelerada transformación de las estrategias de los actores en la etapa de transición, y lamodificación sistémica que éste produce, son una de las causas de la relativa rapidez con que sedesarrolla ciertas formas del capital social.

Ceará, Chiquimula, Guamote y Villarrica son todos evidencias de cómo el fortalecimiento(autónomo o con el apoyo de una agencia externa) del capital social microrregional de sectorespobres impacta en el sistema sociopolítico a nivel municipal para provocar una co-evolución deestrategias de diversos actores que a su vez abre nuevas puertas para acelerar la superación de lapobreza. Cada caso de estudio replica el marco conceptual del capital social y revela dinámicassimilares y resultados comparables válidos, que retroalimentan este marco.

7. Normas y conductas en la formación intencional del capital social

La importancia de distinguir analíticamente entre relaciones sociales, por un lado, ynormas, por el otro queda clara en las prácticas del clientelismo. Es posible e incluso frecuente,tanto a nivel municipal como en programas nacionales, la coexistencia de discursos públicossolidarios y empoderadores con conversaciones privadas y relaciones sociales efectivas declientelismo autoritario. Exigir o evadir el cumplimiento (en las conductas concretas) decompromisos, discursos, promesas y normas es parte importante de la gestión del capital social degrupos de todo tipo en la interfaz entre la sociedad civil y estado. Cambios tanto en lareglamentación electoral como en la variedad de actores políticos o en las alianzas entre faccioneslocales son tan relevantes para los programas que pretenden empoderar a los pobres para superar suexclusión como lo son los cambios en la economía. Entre las variables de éxito o fracaso de estosprogramas están el grado en que toman en cuenta la naturaleza y las dinámicas del clientelismopolítico local y la fuerza de su compromiso y de sus vínculos con la población atendida, frente a laspresiones de sus propios partidos políticos de gobierno para alimentar el clientelismo pasivo en vez

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de apoyar los proyectos de grupos pobres de formación y acumulación de capitales social yeconómico.

El cambio en y la formación de capital social puede ser un proceso rápido, por cuatrorazones. El primer lugar, los tres planos (material, conductual y abstracto) del modelo de lasociedad humana interactúan: un cambio en la dotación y distribución de capital social puederesultar de un shock positivo al sistema en cualquiera de sus subsistemas. En segundo lugar, laamplitud de los repertorios culturales permite rescatar de la memoria social normas de cooperaciónactualmente en desuso . En tercer lugar, la co-evolución de estrategias en una fase de transiciónsistémica procede rápidamente cuando emerge un nuevo actor social en la política municipal. Y encuarto lugar, el triple papel del capital humano en la formación de capital social involucra unasinergia entre el conocimiento de expertos sobre capital social, la capacitación en técnicasproductivas y de gestión que aseguran estímulos materiales a la confianza y la cooperación, y lacapacitación en las destrezas sociales que hacen posible la formación de capital social.

8. Lecciones de la experiencia.

En resumen, las experiencias en programas de superación de la pobreza de ingresos y deservicios en la región convergen al subrayar que no es posible formar capital social ni nutrirrelaciones sinérgicas entre agente y comunidad o barrio pobre, sin actuar en el entornomicrorregional en que estas comunidades están inmersas: el medio municipal, con susmanifestaciones propias de clientelismo político, cuyos matices significan importantes diferenciasen la estructura de oportunidades para que grupos pobres puedan empoderarse como actoressociales. Estas mismas experiencias iluminan algunas discrepancias teóricas en torno al potencialdel capital social en una política de superación de la pobreza y permite unas sugerenciasestratégicas que se resumen en el Recuadro 3.

Recuadro 3MEDIDAS PARA RESPALDAR LA FORMACIÓN DE CAPITAL SOCIAL DE ACTORES

SOCIALES POBRES.

1. Analizar y aprovechar condiciones favorables para el resurgimiento del capital social, creadas por eldebilitamiento del clientelismo autoritario.2. “Incubar" o proteger a las asociaciones incipientes de grupos pobres del clientelismo autoritarioregional, tanto político como económico. Perfeccionar en esta etapa protegida las aptitudes sociales delíderes; procesar los conflictos que surgen del faccionalismo en las organizaciones.3. Estar pendiente de las perturbaciones que puedan sufrir los sistemas de clientelismo autoritario, quedebilitan la dependencia negativa y ofrecen posibilidades de resurgimiento del capital social colectivo delos pobres.4. Desarrollar una rápida capacidad de respuesta en los proyectos y programas, para contrarrestar lasacciones de los actores clientelistas durante una fase de transición. Fomentar el desarrollo de lacapacidad de negociación estratégica de los dirigentes.5. Otorgar prioridad al fomento del sentido de misión entre los funcionarios de un proyecto, orientadoal desarrollo de capital social autónomo.6. Facilitar el acceso de las comunidades marginadas a redes que ofrecen la información y los serviciosa los que tienen acceso los estratos más integrados.

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CONCLUSIONES

Las tres hebras de una estrategia de activación del capital social de los pobres para lasuperación de la pobreza constituyen, evidentemente, una política pública nacional. Esta propuestadifiere fundamentalmente de aquéllas que se centran en cambios culturales e institucionales 'dearriba hacia abajo'. Esto no es decir que el ámbito cultural y el nivel nacional de acción pública noson posibles. Una política nacional de formación de capital social puede incorporar aprendizajes deotros países, pero puede y debe basarse en el acervo cultural propio y en formas sociales propias. Serequiere de una propositividad imaginativa, creativa y en cierto modo conflictiva para producir loscambios asociados con la formación de capital social en sectores pobres. Y más que planificar elcambio cultural, se trata de crear estímulos y condiciones propicias para que emerjan y florezcanformas y dinámicas impredecibles de confianza y cooperación. Lo que no es legítimo, a estasalturas del conocimiento empírico de las sociedades nacionales, es seguir analizando el capitalsocial a nivel societal con modelos simplistas que postulan un universo de agentes con dotacionesidénticas de activos.

Otros ámbitos propios del nivel nacional de intervención son la elaboración de una posturafrente a los movimientos sociales, que son parte necesaria del aumento de escala del capital socialdesde el nivel microlocal hasta el nacional. Esta postura incluye la incorporación de nuevos actoresen la negociación de proyectos de nación, para evitar la sobrecarga de demandas que es la herenciadel clientelismo y de una democratización incompleta. La promoción de la solidaridad entre grupossociales y su expresión en Servicios de Voluntariado es otra manera de crear capital social de nivelsocietal. Pero el papel activo del estado central en una descentralización democratizante, tripartitaen el lenguaje de Tendler y de tres hebras en los términos usados en la sección precedente, es lamejor base para que el fomento del capital social de los pobres signifique la superación permanentede la exclusión y de la persistencia de la pobreza.

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