Capacidad de Consorcios y UT para Comparecer Al Proceso Sentencia Unificacion-Consejo de Estado

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    Sentencia 1997-03930 de septiembre 25 de 2013CONSEJO DE ESTADOSECCIN TERCERA - SALA PLENARadicacin 250002326000-1997-13930-01(sic)Expediente 19.933Consejero Ponente:Dr. Mauricio Fajardo Gmez

    Actor: Consorcio GlonmarexDemandado: Consejo Superior de la Judicatura - Direccin ejecutiva deadministracin judicial - ConsorcioBogot, D.C., septiembre veinticinco de dos mil trece.Procede la Sala Plena de la Seccin Tercera a unificar su jurisprudencia en tornoal problema jurdico consistente en dilucidar si los consorcios y las unionestemporales cuentan con capacidad para comparecer como parte en los procesos

    judiciales en los cuales se debaten asuntos relacionados con los derechos o

    intereses de los que son titulares o que discuten o que de alguna otra manera lesconciernen bien en su condicin de contratistas de las entidades estatales o biencomo participantes en los correspondientes procedimientos de seleccincontractual, para cuyo propsito se avoca el conocimiento del presente litigio ensegunda instancia con ocasin del recurso de apelacin interpuesto por la partedemandante contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2001 por el Tribunal

    Administrativo de Descongestin con sede en Bogot D.C., Seccin Tercera, lacual, en su parte resolutiva, dispuso:

    PRIMERO. Declarar probada la excepcin de falta de legitimacin en lacausa por activa.Devolver el expediente al tribunal de origen (fls. 178-194, cdno. 2).

    1. Antecedentes1.1. Lo que se demanda.Mediante escrito presentado el da 29 de abril de 1997 ante el Tribunal

    Administrativo de Cundinamarca, el seor Jess Ernesto Saldarriaga Escobar,quien manifest obrar en calidad de representante legal del Consorcio Glonmarex,en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada enel artculo 85 del Cdigo Contencioso Administrativo CCA, formul demandaen contra de la Nacin - Consejo Superior de la Judicatura, direccin ejecutiva deadministracin judicial y del Consorcio Senz Ruz Cadena Ingenieros Civiles Sadeico S.A., con el propsito de que se declare nula la Resolucin 3498 del 29

    de diciembre de 1996 mediante la cual se adjudic la licitacin pblica 25 de 1996al Consorcio Senz Ruz Cadena Ingenieros Civiles Ltda. Sadeico S.A..Consecuencialmente, el actor pidi que se condene a la Nacin - ConsejoSuperior de la Judicatura, direccin ejecutiva de administracin judicial, a repararlos perjuicios materiales que le fueron ocasionados por la no escogencia comocontratista, en el referido procedimiento administrativo de seleccin, del ConsorcioGlonmarex, el cual se encontraba en primer lugar de elegibilidad; as pues, porconcepto de lucro cesante solicit el pago de la suma de mil ciento sesenta y tres

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    millones de pesos $ 1.163.000.000, correspondiente a la utilidad proyectadapor la ejecucin del contrato y a ttulo de lucro cesante deprec que le seareconocida la cifra de diecisiete millones ochocientos trece mil ochocientosochenta y seis pesos $ 17.813.886, correspondiente a los gastos en loscuales el actor afirma que incurri para la elaboracin de la oferta; as mismo,

    solicit que las anteriores sumas sean indexadas y pagadas en los trminosprevistos en los artculos 176 a 178 del Cdigo Contencioso Administrativo fls.3-7, cdno. 1.1.1. Los hechos, normas violadas y concepto de la violacin.La demanda dio cuenta de que el 1 de noviembre de 1996, mediante Resolucin1276, la direccin ejecutiva de administracin judicial declar abierta la licitacinpblica 25 de 1996, cuyo objeto era el de contratar la construccin, por el sistemade administracin delegada, de los bloques A, B, C y E, as como los acabados delos bloques A, B, C, D y E de los tribunales Superior y Contencioso Administrativoen la ciudad de Bogot; tras referir extensamente y en detalle el contenido delpliego de condiciones que gobern el procedimiento administrativo de licitacin,

    as como el de las aclaraciones y modificaciones introducidas al mismo, conespecial nfasis en los criterios que en ellos fueron definidos para la evaluacin ycalificacin de las propuestas, el demandante expres que la propuestapresentada por el Consorcio Glonmarex obtuvo 975 sobre 1.000 puntos comomximo posible tras la evaluacin tcnica; sin embargo, seal el actor que en laaudiencia de adjudicacin, con fundamento en diversos argumentos que nocomparte, la propuesta del Consorcio Glonmarex fue calificada en noveno lugar,con un puntaje de apenas 830 puntos, cuando la cabal aplicacin de los criteriosestablecidos en el pliego de condiciones debi conducir a que dicha oferta fueracalificada con el mximo puntaje posible, esto es el de 1.000 puntos, por maneraque el contrato debi serle adjudicado al mencionado proponente.

    En consecuencia, expres el demandante que la Resolucin 3498 del 29 dediciembre de 1996, mediante la cual se adjudic la licitacin pblica 25 de eseao, vulner los artculos 2, 6 y 13 de la Constitucin Poltica, as como losartculos 24, 25, 26, 28 y 29 de la Ley 80 de 1993 y el artculo 3 del Decreto 679de 1994, comoquiera que se adjudic el contrato a un proponente distinto del quetena mejor derecho, con omisin de los parmetros que las normas en citaestablecen para la realizacin de procedimientos administrativos de seleccin decontratistas al asignar al consorcio demandante una calificacin errnea, subjetivay arbitraria, apartada de los criterios que se haban fijado en el pliego decondiciones; con ello se desconoci el principio de vigencia de un orden justoconsagrado en el artculo 2 constitucional, la exigencia contenida en el artculo 6

    dem en el sentido de que los servidores pblicos son responsables por omisin oextralimitacin en el ejercicio de sus funciones y el principio de igualdad art. 13ib.en detrimento del consorcio actor, habida cuenta de que su propuesta no fuevalorada con fundamento en los mismos patrones con que se examinaron las delos dems competidores, de acuerdo con lo previsto en el pliego de condiciones.En cuanto a las disposiciones de la Ley 80 de 1993 que se invocaron comovulneradas por el acto administrativo demandado, el demandante sostuvo que elprincipio de transparencia fue desconocido comoquiera que para adjudicar el

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    contrato no fueron tenidos en cuenta ni la evaluacin ni el concepto emitidos porlos comits jurdico y financiero; tampoco se fijaron reglas claras y precisas habidacuenta de que el pliego inicial fue modificado hasta en tres ocasiones, lo cualcondujo a que se hicieran confusos los criterios de seleccin; se adujeronrequisitos puramente formales como la falta de legalizacin o apostilla de

    documentos presentados por el Consorcio Glonmarex para subvalorar supropuesta; se viol el principio de seleccin objetiva al no adjudicarle a lapropuesta que debi ser calificada con el puntaje ms alto. Por tales razones, laparte actora adujo que el acto administrativo censurado est incurso en trescausales de nulidad, a saber: violacin de la ley, forma irregular y desviacin depoder (fls. 9-74, cdno. 1).1.2. Trmite de la primera instancia.

    El libelo introductorio del litigio fue admitido mediante providencia de fecha 22 demayo de 1997 (fls. 82-83, cdno. 1); dentro de dicha decisin se dispuso notificarpor tener inters directo en el resultado del proceso, al representante legal delConsorcio Senz Ruz Cadena Ingenieros Civiles Ltda., Sadeico S.A., consorcio

    que result adjudicatario de la licitacin pblica 25 de 1996, cuyo acto deadjudicacin fue demandado de nulidad por la parte demandante; el representantelegal del aludido consorcio se notific en forma personal del auto admisorio de lademanda el da 13 de noviembre de 1997 (fl. 87, cdno. 1).La parte demandada, Consejo Superior de la Judicatura - Direccin ejecutiva deadministracin judicial, dio oportuna contestacin al mismo mediante escrito en elcual manifest que algunos de los hechos contenidos en la demanda son ciertos,respecto de otros neg su veracidad y en torno a los restantes expuso que no setrataba de hechos sino de apreciaciones subjetivas del actor o de transcripcionesincompletas de apartes de los pliegos de condiciones, as como de diferentesdocumentos de la licitacin como el informe de evaluacin de las propuestas,

    entre otros; de igual manera, la entidad demandada se opuso a todas laspretensiones elevadas por la parte actora y propuso cuatro excepciones quedenomin y sustent del modo que a continuacin se refiere: (i) inexistencia deldemandante, en consideracin a que el consorcio Glonmarex solo se conformcon el propsito de participar en la licitacin pblica 25 de 1996, por manera que alno haber sido adjudicatario dentro de dicho procedimiento administrativo,desapareci su razn de ser, la cual no inclua la posibilidad de presentardemandas ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo; (ii) ineptademanda, por cuanto el consorcio demandante carece de personalidad jurdicapara actuar en nombre de las sociedades que lo integran; (iii) falta de legitimacinen la causa por activa, porque el Consorcio Glonmarex careca de inters jurdico

    para actuar debido a que la calificacin que finalmente obtuvo su propuesta no fuela ms alta y, de todos modos, aunque as hubiere ocurrido, el pliego decondiciones no prevea que el contrato deba ser adjudicado al proponente queobtuviera el mayor puntaje y, finalmente, (iv) la excepcin innominada, paracomprender en ella cualquier circunstancia constitutiva de excepcin que, a pesarde no haber sido expresamente alegada, resultare probada en el proceso (fls. 108-125, cdno. 1).

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    Expirado el perodo probatorio, se corri traslado tanto a las partes para alegar deconclusin como al Ministerio Pblico para rendir concepto de fondo en la primerainstancia, oportunidad dentro de la cual se pronunciaron las partes actora ydemandada; aquella, fundamentalmente, reiter tanto el recuento fctico, comotambin la argumentacin jurdica que expuso en la demanda (fls. 147-174, cdno.

    1), mientras que esta insisti de manera especial en la falta de legitimacin en lacausa por activa respecto del Consorcio Glonmarex debido a que este carece depersonalidad jurdica, adems de que no se trata de uno de los proponentes queobtuvo la ms alta calificacin en la licitacin; el Ministerio Pblico, por su parte, seabstuvo de pronunciarse en esta ocasin.1.3. La sentencia apelada.

    El Tribunal Administrativo de Descongestin con sede en Bogot D.C., SeccinTercera, despus de relacionar y de valorar las pruebas allegadas al plenario,decidi declarar probada la excepcin de falta de legitimacin en la causa poractiva respecto del Consorcio Glonmarex, comoquiera que este careca decapacidad jurdica para actuar dado que no constitua una persona jurdica distinta

    de las sociedades que lo integraban; seal el tribunal administrativo a quoque[E]n [el] documento en virtud del cual se otorg la representacin legal delconsorcio no se previ la [facultad] de accionar ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa, pues en forma expresa se consigna que ella operara solo para elevento en que el consorcio resultara beneficiado con la adjudicacin de lalicitacin en cuestin, de lo cual se sigue que [C]omo en el consorcio no haysolidaridad por activa, ni tampoco se incluy la facultad al representante legal depromover acciones jurisdiccionales, la nica forma de acudir ante la jurisdiccincontenciosa por parte de los consorciados era a travs del poder que otorgaracada una de las personas que lo integraron, individualmente consideradas (fls.178-194, cdno. 2).

    1.4. El recurso de apelacin.Inconforme con el referido fallo de primera instancia, la parte demandanteinterpuso recurso de apelacin, el cual procedi a sustentar ante el ad quemdentro del trmino legalmente establecido para ello; en el escrito contentivo de suimpugnacin, adujo la parte actora que al pronunciarse respecto de lasexcepciones propuestas por el Consejo Superior de la Judicatura - Direccinejecutiva de administracin judicial, el Tribunal Administrativo de Descongestincon sede en Bogot D.C., Seccin Tercera, confundi el contenido y los alcancesde figuras jurdicas dismiles como son la de legitimacin en la causa, la de faltade capacidad o la de ausencia de personera adjetiva, si se tiene en cuenta encriterio del recurrenteque el fallo apelado

    ... dentro del mismo estudio de la excepcin de inexistencia del demandante,entra a desarrollar otra excepcin de naturaleza completamente diversa, estoes, la de legitimacin en la causa, y lo que es ms grave, confunde la figura

    jurdica de la legitimacin en la causa con la denominada personera adjetiva,para concluir fallando y dando por probada como de legitimacin, unaexcepcin cuyo contenido desarrollado corresponde a otro fenmenoprocesal bien diferente como es el del presupuesto procesal de la personeraadjetiva, o tambin denominada por los procesalistas como capacidad para

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    comparecer al proceso, capacidad para obrar o legitimacin ad processum,con las distintas consecuencias que ello conlleva, pues la ausencia delegitimacin en la causa, tal como lo ha reconocido la H. Corte Suprema deJusticia desde mediados de 1959, es un presupuesto de la sentenciafavorable y su ausencia genera sentencia adversa a las pretensiones de la

    demanda; en tanto que la ausencia de personera adjetiva, legitimacin adprocessum,capacidad para obrar o capacidad para comparecer al proceso,no es presupuesto de la sentencia favorable, sino un presupuesto procesalque consiste en que es capaz de comparecer al proceso quien tienecapacidad de ejercicio.(...).

    Adems, la ausencia del presupuesto procesal de personera adjetiva ocapacidad para comparecer al proceso no conduce, como ocurre con la faltade legitimacin en la causa a fallo adverso a las pretensiones de la demanda,sino [a] nulidad procesal de lo actuado.(...).

    Es claro entonces, honorables consejeros de Estado, que los planteamientoscon que la parte demandada argumenta la excepcin de falta de legitimacinen la causa de la parte actora, no corresponden en su esencia a la figura dela legitimacin en la causa; y los que aduce el tribunal para dar por probadala excepcin, de un lado no son los que invoc la parte excepcionante, y deotro los que aduce el sentenciador de instancia nada tienen que ver con esafigura procesal de la legitimacin, pues la no acreditacin de larepresentacin o el mandato judicial para accionar corresponde es a la figuraprocesal de la falta de personera adjetiva, legitmacin ad processumo faltade capacidad para obrar o para comparecer al proceso, y esa excepcinnunca fue propuesta o planteada por la parte pasiva.

    En consecuencia al proceder el tribunal de descongestin a declarar probadauna excepcin como la de falta de legitimacin en la causa, con base enargumentos no planteados o propuestos por la parte demandada, el fallo esextrapetita,es decir, por fuera de lo pedido....

    Adicionalmente, expuso el apelante que el tribunal administrativo de primerainstancia tampoco poda declarar de oficio la falta de capacidad del consorcioaccionante para comparecer al proceso, pues para el momento en el cual sepresent la demanda an se encontraba en vigencia el consorcio, toda vez que alconstituirlo se previ que su existencia culminara con la liquidacin del contratode obra ejecutado y al ser ejercida la accin que dio inicio al presente litigio elproponente al cual se adjudic el contrato an no haba culminado su ejecucin y

    menos se haba procedido a su liquidacin; de otro lado, en criterio del recurrente,el poder otorgado por las sociedades integrantes del consorcio para presentar lapropuesta dentro del procedimiento de licitacin, al igual que para ejecutar elcontrato en caso de ser adjudicado, incluy la autorizacin para que elrepresentante del consorcio pudiera actuar judicialmente en defensa de losderechos de los consorciados, con el aadido consistente en que, aun si seadmitiese que la aludida autorizacin no hubiere sido expresamente otorgada enel mandato conferido para intervenir en el procedimiento administrativo de

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    seleccin del contratista, en todo caso los integrantes del Consorcio Glonmarexratificaron dicha atribucin conferida al representante legal del consorcio en unacta adicional suscrita por los integrantes del mismo de manera previa a lapresentacin de la demanda.Por otra parte, explic el recurrente que al Consorcio Glonmarex s le asista

    inters para formular la accin cuyo ejercicio dio origen al presenteencuadernamiento y que cuenta con legitimacin en la causa para elevar laspretensiones contenidas en la demanda, habida consideracin de que particip enel procedimiento administrativo de licitacin y fue vencido en el mismo de manerairregular pues, tras reiterar en considerable medida tanto el recuento fctico comolos planteamientos jurdicos esbozados en la demanda y en los alegatos deconclusin en la primera instancia, adujo que a pesar de que el ConsorcioGlonmarex se encontraba en primer lugar de elegibilidad inmediatamente despusde efectuada la evaluacin tcnica y financiera de las propuestas, de manerainexplicable con posterioridad, durante la audiencia de adjudicacin, fueronmodificados algunos parmetros y criterios de calificacin de las ofertas, con la

    consiguiente prdida de la licitacin por parte del consorcio demandante debido aque fue valorada su propuesta, de manera irregular, con un puntajeinjustificadamente bajo (fls. 203-234, cdno. 2).1.5. Trmite de la segunda instancia.Mediante providencia calendada el 2 de marzo de 2001, el tribunal administrativode primera instancia concedi el recurso de apelacin (fl. 198, cdno. 2), el cual fueadmitido por el Consejo de Estado mediante auto del 4 de mayo del mismo ao (fl.235, dem); seguidamente se corri traslado tanto al Ministerio Pblico para rendirconcepto de fondo ante el ad quemcomo a las partes para alegar de conclusin, atravs de auto de fecha 12 de junio de 2001 (fl. 237, ibdem) y dentro de estaoportunidad intervinieron la parte demandante y el Ministerio Pblico, mientras que

    la entidad demandada guard silencio.La parte actora se remiti a los argumentos que expuso al sustentar el recurso dealzada, reiter las pretensiones de la demanda y subray que el materialprobatorio obrante en el expediente resulta suficiente para que se acceda a lasmismas, comoquiera que evidencia que el acto de adjudicacin de la licitacinpblica 25 de 1996 fue expedido en forma irregular y con desviacin de poder porcuanto la entidad demandada lo profiri apartndose de los parmetros dedecisin fijados por ella misma tanto en el pliego de condiciones como en susadendos, al calificar la propuesta del consorcio demandante con prescindencia delo que concluyeron los comits jurdico y financiero del organismo contratante alexaminar las diferentes ofertas en liza (fls. 239-244, cdno. 2).

    La procuradura quinta delegada ante el Consejo de Estado rindi concepto en elcual consider que el proceso se encuentra incurso en la causal de nulidadconsagrada en el numeral 7 del artculo 140 del Cdigo de Procedimiento Civil CPC, por entender que existe indebida representacin de una de las sociedadesque conformaron el Consorcio Glonmarex, cual es el caso de la sociedad denacionalidad mexicana Marhnos S.A. de C.V., pues los representantes legales delas tres personas jurdicas colombianas igualmente consorciadas suscribieron el 3de abril de 1997 un documento al cual denominaron Acta 1 Consorcio

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    Glonmarex, mediante cuyo contenido autorizaron al representante legal delconsorcio para presentar demanda contra el Consejo Superior de la Judicatura porla adjudicacin de la licitacin pblica 25 de 1996 y, a tal efecto, para celebrar elcontrato de prestacin de servicios profesionales con la abogada que obra comoapoderada de la parte actora en el sub lite. Del otorgamiento de dicha autorizacin

    no particip, entonces, la sociedad mexicana Marhnos S.A. de C.V., cuyorepresentante legal en Colombia no se encontraba facultado ni para representarlajudicialmente ni para ceder los derechos de dicha sociedad en las reclamaciones alas cuales hubiere lugar a raz de los procedimientos administrativos de licitacin ocontractuales en los cuales participare la sociedad.En el anterior orden de ideas, comoquiera que las decisiones que se adopten en elpresente proceso afectarn indudablemente a todos los integrantes del consorciodemandante y que uno de ellos la sociedad Marhnos S.A. de C.V., noconstituy apoderado para representarla judicialmente, de suerte que puedenverse vulnerados sus derechos con las resultas del presente proceso, el MinisterioPblico consider que se encuentra configurada la causal de nulidad consistente

    en la indebida representacin de una de las partes falta de capacidad procesal ode legitimatio ad processum, situacin que impone la necesidad de que antesde proferir el fallo respectivo, se ponga en su conocimiento la existencia de estacircunstancia, para que manifieste si ratifica la causal de nulidad o la sanea (fls.245-260, cdno. 2).De la anterior solicitud de nulidad se corri traslado a las partes medianteprovidencia del 10 de diciembre de 2001; dentro del trmino respectivo sepronunci la parte actora y explic que la sociedad mexicana Marhnos S.A. enC.V., constituy un representante legal en Colombia que, a la sazn, era la mismapersona que funga como representante legal del Consorcio Glonmarex, persona aquien los consorciados facultaron expresamente para firmar el presente contrato

    y tomar todas las determinaciones que fueren necesarias al respecto, con ampliasy suficientes facultades; esta autorizacin, entonces, facultaba al representantelegal del consorcio para realizar todas las actuaciones necesarias para defenderlos intereses del mismo, tanto judicial como extrajudicialmente. Sin embargo, antela irregular adjudicacin de la licitacin pblica 25 de 1996, los representanteslegales de las sociedades consorciadas se reunieron para valorar la convenienciade demandar a la Rama Judicial y as lo decidieron conjuntamente, aunque elpresidente ejecutivo de la firma mexicana Marhnos expres, por va telefnica, queesta sociedad no tena inters en participar en la demanda, si bien aceptaba queel resto de las empresas consorciadas la formularan.De lo acordado en dicha reunin prosigui la apoderada del consorcio

    demandantequed constancia en el documento denominado Acta 1 del 3 deabril de 1997 y de lo resuelto por la sociedad Marhnos S.A. en C.V., se recibiratificacin por escrito mediante comunicacin fechada el 6 de mayo de 1997,copia autntica de la cual acompa la parte actora a la intervencin que se vienesintetizando pues antes haba sido allegada al proceso en copia simple, segnla propia abogada interviniente lo manifest; todo lo anterior lleva a la conclusinde que la sociedad Marhnos S.A. en C.V., s estuvo correctamente representadaen este caso, razn por la cual aleg que no se da el supuesto previsto en la

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    causal de nulidad consagrada en el artculo 140-7 del Cdigo de ProcedimientoCivil; sin embargo, en la parte final de su escrito en mencin, la apoderada de laparte actora expres que:

    ... no obstante lo anterior, si los honorables consejeros consideran que sedebe ordenar su vinculacin (la de la firma Marhnos al sub lite), pido que se

    sirva citarla a efecto de que manifieste su voluntad de comparecer al procesoy ejerza su derecho, o que ratifique su deseo de no comparecer, ya que anadie se le puede obligar a acceder a la justicia; pero ello no puede ir endetrimento de las dems sociedades integrantes del consorcio (fls. 263-267,cdno. 2).

    El Consejero de Estado conductor del presente proceso, mediante auto del 18 defebrero de 2002, decidi [A]bstenerse de pronunciarse sobre la nulidad deprecadapor la procuradora quinta delegada ante esta corporacin, por considerar que lascircunstancias expuestas por la vista fiscal, en principio, no configuran la causal denulidad invocada, toda vez que la indebida representacin solo puede surgir enrelacin con quien es parte en el proceso y, en el presente litigio, la sociedad

    Marhnos S.A. en C.V., no lo es si se tiene en cuenta que la demanda fuepresentada, por conducto de apoderado, por el Consorcio Glonmarex; adems, enel provedo en comento se indic que la solicitud de nulidad planteada seencuentra directamente relacionada con el objeto del recurso de apelacininterpuesto contra el fallo proferido por el a quo, por manera que para resolverdicho extremo deba agotarse el trmite de la segunda instancia y decidir lo quecorresponda al momento de dictar sentencia (fls. 284-287, cdno. 2).En este estado de la actuacin, procede la Sala a resolver, previo lo cual realizarlas siguientes2. Consideraciones.2.1. Lo que se debate.

    De la presente decisin se ocupa la Sala Plena de la Seccin Tercera del Consejode Estado, segn se indic al inicio de este pronunciamiento, con el fin de unificarsu jurisprudencia en torno a la capacidad procesal de los consorcios comomodalidad asociativa prevista por el artculo 7 de la Ley 80 de 1993, paracomparecer como parte en juicios cuyo objeto est constituido por derechos o porintereses jurdicos de los cuales es o pudiere ser titular el consorcio respectivo,como acontece en el litigio sub judice, en el cual se discute si al consorciodemandante debi serle adjudicado el contrato estatal para cuya celebracin fueconvocada la licitacin pblica 25 de 1996, por parte del Consejo Superior de laJudicatura.Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, en criterio de la Sala resultanecesario, con el fin de desatar el litigio, abordar el estudio de los siguientesproblemas jurdicos:(i) Examinar si en el caso en estudio concurren, o no, presupuestos procesales deinexorable presencia para que se abra paso la posibilidad de proferir una decisinde fondo, cuales son (a) la competencia de esta Sala, (b) la adecuada escogenciade la accin, as como (c) la oportuna interposicin de la misma ausencia decaducidad y, de especial inters para el asunto sub judice, (d) la capacidad

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    procesal o para ser parte en el proceso respecto del consorcio demandante,asunto que se ha conectado por algunos de los sujetos procesales intervinientesen este litigio con el interrogante consistente en dilucidar si el aludido ConsorcioGlonmarex cuenta, o no, con legitimacin en la causa aspectos en los cuales sesustent tanto el fallo apelado como la impugnacin del mismo presentada por la

    parte actora, al igual que la defensa de los intereses de la entidad accionadasegn la contestacin de la demanda; clarificado lo anterior, se deber(ii) Analizar de fondo, (a) previa relacin del material probatorio acopiado en elexpediente cuya alusin en esta providencia se hace indispensable para dirimir lacontroversia y con base (b) en los parmetros que la jurisprudencia de estacorporacin ha delineado con el propsito de definir si debe accederse, o no, a laspretensiones de quien reclama la reparacin del dao que entiende le ha sidoirrogado por el acto administrativo mediante el cual se adjudica un contrato estatal,(c) la vocacin de prosperidad de los ataques formulados en la demanda que dioorigen al presente litigio, en contra de la Resolucin 3498 del 29 de diciembre de1996, mediante la cual se adjudic la licitacin pblica 25 de 1996 del Consejo

    Superior de la Judicatura.2.2. Presupuestos procesales.2.2.1. Competencia de la Sala.Sea lo primero advertir que la controversia que aqu se dirime cuenta con vocacinde doble instancia por razn de la cuanta atendiendo a los parmetrosestablecidos tanto en los artculos 2 y 4 del Decreto 597 de 1988 como en elartculo 20-1 del Cdigo de Procedimiento Civil habida consideracin de que a lafecha de presentacin de la demanda abr. 29/97 el monto mnimo exigidopara que un proceso iniciado en ejercicio de la accin de nulidad yrestablecimiento del derecho debiere ser tramitado en dos instancias ascenda a lasuma de $ 3.080.000 y la pretensin mayor de las elevadas en el libelo inicial del

    proceso, esto es la encaminada a que se le reparen al demandante los daosmateriales que le fueron causados, en la modalidad de lucro cesante, con ladecisin cuya legalidad cuestiona, resulta superior a dicho mnimo, pues equivalea la cantidad de $ 1.163.000.000, de acuerdo con la pretensin segunda de lasformuladas en el escrito introductor del litigio.

    Ahora bien, con el propsito de precisar el mbito comprendido por la competenciade la Sala para realizar su pronunciamiento en el caso materia de examen, resultamenester tener en cuenta la naturaleza jurdica de la entidad demandada, factordeterminante de la catalogacin como estatal, o no, del contrato celebrado entrelas partes en disputa; se trata del Consejo Superior de la Judicatura, lo cual resultade trascendencia a la luz de lo dispuesto por el artculo 75 de la Ley 80 de 1993 (1),

    por cuya virtud la competente para conocer de las controversias derivadas de loscontratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdiccin de locontencioso administrativo; a ese respecto, la jurisprudencia de esta corporacinha sealado que la naturaleza del contrato no depende de su rgimen jurdico,habida cuenta de que la normativa vigente prohij un criterio eminentementesubjetivo u orgnico para efectos de determinar la condicin de estatal quecorrespondiere al vnculo negocial, de modo que habrn de reputarse contratos

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    estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa mismanaturaleza.En el anotado sentido se ha pronunciado la Seccin Tercera de esta corporacin:

    De este modo, son contratos estatales todos los contratos quecelebren las entidades pblicas del Estado, ya sea que se regulen por el

    estatuto general de contratacin administrativa o que estn sujetos aregmenes especiales, y estos ltimos, donde encajan los que celebran lasempresas oficiales que prestan servicios pblicos domiciliarios, son objeto decontrol por parte del juez administrativo, caso en el cual las normasprocesales aplicables a los trmites que ante este se surtan no podrn serotras que las del derecho administrativo y las que en particular existan paraeste tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que sele aplique a los contratos(2)(resaltado aadido).

    De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que en el marco delordenamiento vigente la determinacin de la naturaleza jurdica del contrato radicaen el anlisis particular respecto del tipo de entidad que lo celebra, sin importar el

    rgimen legal que les deba ser aplicable; dicho aserto encuentra soporte legal enlo preceptuado por el artculo 32 de la Ley 80 de 1993, disposicin que al tratar dedefinir los contratos estatales adopt un criterio eminentemente subjetivo uorgnico, apartndose as de cualquier juicio funcional o referido al rgimen

    jurdico aplicable a la parte sustantiva del contrato:Son contratos estatales todos los actos jurdicos generadores deobligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto,previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivadosdel ejercicio de la autonoma de la voluntad, as como los que, a ttuloenunciativo, se definen a continuacin:....

    As las cosas, el mencionado artculo 32 del estatuto contractual torna ineludible

    remitirse al catlogo de entidades expresamente calificadas como estatales por elartculo 2 de la misma Ley 80 de 1993, el cual dispone:

    Para los solos efectos de esta ley:1. Se denominan entidades estatales:a) La Nacin, las regiones, los departamentos, las provincias, el DistritoCapital y los distritos especiales, las reas metropolitanas, las asociacionesde municipios, los territorios indgenas y los municipios; los establecimientospblicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedadesde economa mixta en las que el Estado tenga participacin superior alcincuenta por ciento (50%), as como las entidades descentralizadasindirectas y las dems personas jurdicas en las que exista dichaparticipacin pblica mayoritaria, cualquiera sea la denominacin que ellasadopten, en todos los rdenes y niveles.b) El Senado de la Repblica, la Cmara de Representantes, el ConsejoSuperior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin, la ContraloraGeneral de la Repblica, las contraloras departamentales, distritales ymunicipales, la Procuradura General de la Nacin, la Registradura Nacionaldel Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, lassuperintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los

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    organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidadpara celebrar contratos... (se ha resaltado).

    Adicionalmente, el artculo 82 del Decreto-Ley 1 de 1984, modificado por elartculo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue subrogado por el artculo 1 dela Ley 1107 de 2006, prescribe que la jurisdiccin de lo contencioso administrativo

    est instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad delas entidades pblicas; de este modo se defini el objeto de la jurisdiccin de locontencioso administrativo a travs de la previsin consistente en que a la mismale compete juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de lasentidades pblicas, en lugar de juzgar las controversias y litigios administrativos,como lo estableca la redaccin anterior del artculo 82 del Cdigo Contencioso

    Administrativo, por manera que la norma subrogada pas a disponer lo siguiente:ART. 1El artculo 82 del Cdigo Contencioso Administrativo modificadopor el artculo 30 de la Ley 446 de 1998, quedar as:

    ART. 82.Objeto de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Lajurisdiccin de lo contencioso administrativo est instituida para juzgar las

    controversias y litigios originados en la actividad de las entidades pblicasincluidas las sociedades de economa mixta con capital pblico superior al50% y de las personas privadas que desempeen funciones propias de losdistintos rganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, lostribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad conla Constitucin y la ley.Esta jurisdiccin podr juzgar, inclusive, las controversias que se originen enactos polticos o de gobierno.La jurisdiccin de lo contencioso administrativo no juzga las decisionesproferidas en juicios de polica regulados especialmente por la ley. Lasdecisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales

    disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejosseccionales de la Judicatura, no tendrn control jurisdiccional (resaltadosfuera de texto).

    Respecto del alcance del precepto transcrito se pronunci la Seccin Tercera delConsejo de Estado mediante auto del 8 de febrero de 2007 Rad. 30.903, en elcual, a propsito de los asuntos que interesan al caso que aqu se examina, seseal:

    A manera de sntesis, puede resumirse la nueva estructura de competenciasde la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigenciade la Ley 1107 de 2006, de la siguiente manera:i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y

    contractuales en los que intervenga una entidad pblica, sin importar sunaturaleza, ni el rgimen jurdico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo.

    La anterior conclusin mantiene vigencia con la modificacin introducida al objetode conocimiento de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo por la Ley 1437de 2011, toda vez que as lo establece con claridad su artculo 104-2(3), preceptoque, de todos modos, ha de precisarse que no resulta aplicable al asunto sub

    judice por virtud de lo establecido en el artculo 308 del mencionado cuerponormativo(4).

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    Todo lo expuesto implica, en el asunto sub lite, que habida cuenta de que elConsejo Superior de la Judicatura constituye una entidad estatal a voces de lonormado por la letra b) del artculo 2 de la Ley 80 de 1993, el contrato de obra acuya celebracin conducira la licitacin pblica 25 de 1996 convocada por laentidad en comento(5), participa de la naturaleza de contrato estatal, por manera

    que los litigios derivados de la expedicin de los actos administrativos previos a lacelebracin del mencionado negocio jurdico como es el caso de la aqudemandada Resolucin 3498 del 29 de diciembre de 1996o de la ejecucin ode la liquidacin del pluricitado vnculo negocial, constituyen materia de la cualdebe conocer el juez de lo contencioso administrativo.2.2.2. Debida escogencia y oportuna instauracin de la accin impetrada. El Decreto-Ley 1 de 1984 acogi la distincin de raigambre doctrinal y

    jurisprudencial entre los actos administrativos denominados previos oseparables del contrato, de un lado y, de otro, los actos contractualespropiamente dichos, al asignar, para la controversia judicial de los primeros, elcauce procesal de las acciones procedentes contra cualesquiera otros actos

    administrativos en general nulidad y nulidad y restablecimiento de derecho,mientras que se estableci la contractual como la accin pertinente para encauzarpretensiones en contra de los segundos (6). Esta situacin se mantuvo hasta laentrada en vigor de la Ley 80 de 1993, en la cual se dej de lado la aludidaconcepcin dicotmica que distingua entre actos previos o separables y actoscontractuales, para englobar las dos categoras anteriores en una sola, a saber: lade los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasin de laactividad contractual, al tenor de lo normado por el inciso segundo del artculo 77del referido conjunto normativo, disposicin que, igualmente, dejaba claro quetales decisiones administrativas solo sern susceptibles de recurso de reposiciny del ejercicio de la accin contractual, de acuerdo con las reglas del Cdigo

    Contencioso Administrativo.El aludido precepto dio lugar a que la jurisprudencia de esta Seccin entendiera,en un primer momento, que la locucin con motivo u ocasin de la actividadcontractual permita sostener la existencia de una categora nica de actosadministrativos proferidos respecto de un contrato estatal, con fundamento en lacomprensin en virtud de la cual para nadie es un secreto que esa actividad seinicia con la apertura del proceso selectivo y contina hasta el vencimiento delcontrato o hasta la liquidacin definitiva del mismo, segn el caso(7), por maneraque de conformidad con dicha inteligencia tan contractuales seran los actosadministrativos que ordenan la apertura de la licitacin, los que adoptan omodifican el pliego de condiciones o los que adjudican el contrato, como aquellos

    mediante los cuales se ejercen potestades excepcionales, se da por terminado ose adopta la liquidacin unilateral del negocio jurdico(8). Sin embargo, estainterpretacin no fue uniforme y, por tanto, ha de darse cuenta depronunciamientos posteriores en los cuales se propugna por mantener la distincinentre actos previos o separables y actos administrativos contractuales,entendiendo que estos tan solo pueden ser proferidos tras la celebracin delcontrato(9).

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    Ahora bien, tratndose de las acciones procedentes en contra de los entoncesdenominados actos separables del contrato, la redaccin original del CdigoContencioso Administrativo, de 1984 estableci que las mismas solo podranintentarse tras el vencimiento o la liquidacin del respectivo contrato, previsin quedificultaba en extremo el control de las decisiones precontractuales de la

    administracin, salvo el caso del acto administrativo de adjudicacin, el cualresultaba pasible de impugnacin judicial a partir del momento de su expedicin;tal restriccin temporal para el ejercicio de las acciones a las cuales hubiera lugaren contra de los actos administrativos precontractuales fue suprimida con laexpedicin del Decreto-Ley 2304 de 1989, cuerpo normativo en el cual tambin semantuvo la distincin entre actos administrativos previos o separables yactos contractuales, reservndose a la controversia jurisdiccional de estos, porregla general, la accin contractual, mientras que la impugnacin judicial deaquellos deba surtirse a travs de la instauracin de las acciones de nulidad y denulidad y restablecimiento del derecho, esta ltima dentro del trmino de los cuatromeses contados a partir de la comunicacin, notificacin o publicacin del actoadministrativo respectivo, segn correspondiere.Esa situacin evidenci un nuevo cambio con la entrada en vigor de la Ley 446 de1998, cuyo artculo 32, al modificar el artculo 87 del Cdigo Contencioso

    Administrativo, igualmente reiter en el derecho positivo nacional la distincinentre los actos administrativos proferidos antes de la celebracin del contrato ycon ocasin de la actividad previa a dicho momento, por una parte y por la otra,las decisiones unilaterales producidas durante la ejecucin o la liquidacin delcontrato, igualmente con ocasin de la actividad contractual; en relacin con losprimeros se estableci que las acciones procedentes con el propsito de ventilarante el juez competente los litigios a los cuales pudiere dar lugar la conformidad ocontrariedad a derecho de las correspondientes determinaciones administrativas

    seran las de nulidad y de nulidad y restablecimiento de derecho, las cualespodran intentarse dentro de un trmino especial de caducidad de treinta (30) dashbiles contados a partir de la comunicacin, notificacin o publicacin del actocuestionado. Por cuanto atae a los segundos, su impugnacin solamente podrallevarse a cabo a travs de la instauracin de la accin contractual(10). As lo hareiterado la jurisprudencia(11)y esta ltima es la normativa vigente en la materia.Descendiendo al presente caso concreto y con fundamento en el contexto tantonormativo como jurisprudencial que se acaba de referir, ha de indicarse que laparte actora acert al promover la accin de nulidad y restablecimiento delderecho en contra del acto administrativo mediante el cual fue adjudicada lalicitacin pblica 25 de 1996 por el Consejo Superior de la Judicatura; en lo

    atinente al trmino de caducidad que deba ser tenido en cuenta para instaurar laaludida accin contra el acto de adjudicacin censurado, de acuerdo con lodispuesto en el pargrafo del artculo 77 de la Ley 80 de 1993, dicho asunto serige conforme a las reglas del Cdigo Contencioso Administrativo y, para lapoca de presentacin de la demanda que motiv el presente proceso, el artculo136 del Decreto 1 de 1984 subrogado por el artculo 23 del Decreto-Ley 2304de 1989 fij el trmino en cuestin en 4 meses contados a partir de lapublicacin, notificacin o ejecucin del acto, segn el caso.

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    En el anterior orden de ideas, el cmputo del aludido trmino de cuatro mesespara presentar la demanda en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimientodel derecho contra el acto administrativo de adjudicacin, comenz en la fecha enla cual el mismo fue conocido por el interesado; en el caso sub examine, laResolucin 3498 mediante la cual el Consejo Superior de la Judicatura adjudic la

    licitacin 25 de 1996, fue proferida el da 29 de diciembre de 1996, mientras que ellibelo introductorio del litigio que esta decisin dirime en segunda instancia sepresent el 29 de abril de 1997, razn por la cual se impone concluir que la accinincoada se ejerci oportunamente.2.2.3. La capacidad para ser parte como presupuesto de la accin.Capacidad procesal de los consorcios y legitimacin en la causa delConsorcio Glonmarex en el presente proceso.2.2.3.1. La capacidad para ser parte como presupuesto procesal.Se ha referido doctrinalmente que desde la segunda mitad del siglo XVIII, elprofesor alemn Oskar Von Bulow construy la teora de los requisitos necesariospara que el proceso tenga nacimiento a la vida jurdica de manera regular, esto es

    que como el proceso constituye una relacin jurdica, al igual que acontece conotras relaciones de la misma naturaleza, precisa de la concurrencia de diversoselementos que determinan su existencia vlida o, en otros trminos, de losrequisitos de admisibilidad y las condiciones previas para la tramitacin de toda larelacin procesal, ya que, en su defecto, en cualquiera de las relacionesindicadas impedira el surgir del proceso(12); en el contexto colombiano, pese aque los cdigos procesales no han utilizado la expresin presupuestos procesales,la jurisprudencia y la doctrina s se han ocupado de identificarlos y de precisar susalcances, de suerte que se ha entendido por tales aquellos requisitosindispensables para la formacin y desarrollo normal del proceso y para que estepueda ser decidido en el fondo mediante una sentencia estimatoria (13), por manera

    que se impone al fallador, dado el carcter jurdico-pblico en la relacin procesal,el declarar oficiosamente, antes de entrar a conocer y a decidir sobre laspretensiones y excepciones deducidas por los litigantes, si existen o no lospresupuestos del proceso(14), presupuestos entre los cuales inicialmente seincluyeron la demanda en forma, competencia del juez, capacidad para ser partey capacidad para obrar procesalmente(15).

    Ahora bien, la consecuencia que en pocas pretritas sola atribuirse a la ausenciade algunos de los mencionados presupuestos en un determinado caso consistaen que el juez no poda ocuparse de resolver el fondo del litigio y, porconsiguiente, haba de proferir el correspondiente fallo inhibitorio, el cual, a pesarde que como es bien sabidono hace trnsito a cosa juzgada y, en principio,

    no impide que la controversia pueda ser nuevamente planteada ante la autoridadjudicial, sin duda difiere en veces excesivamente en el tiempo cuando notorna el asunto en prcticamente imposiblela solucin del pleito respectivo, conevidente afectacin del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva o alacceso eficaz y oportuno a la administracin de justicia en condiciones quegaranticen la prevalencia y la aplicacin del derecho sustancial C.P., art. 228.La anterior circunstancia, sumada a la consistente en que la mayor parte de loscasos en que se registra la ausencia de los aludidos presupuestos procesales han

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    sido recogidos en el derecho positivo como causales de nulidad procesal,conducen a que, realmente, la constatacin de la ausencia de alguno de talespresupuestos abra paso a la aplicacin de la regulacin legal en materia denulidades y a que se entre a examinar si la deficiencia de la cual se trata puedeser saneada o lo ha sido ya o, en su defecto, si debe retrotraerse la actuacin

    hasta el punto que resulte menester para rehacerla sin la presencia del defectoque se haya advertido, de suerte que, a pesar de haberse presentado lacorrespondiente vicisitud, ello no impida que a la postre el proceso culmine con laadopcin de una decisin de fondo que zanje definitivamente la controversiaventilada ante el aparato jurisdiccional y que haga trnsito a cosa juzgada.

    As las cosas, solo de modo muy excepcional la ausencia de alguno de lospresupuestos procesales en mencin ha de conducir a que se profiera un falloinhibitorio; pero ello es, precisamente, lo que se impone cuando el requisito que seecha en falta corresponde a la capacidad para ser parte de uno de los extremosde la litis, requisito respecto del cual ha expresado lo siguiente la Seccin Terceradel Consejo de Estado:

    La doctrina(16)

    y la jurisprudencia(17)

    han coincido en sealar que la capacidadpara ser parte es la aptitud legal que se tiene para ser sujeto de la relacinjurdico-procesal, es la capacidad que tiene la persona para ser titular dederechos y obligaciones procesales, para realizar directamente o porintermedio de sus representantes actos procesales vlidos y eficaces, ascomo para asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan delproceso.El artculo 44 del Cdigo de Procedimiento Civil, dispone que toda personanatural o jurdica puede ser parte en un proceso y que tienen la capacidadpara comparecer por s mismas las personas que pueden disponer de susderechos; las dems deben comparecer por medio de sus representantes o

    debidamente autorizados por estos con sujecin a las normas sustanciales.Particularmente, en lo que a las personas jurdicas concierne, la mismanorma prev que estas deben comparecer al proceso por medio de susrepresentantes con arreglo a lo dispuesto por la Constitucin la ley o losestatutos(18).

    Este presupuesto procesal, consistente en la capacidad para ser parte,tradicionalmente se ha examinado bajo la denominacin de inexistencia de algunade las partes y su formulacin apunta a que la decisin definitiva del litigio seadopte respecto de sujetos de derecho, vale decir que quienes obren como parteen el proceso deben tener, en lnea de principio, la condicin de personas,naturales o jurdicas, comoquiera que bien puede ocurrir que una parte tenga

    aparentemente carcter de sujeto de derecho, cuando en realidad no es as, comosucedera, por ejemplo, cuando se demanda por cuenta de una sociedad annimaque no se ha constituido o que se disolvi y se liquid (19); tal la razn por la cual seha afirmado que

    [E]ste caso, no previsto como causal de nulidad pero s como causal deexcepcin previa (art. 97, num. 4) con la denominacin de inexistencia, estal vez, el nico que justificara la posibilidad del fallo inhibitorio, auncuando hubiera sido mejor establecer una causal de no procedibilidad dentro

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    del proceso civil, por la cual, en cualquier estado del proceso en queestuviera acreditada dicha circunstancia, el juez ordene terminar toda laactuacin mediante un auto.(...).2. Cuando se trata de los llamados presupuestos procesales de la

    competencia del juez y de la capacidad procesal, el juez y las partes debenceirse a lo que sobre causales de nulidad ordena el cdigo, normas cuyaaplicacin prevalece sobre cualquier teora.3. Solo se justifica dictar fallo inhibitorio en caso de que una parte nosea sujeto de derecho,circunstancia en la prctica inexistente, an cuandomucho mejor hubiera sido regular la situacin como causa de noprocedibilidad en el proceso civil, a fin de eliminar la sentencia inhibitoria (20)(resaltado aadido).

    En este sentido se ha pronunciado la Seccin Tercera del Consejo de Estado:Definida as la naturaleza del convenio que permite calificarlo como dederecho comn, la solucin de los conflictos que se originan en este tipo de

    contratos est radicada, segn el texto legal citado anteriormente, en lajurisdiccin ordinaria que, por mandato legal, es la competente para ello.2. Para el a quo, la decisin es inhibitoria, apreciacin que no compartela Sala, porque esta clase de fallos se presentan cuando en el procesofaltan los presupuestos referidos a la capacidad para ser parte y a lademanda en forma. Los otros aspectos, por tipificar causales denulidad, conducen a la invalidacin de la actuacin(21) (resaltadoaadido).

    2.2.3.2. La capacidad procesal de los consorcios.Observa la Sala que el seor Jess Ernesto Saldarriaga Escobar, invocando sucondicin de representante del Consorcio Glonmarex, fue quien confiri poder a laprofesional del derecho que formul la demanda en ejercicio de la accin denulidad y restablecimiento del derecho, con la cual se dio inicio al presenteencuadernamiento fls. 1-2, cdno. 1(22); como corolario de lo anterior, el libeloinicial del litigio fue presentado por la abogada en mencin, en mi condicin deapoderada judicial del Consorcio Glonmarex, representado legalmente por elingeniero Jess Ernesto Saldarriaga Escobar... fl. 3, cdno. 1.En relacin con las uniones temporales y los consorcios, figuras descritas en elartculo 7 de la Ley 80 y autorizadas expresamente en el artculo 6 de ese mismoestatuto para (...) celebrar contratos con las entidades estatales (...), cabesealar que resulta evidente que se trata de agrupaciones de contratistas uorganizaciones empresariales que no configuran una persona jurdica nueva eindependiente respecto de los miembros que las integran. En ese sentido, tanto la

    jurisprudencia del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional hansealado, de manera uniforme y reiterada, que el consorcio o la unin temporalque se conformen con el propsito de presentar conjuntamente una mismapropuesta para la adjudicacin, celebracin y ejecucin de un contrato con unaentidad estatal, no constituyen una persona jurdica diferente de sus miembrosindividualmente considerados; as pues, la Sala de Consulta y Servicio Civil delConsejo de Estado ha expresado que [E]l consorcio es entonces una forma no

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    societaria de relacin o de vinculacin de actividades e intereses entre distintaspersonas que no genera otra persona jurdica, con miras a obtener la adjudicacin,celebracin y ejecucin de contratos, regida por las condiciones que tienen a bienacordar los participantes del consorcio, y por tanto, correspondiente al mbito deactividad e iniciativa privada, no obstante la responsabilidad solidaria y la penal

    establecidas en la ley (L. 80/93, arts. 7 y 52)

    (23)

    .Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-414 del 22 de septiembre de1994, por medio de la cual declar exequible el pargrafo 2 del artculo 7 de laLey 80 de 1993, afirm que los consorcios no constituyen personas jurdicas y quesu representacin conjunta tiene lugar para efectos de la adjudicacin, de lacelebracin y de la ejecucin de los correspondientes contratos (24). No ofrece,entonces, discusin alguna el hecho de que tanto los consorcios como las unionestemporales carecen de personalidad jurdica diferente de aquella que acompaa alas personas naturales y/o morales que los integran(25).Por lo anterior, en cuanto los consorcios y las uniones temporales carecen depersonalidad jurdica propia e independiente, en otras oportunidades la Sala ha

    concluido que tampoco pueden comparecer en proceso ante autoridadesjudiciales, en virtud de lo prescrito en el artculo 44 del Cdigo de ProcedimientoCivil, entendiendo as que son las personas naturales y/o jurdicas que los integranlas verdaderas titulares de la capacidad para actuar como sujetos procesales(26).De otra parte, a travs del pronunciamiento consignado en el auto de mayo 13 de2004, la Sala consider que no haba lugar a la aplicacin de la figura dellitisconsorcio necesario por activa cuando la unin temporal o el consorcio nohubiere sido seleccionado en el proceso de contratacin y solo uno de susmiembros decidiera comparecer a formular la reclamacin correspondiente(27). Asmismo, la Sala concluy que la situacin resultaba diferente cuando el consorcioalcanzaba la calidad de adjudicatario o de contratista, porque se estim que esa

    sera la condicin que dara lugar a una relacin jurdica sustancial entre losmiembros del consorcio o la unin temporal y la respectiva entidad estatalcontratante(28).En esa direccin se tena por cierto entonces que si un consorcio cuestin queresulta vlida tambin para una unin temporal, compareca a un proceso encondicin de demandante o de demandado, igual deban hacerlo, de maneraindividual, los partcipes que lo conforman para efectos de integrar el litisconsorcionecesario, es decir que la parte solo se tendra por debidamente conformada conla vinculacin de todos y cada uno de ellos al respectivo proceso judicial. As lascosas, mayoritariamente, hasta ahora, la jurisprudencia de la Seccin Tercera delConsejo de Estado, cuando ha resultado necesario abordar el estudio de casos en

    los cuales en uno de los extremos de la litis se ubica un consorcio o alguno(s) desus integrantes, ha sealado que habida consideracin de que el consorcio aligual que la unin temporal carece de personalidad jurdica, no puede sertomado como sujeto de derecho apto para comparecer en un proceso

    jurisdiccional, as este guarde relacin con algn litigio derivado de la celebracino de la ejecucin del contrato estatal respectivo:

    Consideraciones de la Sala

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    En este caso, la Sala debera estudiar si el ttulo ejecutivo aportado por laUnin Temporal Promdica rene los requisitos exigidos por la ley; noobstante, se observa que la demanda la present la Unin TemporalPromdica, por medio de apoderado; por ello, est ausente un presupuestode la accin que obliga a confirmar la decisin de primera instancia, pues la

    unin temporal carece de capacidad para participar en el proceso.En efecto, las uniones temporales, figuras admitidas en el artculo sptimo dela Ley 80 de 1993 para efectos de contratacin estatal, no crean una persona

    jurdica nueva e independiente de los miembros que conforman dichasasociaciones.

    Al no poseer tal naturaleza jurdica, no tiene capacidad para comparecer enproceso ante autoridades judiciales, conforme a lo prescrito en el artculo 44del Cdigo de Procedimiento Civil. De acuerdo con la jurisprudencia, lacapacidad procesal consiste en lo siguiente:La capacidad para ser parte en un proceso, no es otra cosa que la aptitudlegal que tiene la persona para ser titular de derechos y obligaciones

    procesales, es la facultad de realizar directamente o por intermedio de susrepresentantes actos procesales vlidos y eficaces as como asumir lascargas y responsabilidades que se desprenden del proceso (29).En virtud del artculo 6 de la Ley 80, las uniones temporales al igualque los consorcios, pueden celebrar contratos con las entidadesestatales. Esto significa que, por disposicin legal, dicha figura puedeparticipar en la adjudicacin, celebracin y ejecucin de los contratospero no implica, y as lo ha precisado la jurisprudencia en diferentesoportunidades(30), que tenga capacidad para participar en un proceso

    judicial. Dicha calidad se encuentra en cabeza de las personasnaturales o jurdicas que la han integrado para celebrar un contrato con

    el Estado, conforme al artculo 44 del Cdigo de Procedimiento Civil.En este caso, los miembros de la unin temporal le otorgaron poder alrepresentante legal en los siguientes trminos:Sptima: Facultades y limitaciones del representante legal: El representantelegal de la unin temporal tendr las siguientes funciones y facultades:Representar a la unin temporal ante los miembros de ella, ante terceros yante todas las autoridades del orden nacional, departamental, municipal,distrital, administrativas o judiciales (fl. 165).As las cosas, los miembros de la unin otorgaron poder alrepresentante legal para que la representara ante todas las autoridades,incluidas las judiciales; sin embargo, dicha autorizacin no faculta a la

    unin temporal para hacer parte de un proceso judicial y, enconsecuencia, la misma no poda, por medio de apoderado, presentardemanda ejecutiva.

    De acuerdo con lo anterior, es necesario confirmar el auto que neg elmandamiento de pago, pues, como se deriva de lo expuesto, no hay ttuloejecutivo a favor de la Unin Temporal Promdica (31) (resaltados fuera deltexto original).

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    Posteriormente, en providencia de diciembre 7 de 2005, la Sala reiter que haylugar a predicar la configuracin de un litisconsorcio necesario respecto de losintegrantes de los consorcios y de las uniones temporales, tanto adjudicatarioscomo no adjudicatarios, porque no son personas jurdicas, de tal manera que ellitigio debe resolverse de modo uniforme para todos los sujetos que hubieren

    intervenido en la relacin contractual; como corolario de ello, cuando losintegrantes de un consorcio o de una unin temporal tienen inters en ejercer elderecho de accin ante la administracin de justicia o, por cualquier otracircunstancia, deben comparecer ante ella por razn de las actividades delconsorcio, son aquellos individualmente considerados y no este, quienes debenpresentar la correspondiente demanda y/o intervenir en el proceso judicialcorrespondiente para defender sus intereses:

    En principio dir la Sala que las uniones temporales, figuras admitidas en elartculo sptimo de la Ley 80 de 1993 para efectos de contratacin estatal, noconfiguran una persona jurdica nueva e independiente de los miembros queconforman dichas asociaciones. Al no poseer tal naturaleza jurdica,

    carecen de capacidad para comparecer en proceso ante autoridadesjudiciales, conforme a lo prescrito en el artculo 44 del Cdigo deProcedimiento Civil.(...).Al no constituir la unin temporal, ni el consorcio, una persona jurdicadiferente de los miembros que la conforman, la capacidad paracomparecer en proceso reposa en cabeza de las personas naturales o

    jurdicas que los integran.Por ello, la Sala sostuvo en diversas oportunidades que si unconsorcio, lo cual es igualmente vlido para la unin temporal,compareca a un proceso como demandante o demandado, cada uno de

    los integrantes deba hacerlo de manera individual integrando unlitisconsorcio necesario, es decir que la parte solo se conformara conla vinculacin de todos sus miembros al proceso.(...).Considera la Sala necesario precisar que si bien el artculo 7 de la Ley80 de 1993 establece que los miembros del consorcio y de la unintemporal debern designar la persona que, para todos los efectos,representar al consorcio o unin temporal, esta representacin estlimitada, en principio, a las relaciones que genera el contrato con laentidad contratante.En el caso concreto, la unin temporal design comorepresentante del proyecto, as mismo para todos los actos necesarios para

    el buen desempeo de la propuesta a la sociedad Diselecsa Ltda.Esta representacin la habilita para actuar durante la adjudicacin,celebracin y ejecucin del contrato pero no, como en este caso, para actuarpor fuera del marco contractual sealado(32)(resaltado aadido).

    Y en providencia de 9 de febrero de 2011, esta misma Sala Plena seal:Antes de pronunciarse sobre los asuntos sustanciales por los cuales se citen calidad de litisconsortes a las empresas AFA Consultores y ConstructoresS.A. y Gmez Cajiao y Asociados S.A. se estudiar la naturaleza jurdica de

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    las uniones temporales y las figuras jurdicas del litisconsorcio necesario yfacultativo.El inciso segundo del artculo 7 de la Ley 80 de 1993 define que se entiendepor unin temporal; cuando dos o ms personas en forma conjuntapresentan una misma propuesta para la adjudicacin, celebracin y ejecucin

    de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de lapropuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimientode las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrn deacuerdo con la participacin en la ejecucin de cada uno de los miembros dela unin temporal.En primer lugar se observa que estamos frente a una pluralidad de personasque se unen para presentar una propuesta y ejecutar un contrato, quienesrespondern de manera solidaria por el cumplimiento del mismo, sinembargo, y segn lo dispuesto por el pargrafo 1, para el caso de lasuniones temporales, debe quedar de manera explcita los trminos y laextensin de la participacin de cada una de las empresas en la propuesta y

    la ejecucin del contrato, elemento determinante al momento de imponer unasancin o solicitar una reparacin.Por otro lado en diversos pronunciamientos de esta corporacin (33) y de laHonorable Corte Constitucional, se ha mantenido la posicin que las unionestemporales no constituyen una persona jurdica, sin perjuicio de la capacidadpara contratar que le ha otorgado la ley. En sentencia de 22 de septiembrede 1994(34), de la Corte Constitucional respecto a los consorcios, aplicable alas uniones temporales, se ha dicho lo siguiente:En estos eventos el estatuto no se refiere a una persona y sin embargopermite que los consorcios y a las uniones temporales puedancontratar con el Estado, lo cual, en resumen significa que la ley les

    reconoce su capacidad jurdica a pesar de que no les exige como condicinde su ejercicio, la de ser personas morales.El consorcio es una figura propia del derecho privado, utilizadoordinariamente como un instrumento de cooperacin entre empresas, cuandorequieren asumir una tarea econmica particularmente importante, que lespermita distribuirse de algn modo los riesgos que pueda implicar la actividadque se acomete, aunar recursos financieros y tecnolgicos, y mejorar ladisponibilidad de equipos, segn el caso, pero conservando los consorciadossu independencia jurdica.Se tiene de lo anterior (L. 80/93, art. 7) que segn la ley, el consorcio es unconvenio de asociacin, o mejor, un sistema de mediacin que permite a sus

    miembros organizarse mancomunadamente para la celebracin y ejecucinde un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su individualidadjurdica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en elcumplimiento de las obligaciones contractuales(resaltados fuera de texto).Teniendo claridad sobre la naturaleza jurdica de las uniones temporales,teniendo en cuenta que lo establecido para los consorcios es aplicable a lasotras, a continuacin procederemos a analizar las figuras del litisconsorcio

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    necesario y facultativo, en concordancia con lo dispuesto por la ConstitucinPoltica, en relacin con el derecho de acceso a la justicia.Litisconsorcio facultativo y necesario.Los artculos 50(35) y 51(36) del Cdigo de Procedimiento Civil regulan lasfiguras jurdicas del litisconsorcio facultativo y necesario respectivamente.

    Entre otras diferencias y para el inters de este recurso, podemos afirmarque se distinguen, porque, en el primer caso el juez podr dictar sentenciasin necesidad de vincular a otro sujeto de derecho, ya que cada uno de losintegrantes del consorcio tiene una relacin jurdica independiente, en elsegundo, es necesaria la participacin en el proceso de todos los sujetos dederecho que podran llegarse a ver afectados por la decisin, debido a launicidad de la relacin sustancial materia del litigio, tal cual lo dispone elartculo 83 del Cdigo de Procedimiento Civil.En sentencia del 13 de mayo de 2004(37)se abord el tema de Cundo seentiende configurada la relacin jurdica sustancial entre el consorcio y laentidad contratante, que obligue a conformar un litisconsorcio necesario y de

    esta manera se integre el contradictorio?, como respuesta se dijo losiguiente:Ahora bien, cuando se presenta la propuesta y esta no resultaseleccionada, no surgen las referidas obligaciones y el consorciopierde vigencia(resaltado fuera de texto)(38).En consecuencia, la no adjudicacin impide la constitucin de la relacin

    jurdico sustancial con la entidad y el nacimiento de obligaciones a cargo delos miembros del consorcio, mxime cuando la ley considera que lapropuesta es presentada en forma conjunta por los sujetos consorciados(39),que escogieron esa figura negocial para participar en el procedimientolicitatorio o concursal.

    De esta forma extrayendo el criterio de la anterior jurisprudencia, obviamentetrada a la relacin entre los miembros del consorcio o unin temporal, afirmala Sala que, en el caso de los consorcios o uniones temporales noseleccionados y si estos consideran que existen mritos suficientes parainterponer una demanda, cualquiera de las partes que integraban el mismopodr ejercer su derecho de accin de manera independiente (40), ya que enningn caso naci la relacin jurdica sustancial que los obligue a actuar encalidad de litisconsortes necesarios. Agrguese a lo anterior, que en este tipode negocio jurdico de celebracin estn sujetos a una condicin resolutoria,en el entendido en que se resuelve el vnculo entre los consorciados y losmiembros de la unin temporal cuando no se adjudica el contrato, materia u

    objeto del proceso de seleccin al cual se presentan bajo esta modalidad.Adicional a esto, la Sala considera que el derecho en litigio en esta situacin(utilidad esperada), es un derecho subjetivo, propio e individual a cada unade las partes del consorcio o unin temporal(41), determinada por el porcentajeo las actividades que desarrollara en la ejecucin del contrato, elementoperfectamente divisible(42).

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    3. Rectificacin y unificacin de la jurisprudencia en relacin con lacapacidad con la cual cuentan los consorcios y las uniones temporales paracomparecer como parte en los procesos judiciales.

    A juicio de la Sala, en esta ocasin debe retomarse el asunto para efectos demodificar la tesis jurisprudencial que se ha venido siguiendo y, por tanto, debe

    puntualizarse que si bien las uniones temporales y los consorcios no constituyenpersonas jurdicas distintas de quienes integran la respectiva figura plural deoferentes o de contratistas, lo cierto es que adems de contar con la aptitud paraser parte en el correspondiente procedimiento administrativo de seleccin decontratistas comoquiera que por ley cuentan con capacidad suficiente para sertitulares de los derechos y obligaciones derivadas tanto de los procedimientosadministrativos de seleccin contractual como de los propios contratos estatales, tambin se encuentran facultados para concurrir a los procesos judiciales quepudieren tener origen en controversias surgidas del mencionado procedimientoadministrativo de seleccin de contratistas o de la celebracin y ejecucin delcontrato estatal respectivo legitimatio ad processum, por intermedio de su

    representante.El planteamiento que acaba de esbozarse en modo alguno desconoce que elartculo 44 del Cdigo de Procedimiento Civil CPC, atribuye (...) capacidadpara comparecer por s al proceso (...), a las personas, naturales o jurdicas, quepueden disponer de sus derechos, sin embargo se precisa que esa condicin nose encuentra instituida en la norma como una exigencia absoluta, puesto queresulta claro que incluso la propia ley procesal civil consagra algunas excepciones,tal como ocurre con la herencia yacente (43)o con los patrimonios autnomos, loscuales, a pesar de no contar con personalidad jurdica propia, s pueden sersujetos procesales(44), de lo cual se desprende que el hecho de que los consorciosy las uniones temporales carezcan de personalidad jurdica independiente, no

    constituye fundamento suficiente para concluir que carecen de capacidad para sersujetos, activos o pasivos, en un proceso judicial.La jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia puso de presente,desde hace varios lustros, que la capacidad para comparecer en juicio no seencuentra, en modo alguno, supeditada al requisito de la personalidad jurdica, talcomo lo evidencian los pronunciamientos consignados en el fallo emitido por suSala Plena, en agosto 23 de 1984, oportunidad en el cual sostuvo:

    2. Que las funciones de ejecucin administrativa y de representacinen juicio no estn supeditadas a la circunstancia de que los entesrespectivos sean personas jurdicas(se deja resaltado).3. Que la personalidad jurdica, as como la personera jurdica o de

    representacin y para comparecer en juicio, son de mera estirpe legal perono de rango constitucional y pueden por tanto ser modificadas por ley sinviolar la Constitucin.(...).4. Y siendo la ley y no de Constitucin la determinacin de la personalidad

    jurdica, as como de ley es la facultad de modificar la ley y lo que por esta sepuede hacer, segn lo previsto en el artculo 76-1 de la Carta, en la resulta setiene que la mera circunstancia de que por norma con fuerza legal se invista

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    a la procuradura de capacidad o aptitud para disponer del PresupuestoNacional asignado al Ministerio Pblico, sin ser aquella persona jurdica, nodepende sino del legislador; nadie se lo prohbe, ni siquiera la Constitucin ...

    Ante lo cual, atendidas las amplias facultades otorgadas al legisladorextraordinario, segn lo examinado atrs, era de su resorte, al reorganizar la

    procuradura, otorgar las funciones sealadas de ordenacin del gasto, decontratacin y de colaboracin en la tarea de ejecucin presupuestal, de quetratan los tres preceptos demandados, sin parar mientes en que laprocuradura o el Ministerio Pblico sean o no personas jurdicas de derechopblico, cosa que solo ataa a la ley, acaso tambin a la tcnica y a laesttica, pero que no interfiere con la Constitucin (45).

    Las anteriores consideraciones y directrices fueron reafirmadas por esa mismacorporacin, a travs de las sentencias proferidas en febrero 28 de 1985 (46)y enmayo 29 de 1990(47).

    A la luz de la normativa procesal que regula, de manera especial, el actuar de lajurisdiccin de lo contencioso administrativo, resulta ms claro aun que la

    exigencia de la personalidad jurdica no constituye requisito indispensable paraasumir la calidad de parte dentro de un determinado proceso o para actuar dentrodel mismo.

    As se desprende con claridad del contenido del artculo 149 del CdigoContencioso Administrativo, mediante el cual se determina que [l]as entidadespblicas y privadas que cumplan funciones pblicas podrn obrar comodemandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contenciosoadministrativos (...), al tiempo que agrega que [e]llas podrn incoar todas lasacciones previstas en este cdigo si las circunstancias lo ameritan.

    Tngase presente que la norma legal en cita condiciona la posibilidad de que lasentidades pblicas y privadas puedan obrar como demandantes, como

    demandadas o como intervinientes, en los procesos contencioso administrativos,al cumplimiento de funciones pblicas por parte de las mismas, mas no a laexigencia de que cuenten con personalidad jurdica independiente.

    A propsito de la facultad legal que el citado artculo 149 del Cdigo ContenciosoAdministrativo, atribuye a las entidades pblicas, carentes o no de personalidadjurdica, para que puedan actuar en los procesos judiciales en calidad dedemandantes, de demandadas o de intervinientes, resultan pertinentes eilustrativas las anotaciones plasmadas en la providencia de julio 15 de 1994, en lacual el Consejo de Estado seal:

    Procede la Sala en primer trmino, a resolver la excepcin propuestapor elapoderado de la CVC sobre indebida representacin de la parte demandante,acogida por la agencia del Ministerio Pblico al opinar que no debe haberpronunciamiento de mrito sobre la controversia jurdica planteada dentro delproceso (fl. 207).Como se lee en el alegato presentado por la parte demandada (fls. 189 a202), dicha excepcin se apoya en la circunstancia de que la ContraloraGeneral de la Repblica no representa a la Nacin, cuando obra comodemandante en procura de la nulidad de actos administrativos no expedidospor ella; pues a su juicio la representacin de la Nacin que le asigna a ese

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    organismo fiscalizador el artculo 149 del Cdigo Contencioso Administrativo,no es absoluta, total y general para todos los eventos, sino solo para losactos administrativos suyos y no los ajenos; dice que la Nacin se representapor cada entidad, segn sus actos, pero cuando el acto administrativo no esdemandado por la misma entidad que lo expidi, sino por otra distinta, la

    representacin de la Nacin no queda radicada en cualquier otro organismoadministrativo, ni en la Contralora General de la Repblica, sino nica yexclusivamente en el Ministerio Pblico, que como su nombre lo indica, es elvocero de la Nacin.Respecto de la excepcin propuesta dir en primer trmino la corporacin,que la accin pblica de nulidad a la luz de lo dispuesto en el artculo 84 delCdigo Contencioso Administrativo, puede ser instaurada por toda persona,por s o por medio de apoderado, en cualquier tiempo. Accin, que tienecomo finalidad no el restablecimiento o amparo de un derecho particular yconcreto, sino la guarda del ordenamiento jurdico general y abstracto.

    Ahora bien, el artculo 149 del Cdigo Contencioso Administrativo invocado

    por la CVC como sustento de la excepcin, consagra en primer lugar lavocacin que tienen las entidades pblicas para obrar como demandantes ydemandadas o intervinientes en los procesos contencioso-administrativos,por medio de sus representantes; en segundo trmino, las autoriza paraincoar todas las acciones previstas en este cdigo si las circunstancias loameritan. A rengln seguido, la misma norma determina con precisincules son los funcionarios a quienes corresponde la representacin de laNacin, e incluye dentro de ellos al Contralor General de la Repblica.Fluye de lo anterior, que este funcionario puede representar a la Nacin yacomo demandante, ya como demandada, ya como interviniente; y en relacincon lo primero, puede incoar todas las acciones previstas en el Cdigo

    Contencioso Administrativo; incluida obviamente la de nulidad, si lascircunstancias lo ameritan.Respecto a esta ltima expresin si las circunstancias lo ameritan, laSala considera que al haber sido incluida en la ley, el legisladorextraordinario quiso introducir un factor de razonabilidad y de adecuadoejercicio de las acciones, de tal forma que el asunto a debatirse en losestrados judiciales tenga algn nexo con las funciones que le ha asignado elordenamiento jurdico a la entidad que pretende accionar; y es lgico que assea, dentro de una estructura armnica del Estado y una adecuadadistribucin de competencias.En el caso sub liteal instaurar la Nacin-Contralora General de la Repblica

    la presente accin de nulidad, pretende que desaparezca de la vida jurdicauna norma que tiene que ver con la liquidacin de las cesantas a losempleados de la CVC; vale decir, que se cuestiona la legalidad de una norma

    jurdica cuya aplicacin tiene incidencia directa en el destino de los recursosde la entidad, cuyo manejo est sometido al control fiscal de la entidaddemandante, de donde se concluye que esta circunstancia amerita elejercicio de la accin incoada por el contralor a nombre de la Nacin.

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    Por ende, al no haber duda acerca de la procedencia de que la accinpblica de nulidad fuera incoada en el sub jdice por dicha entidadfiscalizadora, en orden a obtener que el acto administrativo acusadodesaparezca de la vida jurdica, no comparte la Sala la perspectiva expuestapor la excepcionante en el sentido de que ello corresponda nica y

    exclusivamente al Procurador General de la Nacin.Por lo expuesto, la aludida excepcin propuesta no est llamada aprosperar(48).

    A lo anterior se suma la consideracin, muy significativa por cierto, de que elmismo artculo 149 del Cdigo Contencioso Administrativo, a la altura de supargrafo 1, se ocup de regular quin ha de llevar la representacin de lasdependencias en el curso de las acciones judiciales de ndole contractual, paracuyo efecto hizo expresa referencia a los dictados de la letra b) del numeral 1 delartculo 2 de la Ley 80, de conformidad con los siguientes trminos:

    PAR. 1En materia contractual, intervendr en representacin de lasdependencias a que se refiere el artculo 2, numeral 1, literal b) de la Ley 80

    de 1993, el servidor pblico de mayor jerarqua en estas.Y ocurre que la representacin judicial que en la norma transcrita se atribuye alservidor pblico de mayor jerarqua, se predica respecto de los siguientes entes ydependencias carentes de personalidad jurdica independiente, que la propia Ley80 denomina como entidades estatales, a los cuales los dota de capacidadcontractual:

    El Senado de la Repblica, la Cmara de Representantes, el ConsejoSuperior de la Judicatura, la fiscala General de la Nacin, la ContraloraGeneral de la Repblica, las contraloras departamentales, distritales ymunicipales, la Procuradura General de la Nacin, la Registradura Nacionaldel Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las

    superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general losorganismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidadpara celebrar contratos.

    Complemntese lo dicho con la referencia, entre otras, a las siguientes normaspositivas:

    i) El numeral 7 del artculo 277 de la Carta Poltica, despus de que otrasdisposiciones superiores han sealado con precisin que el MinisterioPblico es un rgano constitucionalmente autnomo de control (C.P., arts.113, 117), y que su supremo director es el Procurador General de la Nacin(C.P., art. 275), determina que al Procurador General de la Nacin, por s opor medio de sus delegados y agentes, le corresponde [i]ntervenir en los

    procesos y ante las autoridades judiciales (...) cuando sea necesario endefensa del orden jurdico, del patrimonio pblico o de los derechos ygarantas fundamentales.ii) De la misma manera, el ltimo inciso del citado artculo 277 constitucional,determina que [p]ara el cumplimiento de sus funciones, la Procuradura (...)podr interponer las acciones que considere necesarias;iii) El inciso 3 del artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo, alconsagrar la accin de controversias contractuales, autoriza al Ministerio

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    Pblico para que pueda demandar la declaratoria judicial de nulidad absolutade los contratos estatales(49);iv) El artculo 127 del Cdigo Contencioso Administrativo, dispone que [e]lMinisterio Pblico es parte y podr intervenir en todos los procesos eincidentes que se adelanten ante la jurisdiccin de lo contencioso

    administrativo (...)

    (50)

    .v) El artculo 1742 del Cdigo Civil, faculta al Ministerio Pblico parademandar la declaratoria judicial de nulidad de cualquier acto o contrato, (...)en inters de la moral o de la ley.vi) El artculo 45 de la Ley 80, expedida en 1993, legitima al MinisterioPblico para alegar, ante el juez competente, la nulidad absoluta de loscontratos estatales.vii) El artculo 3 de la Ley 144, expedida en 1994, prev que el proceso deprdida de investidura puede ser promovido por solicitud de la mesa directivade la correspondiente cmara, a la cual pertenezca el Congresistademandado;

    viii) Los numerales 2 y 3 del artculo 12 de la Ley 472, expedida en 1998,atribuyen la titularidad de las acciones populares tanto a [l]as entidadespblicas que cumplan funciones de control, intervencin o vigilancia (...),como al Procurador General de la Nacin, el defensor del pueblo y lospersoneros distritales y municipales (...), todo ello despus de que en elnumeral 1 de esa misma norma incluy, en una categora independiente, a[t]oda persona natural o jurdica.ix) Los numerales 1 y 2 del artculo 8 de la Ley 678, expedida en 2001,radican la legitimacin para promover las acciones de repeticin, en contrade servidores o exservidores pblicos, en [e]l Ministerio Pblico y en [e]lMinisterio de Justicia y del Derecho, a travs de la direccin de defensa

    judicial de la Nacin, cuando la perjudicada con el pago sea una entidadpblica del orden nacional.Ntese que la caracterstica comn de las disposiciones antes aludidas estriba enel hecho de que las mismas prevn, autorizan o consagran funciones o facultadespara que rganos, entidades o dependencias sin personalidad jurdicaindependiente, puedan ejercer acciones ante los jueces competentes o interveniren los respectivos procesos.Tinese de lo anterior que la personalidad jurdica no es exigida, en elordenamiento jurdico colombiano, como un requisito absoluto, sine qua non, parael ejercicio de las acciones judiciales o, lo que a la postre es lo mismo, para actuarvlidamente en los procesos, ora en calidad de demandante ora de demandado o,

    incluso, como tercero interviniente, segn cada caso.De otra parte, se impone hacer referencia a la capacidad que a los consorcios y alas uniones temporales les atribuy, de manera expresa, el artculo 6 de la Ley80, con el fin de que puedan celebrar contratos con las entidades estatales, asuntoen relacin con el cual la Corte Constitucional, en la Sentencia C-414 de 1994(51),sostuvo:

    Se ha discutido en la doctrina sobre la identidad jurdica de las unionestemporales y los consorcios, y a estos ltimos se los suele asimilar a la figura

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    del joint venture del derecho americano o al paternish de los ingleses, y nopocos al de una sociedad de hecho por las informalidades que rodean suorganizacin jurdica.En nuestro rgimen legal, la capacidad es la aptitud que se tiene para sersujeto de relaciones jurdicas, es decir, para realizar sin el ministerio de otra

    persona, actos con efectos vlidos en la esfera del derecho, y si bien esahabilitacin se vincula con la nocin de persona, hasta el punto que todapersona, en principio, es capaz, salvo lo que en contrario disponga la ley, noes requisito necesario ser persona para disponer de capacidad jurdica.Con relativa frecuencia en el derecho tributario se encuentran sujetos que noencuadran con exactitud en la nocin de persona, y sin embargo pueden serresponsables de obligaciones tributarias. Es as como la ley eleva a lacondicin de sujetos pasivos de una obligacin tributaria a ciertos entescolectivos sin personera jurdica o masas de bienes, como las sucesionesilquidas, las sociedades de hecho, la comunidad organizada y losconsorcios, entre otros.

    La identificacin de los sujetos tributarios, en los casos sealados, surge porrazn de los fines de sus actividades, objetivamente consideradas y de larelativa autonoma funcional con que operan. La ausencia de personera, porlo mismo, no supone una dificultad para identificar a estos sujetos especialespasivos del tributo.De los contenidos de la Ley 80 resultan confirmadas las aseveracionesprecedentes. El artculo 6 autoriza para contratar con las entidades estatalesa ... las personas consideradas legalmente capaces en las disposicionesvigentes. De igual modo seala que, tambin podrn celebrar contratos conlas entidades estatales, los consorcios y uniones temporales.En estos eventos el estatuto no se refiere a una persona y sin embargo

    permite que los consorcios y a las uniones temporales puedancontratar con el Estado, lo cual, en resumen significa que la ley lesreconoce su capacidad jurdica a pesar de que no les exige comocondicin de su ejercicio, la de ser personas morales.

    El consorcio es una figura propia del derecho privado, utilizadoordinariamente como un instrumento de cooperacin entre empresas, cuandorequieren asumir una tarea econmica particularmente importante, que lespermita distribuirse de algn modo los riesgos que pueda implicar la actividadque se acomete, aunar recursos financieros y tecnolgicos, y mejorar ladisponibilidad de equipos, segn el caso, pero conservando los consorciadossu independencia jurdica.

    (...)Se tiene de lo anterior que segn la ley, el consorcio es un convenio deasociacin, o mejor, un sistema de mediacin que permite a sus miembrosorganizarse mancomunadamente para la celebracin y ejecucin de uncontrato con el Estado, sin que por ello pierdan su individualidad jurdica,pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en el cumplimiento delas obligaciones contractuales.

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