Cap 3 OK - estadonacion.or.cr · 152 ESTADODELANACION OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA...

ESTADO DE LA NACION 151

Oportunidades, estabilidad y solvencia económicasC

AP

IT

UL

O

INDICE

Principales Hallazgos 151Valoración general 153Valoración en años anteriores 154Aspiraciones 154Introducción 155El inconcluso tránsito del Estadointervencionista al Estado regulador 155Crecimiento volátil 155Crecimiento inestable y errático en su origen 158Evolución del valor agregado por sector de actividad 161Profundo cambio en la estructura del empleo 164En desempleo e ingresos, persisten desventajas para las mujeres 165Inestable y caro financiamiento interno de la producción 167Debilitamiento de las instituciones de apoyo a los sectores productivos tradicionales 168Un sector externo en expansión 169Reforma en el sector externo: rectoría ycorporativismo 169Fuerte profundización de las políticas de apertura comercial y de atracción de inversiones 170Aumentaron el nivel y la importancia de la inversión externa 174El país ganó ventajas comparativas en áreas dinámicas del comercio internacional 176Fuertes cambios en el sector financierocostarricense: 1985-2003 178El contenido de la reforma: apertura yregulación 178Creció el tamaño del mercado 179Cambia la estructura del sistema financiero, pero se mantiene el predominio de la banca estatal 180Agenda pendiente: los grandes temas 186Una economía más estable y más vulnerable 187

3>> La tasa de crecimiento promedio delos últimos quince años fue de 4,8%. Tu-vo un comportamiento volátil por perío-dos y errático en su origen.

>> Las exportaciones inciden fuerte-mente en la demanda global. Parte im-portante se paga a factores externos yno se refleja en los ingresos.

>> La producción agrícola redujo su im-portancia en el valor agregado de la pro-ducción entre 1991 y 2003 (de 13,2% a10,9%), y más aún en la absorción de em-pleo (de 25,0% en 1990 a 14,8% en el2003). La industria manufacturera crecióa una tasa promedio de 5,8% entre 1992 yel 2003, impulsada por las actividades dezonas francas. El turismo fue una de lasactividades más importantes del período;en el 2003 representó el equivalente al19,6% de las exportaciones totales.

>> Las exportaciones del año 2003(6.102,2 millones de dólares) fueron másde dos veces superiores a las de 1991(1.899,3 millones de dólares). Cambió lacomposición de las exportaciones; lastradicionales disminuyeron drásticamen-te, de 33,6% durante el trienio 1992-1994, a solo el 13,6% entre 2001-2003.

>> Las ventas al exterior del régimen dezonas francas representaban el 6,0% delas exportaciones totales en 1991; ochoaños después alcanzaron la proporciónmás alta del período: 43,5%.

>> El monto de la inversión extranjeradirecta en el 2003 fue 2,3 veces supe-rior al de 1991.

>> En el periodo 1991-2003 se crearonpoco más de 47.000 nuevos empleosen promedio por año. Los empleos infor-males mostraron el mayor dinamismo. Elsector agropecuario perdió 28.217 puestos.

>> La tasa de desempleo abierto se man-tiene relativamente estable, pero tiende a

crecer desde 2001. La subutilización de lamano de obra alcanza al 15% de la pobla-ción económicamente activa. Las mujeres ylas personas jóvenes son las más afectadas.

>> El saldo del crédito interno neto, entérminos reales, del año 2003 fue 3,5veces el de 1991. Las actividades prima-ria y secundaria concentraban el 40,1%del saldo real en el período 1991-1995;entre 1999 y 2003, solo el 19%.

>> Los cambios en la estructura del mer-cado financiero y el aumento de la com-petencia no trajeron consigo una reduc-ción importante de las tasas de interés.

>> El sector agropecuario sufrió en losúltimos quince años un desmantela-miento de su institucionalidad por lavía de la reducción de recursos, no pordesaparición de instituciones.

>> El total de la cartera de crédito de losbancos comerciales denominada en dóla-res pasó de un 4,4% en 1990 a un 56,3%en el 2003.

>> Diecinueve bancos comerciales con-trolan alrededor de cuatro quintas par-tes de la movilización total de recur-sos.

>> Costa Rica tiene hoy una economíamás estable que hace diez años, perocon un nivel de inflación todavía alto encomparación con otros países.

>> El importante nivel de endeudamientointerno y la presión que su servicio ejer-ce sobre el gasto público, revelan que nose puede continuar indefinidamentepor el actual sendero.

>> El financiamiento de la deuda reducelas posibilidades de inversión pública yla calidad y cobertura de los serviciosdel Estado, crea incertidumbre sobre susolvencia y afecta negativamente las ta-sas de interés y la inflación.

PRINCIPALES HALLAZGOS

152 ESTADO DE LA NACION OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONOMICAS CAPITULO 3

Inflación y estabilidad económica 187El déficit de la cuenta corriente es unmecanismo para controlar la inflación 191El financiamiento del déficit comercial 192La economía se sigue dolarizando 193Se deteriora la solvencia fiscal 193El déficit fiscal: un resultado que hace más frágil la economía 194La lenta evolución de los ingresos 195Gasto público, restricciones y algunosdisparadores 195La deuda pública y su impacto en el“estrujamiento” del gasto 198Aporte especial: Balance de la infraestructura vial y su gestión institucional 207Aporte especial: Guía para consultar el estudio sobre el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos (TLC-CA) 217

CUADRO 3.1

Resumen de indicadores económicos

Indicador 1999 2000 2001 2002 2003 Promedio 1993-2002

Crecimiento del PIB real por persona (%) 5,7 -0,5 -1,0 0,9 3,6 1,9Crecimiento real del ingreso nacional disponible por persona (%) -4,3 -0,1 0,5 1,4 1,7 1,4Formación bruta de capital/PIB (%) 21,0 20,4 20,8 21,5 22,7 20,9Crédito al sector privado (% crédito total) 67,8 73,2 85,6 81,5 79,5 68,3Crecimiento de las exportaciones ($ corrientes)a/ 20,6 -12,2 -14,2 4,6 16,2 9,1Tasa de desempleo abierto (%) 6,0 5,2 6,1 6,4 6,7 5,5Tasa de subutilización total (%) 13,8 12,0 13,7 14,6 15,1 12,4Indice de salarios mínimos reales (enero 1995=100)b/ 108,3 107,6 107,9 107,2 106,8 103,0Ingreso promedio real mensual (1995=100)c/ 54.183 56.991 58.133 57.316 57.745 53.432Indice de términos de intercambio 109,2 100,6 97,6 95,1

Inflación (IPC) (%) 10,1 10,2 11,0 9,7 9,9 13,0Déficit comercial/PIB (%) -3,7 1,3 5,0 7,6 6,4 4,0Déficit de cuenta corriente/PIB 4,3 4,4 4,5 5,7 5,5 4,4Tipo de cambio efectivo real multilateral (1997=100)d/ 101,1 99,4 97,7 99,4 105,1 100,3Déficit Gobierno Central/PIB (%) 2,2 3,0 2,9 4,3 2,9 3,2

Ahorro nacional neto/PIB (%) 6,1 6,7 7,3 7,9 8,4 7,8Reservas internacionales netas/importaciones por mese/ 4,0 3,5 3,6 3,6 4,0 3,4Deuda interna del Gobierno Central/PIB (%)f/ 26,9 26,7 28,0 28,6 27,0 23,3Deuda externa/PIB (%)g/ 19,3 19,8 19,4 19,5 21,4 23,4Gasto público en educación/PIB (%) 4,1 4,7 5,2 5,5

a/ Exportaciones FOB, incluye el valor bruto de las exportaciones de los regímenes de zona franca y

perfeccionamiento activo (admisión temporal). No incluye ajuste de Balanza de Pagos

b/ Indice de salarios mínimos reales promedio del año

c/ Las cifras a partir del año 2000 son totalmente comparables. Sin embargo para compararlas con las de

años anteriores se debe tener presente el cambio en los factores de expansión de las EHPM a partir de ese año.

d/ ITCER, BCCR. Promedio anual (1997=100)

e/ Reservas netas del Banco Central de Costa Rica a diciembre de cada año. Las importaciones excluyen las

importaciones de materias primas de los regímenes de Perfeccionamiento Activo y de Zonas Francas.

Promedio de 1995 al 2001

f/ Incluye deuda documentada y las amortizaciones

g/ Denominada en moneda nacional. Para 2001, incluye US$20,0 millones de CERTDS$ adquiridos por el

banco BICSA de Panamá y se excluyen US$74,9 millones de títulos de propiedad denominados en dólares

(TP$) del BCIE, por estar considerados como parte de la deuda interna bonificada del Gobierno. Información

sobre deuda pública proporcionada por el Departamento de Mercado de Capitales y Finanzas Públicas, BCCR.

CAPITULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONOMICAS ESTADO DE LA NACION 153

VALORACION GENERAL

En la última década la economía continuó

siendo el eslabón débil del desarrollo humano

sostenible de Costa Rica. Los indudables avan-

ces registrados en el logro de una mayor esta-

bilidad y diversificación económica, el dinamis-

mo exportador y la atracción de inversiones,

fueron insuficientes para impulsar una nueva

época de rápido desarrollo. El país aún no logra

un crecimiento económico arraigado y persis-

tente, ni la generación de oportunidades labo-

rales y empresariales asociadas a aumentos de

productividad y mejoramiento tecnológico. La

modernización institucional y la solvencia eco-

nómica son temas pendientes y apremiantes,

lo mismo que el crecimiento de los ingresos de

las personas y, sobre todo, de la equidad.

Con una perspectiva de largo plazo, la

pronta recuperación del país ante la crisis de la

deuda, a inicios de los ochenta, y su capacidad

para generar tasas de crecimiento positivas

son logros importantes, especialmente cuando

se analiza la evolución de América Latina, la

conflictividad del entorno regional y las voláti-

les condiciones de la economía internacional.

Además, Costa Rica estuvo entre los dos países

latinoamericanos de mayor crecimiento acu-

mulado en los últimos diez años y, al doblar el

siglo XXI, el producto interno bruto per cápita

fue el más alto en la historia nacional.

A la pujanza de la nueva economía aso-

ciada a las exportaciones y la expansión de

los servicios, no le ha correspondido un arrai-

go que convierta el crecimiento en suficien-

tes y mayores oportunidades y capacidades

de y para la gente. Tampoco esa pujanza, en

general, se ha convertido en fuente y susten-

to de factores esenciales para el desarrollo,

como la infraestructura, la inversión en las ca-

pacidades humanas y la creación de mayores

habilidades empresariales. Los débiles o

inexistentes encadenamientos fiscales, socia-

les y productivos de los sectores más dinámi-

cos les han restado fuerza para arrastrar tras

de sí al resto de la economía y a la sociedad.

La diversificación productiva y de las

exportaciones ha creado una economía con

mayor capacidad para enfrentar shocks ex-

ternos -por ejemplo, caídas de precios,

reducciones drásticas en la demanda- que en

otros tiempos habrían sido insuperables. El

dinamismo que ha mantenido el sector expor-

tador se debe en mucho a las zonas francas,

un régimen cuyas condiciones especiales de-

ben terminar en los próximos años, debido a

las obligaciones internacionales asumidas por

el país. Los productos tradicionales han sufrido

las consecuencias del comportamiento desfa-

vorable de sus cotizaciones en los mercados

mundiales, lo que los ha llevado a perder rele-

vancia dentro de la generación de divisas. Por

su parte, la expansión sistemática y la atrac-

ción de inversiones que genera el turismo, así

como su “marca” asociada a un turismo soste-

nible y responsable, no están exentas de ame-

nazas, por factores incluso ajenos a Costa Rica.

El crecimiento de la producción nacional ha

sido volátil y errático en su origen. Cada vez que

ha sido posible encender el vehículo de la am-

pliación productiva, muy pronto se ha apagado.

Impulsar el crecimiento es mucho más sencillo

que sostenerlo: para esto último se requiere una

reforma institucional (Rodrik, 2003)1.

El país tiene una economía fragmentada:

segmentos del territorio o importantes secto-

res de actividad son dinámicos y tecnológica-

mente avanzados. Otros tienen escasa vitali-

dad y notables rezagos, y son además los que

concentran a la mayoría de la población. Los

más tradicionales enfrentan el embate del de-

terioro en los términos de intercambio. Las

políticas públicas y el fortalecimiento institu-

cional se orientan hacia los sectores dinámi-

cos, como las exportaciones y el sector finan-

ciero, mientras que en gran parte de la última

década, las políticas públicas sectoriales diri-

gidas hacia los sectores productivos tradicio-

nales se han reducido o abandonado, y aque-

llas para promover la pequeña y mediana

empresa son más un conjunto valioso de ini-

ciativas puntuales, que una política industrial.

Se han creado empleos para trabajadores ca-

lificados, el mercado ha sido capaz de absor-

ber el influjo del rápido incremento de la PEA,

incluyendo una inmigración nicaragüense en

busca de trabajo, y se ha dado una fuerte in-

corporación de las mujeres al mundo laboral.

Sin embargo existen menos oportunidades

para los trabajadores de menor calificación, la

ocupación informal crece más rápido que la

formal y los ingresos promedio de las mujeres

siguen siendo inferiores a los de los hombres.

Esta situación ha afectado negativamen-

te las oportunidades de la población y la ca-

pacidad nacional para satisfacer sus aspira-

ciones. También le ha restado fuerza y apoyo

a las importantes reformas institucionales y

de política económica -sobre todo en los sec-

tores financiero y monetario- que se pusieron

en marcha durante el período. Y ha afectado

al propio sistema político que ha impulsado

estas reformas, al no tener éstas la anuncia-

da capacidad de “derrame”.

El objetivo principal de la política económi-

ca ha sido la estabilidad macroeconómica.

Ciertamente a lo largo de los últimos diez años

se ha logrado una menor variabilidad de los

precios, alrededor de un nivel inflacionario dis-

minuido. Esta inflación, moderada pero persis-

tente, es el costo en que se incurre por el actual

régimen cambiario y la situación fiscal, carac-

terizada por una carga tributaria baja y una

deuda pública que reduce la capacidad institu-

cional para prestar servicios esenciales para el

desarrollo humano. La ausencia de posterga-

das pero urgentes soluciones tributarias y fis-

cales, configura una situación de alta vulnera-

bilidad para la economía y subraya tareas

inconclusas para la estabilidad: más y mejor

gasto público, mayor y más equitativa recauda-

ción y más rendición de cuentas.

En resumen, la última década deja leccio-

nes importantes. Es claro que no basta con

que la política económica busque la estabili-

dad macroeconómica; tampoco la apertura

comercial resulta suficiente para el desarrollo

humano. Empero, sin apertura comercial este

desarrollo es imposible. Para apalancarlo son

necesarios, además, encadenamientos fisca-

les que transfieran a las instituciones capaci-

dad de hacer, encadenamientos sociales que

generen empleos de calidad, y encadena-

mientos productivos que dinamicen a otros

sectores y transfieran tecnología.


VALORACION EN AÑOS ANTERIORES

Sétimo Informe: Los resultados de la economía costarricense en el año 2000 ponen de ma-

nifiesto, una vez más, la desarticulación entre las actividades más dinámicas vinculadas al

sector externo y el resto de la producción nacional. En un marco de muy limitadas oportu-

nidades, se registró una estabilidad económica que, si bien fue positiva, dependerá en el fu-

turo de flujos crecientes de inversión extranjera directa o de colocación de bonos de deuda

pública en el mercado internacional.

Octavo Informe: En el 2001, la economía costarricense mostró resultados bastante modes-

tos. Mantuvo una relativa estabilidad, lo cual, en un entorno internacional adverso como el

observado en ese año, es un logro considerable. No obstante, las fuentes de esa estabilidad

son vulnerables y exponen cada vez más su fragilidad. Naturalmente, una economía que tie-

ne que invertir sus mejores esfuerzos en mantener una frágil la estabilidad, difícilmente

puede generar muchas oportunidades.

Noveno Informe: En el 2002, desde la perspectiva del crecimiento, los resultados fueron

mejores que en el 2001 y que los que presagiaban los actos terroristas del 11 de setiembre,

la evolución adversa de la economía mundial y la incertidumbre de un año electoral prolon-

gado; desde la óptica de las oportunidades hubo estancamiento en vez de avance, y desde

el punto de vista de la sostenibilidad hubo un deterioro con respecto a la situación del año

previo. Pese a la recuperación en el ritmo de crecimiento económico, tanto la política fiscal

como la monetaria fueron insuficientes para eliminar la “fragilidad” que mostró la econo-

mía en el 2001, y que se mantuvo en el 2002.

ASPIRACIONES

>> CRECIMIENTO ECONÓMICO

SOSTENIDO

Con efectos favorables en el empleo, los

ingresos y las oportunidades de los

distintos grupos sociales, con base en la

formación de recursos humanos y el uso

racional de los recursos naturales.

>> INFLACIÓN REDUCIDA

Inflación reducida y menor de dos dígitos

en el mediano plazo, fundamentada, en

parte, en un déficit fiscal reducido y

controlado.

>> ESTABILIDAD EN EL

SECTOR EXTERNO

La estabilidad en el sector externo se da

sobre la base de un déficit reducido de la

cuenta corriente y reservas internaciona-

les que financian de manera satisfactoria

las necesidades de importación.

>> GENERACIÓN DE AHORRO

NACIONAL SOSTENIDO

Que contribuya de modo significativo al

financiamiento de un proceso sostenible

de inversión en el país.

>> NIVEL PRUDENTE DE DEUDA

PÚBLICA DEL GOBIERNO

Deuda pública del Gobierno que no ponga

en peligro las inversiones que deba

realizar el Estado en infraestructura y

servicios básicos para la población.

>> DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA DE

LAS OPORTUNIDADES

Distribución equitativa de los ingresos, las

remuneraciones y las oportunidades

económicas y sociales entre los distintos

sectores sociales y regiones del país, sin

discriminaciones de etnia, género, credo

religioso, ideología o edad.


IntroducciónEste Décimo Informe presenta un

análisis del desempeño de la economía ysus instituciones con una perspectiva demediano y largo plazo. La principal pre-gunta que procura responder es: ¿tienehoy la economía costarricense, en com-paración con una década atrás, más capa-cidad para apalancar el desarrollo huma-no sostenible mediante la generación demás y mejores oportunidades laborales yempresariales, en un marco de una sóli-da estabilidad y mayor solvencia?

El énfasis está en el período 1994-2003pero, cuando el análisis lo amerita, se ex-tiende a quince o veinte años. Para efectosde este Informe, los conceptos de oportu-nidades, estabilidad y solvencia económi-cas se definen de la siguiente manera:

■ Oportunidades son las posibilidadesde que dispone la población para ad-quirir bienes y servicios que satisfagansus necesidades y les permitan cumplirsus objetivos personales y colectivos enel corto, mediano y largo plazo.

■ Estabilidad es una condición desea-ble en todo sistema económico yconsiste en el logro de niveles soste-nidos de crecimiento del productopor habitante, combinados con tasasde inflación y desempleo reducidos alo largo del tiempo, fluctuacionesmoderadas en el tipo de cambio, unadecuado monto de reservas mone-tarias internacionales y un sector pú-blico que mantenga la inversión socialy física requerida por la sociedad2.

■ Solvencia es la capacidad de un paíspara crear mayores oportunidadespara las generaciones actuales y fu-turas, dentro de un contexto de esta-bilidad económica, armonía social yrespeto a la naturaleza.

El capítulo se organiza en siete seccio-nes. En la primera se reseñan las princi-pales transformaciones de las que fueronobjeto las instituciones públicas del sectoreconómico y la relación de este procesocon el estilo de desarrollo imperante en elpaís en los últimos quince años. La segun-da parte analiza la dinámica del creci-miento y las oportunidades que generópara la población. Las secciones tres ycuatro examinan en profundidad los cam-bios ocurridos en los dos segmentos de laeconomía que fueron sometidos a lastransformaciones más relevantes, al me-nos desde el punto de vista institucional:el sector externo y el sector financiero. Enla quinta parte se plantea el tema de lamayor estabilidad de la economía costa-rricense, que sirve como engarce con losanálisis sobre solvencia, tanto externa co-mo interna, que se desarrollan en lassecciones seis y siete.

Finalmente, como anexo al capítulose incorporan dos aportes especiales. Elprimero es una investigación sobre el te-ma de la infraestructura vial, cuestión ala que se le ha dado seguimiento en cua-tro informes anteriores. El segundo esuna síntesis de un amplio trabajo de aná-lisis sobre el tratado de libre comerciocon los Estados Unidos, cuya versióncompleta puede consultarse en el sitio

www.estadonacion.or.cr. Este estudio ca-racteriza la evolución de las negociacio-nes, resume los principales objetivos deCosta Rica en ese proceso, describe loslogros obtenidos y sintetiza las principa-les controversias en torno al convenio.

El inconcluso tránsito del Estado intervencionista al Estado regulador

Una vez lograda la estabilizaciónmacroeconómica al promediar la déca-da de los ochenta, en Costa Rica se im-plantó -de manera gradual, pero defi-nitiva durante la década siguiente- unnuevo estilo de desarrollo basado en lapromoción de las exportaciones, laapertura comercial, la atracción de in-versión externa y la reducción de cier-tas modalidades de intervencionismoestatal en la economía3. Este nuevo es-tilo respondió, en parte, a las ideaspreconizadas por organismos financie-ros internacionales como el FMI y elBanco Mundial4. En su versión másortodoxa, el modelo consistía en adop-tar un grupo de políticas a las que fi-nalmente se denominó “Consenso deWashington”. A grandes rasgos, estasconsistían en medidas de disciplinafiscal, tipo de cambio competitivo, li-beralización comercial y financiera, elachicamiento de las funciones y el ta-maño del Estado -las llamadas refor-mas de primera generación- mediantela privatización, la reducción de laplanilla de empleados públicos y ladesregulación (Rodrik, 2003; William-son, 1990; Stiglitz, 1998b).

Oportunidades, estabilidad y solvencia económicasC

AP

IT

UL

O

3


Hacia finales de los años ochenta ydurante los noventa, en Costa Rica seaplicaron medidas consistentes con elConsenso de Washington, especial-mente en lo relativo a la rápida adop-ción de la apertura comercial y la pro-moción de las exportaciones (Monge yGonzález, 1994; Gitli y Vargas, 1995;Agosin et al, 1996; Monge y Rosales,1998; Ulate, 2000; Monge y Céspedes,2002). Pero, en asuntos clave, el país serehusó a adoptar el Consenso de Was-hington (Lizano, 1999; Ulate, 2000). Nose adhirió a la tesis de “primero crecery luego distribuir”. Como se comentaen el capítulo 2, en los noventa la in-versión social se expandió (aunque so-bre una base deprimida) y en especial,no se siguió con el programa de refor-mas institucionales de primera genera-ción. Más allá de la privatización mar-ginal -cierre de las empresas deCODESA-, se optó por una vía distin-ta: ampliar la base de derechos ciuda-danos reconocidos y tutelados (capítu-lo 5), desarrollar sistemas de controlmúltiple sobre la acción pública y, enalgunos sectores, establecer marcos re-gulatorios novedosos, anticipando loque a finales de la década se conoció co-mo las reformas de segunda generación.

El resultado fue un estilo de desa-rrollo heterodoxo. El nuevo estilo depromoción de exportaciones, que trajoaparejados cambios institucionales dealcance sectorial, descuidó en asuntosmedulares instituciones y políticas he-redadas del período de la industriali-zación y sustitución de importaciones(ISI) a las que, más que reformarlas,en muchos casos sencillamente se lesdescuidó o maniató por la vía de ajus-tes fiscales o el recorte de plazas. Enotros asuntos el país experimentó de-sarrollos institucionales específicos,como los ya comentados. Esta hetero-doxia del estilo de desarrollo se reflejaen las transformaciones, de distintosigno, que pueden observarse en la es-tructura y funciones del Estado duran-te el período bajo análisis.

Entre 1990 y 2003 Costa Rica fueprolífica en la creación de entidadespúblicas en el ámbito económico. Delos 92 organismos registrados en la ba-se de datos de instituciones públicas

elaborada por el Programa Estado dela Nación (Alfaro, 2004), más de un ter-cio (36) fue establecido en este lapso(cuadro 3.2). De hecho, de los últimoscincuenta años, la última década del si-glo XX fue la más importante en mate-ria de creación de instituciones pormedio de leyes aprobadas en la Asam-blea Legislativa. En términos de canti-dad de nuevas entidades, la década enla que se consolidó el estilo de desarro-llo basado en la promoción de exporta-ciones y la apertura comercial superala época de la ISI, que predominó du-rante el largo período 1950-19795. Enparticular, debe destacarse el dinamis-mo mostrado por el sector financiero-17 de sus 26 entidades fueron funda-das entre 1990 y 2003- y por el sectorde infraestructura, en el cual se crea-ron 5 nuevas entidades.

Sin embargo, el esfuerzo de desa-rrollo institucional del período 1990-2003 difiere marcadamente del queprevaleció entre 1950 y 1989. Al ampa-ro de la ISI, en Costa Rica se instauróun Estado intervencionista en la eco-nomía, que se caracterizó por mantenermonopolios en sectores clave como elfinanciero, las telecomunicaciones y elabastecimiento de petróleo, por soste-ner posiciones dominantes en los mer-cados de energía hidroeléctrica y su-ministro de agua, y por desarrollarinfraestructura de apoyo técnico y fi-nanciero para la promoción de activi-dades agropecuarias e industriales(Fallas, 1982; Garnier, 1984; Rodrí-guez, 1989; Rovira, 1988; Sojo, 1984;Solís y Esquivel, 1980; Vega, 1980;Vega, J.L., 1982). A este tipo de Estadocorrespondió un patrón de creación

CUADRO 3.2

Creación de instituciones económicas por sector de actividad. 1950-2003

Sector Antes de 1950- 1960- 1970- 1980- 1990- 2000- Total1950 1959 1969 1979 1989 1999 2003

Agropecuario a/ 1 2 2 6 8 4 2 25Desarrolloregional b/ 1 2 3 6Financiero c/ 4 2 1 1 1 15 2 26Genérico d/ 2 2 4Hacienda e/ 2 1 1 2 6Industria f/ 1 1 2 1 5Infraestructura g/ 3 1 4 2 2 4 1 17Sector externo h/ 1 1 1 3Total general 11 6 12 12 14 32 5 92

a/ Incluye las siguientes instituciones: CAC, CAN, CGN, CNP, CORBANA, DSF, DSPP, EEMAG, FNCA, ICAFE, IDA,INCOPESCA, INITA, INTA, JDT, JFA, JFS, JFP, JNC, LAICA, MAG, ONSEM, PGSA, PIMA, SEPSA, UECZN.b/ Incluye las siguientes instituciones: JAPDEVA, JUDESUR, PDAZA, POGOL, PRODAPEN.c/ Incluye las siguientes instituciones: BAC (cerrado en 1994), BANHVI, BCAC, BCCR, BCR, BCRFI,BCRPP, BCRV,BICSA, BNCR, BNFI, BNV, BNVITAL, BPOPFI, BPOPOP, BPopu, CONASSIF, CCSSOP, IBOPC, IBFI, IBV, INS, PVAL, SUGEF,SUGEVAL, SUPEN.d/ Incluye las siguientes instituciones: MIDEPLAN, CNC, CPC.e/ Incluye las siguientes instituciones: AP, CGR, MH, TAN, TFA, UEBID-MH .f/ Incluye las siguientes instituciones: CEFOF, CODESA (derogada por la Ley 7656), FANAL, INA, MEIC.g/ Incluye las siguientes instituciones: ARESEP, CNC, CNFL, CONAVI, CPN, ESPH, ICAA, ICE, INCOFER, INCOP,JASEC, JDPCG, MOPT, RACSA, RECOPE, SENARA, TAT.h/ Incluye las siguientes instituciones: ICT, COMEX, PROCOMER.Consúltese el glosario de siglas para el nombre completo de las instituciones.

Fuente: Elaboración propia con base en Alfaro, 2004.


institucional: de las 29 entidades pú-blicas económicas establecidas poruna ley en el período 1950-1979, 10 tie-nen responsabilidades sectoriales (eje-cución sectorial), es decir, poseen com-petencias para regular la actividad oprestar servicios en un complejo ámbi-to de actividad económica; se tratafundamentalmente de empresas públi-cas (por ejemplo, el ICAA y RECOPE)e instituciones descentralizadas. Porotra parte, 8 entidades son de promo-ción sectorial, con estructuras corpora-tivas para el fomento de un sector eco-nómico (por ejemplo, CORBANA y laJunta de Fomento Avícola). El único decontrol creado en este período es elTribunal Fiscal Administrativo, adscri-to al Ministerio de Hacienda, que sesumó a la Contraloría General de laRepública, establecida en 1949 (sobreel tema de las instituciones de control,véase el capítulo 5). Finalmente, en es-ta época se fundó el Ministerio de Pla-nificación, mediante la Ley 3084, de1963 (reformada en 1974 por la Ley5525), en principio con amplias potes-tades para desarrollar un sistema deplanificación pública.

En cambio, en el período 1990-2003 predominó la creación de institu-ciones de control y de ejecución espe-cífica. De las 36 entidades públicasestablecidas, 10 tienen potestades desupervisión de mercados, especial-mente en los sectores de infraestructu-ra (Consejo Nacional de Concesiones),financiero (SUPEN, SUGEVAL, SU-GEF, CONASSIF) y de servicios pú-blicos (ARESEP). En este sentido espreciso contrastar el vigoroso empeñopuesto en desarrollar un marco regula-torio en el mercado financiero, con ladebilidad del esfuerzo en el ámbito dela competencia y la protección de losderechos de los consumidores, dondese crearon dos órganos desconcentra-dos adscritos al MEIC mediante laLey 7472, de 1994 (la Comisión Nacio-nal del Consumidor y la Comisión pa-ra la Promoción de la Competencia).Casi una década después, estos órga-nos siguen careciendo de recursos ypotestades adecuadas para corregir lasdistorsiones de mercados monopólicoso cuasimonopólicos y para promover

una extendida protección de derechosdel consumidor6. De hecho, los casosatendidos por ellos en los últimos añosson relativamente pocos, y no hay unatendencia al alza (Programa Estado dela Nación, 2003).

Por otra parte, 22 de las 36 entida-des creadas durante el período son deejecución específica, es decir, institu-ciones encargadas de ejecutar progra-mas o proyectos que están acotados auna región en particular o por objeti-vos delimitados. A esta categoría per-tenecen todos los entes relacionadoscon los bancos públicos que se estable-cieron para la operación con fondos deinversión y de pensiones. Como se co-menta en profundidad en el capítulo 5,el énfasis en las entidades de ejecuciónespecífica es parte de un patrón de res-puestas institucionales a necesidadesparticulares. Esto contrasta con el es-fuerzo del período 1950-1979, centradoen la creación de instituciones con res-ponsabilidades sectoriales.

En los últimos años no hubo, comocontrapartida al vigoroso surgimientode entidades públicas, procesos igual-mente importantes de cierre o trans-formación de instituciones. Los únicosentes cerrados fueron CODESA y susempresas, durante la década de los

ochenta, y el Banco Anglo Costarricen-se, en los noventa. CODESA -la puntade lanza del tardío Estado empresariocostarricense (Vargas Cullell, 1998; Ro-dríguez, 1989; Sojo, 1984; Vega, M., 1982)tuvo una existencia efímera: fundada en1972, diez años más tarde estaba en pro-ceso de liquidación y venta de subsidia-rias. Por su parte, la desaparición delBanco Anglo obedeció a fuertes pérdi-das relacionadas con el manejo ilegal desus activos, no a un proceso de reformadel Estado. A mediados de la década delos noventa, la Administración FigueresOlsen anunció el cierre de varias institu-ciones públicas, pero diez años más tar-de este no se había concretado.

En resumen, durante el período1990-2003 el desarrollo de la nuevainstitucionalidad pública (especial-mente en las áreas de supervisión ycontrol) no fue correspondido por unareforma en profundidad de la viejainstitucionalidad económica. Las polí-ticas para el fomento del nuevo estilode desarrollo están empotradas en unmarco institucional público que combi-na islotes de entidades modernas enun entramado no reformado de órga-nos más antiguos. En el Estadocostarricense subsisten, a manera decapas geológicas, las instituciones

CUADRO 3.3

Tipos de entidades creadas, según función en el período 1990-2003

Tipo / función Control Ejecución Ejecución Promoción Rectoría Totalespecífica sectorial sectorial

Empresas públicasa/ 13 13Entidades públicas no estatalesb/ 2 2Instituciones descentralizadasc/ 4 1 1 6Ministeriosd/

Órganos adscritos a ministeriose/ 6 5 11Otrosf/ 4 4Total 10 22 1 2 1 36

Nota: Para conocer las entidades incluidas en cada sector, consúltese el cuadro 3.2.



creadas en diferentes etapas históri-cas, al amparo de estrategias de desa-rrollo económico y concepciones deEstado distintas.

En este contexto destacan tres cam-bios que conviene referenciar brevemen-te, por su importancia para la valoraciónque se realiza en las otras secciones delpresente capítulo. En primer lugar, eldesmantelamiento del apoyo institucio-nal a los sectores productivos tradiciona-les (sectores agropecuario e industrial) esun ejemplo del curso de acción adoptadocuando, en ausencia de una reforma deEstado, se fuerzan cambios por la vía in-directa del recorte de las capacidadesinstitucionales. En segundo lugar, el fo-mento al comercio exterior y la inversiónextranjera condujo a transformacionesen la institucionalidad pública sectorial.Por último, el desarrollo de esta institu-cionalidad en el sector financiero mues-tra cómo la apertura de un mercado estu-vo asociada a la expansión (y no a lacontracción) del aparato estatal. El deta-lle de estas transformaciones se analizaen las próximas secciones.

Crecimiento volátilEl Segundo Informe Estado de la Na-

ción señaló como un desafío central parael país el crear empleos y oportunidadesempresariales de mejor calidad y pro-ductividad para modernizar la economía.Específicamente se planteó que: “En losúltimos 15 años la agenda de la políticaeconómica estuvo dominada por la esta-bilización y el ajuste macroeconómico.Hoy se reconoce la necesidad de lograrequilibrios económicos, pero sin afectarla creación de empleos y la calidad de vi-da de la población. Por ello, resulta im-portante incluir en la agenda económicael tema de la modernización productivabasada en el mejoramiento de la calidadde los recursos humanos, de los empleosy remuneraciones, y de las oportunida-des empresariales. Actualmente la eco-nomía no muestra capacidad para dartrabajo a las personas que cada año se in-corporan al mundo laboral. Esta situa-ción conduce a la creación de empleos in-seguros y de bajos ingresos. Losempresarios enfrentan altos costos finan-cieros y rigideces institucionales que pre-mian los comportamientos especulativos

y castigan la inversión productiva. Esteclima general es caldo de cultivo paraacelerar la urgencia por el enriqueci-miento rápido y fácil que crece en los di-versos sectores de la población. Se gene-ra así una gran fractura entre lo que laeconomía ofrece, y lo que la economía yla sociedad costarricense necesitan parapromover el desarrollo sostenible” (Pro-yecto Estado de la Nación, 1996).

Casi diez años después esta aprecia-ción puede ser reevaluada: ¿hubo un creci-miento alto y sostenido, capaz de impulsarel desarrollo?, ¿los cambios en la estructu-ra productiva han tornado a la economíamenos vulnerable y más capaz de absor-ber shocks externos y domésticos?

Esta sección evalúa el crecimiento dela producción en el último decenio, asícomo los cambios en la estructura pro-ductiva nacional. Se profundiza en algu-nos sectores particularmente relevantes,como lo son los regímenes especiales deproducción y el sector turismo. Tambiéndestaca las diferencias según sexo en lostemas de empleo, desempleo e ingresosy, finalmente, valora la evolución de laprincipal forma interna de financiamien-to de la producción, el crédito.

Crecimiento inestabley errático en su origen

El crecimiento de la economía cos-tarricense, de 4,3% como promedio enlos últimos diez años, ha sido superior

al de América Latina y los países deCentroamérica, y semejante al de Chi-le (CEPAL, 2004). Ciertamente, las su-cesivas y diversas crisis financieras devarias naciones, y sus consiguientescontagios, han disipado en ellas los re-sultados de esfuerzos y acumulacionesde años, por lo que el desempeño su-perior de Costa Rica no representa unlogro extraordinario. Lo que sí es unlogro es haber superado esta difíciletapa del entorno internacional sinuna crisis severa en la economía nacional.

Desde 1990 el país ha consolidadosu estabilidad macroeconómica entérminos de comportamiento de losprecios, pero no ha conseguido crecera un ritmo significativo en forma soste-nida. Además, a partir de 1998, al des-contar del PIB el pago neto a factoresexternos, se observa que el ingreso na-cional no refleja la tasa de crecimientodel PIB y explica mejor el comporta-miento de la población ocupada (gráfico3.1). En otras palabras, el ingreso nacio-nal disponible bruto que está generandodentro del país el proceso de produc-ción es menor que el valor de la misma,además de que su ritmo de crecimientoen términos reales y per cápita es esca-so: 2% promedio en el período 1992-2003 y 1% promedio en los años 2000-2003. Esto ofrece una primera evidenciasobre las desarticulaciones de la econo-mía (gráfico 3.1).

Fuente: Elaboración propia con información del BCCR y el INEC.

GRAFICO 3.1

Costa Rica: índice del PIB real, ingreso nacional disponible bruto real y población ocupada. 1991-2003 (base 1991=100)

100110120130140150160170180190

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

PIB real IND bruto real Población ocupada


La producción, medida por el PIB,ha crecido en algunos años y en otrosno tanto; el PIB real llegó a más del8% en 1992, 1998 y 1999, pero fue demenos del 3% en 1996, 2000, 2001 y2002. En estos últimos años difícil-mente se superó el crecimiento de lapoblación, con lo que el PIB por habi-tante experimentó un escaso dinamis-mo. El desempeño de 1992 a 1993 re-sultó más que satisfactorio, pero elritmo expansivo decayó hasta entraren la recesión de 1996. A partir de esemomento, y con el impulso que recibióla economía con el arribo de la empre-sa Intel, se consiguió una seguidilla detres años con incrementos de más del5% anual en el PIB, pero luego siguie-ron otros tres años de limitado desem-peño. Este comportamiento volátil in-dica que no se está logrando que laexpansión económica sea sostenida.

En 1997, los sectores de zona fran-ca y perfeccionamiento activo aporta-ron un 0,5% al crecimiento, y el restode la economía un 5,0%, por lo que elcrecimiento global del PIB fue de5,5% ese año. En 1998 los regímenesespeciales contribuyeron con un 2,1%a un crecimiento global del 8,4%; enotras palabras, una cuarta parte de laexpansión económica global resultóde la participación de esos regímenes.Para 1999 la economía alcanzó una ex-pansión global del 8,2%; aquí, 5,5puntos porcentuales de crecimiento(es decir, el 67% del total) fueronaportados por las zonas francas y laindustria de perfeccionamiento activo.En los dos años siguientes, la rece-sión internacional redujo la actividadde las empresas de alta tecnologíaamparadas a regímenes especiales ysu contracción más bien arrastró ha-cia abajo el nivel de actividad nacio-nal (gráfico 3.2).

A partir de 1992 y hasta 1999, lastasas de crecimiento de la producciónson mayores si se incluye en la conta-bilidad a los regímenes especiales.Por otra parte, de 2000 a 2002 el cre-cimiento del PIB, excluyendo zonafranca y perfeccionamiento activo,más bien es mayor que si se conside-ran las actividades amparadas a estossistemas.

El sector externo incide fuertemente en la demanda global

Asociada a la estrategia de promo-ción de exportaciones e inversiones,entre 1991 y 2003 se registró una fuerteexpansión de las ventas externas de bie-nes y servicios. En efecto, el monto ex-portado en este último año (6.102,2 mi-llones de dólares) fue más de dos vecessuperior al de 1991 (1.899,3 millones dedólares). Esta expansión es clave parauna economía pequeña y abierta comola costarricense, en la cual, desde me-diados el siglo XIX, las oportunidadesde crecimiento se generan básicamenteen el sector externo. En ediciones ante-riores de este Informe se ha señaladoque “del desempeño de las cuentas ex-ternas depende en buena medida la sol-vencia económica del país” (ProgramaEstado de la Nación, 2003).

Durante el período hubo, además, unimportante cambio en la composición delas exportaciones. Las tradicionales (ca-fé, banano, caña y ganadería) disminuye-ron drásticamente su peso dentro de lasexportaciones totales: pasaron de repre-sentar en promedio el 33,6% durante eltrienio 1992-1994, a solo el 13,6% en eltrienio 2001-2003 (Compendio Estadísti-co). También hubo una modificación enlas categorías de exportaciones. Las ven-tas de zona franca presentaron un creci-miento explosivo, especialmente durantelos años comprendidos entre 1992 y 1999

(gráfico 3.3); el régimen de perfecciona-miento activo se contrajo, mientras quelos productos tradicionales y no tradicio-nales (excluyendo zona franca y perfec-cionamiento activo) mostraron un com-portamiento oscilante, aunque el montoexportado en esta categoría en el 2003fue un tanto superior al de 1992.

En los años más recientes (2000-2003) se detuvo la aceleración del creci-miento de las exportaciones que carac-terizó la década de los noventa,principalmente como resultado del rela-tivo estancamiento de la economía mun-dial. Esta desaceleración afectó más alos productores ubicados en el régimende perfeccionamiento activo. La situa-ción, sin embargo, pareció revertirse enel 2003, con las ventas al exterior de zo-na franca y el crecimiento total de lasexportaciones excluyendo zona franca yperfeccionamiento activo. El segmentode perfeccionamiento activo continuó sudesaceleración.

El elevado crecimiento de las ven-tas del país en el exterior durante elperíodo gira mayoritariamente en tor-no al desempeño de las zonas francas,cuyas exenciones deben eliminarse enel año 2007, de acuerdo con las obliga-ciones asumidas por Costa Rica antela OMC7. Las exportaciones de esterégimen representaban el 6,0% del to-tal en 1991; ocho años después, en1999, alcanzaron la proporción más al-ta del período, un 43,5%. Este proceso

Nota: ZF: zona franca, PA: perfeccionamiento activo.Fuente: BCCR.

GRAFICO 3.2

Costa Rica: contribución al crecimiento económico por añossegún sectores. 1992-2003 (base 1991=100)

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Ta

sa d

e cr

ecim

ient

oContribución sectores fuera de ZF y PA Contribución ZF y PACrecimiento PIB Global


se desaceleró durante los tres años si-guientes y, aunque se recuperó en el2003 (40,5%), no consiguió llegar alnivel máximo obtenido en 1999 (re-cuadro 3.1).

Por otra parte, ligado al incrementode las exportaciones, en el período1992-2003 hubo un fuerte crecimientode las importaciones, cuyo ritmo decli-nó en los años 2000-2003 (cuadro 3.4).El máximo aumento promedio anualdel total importado (18,2%) se observaen los años iniciales del subperíodo1992-1994, cuando se produjo el mayorincremento de las importaciones debienes de consumo (casi un 28% enpromedio para los tres años y un 50,3%para 1992)8. Pero debe anotarse tam-bién que es en esta etapa que se apreciael mayor crecimiento en todo el perío-do para compras externas de bienes decapital (estas últimas representan un

Nota: El monto exportado se muestra en logaritmos con el fin de eliminar el efecto visual de las

diferencias en órdenes de magnitud.

Fuente: Elaboración propia a partir de información del BCCR.

GRAFICO 3.3

Costa Rica: evolución de las exportaciones por categoría. 1992-2003

5,0

5,5

6,0

6,5

7,0

7,5

8,0

8,5

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Loga

ritm

o Na

tura

l de

las

Expo

rtac

ione

s

Perfeccionamiento activo Zonas francas Exportaciones menos ZF y PA

RECUADRO 3.1

Bajos encadenamientos productivos

Tradicionalmente se considera que,cuando un sector productivo adquiere lamayoría de sus insumos y materias primasen el exterior, se encuentra desvinculadodel resto de la economía. Este tipo de es-tructuras se describen generalmente comoenclaves, sectores de producción que seinsertan dentro de un país pero que esta-blecen una limitada relación con el resto dela economía local (salvo la contratación demano de obra). Una versión más modernade esta forma de organización productivase ha llamado “maquila”, la cual en el pasa-do se concentró mayoritariamente en elsector de manufactura textil. Las econo-mías en las que predominan estas modali-dades de organización productiva se deno-minan duales, en el sentido de que en ellascoexisten sistemas de producción moder-nos (con elevados niveles de desarrollotecnológico, productividad y dinamismo) ymodelos productivos rezagados (con nive-les de tecnología rudimentarios y escasodinamismo)9.

A este respecto es necesario hacer dosaclaraciones. Primero, que en el actualcontexto de globalización económica elconcepto varía, ya que la mayor interrela-ción de los sistemas productivos entre paí-ses constituye una nueva modalidad de en-cadenamiento productivo. Segundo, que laintegración vertical de las cadenas produc-

tivas no es la única forma posible de enca-denamiento, también los hay de tipo fiscal.

Con el fin de contribuir a la discusiónsobre la posible existencia de una estruc-tura dual en el sistema productivo costarri-cense, para el presente Informe se realiza-ron estimaciones aproximadas de laparticipación del consumo intermedio na-cional en el valor de la producción del paísy de las compras locales de los regímenesespeciales. Cabe aclarar que el análisismás apropiado debería utilizar los coefi-cientes técnicos que resultan de una tablao matriz de insumo/producto. Lamentable-mente, hasta ahora no se dispone de uninstrumento de ese tipo que sea confiable,por lo que se decidió efectuar las estima-ciones más indirectas que se presentan acontinuación.

En 1992, la relación entre el consumointermedio nacional y el consumo interme-dio total (nacional e importado) era de70%. Para el período 1992-2002 alcanza-ría su nivel más bajo en 1999, con una rela-ción del 62%, y repuntaría hacia el final delperíodo hasta alcanzar un 68%, que repre-senta una disminución de únicamente dospuntos porcentuales con respecto a 1992.De esta manera, la evolución de la relaciónentre el consumo intermedio nacional y elconsumo intermedio total no muestra unatendencia a que el país, en forma global,

esté aumentando su utilización de provee-dores extranjeros de materias primas e in-sumos.

Por otro lado, la información sí respal-da el argumento de que el impacto de losregímenes especiales de exportación (zonafranca y perfeccionamiento activo) es limi-tado, debido a su elevada propensión a im-portar y a los escasos vínculos con el restode la economía10. En promedio, en el perío-do 2000-2003 las compras locales de es-tas empresas representaron solo un 3,2%de las compras totales, y apenas un 2,4%de las exportaciones de este sector. En elbienio 1998-1999 dichos porcentajes al-canzaron 3,4% y 2,5% respectivamente.

Esta situación se torna particularmen-te relevante al tomar en cuenta que los re-gímenes especiales reciben considerablesexenciones tributarias. En presencia de ta-les exenciones, el aporte de las zonas fran-cas y el sector de perfeccionamiento acti-vo al Estado solamente puede darse enforma indirecta, por ejemplo vía salarios, opor medio de los impuestos de renta o deventas que pagan las entidades locales quevenden a las corporaciones de este régi-men. Así entonces, cuanto menor sea elvínculo, menor será su contribución indi-recta al fisco.

Fuente: Cordero, 2004b.


mayor esfuerzo productivo en el país,lo que podría contribuir a la creaciónde nuevas oportunidades de empleo).En el subperíodo 2000-2003 el rubrocombustibles y lubricantes mostró elmayor incremento (11,2% en promedioanual), debido al alza sostenida en elprecio de los combustibles; este com-portamiento se refleja en la estructurade las importaciones: la participaciónpromedio de combustibles y lubrican-tes en el total aumentó a un 6,2% eneste subperíodo. También creció laporción correspondiente a materiasprimas, al tiempo que cayeron los ru-bros asociados con bienes de consumoy bienes de capital. Por su parte, lasimportaciones de zona franca pasaronde representar un 4,4% en 1991 a un25,9% del total de importaciones en el2001.

En síntesis, el comportamiento delsector externo por lo general ha sidoun determinante fundamental del de-sempeño del PIB, aunque no necesa-riamente de los ingresos de la pobla-

Esta última ha cedido terreno en rela-ción con el sector industrial. El com-ponente de mayor importancia relati-va dentro del sector servicios es el decomercio, restaurantes y hoteles, se-guido por servicios comunales y per-sonales y servicios básicos. El sectorsecundario (industrial) fue el más di-námico en el período 1992-2003; sinembargo, entre 2000 y 2003 su creci-miento fue de apenas un 0,02% comopromedio anual. Esto refleja el impac-to de la desfavorable situación inter-nacional en las actividades de las corpo-raciones de zona franca (cuadro 3.5).

En términos del dinamismo de lasramas de actividad, dentro del sectorservicios es claro el crecimiento de lasactividades de transporte y comunica-ciones13, en tanto que la segunda y latercera posiciones son ocupadas porotros servicios, y por servicios finan-cieros y seguros. También mantienenun nivel aceptable de actividad lossectores construcción, electricidad yagua, y comercio y hotelería, este últi-mo asociado a la expansión del turis-mo. El primer y más fuerte boom turís-tico se presentó en la primera mitadde la década de los noventa, lo cual in-cidió claramente en el alto crecimien-to que mostraron el comercio y la ho-telería entre 1992 y 1994.

Ahora bien, al comparar el aportede cada actividad a la producción na-cional y al empleo, es evidente que ladrástica pérdida de importancia de laactividad agrícola en términos depuestos de trabajo generados no es tanmarcada como en el caso de su contri-bución al PIB, y que la importancia sos-tenida de la industria manufacturera enla producción nacional no se refleja tanostensiblemente en el empleo (cuadro3.6).

Destacada evolución del turismo en el periodo

El turismo es una de las activida-des productivas más importantes paraCosta Rica. En el 2003 generó 1.199millones de dólares y representó el19,6% del valor total de las exportacio-nes, por lo que fue similar a las expor-taciones de la industria electrónica dealta tecnología (1.409 millones de

ción. Esta situación es bien conocida yresponde al reducido tamaño de laeconomía nacional. Es clara la impor-tancia de la demanda externa, tanto enlas expansiones como en la desacelera-ción de la demanda total. En los años1998 y 1999 se alcanzó el máximo apor-te de las exportaciones al incrementodel gasto agregado. Más específica-mente, en 1998 la demanda creció un14%; de ese monto, 7.4 puntos porcen-tuales fueron aportados por las expor-taciones, 3,6 puntos procedieron de lainversión bruta, y el consumo privadocontribuyó con 2,7 puntos. El aportedel gasto del gobierno ascendió a 0,2puntos11.

El otro elemento dinamizador de lademanda es el consumo privado, elcual, a diferencia de las exportaciones,siempre ha realizado una contribuciónpositiva al gasto agregado global. Elaporte del gasto del gobierno ha veni-do cayendo hasta casi desaparecer enlos últimos dos años.

La inversión bruta merece un co-mentario aparte. Su comportamientoes tan volátil como el del crecimientode la producción y solo en el año 2001se observa una contribución significa-tiva (de casi 4 puntos) al incremento enla demanda. Debe mencionarse, noobstante, que esa expansión se explicapor una elevada inversión por partedel Instituto Costarricense de Electri-cidad, según se consignó en el NovenoInforme (Programa Estado de la Na-ción, 2003).

Puede concluirse esta sección indi-cando que las exportaciones constitu-yen el elemento de mayor dinamismoen el gasto agregado nacional. En la li-teratura económica hay una buenacantidad de autores que discuten laexistencia de restricciones externaspara el crecimiento en economías sub-desarrolladas12.

Evolución del valor agregado por sector de actividad

La principal contribución al valoragregado la realizan las actividades delsector servicios, cuyo aporte se mantu-vo bastante estable en el período 1991-2003. Le siguen la industria manufac-turera y, finalmente, la agricultura.

CUADRO 3.4

Estructura y crecimiento de lasimportaciones, por subperíodos.1991-2003

Participación promedio por períodoTipo de 1991- 1995- 2000-importaciones 1994 1999 2003

Materias primas 50,7 54,0 55,1

Bienes de capital 19,8 17,9 17,2

Bienes finales (de consumo) 24,0 23,3 21,5

Combustibles y lubricantes 5,6 4,8 6,2

Crecimiento de las importaciones totales 18,2 a/ 11,2 4,8

a/ Corresponde al crecimiento promedio para el

período 1992-1994.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del

BCCR.


dólares) y superior al ingreso de divi-sas por exportaciones de café (194 mi-llones de dólares) y de banano (553millones de dólares). Además, segúncifras del Banco Central, el sector tu-rístico es la tercera actividad producti-va que más inversiones extranjerasatrae al país, después de la industriamanufacturera y los servicios.

El ingreso de visitantes extranjerossigue siendo alto. En el 2003 entraronal país 1.238.692 personas, un 11,3%más que el año anterior. El turismodesde los Estados Unidos sigue siendoel principal mercado de origen, y ex-perimentó un aumento en el 2003.También se ha incrementado el núme-ro de visitantes europeos en su con-junto, pero en especial el de turistasde origen español. Lo que sí ha dismi-nuido es el turismo procedente de Co-lombia, Chile, Ecuador, Perú, Hondu-ras y Nicaragua.

Costa Rica está posicionada en elmercado internacional como un paísdonde se puede practicar el “turismosostenible” y el “turismo responsable”.A nivel mundial, mientras la demandadel turismo masivo está relativamenteestancada y las utilidades de las em-presas de ese segmento se están redu-ciendo, la demanda del turismo conorientación ambiental y cultural estácreciendo entre 20% y 30% al año, se-gún datos de la Organización Mundialde Turismo (Pratt, 2003).

El sector turismo parece ser unclaro ejemplo del desarrollo de unapolítica industrial altamente exitosa.Si esta apreciación es cierta, la pre-gunta es qué factores clave han hechola diferencia y cuáles lecciones po-drían derivarse hacia otros sectores.La causa fundamental del extraordina-rio éxito que esta actividad ha alcanza-do hasta la fecha está relacionada contres factores: se logró establecer una“marca” a nivel internacional (la ima-gen de país de tradición democrática ypreocupado por el desarrollo sosteni-ble); el valor agregado local (un 40%de todo el dinero que gastan los turis-tas se queda en Costa Rica) es casicuatro veces mayor que la cifra paralos principales destinos turísticos delCaribe y México y, finalmente, en un

CUADRO 3.5

Tasas de crecimiento promedio del valor agregado según sector de actividad. 1992-2003(porcentajes)

Actividad 1992-1994 1995-1999 2000-2003 1992-2003

Producto interno bruto a precios básicos 6,5 5,5 3,1 4,9Agricultura, silvicultura y pesca 3,5 4,7 1,8 3,4Extracción de minas y canteras 4,7 1,5 4,1 3,2Industria manufacturera 7,1 9,7 0,0 5,8Sector terciario 6,9 4,0 4,8 5,0

Construcción 10,6 2,3 5,9 5,6Electricidad y agua 6,0 5,2 5,4 5,5Comercio, restaurantes y hoteles 9,5 4,0 2,1 4,7Transporte, almacenaje y comunicaciones 10,4 7,4 10,6 9,2Servicios financieros y seguros 4,9 5,6 8,0 6,2Actividades inmobiliarias 3,1 2,8 2,0 2,6Otros servicios prestados a empresas 5,8 5,9 12,6 8,1Servicios de administración pública 2,2 -0,3 2,0 1,1Servicios comunales, sociales y personales 4,5 3,5 3,0 3,6Menos: servicios de intermediación financiera medidos indirectamente (SIFMI) 11,9 7,4 10,2 9,4

Fuente: Elaboración propia a partir de cifras del BCCR.

CUADRO 3.6

Contribución de los principales sectores de actividad económica al empleo ya la producción. 1990, 1991, 1994, 2003

Rama de actividad Porcentaje de la Porcentaje del PIBpoblación ocupada a/

1990 1994 2003 1991 1994 2003

Agricultura, silvicultura, caza y pesca 25,0 19,0 14,8 13,2 12,1 10,9Industria manufacturera 18,2 18,0 14,5 22,4 22,7 23,8Servicios básicosb/ 5,3 6,9 6,8 10,9 11,8 15,9Construcción 6,5 6,6 6,7 4,0 4,5 4,1Comercio al por mayor y al por menor 15,9 18,8 22,2 19,1 20,7 18,4Actividades financieras e inmobiliarias 3,4 4,7 6,6 10,6 9,8 9,6Actividades de servicios comunales, sociales y personales 25,0 24,4 27,9 19,5 18,3 17,2Otras 0,9 1,2 0,7 0,1 0,1 0,1Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

a/ Los factores de expansión de las Encuesta de Hogares fueron ajustados según los resultados del Censo

de Población del año 2000.

b/ Incluye las categorías electricidad, gas y agua, y transporte, almacenamiento y comunicaciones.

Fuente: BCCR e INEC.


mundo en el que todos los demásvenden productos turísticos genéricos,Costa Rica ofrece un producto único,auténtico y diferenciado14 (Pratt, 2003).

El sector primario crece, pero reduce su importancia relativa

La pérdida de importancia relativadel sector primario, especialmente enla generación de empleo, es una ten-dencia normal que muestran todas laseconomías que transitan hacia mayo-res niveles de desarrollo económico.En este sentido, lo crítico es conocer sila población ocupada que se desplazóde la agricultura hacia otras activida-des está hoy en mejores condiciones.Las cifras que revelan una crecienteincidencia de la pobreza en las fami-lias que dependen del agro no sonalentadoras. Entre los ocupados po-bres, en 1994 el 42,3% estaba en acti-vidades agropecuarias y el 37,7% en lainformalidad. Para el 2003, aunque elporcentaje de pobres que se dedicabaa labores agrícolas disminuyó a 37,1%,los trabajos informales de baja pro-ductividad aumentaron a 44,5%.

Dos productos tradicionales, el ca-fé y el banano, perdieron importanciarelativa. El primero de ellos pasó degenerar un 18,5% del valor agregadode la actividad primaria en 1991 a

aportar solamente un 9,1% en el 2003.Sin duda, la caída de los precios delcafé fue la principal causa de esta con-tracción. En este contexto, cambiar eluso del suelo resultó una opción atra-yente para muchos productores.

La situación desfavorable delos precios del café ha estimuladoa algunos productores a incursio-nar en nichos de mercado diferen-tes, tales como los llamados cafégourmet y café orgánico. El bana-no también ha perdido importan-cia relativa, aunque en el año 2003siguió siendo el principal produc-to agrícola costarricense, con unaporte del 18,5% del valor agrega-do de las actividades primarias.

Algunos productos no tradiciona-les, como piña, naranja y melón, regis-traron una tasa anual de crecimientopromedio superior al 16% en el perío-do 1992-2003. En particular, la piña,que contribuía con un 4,8% del valoragregado setorial en 1991, aportó en2003 un 10,4%. Esta fruta, y otros pro-ductos que han mostrado gran dina-mismo, son cultivados y comercializa-dos principalmente por compañíastransnacionales (González, 1999). Porotra parte, las mayores contraccionesse observan en la producción de cacaoy tabaco.

El sector secundario creció por efecto de las zonas francas

Como ya se mencionó, la industriamanufacturera mostró un notable di-namismo entre 1992 y 1999. Sin em-bargo, esa fuerza se perdió en el 2000,año a partir del cual el crecimiento delvalor agregado industrial se tornó nega-tivo; fue en 2002 y 2003 que se logró re-tomar la senda del crecimiento en térmi-nos reales, alcanzándose en este últimoaño un crecimiento de 8,7% en la pro-ducción de la industria manufacturera.

El crecimiento del sector secunda-rio, en gran parte, se vio favorecidopor el incremento de la producción enlas empresas de zona franca, la cualcontinuó mostrando en el año 2003 uncrecimiento apreciable, situado alre-dedor del 8% en términos reales. Di-cha expansión parte, mayoritariamen-te, del repunte observado en lademanda externa de bienes produci-dos bajo los regímenes de zona franca,como es el caso de la industria electró-nica de alta tecnología, cuyas ventasexternas presentaron en el 2003 uncrecimiento cercano al 50%. En esemismo año, las exportaciones de la zo-na franca, como porcentaje del total deexportaciones FOB, representaron al-rededor de un 54%.

Por tanto, al considerar los regíme-nes especiales la actividad del sectorsecundario es mucho más sensible ashocks externos, de manera que susexpansiones y contracciones son máspronunciadas que en ausencia de esosregímenes. Pero también es cierto quela zona franca aporta un porcentajemuy significativo de la producción in-dustrial y brinda al país una posiciónfavorable en los mercados internacio-nales, pues las exportaciones de estesector tienen ventaja relativa, como sediscute más adelante en la seccióndedicada al sector externo.

CUADRO 3.7

Ingreso de divisas por concepto de turismo y otras actividades deexportación. 1998-2003(millones de dólares)

Años Turismo ExportacionesTotales Industria electrónica Café Banano Carne Azúcar

de alta tecnología a/

1998 884 5.526 987 410 668 24 421999 1.036 6.662 2.562 289 624 27 302000 1.229 5.850 1.657 272 547 31 292001 1.096 5.021 913 162 516 26 362002 1.078 5.263 930 165 478 22 272003 1.199 b/ 6.102 1.409 194 553 22 25

a/ Este dato difiere del publicado en el cuadro 3.6 del Noveno Informe, debido a que en ese momento seconsideraron únicamente las exportaciones de microestructuras electrónicas.b/ Cifra preliminar.

Fuente: Área de Estadísticas del ICT y Sección de Balanza de Pagos del BCCR.

>> PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE EL TEMA VENTAJES COMPARATIVAS SEGÚN EL TIPO DE TECNOLOGÍAVéase “Evolución del sector externo costarricense, 1991-2003” Ulate, 2004, en el sitio www.estadonacion.or.cr.


Profundo cambio en la estructura del empleo

Entre 1984 y el 2000 Costa Rica de-jó de ser una economía fundamental-mente agrícola, aunque, como se seña-ló en el Octavo Informe, tal vez nomodificó la percepción sobre sí misma.Con la visión de largo plazo que per-mite la comparación de datos intercen-sales, se puede afirmar que la estructu-ra del empleo varió de manera radical(recuadro 3.2).

En los años más recientes, la eco-nomía ha logrado absorber una grancantidad de mano de obra. Según da-tos de las Encuestas de Hogares15, de1990 al 2003 en Costa Rica se crearonaproximadamente 570.190 puestos detrabajo, lo que significa poco más de47.000 nuevos empleos en promediopor año.

En el mismo período, las ramas deactividad más dinámicas fueron las deservicios, con una apertura promediode 39.000 nuevos empleos por año;además estos sectores, en conjunto,crecieron un 5,3% anual en promedio,ritmo superior al promedio nacional(3,2%) y al de todos los restantes sec-tores (gráfico 3.4). Dentro de estas ra-mas, el segmento más activo fue el deestablecimientos financieros, seguidopor comercio y transporte y comunica-ciones. Por su parte, la industria ma-nufacturera creó en promedio 3.000nuevos puestos de trabajo por año, pe-ro tuvo un crecimiento de apenas 1,5%anual, en tanto que las actividadesagrícolas más bien disminuyeron en2.000 empleos por año. A su vez, lasactividades de construcción generaronen promedio 3.000 empleos por año.

En términos de su participación re-lativa en la composición del empleo to-tal, las ramas de servicios son las quemás aumentaron: pasaron de represen-tar un 48,4% en 1990 al 62,3% en 2003.En cambio, el sector industrial manufac-turero, y sobre todo el agrícola, han per-dido importancia relativa. Este últimopasó de 24,8% del empleo total en 1990a 14,8% en 2003. El tamaño relativo delos dos sectores, agrícola e industrial, eshoy prácticamente el mismo.

La distribución de las oportunida-des de trabajo mostró importantes

RECUADRO 3.2

Costa Rica dejó de ser una economía predominantemente agrícola

La estructura productiva costarricen-se presenta una creciente terciarización,aunque la producción agrícola sigue sien-do la principal empleadora en las regionesHuetar Norte, Huetar Atlántica y Brunca.Los servicios estatales, turísticos y co-merciales se encuentran entre los ele-mentos más dinámicos en la evolución re-gional del empleo.

El empleo sectorial, según los dos últi-mos censos, muestra que el sector agrícolaes el menos expansivo del período (disminu-yó a una tasa de -0,1% anual) y el único quesufrió una contracción en el número absolu-to de personas ocupadas, con lo cual suaporte al empleo total pasó de 34,6% a19,1% en el 2000. Según el Censo 2000, es-te sector aún es un gran empleador en lasregiones Brunca, Huetar Atlántica y HuetarNorte (48% en las dos primeras y 46% enla última), no así en la región Central (10%total y 6% en la GAM).

Entre 1984 y 2000, los sectores máspujantes en la generación de empleos -de-bido a que tuvieron tasas de crecimientomayores a la media nacional (3,5%anual)- fueron establecimientos financie-ros (8,7%), turismo (7,8%), transporte(6,4%) y comercio (6,1% anual). Por suparte, el sector servicios creció a la mis-ma tasa de la media nacional. La industria

manufacturera también mostró un dina-mismo superior a la media nacional (cre-ció un 4,3% anual), duplicó el númeroabsoluto de sus trabajadores y su partici-pación relativa pasó de 15% en 1984 a17% en el 2000.

La región con mayor generación deempleo es la Huetar Atlántica, donde esteindicador se ha expandido a un ritmo de4,7% anual como promedio, concentradoen la agricultura (34%), los servicios so-ciales (22%), el comercio (13%), el turis-mo (8%) y la manufactura (10%).

Por sexo, las mujeres tienen mayor di-namismo. La fuerza de trabajo femeninacrece a un 5% anual, mientras que la mas-culina se expande en un 2,8%. Este com-portamiento se reproduce en todas las re-giones, pero es en las huetares donde lasmujeres alcanzan los crecimientos relati-vos más altos. Además, entre 1984 y2000 cerca de 2 de cada 3 nuevos activosfueron mujeres.

Si bien el perfil educativo ha mejora-do, las regiones periféricas todavía tienenuna desventaja relativa para albergar ac-tividades que demandan trabajo más cali-ficado, o para mejorar la productividad delas actividades en funcionamiento.

Fuente: Trejos, 2002.

Nota: Los factores de expansión de las Encuestas de Hogares fueron ajustados con base en Sauma, 2003.

Fuente: Elaboración propia con base en INEC, varios años.

GRAFICO 3.4

Costa Rica: crecimiento promedio anual de los ocupados por ramas de actividad. 1990-2003

-1% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%

Agricultura

Industria manufacturera

Minas

Construcción

Electricidad y agua

Servicios sociales

Transporte y comunicación

Comercio

Establecimientos financieros


diferencias por sexo. De los nuevos pues-tos de trabajo creados entre 1990 y 2003,297.894 fueron ocupados por hombres y272.292 por mujeres. Las oportunidadespara ellos estuvieron en los sectores de co-mercio (34,9%), servicios sociales (20,4%),actividades financieras (16,5%), transportey comunicaciones (13,7%) y construcción(13,4%), en tanto que la mayoría de em-pleos para las mujeres se generaron en ser-vicios sociales (48,0%), comercio (34,0%) yactividades financieras (8,9%). Los hom-bres fueron los más afectados por la pérdi-da del empleo en el sector agrícola (-10,9%).

También existen diferencias por sexoen relación con las tasas de participación.Mientras la tasa neta de participación fe-menina16 creció en promedio un 1,9%anual entre 1990 y el 2003, la masculinamás bien se redujo en -0,4% por año. Apesar de ello, la participación de las muje-res (38,5%) en el mercado de trabajo siguesiendo relativamente baja en comparacióncon la de los hombres (73,3%) y es de lasmás bajas de América Latina17.

Respecto a la calidad de los empleos18,del total de puestos generados entre 1990y 2003, 352.217 fueron formales no agro-pecuarios y 246.191 informales; entre tan-to, el sector agropecuario se redujo en28.217 puestos. No obstante, el sector in-formal fue el más activo en esos años, yaque creció a una tasa media anual del6,0%, frente a un 5,3% del sector formal.

La distribución del empleo por regio-nes no mostró variaciones significativasen la década, es decir, las oportunidadessiguieron muy concentradas en la regiónCentral, que en el 2003 absorbió el 67,2%de los ocupados, dos puntos porcentualesmás que en 1990. Las regiones HuetarNorte y Huetar Atlántica fueron las másdinámicas, pero sobre una base muy redu-cida de ocupación (5,5% y 8,8%, respecti-vamente, en el 2003). Cabe señalar que laregión Brunca perdió casi dos puntos por-centuales en este indicador.

Los asalariados constituyen la catego-ría ocupacional más importante y su par-ticipación dentro del empleo total no havariado (representan cerca de dos terceraspartes). Sin embargo, la composición al in-terior de este grupo sí cambió entre 1990 y2003; ha disminuido la presencia de losempleados públicos, que del 17,5% en1990 pasaron a representar el 13,9% del

empleo total en 2003. Es importante des-tacar que, en números absolutos, los em-pleados públicos sí aumentaron, de193.896 en 1990 a 227.817 en 2003 (másdetalle sobre el empleo público, se pre-senta en el capítulo 5 de este Informe).

En desempleo e ingresos, persistendesventajas para las mujeres

La tasa de desempleo abierto, aunquees relativamente baja, se incrementó en2,1 puntos porcentuales y alcanzó un 6,7%en el año 2003. Además, desde el 2001muestra una tendencia creciente. Las mu-jeres son las más perjudicadas por esta si-tuación, con una diferencia promedio de2,4 puntos porcentuales más en la tasa dedesempleo que los hombres (gráfico 3.5).

También hay aumentos significativosen el porcentaje de desocupados jóvenes.Más de la mitad de los desempleados co-rresponde a menores de 24 años, y esosgrupos de edad son los que muestran losincrementos más importantes en las tasasde desempleo abierto. Para los jóvenes de12 a 17 años la tasa aumentó de 11,7% a18,5% entre 1990 y 2003, y para las perso-nas de 18 a 24 años pasó de 7,5% a 13,7%en el mismo período. En númerosabsolutos, los desempleados de 18 a 24años más que se duplicaron, al pasar de19.789 en 1990 a 50.321 en el 2003. Los jó-venes con niveles de educación bajos sonlos más afectados por este problema19.

En lo que respecta al subempleo, quese presenta cuando el volumen de empleoes insuficiente (subempleo visible) o cuan-do el nivel de ingreso es inferior al míni-mo requerido (subempleo invisible), seobserva que la tasa de subempleo totalpasó de 6,1% en 1990 a 8,3% en el 2003.En este caso, las diferencias entre loshombres y las mujeres no son tan nota-bles como en el caso del desempleo, aun-que sí las afecta a ellas en mayor medida.

El subempleo visible es mayor que elinvisible y también tiene una mayor inci-dencia en las mujeres. Entre 1990 y 2003los cambios en la tasa de desempleoabierto, así como en las tasas de subem-pleo, causaron un aumento de 4,3 puntosporcentuales en la tasa de subutiliza-ción total de la mano de obra (pasó de10,7% en 1990 a 15,0% en 2003). La su-butilización de la mano de obra feme-nina, en promedio, es 2,9 puntos por-centuales mayor que la de los hombresa lo largo del período (gráfico 3.5).

En síntesis, puede decirse quemientras en el 2003 un 30,7% de lapoblación activa tenía problemas deempleo, en 1994 este fenómeno abar-caba a un 23,7%. En números absolu-tos las personas afectadas casi se du-plicaron entre esos años, puesto queen 1994 aproximadamente 219.362ocupados enfrentaban situaciones desubempleo y 54.866 personas estaban

a/ Porcentaje de la población desocupada con respecto a la fuerza de trabajo (personas de 12 años o más que seencontraban ocupadas o desocupadas).b/ Se define como la suma de las tasas de desempleo abierto y subempleo visible e invisible.


GRAFICO 3.5

Costa Rica: tasas de desempleo abiertoa/ y subutilización totalb/, por sexo. 1990-2003

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Tasa de subutilización total Tasa de desempleo abiertoTasa de subutilización total masculina Tasa de desempleo abierto masculinoTasa de subutilización total femenina Tasa de desempleo abierto femenino


desempleadas, en tanto que para el2003 había 387.736 subempleados y117.191 desempleados.

En el período 1990-2003 hubo po-cos cambios en el perfil de los ocupa-dos, tanto en general como por condi-ción de pobreza. Además del yacomentado incremento en la participa-ción relativa de los ocupados en activi-dades del sector terciario, cabe desta-car que el perfil de escolaridadmejoró, al bajar la población ocupadasin ningún nivel de instrucción (de23,3% a 16,2%) y aumentar aquella consecundaria completa o más (de 27,7%a 34,6%). Esta mejoría, sin embargo,estuvo concentrada en los ocupados nopobres. Por otro lado, se registró un in-cremento en la categoría ocupacional depatronos por cuenta propia y una reduc-ción en la de asalariados, lo que posible-mente está relacionado con el mayor di-namismo del empleo en el sectorinformal (recuadro 3.3).

En cuanto al ingreso de los ocupa-dos, los datos indican que entre 1991 y1994, el ingreso promedio real men-sual tuvo un crecimiento sostenido, pe-ro en los últimos años del período notuvo cambios sustanciales (gráfico 3.6).Esto concuerda con los datos del índi-ce de salarios mínimos reales, que seha mantenido estancado desde 1999(capítulo 2). Los ingresos promedioreales muestran diferencias por géne-ro: los ingresos de las mujeres son in-feriores en un 20% a los de los hom-bres y las desigualdades entre ambosno registraron variaciones significati-vas en el período de análisis.

Las mujeres que se incorporan almercado de trabajo tienen, en prome-dio, un nivel de educación mayor queel los hombres20. Las mayores diferen-cias se dan en el nivel universitario;mientras 4 de cada 10 mujeres asala-riadas poseen algún año de universi-dad, solamente 2 de cada 10 hombresse ubican en ese nivel de educación.Esto es importante, porque las princi-pales variaciones salariales21 en las ac-tividades económicas se manifiestancuando se consideran altos niveles deeducación.

Si se analiza a los asalariados que tie-nen algún año de educación universitaria

RECUADRO 3.3

El tamaño de las empresas privadas según inscripción de los trabajadores en el seguro de salud

Un indicio indirecto de los cambios en lacomposición de las empresas privadas es su-ministrado por los datos que reporta la CCSSpara el seguro de salud. En el período 1996-2002 hubo un incremento tanto en el núme-ro de patronos como en el de trabajadores,aunque inferior a los aumentos medidos porla Encuesta de Hogares de Propósitos Múlti-ples, lo que podría indicar una menor capaci-dad explicativa de estos datos sobre el tama-ño de las empresas. No obstante, al compararel año 1996 con el 2002 se observa que no hahabido prácticamente cambio alguno en laestructura global por tamaño de las empre-sas privadas: predominan los establecimien-tos con menos de 4 empleados (65% de lasempresas) y solo el 4% tiene 50 o más traba-jadores. En términos de empleo el predominiose invierte: el 10% de las personas labora enempresas de menos de 4 trabajadores y el59% lo hace en firmas de 50 y más.

Aunque los grandes números no variaron,al hacer un análisis sectorial los resultadospresentan grandes diferencias. El cuadro 3.8muestra la variación, entre 1996 y 2002, delos patronos y los trabajadores en algunas ac-tividades económicas y el total de los secto-

res por tamaño de empresa. Esas cifras reve-lan comportamientos muy diversos entre sí.Por un lado, la industria muestra en todas lascategorías una disminución del número deempleados de las empresas, y el mismo resul-tado se encuentra en la agricultura, con unpequeño o casi nulo incremento para los ca-sos de las empresas con 5 a 9 empleados ylas que tienen 100 o más. En el comercio y losservicios la tendencia es más bien de creci-miento, ya que se observa un incremento (sal-vo excepciones) tanto de patronos como detrabajadores.

Por el peso de los establecimientos fi-nancieros sobre el total del sector servi-cios, el cuadro 3.8 los presenta en una co-lumna independiente. Este tipo deempresas muestra un aumento generaliza-do y de extraordinaria magnitud, sobre to-do en los establecimientos con más de 100empleados (173% de patronos y 283,4%de trabajadores). El resto del sector servi-cios contabiliza incrementos tanto de pa-tronos como de trabajadores en las cate-gorías de 50 y más empleados.

Fuente: Elaboración propia con datos de la CCSS.

CUADRO 3.8

Variación porcentual del número de patronos y trabajadores por tamaño deempresa, según algunos sectores. 1996 y 2002

Tamaño de la empresaSector Total Menos de 4 5 a 9 10 a 49 50 a 99 100 y más

Agricultura Patronos -4,8 -5,6 1,4 -0,4 -2,1 -28,9Trabajadores -1,4 -4,1 0,0 -5,4 -3,7 0,4

Industria Patronos -8,1 -6,9 -3,1 -10,2 -13,4 -24,4Trabajadores -9,7 -6,6 -2,1 -11,8 -12,7 -9,4

Comercio Patronos 0,6 -3,1 2,2 12,4 26,1 34,8Trabajadores 21,3 -1,3 5,6 16,2 26,7 47,0

Servicios sin Patronos 0,6 2,7 -7,4 -5,9 11,0 20,9establecimientos Trabajadores 5,1 -6,9 -11,6 -8,9 8,9 31,9financierosEstablecimientos Patronos 63,4 53,4 90,0 81,6 80,3 173,3financieros Trabajadores 135,5 51,6 88,1 87,6 87,0 283,4Total Patronos 4,4 2,9 5,7 8,8 12,8 3,4

Trabajadores 14,0 1,0 5,8 8,6 12,0 22,4

Fuente: CCSS.


y que trabajan cuarenta horas o más22,se observa que en la rama de indus-trias manufactureras los hombres ga-naban un 7% más que las mujeres en1990, y en el 2003 recibieron un 38,3%más. Sin embargo, en otras activida-des las diferencias en ese nivel educa-tivo se han reducido. Por ejemplo, enel comercio, los hombres percibían un63,2% más que las mujeres en 1990,pero para el 2003 la diferencia dismi-nuyó al 59,8%. Y en servicios los hom-bres pasaron de ganar un 48,1% másque las mujeres, a un 24,1%. Por otraparte, en los niveles más bajos de edu-cación las diferencias salariales sonmenores y, además, muestran una ten-dencia a la baja en el mismo período.

A pesar de que los salarios mínimosreales están estancados desde 1999, elcosto real de la canasta básica de ali-mentos se ha reducido desde ese mismoaño y los precios de los alimentos que seconsideran dentro de ella han crecidomenos que la inflación (gráfico 3.7). Es-tos indicadores están muy relacionadoscon los datos sobre pobreza, y tuvieronun efecto importante en la disminuciónde la misma en el 2003 (capítulo 2).

Inestable y caro financiamientointerno de la producción

El crédito aumentó de manera no-table en el período de análisis, ya queel saldo en términos reales del año2003 fue 3,5 veces el de 1991. Entre1992 y 2003, en promedio, el crédito alsector privado creció a un ritmo bas-tante superior que la inflación, 26,2%y 13,1%, respectivamente, situaciónque podría contribuir a mejorar el ac-ceso a las oportunidades de financia-miento. Por su parte, el crédito alsector público, que suele ser un deto-nante de presiones inflacionarias, semantuvo controlado a lo largo de casitodo el período.

El volumen y la distribución delcrédito del sistema bancario nacionalmostraron un comportamiento inesta-ble, patrón que estuvo marcado porlos esfuerzos del Banco Central porcontrolar la cantidad de dinero, enrespuesta a diversos acontecimientosy a decisiones con implicaciones decarácter contable.

En el gráfico 3.8 pueden notarseimportantes fluctuaciones. Por ejem-plo, en 1996, el crédito interno neto to-tal se amplió en un 52%, fundamental-mente por el aumento del 127% en elcrédito al sector público. Este gransalto se explica por los efectos conta-bles de la documentación de operacio-nes del Gobierno con el BCCR. Apartir de entonces, el ritmo de creci-miento del crédito al sector públicoinició una fuerte reducción, hasta

alcanzar niveles negativos de 1999 a2001. La principal causa de esta caídafue la entrega de títulos del Gobiernoal instituto emisor, para honrar lasdeudas que fueron documentadas en1996, según se dispuso en el artículo175 de la Ley 7558 (BCCR, 1997 y2002b). En el 2002 las necesidades definanciamiento aumentaron conside-rablemente debido al incremento deldéficit del Gobierno Central, que hizoque el Gobierno usara los recursos

a/ Las cifras son totalmente comparables a partir del 2000. Sin embargo, para compararlas con las de años

anteriores se debe tener presente el ajuste en los factores de expansión de las Encuestas de Hogares.


GRAFICO 3.6

Costa Rica: ingreso promedio real mensual totala/, por sexo. 1991-2003

30

35

40

45

50

55

60

65

70

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003M

iles

de co

lone

s co

nsta

ntes

Total Hombres Mujeres

a/ Deflatada con el IPC, base enero 1995=100.

b/ La base de los índices es el promedio del año 1995.

Fuente: Elaboración propia con datos del INEC y del BCCR.

GRAFICO 3.7

Costa Rica: índice de la canasta básica alimentaria reala/

e índice del salario mínimo realb/. 1995-2003

90

95

100

105

110

115

Ene-95

Jul-95

Ene-96

Jul-96

Ene-97

Jul-97

Ene-98

Jul-98

Ene-99

Jul-99

Ene-00

Jul-00

Ene-01

Jul-01

Ene-02

Jul-02

Ene-03

Jul-03

Indice de la canasta básica alimentaria real Indice del salario mínimo real


externos que tenía depositados en elBCCR y que, originalmente, estabandestinados a hacer otro pago de ladeuda del Gobierno con el BCCR(Programa Estado de la Nación, 2003).

En términos de la composición dela cartera entre ramas de actividad,los datos señalan variaciones impor-tantes. Mientras el crédito para agri-cultura, ganadería y pesca se redujo,los préstamos para industria manufac-turera y turismo, comercio y servicioscrecieron a tasas modestas, compara-das con el comportamiento del créditopara vivienda, construcción y consu-mo. De esta manera, las actividadesprimaria y secundaria, que en conjun-to absorbían en promedio el 40,1% delsaldo real del crédito en el período1991-1995, concentraron solamente el19% de la cartera entre 1999 y 2003.

Los cambios en la estructura delmercado financiero y el aumento de lacompetencia no trajeron consigo unadisminución significativa de las tasasde interés. Las tasas reales activas sonhoy casi tan altas como en los años ini-ciales de la década de los noventa pa-ra todos los rubros de actividad, pesea una menor y más estable inflación(gráfico 3.9). Lo que sí es novedad esla baja en la volatilidad que se registróen los últimos años. En comparacióncon el quinquenio 1990-1995, cuandolas tasas reales experimentaron seve-ras fluctuaciones, a partir de 1997 elmercado ha tendido a estabilizarsedentro de la banda comprendida entre20 y 30 puntos. Los bancos estatalessiempre han tenido menores tasas ac-tivas que los privados y esa diferenciaha tendido a aumentar para los rubrosde industria, ganadería y, especial-mente, vivienda.

Debilitamiento de las institucionesde apoyo a los sectores productivos tradicionales

La ausencia de políticas claras depromoción de la actividad productiva,o lo que los economistas llaman una“política industrial”, ha sido amplia-mente señalada como una de las defi-ciencias más severas en las políticaseconómicas aplicadas en Costa Rica enlas últimas décadas.

Efectivamente, en los últimos veinteaños ocurrió un debilitamiento en la ins-titucionalidad de apoyo y promoción deactividades productivas tradicionales enlos sectores agropecuario e industrial.En la industria y la agroindustria esteproceso tuvo en el cierre de CODESA ysus empresas su evento más dramático,aunque no el más importante, pues, co-mo ha sido dicho, se trató de un esque-ma institucional efímero. En lo medularde la institucionalidad pública relacio-nada con la promoción y apoyo a laproducción, el debilitamiento no se dio

por la vía del cierre de instituciones:las entidades que operaban en 1980 se-guían haciéndolo en diciembre del2003. Más aún, hubo una profusa crea-ción de organismos: 14 de las 25 insti-tuciones del sector agropecuario fue-ron creadas después de 1980, lo mismoque 5 de las 6 entidades de desarrolloregional; y a ellas se agregaron 2 órga-nos de regulación adscritos al MEIC.

Así, en las décadas de los ochenta ylos noventa se establecieron o se refor-maron 5 de las 10 entidades de promo-ción sectorial existentes en el país (el

Fuente: Elaboración propia con cifras del BCCR.

GRAFICO 3.8

Costa Rica: crecimiento del crédito interno neto del sistemabancario nacional total, público y privado. 1991-2003 (a diciembre de cada año)

-100%

-50%

0%

50%

100%

150%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total Público Privado

a/ Tasa activa real = (tasa nominal – inflación) / (1 + inflación).

Fuente: Elaboración propia con datos del BCCR.

GRAFICO 3.9

Costa Rica: evolución de la inflación y de las tasas activas realesa/ en el sector estatal, por sector de actividad. 1990-2003

0%

10%

20%

30%

40%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Tasa anual de inflación Agricultura estatales Ganadería estatalesIndustria estatales Vivienda estatales Otros estatales


sector donde se puede constatar unaserie de iniciativas más bien recienteses el de apoyo a las PYME23.

En resumen, en la institucionali-dad pública relacionada con la promo-ción de sectores productivos tradicio-nales se conservaron las institucionespreexistentes (excepto CODESA) y secrearon nuevas entidades, pero el con-junto dispone de menos recursos ymenos personal.

Un sector externo en expansiónEl sector externo de la economía

costarricense, tanto en su ámbito deintercambio comercial como en el deatracción de inversión extranjera, fueobjeto de grandes transformacionesen los últimos quince años. No solo semodificó la forma en que la institucio-nalidad pública atiende al sector, sinoque se profundizó la importancia delcomercio exterior en la demandaagregada, creció el número de tratadoscomerciales firmados, se consolidó elproceso de desgravación arancelaria,llegaron importantes flujos de inver-sión extranjera, se acentuó el carácterde régimen especial para la localiza-ción de las nuevas (y algunas de lasviejas) empresas de capital foráneo, ycambió el destino de esa inversión -delsector agropecuario al industrial y elturismo- y, finalmente, el país desarro-lló ventajas comparativas en algunosbienes de baja y alta tecnología.

Reforma en el sector externo:rectoría y corporativismo

En las dos últimas décadas hubouna importante reforma de la institu-cionalidad pública asociada al comer-cio y la inversión extranjera. Se creóun ente rector, el Ministerio de Co-mercio Exterior (COMEX), se renova-ron entidades que habían sido estable-cidas durante el período del Estadointervencionista y se desarrollaronnuevos mecanismos legales, adminis-trativos y financieros, especialmenteel sistema de zonas francas. Por otraparte, se crearon estrechos vínculosentre la institucionalidad pública y en-tidades del sector privado para fomen-tar el comercio y la inversión. Los en-tes más representativos de estaimbricación público-privada son laPromotora de Comercio Exterior(PROCOMER) y la Coalición Costa-rricense de Iniciativas de Desarrollo(CINDE).

El establecimiento de un ente rec-tor del comercio y la inversión externafue un proceso que llevó diez años yconstituyó un pilar de la reforma sec-torial impulsada a inicios de la décadade los noventa24. COMEX fue creadoatípicamente en 1986, mediante la Leyde Presupuesto Extraordinario no

7040, la cual le asignaba, por primeravez, fondos públicos para financiar suoperación. Funcionó sin una ley orgá-nica hasta 1996, cuando esta fue

ICAFE, la Junta de Fomento Porcino,la Corporación Arrocera Nacional, laCorporación Ganadera Nacional y laJunta Nacional de la Cabuya); se fun-daron nuevas unidades de prestaciónde servicios técnicos (el Instituto Na-cional, de Innovación Tecnológica Na-cional el Servicio Fitosanitario del Es-tado, el Centro Nacional de Formaciónde Formadores y de Personal Técnicopara el Desarrollo Industrial) y secrearon nuevos programas de desarro-llo regional (la Junta de Desarrollo dela Zona Sur, el Proyecto de DesarrolloAgrícola Península de Nicoya, la Uni-dad Ejecutora de Crédito y DesarrolloAgrícola de Pequeños Productores dela Zona Norte, el Proyecto de Desarro-llo Agrícola de la Zona Atlántica y elPrograma de Desarrollo Rural Inte-grado Osa-Golfito).

Sin embargo, cuando se examina laevolución en el mediano plazo de losrecursos al alcance de las institucionesclave en la promoción de los sectoresagropecuario e industrial, se observauna caída o, en el mejor de los casos,un estancamiento. En efecto, en 1993los recursos del CNP eran menos deuna tercera parte de los que estabandisponibles en 1990; el MAG -pese acontar con más órganos adscritos- tuvouna leve declinación de sus presupues-tos (en términos reales) a lo largo delperíodo, con excepción de 1993-1994;por su parte, el MEIC mantuvo su ba-jo nivel presupuestario (gráfico 3.10).

La reducción de capacidades insti-tucionales se confirma al utilizar unsegundo indicador: las plazas o pues-tos públicos. En los últimos veinteaños, las instituciones clave del sectoragropecuario disminuyeron su peso den-tro del empleo público, tanto en términosabsolutos como relativos (de más de 4%a menos de un 2%). Por ejemplo, entre1990 y 2003 el CNP perdió 1.343 plazas,el MAG 705 y el IDA 414.

Entre los cambios registrados enlos últimos quince años está la trans-formación desde un estilo de políticade apoyo a sectores productivos de ti-po vertical, a uno de acciones horizon-tales, que han resultado más en unconjunto de programas aislados, queen una política pública articulada. El

Nota: La información del IDA no está disponible a partir de 1999.


GRAFICO 3.10

Costa Rica: presupuestos de instituciones de promoción y apoyo desectores productivos tradicionales. 1990-2003(miles de millones de colones de 1995)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

MAG MEIC IDA CNP


aprobada por la Asamblea Legislativa(Ley 7638). Cuatro años más tarde, enel 2000, se revisaron y ampliaron algu-nas de sus funciones, con la promulga-ción de la Ley para las NegociacionesComerciales y la Administración delos Tratados de Libre Comercio,Acuerdos e Instrumentos del Comer-cio Exterior, no 8056.

El marco legal de COMEX desa-rrollado en los noventa tuvo profun-das implicaciones para el Estado cos-tarricense. Por una parte, generó uncambio en el aparato de conducciónde la política exterior del país, sustra-yendo de la Cancillería un abanico defunciones que le habían correspondi-do hasta los años ochenta, aunque nolas ejerciera (véase sección especialdel capítulo 5)25. En segundo lugar, de-claró de interés público los procesosde negociación comercial26 y estable-ció un marco de responsabilidadesinstitucionales para su administra-ción27.

La instauración de una rectoríasectorial fue acompañada por la crea-ción de estrechos vínculos entre insti-tuciones públicas y privadas. Estos ne-xos se dieron tanto por medio delestablecimiento de entidades públicascon representación corporativa, comopor la acción complementaria a la polí-tica pública por parte de las entidadesprivadas. En cuanto a la opción corpo-rativa, la instancia más importante esla Promotora de Comercio Exterior(PROCOMER), creada en 1996 me-diante la misma ley de COMEX. PRO-COMER aglutinó al Centro para laPromoción de las Exportaciones(CENPRO) fundado en 1968, y a laCorporación de Zonas Francas, esta-blecida a principios de los años ochen-ta con el objetivo de administrar losparques industriales. En la Junta Di-rectiva de PROCOMER tienen asientorepresentantes empresariales28. Estaentidad tiene oficinas de apoyo enaquellos países con los cuales CostaRica ha firmado tratados preferencia-les de comercio, a saber, México, Chi-le, República Dominicana y Canadá.Una segunda instancia de representa-ción corporativa es el Consejo Consul-tivo de Comercio Exterior, creado en

el 2000. Tiene funciones de asesoría alPoder Ejecutivo y de cooperación ycoordinación entre el sector público yel privado.

Por su parte, el sector privado pasóa constituirse en un agente relevantede la política pública, especialmente através de CINDE. Esta entidad se for-mó en 1982 con el apoyo financiero dela Agencia Internacional para el Desa-rrollo de Estados Unidos (USAID), co-mo una organización privada sin finesde lucro, y dos años después fue decla-rada de interés público por el Gobier-no de Costa Rica. Desde sus inicios haorientado su labor a la atracción de in-versión extranjera y a brindar apoyo alinversionista extranjero establecido enel país. Sin embargo, en la década delnoventa decidió concentrar sus esfuer-zos en sectores específicos, que po-drían calificarse como de mayor com-plejidad tecnológica.

Las reformas institucionales en elsector de comercio e inversión para laexportación estuvieron asociadas a laaplicación de nuevos incentivos. Du-rante buena parte del período se siguióempleando el subsidio a las exporta-ciones mediante los Certificados deAbono Tributario (CAT), creados en1972 para fomentar el sector exporta-dor. Los CAT fueron descontinuadosen 1999, no solo por su alto costo fiscalsino por las irregularidades que sepresentaron en su otorgamiento y uso.El régimen de zonas francas ha sido unincentivo importante para la atracciónde inversiones y la promoción de lasexportaciones en los últimos quinceaños29.

Fuerte profundización de laspolíticas de apertura comercialy de atracción de inversiones

Durante treinta años, entre 1961 y1991, el único tratado de comercio pre-ferencial firmado por Costa Rica fue elque dio origen al Mercado ComúnCentroamericano. En contraste, a par-tir de 1994 se desarrollo una activa po-lítica de negociación y ratificación detratados comerciales. De los sieteacuerdos preferenciales suscritos porel país hasta abril del 2004, seis fueronfirmados en el período 1994-2004 (de

los cuales cuatro están ratificados). Enmateria de acuerdos multilaterales, elmás destacado es la entrada de CostaRica a la Organización Mundial deComercio (OMC), en 1995.

Esta febril actividad responde, enparte, a una tendencia mundial. Segúnla OMC, actualmente la mayoría delos miembros de esa organización esparte de uno o más tratados comercia-les regionales30. Hasta diciembre del2002 los países habían notificado a laOMC un total de 250 acuerdos de es-te tipo, la mayoría de los cuales (130)se suscribió después de enero de 1995.A partir de ese año, precisamentecuando empezó a funcionar la OMC31,se ha generalizado la firma de tratadospreferenciales entre los países.

Pero este dinamismo también res-ponde a una estrategia reactiva deCosta Rica ante un entorno regionalcambiante. En efecto, la firma delNorth American Free Trade Agree-ment (NAFTA) en 1994 y el lanza-miento del Área de Libre Comercio delas Américas (ALCA) fueron factoresque impulsaron las acciones bilatera-les por parte de las demás naciones.Costa Rica no solo no se separó de esaestrategia, sino que la asumió con ra-pidez. Unos meses después de suscri-to el NAFTA, el país firmó un acuerdopreferencial con México y siete añosmás tarde lo hizo con Canadá.

Los tratados tienen varias conse-cuencias sobre el régimen comercial delpaís. En primer lugar contribuyen a va-riar el arancel promedio. En segundo lu-gar reorientan el flujo de comercio, yasea creando comercio entre los sociosfirmantes o desviando comercio de losdemás socios hacia los firmantes delacuerdo preferencial. En tercer lugar, ge-nera una normativa, que puede ser simi-lar a la ya establecida en la OMC o irmás allá que lo acordado a escala multi-lateral. Precisamente por compromisosadquiridos con los países centroamerica-nos y ante la OMC, Costa Rica continuósu proceso de desgravación arancelaria,sobre todo en los bienes manufacturados.

>> PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE EL TEMA CAFTAVéase sección especial de este mismo capítulo y Alonso,2004 en el sitio www.estadonacion.or.cr


De acuerdo con información deCOMEX, en 1998 Costa Rica disminu-yó de 7,6% a 4,0% el arancel promedioponderado para las importaciones debienes manufacturados (gráfico 3.11).Esta decisión se inscribe dentro delcompromiso asumido por los paísesdel área centroamericana en 1995, enel cual se estableció como meta armo-nizar los aranceles al 0% para las ma-terias primas, al 5% para los bienes decapital, al 10% para los bienes inter-medios y al 15% para los bienes fina-les. Este proceso culminó, en el casocostarricense, en el año 2000. AdemásCosta Rica, como miembro del Acuer-do de Tecnología de la Información,asumió ante la OMC el compromisode liberalizar los bienes catalogadoscomo de alto contenido tecnológico.Eso explica que en 1999 un 48% deluniverso arancelario pasara a la cate-goría de “cero arancel”.

Los tratados bilaterales de inver-sión (BIT, por su sigla en inglés), queprotegen a los inversionistas extranje-ros32 y los tratados de doble imposi-ción (DTT, sigla en inglés), que impi-den el doble cobro de impuesto derenta y pueden allegar recursos fisca-les adicionales al país anfitrión de uninversionista externo33 han sido otrosmecanismos para fomentar la aperturadel sector externo. En el período 1990-2002, el número de tratados en estasmaterias pasó de cuatro a diecisiete,de los cuales catorce eran BIT y solotres DTT. Esta evolución es importantepues, como quedará claro más adelan-te, la mitad de la inversión extranjeraen el país se ampara al régimen de zo-nas francas, que le exime del pago deimpuestos en Costa Rica (situaciónque habrá de variar en el 2007, deacuerdo con los compromisos asumi-dos ante la OMC).

Según datos de la UNCTAD, en1990 había a escala mundial 446 BIT y1.193 DTT. Para finales del 2002 losprimeros se habían casi cuadriplicado,al alcanzar un total de 2.181, en tantoque los segundos se duplicaron, lle-gando a un total de 2.256 (UNCTAD,2003c). En consecuencia, mientras en1990 el 73% de los tratados existentescorrespondía a acuerdos cuya finali-

dad era normar el tratamiento fiscalentre el país de origen y el país recep-tor de la inversión directa, estaproporción disminuyó a poco más del50% doce años después.

América Latina está sesgada hacialos tratados bilaterales de inversión, osea, hacia la protección del inversio-nista extranjero y, en menor medida,hacia objetivos fiscales (gráfico 3.12).Esta situación es inversa a la prevale-ciente en las naciones desarrolladas yen los principales países exportadores

de Asia, donde los objetivos fiscalestienen una alta prioridad. Esto reflejacondiciones y objetivos diferentes enla política dirigida al flujo de inversióndirecta entre las regiones mencionadas.

Sin embargo, cuando se desglosanlos datos de América Latina se obser-va una gran diferencia entre los paísesmás grandes y los más pequeños de laregión. Tanto Brasil como México seconcentran en los tratados de dobleimposición, es decir, hacen hincapiéen asuntos fiscales34, pero Centroamé-rica (y Costa Rica) está centrada en lostratados de inversión, dejando de ladolos DTT y poniendo el énfasis es la pro-tección del inversionista extranjero.

Aumentó la apertura de la economía, pero con ritmo decreciente

Como consecuencia de la rápidaexpansión de las exportaciones y lasimportaciones, la economía costarri-cense es hoy más abierta que a iniciosde la década de los noventa. El gradode apertura de la economía -exporta-ciones más importaciones como pro-porción del PIB- aumentó de 71,2% en1991 a 95,4% en 2003; en estos treceaños alcanzó su punto máximo en1998, influenciado por las operacionesde Intel (98,8%), pero empezó a dismi-nuir al año siguiente, producto de lacontracción experimentada por el sec-tor externo; si bien es cierto en los dosúltimos años el grado de apertura ha

a/Excluye importaciones de zona franca yperfeccionamiento activo.b/ Las mercancías agrícolas se definen de acuerdo conel Anexo 1 del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC.

Fuente: COMEX, con base en cifras del BCCR y laDirección General de Aduanas.

GRAFICO 3.11

Costa Rica: evolución delarancel promedio ponderadopara las importacionesa/. 1995-2003

5%

7%

9%

11%

13%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Agrícolab/ Industrial Total

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la UNCTAD.

GRAFICO 3.12

Regiones del mundo: distribución relativa de los tratados de inversióny de doble imposición. 2002

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Caribe

Latinoamérica

Otros desarrollados

Norteamérica

Países en desarrollo

Mundo

Tratados de doble imposición Tratados de inversión


tenido un repunte, no se ha llegado aalcanzar el nivel de 1998 (gráfico 3.13).Durante todo este período las exporta-ciones e importaciones de servicios re-presentaron en promedio el 19,8% deese grado de apertura, y el 80,2% res-tante se debió al comercio de bienes. Setrata, pues, de una apertura en el sectorde bienes, pero no en el de servicios.

El indicador de apertura puede se-pararse en un componente nacional,que excluye el volumen de comerciode las zonas francas, y otro componen-te que únicamente considera el comer-cio originado en las zonas francas. Co-mo se indicó, en 1991 el grado deapertura de la economía costarricenseera de 71,2% del PIB; solo el 3,6% deél provenía de las zonas francas y el67,5% restante correspondía a los de-más sectores productivos. En el año2003, el grado de apertura fue de95,4%, con el 30,4% proveniente de laactividad de las zonas francas y el65,1% del comercio que generó el res-to de los sectores económicos (gráfico3.14). Así, el proceso de apertura nosolo se estancó a partir del año 1998,sino que, en el caso de los sectores queno producen en zonas francas, estedisminuyó -y aún no recupera- su nivelcon respecto al observado en 199135.

La mayor apertura de la economíacostarricense es parte de una tendenciainternacional. En Centroamérica, CostaRica no es la única que se ha vinculado

con mayor intensidad al mercado mun-dial; Honduras es el país del área queexperimentó el mayor cambio duranteeste período, dado el tamaño de su eco-nomía. En 1985 tenía un grado de aper-tura más bajo que el de Costa Rica,54% frente a 63%, pero a partir de 1994lo alcanzó y superó (la desaceleraciónen el grado de apertura es un fenómenocompartido entre las economías cen-troamericanas, especialmente entreCosta Rica y Honduras, que lo vivieronprimero y con mayor intensidad). Porotra parte, en relación con los exitosospaíses del sudeste asiático, la aperturade la economía costarricense es sensi-blemente inferior.

Importantes cambios en el origen y destino del comerciode bienes

Durante el período 1991-2003, elcomercio total de bienes (suma de im-portaciones y exportaciones), en pro-medio, se dividió entre un 7,3% conCentroamérica y un 92,7% con el restodel mundo. En esos años hubo pocavariación entre estos agregados36. Pesea la estabilidad que sugieren estas ci-fras, un análisis más cuidadoso revela

importantes modificaciones en la es-tructura de comercio externo de bie-nes, especialmente en el origen y des-tino de los flujos comerciales dentrode la categoría “resto del mundo”.

La categoría antes citada se divideen dos grupos: el comercio desde regí-menes especiales (zonas francas, per-feccionamiento activo) y desde fuerade estos. Entre 1991 y 2003, el comer-cio total tendió a concentrarse en losregímenes especiales. En efecto, el co-mercio con Estados Unidos -el principalsocio comercial del país- que surge fue-ra de la zona franca perdió más de 13puntos porcentuales en los años 2002 y2003 con respecto a 1991, mientras queel proveniente de los regímenesespeciales ganó 23,3 y 23,8 puntosporcentuales en esos años, respectiva-mente. Los principales cambios ocu-rrieron después, con el inicio de opera-ciones de la firma Intel en Costa Rica.

El examen por separado de las ex-portaciones y las importaciones reflejaun comportamiento similar al ya comen-tado. Por el lado de las exportaciones,Centroamérica tiene un mayor peso quepor el lado de las importaciones: las ven-tas a esta región representaron el 9,8%del total exportado por el país durante elperíodo 1991-2003; por su parte, las com-pras a Centroamérica fueron en prome-dio un 5,3% del total de importaciones, ysu importancia declinó casi una terceraparte en la última década (Ulate, 2004).

a/ Exportaciones más importaciones en relación con el PIB, con datos endólares y PIB a precios de mercado.

Fuente: BCCR.

GRAFICO 3.13

Costa Rica: evolución del grado de aperturacomerciala/ en bienes y servicios. 1991-2003

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Servicios Bienes


GRAFICO 3.14

Costa Rica: importancia de las zonas francas en elgrado de apertura. 1991-2003

0%10%20%

30%40%50%60%

70%80%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Grado de apertura sin ZF Grado de apertura de ZF

>> PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE EL TEMA“EVOLUCIÓN DEL SECTOR EXTERNOCOSTARRICENSE, 1991-2003”Véase Ulate, 2004, en el sitio www.estadonacion.or.cr.


En otras palabras, la región es más im-portante como mercado exportador quecomo origen de importaciones.

Entre 1991 y 2003, las exportaciones aEstados Unidos desde fuera de los regí-menes especiales disminuyeron en 16,4puntos porcentuales, las dirigidas a Cana-dá en 3,7 puntos porcentuales y las desti-nadas a Alemania en 6,7 puntos porcen-tuales. Mientras tanto, el régimen de zonafranca aumentó su representación en 46,5puntos porcentuales en relación con 1991:en ese año las zonas francas generaban un7,6% de las exportaciones de bienes, cifraque se incrementó a 54,1% en el 2003. Porsu parte, el régimen de perfeccionamien-to activo perdió 8,6 puntos porcentuales(gráfico 3.15).

Por el lado de las importaciones, du-rante el período 1991-2003 Estados Uni-dos fue en promedio el principal origen(30,1%). En este ámbito también aumentóel peso de la zona franca, aunque en me-nor medida que en el caso de las exporta-ciones (poco más de 20 puntos porcentua-les en doce años). Las importaciones delrégimen de perfeccionamiento de activoperdieron 10,2 puntos porcentuales. Asi-mismo, las importaciones desde EstadosUnidos que se llevan a cabo fuera de losregímenes especiales disminuyeron en11,6 puntos porcentuales (gráfico 3.16).

Se asimiló el “efecto Intel” en ladiversificación de exportaciones

Uno de los argumentos para expli-car la capacidad mostrada por la eco-nomía costarricense para enfrentar lafuerte caída de los términos de inter-cambio a partir de 1998, ha sido el pro-ceso de diversificación de las exporta-ciones iniciado en la mitad de ladécada de los ochenta. Con el fin decuantificar si Costa Rica logró profun-dizar la diversificación de sus exporta-ciones, se utiliza el índice de concen-tración de Hirschmann37; cuantomenor es este índice, mayor es la di-versificación (menor la concentra-ción). La ventaja del índice es que,además de mostrar su evolución en eltiempo, permite comparar su nivel conel de otros países.

Durante el período 1990-2001, ladiversificación de la oferta exportablede Costa Rica fue claramente inferior

a la de los países desarrollados y a lade China, la más dinámica de las eco-nomías emergentes del mundo (gráfi-co 3.17). En términos generales, pese ala concentración de exportaciones queimplicó la entrada en operaciones dela empresa Intel (reflejada en los años1999 y 2000 en un puntaje superior alpromedio de 1990-1998), el país logróavanzar en el proceso de diversifica-ción de exportaciones. En el 2001, elpuntaje en el índice es 8 puntosporcentuales inferior al de 1990. Enotras palabras, el sector exportador logróasimilar el “efecto Intel” y continuar con

su diversificación. Comparada con Chi-le, la economía más dinámica de Amé-rica Latina, Costa Rica muestra una me-nor concentración de exportaciones y,en el año 2001, cercana al promedio deAmérica Latina. En contraste con otrospaíses centroamericanos, el ímpetu delproceso diversificador costarricense fuemenor que el experimentado por El Sal-vador y Honduras, naciones cuyo pun-taje en el índice de Hirschmann descen-dió cerca de 20 puntos porcentuales: de0,415 en 1991 a 0,128 en el 2001 para elprimer país, y de 0,423 a 0,256 par elsegundo (Ulate, 2004).

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Estados Unidos Canadá Perfeccionamiento activo Zonas francas

Fuente: Ulate, 2004.

GRAFICO 3.15

Costa Rica: Índice del cambio porcentual de las exportaciones de regímenes especiales y algunos destinos. 1991-2003(año base 1991)

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Estados Unidos Zonas francas Perfeccionamiento activo

Fuente: Ulate, 2004.

GRAFICO 3.16

Costa Rica: indice del cambio porcentual de las importaciones de Estados Unidos y regímenes especiales. 1991-2003(año base 1991)


Aumentaron el nivel y la importancia de la inversión externa

Exitosa atracción de inversiones:financiamiento externo de laproducción

La atracción de inversión extranjeradirecta (IED) es el segundo pilar del esti-lo de desarrollo basado en la promociónde exportaciones que siguió Costa Ricaen los últimos veinte años. En una eco-nomía pequeña como la costarricense, laIED suple las limitaciones internas alahorro y la inversión. Desde este puntode vista el país ha sido exitoso. En el2003 el monto de la inversión extranjeradirecta fue 2,3 veces superior a la regis-trada en 1991: 586,9 millones de dólaresfrente a 178,4 millones de dólares (gráfi-co 3.18). Pese a las fuertes oscilacionesocurridas a partir del 2000, que, como seexplica más adelante, estuvieron directa-mente influenciadas por las adversascondiciones de la economía internacio-nal, el monto de la IED en 2000 y 2001 -los peores años en la historia reciente-fueron superiores a la inversión que elpaís lograba atraer en cualquier añoantes de 1995.

Los tratados no fueron indispensables para atraer inversión

El principal origen de la inversión ex-tranjera directa en la década de los no-venta fue Estados Unidos, un país con elcual no se tiene un tratado bilateral deinversión. El Tratado de Libre Comer-cio de Centroamérica con EstadosUnidos (CAFTA), suscrito en fecha re-ciente, vendría a suplir esta carencia.Pese a ello, la inversión directaestadounidense hacia Costa Rica semantuvo como un flujo relativamenteestable, alrededor de un promedioanual de 337 millones de dólares, en elperíodo 1997-2003. También ingresóun monto importante desde El Salva-dor. En América Latina destaca Méxi-co, cuyos flujos de inversión hacia Cos-ta Rica han mantenido estabilidad a lolargo de los años posteriores a la firmadel tratado de libre comercio entreambas naciones. Colombia y Venezue-la muestran un flujo creciente de in-

versión hacia Costa Rica. Con el se-gundo de estos países existe un tratadobilateral de inversión, no así con elprimero, y con ninguno de los dos seha establecido un tratado preferencialde comercio. En el caso de Chile, encambio, el flujo de inversión es prácti-camente inexistente, a pesar que setienen tratados tanto comerciales co-mo de inversión. En resumen, en algu-nos casos la ausencia de un tratado bi-lateral de inversión no parece habersido un impedimento para invertir enCosta Rica y, por el contrario, la pre-sencia de un tratado bilateral de inver-sión tampoco es garantía de un flujo

constante de IED hacia el país. Losdatos parecen sugerir una mayor di-versificación del origen de la IED,aunque la participación de los paísesdesarrollados distintos a Estados Uni-dos y Canadá es baja y esporádica y,en el caso de Japón, prácticamenteinexistente (cuadro 3.9).

La IED se concentró en el sector industrial y abandonó el agropecuario

Durante el período 1997-2003, el sec-tor industrial fue el mayor receptor deinversión extranjera directa, pese a lasoscilaciones experimentadas (cuadro

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Costa Rica Países desarrolladosPaíses en desarrollo de América Países en desarrollo de AsiaChile China

Nota: El cómputo se realiza para todos los productos a tres dígitos.

Fuente: Elaboración propia con base en UNCTAD, 2004.

GRAFICO 3.17

Países seleccionados: índice de concentración de exportacionespor país. 1990-2001

0

100

200

300

400

500

600

700

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Mill

ones

US$

Fuente: COMEX, con base en datos del BCCR.

GRAFICO 3.18

Costa Rica: evolución de la inversión extranjera directa. 1985-2003


ciente, es inferior a la de países latinoame-ricanos clave como Brasil y Chile, y simi-lar a la de México a lo largo del período42.En segundo lugar, las oscilaciones de Cos-ta Rica son más tenues que las de Brasil yChile -y las de a demás naciones centroa-mericanas-, lo que brinda un marco demayor previsibilidad.

3.10). Por su parte, la agricultura ha sufri-do una “desinversión” neta desde el año2000. Según el Banco Central, este de-sempeño se origina “en las disminucio-nes en el monto de utilidades reinverti-das38, los pagos netos por financiamientorecibido de los inversionistas directos yademás el poco incentivo para la llegadade nuevos capitales a esta actividad”(BCCR, 2004a). Finalmente, a partir del2000 se aceleró la inversión extranjeradirecta en servicios.

Los resultados primero y tercero sonreflejo de la combinación de dos elemen-tos: la intervención de CINDE a travésde su política de atracción de inversióndirecta, y las iniciativas privadas promo-vidas por los incentivos relativos delmercado39. Como ejemplo del primer ca-so40 puede citarse la instalación de la em-presa Intel, entre 1998 y 1999. Y ejemplosdel segundo elemento son la compra del25% de las acciones de Florida Bebidaspor la empresa holandesa Heineken, enel 2002, y la adquisición de la totalidadde las acciones de la empresa de servi-cios CORMAR por parte de la estatalCorreos de Alemania, en el 200341.

Un 45,3% de la IED se orienta a lascompañías amparadas al esquema de zo-nas francas y un 33,5% a las empresas fue-ra de regímenes especiales. Este resultadoera previsible, dado el papel clave que laszonas francas pasaron a desempeñar den-tro del sector externo a partir de 1990. Entres de los últimos siete años hubo “desin-versión” en el régimen de perfecciona-miento activo (cuadro 3.11).

Creciente importancia de la IEDen la formación bruta de capital

Uno de los efectos del notable in-cremento de la inversión extranjeradirecta registrado en el período 1991-2003fue la creciente importancia que ésta ad-quirió en la formación bruta de capital delpaís. Ello significa que hubo un proceso detransnacionalización de la economía cos-tarricense, por medio del cual se amplia-ron y profundizaron los vínculos entre eldesempeño económico del país y el de laeconomía internacional. De acuerdocon la información de la UNCTAD -que no es comparable con la del BancoCentral, pero sí permite analizar ten-dencias-, la IED pasó de representar el

13% de la formación bruta de capitalen 1990 al 20% en el 2002 (cuadro3.12).

Desde un punto de vista comparativo,el desempeño de Costa Rica es destaca-ble en dos aspectos. En primer lugar, sudependencia en relación con la IED parala formación bruta de capital, aunque cre-

CUADRO 3.9

Inversión extranjera directa por año, según país o región. 1997-2003 (millones de US$)

Región/ país 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 a/

Centroamérica 16,0 7,1 36,0 19,4 26,4 26,9 34,2El Salvador 13,9 0,6 15,0 15,1 16,4 22,6 30,8Guatemala 2,1 1,9 13,7 2,4 4,6 1,8 0,4Honduras 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Nicaragua 0,1 4,6 7,2 1,8 5,5 2,5 3,0

Panamá 0,2 1,9 69,2 26,2 59,1 32,0 10,3América del Norte 334,5 541,4 473,7 306,1 324,1 352,5 411,4Estados Unidos 304,6 486,0 345,5 279,5 260,3 329,6 356,9

Canadá 8,2 34,2 35,7 -2,7 33,1 -6,7 16,2México 21,7 21,2 92,5 29,3 30,7 29,6 38,3

América del Sur 0,5 19,9 1,7 0,5 6,1 11,7 28,0Caribe 11,3 2,0 13,3 1,6 3,1 -5,1 13,3Europa 28,8 16,8 19,0 48,9 37,6 243,8 87,0Asia 7,4 14,7 6,1 2,5 -6,3 0,2 0,9Otros 8,0 7,7 0,5 3,3 3,4 -0,3 1,9Total 406,7 611,5 619,5 408,5 453,5 661,7 587,0

a/ Cifras preliminares.

Fuente: COMEX, con datos del BCCR.

CUADRO 3.10

Inversión extranjera directa por sector de destino. 1997-2003 (millones de US$)

Sector 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Agricultura 38,1 41,9 49,9 -11,2 1,0 -8,6 -29,8Agroindustria 6,5 14,7 10,4 11,5 5,2 2,8 10,6Industria 270,6 423,5 355,9 296,2 231,4 482,7 356,5Comercio 17,6 39,3 9,2 17,4 8,3 15,2 0,5Servicios -7,3 6,6 12,7 14,6 58,9 52,1 111,1Sistema financiero -0,2 22,1 93,4 27,1 36,3 19,8 10,1Sector turístico 79,3 61,4 84,7 52,1 111,5 76,0 88,3Otros 2,3 2,1 3,3 0,9 1,0 22,0 39,6

Fuente: COMEX, a partir de datos del BCCR.


Buen desempeño comparativoen el plano internacional

Costa Rica, en su reducida escala, apro-vechó el boom de la inversión extranjeraque se dio en el ámbito internacional duran-te la mayor parte de la década de los noven-ta. Como se ha visto, el país logró multipli-car casi tres veces el nivel de su IED en elperíodo 1991-2003. En comparación con losucedido a escala mundial, esta multiplica-ción, en principio, no es notable. En esosaños la IED aumentó con más fuerza en elplano internacional: en 1990 la UNCTADcontabilizó un flujo de inversión extranjeradirecta global de 209.000 millones de dóla-res; diez años más tarde se alcanzó el máxi-mo: aproximadamente 1,4 billones de dóla-res (UNCTAD, 2003c). Sin embargo, debetomarse en cuenta que este boom se generócon mayor fuerza entre las naciones desa-rrolladas (gráfico 3.19). En 1994 el 56,8% delos flujos globales de inversión directa sedestinó a los países desarrollados; en el2000 dicha porción fue de un 80,4% y, aun-que declinó en el 2002 (71%), siempre fuesuperior al nivel de 1990. Además, a partirdel 2000 se experimentó una severa con-tracción en la IED a escala mundial: elmonto se redujo en un 41% el año siguientey en un 21% en el 2002. Debido a ello, en es-te último año el monto global fue aproxima-damente la mitad del alcanzado en el 2000.Pese a ello, la reducción de la IED en Cos-ta Rica fue mucho menos fuerte que la ocu-rrida en el plano internacional.

Por otra parte, el buen desempeñodel país en materia de atracción deIED durante el período es patentecuando se recuerda que América Lati-na, en su conjunto, fue un destino cadavez menos importante a escala mun-dial. Entre 1991 y 1996, esta regiónrecibía el 10,4% de la inversión global;en el 2002 solamente un 8,6%.

El país ganó ventajas comparativasen áreas dinámicas del comercio internacional

Aumentó ventaja en productosde tecnología media y alta

Entre 1991 y 2002, la ventaja com-parativa de Costa Rica en las áreastradicionales de su comercio exterior(productos primarios y productosindustriales basados en el agro),

aunque siempre fue positiva, se redujo.La novedad consistió en el desarrollo deventajas comparativas en otros dos tiposde bienes: un grupo de tecnología baja(textiles, prendas y calzado) y otro de al-ta tecnología (electrónico y eléctrico).Para medir estas tendencias se empleóel índice de ventaja comparativa revela-da (IVCR). Este indicador, elaboradopor Balassa (1989), examina la participa-ción de un país en el comercio interna-

cional con el fin de determinar la exis-tencia de ventajas comparativas. Unpaís revela que posee ventaja compara-tiva en el comercio de bienes de alta tec-nología si la importancia de esos mis-mos bienes en sus exportaciones esmayor que la importancia de esos bie-nes en el comercio mundial43. De estaforma, un valor mayor que 1 para esteíndice revela la presencia de ventajacomparativa, en tanto que un valor

CUADRO 3.11

Inversión extranjera directa por tipo de empresa. 1997-2003 (millones de US$)

Tipo de empresa 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003a/

Empresas regulares 137,1 153,1 206,9 108,1 112 349,4 225,9Sector turismo 79,3 61,4 84,7 52,1 111,5 76 88,3Sistema financiero -0,2 22,1 93,4 27,1 36,3 19,8 10,1Zona franca 184,7 370,5 225,5 226,7 181,5 226 264,8Perfeccionamiento activo 6 4,5 8,9 -5,3 12,3 -9,3 -2,2TOTAL 406,9 611,7 619,5 408,6 453,6 661,9 586,9

a/ Cifras preliminares

Fuente: BCCR, 2004a.

CUADRO 3.12

Inversión extranjera directa como porcentaje de la formación bruta decapital fijo de los países. 1990-2002(porcentajes)

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Costa Rica 13 13 14 21 21 14 20RegionesMundo 5 3 5 6 11 21 12Países desarrollados 5 3 4 5 10 23 12Países en desarrollo 4 4 8 9 12 15 11PaísesEstados Unidos 6 2 4 7 12 19 2Canadá 6 4 8 9 19 47 14México 6 6 13 17 14 13 11Brasil 1 3 2 7 19 28 20Chile 9 10 22 24 22 23 11Nicaragua 0 11 10 19 28 32 19El Salvador 0 2 0 0 55 8 9Guatemala 6 6 4 4 21 7Honduras 7 6 4 9 7 18 10

Fuente: UNCTAD, 2004.


y creciente, seguida por México y Argen-tina; Ulate, 2004). Cabe recordar que elturismo es un amplio mercado a nivelmundial, pero no uno en expansión. Es-to significa que el reto para Costa Rica esel posicionamiento dentro de un

menor que 1 señala una situación de des-ventaja comparativa.

En el período 1991-2002 Costa Ricasiempre presentó una ventaja comparati-va revelada en la producción de bienesprimarios, aunque en el subperíodo 1991-1997 el indicador fue mayor (3,94 en pro-medio) que el observado en los siguientesaños hasta el 2002 (2,26 en promedio). Entextiles, prendas y calzado (de tecnologíabaja) el indicador toma un valor superiora 1 a partir de 1997, y en los productoseléctricos y electrónicos (de alta tecnolo-gía), a partir del año 1998 (cuadro 3.13).

Avances selectivos en la especialización en el comerciode servicios

El dinamismo y, por ende, la partici-pación relativa de las exportaciones deservicios en el mercado mundial presen-taron diversas variaciones a lo largo de ladécada de los noventa. El principal rubrodel mercado de servicios es el de trans-porte y viajes, al cual se suman otros ser-vicios que a lo largo de la década fueronadquiriendo una mayor importancia, co-mo los de información y cómputo, mien-tras que otros perdieron presencia en elmercado, entre ellos los servicios guber-namentales.

A pesar de que el transporte y losviajes representaron el 53,7% del totalde las exportaciones globales de servi-cios en el 2000, a nivel mundial mostra-ron un crecimiento promedio negativoen el período 1990-2003. Otro rubro cu-yo crecimiento promedio en la décadade los noventa fue casi nulo fue el de lasexportaciones de otros servicios de ne-gocios, que en conjunto con la categoríaanterior dio cuenta del 76,5% de lasexportaciones mundiales. Como resulta-do, solo el restante 23,5% del mercadode servicios presentó cierto dinamismo,principalmente los servicios de informa-ción y cómputo.

Por su parte, Costa Rica muestra unaventaja comparativa en las exportacionesde servicios de viajes, rubro referido so-bre todo a la actividad turística. Esta ven-taja creció a principios de la década y semantuvo estable en los siguientes años(gráfico 3.20). Este no es el único caso enCentroamérica: Guatemala, Honduras yNicaragua aumentaron sus ventajas com-

parativas a partir de la segunda mitad dela década (el único país de la región queno muestra una ventaja comparativa enturismo es El Salvador; en América La-tina destaca República Dominicana, conun indicador de ventaja comparativa alto

CUADRO 3.13

Índice de ventaja comparativa reveladaa/ en el comercio de bienes. 1991-2002

Año Productos Manufacturasprimarios Basadas Tecnología baja Tecnología media Alta tecnología

en recursosDel Otros Textiles, Otros Automotriz Proceso Ingeniería Eléctrico Otrosagro prendas y electrónico

calzado

1991 3,98 1,27 0,11 0,74 0,68 0,00 0,48 0,18 0,09 0,521992 3,93 1,49 0,12 0,77 0,65 0,00 0,55 0,20 0,09 0,481993 4,09 1,61 0,12 0,73 0,71 0,00 0,54 0,18 0,07 0,501994 4,12 1,59 0,18 0,76 0,81 0,00 0,53 0,18 0,08 0,481995 4,25 1,65 0,22 0,56 0,82 0,00 0,53 0,19 0,06 0,461996 4,03 2,01 0,23 0,46 0,71 0,00 0,58 0,23 0,07 0,391997 3,18 1,65 0,20 1,86 0,76 0,00 0,44 0,49 0,37 0,421998 2,99 1,40 0,16 1,36 0,67 0,00 0,36 0,38 1,44 0,341999 1,93 1,11 0,12 1,12 0,54 0,00 0,35 0,37 2,51 0,322000 1,80 1,37 0,17 1,28 0,68 0,00 0,37 0,63 1,85 0,562001 1,92 1,53 0,22 1,39 0,92 0,00 0,42 0,88 1,26 0,752002 2,67 1,68 0,27 1,45 0,80 0,00 0,42 0,78 1,35 0,57

a/ De acuerdo con la clasificación de Lall.Fuente: Elaboración propia con datos de la UNCTAD.

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Mundo Países desarrollados Países en desarrollo

Fuente: UNCTAD, 2004.

GRAFICO 3.19

Países desarrollados y países en desarrollo: inversión extranjeradirecta. 1990-2002(miles de millones de dólares)


mercado relativamente estable, y no tan-to el aprovechamiento de las oportunida-des de un mercado creciente. Por su par-te, el país no tiene ventajas comparativasen los servicios de transporte y tampocomostró a lo largo del período avance al-guno en este rubro.

En el comercio de servicios financie-ros, informática, información y otros ser-vicios empresariales el país tiene resulta-dos mixtos. En el primero de estosrubros mostró algún avance, pero semantuvo en el área de las desventajascomparativas (cuadro 3.14). En la región,Panamá es el país con una clara y cre-ciente ventaja comparativa en serviciosfinancieros. En contraste, Costa Rica tie-ne amplias ventajas comparativas en losservicios de comunicación, informática ycomunicación. Estos segmentos del mer-cado están asociados a las nuevas tecno-logías de información, son dinámicos yademás son el objetivo de la inversión di-recta de las transnacionales que estable-cen los llamados call centers, de recienteinstalación en Costa Rica. También inci-de en estas ventajas comparativas la cre-ciente producción de software en el país.Los servicios de información y computa-ción muestran un crecimiento muy altoen el IVCR debido a la reducida base decomparación en 1995, puesto que estasactividades tienen poco tiempo de operaren el territorio nacional.

Fuertes cambios en el sector financiero costarricense: 1985-2003

Después del largo proceso de refor-ma financiera iniciado a principios de ladécada de los ochenta, resulta imperativopreguntarse si Costa Rica cuenta con unsector financiero más capacitado paramovilizar el ahorro y canalizarlo hacia unmayor crecimiento económico, en com-paración con dos décadas atrás. Para res-ponder esta interrogante es preciso ca-racterizar en qué ha consistido el procesode reforma; contrastar el tamaño delmercado, medido por la magnitud de losrecursos financieros que moviliza el sec-tor; evaluar los principales cambios en suestructura y composición; valorar la im-portancia relativa y la naturaleza de losdiferentes actores en el mercado y el pa-pel de la banca estatal; analizar la eficien-cia con que el sector realiza el proceso deintermediación financiera y, finalmente,determinar si dicho sector se encuentramás y mejor regulado que en el pasado.

El contenido de la reforma: apertura y regulación

La reforma financiera costarricensese diseñó a mediados de los años ochen-ta, en un mercado poco competitivo, pre-dominantemente estatal y mal regulado.Como marco general es importante re-

cordar que, en aquel momento, el paísvenía saliendo de una crisis económicade profundas repercusiones, con inesta-bilidad cambiaria, altos niveles de infla-ción y endeudamiento externo, limitadocrecimiento económico y deterioro gene-ralizado del poder adquisitivo de las fa-milias.

Los objetivos de la reforma fueron:a) otorgar mayor libertad y flexibilidada los intermediarios financieros paratomar sus decisiones, b) aumentar lacompetencia a lo interno del sector(disminución de márgenes de interme-diación y mejora en la capacidad parabrindar servicios) y c) reforzar la su-pervisión prudencial.

El proceso de reforma ha sido gra-dual y se puede dividir en tres etapasbien diferenciadas: una primera fase depreparación para la modernización, queabarca el período 1984-1987; luego unaetapa de modernización del marco regu-lador, entre 1988 y 1994, y finalmente, de1995 a la fecha, el período de profundiza-ción de la reforma (cuadro 3.15).

Al analizar la revisión cronológicaque se presenta en el cuadro 3.15, so-bre el contenido de la reforma del sec-tor financiero costarricense, todo pare-ce indicar que, por lo menos entérminos cualitativos, el proceso dereforma ha sido muy significativo y

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002Transporte Viajes

a/ De acuerdo con clasificación de Lall.

Fuente: Elaboración propia a partir de Ulate, 2004.

GRAFICO 3.20

Costa Rica: Índice de ventajacomparativa reveladaa/ enservicios de transporte yviajes. 1990-2002

CUADRO 3.14

Índice de ventaja comparativa revelada en el comercio de serviciosempresariales y tasas de crecimiento. 2000

País Servicios de Servicios Servicios de Royalties y Servicioscomunicación financieros información y licencias personales,

computación culturales, recreación2000 1995- 2000 1995- 2000 1995- 2000 1995- 2000 1995-

2000 2000 2000 2000 2000

Costa Rica 3,05 -2,6 0,27 97,8 1,59 919,7a/ 0,0 -27,3El Salvador 6,42 -10,0 0,20 -12,6a/ 0,20 0,1 0,07México 4,42 0,6 0,1 -26,5 1,74 120,1Panamá 0,92 -3,8 1,51 8,1 1,51Irlanda 0,98 9,5 2,43 27,6 2,43 79,8 0,6 2,7 0,71 -4,4Estados Unidos 0,71 -2,5 1,15 5,0 1,15 -9,1 2,6 -3,1 1,62 4,6

a/ Datos para 3-4 años.

Fuente: UNCTAD, 2003a.

>> PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE EL TEMA EL SECTOR EXTERNOVéase Ulate, 2004, en el sitio www.estadonacion.or.cr.


ello necesariamente debería reflejarseen profundas transformaciones en elmercado financiero local. Los alcan-ces de estos cambios se describen enlos siguientes apartados.

Creció el tamaño del mercado La transformación cualitativa del

mercado financiero costarricense semanifiesta en un notable crecimientode los recursos movilizados por el sec-

tor. No hay duda de que el sistema deprincipios de los ochenta era muchomenos complejo; estaba conformadopor 4 bancos estatales, un banco crea-do por una ley especial (Banco Popular y

CUADRO 3.15

Elementos diferenciadores en el proceso de reforma financiera

Tipo de medida Antes de la reforma Preparación para la modernización Fase de modernización Profundización de la reforma(antes de 1984) (1984-1987) (1988-1994) (1995 a la fecha)

Atribuciones del BCCRDeterminación de BCCR Flexibilización restringida Libertad a los intermediarios Libertad a los intermediariostasas de interés (bandas)Destino del crédito BCCR determina Tope global Intermediarios bajo el Intermediarios bajo el

topes por actividad contexto del programa contexto del programamonetario monetario

Uso del encaje y acceso Política monetaria Política monetaria hace uso de Reducción paulatina del Uso intensivo de las operacionesal redescuento hace uso de elevados elevados niveles de encaje encaje mínimo legal y mayor de mercado abierto.

niveles de encaje mínimo legal utilización de operaciones Encaje como instrumento demínimo legal de mercado abierto última instancia.

Se introduce la figura del redescuento para bancos privados

Atribuciones de la banca comercial Captación de depósitos Cuentas corrientes Cuentas corrientes solo Cuentas corrientes solo banca Apertura de cuentas corrientes

solo banca estatal. banca estatal estatal. Se reducen plazos de condicionada (peaje o sucursales)Bancos privados solo Bancos privados solo captan captación. Todos los plazoscaptan a 6 meses o más a 6 meses o más

Apertura de sucursales Previa autorización No requiere autorización del BCCR No requiere autorización No requiere autorización del BCCRdel BCCR del BCCR

Control y supervisiónSupervisión de Auditoría general de Auditoría general de bancos Se crea la AGEF. Se crean la SUGEF y el CONASSIFintermediarios financieros bancos solo al sector solo al sector regulado Son reguladas las entidades Son reguladas las cooperativas

regulado financieras y las mutualesEnfoque supervisión Muy débil y de Primeros pasos de supervisión. Mayores controles y mejoras Supervisión prudencial.

naturaleza contable Esfuerzos por clasificación de al sistema de supervisión. Esfuerzos por supervisar bancacartera y aprovisionamiento Incremento en los requisitos off-shore y grupos financieros

de capital mínimo Supervisión del mercado Supervisión inexistente Esfuerzos de autorregulación por Ley reguladora limita oferta Se crea la SUGEVAL, con mayoresde valores parte de la BNV pública solo a entidades atribuciones

autorizadas. Se crea la CNV

Supervisión de fondos Solo operan los sistemas Solo operan los sistemas públicos Aparecen figuras Se crea la SUPEN, con mayores voluntarios de pensiones públicos de reparto de reparto autorreguladas, operadas atribuciones

por los puestos de bolsa Otros aspectos de la reformaNuevos instrumentos Negociación de Dinamismo de las operaciones de Las OPAB se transforman en Auge de los fondos de inversióny medios de pago certificados de abono administración bursátil (OPAB) contratos de administración y los fondos de pensiones.

tributario (CAT) en de valores (CAV) Avances tecnológicos enbolsa Dinamismo de las recompras sistemas de pago (SINPE, MIB,

SAC)

Fuente: Angulo, 2004.


de dolarización que ha sufrido la eco-nomía costarricense, dado que los de-pósitos a plazo en dólares de los ban-cos pasaron de alrededor del 20% en1987 a casi un 45% en el 2003.

En resumen, el tamaño relativo delos pasivos de los bancos casi no variódurante el período bajo análisis y semantuvo alrededor de un 40%, de for-ma tal que el incremento que ha ocu-rrido en el nivel de ahorro financieroes producto del crecimiento o trasladode recursos que anteriormente estabaninvertidos bajo las figuras de contratosde administración bursátil y custodialibre, y que se han transformado enfondos de inversión y fondos de pen-siones voluntarias.

No obstante el mayor tamaño rela-tivo que muestra el sector financierocostarricense, como resultado del pro-ceso de reforma iniciado desde media-dos de la década de los ochenta, siem-pre surge la pregunta: ¿es el sectorfinanciero lo suficientemente grande

en relación con otros países? La com-paración internacional siempre resultaimportante, pese a sus limitaciones.Tomando como referencia mercadosfinancieros latinoamericanos, el con-traste a nivel del activo total evidenciaun menor tamaño relativo de los ban-cos nacionales. Otro aspecto que llamala atención es la baja proporción delcrédito otorgado al sector privado enCosta Rica, lo cual es indicativo de lamagnitud del financiamiento al sectorpúblico que realiza el sistema financie-ro local y del tamaño de la banca off-shore, que no se encuentra reflejado enlas cifras de crédito (cuadro 3.17).

Cambia la estructura del sistema financiero, pero semantiene el predominio de labanca estatal

Como consecuencia del proceso dereforma se han producido cambios sig-nificativos en la estructura y composi-ción del sistema financiero, especial-mente en la relación público/privada.

Aunque a mediados de 1985 la ban-ca comercial en Costa Rica era predo-minantemente estatal, hoy en día na-die desconoce la importancia que haadquirido la banca privada. Si se con-trasta la composición del balance delsistema financiero nacional (SFN) en-tre 1990 y el 2003, diferenciando entresectores público y privado, se observaque los activos de los bancos privados(préstamos, inversiones y otros) cre-cieron a una tasa promedio anual del30,8%, casi el doble del aumento mos-trado por la banca estatal. Ello ha dadolugar a un incremento en la participa-ción relativa de las entidades privadasen el total de activos, que pasó de 12%en 1990 a 34% en el 2003. Desde laperspectiva de los pasivos del sistema,la magnitud de los saldos totales cap-tados por los bancos privados comodepósitos, que incluyen moneda localy extranjera, pasó de 7% a 29% en elperíodo en cuestión, lo que equivale auna tasa de crecimiento promedio del36,7% en términos anuales, muy supe-rior al incremento de 18,8% de las cap-taciones de la banca estatal.

No obstante la apertura y la mayorimportancia relativa del sector privado

de Desarrollo Comunal), 10 bancosprivados y 36 empresas financieras nobancarias, que en 1987 llegaron a ser66. Como resultado de la reforma,fueron incorporadas a la supervisiónlas mutuales y las cooperativas, apar-te de los diferentes actores que con-forman el mercado de valores y el depensiones.

La magnitud de los recursos movi-lizados por el sector en términos rela-tivos respecto al PIB muestra cambiosimportantes entre 1987 y 2003. El va-lor de los activos movilizados aumen-tó en 11 puntos porcentuales en rela-ción con el PIB, al pasar de 48,1% a59,1%, cambio que coincide con la en-trada en vigencia de la Ley de Protec-ción al Trabajador y el crecimiento enlos fondos de inversión y pensiones.Ello evidencia un incremento consi-derable en los niveles de ahorro finan-ciero de la economía. Lo mismo suce-de con el concepto de riquezafinanciera, que captura buena partede los recursos movilizados por losfondos de inversión y los fondos depensiones, por lo menos las inversio-nes en títulos valores del Gobierno, elBCCR e intermediarios financierosregulados, que pasaron de 40,1% a50,9% a lo largo del período de estu-dio (1987-2003).

Los agregados monetarios tam-bién reflejan un mayor nivel de capita-lización del sistema financiero nacio-nal, medido en términos delpatrimonio, y una mayor importanciarelativa del crédito, alimentada por elauge del financiamiento en dólares,principalmente a partir de 1998 (cua-dro 3.16).

Del análisis de los pasivos banca-rios resulta claro que el costarricense,en promedio, mantiene una menorproporción de sus recursos de ahorroen pasivos bancarios líquidos, talescomo efectivo, cuentas corrientes ycuentas de ahorro, los cuales reduje-ron su importancia relativa de un14,3% a 10,1% con respecto al PIB. Lamisma tendencia se observa en los de-pósitos a plazo en moneda nacional,cuya participación bajó de 14,6% a11,7%. Las disminuciones en ambosagregados son producto del proceso

CUADRO 3.16

Tamaño del sector financiero conrespecto al PIB. 1987-2003

Principales 1987 1990 1995 2000 2003agregados

Medio circulante (M1) 14,3 9,8 8,0 9,8 10,1Liquidez moneda nacional (M2) 28,9 25,5 19,9 22,6 21,8Liquidez total (M3) 37,4 36,0 29,5 38,0 38,9Riqueza financiera a/ 40,1 38,8 38,4 46,6 50,9Crédito al sector privado 17,8 15,9 14,0 26,3 31,1Activo 48,1 46,9 35,8 54,2 59,1Patrimonio 3,2 3,7 5,5 7,1 8,4

a/ Riqueza financiera del sector privado.

Nota: Antes del 2000, los datos son para el sistema

bancario; del 2000 en adelante son para el sistema

bancario amplio (bancos, financieras, mutuales y

cooperativas).

Fuente: Angulo, 2004, con información del BCCR.


dentro del sistema44, la banca estatalsigue controlando cerca del 70% delos recursos intermediados localmen-te, pese a que, desde noviembre de1996, la reforma permitió que los ban-cos privados administren cuentas co-rrientes y de ahorro, negocio que ha-bía estado monopolizado por la bancaestatal desde 1949 y que constituyeuna de las fuentes de menor costo re-lativo para los bancos.

Es conveniente señalar que la com-paración anterior no es del todo correc-ta, ya que la importancia relativa de labanca privada es mayor si se incorpo-ran al sistema los recursos movilizadospor la banca off-shore. Aun cuando eltamaño relativo de esta última se ha re-ducido, como consecuencia de las me-nores distorsiones del sistema financie-ro local y los esfuerzos de supervisiónde los domicilios extranjeros por partede la SUGEF, la magnitud de la opera-ción off-shore es casi idéntica a la movi-lización local45, 1,02 veces en captacio-nes y 0,76 veces en crédito (gráfico3.22); en términos de la hoja de balancedel sistema financiero costarricense, laactividad en el extranjero es equivalen-te a un 75% de la posición local (0,76del activo, 0,77 del pasivo y 0,66 delpatrimonio).

La reforma financiera también hasignificado un cambio profundo en laestructura del crédito por actividades.En el pasado era el BCCR quien ela-boraba el programa crediticio de labanca comercial y quien determinabacuánto prestar a cada actividad y a quétasa de interés. Con la reforma, lospropios intermediarios son los encar-gados de tomar estas decisiones, enfunción de los riesgos y de sus propiaspolíticas de crédito. Una más eficientesupervisión (de naturaleza más pru-dencial) y la preocupación por mejorarlos indicadores financieros y reducirla morosidad de las carteras, han pro-piciado mucha más cautela para finan-ciar actividades que en el pasado ha-bían sido tradicionales para la bancaestatal, como es el caso del crédito alsector agropecuario y a la industria lo-cal. La economía costarricense estáahora mucho más orientada al sectorterciario y ello se refleja en la estruc-tura de los préstamos46, en los que elcomercio y los servicios son predomi-nantes, junto con el financiamiento alsector vivienda, tanto en la banca esta-tal como en la privada47.

Otro cambio evidente del sistemafinanciero se manifiesta en la estructu-ra por moneda, tanto en depósitos co-mo en crédito. Antes de la reforma fi-nanciera y la modificación a la LeyOrgánica del BCCR, en 1995, no exis-tían las transacciones en moneda ex-tranjera por parte de la banca comer-cial, e incluso los contratos privadosen dólares eran ilegales. La captación

en moneda extranjera estaba reserva-da para el BCCR, y la banca comercialdel Estado servía como ventanilla deuna captación que se encajaba 100%en el ente emisor. Con la reforma, sepermitió a los bancos comerciales re-cibir depósitos en dólares, con la res-tricción del encaje mínimo legal, y hoyen día casi la mitad de las captacionesse encuentran denominadas en mone-da extranjera.

La posibilidad de la banca comer-cial de intermediar en ambas monedasy de acceder a recursos en el exteriorha propiciado una dolarización muchomás marcada de la estructura del cré-dito, en comparación con las captacio-nes. En 1990 únicamente un 4% del to-tal de la cartera de crédito de losbancos comerciales estaba denomina-do en dólares, y para el 2003 dichoporcentaje se ubicó en el orden del56%. Si bien en el pasado se observa-ba una mayor especialización de labanca privada en el crédito en monedaextranjera, esa brecha se ha idocerrando48.

Como resultado de la transforma-ción apuntada, en la actualidad resultallamativa la escasa diferenciación en laestructura del crédito entre bancos es-tatales y privados. A principios de losnoventa, cuando la cartera de créditoera predominantemente en colones, seapreciaba cierta especialización: labanca estatal en el sector agropecuarioy la banca privada en la industria lo-cal. Años más tarde, las dos bancasprivilegian el crédito para vivienda y

CUADRO 3.17

Indicadores del mercadobancario en algunos paíseslatinoamericanos. 2002(porcentajes)

Activos Depósitos Créditototales / bancarios / total /

PIB PIB PIB

Nicaragua 78,07 63,77 28,56Honduras 73,33 46,10 34,60El Salvador 62,67 43,85 38,74Colombia 53,88 29,51 25,40República Dominicana 49,15 23,97 32,46Costa Rica 43,34 30,49 22,07Guatemala 34,18 24,34 15,05Perú 31,00 23,70 30,30


0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

1990 1995 2000 2003

Activos Depósitos

Fuente: Elaboración propia con información del BCCR.

GRAFICO 3.21

Costa Rica: activos ydepósitos en bancos privados.1990-2003

0,0

0,5Núm

ero

de v

eces

1,0

1,5

2,0

Activo Pasivo Patrimonio Crédito Captaciones

2000 2003


GRAFICO 3.22

Costa Rica: tamaño relativo de la banca off-shore. 2000-2003


el crédito para los sectores de comer-cio y servicios.

La dolarización de la cartera credi-ticia es un fenómeno que se aceleró apartir de 1998, cuando los bancos em-pezaron a promover de manera muchomás agresiva el financiamiento en mo-neda extranjera. En cuatro años la car-tera dolarizada pasó de 32,9% a50,5%. Aunque el grado de dolariza-ción no es uniforme en todas las activi-dades, el proceso es generalizado entodas las actividades productivas y re-sulta mucho más marcado en la carte-ra de vivienda, que es en términos ab-solutos muy relevante y cuyadolarización pasó de 8,9% en 1999 a52,3% en el 2003 (cuadro 3.18).

Finalmente, en términos de la es-tructura es relevante valorar los cam-bios ocurridos en los instrumentos decaptación y sus plazos. Al analizar lariqueza financiera por tipo de instru-mento es evidente el incremento en laimportancia relativa de los bonos deestabilización monetaria del BCCR ylos títulos de propiedad del Ministeriode Hacienda. En 1986 estas modalida-des de captación representaban un9,1% de la riqueza financiera, la cualestaba compuesta fundamentalmentepor dinero en efectivo y depósitos ban-carios. Como producto de la reforma yla instauración de los mecanismos desubasta, la importancia relativa de di-chos títulos aumentó a 29,1% en el año2002.

En cuanto a la estructura de lascaptaciones por plazo, el mercadocostarricense continúa siendo un mer-cado de deuda con vocación hacia elcorto plazo. Los certificados de depó-sito a plazo de los bancos estatales y suequivalente en la banca privada, loscertificados de inversión, que juntosrepresentan el 65% del total captado,muestran concentraciones muy impor-tantes en plazos menores de un año. Sibien es cierto que la captación en colo-nes absorbió en el año 2000 un 23,4%de los recursos depositados a plazosmayores de un año, ello obedeció adisposiciones de los administradoresde los portafolios de los fondos de in-versión y de pensiones, y no a una de-cisión financiera del público ahorran-

te. Esto lo confirma la menor concen-tración en dichos plazos que presentanlas captaciones en dólares, en las cua-les la participación de los fondos esmenor (cuadro 3.20).

Pocos cambios en la naturalezade los participantes

El número, poder de mercado y na-turaleza de los diferentes actores queconforman el sistema financiero variópoco como resultado de la reforma delsector. Su principal característica siguesiendo la bancarización y la excesivaconcentración de los recursos movili-zados en uno o pocos intermediarios.No obstante, cuando se examina laevolución de los diferentes grupos deactores que conforman el sistema ban-

cario nacional, en la última década esevidente el incremento en la participa-ción relativa de los bancos privados yel grupo de otros intermediarios (enti-dades financieras, cooperativas, mu-tuales, el BPopu y demás entes finan-cieros no bancarios), especialmente enlo que se refiere a la magnitud del ac-tivo y los depósitos.

En términos del activo total, entre1993 y 2003 la banca privada aumentósu participación de 24% a 31,6%, elgrupo de otros intermediarios pasó de17% a 22,5% y la banca estatal perdió13,2 puntos porcentuales, de 59% a45,8%. Este es el resultado de un ma-yor tamaño relativo de la operaciónprivada y de los más amplios requeri-mientos de capital a que han tenido

CUADRO 3.18

Estructura del crédito por actividad, según moneda y tipo de banca. 1990, 1998 y 2003(porcentajes del saldo acumulado)

Actividad Colonesa/ DólaresDiciembre 1990 Mayo 2003 Enero 1998 Mayo 2003

Estatal Privado Estatal Privado Estatal Privado Estatal Privado

Agropecuario 29,4 12,0 6,8 2,9 40,7 10,5 5,9 3,3Industria 22,1 56,2 8,2 13,2 17,8 35,1 14,3 16,0Vivienda 8,1 1,5 28,8 17,4 0,0 1,3 29,7 22,5Comercio y servicios 27,8 26,6 54,7 65,9 35,7 51,3 48,5 57,8Otros 12,5 3,7 1,5 0,7 5,8 1,8 1,7 0,3

a/ Las cifras corresponden al total de colones y dólares equivalentes en colones.


CUADRO 3.19

Porcentaje de la cartera en dólares, por actividad. 1999-2003

Total Comercio Consumo Industria Servicios Vivienda

1999 32,9 51,0 16,3 68,3 32,9 8,92000 40,3 55,4 22,5 76,4 36,3 23,52001 45,8 63,2 24,3 74,2 53,2 39,02002 49,3 67,2 26,3 76,2 49,8 44,72003 50,5 65,5 25,2 76,1 50,0 52,3

Fuente: BCCR, 2003a.


que someterse los intermediarios fi-nancieros como producto de la refor-ma. Si se analizan las captaciones seobserva el mismo fenómeno, pero enmenor magnitud. Pese a la aperturadel mercado de depósitos en 1996, labanca estatal continúa siendo domi-nante y su cuota de mercado apenas seredujo de 67% en 1993 a 56% en el2003. Los bancos privados y demás in-termediarios incrementaron su parti-cipación en forma casi idéntica, entre5 y 6 puntos porcentuales, y poseencuotas de mercado de 25% y 19%, res-pectivamente.

El dinamismo de los últimos añosen la categoría de otros intermediariosobedece al crecimiento que muestranel BPopu, las entidades financieras ylas cooperativas, no así las mutuales,que han perdido participación de mer-cado. No obstante, el sistema financie-ro continúa dependiendo en gran me-dida de la banca tradicional y ellodificulta una mayor profundización fi-nanciera, sobre todo a la hora de brin-dar atención a una clientela que ha es-tado históricamente excluida y querequiere una nueva modalidad de eva-luación y atención49.

La excesiva concentración de losbancos comerciales dentro del siste-ma50 no solo se manifiesta en las acti-vidades tradicionales de intermedia-ción financiera, captación y crédito,sino que trasciende a las nuevas figu-

ras emergentes, como los fondos deinversión en sus distintas modalidadesy los fondos de pensiones. Las únicasfiguras en las que la banca privada esdominante corresponden a aquellosnegocios en los que, por restricción le-gal, los bancos públicos no han podidoincursionar, como las operaciones deleasing y el “factoreo”, entre otros.

Desde el punto de vista de la con-centración, los 19 bancos comercialescontrolan alrededor de cuatro quintaspartes de la movilización total de re-cursos para intermediación financiera(captaciones y créditos). De ese volu-men, el banco más grande (C1), que esestatal, absorbe más de una terceraparte de todos los depósitos del siste-ma (36,2%) y cerca de una cuarta partedel crédito total (24.1%). Si se estudiala concentración en los tres bancosmás grandes (C3), se observa que estosmanejan el 51,6% del crédito y el65,7% de los depósitos. Esa caracterís-tica de excesiva concentración tambiénestá presente en los demás intermedia-rios que conforman el sistema bancarionacional, llámense financieras, mutua-les o cooperativas (cuadro 3.21).

Al estar el sistema financiero cos-tarricense excesivamente bancarizado,las elevadas concentraciones tambiénse reproducen en los fondos de inver-sión y en los de pensiones. Al amparode la nueva regulación del mercado devalores, los bancos comerciales crea-

ron sociedades administradoras defondos de inversión (SAFI) y, más re-cientemente, operadoras de pensionessustentadas en la Ley de Protección alTrabajador. De esta forma, aunque pa-trimonialmente independientes, losbancos cuentan con figuras que lespermiten incursionar en estas dosnuevas actividades, aunque todavíaestán lejos de una concepción de ban-ca universal, como la que opera enEspaña.

Al examinar los fondos de inver-sión, tanto en moneda nacional comoextranjera, resulta evidente la elevadaconcentración, sea en términos del ac-tivo administrado o del número declientes. Es importante señalar que seperciben diferencias en la magnitudde los índices de concentración entrecolones y dólares, lo cual denota lasegmentación de mercado anterior-mente apuntada, en la que la banca es-tatal51 continúa dominando el mercadoen colones y la banca privada hace lopropio en el mercado de fondos en dó-lares. Desde el punto de vista de laspensiones las concentraciones tam-bién resultan muy marcadas, dado que3 de 9 operadoras controlan casi el80% del total de recursos.

El sistema financiero continúacon problemas de eficiencia

Las reformas introducidas al sistemafinanciero incidieron en mejoras en la

CUADRO 3.20

Estructura de captación a plazo de los certificados de depósito aplazo y los certificados de inversióna/. 1997-2003

Plazo Colones Dólares1997 2000 2003 1997 2000 2003

Hasta 31 días 9,2 10,6 22,9 0,0 3,8 14,5De 31 a 89 días 13,9 8,9 7,8 61,0 24,7 13,9De 90 a 179 días 17,9 17,7 14,5 16,4 22,1 23,2De 180 a 359 días 49,5 39,5 35,0 12,6 39,6 34,7De 360 y más días 9,5 23,4 19,8 10,0 9,7 13,7

a/ Estructura por plazo elaborada con base en la información

preliminar remitida por los bancos comerciales.

Fuente: Área de Estadísticas Monetarias y Fiscales, BCCR.

1986 1990 1995 1999 2002

Bono de estabilizaciónmonetaria

Títulos de propiedad

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%20%


GRAFICO 3.23

Costa Rica: bonos deestabilización monetaria ytítulos de propiedad, comoparte de la riqueza financiera.1986-2002


eficiencia. Entre ellas destaca una im-portante reducción de los márgenes deintermediación -especialmente en labanca pública-, que, sin embargo, to-davía están lejos de llegar a un puntode comparación con países que tienensistemas de mayor profundidad ymodernización.

La reforma financiera sin duda in-crementó el poder de decisión de losintermediarios. A diferencia del pasa-do, los bancos y demás entidades tie-nen ahora la potestad de establecer suspropias estrategias, seleccionando lasactividades que quieren apoyar pormedio del crédito y la clientela que de-sean atraer mediante políticas de tasasde interés activas y pasivas. Las cuen-tas corrientes se abrieron a la bancaprivada, las instituciones bancarias es-tán en libertad de instalar sucursalesen cualquier lugar del territorio nacional

y el Banco Central de Costa Rica esmenos represivo, utiliza más intensiva-mente las operaciones de mercadoabierto (OMA), bajó significativamenteel encaje bancario -de niveles cercanosal 35% en 1987 al 5% en el 2002- uni-formó dicho porcentaje para captacio-nes a distintos plazos y diferentes mo-nedas, y abrió a la banca privada laposibilidad del redescuento.

En sus inicios, la banca privada ex-perimentó dificultades para competircon la banca estatal, que hasta noviem-bre de 1996 operaba en condición demonopolio las cuentas corrientes, queno devengaban intereses, así como lascuentas de ahorro, que en ocasionespagaron tasas de interés por debajo dela inflación. Como producto de la re-forma, el diferencial entre el costo pro-medio de fondos de la banca estatal yla banca privada disminuyó en 10

puntos porcentuales, de 14,2 en 1996 a4,2 en el 2002. Ante la nueva compe-tencia, la banca estatal mejoró sus ta-sas de captación, en tanto que la ban-ca privada redujo el premio extra quepagaba sobre la banca del Estado. Deesta forma, hoy las tasas de interés sonpositivas en términos reales y fluctúanbajo la referencia del comportamientodel mercado internacional y de acuer-do con las necesidades de un mercadointerno bastante imperfecto y domina-do por las políticas de captación delMinisterio de Hacienda y el BCCR.

Cuando se analiza la tasa activapromedio resulta evidente el menordiferencial existente en el costo delcrédito entre la banca estatal y la ban-ca privada. Antes de la reforma de fi-nales de 1995, las entidades privadascobraban en promedio 4 puntos por-centuales por encima de la tasa activade los bancos del Estado. Esta situa-ción se ha nivelado e incluso en ciertosmomentos el costo del crédito en losbancos privados ha estado ligeramen-te por debajo del costo en los entespúblicos.

Aunque, como ya se señaló, la re-forma financiera ha propiciado una re-ducción importante en el diferencialdel margen de intermediación entrebancos estatales y privados, de 10,0puntos porcentuales en 1996 a pocomenos de la mitad en el 2002, los már-genes absolutos de intermediación enCosta Rica siguen siendo muyelevados, y este es un elemento cen-tral para valorar la eficiencia del siste-ma financiero. Para la banca estatal,esa diferencia entre tasa activa y costode fondos pasó de 18,9 puntos porcen-tuales en 1990 a 10,7 en 2002. Por su par-te, la banca privada redujo dicho margende 9,8 a 6,0 puntos porcentuales.

En síntesis, el comportamiento delmargen de intermediación para losbancos estatales muestra una fuertedisminución a lo largo del período deanálisis, mientras que para los bancosprivados la reducción no es tan signifi-cativa, aunque sí refleja una clara ten-dencia decreciente. La diferencia en lamagnitud de este descenso entre secto-res se debe a la posición tomadora deprecios que ha asumido la banca privada

CUADRO 3.21

Concentración de las actividades en el sistema financiero costarricense. 2002

SBN Intermediarios Crédito DepósitosC1 C3 C1 C3

Bancos 19 24,1 51,6 36,2 65,7Financieras 10 17,3 43,4 26,6 52,3Mutuales 3 58,8 100,0 56,4 100,0Cooperativas 24 22,1 49,0 20,3 58,6Fondos Intermediarios Activo Clientes

C1 C3 C1 C3Fondo en colones Corto plazo 8 78,7 92,6 29,3 80,2Crecimiento 19 69,9 82,2 76,7 87,2Ingreso 13 27,4 50,5 26,1 55,0Mercado de dinero 10 40,7 74,8 30,9 65,7Fondo en dólares Corto plazo 7 78,2 38,6 94,9 88,5Crecimiento 17 57,2 74,2 69,2 82,0Ingreso 9 33,6 29,2 70,6 71,1Mercado de dinero 10 25,0 22,4 61,9 54,8Inmobiliario 8 24,5 22,6 63,6 64,1Total de fondos (colones y dólares) 31,6 59,1 43,4 61,7Fondos de pensiones 9 43,6 79,6

Nota: C1: valor acumulado para el banco más grande. C3: para los tres bancos más grandes.



y a que la mayor competencia se ha pro-ducido entre los bancos privados, noentre los privados y los estatales.

El comportamiento de los márge-nes de intermediación financiera esuno de los principales obstáculos parareducir el costo del crédito en el mer-cado local. Sin embargo, a lo internode este mercado se observan diferen-cias importantes en términos de efi-ciencia financiera, particularmentepor el contraste entre el mercado encolones y el mercado en moneda ex-tranjera. La actitud acomodaticia de labanca privada está presente en el mer-cado en colones, donde la banca esta-tal es dominante y el “piso” de las ta-sas de interés se encuentracondicionado a los requerimientos delMinisterio de Hacienda y del BancoCentral. La banca privada ha estable-cido su margen en colones en un ran-go cercano a 11 puntos porcentuales,con una leve tendencia decrecientehasta el 2002, ya que en el 2003 alcan-zó nuevamente el 11%; en la banca es-tatal el margen se ubicó por encima de18 puntos porcentuales entre 2001 y2002 y en el último año bajó a 16,2%.

En el mercado en dólares la situa-ción es diferente. El costo de fondosen esta moneda está determinado porla tasa de interés internacional, másun premio adicional por invertir enCosta Rica, y las tasas activas se fijancon mayor influencia competitiva. Sibien es cierto que el margen en dóla-res de la banca estatal se mantuvo re-lativamente bajo entre 2001 y 2002 por

razones competitivas, éste se ha vuel-to a ubicar en niveles alrededor de 5puntos porcentuales para ambasbancas56. Esto revela una importantedistorsión en el mercado costarricen-se, donde el margen de intermedia-ción en dólares es menos de la mitaddel correspondiente margen en mone-da local, con consecuencias negativaspara una eficiente asignación de losrecursos financieros y para revertir elproceso de dolarización.

Aunque el margen de intermediación

no es el único factor relevante para va-lorar la eficiencia de un sistema finan-ciero, indiscutiblemente es una varia-ble fundamental. La comparacióninternacional evidencia el problema,aún cuando en ese ejercicio no se to-men en cuenta países desarrollados,donde los sistemas financieros operancon márgenes mucho más estrechos.Llama la atención que, en este contex-to, Costa Rica se encuentre en la posi-ción 70 de 80 países consultados por elWorld Economic Forum, por encima

1987 1990 1996 2000 2002

Bancos estatales Bancos privados

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%20%

Fuente: Bolaños, 2003.

GRAFICO 3.24

Costa Rica: margen deintermediación. 1987, 1990,1996, 2000 y 2002

RECUADRO 3.4

El encaje mínimo legal

La reducción del encaje legal es uno delos objetivos de las reformas monetariasefectuadas en el país desde la segunda mitadde la década de los ochenta. El Banco Centralacostumbraba utilizar con frecuencia esteinstrumento para cumplir con sus fines decontrol de los medios de pago; el GobiernoCentral, por su parte, aprovechó este meca-nismo con el propósito de obtener financia-miento de los bancos comerciales estatales52.El abuso en este ámbito queda reflejado en elcomportamiento de los porcentajes de enca-je aplicados sobre los depósitos a la vista. Lospasivos bancarios con exigibilidad inmediataestuvieron gravados con una tasa de encajedel 35% desde julio de 1987 hasta diciembrede 1989. De enero de 1995 a febrero de 1996la tasa se incrementó hasta alcanzar un 43%para esos mismos depósitos.

Posteriormente se dieron algunos inten-tos de reforma en la normativa que rige el usode este instrumento53, pero no fue sino hastala aprobación de la nueva Ley Orgánica delBanco Central, en 199554, que realmente seorganizó la utilización del encaje legal. EstaLey redujo el porcentaje de encaje mínimo le-gal que deben retener los intermediarios delsector financiero y fijó un plazo de cuatroaños para disminuir ese porcentaje a una ta-sa del 15% como máximo, estableciendo quelas diferencias que prevalecieron en dichosporcentajes solamente podrían estar origina-das en el tipo de moneda en la que estuviesenconstituidos los pasivos. En cumplimiento deestas directrices, en diciembre de 1999 las ta-sas de encaje legal en colones se unificaronen 14% para todos los intermediarios y paratodos los depósitos, independientemente desu plazo. A partir de esa fecha se dio un pro-ceso de reducción adicional de los requeri-mientos legales, hasta alcanzar un 5% en di-ciembre de 2002.

Todo parece indicar, entonces, que el granesfuerzo realizado para reducir los encajes

con que opera la banca comercial (casi 10puntos porcentuales entre diciembre de 1999y diciembre de 2002), no se tradujo en undescenso de similar magnitud en los márge-nes de intermediación. Si efectivamente, co-mo plantean Camacho y Mesalles (1994), lomismo que Lizano (1989), el encaje es uno delos principales componentes del margen deintermediación, la disminución del primerodebió haberse traducido en una reducción im-portante en el segundo.

Dado que lo anterior no ocurrió, los argu-mentos de Villasuso (2002) y de otros críti-cos de la política de estabilización basada enlas operaciones de mercado abierto parecentomar fuerza. Dichas operaciones incremen-tan las pérdidas del Banco Central, pues au-mentan el gasto en intereses que la institu-ción debe realizar con el fin de controlar laoferta monetaria.

Efectivamente, en enero de 2003 el pro-ceso de disminución del encaje legal se revir-tió al incrementarse ese porcentaje al 6,5%;en diciembre del mismo año había llegado al10%. Este avance en la dirección opuestatambién buscó mitigar la presión que el Ban-co Central ejerce sobre las tasas de interéscon la colocación de bonos de estabilizaciónmonetaria. Así, la tasa básica pasiva se redu-jo de 17,5% en enero de 2003 a 13,75% haciael final de ese año55.

El aumento en el porcentaje de encaje le-gal permitió al Banco Central retirar de circu-lación un monto cercano a 52.000 millonesde colones. De otra manera, habría sido nece-sario realizar operaciones de mercado abier-to adicionales por valor de 100.000 millonesde colones (cerca de un 14% del medio circu-lante de ese año). Los márgenes de interme-diación, sin embargo, sufrieron un incremen-to, pero menor al del porcentaje de encajelegal.

Fuente: Cordero, 2004a.


del resto de Centroamérica, exceptoNicaragua, y de naciones como Méxi-co, Colombia, Venezuela, Ecuador yChile.

En un esfuerzo por valorar el de-sempeño del sistema financiero costa-rricense, se tomaron tres países, ElSalvador, Panamá y Chile, y se selec-cionaron del Global CompetitivenessReport (WEF, 2003) algunas de las in-terrogantes que en forma reiterada seplantean a una muestra de líderes deopinión y empresarios de 80 países, enrelación con un conjunto de variablesconsideradas centrales para medir lacalidad y eficiencia del sector financie-ro. A pesar de los avances logrados,los expertos consideran que Costa Ri-ca tiene un sector financiero poco so-fisticado en comparación con estánda-res internacionales (posición 52 de 80),poco solvente ante una crisis (posición39 de 80), con grandes dificultades pa-ra financiar proyectos de inversión sinque los empresarios tengan que recu-rrir a préstamos colaterales (posición54 de 80), y con posibilidades casi ine-xistentes para proveer capital de ries-go al sector emprendedor (posición 66de 80). Estos resultados obligan a re-flexionar sobre los logros obtenidos yla tarea que todavía falta realizar (cua-dro 3.22).

Finalmente, otro indicador rele-vante para valorar la salud de un siste-

ma financiero es el grado de morosi-dad de los diferentes intermediarios.Los avances de la reforma en esta ma-teria fueron muy importantes y se en-cuentran en sus primeros momentos,con las medidas para el saneamientode las carteras y la capitalización delos bancos del Estado. En años recien-tes se observan mejoras en las cifrasde morosidad en financieras, mutua-les, cooperativas y, especialmente, enel BPopu, que redujo el indicador de5,9% en diciembre de 1999 a 2,19% enel mismo mes del 2003. Pese a que aúnes posible reducir la morosidad a tra-vés de una mejor gestión de análisis ycobro de las carteras, no es claro si sepueden pretender los niveles de 1,5%que ha logrado la banca privada, dadoque todavía falta conocer mejor elestado de la cartera en las operacionesoff-shore.

El ahorro ha crecido en una proporción insuficiente

Según se explicó, uno de los objeti-vos de las políticas de reforma mone-taria y financiera estuvo orientado aincrementar el ahorro nacional pormedio del establecimiento de tasas deinterés pasivas reales positivas. Unamirada a las tasas prevalecientes du-rante los años iniciales de la estrategiade sustitución de importaciones (1962-1973) y del Estado empresario (1974-1980), señala la existencia de tasas rea-les de interés pasivas de 0,39% y-3,45%, respectivamente. Con estos ni-veles resultaba difícil promover el aho-

rro nacional. Para el período 1983-1989 la tasa pasiva real pasó a 2,7% ya niveles superiores al 6% en la déca-da de los noventa (cuadro 3.24).

Con estos cambios, la tasa de ahorronacional bruto pasó del 10,1% del PIBentre 1983 y 1989 a poco más del 13% enel resto del período (1990-2003). Ante elcrecimiento de las tasas de interés apartir del período 1990-1994, cabría ha-ber esperado una reacción más favora-ble del ahorro nacional. Esta respuestareduce las posibilidades de inversión y,por lo tanto, incide negativamente enlas oportunidades de desarrollo de lapoblación.

Una porción importante y cada vezmayor del ahorro nacional destinado almercado financiero es absorbida por losbonos de estabilización monetaria(BEM) y los bonos de deuda interna(BDI) del Ministerio de Hacienda. Suparticipación dentro del ahorro financie-ro total ha mantenido una relativa estabi-lidad desde inicios de los años noventa,pero la suma de BEM y BDI equivale acasi un 60% de la captación del ahorrodirigido a inversión en activos de media-no plazo58. El principal problema surge,obviamente, de los bonos de deuda in-terna, los cuales representan cerca de un50% del ahorro financiero y tienden autilizarse para el financiamiento degastos corrientes del Estado.

Agenda pendiente: los grandes temas59

El análisis de sistema financiero cos-tarricense con una perspectiva de largo

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%20%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Margen colones bancos estatales

Margen colones bancos privadosMargen dólares bancos estatales

Margen dólares bancos privados

Fuente: Elaboración propia con información del

BCCR.

GRAFICO 3.25

Costa Rica: evolución delmargen de intermediación pormoneda y tipo de banca. 1997-2003

CUADRO 3.22

Posición del sector financiero en el Informe de Competitividad Global por país.2002-2003

Variable consultada Costa Rica El Salvador Panamá Chile

Sofisticación en relación con el mercado internacional 52 38 22 19Solvencia de la banca local 39 22 20 13Facilidad para financiar proyectos sin fondos colaterales 54 41 26 16Acceso a capital de riesgo local 66 47 34 46

Fuente: WEF, 2003.


plazo es un ejercicio útil para valorar elproceso de reforma y reflexionar en tornoa lo que se ha logrado avanzar y lo que to-davía falta enfrentar, punto en el que espreciso decir que existe escasa concienciaacerca del carácter impostergable de lasreformas pendientes.

Hay cuatro frentes de preocupa-ción que han sido señalados a lo largode este capítulo, y en los cuales coinci-den varios expertos nacionales: losdesequilibrios macroeconómicos aso-ciados a las finanzas públicas y al pro-blema de las pérdidas del Banco Cen-tral; el grado de competencia y el

papel de la banca estatal; la necesidadde mejorar o equiparar los requisitosde supervisión a que se encuentran so-metidos la banca off-shore y los deno-minados grupos financieros, y final-mente, la limitación al desarrollo delmercado de valores derivada de la ex-cesiva dependencia de los instrumen-tos de deuda del BCCR y el Ministeriode Hacienda (recuadro 3.6).

Una economía más estable y más vulnerable

En esta sección se describen losprincipales rasgos que caracterizan eldesempeño del sector monetario du-rante la última década y se analizanlas relaciones entre la situación fiscaly de las cuentas externas del país, porun lado, y la estabilidad de la econo-mía, por el otro.

Cuatro son las principales conclu-siones de este análisis: primero, CostaRica tiene hoy una economía más esta-ble que hace diez años, pero con un ni-vel de inflación todavía alto en compa-ración con otros países; segundo, apesar de los importantes esfuerzos dereforma, la autoridad monetaria sigueenfrentando restricciones para el con-trol de los agregados monetarios61; ter-cero, los niveles de inflación y deva-luación actuales son el costo que elpaís debe pagar por mantener la com-petitividad del sector externo (la polí-tica cambiaria que afecta las posibili-dades de reducir la inflación), en uncontexto de déficit fiscal y pérdidasdel Banco Central, y cuarto, los flujosde inversión extranjera directa, y otrasmodalidades de movimiento de capi-tal, han permitido financiar un cre-ciente déficit en las cuentas externas,lo cual ha hecho posible reducir consi-derablemente el nivel y la volatilidadde la inflación.

Inflación y estabilidad económicaDurante los últimos diez años se ha

conseguido una mayor estabilidad en la

RECUADRO 3.5

Comparando el desempeño del sistema bancario nacional

Al comparar algunos indicadores bási-cos del desempeño de la banca comercialde Costa Rica, el resto de Centroamérica yRepública Dominicana, el país se coloca enuna posición ventajosa en la tasa de rendi-miento sobre activos, menos favorable enla proporción de gastos administrativosrespecto a los activos totales y exhibe,además, un mayor grado promedio de con-centración.

La tasa de rendimiento sobre los acti-vos ha mostrado un comportamiento bas-tante estable (alrededor del 2%) y se en-cuentra, a partir de 1999, en un nivelsuperior al de los restantes países de Cen-troamérica y Panamá57.

En la relación entre el gasto adminis-trativo y el activo total promedio del siste-ma bancario el desempeño costarricense

resulta menos satisfactorio que el de lasdemás naciones del área, con excepción deHonduras. En Panamá (donde el sistema fi-nanciero alcanza un nivel de desarrollomucho mayor que en el resto de Centroa-mérica) dicha relación fue de solo un 1% enel año 2003, mientras que en Costa Rica elindicador llegó a 5,6%.

Finalmente, el grado de concentracióndel sistema resulta mayor en Costa Ricaque en el promedio de los países de Cen-troamérica. Más específicamente, el gradode concentración es mayor que el de Gua-temala y Honduras, pero inferior al de ElSalvador y Nicaragua. En Panamá el gradode concentración es mucho menor que enel resto de la región.


CUADRO 3.23

Tasas de rendimiento sobre activos, por país. 1997- 2003(porcentajes)

Años Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Centroamérica Panamá

1997 2,0 1,7 1,5 3,2 0,8 1,81998 1,5 1,3 1,3 2,8 1,0 1,51999 1,9 0,9 1,6 1,9 1,5 1,4 1,42000 2,0 0,8 1,4 1,4 1,7 1,4 1,52001 2,0 1,2 0,8 0,9 1,6 1,3 1,42002 2,0 1,2 0,7 0,9 1,6 1,3 0,62003 2,0 1,2 1,4 1,2 1,8 1,5 2,0

Fuente: Consejo Monetario Centroamericano.

CUADRO 3.24

Ahorro nacional bruto y tasapasiva real. 1983-2003

Período Ahorro nacional Tasa interésbruto (porcentaje pasiva realrespecto al PIB)

1983-1989 10,1 2,71990-1994 13,5 6,01995-1999 13,5 8,52000-2003 13,7 6,0


>> PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE EL TEMA EL SECTOR FINANCIEROVéase, Angulo, 2004, en el sitiowww.estadonacion.or.cr.


economía costarricense62, ya que se al-canzó un nivel de inflación menor y lavolatilidad de la misma disminuyó con-siderablemente. Esta estabilidad se haido consolidando desde la época de cri-sis de la deuda. La reducción de la vo-latilidad inflacionaria fue mucho másclara durante el período 2000-2003(cuadro 3.25). A partir de 1999 la infla-ción ha tendido a atascarse aproximada-mente entre 9% y 11%. Si bien no se haregresado a los elevados niveles de1991, por ejemplo, tampoco se ha logra-do descender por debajo del 9%.

Además, Costa Rica se ha mante-nido por encima de otras naciones deCentroamérica y América Latina. Enel año 2003 solamente siete de esospaíses tuvieron niveles de inflación su-periores al de Costa Rica63.

Aunque ciertamente la poblaciónse vería beneficiada con un menor cre-cimiento de los precios, hay dos argu-mentos que conviene tomar en cuenta.En primer lugar, la insistencia de laautoridad monetaria en centrar exclu-sivamente sus esfuerzos de estabiliza-ción en reducir la inflación, en laexperiencia de algunos países ha de-sembocado en severas crisis financie-ras y de balanza de pagos64. En segun-do lugar, la búsqueda de menoresritmos de crecimiento de los preciosencuentra varias limitaciones, que sederivan de las restricciones queenfrenta el BCCR para la conducciónde la política monetaria y que le impi-den un adecuado control de la cantidadde medios de pago de que dispone elpúblico65. Básicamente las restriccionesson tres: las pérdidas del ente emisor, laexistencia de otros objetivos además dela estabilidad de precios y el efecto delmecanismo de subasta conjunta.

Las pérdidas del Banco Centraltienen origen, fundamentalmente, enlas operaciones conocidas como “cua-sifiscales”, debido a que representanactividades que el Gobierno Centraldelega en el Banco. Dan origen a rigi-deces en la conducción de la políticamonetaria66, por cuanto el déficit debeser cubierto, por medio de la aplica-ción de altas tasas de encaje legal a losbancos comerciales, o bien por la emi-sión de bonos de estabilización mone-

RECUADRO 3.6

Los temas pendientes de la reforma financiera

En Costa Rica existe poca conciencia so-bre la necesidad impostergable de dar conti-nuidad a la reforma del sistema financiero. Pa-rece prevalecer la errada percepción de que,después de casi dos décadas, la mayor partede los temas fundamentales ha sido resuelta yúnicamente restan algunos detalles o afina-mientos. Otro error de percepción tiene quever con la verdadera relevancia del sector fi-nanciero y su papel en el crecimiento econó-mico60.

Desde la perspectiva del entorno en quese desenvuelve la actividad financiera, la esta-bilidad económica siempre ha sido considera-da como un prerrequisito fundamental paradisponer de un sistema financiero sano y efi-ciente. Si bien es cierto que la economía cos-tarricense denota importantes avances en es-ta materia, todavía persisten desequilibriosmacroeconómicos asociados a las finanzaspúblicas. En este sentido la solución del pro-blema de las pérdidas del BCCR es uno de lospuntos de arranque de la nueva fase de refor-ma financiera, por sus implicaciones para lavulnerabilidad del sistema y la posible conten-ción del proceso de dolarización.

Uno de los principales síntomas de que losobjetivos iniciales de la reforma -aumentar lacompetencia y la eficiencia- se han cumplido amedias, son los excesivos márgenes de inter-mediación, sobre todo en moneda nacional,que están relacionados con el papel de la ban-ca del Estado. La gradualidad con que se haaplicado la reforma financiera en Costa Ricaha impedido enfrentar ese dilema y, por tanto,la orientación ha sido tratar de nivelar las re-glas del juego. Los bancos estatales piden quese les libere de amarras para poder enfrentarla competencia, que se les permita participaren negocios que hasta hoy se les prohíben, en-tre otras restricciones; la banca privada, a suvez, solicita acceder a prerrogativas que solotienen los bancos del Estado y algunas institu-ciones como las mutuales y el BPopu, como lagarantía estatal, el seguro sobre los depósitosy el acceso a los depósitos de las institucionespúblicas. Los analistas coinciden en que, con-forme la competencia se intensifique, las ten-siones se harán más evidentes y no parecefactible el logro de una completa nivelación delas reglas del juego.

Otro tema en que coinciden los analistases la necesidad de mejorar o equiparar los re-quisitos de supervisión a que se encuentransometidos la banca off-shore y los denomina-dos grupos financieros. Pero más allá de veresto como un asunto de supervisión, uno delos objetivos de la nueva etapa de la reforma

debería ser proveer los elementos requeridospara que dicha porción de la banca se trans-forme en on-shore. Pese a los esfuerzos re-cientes, esta banca paralela representa unproblema de fragmentación en el mercado y,por su magnitud, un elevado potencial de ries-go sistémico, difícil de cuantificar dadas las li-mitaciones de información y la falta de trans-parencia con que opera esta parte del sistema.

En materia de desarrollo del mercado devalores, que es donde en los últimos años seha observado un gran dinamismo por parte delos fondos de inversión y de pensiones, persis-te una excesiva dependencia de los instru-mentos de deuda del BCCR y el Ministerio deHacienda, y es muy poco lo que se ha hechopara desarrollar nuevos instrumentos y títulosdel mercado de capitales privados; incluso senotan retrocesos en el número de emisores enbolsa, los cuales han vuelto a acudir al finan-ciamiento bancario.

Otro argumento central estrechamentevinculado al desarrollo del mercado de valoresy que la sociedad costarricense parece haberolvidado, es el de los seguros. De la Torre (s.f.)señala que la industria de los seguros es vitalpara el desarrollo de los mercados financierosy hace ver una contradicción entre la decisiónque tomó Costa Rica, de privatizar el manejode las pensiones, y la insistencia de mantenerlos seguros bajo la figura de monopolio. Estaes un área de reforma que debe ser atendida,pues la contradicción se va a tornar más evi-dente conforme los sistemas de pensiones va-yan madurando.

Finalmente, de la Torre destaca un temaque considera fundamental pero olvidado enla región y que tiene que ver con el desarrollode las “infraestructuras institucionales paralas finanzas” (De la Torre, s.f.). Al estar las fi-nanzas basadas en contratos, es especialmen-te importante desarrollar el marco jurídico le-gal-institucional y las infraestructurasexistentes para preparar los contratos y hacerque estos se cumplan. En Costa Rica hay se-rias dificultades para la ejecución de las ga-rantías, la sustitución de colaterales, los pro-cesos para resolver de manera no destructivacasos en que las empresas entran en proble-mas de pago o quiebra, entre otros. Desafor-tunadamente, una buena parte de estos ele-mentos se encuentran en los proyectos dereforma al sistema financiero en poder de laAsamblea Legislativa y no parece existir con-senso político para convertir esas iniciativasen leyes de la República.



2000). Una vez alcanzada esta últimaetapa, resultó difícil encontrar meca-nismos adicionales para reducir laspérdidas y el Banco se atascó en niveles

taria, generando en este último casoun incremento de los gastos por inte-reses (los cuales a su vez elevan laspérdidas)67.

Aparentemente, las épocas en queel déficit del Central alcanzaba nivelessuperiores al 4% de la producción na-cional han sido superadas. De un 4,3%del PIB en 1985, las pérdidas del insti-tuto emisor pasaron a un 1,6% en2003. Empero, tras lograrse un 1,1%en 1994, el déficit ha fluctuado entre1,2% y 1,8% de la producción.

A lo largo de las dos últimas déca-das pueden distinguirse tres etapas enla evolución de las pérdidas del BancoCentral. En primera instancia se ob-serva una fase bastante larga (y que nose incluye en su totalidad en el gráfico3.27), que se inició en la primera mitadde los setenta y se caracterizó por unaconcepción diferente a la actual en re-lación con los objetivos de la bancacentral68. Durante esos años el enteemisor otorgó crédito subsidiado a laCorporación Costarricense de Desa-rrollo (CODESA) y al Consejo Nacio-nal de Producción. Asimismo, conce-dió líneas de crédito en forma directaal Gobierno Central y contrató crédi-tos en el exterior, tanto para la promo-ción de diversos programas como paramantener el tipo de cambio fijo.Durante la crisis de 1981-1982, asumiólas pérdidas cambiarias asociadas a laventa de moneda extranjera a preciosmenores que el tipo de cambio vigente69.

A partir de 1985 se desarrolló otraetapa, que culminó en 1990 y en la cualse combinaron varios acontecimientosque generaron una reducción sustan-cial de las pérdidas. Primero, disminu-yeron los gastos por intereses de deu-da externa, luego de lasrenegociaciones de 1983 y 1985 (Del-gado, 2000). Segundo, se inició el pro-ceso de liquidación de CODESA y laventa de sus subsidarias, lo cual con-tribuyó al pago de sus deudas con elCentral (Delgado y Vargas, 1990). Ter-cero, la Ley de Modernización del Sis-tema Financiero, aprobada en 1988,prohibió el financiamiento del BCCRa CODESA y el Consejo Nacional deProducción. Finalmente, la renegocia-ción de la deuda externa con la banca

internacional, hacia 1990, favoreció lasituación del instituto emisor debido aque redujo los gastos en intereses pro-cedentes de dicha deuda (Delgado,

CUADRO 3.25

Volatilidad de la inflación en Costa Rica en el largo plazo. 1977- 2003

Período Promedio Variancia Desviación estándar

1977-1980 9,4 38,2 6,21981-1982 63,6 1407,3 37,51983-1989 17,9 51,4 7,21990-1994 18,6 54,0 7,31995-1999 15,1 28,0 5,32000-2003 10,2 1,1 1,1

Fuente: Elaboración propia con información del INEC.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Costa Rica El Salvador Guatemala México Chile

Fuente: CEPAL, 2003a y 2004a.

GRAFICO 3.26

América Latina (países seleccionados): tasas de inflación. 1994-2003

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Déficit del BCCR como porcentaje del PIB Tendencia

Crédito subsidiado y pérdidas cambiarias. Crédito al Gobierno

Se desmantela CODESA y se eliminan créditos subsidiados al CNP.


GRAFICO 3.27

Costa Rica: déficit del Banco Central en relación con el PIB. 1980-2003


de déficit que oscilan entre el 1% y el2% del PIB.

Al examinar las razones por lascuales la inflación no desciende pordebajo del nivel actual, la persistenciade las pérdidas del Central cobra par-ticular relevancia. Esta brecha implicaun monto de dinero no retirado de cir-culación y que, por lo tanto, generapresiones inflacionarias.

Durante el período 2000-2003 eldéficit del BCCR alcanzó cerca de un16% del medio circulante, porción querepresenta 87.506 millones de colonesen promedio por año, aunque cierta-mente es inferior a los montos regis-trados durante la primera mitad de losaños ochenta (alrededor del 26%). Lasposibilidades de lograr niveles de in-flación más acordes con la tendenciainternacional se dificultan considera-blemente cuando los montos no retira-dos de circulación llegan a estas mag-nitudes70.

Lo anterior queda aún más claro sise analiza la participación del rubro deintereses en la estructura de ingresos yegresos del estado de resultados delente emisor (Lizano, 1986). Los gastospor intereses constituyeron el 88% deltotal de egresos en 1992 y en 2003. Sinembargo, lo más interesante de la evo-lución del balance del Central se en-cuentra en la evolución de la estructu-ra de gastos. Son evidentes la pérdidade importancia relativa de los interesessobre obligaciones en moneda extranje-ra, y el aumento en la presencia de los in-tereses en colones. Dentro de este últimorubro puede apreciarse que el servicio dela deuda por bonos de estabilización mo-netaria, que constituía un 27% de los gas-tos por intereses en 1992, representó un57% de dichos gastos en el año 2003.

En otro orden de ideas, desde laperspectiva de la gestión de la políticamonetaria es necesario tener en cuentaque, en una economía abierta y pequeñacomo la costarricense, el Banco Centraldebe preocuparse por otras variables,además de la inflación. En otras pala-bras, también se requiere monitorear laevolución del tipo de cambio real y de lasreservas monetarias internacionales71.

La depreciación que experimenta lacotización nominal del dólar en forma ca-

si permanente, responde a la aplicacióndel régimen cambiario de “minidevalua-ciones,” cuya utilización se reinició luegode la fallida experiencia del país con unrégimen flexible, en 1992. Con el esque-ma actual, el valor del dólar se incremen-ta en una proporción similar a la diferen-cia entre la inflación interna y la externa.

En comparación con otros países,Costa Rica ha procurado consistente-mente mantener estable el tipo de cam-bio real (alrededor de 100). El promediopara el periodo 1994-1999 fue de 101,3,mientras que para todo el segmento1994-2003 se ubicó en 100,8. Por otraparte, en los años 1994-1999 Costa Ricafue la nación con la menor variabilidaden el precio de las divisas, en tanto queen 1994-2003 ningún otro país presentómenor volatilidad (cuadro 3.26).

No obstante, el sistema también ge-nera expectativas de más devaluacióne inflación, lo que conduce a una aso-ciación positiva entre estas dos varia-bles. El gráfico 3.28 muestra la situa-ción para el caso de Costa Rica. En untrabajo de Carstens (2004) sobre el sis-tema financiero nacional se indica queel proceso de minidevaluaciones haevitado la sobrevaluación del tipo decambio, pero a la vez ha tendido a per-petuar la inflación. Esto último ha sidoresultado de la inercia, así como delelevado coeficiente de pass-throughque existe en el país72.

Una primera conclusión que sedesprende del análisis anterior es queserá difícil reducir la inflación mien-tras se mantengan el actual régimencambiario y las pérdidas del BancoCentral. Surge entonces una interro-gante: ¿hay una mejor opción?Probablemente no. Es claro que un ré-gimen cambiario más flexible ayudaríaa combatir las expectativas de infla-ción y devaluación que existen en laactualidad. Sin embargo, por esta víatambién se podría perder el controlsobre el tipo de cambio real, con loque se pondría en riesgo la competiti-vidad de las exportaciones y eventual-mente se promovería un mayor volu-men de importaciones. Dicho de otromodo, la inflación que experimenta elpaís es el costo que debe pagar pormantener la competitividad de su co-mercio exterior. Este costo implica unsacrificio en términos del logro de lasaspiraciones de la población, perotambién abre la posibilidad de alcan-zar un mayor nivel de solvencia en lascuentas externas (recuadro 3.7).

Finalmente, cabe recordar que elmecanismo que se utiliza para colocarlos bonos de estabilización monetariaemitidos por el Banco Central, a fin derecoger los excesos de circulante, es unasubasta conjunta con el Ministerio deHacienda, donde este último coloca losbonos de deuda interna emitidos por él

CUADRO 3.26

Variabilidad del índice del tipo de cambio real multilateral enAmérica Latina (países seleccionados). 1994-2003 (base 2000=100)

1994-1999 2000-2003 1994-2003País Promedio Desviación Promedio Desviación Promedio Desviación

estándar estándar estándar

Costa Rica 101,3 0,9 100,2 3,0 100,8 2,0El Salvador 107,9 7,0 100,8 1,1 105,1 6,4Guatemala 95,4 5,1 93,6 5,6 94,6 5,1México 122,7 18,2 97,9 4,8 112,8 18,9Chile 98,2 5,1 111,5 8,6 103,5 9,3Perú 93,9 3,9 98,9 1,4 95,9 4,0

Fuente: CEPAL, 2003a.


con el fin de captar fondos del públicopara enjugar el déficit fiscal. En esteproceso el Ministerio de Hacienda cap-ta con mayor urgencia, por lo que elBanco Central puede verse en la necesi-dad de renunciar a sus intenciones decaptación o elevar las tasas.

El déficit de la cuenta corriente es un mecanismo para controlar la inflación

El comercio de Costa Rica muestrauna ruta de gran expansión desde losaños setenta y un despegue del esfuer-zo exportador concentrado en la últi-ma década (gráfico 3.29). El comporta-miento de las exportaciones y lasimportaciones se evaluó en la secciónsobre comercio exterior; en este apar-tado se analiza el sector externo desdela perspectiva de la solvencia econó-mica y su relación con la estabilidad.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Devaluación Inflación

Fuente: BCCR.

GRAFICO 3.28

Costa Rica: tasas de devaluación e inflación. 1991- 2003

RECUADRO 3.7

¿Es posible utilizar un régimen cambiario más flexible en Costa Rica?

Costa Rica tuvo en el pasado una expe-riencia con la aplicación de un mecanismomás flexible para determinar la cotizacióndel dólar. El 2 de marzo de 1992 entró enoperación un sistema en que el tipo de cam-bio se regía por la oferta y la demanda de di-visas. Según Delgado (2000), este esquema,unido a la apertura de la cuenta de capitalesy la relativa estabilidad política a nivel inter-nacional, estimuló un fuerte flujo de capita-les hacia el país. Esta situación, combinadacon un tipo de cambio flexible, condujo a unaapreciación de casi un 11% en el tipo de cam-bio en el término de cuatro meses. Para evi-tar una mayor caída en el precio de la mone-da extranjera, el Banco Central decidió “lasuspensión de la flotación y la puesta enpráctica de un sistema de ajustes periódicosno anunciados, a partir de agosto de 1992”.Desde ese momento se evolucionó hacia elsistema de minidevaluaciones utilizado en laactualidad.

En algunas ocasiones, sin embargo, seha planteado la necesidad de modificar el ré-gimen cambiario vigente y avanzar, de nue-vo, hacia un esquema más flexible. Por ejem-plo, en sus boletines de información públicapara los años 2001 y 2002, el FMI indicó quedebe considerarse seriamente la adopción

de un régimen cambiario más flexible. Enuna reciente presentación en Costa Rica, elSubdirector Gerente de dicho organismo,Agustín Carstens (2004), manifestó queCosta Rica podría considerar la posibilidadde establecer una mayor flexibilidad cam-biaria.

Existen varios argumentos para justifi-car esta posición. Por una parte, se ha men-cionado que el tipo de cambio real del paíspodría estar alejado del nivel de equilibrio(Paiva, 2001). Por otra parte, Carstens(2004), sugiere que el sistema de minideva-luaciones puede ser vulnerable en presenciade perturbaciones externas73. Finalmente, elsistema de devaluaciones diarias que se uti-liza en la actualidad es muy predecible, y elloha provocado una reducción de la percepcióndel riesgo cambiario por parte de las unida-des económicas. El resultado ha sido un fuer-te aumento de las cuentas y pasivos denomi-nados en moneda extranjera.

A pesar de las indicaciones anteriores,las economías pequeñas como la costarri-cense siguen siendo vulnerables a los altiba-jos en los movimientos de capital internacio-nal. Dichos movimientos pueden, como yasucedió en 1992, conducir a una apreciacióndel tipo de cambio real, con consecuencias

negativas para el saldo de la cuenta corrien-te de la balanza de pagos. Se ha visto antescómo la sobrevaluación del tipo de cambioreal en los países del Cono Sur (hacia el finalde la década de los ochenta), en México(1994), y en Asia (1997) generó condicionesque desembocaron en severas crisis finan-cieras y de balanza de pagos (Dornbusch etal, 1997; Taylor, 1998; Stiglitz, 2002).

Por otra parte, en condiciones de fuertedesequilibrio fiscal, las necesidades de finan-ciamiento del Gobierno pueden ejercer pre-sión sobre las tasas de interés, lo cual puedecausar un flujo excesivo de capitales y, denuevo, en un régimen flexible, desembocaren una apreciación de la moneda.

Una posible ventaja del régimen de de-valuaciones diarias que se emplea actual-mente es la certidumbre con respecto a losmovimientos a corto y mediano plazo de lacotización del dólar. Esta certeza, cuyas con-secuencias negativas ya fueron comentadas,también puede reducir el riesgo de un ata-que especulativo. Por las razones anteriores,se puede concluir que, en las condiciones im-perantes, resulta prudente conservar el régi-men cambiario actual.



Así como existen limitaciones en lacapacidad del Banco Central para con-trolar los agregados monetarios y, porlo tanto, reducir aún más la inflación,otros elementos importantes han he-cho posible un crecimiento menor delos precios, pese a las dificultadesmencionadas. Entre ellos cabe citaruna mayor disciplina del Banco Cen-tral en cuanto al otorgamiento de cré-dito al sector público, una mayor inde-pendencia en la gestión del institutoemisor y, finalmente, el fortalecimien-to de las cuentas del sector externo.Esto último ha permitido financiar losexcesos de gasto agregado por mediode incrementos en las importaciones.

En la última década, los períodosde menor (mayor) inflación han estadoclaramente asociados a un mayor (me-nor) nivel del déficit de cuenta co-rriente de balanza de pagos74. En espe-cial a partir de 1995, la inflación inicióun descenso sostenido hasta estabili-zarse alrededor del 10%, y el progresohasta llegar a este “piso” se ha logradopor la positiva evolución de las cuen-tas externas del país. En otras pala-bras, los flujos de inversión extranjeradirecta, y otras modalidades de movi-mientos de capital, han permitido fi-nanciar un creciente déficit en lascuentas externas, lo que a su vez hahecho posible reducir en forma consi-derable el nivel y la volatilidad de lainflación75 (gráfico 3.30).

Más concretamente, el mejora-miento de las cuentas del sector exter-no se ha traducido en un aumento delsaldo de la cuenta de capital y finan-ciera de la balanza de pagos. Con esteincremento se ha podido financiar unmayor déficit de la cuenta corriente.En efecto, el saldo de la cuenta de ca-pital y financiera, que alcanzó en pro-medio un total de 421,6 millones dedólares en el período 1993-1999, as-cendió a 732,5 millones de dólares enlos años 2000-2003 (gráfico 3.31). Estasituación fue aprovechada para finan-ciar el mayor crecimiento del déficitcomercial que se ha dado a partir del2000.

Es evidente que la estabilidad econó-mica lograda por Costa Rica ha contribui-do a forjar unas cuentas externas mucho

más sólidas que en el pasado. Gracias aello se ha podido utilizar el sector externopara mitigar las fluctuaciones de la de-manda interna, lo que ha hecho que el paíssea menos vulnerable a las diferentes si-tuaciones que se pueden presentar en elámbito interno. Sin embargo, al mismotiempo la economía se ha tornado másdependiente del dinamismo mundial.

Ante lo comentado, podría surgir latentación de incrementar el déficit co-mercial en la magnitud requerida parallevar la inflación nacional hacia los ni-veles internacionales actuales. Comose verá en la siguiente sección, este ti-po de decisión sería inadecuada, pues-to que pondría una gran presión sobre

la cuenta de capital y financiera, algu-nos de cuyos componentes muestranuna elevada volatilidad.

El financiamiento del déficit comercial

Se ha podido documentar el hechode que el financiamiento del déficit dela cuenta corriente ha sido posiblegracias al crecimiento del saldo de lacuenta de capital y financiera de balan-za de pagos. Es importante, entonces,examinar cuáles son los componentesde dicha cuenta que han permitido sucrecimiento y, de ese modo, establecersi la economía costarricense es másvulnerable hoy que hace diez años.

0

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Exportaciones Importaciones Saldo

8.0007.0006.0005.0004.0003.0002.0001.000

-1.000-2.000

Fuente: BCCR.

GRAFICO 3.29

Costa Rica: saldo de la balanza comercial. 1985-2003(millones de dólares)

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20030%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Déficit cuenta corriente Inflación

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del BCCR.

GRAFICO 3.30

Costa Rica: tasa de inflación y déficit en la cuenta corriente debalanza de pagos. 1991-2003


En el gráfico 3.32 se puede apreciarel papel decisivo que ha desempeñadola inversión extranjera directa. Su rol hasido fundamental, tanto por el montoaportado, como por la relativa estabili-dad que han mostrado sus flujos.

No sucede lo mismo, sin embargocon otras partidas de la balanza depagos. Así por ejemplo, el rubro “otrainversión”76 hizo una contribución cer-cana o superior al 50% a la coberturadel déficit comercial en los años 1991,1995, 1999 y 2003, pero tuvo un balan-ce negativo en los años 1994, 1996 y2000. La cuenta de capital y lainversión de cartera, por otra parte,registran una participación menor enel financiamiento de faltante en cuen-ta corriente (aunque no por ello menosinestable).

La economía se sigue dolarizandoComo se apuntó en la sección sobre

el sistema financiero, uno de los proce-sos que con mayor claridad puede ob-servarse en la economía nacional es ladolarización de las tenencias de dineroy del crédito. En términos de agrega-dos monetarios, es interesante notar latendencia creciente que muestra desde1984 la relación entre el cuasidinero de-nominado en moneda extranjera y la li-quidez total. El avance en esta direc-ción solo se revirtió entre 1991 y 1993,especialmente como resultado del au-

mento, en esos años, del premio por in-vertir en colones77 (gráfico 3.33).

En el proceso de sustitución demoneda que experimenta el país, elaumento de los pasivos en dólares esposiblemente uno de los elementosmás preocupantes del sector moneta-rio y financiero. Cuando estos pasivosse incrementan, crecen también laexposición al riesgo cambiario y la fra-gilidad del sistema financiero.

Entre los posibles detonantes de unproceso de dolarización como el costa-rricense pueden mencionarse tentativa-mente la apreciación del tipo de cambioreal, la estabilidad cambiaria (la ausen-cia de riesgo cambiario) y la existenciade un premio por contraer deuda enmoneda extranjera. Según se analizóanteriormente, el tipo de cambio real hacrecido en los últimos años y el incenti-vo a contraer deuda en moneda extran-jera debería haberse reducido. Enton-ces, como se mencionó en una secciónprecedente, el principal causante de latendencia a incrementar los pasivos endólares sería la estabilidad cambiaria.Con un proceso de minidevaluacionespredecibles, como el que se aplica en elpaís, es posible que se surja una grancertidumbre con respecto a la evolu-ción del tipo de cambio nominal, loque a su vez genera confianza y redu-ce la percepción de la población sobreel riesgo cambiario78.

Se deteriora la solvencia fiscal Al analizar la evolución de la situa-

ción fiscal en la última década es claroque Costa Rica vio deteriorada su sol-vencia fiscal, es decir, su capacidadpara financiar la inversión social y físi-ca requerida por los hogares y las em-presas sin afectar el comportamientode otros sectores de la economía, conuna justa distribución de la carga tri-butaria y en un marco de estabilidadmacroeconómica. Por un lado, el défi-cit fiscal recurrente, financiado conuna creciente deuda pública cuyoservicio le suma rigidez al gasto delGobierno, redujo los márgenes de ac-ción. Por otro lado, se hizo patente ladesarticulación entre las exigencias dela ciudadanía al Estado y los aportesque está dispuesta a hacer para su fi-nanciamiento. Finalmente, en la déca-da se produjo una retirada paulatinadel Estado en asuntos estratégicos, loque erosionó su capacidad para impul-sar el desarrollo.

En un entorno internacional pocoalentador, y con una economía quemuestra serias limitaciones para soste-ner un nivel adecuado de crecimiento,la posición fiscal de Costa Rica lasomete hoy a una situación de altavulnerabilidad. Las principales ame-nazas a la estabilidad de la economíanacional provienen del campo fiscal:

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

8%

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

Fuente: BCCR.

GRAFICO 3.31

Costa Rica: saldo de la cuenta de capital y financiera en relación con el PIB. 1995-2003

-60%

-40%

-20%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Cuenta de capital Inversión extranjera directa Inversión de cartera Otra inversión

Fuente: BCCR.

GRAFICO 3.32

Costa Rica: financiamiento del déficit de cuenta corriente. 1991-2003(porcentajes)


■ La carga tributaria es insuficiente.La atención de las demandas enáreas como infraestructura y deudapública -y en otras como educación ysalud- reclama recursos económicosque el Estado no tiene.

■ Los gastos ya ejecutados que se fi-nanciaron con deuda pública repre-sentan el principal destino del gastopúblico actual. En general es posibledocumentar una creciente rigidezdel gasto público.

■ El considerable nivel de endeuda-miento interno y la presión que su ser-vicio ejerce sobre el gasto público, re-velan que no es posible continuarindefinidamente por el actual sendero.

■ No es posible encontrar formas demanejo de la deuda pública que pu-dieran tener impactos tan amplioscomo los que ya se utilizaron.

■ El financiamiento de la deuda redu-ce las posibilidades de inversión pú-blica y la calidad y cobertura de losservicios del Estado, crea incerti-dumbre sobre su solvencia y afectalas tasas de interés y la inflación.

El déficit fiscal: un resultado quehace más frágil la economía

Una disminución en el crecimiento delos ingresos del Gobierno Central en re-lación con los correspondientes al resto

del sector público no financiero (SPNF),al mismo tiempo que crecen los gastos, haredundado en un agravamiento casicrónico del déficit fiscal. Si bien elSPNF sigue presentando cifras positi-vas, tendencialmente estas han sidoinferiores y, en el 2003, poco significa-tivas (gráfico 3.34).

Por otra parte, los superávit delresto del SPNF -que se mantuvieronbastante estables durante los noventa,con excepción del año de crisis fiscalen 1994, que correspondió al cierre delBanco Anglo- empezaron a disminuiren 1999 y desde entonces han seguidouna tendencia decreciente.

En términos relativos el superávitdel resto del SPNF alcanzó un máximode 2,3% del PIB en 1991, y a partir deallí tendió a disminuir hasta casi anular-se. El déficit fiscal, que hasta 1993promedió un 2,4% del PIB, se exacerbóen 1994, cuando llegó a un 5,4%, paraluego mantenerse alrededor de un pro-medio ligeramente superior al 3,4%.

Las pérdidas del Banco Central79

han contribuido de manera muy signi-ficativa al volumen del déficit combina-do del sector público. En términos ge-nerales, los superávit que se hanpodido generar en el resto del SPNFbásicamente han sido anulados por esaspérdidas, en virtud de lo cual la tenden-

cia del déficit combinado es bastanteparecida a la del Gobierno Central.

Entre 1987 y 1993 el déficit fiscal seubicó entre 1,5% y 3,4%, mientras que apartir de mediados de los años noventaesa relación se mantuvo entre 2,2% y5,4%. Aún excluyendo ese valor extremo,durante de la última década se ha sobre-pasado el máximo del período 1987-1993en cuatro ocasiones (Hess, 2004b).

En el Noveno Informe se planteóque “un déficit fiscal reiterado, crecien-te y a un nivel importante es un síntomade problemas. Si al déficit se le agregaun mecanismo recurrente de financia-ción del Estado que presiona las tasasreales de interés y el margen de inter-mediación, que genera una distorsión afavor de la especulación financiera, endetrimento del estímulo a la produccióny propicia para la concentración de la ri-queza, el problema sobrepasa el ámbitode la solvencia para convertirse en unobstáculo al crecimiento y a la amplia-ción de las oportunidades para la pobla-ción. A su vez, el proceso de endeuda-miento puede llegar a generarsituaciones en las que la atención de ladeuda pública -intereses y amortiza-ción- sea el factor principal de “estruja-miento” del gasto público, así como dela calidad y cantidad de servicios públi-cos disponibles” (Programa Estado de

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Gobierno Central Resto del SPNF

Déficit combinado del sector público Pérdidas del Banco Central

Nota: Las barras por encima de cero corresponden a superávit.

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del Ministerio de Hacienda y el BCCR.

GRAFICO 3.34

Costa Rica: déficit fiscal del sector público combinado y suscomponentes, como porcentaje del PIB. 1989-2003

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

Fuente: BCCR.

GRAFICO 3.33

Costa Rica: cuasidinero enmoneda extranjera en relacióncon la liquidez total. 1987-2003


la Nación, 2003) Todos estos elementoshacen de la situación fiscal una fuentede vulnerabilidad mayor, tanto en tér-minos de estabilidad económica comode holgura política para atender las ex-pectativas nacionales.

La lenta evolución de los ingresos En los años noventa, la evolución de

la carga tributaria en Costa Rica fue másbien lenta, aunque el país experimentóun conjunto amplio de reformas fisca-les parciales, cinco tan solo en esa dé-cada80. La proporción que representanlos ingresos tributarios del GobiernoCentral con respecto al PIB pasó de11,01% en 1991 a 13,01% en el 2003. Siel indicador se calcula con base en losingresos del Gobierno General81, sinincluir la seguridad social, el cambiofue de 13,6% a 15,2%.

Las variaciones en el nivel de car-ga tributaria de los años 1995-1996 co-rresponden a medidas transitorias(1995) y a la aprobación de las leyes deJusticia y Ajuste Tributarios (1996), re-formas fiscales típicas del primer añode una Administración. Por su parte,la importante reducción de 1999 noobedece a una menor recaudación (dehecho en ese período los ingresos tri-butarios crecieron un 18,5%), sino alelevado crecimiento del PIB en el pri-mer año de operación de la empresaIntel, un 8%. Finalmente, en el 2001 loque se aprecia es el efecto de una me-dida especial que adelantó la fecha derecaudación de impuestos, por lo queel incremento no era repetible. En losúltimos dos años hay que anotar unmodesto efecto de la Ley de Contin-gencia Fiscal, así como un aumento enla recaudación del impuesto selectivolos combustibles, como consecuenciadel alza en los precios de los hidrocar-buros (gráfico 3.35).

Si a los ingresos tributarios se su-man los pagos correspondientes a lascuotas de la seguridad social, la cargasube aproximadamente dos puntosporcentuales. Es notable la importan-cia relativa de este componente y sudinámica en estos años, tema que seexamina detalladamente en el capítulo2 de este Informe.

Al analizar la composición de los

ingresos tributarios se puede notaruna gran dependencia de los impues-tos indirectos, lo que explica -dado unritmo de inflación bastante estable- lacongruencia de la recaudación con laactividad económica. Sin embargo, seobserva una tendencia al aumento enla proporción de los impuestos direc-tos: el impuesto sobre la renta pasó derepresentar el 12,07% de la recauda-ción total en 1991, al 23,5% en el 2003(gráfico 3.36).

Por su parte, los impuestos al co-mercio exterior han disminuido su pe-so, como resultado de la desgravaciónarancelaria. Durante el período 1994-2003, los tributos totales sobre lastransacciones externas (aduanas, de-rechos de exportación) decrecieron un15% en términos nominales al año, encomparación con casi un 20% de creci-miento de los impuestos a las transac-ciones internas (renta, ventas, consu-mo, etc.). Es decir, en los años másrecientes el incremento en la escala olas tasas sobre las transacciones inter-nas no ha sido suficiente para compen-sar la disminución en los ingresos ge-nerados por los impuestos a lastransacciones externas (Hess, 2004b).

Es factible que el aumento en losimpuestos directos -que nominalmen-te sería un paso hacia un régimen másprogresivo- se haya cargado sobreaquellas fuentes de ingreso que no son

fácilmente susceptibles de evasión82,como las planillas salariales o la ma-yor parte de los ingresos provenientesdel ejercicio de las profesionesliberales. El modo que ha asumido lacompensación de pérdidas de ingresosugiere que queda bastante espaciopara generar recursos considerablesmediante esfuerzos en el área de laeficiencia en la recaudación, mante-niendo o aumentando en forma pro-gresiva las tasas vigentes, especial-mente en relación con las utilidadesde las empresas (de todos los secto-res), los ingresos personales y las ren-tas financieras que no aparecen enplanillas o en contratos de servicios(Hess, 2004b).

En todo caso, el resultado final deesta dinámica ha sido una carga tribu-taria con una tímida tendencia al au-mento, que, en el transcurso de casidécada y media, solo creció de 11% a13%, una de las más bajas de AméricaLatina. Es claro que ninguna nación halogrado transitar por la senda del desa-rrollo de manera sostenida, o mejoradosus niveles de competitividad, sin inver-siones públicas adecuadamente finan-ciadas con tributos o -lo que no es apli-cable a Costa Rica- a través de rentas.En este sentido cobra relevancia la dis-cusión sobre el nivel de la carga tributa-ria y su relación con el desarrollo de lospaíses (recuadro 3.8).

7%

8%

9%

10%

11%

12%

13%

14%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Carga tributaria Promedio

Fuente: Memorias Anuales de la CGR y el BCCR.

GRAFICO 3.35

Costa Rica: evolución de la carga tributaria como porcentaje delPIB. 1991-2003


Gasto público, restricciones y algunos disparadores

El gasto del Gobierno Central re-presentó en el 2003 el 16,37% del PIB,poco más de un punto porcentual porencima del promedio de la década(15,29%), pero menor que en 1994 y2002. Estos últimos, por correspondera años electorales, muestran el efectodel ciclo político en las finanzas públi-cas, el cual no operó en 1998 (gráfico3.37). En general, el crecimientopromedio del gasto público ha dismi-nuido; entre 1985 y 1995 la tasa fue de25,75%, en tanto que para el período1995-2003 bajó a 17,11%. El año 1994constituye, sin lugar a dudas, el peorde las dos últimas décadas, como con-secuencia de las pérdidas que asumióel Gobierno por la quiebra del BancoAnglo. Ese año el gasto creció a una ta-sa de 45,5% (para más información so-bre este tema, consúltese el SegundoInforme: Proyecto Estado de la Na-ción, 1996).

La evolución de los componentesdel gasto se puede describir desdevarias perspectivas. Empezando con ladistribución entre gastos corrientes yde capital, se nota un fuerte sesgohacia los primeros, que en los últimosquince años han representado en pro-medio el 68% del gasto total del Go-bierno. Por su parte los de capital ab-sorben en promedio el 10%, pero conuna tendencia a la baja que se explica

por la importancia que cobra el pagode intereses de la deuda pública. Estacaracterística de la composición delgasto público durante el período deajuste estructural ha sido señaladareiteradamente, y una de sus principa-les consecuencias ha sido la imposibi-lidad del Estado costarricense para fi-nanciar, al menos en forma autónoma,procesos de formación de capital pú-blico sostenidos y significativos83

(Hess, 2004b).Desde la óptica de la estructura

funcional del gasto del Gobierno Cen-tral, entre 1995 y el 2003 se observanalgunas variaciones. La primera y mássustancial es el crecimiento de los gas-tos de servicios financieros asociados

a la deuda pública. Esta variación esequivalente a cerca de 6 puntos por-centuales del PIB, pues pasó de 6,43%del PIB en 1995, a 12,57% en el 2003.

A su vez, los servicios sociales ycomunales se disminuyeron en térmi-nos de la estructura funcional, aunqueaumentaron en poco menos de 2 pun-tos porcentuales en relación con elPIB, sobre todo en educación y salud.Los servicios económicos se redujerontanto en su peso en el gasto funcionalcomo en relación con el PIB. La evo-lución del gasto social y su impacto so-bre el desarrollo nacional se analiza enel capítulo 2.

Considerando el objeto del gasto, al-gunos rubros que fueron caracterizados

Aduanas Renta Ventas Consumo Otros

1991 1994 2003

60%50%40%30%20%10%0%

Fuente: Compendio Estadístico.

GRAFICO 3.36

Costa Rica: estructuraporcentual de los ingresostotales del Gobierno Central.1991, 1994, 2003

RECUADRO 3.8

Carga tributaria y diferencias en el grado de desarrollo relativo delos países

El tema tributario y de financiamiento delEstado constituye un desafío fundamental pa-ra Costa Rica y el resto de los países centroa-mericanos, dada su estrecha relación con elcrecimiento económico y el desarrollo huma-no, así como por su impacto en la distribucióndel ingreso.

Al analizar un grupo de países de AméricaLatina y de la OCDE, utilizando el PIB per cá-pita en dólares, ajustado por el poder de pari-dad de compra, y el índice de desarrollo huma-no (IDH), la información sobre el tamañorelativo de la carga tributaria internacionalpermite llegar a dos conclusiones: primero,que existe una relación positiva entre cargatributaria y desarrollo y, segundo, que la cargatributaria costarricense, en el contexto inter-nacional, muestra un rezago de importancia,particularmente si no se considera en el análi-sis la seguridad social (CGR, 2002a).

Si se compara con los promedios interna-cionales, en 1999 la carga tributaria costarri-cense, en términos del PIB oficial, se ubicabamuy por debajo de la mediana de la OCDE.También estaba por debajo de Uruguay, el paíslatinoamericano con mayor contribución fiscalrelativa, pero tenía una magnitud similar a lade Chile, incluida la contribución a la seguri-dad social, y superior a la de México. La evi-dencia empírica corrobora las conclusiones sise valora la carga tributaria en relación con elIDH. El nivel alcanzado por Costa Rica en de-sarrollo humano requiere un mayor esfuerzofiscal, si se tiene en cuenta su sostenibilidaden el largo plazo.

Una muy importante conclusión de esteInforme es que, sin un nivel adecuado de in-versión en desarrollo humano y fortalezas ins-titucionales, no es posible construir siquieracrecimiento económico; también que la au-sencia de institucionalidad e inversión socialtermina por ser el peor de los negocios, al ge-nerar un círculo vicioso que incluye la baja in-versión en desarrollo humano, el conflicto so-cial agudo, guerra y destrucción decapacidades productivas.

Desde esta perspectiva, resulta interesan-te el estudio realizado por Agosín (ProyectoEstado de la Región-PNUD, 2003), en el cual,utilizando una muestra de 120 países, se esti-maron los montos “esperados” de carga tribu-taria y gastos públicos (como porcentaje delPIB) acordes con los niveles de distribucióndel ingreso y el PIB per cápita de las nacionescentroamericanas. Claramente en todos lospaíses del istmo la carga tributaria “esperada”resulta mayor que la “observada”. A la vez,puede notarse que la mayor discrepancia alrespecto se presenta en Costa Rica y las me-nores en Nicaragua y Honduras. Estos resulta-dos ofrecen elementos muy importantes yconcretos para la elaboración de políticas tri-butarias, de financiamiento del gasto y delgasto público en general, al mostrar el rezagode la carga tributaria y del gasto de Centroa-mérica en relación con su desarrollo relativo.

Fuente: Proyecto Estado de la Región-PNUD, 2003;CGR, 2002a.


como “disparadores” a mediados de losnoventa han modificado su ritmo decrecimiento. En efecto, los certificadosde abono tributario disminuyeron hastasu completa eliminación y las transfe-rencias a la educación superior se hanreducido como proporción del PIB. Pe-ro otros factores han generado presio-nes adicionales, como las remuneracio-nes y el gasto en pensiones a cuenta delPresupuesto Nacional. No obstante, elpago de intereses ha crecido a un rit-mo mayor, pasando de representar un15% a un 25% del gasto total entre1987 y 2003 (gráfico 3.38). Como se co-mentará, más adelante, esto tiene suorigen en el acelerado aumento del en-deudamiento público interno. Estoscomponentes se han catalogado como“rigideces”, en el sentido de que se su-pone que no existe mucho margen pa-ra modificar su nivel o estructura. Ca-be aclarar que hacer absoluta estacaracterización limita la búsqueda demayores fuentes de eficiencia omenores márgenes de redundancia, almismo tiempo que fuerza la totalidadde los ajustes hacia el lado de los in-gresos (Hess, 2004b).

Con respecto a la evolución de lossalarios reales y el empleo en el Go-bierno Central, mientras el número deplazas ha aumentado casi un 3% poraño, los salarios reales (descontandoinflación) lo han hecho a un ritmo de5,6% anual. Estos últimos muestranun incremento promedio bastantesuperior al número de plazas e inclusode la producción a precios constantes,especialmente a partir del período 1997-1998. Esto indica un crecimiento realpromedio y acumulado de más de 16%durante la década bajo análisis, mayorque el crecimiento vegetativo de lossalarios. Esto a su vez revela la existen-cia de factores automáticos de incremen-to de la planilla, aunque, como se discu-tirá en la siguiente sección, elcrecimiento real del pago de intereses esaún más acelerado.

Como se señaló en el apartado so-bre carga tributaria, en Costa Rica, pe-ro sobre todo en el resto de los paísescentroamericanos, se optó por la víade la contracción el gasto público paraenfrentar el problema de elevados

déficit fiscales. Esta fórmula tiene im-pactos que hoy recoge la región en tér-minos de estancamiento de la produc-tividad y los niveles de pobreza(recuadro 3.9).

Finalmente, en materia de gasto enaños recientes se han creado nuevosinstrumentos de organización y rendi-ción de cuentas y se sofisticó el marcolegal para la gestión del PresupuestoNacional, aunque todavía es débil-mente aplicado. En el Octavo Informe

se destacó la importancia de la apro-bación de la nueva Ley de Presupues-tos Públicos, como un marco generalpara la modernización de la gestiónpresupuestaria en Costa Rica, con ba-se en principios de eficiencia, eficacia,transparencia y rendición de cuentas.No obstante, en esa oportunidad se se-ñaló que ni el Ministerio de Haciendani el de Planificación habían remitidoa la Asamblea Legislativa ninguno delos nuevos informes previstos por la

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Porce

ntaje

del P

IB

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Tasa

de cr

ecim

iento

Porcentaje del PIB Crecimiento real


GRAFICO 3.37

Costa Rica: evolución del gasto de Gobierno Central. 1991-2003 (tasa de crecimiento real y porcentaje del PIB)

45%40%35%30%25%20%15%10% 5% 0%

1987 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20031988

Pago de intereses sobre deuda interna y externaTransferencias al sector privado

Salarios y contribuciones a la seguridad social

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda y la Secretaría Técnica de la Autoridad

Presupuestaria.

GRAFICO 3.38

Costa Rica: evolución de algunos “disparadores” del gasto de Gobierno Central. 1987-2003(porcentaje del total de gastos reconocidos)


Ley, alegando imposibilidad materialpara hacerlo (Proyecto Estado de laNación, 2002). La Contraloría Generalde la República, en su Memoria Anualdel 2002, realizó una evaluación positi-va del marco legal de la gestión presu-puestaria en el país -que comprende,además de la Ley de Presupuestos,otros instrumentos como la Ley dePlanificación Nacional, la Ley Generalde la Administración Pública y la LeyGeneral de Control Interno- pero sevio obligada a informar que en el 2002(CGR, 2003a), por segundo año conse-cutivo, el Ministerio de Hacienda no re-mitió los informes previstos por la Leyal cierre del ejercicio económico de ca-da año. En la Memoria del año 2003(CGR, 2004) la Contraloría reportó quelos informes previstos en la Ley 8131fueron remitidos por el Poder Ejecutivo,pero con serias deficiencias que impi-den emitir el dictamen previsto (incom-pletos, sin la información pertinente, sincumplir con los requisitos que estableceel reglamento de la Ley).

La deuda pública y su impactoen el “estrujamiento” del gasto

Durante la última década, la deudapública creció en términos absolutos yen dólares, aunque se mantuvo comoproporción del PIB (60%). Además hacambiado en su composición, con unpredominio en la deuda interna a par-tir de mediados de los noventa. Estacreció muy rápidamente en los diez úl-timos años, sobre todo en la primeraparte, y desaceleró su ritmo despuésde 1999. La deuda externa no ha sidoel mecanismo de endeudamientopreponderante, ni por su nivel ni porsu crecimiento, en el período descrito.

La dinámica de la deuda pública esun círculo vicioso, pues a este punto esnecesario recurrir a considerables ni-veles de captación simplemente paraenfrentar las obligaciones generadaspor el servicio de la propia deuda, pe-se a la introducción de importantesmejoras en lo que se refiere a condi-ciones financieras (plazos, tasas, ins-trumentos, moneda en la que está de-nominada). En esta exploración seevalúan estos cambios, que en generalhan sido favorables (Gutiérrez, 2004a).

El traslado de deuda interna a ex-terna tiene significativas consecuen-cias. Como resulta más que notable, elpago de intereses de deuda interna esmayor y creciente, aunque las renego-ciaciones y los cambios de instrumen-tos produjeron algún alivio a mediados

de la década de los noventa (1995-1997). La relación de intereses de deu-da interna/externa ha venido descen-diendo sistemáticamente desde 1997(gráfico 3.39).

En este contexto cabe preguntarsequién debe encarar el pago del endeu-

RECUADRO 3.9

Ajuste fiscal en Centroamérica: disminución del déficit víacontracción del gasto

Durante el período 1980-2000 en toda laregión centroamericana, con excepción de ElSalvador, se registró una baja significativa enel gasto per cápita del Gobierno Central. Es-ta disminución fue más pronunciada durantela “década perdida” de los ochenta, mientrasque en la siguiente década este indicadormostró una leve mejoría, aunque no suficien-te para volver a los niveles anteriores (Pro-yecto Estado de la Región-PNUD, 2003).

La fórmula de ataque a un elevado défi-cit fiscal fue la reducción del gasto por per-sona y no el incremento en los ingresos tri-butarios. En Costa Rica la contracción delgasto no fue la más profunda, ni su nivel de-cayó por debajo de otros países centroame-ricanos, salvo Panamá, que tuvo y tiene nive-les de gasto más elevados por persona.

La receta de disminuir el gasto públicono puede ser aplicada en general, ni a todoslos países, ni para todos los gastos. En parti-cular, en Costa Rica la reducción del gasto

por persona en educación, en los añosochenta, condujo a descensos en la cobertu-ra educativa que, junto con la caída en in-fraestructura, todavía se traducen en impac-tos como el estancamiento en laproductividad y en los niveles de pobreza.

El desarrollo es una conjunción com-pleja de condiciones y también de políticasque suponen actuaciones y actores públi-cos inteligentes. Si un país como Irlanda setomara como “modelo”, cosa recurrente enlas discusiones nacionales más recientes,entonces no solo se tendría que mencionarque esa nación redujo la tasa de impuestosobre la renta a corporaciones, que la car-ga tributaria de ese país es poco menos deldoble de la costarricense, y que su gastopúblico en educación por persona puedeser más de 5 veces mayor que el costarri-cense84.

Fuente: Proyecto Estado de la Región-PNUD, 2003.

CUADRO 3.27

Centroamérica: índice del gasto total real per cápita de los gobiernoscentrales. 1970-2000 (base El Salvador 1970=100)

Año Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua a/ Panamá

1970 264 100 123 102 148 4581975 399 139 149 164 275 6071980 660 213 264 261 340 8091985 330 252 169 251 469 6171990 359 126 90 143 106 4041995 476 207 120 142 115 4672000 499 231 165 168 141 560

a/ En Nicaragua se utilizaron los datos de 1991 en vez de los de 1990.

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL, 2001, del Banco Mundial, 2002 y UNDP, 2003.


damiento, la población actual o las fu-turas generaciones. En términos gene-rales, las condiciones financieras delendeudamiento externo (plazos mayo-res, transacciones en moneda interna-cional) trasladan su pago a la futurageneración. Por el contrario, los pla-zos más cortos del endeudamiento in-terno hacen que su pago recaiga sobrela actual generación.

Por este motivo, y dado el alto nivelde endeudamiento interno, la presiónque ejerce su servicio sobre el gasto pú-blico revela que no se puede continuarde manera indefinida, ni siquiera porun período relativamente corto, por elactual sendero. No es posible encontrarformas de manejo que pudieran tenerimpactos tan amplios como las que yase utilizaron. Muy importantes cambioslograron retrotraer la presión del servi-cio, como mayores plazos de colocacióny menores tasas de interés, pero pare-ciera que estas condiciones no puedenser mejoradas; no es posible hacer másde lo mismo. Una de las principales mo-dificaciones en las condiciones financie-ras de la contratación de la deuda inter-na la produjo la renegociación de plazosy la política para su ampliación (gráfico3.40). Para proyectar el manejo eficien-te de la deuda, hoy es necesario modifi-car su magnitud, a través de medidasfiscales como el aumento de la recauda-ción y su aplicación parcial a la reduc-ción de la deuda, o bien encontrarnuevos mecanismos para enfrentarla.

En este sentido, surge una interro-gante ¿cuánto margen de manejo setiene ahora?, ¿será tarde mañana? Dosaspectos que expresan vulnerabilidadadicional abonan en favor de la per-cepción de insostenibilidad: la deno-minación en moneda extranjera deporciones significativas de la deudainterna y la importancia relativa de lostenedores privados.

El gráfico 3.41 muestra la deuda in-terna según tenedores, de 1991 a 2003,en millones de dólares. A partir de 1997,su crecimiento ha estado asociado a unaampliación de los tenedores privados yun retiro de los públicos, excepto en elcaso de los bancos comerciales. Entre lostenedores públicos están los correspon-dientes a terceros, como son las reservas

a fondos de pensiones, esto es, recursosen manos de agentes públicos pero queson finalmente de tenedores privados.Así las cosas, un alivio de las presionesvía condonaciones de deuda no ofreceuna perspectiva de importancia. Ade-más, la tenencia predominante por partede actores privados resta holgura al ma-nejo de la deuda, en tanto no es posiblenegociar condonaciones, plazos y tasasen paquetes importantes, como sí suce-dió con las instituciones públicas.

Por su parte, la denominación de la

deuda en moneda extranjera o, simpli-ficando, la dolarización de la deuda,ha crecido de manera notable. Si bienla deuda externa ha perdido importan-cia, la denominación de la deuda in-terna en moneda extranjera tiene unfuerte peso relativo. Si la deuda públi-ca en moneda doméstica era un tercioen 1991, llegó a ser casi la mitad en1999 y alrededor del 44% en el 2003.

Si ambos asuntos (dolarización yampliación de colocaciones entretenedores privados) fueron parte de la

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

550

500

450

400

350

300

250

200

150

100

50

0

Intereses de la deuda interna Intereses de la deuda externa

Fuente: Memorias Anuales de la CGR, varios años.

GRAFICO 3.39

Costa Rica: intereses de las deudas interna y externa del sectorpúblico. 1984-2003 (millones de US$)

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

De 08 a30 días

De 31 a60 días

De 61 a90 días

De 91 a120 días

De 121 a180 días

De 181 a190 días

De 191 a240 días

De 141 a360 días

De 361 a720 días

De 721 a1440 días

De 1441 amás días

1995 2003

Fuente: Ministerio de Hacienda.

GRAFICO 3.40

Costa Rica: deuda interna del Gobierno Central por plazos decolocación. 1995 y 2003 (porcentaje acumulado a diciembre)


solución, hoy es fácil identificar varia-dos escenarios que podrían convertirestas características en fuente de riesgoadicional. Por una parte, las previsionesde crecimiento de las tasas de interés in-ternacionales, más o menos inmediatas,tienden a señalar vulnerabilidadasociada al endeudamiento en monedaextranjera. Por otra parte, la ampliaciónde colocaciones entre tenedores priva-dos supone un “estrujamiento” adicionala la ya muy escasa disponibilidad de ca-pital de riesgo, o de inversión en activi-dades productivas del país.

Entonces, ¿la fórmula será la am-pliación del endeudamiento externo?Un manejo prudente de este endeuda-miento durante los noventa economizóel tener que aceptar condiciones de or-ganismos financieros internacionales,pero, en un escenario de crecimientode las tasas de interés, su expansión enel futuro no necesariamente garantizauna situación de servicio favorable, almenos no tanto como en la actualidad,particularmente porque ya no se tieneopción a los préstamos concesionales.Después de todo, el vistazo a princi-pios de los años ochenta, recuerda locomplejo que puede resultar un endu-recimiento de las condiciones financie-ras, en un marco de precios altos delpetróleo (Gutiérrez, 2004a).

A esta consideración convieneagregar una última sobre lo que el paísha sacrificado hasta ahora. En estesentido, es pertinente la apreciaciónplanteada en el Noveno Informe: “Encuanto a la sostenibilidad, un resulta-do a destacar es la fragilidad de la po-sición fiscal, documentada por un aná-lisis detallado de la deuda pública, suservicio y el consiguiente estrujamien-to del gasto público, así como por unareducción relativa del empleo públicoen el largo plazo. Cabe recordar que sereseñaron también, especialmente enel Octavo Informe, crecientes signosde deterioro de la calidad de la gestiónpública, y de manera más general, encuanto al deterioro de la capacidad demuchas instituciones públicas paraejecutar, si no con eficiencia, al menoscon eficacia, las tareas que la sociedadles ha encomendado”. Esta presiónpuede apreciarse en el gráfico 3.42,

que muestra la relación entre el servi-cio de la deuda y los gastos totales delGobierno de la República en el largoplazo (1980-2003).

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Banco Central Bancos comerciales Sector público Sector privado Sector externo

Fuente: Ministerio de Hacienda y BCCR.

GRAFICO 3.41

Costa Rica: deuda pública interna por tipo de tenedor. 1991-2003 (millones de US$, al final de cada año)

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

40%

30%

20%

10%

0%

Deuda total Deuda interna Deuda externa

a/ Incluye intereses y amortizaciones.b/ Incluye ministerios, poderes de la República y sus instituciones adscritas.

Fuente: Memorias de la CGR, varios años.

GRAFICO 3.42

Costa Rica: servicio de la deuda pública totala/ respecto a losegresos totales del Gobierno de la Repúblicab/. 1980-2003

>> PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE EL TEMA DEUDA PÚBLICAVéase la ponencia ”La deuda pública”, Gutiérrez, M. 2004a,en el sitio www.estadonacion.or.cr.


La coordinación del capítulo estuvo inicialmente a

cargo de José Antonio Cordero, luego le correspondió

a Marcela Román, Miguel Gutiérrez y Jorge Vargas.

Anabelle Ulate, con el apoyo de Luis Diego Rojas,

preparó la ponencia sobre el sector externo, que

sirvió de base para la sección correspondiente. La

edición de este apartado fue realizada por José

Antonio Cordero, Marcela Román y Jorge Vargas.

Milagro Saborío procesó información sobre el sec-

tor real, que fue empleada por José Antonio Cor-

dero en la elaboración del documento de base pa-

ra la sección correspondiente. El apartado final

fue elaborado por Miguel Gutiérrez y Marcela Ro-

mán. Natalia Morales y Arianna Tristán recopila-

ron y reprocesaron información.

Hermann Hess preparó una ponencia sobre las finan-

zas públicas y el financiamiento de la educación, que

fue complementada por la recopilación de datos a

cargo de Arianna Tristán y una segunda ponencia

aportada por Miguel Gutiérrez. La elaboración final de

la sección fiscal estuvo a cargo de este último.

Miguel Gutiérrez elaboró la ponencia sobre deuda

pública, que sirvió de base para la sección fiscal.

José Angulo fue el autor del documento sobre el

sector financiero en que se basó la sección co-

rrespondiente. Antes, José Manuel Arias preparó

un texto inicial sobre el tema.

Jorge Vargas preparó una ponencia sobre la evo-

lución de las instituciones económicas, a partir de

la base de datos elaborada por Ronald Alfaro.

La verificación de las cifras estuvo a cargo de

Arianna Tristán, con el apoyo de Natalia Morales y

Elisa Sánchez. Max Goldberg y Alvaro Ramos par-

ticiparon en la búsqueda de información y la pre-

paración de cuadros y gráficos.

Un agradecimiento especial a Francisco de Paula

Gutiérrez, por sus valiosos aportes durante las se-

siones especiales de revisión y análisis del primer

avance del capítulo.

Los talleres de consulta se efectuaron los días 20

de mayo y 6 de setiembre de 2004. En ellos se

contó con la asistencia de las siguientes perso-

nas: Rodrigo Aguilar, Eduardo Alonso, José Eduar-

do Angulo, José Manuel Arias, Geovanny Barboza,

Jorge Brizuela, Marta Campos, Franklin Charpan-

tier, Jorge Chaves, Carlos Conejo, José Antonio

Cordero, José Echandi, Max Esquivel, Leonardo

Garnier, Olga Goldenberg, Miguel Gómez, Silvia

Avdenour, Hermann Hess, Gabriel Macaya, Kattia

Madrigal, Rodrigo Madrigal Nieto, Donald Miranda

M., Karen Montiel, Jaime Mora, Milagro Saborío,

Shirley Saborío, Olegario Sáenz, Magda Sánchez,

Pablo Sauma, Max Soto, Anabelle Ulate, Monica

Ulate, Leiner Vargas, Saúl Weisleder y Joyce

Zürcher.

Notas

1 De acuerdo con Rodrik (2003): ”a lo largo de las últimas cuatro

décadas pocos países, excepto por unos pocos de Asia del Este,

han convergido en forma sostenida hacia los niveles de ingreso

de los países ricos. La vasta mayoría de los crecimientos inicia-

les tienden a quedarse sin combustible después de un tiempo

(…) Por lo tanto, el crecimiento en el corto plazo no garantiza el

éxito en el largo plazo” (traducción libre). En el período 1970-

1980 colapsaron diferentes procesos aparentemente exitosos de

expansión económica, por efecto de la debilidad de las institu-

ciones para enfrentar situaciones de crisis y conflicto derivadas

de una situación internacional desfavorable.

2 Usualmente se considera que la estabilidad se alcanza cuan-

do se logran en forma sostenida tasas de inflación reducidas y

oscilaciones moderadas en el tipo de cambio, junto con niveles

apropiados de reservas monetarias internacionales. Aunque los

temas relacionados con el crecimiento económico sostenido y la

capacidad del sector público para invertir tienden a quedar fue-

ra de la noción de estabilidad, se incluyen en esta definición con

el fin de promover un uso más amplio de dicho concepto.

3 En los últimos cien años, la economía costarricense transitó

por diversos estilos de desarrollo. Antes de los años cincuenta

predominaba el énfasis en la agroexportación, en el cual los sec-

tores dinámicos eran principalmente los cultivos de banano y

café, y cuya limitación principal era la alta vulnerabilidad de la

economía a las fluctuaciones en los precios internacionales (Vi-

llasuso, 2000b; Rodríguez, 1998). Ante esta situación se gestaron

en círculos internacionales ideas que destacaban la importancia

de revertir el deterioro de los términos de intercambio median-

te el fomento de la industrialización (Bruton, 1998). Entre 1950 y

1980 Costa Rica evolucionó hacia un estilo de desarrollo basado

en la sustitución de importaciones, el cual implicaba un

“desarrollo hacia adentro”, en el que los países impulsarían la

industria doméstica mediante elevados niveles de protección

arancelaria y otros incentivos. Los años setenta son reconocidos

como la época del “Estado Empresario” (Sojo, 1984). En la déca-

da de los ochenta se gestó una fuerte crítica a la estrategia de

sustitución de importaciones, por implicar una política macroe-

conómica insostenible (Rodríguez et al. 2004) o por generar fac-

tores políticos que entrababan el desarrollo: lo que Lizano bau-

tizó como el modelo de “gremialismo, paternalismo y

populismo” (Lizano, 1999). Luego vino el período de la “crisis” a

principios de los ochenta y, finalmente el “modelo liberal”, el

cual se adoptó parcialmente desde entonces hasta el presente.

4 Esta sección introductoria toma ideas del trabajo de revisión

bibliográfica elaborado por Karol Acón para el Décimo Informe

(Acón, 2004).

5 La base de datos antes citada contabiliza las entidades públi-

cas creadas por una ley aprobada en la Asamblea Legislativa.

Por tanto, para el período 1970-1979 hay un subregistro de

entidades públicas, pues las empresas adquiridas o fundadas

por la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA) eran

entidades de propiedad pública, pero que no fueron establecidas

por una ley (Sojo, 1984; Vega, M., 1982). En la base de datos y en los

cuadros de esta sección, CODESA cuenta solo por una entidad.

6 A este respecto el Sétimo informe indicó: “el grado de concen-

tración en varios mercados en los que participan agentes priva-

dos es sumamente alto, y no sólo carece el Estado de mecanis-

mos adecuados para promover la competencia, y en su caso

impedir fusiones que generan poder sustancial de mercado, si-

no que en varios casos el monopolio es el resultado directo de

la acción estatal. De la misma manera, el Estado se ha reservado

como monopolios varios mercados en los que no solo no existe

un monopolio natural, sino que más bien se requiere una gran

diligencia represiva para impedir la competencia. Tal es el caso

de los seguros, la telefonía de larga distancia y el acceso a la In-

ternet. Finalmente, las cooperativas están explícitamente fuera

del ámbito de acción de la Comisión de Promoción de la Compe-

tencia, y pueden realizar, sin violentar el marco legal vigente,

prácticas restrictivas que serían ilegales para cualquier otra

empresa” (Proyecto Estado de la Nación, 2001).

7 Villasuso (2003a), por ejemplo, indica que el aumento de las

exportaciones está explicado fundamentalmente por el creci-

miento de las zonas francas y, en particular, por la llegada de la

empresa Intel. Por su parte, Fallas (2003), opina que: “las expor-

taciones totales, sin incluir las zonas francas, alcanzaban un te-

cho alrededor de los 300 millones de dólares en los meses de

marzo y abril de 1998. A partir de ese momento, la tendencia es

hacia el estancamiento y/o leve reducción”.

8 El impacto sobre el bienestar que resulta de un incremento

en las importaciones es un tema arduamente debatido y sobre

el que no existe en este momento un acuerdo claro. Por una par-

te, se argumenta que un mayor nivel de importaciones puede

provocar una mayor presión competitiva sobre la producción

nacional y, eventualmente, conducir a la contracción del sector

empresarial nacional. El resultado podría ser un mayor nivel de

desempleo en estos sectores, el cual no sería absorbido por

otros sectores de la economía. Por otra parte, un grupo más

sesgado hacia las bondades del libre comercio argumenta que

un mayor nivel de importaciones de bienes de consumo aumen-

taría el bienestar de la población, como resultado de la existen-

cia de mayores opciones y oportunidades de consumo a un me-

nor precio. Sobre este último punto Villasuso (2003a), plantea:


“Es cierto que se redujeron los aranceles y aumentaron las im-

portaciones, pero no es cierto que el consumidor se haya bene-

ficiado. Los que más se han beneficiado han sido los importado-

res, pues traen productos que siguen vendiendo a precios

similares, obteniendo mayores ganancias” .

9 Para una descripción más detallada de la estructura dual de

algunas economías veáse, por ejemplo, Singer, 1950. Informa-

ción cuantitativa sobre vinculación de la zona franca con el res-

to de la economía se presenta en Cordero, 2000.

10 Consúltese por ejemplo, Villasuso, 2003a y Fallas, 2003.

11 La suma de los aportes individuales (7,4, 3,6, 2,7, y 0,2) debe

ser igual a la tasa de crecimiento de la demanda global (en es-

te caso 14%).

12 En este tema, cabe mencionar los aportes más recientes de

Taylor (1991 y 2003), Bacha (1990) y Chenery y Bruno (1962), quie-

nes enfatizan la importancia de las brechas externas en la de-

terminación del ritmo de crecimiento económico. Otro trabajo

interesante es el de McCombie y Thirlwall (1994) en el cual se se-

ñala que existe una alta correlación entre el crecimiento de la

producción en algunos países, y el cociente entre la tasa de cre-

cimiento de las exportaciones y la elasticidad-ingreso de la de-

manda por importaciones.

13 La expansión en esta actividad ha sido impulsada especial-

mente por el crecimiento de las telecomunicaciones.

14 La industria turística tiene tres amenazas que enfrentar, si el

país quiere consolidar esta actividad como una de las más impor-

tantes generadoras de contribuciones a la economía nacional y de

oportunidades para la población: a) la degradación de los recursos

naturales, que se encuentran amenazados por la contaminación, el

desarrollo urbano no planificado, la explotación ilegal de los bos-

ques y el no pago a los propietarios privados por los terrenos que

han sido incorporados a los parques nacionales, b) el riesgo de

convertir el sector de turismo gourmet en uno de turismo “gené-

rico”, y c) el hecho de que la bien merecida reputación de Costa Ri-

ca como un destino familiar podría verse muy perjudicada por la

creciente e indeseable imagen del país como destino de turismo

sexual y de apuestas (Programa Estado de la Nación, 2003).

15 En el año 2000, el INEC ajustó los factores de expansión de

las Encuestas de Hogares según los resultados del Censo de Po-

blación del mismo año, y cambió la categorización de las ramas

de actividad con la nueva clasificación Industrial Internacional

Uniforme de Actividades Económicas (CIIU-REV3). Este cambio

metodológico hace que las estimaciones de las encuestas publi-

cadas antes de 2000 no sean comparables con las realizadas

después de ese año. Por tanto, en este análisis se utilizan las es-

timaciones de las Encuestas de Hogares con el ajuste en los fac-

tores de expansión basado en Sauma, 2003. Además, la clasifi-

cación de ramas y ocupaciones de la encuesta de 2003 se

adapta a la que se empleaba antes de 2000.

16 Debe tenerse en cuenta que los indicadores calculados a

partir de las Encuestas de Hogares tienden a subestimar la tasa

de participación de las mujeres, ya que no captan las labores que

éstas realizan para autoconsumo, trueque y trabajo doméstico.

17 Según datos de CEPAL (2004), considerando solo las zonas

urbanas, Costa Rica tiene la tercera tasa de participación feme-

nina más baja entre 18 países de América Latina, con un 46%.

Solo Chile y México tienen tasas menores (42% y 45%, respec-

tivamente). Las tasas más altas las presentan Guatemala (58%),

Bolivia, Colombia y Paraguay (todos con 57%).

18 El sector informal incluye el conjunto de actividades pro-

ductivas no agropecuarias de baja productividad, el cual es re-

sultado, principalmente, de las bajas dotaciones de capital hu-

mano y físico. Se consideran ocupados en actividades de baja

productividad o informales no agropecuarios los trabajadores

por cuenta propia (excluidos los que tienen al menos un año de

educación superior), los trabajadores en microempresas (asala-

riados privados y patronos en empresas de cinco empleados o

menos, excluyendo en ambos casos a aquellos con educación

superior), los trabajadores familiares no remunerados y el ser-

vicio doméstico. Las actividades agropecuarias se consideran

en otra categoría y todos los demás trabajadores no agropecua-

rios constituyen el sector formal (Sauma, 2003).

19 Por ejemplo, la población de 20 a 29 años tenía una tasa de

desempleo abierto de 6,5% en 1994 y de 12,0% en 2003. En 1994,

para los que tenían más de once años de escolaridad esta tasa

era del 5,1%, mientras que para quienes tenían once años o me-

nos la tasa era del 7,0%. En 2003, entre los que tenían más de

once años de escolaridad la tasa de desempleo abierto era del

6,1% y entre los que tenían once años o menos era del 15,3%.

20 Considerando a los asalariados de 1990, mientras el 57,1%

de los hombres tenía primaria o menos, entre las mujeres un

33,6% correspondía a ese nivel educativo; no obstante, para el

2003 el 45,9% de los hombres tenía primaria o menos y sola-

mente el 20,8% de las mujeres asalariadas se ubicaba en ese ni-

vel. Considerando a quienes tenían secundaria completa o me-

nos, el 87,2% de los hombres y el 72,3% de las mujeres

mostraban esa condición. Para el 2003, mientras el 79,6% de los

hombres tenía esos niveles, en las mujeres era solo el 58,8%.

21 Para este análisis se emplea la variable “ingreso en ocupa-

ción principal” incluida en las Encuestas de Hogares, la cual es

mensual y para el período de referencia (julio de cada año); se

calcula por sexo, niveles de educación y ramas de actividad. No

se utiliza el salario por hora, porque la variable “horas trabaja-

das” incluida en las Encuestas de Hogares presenta problemas

de captación. No obstante, otros estudios han mostrado que

cuando se usa el ingreso por hora, las brechas salariales entre

hombres y mujeres prácticamente desaparecen y, en algunos

casos, los salarios promedio de las mujeres son mayores que los

de los hombres (Jiménez y Morales, 2004 y Proyecto Estado de

la Nación, 2002).

22 Es importante señalar que, en números absolutos, los tra-

bajadores con más de secundaria completa son muy similares

por sexo. En 1990 había 50.000 hombres y 43.000 mujeres con

ese nivel y en 2003 había 125.000 personas, tanto en hombres

como en mujeres.

23 Para más detalle sobre políticas de promoción de activida-

des productivas, véase el capítulo 3 del Noveno Informe (Pro-

grama Estado de la Nación, 2003). En el caso de las PYME es im-

portante destacar la aprobación de la Ley 8262 y su reglamento,

así como las iniciativas de financiamiento a pequeñas y media-

nas empresas desarrolladas por el Banco Popular y de Desarro-

llo Comunal y el Banco Nacional.

24 El Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998 determinó que

“parte fundamental de la reforma del sector comercio implica-

ría un proceso de reforma institucional, el cual condujera a la

redefinición del rol estratégico de las entidades públicas res-

ponsables de la conducción del sector, y que sería prioritario

dotar al Ministerio de Comercio Exterior de una ley efectiva en-

tre los diferentes actores involucrados directa o indirectamente

en este campo” (MIDEPLAN, 1995).

25 La Ley 8056 establece la obligación de coordinar entre las

instancias de Gobierno y crea la Comisión Interministerial de

Carácter Consultivo dentro de COMEX. Esta Comisión está cons-

tituida por representantes de los ministerios de Economía, In-

dustria y Comercio, Agricultura y Ganadería, Hacienda, Salud y

Comercio Exterior, este último encargado de la coordinación. Su

objetivo es servir como instancia formal de coordinación entre

las instituciones públicas involucradas en el cumplimiento de

los derechos y obligaciones del país, que se establecen en los

acuerdos comerciales suscritos a nivel internacional.

26 La Ley 8056 establece condiciones y obligaciones específi-

cas a los negociadores internacionales, ya sea como funcionarios

públicos de confianza, o como profesionales contratados median-

te convenios de cooperación con otras entidades públicas.

27 La ley 8056 crea y especifica las funciones de la Dirección

de Aplicación de Acuerdos Comerciales Internacionales (DACI),

oficina que tiene a su cargo “la verificación del cumplimiento,

tanto por parte del Gobierno de Costa Rica, como por parte de

los gobiernos de sus socios comerciales, de todas las obligacio-

nes derivadas de los tratados, acuerdos y demás instrumentos

comerciales o de inversión bilaterales, regionales o multilatera-

les, suscritos por el país, actuando de oficio o por denuncia. Es-

ta Dirección también tendrá a su cargo la evaluación periódica

de la aplicación de dichos tratados y acuerdos, tanto en térmi-

nos económicos como jurídicos”.

28 PROCOMER es una “entidad pública de carácter no estatal”

dirigida por una Junta Directiva que está compuesta por el Mi-

nistro de Comercio Exterior, tres miembros nombrados por el

Consejo de Gobierno, los presidentes de la Cámara de Indus-

trias, la Cámara de Comercio, la Cámara de Agricultura y la


Cámara de Exportadores, y un representante de los pequeños y

medianos exportadores escogido por el Consejo de Gobierno de

una terna enviada por la UCCAEP (Ley 7638, capítulo 2). Su finan-

ciamiento proviene de un aporte inicial del Estado, contribucio-

nes obligatorias de los sectores exportadores e importadores

por cada declaración aduanera y un pago por derecho de uso de

las empresas del régimen de zonas francas, todos los cuales son

recaudados directamente por PROCOMER (Ley 7638, capítulo 2).

29 “Los incentivos más importantes, tanto para el estableci-

miento de las firmas transnacionales en el país como para la

promoción de las exportaciones, son brindados bajo el régimen

de zonas francas, el cual ha tenido un papel protagonista en la

atracción de inversión directa. Algunos de estos incentivos son

la exención del pago de todo tributo y derecho consular sobre la

importación de materias primas o maquinaria; la exención de to-

do tributo asociado con la exportación o reexportación de pro-

ductos; la exención por un período de diez años del pago de im-

puestos sobre el capital y el activo neto, así como del impuesto

territorial y el impuesto de traspaso de bienes inmuebles; la exen-

ción del impuesto de ventas y consumo sobre las compras de bie-

nes y servicios; la exención de todo tributo sobre las remesas al ex-

tranjero; exención de todos los tributos a las utilidades, así como a

los dividendos abonados a los accionistas de acuerdo con ciertas

diferenciaciones; las empresas que se establezcan en zonas fran-

cas ubicadas en zonas de menor desarrollo relativo, tendrán dere-

cho a recibir una bonificación equivalente al 10% de la suma paga-

da por salarios durante el año inmediato anterior, una vez

deducido el monto pagado a la Caja Costarricense de Seguro Social

sobre esos salarios y conforme a la certificación de la planilla re-

portada a la Caja. El beneficio se otorgará por cinco años y decre-

cerá dos puntos porcentuales hasta su liquidación en el último año;

asistencia para la capacitación: empresas ubicadas en zonas de

menor desarrollo relativo tendrán derecho a recibir asistencia pa-

ra el entrenamiento de empleados y trámites aduaneros simplifica-

dos” (BCCR, 2002c).

30 Más referencias en

http//www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm.

31 De acuerdo con los convenios planeados y en curso de ne-

gociación, la OMC proyecta que para el año 2005 los tratados co-

merciales regionales vigentes podrían llegar a trescientos.

32 Los tratados de inversión son “principalmente instrumentos

que protegen al inversionista”, mientras que los tratados de do-

ble imposición son “principalmente instrumentos para abocarse

a la asignación de ingresos imponibles, incluyendo la reducción

de la incidencia de la doble imposición.” (UNCTAD, 2003b). Me-

diante estos tratados los países han modificado su legislación

relacionada con la inversión extranjera y han establecido agen-

cias promotoras de inversión.

33 Los tratados de doble imposición son convenios por medio

de los cuales los países renuncian a cobrar el impuesto de renta

a una persona física o jurídica si ésta ha tributado en el otro país

signatario. Para una definición más precisa consúltese la página

117 del Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroa-

mérica y Panamá (Proyecto Estado de la Región-PNUD, 2003).

34 En el 2002 Brasil tenía 34 (71%) tratados de doble imposi-

ción y 14 (29%) tratados bilaterales de inversión, mientras Méxi-

co tenía 34 (70%) y 15 (30%), respectivamente. Si bien la compo-

sición ha variado en favor de los tratados bilaterales, ambos

países siguen teniendo una estructura parecida a la de América

del Norte en el 2002, a saber, 80% tratados de doble imposición

y 20% tratados bilaterales.

35 Es importante señalar que en el PIB se incluyen las expor-

taciones de las zonas francas, lo que reduce aún más el indica-

dor de apertura del resto de los sectores productivos. Si se ex-

cluyen del PIB las exportaciones de las zonas francas, el grado

de apertura de estos sectores cae por debajo del nivel observa-

do en 1991, pero lo recupera a partir del año 2001.

36 Si se toma lo que representa el comercio con Centroaméri-

ca en un año específico y se le resta lo que representaba en 1991,

esta región perdió 0,88 puntos porcentuales en promedio duran-

te el período 1997-2003. Guatemala es el país centroamericano

con el que (en promedio) se tiene un mayor comercio, entre un

2,32% y un 3,33% del comercio total. Sin embargo, debe destacar-

se que, aunque en menos de un punto (0,53 entre 1997 y el 2003),

este ha venido perdiendo importancia relativa (junto con El Salva-

dor), especialmente a partir de 1997. El país centroamericano con

el que en promedio se tiene el menor comercio es Honduras.

37 El índice de Hirschmann es calculado por la UNCTAD obte-

niendo la suma (elevada al cuadrado) de las participaciones de to-

dos los productos exportados en las exportaciones totales del país.

38 Las utilidades reinvertidas constituyen un pasivo con no re-

sidentes que forma parte de la inversión extranjera directa.

39 En el sector servicios la información sobre destino de la in-

versión directa extranjera debe ser analizada con precaución.

Las cifras reflejan el nuevo comportamiento de las empresas

transnacionales denominado business outsourcing process

(BOP), el cual está relacionado con el establecimiento de centros

de interacción con los clientes a escala mundial, servicios de con-

tabilidad, transcripción de datos, entre otros (UNCTAD, 2003a).

40 Los ejemplos específicos están tomados de BCCR, 2004a.

41 Los capitales salvadoreño y venezolano aprovecharon el di-

namismo de la actividad inmobiliaria local con inversiones reali-

zadas en el 2003 en centros y tiendas comerciales. Por otro la-

do, el capital mexicano se ha concentrado en la industria

alimentaria y de materiales para la construcción (BCCR, 2004a).

42 El peso de la IED en la formación bruta de capital fijo en

Costa Rica fue inferior en la mayor parte del período a la de

exitosos países asiáticos como Singapur, Tailandia, Corea, y

superior a la de naciones asiáticas más grandes como la India y

China (Ulate, 2004).

43 El índice de ventaja comparativa revelada muestra la rela-

ción entre la participación relativa del grupo de productos en el

total de exportaciones del país, versus la participación de ese

grupo de productos en el comercio mundial.

44 “La presencia del sector público en el sector financiero

costarricense es enorme y no sólo es porque hay banca pública,

sino porque el Estado está como administrador o como dueño

de una gran cantidad de actividades financieras (...) En Costa Ri-

ca, los bancos públicos representan más o menos el 60% de los

activos del sistema bancario total. Esto es una cosa impresio-

nante, 60% es un porcentaje altísimo comparado con cualquier

promedio regional o incluso mundial” (De la Torre, s.f.).

45 “Eso también salta a la vista, porque en ese sentido Costa Ri-

ca se parece a Guatemala, al Ecuador, pero no a muchos otros paí-

ses donde los residentes reciben servicios de depósito y servicios

de crédito a través de entidades que no tienen licencia costarricen-

se (...) En la mayor parte de los países como Chile o Brasil o Colom-

bia o México, para poder captar depósitos de residentes, las entida-

des necesitan una licencia en la jurisdicción” (De la Torre, s.f.).

46 La transformación en la estructura del crédito a través del

tiempo se evidencia en el crecimiento de la categoría “otros

créditos” y en la dificultad o imposibilidad para desagregar di-

cha categoría, principalmente en años recientes.

47 “Poco a poco empiezan a nivelarse los terrenos cada vez

más y lo que está pasando ahora, en mi opinión, es que la ban-

ca pública y la banca privada están compitiendo directamente

en nichos de mercado comunes (...). Uno lo ve de varias mane-

ras, pero quizá la más obvia es ver la manera tan fuerte como la

banca comercial pública ha entrado en el mercado de interme-

diación de dólares” (De la Torre, s.f.).

48 “Lo que uno ve es que de los bancos privados, más o me-

nos el 65% de los préstamos de los bancos privados son en dó-

lares. La proporción es mucho más baja en la banca pública, pe-

ro está subiendo. Una parte importante de la banca pública es

en dólares, sin embargo, en la banca pública, esencialmente in-

termedia en colones y la banca privada mayormente intermedia

en dólares. Esta segmentación también es otro fenómeno que

tampoco va a durar mucho, me parece a mí, porque está crean-

do acciones de competencia” (De la Torre, s.f.).

49 “El sistema financiero costarricense se ha quedado rezaga-

do en relación con sistemas financieros de otros países que tie-

nen una mejor capacidad de identificar, de medir, de evaluar, de

saber hacerle frente a distintos tipos de riesgos” (González, s.f.).

50 El sector bancario también ha experimentado una reduc-

ción en el número total de operadores, el cual pasó de 25 a 15

bancos privados.

51 La concentración en el Estado no se da únicamente en tér-

minos de la naturaleza de los intermediarios; también se refleja

en el tipo de instrumentos en que se colocan los fondos, donde

las concentraciones en papel de emisores públicos se ubica en

niveles del 90%. Ello propició una directriz para que, al año

2015, la concentración de los fondos de pensiones no supere el

50% en papel del BCCR y el Ministerio de Hacienda, lo cual plan-

tea un nuevo reto: aprender a invertir en nuevos instrumentos

locales del sector privado, como la titularización de flujos para

proyectos de infraestructura y concesiones, o colocar parte de

los fondos en el exterior.

52 Delgado (2000) reporta que, a partir de 1976, el 7% de los

depósitos a la vista en las secciones comerciales de los bancos

y el 10% de las captaciones en las secciones financieras de los

bancos y de las entidades financieras no bancarias, debían des-

tinarse a la adquisición de bonos del Gobierno. En 1985 se elimi-

nó el uso del encaje con propósitos fiscales.

53 Por ejemplo, la Ley de Modernización del Sistema Financie-

ro, de 1988.

54 Ley 7558, publicada en el Alcance nº 55 a La Gaceta nº 225 ,

del 27 noviembre de 1995.

55 Esta reducción de la tasa de interés también estuvo apoya-

da por la ausencia del Ministerio de Hacienda en la subasta con-

junta entre mayo y junio de 2003 (BCCR, 2003b) y por los bajos

intereses en los mercados internacionales.

56 “En cambio en dólares pareciera que la información que te-

nemos es a la inversa: que los márgenes más bien son muy ba-

jos porque no están reflejando los riesgos de la dolarización de

algunas operaciones con clientes que no perciben ingresos en

esa divisa” (Bolaños, 2003).

57 Aunque aquí no se presenta la información, debe mencio-

narse que la tasa de rendimiento sobre el patrimonio de los ban-

cos de Costa Rica también es superior a la prevaleciente en los

bancos de los restantes países de Centroamérica, incluida Panamá.

58 En este trabajo se entiende ahorro financiero como la su-

ma de los fondos destinados a inversión en depósitos de ahorro,

depósitos a plazo, certificados de inversión (tanto en colones

como en moneda extranjera), bonos deuda interna y bonos de esta-

bilización monetaria. Esta noción fue tomada de Naranjo y Zúñiga

(1990). El mismo enfoque fue utilizado por Vargas y Picado (1994).

59 “Buena parte de los temas señalados como prioritarios en

esta sección fueron abordados en sus presentaciones por ex-

pertos locales e internacionales en el seminario “El futuro de la

reforma financiera en Costa Rica”, realizado por la Academia de

Centroamérica el 3 de diciembre del 2003. Cualquier error de

transcripción o apreciación es responsabilidad absoluta del

autor” (Angulo, 2004).

60 La evidencia empírica es concluyente en cuanto a la eleva-

da correlación que existe entre el grado de desarrollo de los sis-

temas financieros y los niveles de crecimiento y bienestar de los

países. El sector financiero ya no se visualiza como un simple

instrumento que transforma depósitos en crédito. De acuerdo

con Stiglitz (1998b), dicho sistema es concebido como el cerebro

de la economía, el lugar donde se acumula información esencial

para llevar a cabo el proceso productivo, donde se detectan las

nuevas oportunidades y las actividades en decadencia, donde se

acumula información relevante sobre los riesgos, sobre los deudo-

res y de donde se envían las señales al resto del sistema. Por tan-

to, cuando el sistema financiero no es eficiente, gran parte de este

capital social se subutiliza o se desperdicia y ello afecta principal-

mente a las pequeñas empresas y los nuevos emprendedores.

61 En general, la eliminación de controles de carácter discre-

cional por parte del Banco Central, especialmente de instrumen-

tos de control directo (topes de cartera y fijación de tasas de in-

terés), generó un mayor espacio para el control sobre la oferta

monetaria por medio de las operaciones de mercado abierto. Esta

modificación señala un cambio en el mecanismo seleccionado para

controlar la oferta monetaria, hacia el uso de los agregados mone-

tarios como el instrumento de control, permitiendo así que se ajus-

te la tasa de interés para aclarar el mercado monetario.

62 La mayor estabilidad se manifiesta en una menor desvia-

ción estándar de la inflación.

63 Estos países fueron Brasil, Haití, Jamaica, Paraguay, Repú-

blica Dominicana, Uruguay y Venezuela (CEPAL, 2004a).

64 Dornbusch (1997) plantea que en algunos países subdesa-

rrollados “la inflación se ha tomado demasiado en serio”. Luego

apunta que la lección de la crisis del peso mexicano es que la in-

sistencia en controlar la inflación (cuando esta no era, en reali-

dad, un problema serio) “resultó en una experiencia demasiado

costosa”. Por su parte, Taylor (1998) sugiere que a algunos paí-

ses se les “vendió la idea” de que el control de la inflación es el ob-

jetivo más importante de la política macroeconómica, lo cual condu-

jo a una fuerte sobrevaluación de la moneda. Esta sobrevaluación

generó una apreciación del tipo de cambio real y promovió el endeu-

damiento en moneda extranjera, situaciones que en conjunto contri-

buyeron a precipitar la aparición de severas crisis financieras y de

balanza de pagos en los países del Cono Sur y en Asia.

65 Este análisis se fundamenta en el planteamiento de que la

inflación surge cuando la cantidad de medios de pago de que

dispone el público es mayor que la que desea ese público. Por

ejemplo Lizano (1985) indica que es conveniente que el Banco

Central ejerza una influencia importante sobre la disponibilidad

de medios de pago, debido a que existe una relación estrecha

entre la liquidez, los precios y la producción. Así, se parte aquí

del supuesto de que los excesos de dinero generan excesos de

gasto agregado (demanda agregada) que, en general, pueden

conducir a un aumento en los precios, en las importaciones o en

la producción. Además, aunque se asuma que los excesos de di-

nero causan presiones inflacionarias, se debe aceptar también

que existen restricciones no económicas en cuanto a la acción

del BCCR para controlar los agregados monetarios. En otras pa-

labras, los niveles de desempleo o la inestabilidad social pueden

incidir en las decisiones que adopta el ente emisor. De hecho, en

la Ley Orgánica del Banco Central se establece como uno de los ob-

jetivos subsidiarios de su gestión: “Promover el ordenado desarro-

llo de la economía costarricense a fin de lograr la plena ocupación

de los recursos productivos de la Nación” (BCCR, 2004b).

66 Estas pérdidas constituyen el denominado déficit del Ban-

co Central y son el resultado de asumir tareas o responsabilida-

des que no son propias de la banca central. Según Delgado y

Vargas (1990), ejemplos de estas actividades son la absorción de

pérdidas cambiarias, el endeudamiento externo y la realización

de operaciones de salvamento de entidades públicas o privadas

con dificultades de liquidez o solvencia. Este tipo de acciones

contrasta con las actividades de índole eminentemente moneta-

ria y que se relacionan con el uso de instrumentos para contro-

lar los agregados monetarios, tales como el encaje legal y las

operaciones de mercado abierto.

67 En Costa Rica las operaciones de mercado abierto no las

efectúa el Banco Central con bonos del Gobierno Central (como

sí sucede en otras naciones), sino que se llevan a cabo por me-

dio de la emisión de títulos del propio Banco Central, denomina-

dos bonos de estabilización monetaria o BEM (Delgado y Vargas,

1990). Esto significa que los gastos de intereses que surgen de

las operaciones de mercado abierto debe asumirlos el instituto

emisor, lo que provoca un aumento en sus egresos y, por lo tan-

to, en sus pérdidas.

68 Los objetivos asociados con el desarrollo económico y el

pleno empleo de los recursos productivos fueron introducidos

en la legislación nacional en 1970 (Delgado y Vargas, 1990).

69 Una explicación detallada de las condiciones que origina-

ron las pérdidas del Central hacia el final de los años setenta,

así como durante y después de la crisis, puede encontrarse en

Delgado y Vargas (1990) y en Delgado (2000).

70 Delgado (2000) ilustra la situación hacia finales del siglo XX

en los siguientes términos: “los problemas financieros de esta

etapa son de ‘saldos’ (o stocks) y, por lo tanto, se repiten año

con año ( …) el Banco Central inicia cada año con un déficit fi-

nanciero (… ) de entre 40.000 y 50.000 millones de colones (…)

el cual por sí solo implicaría una expansión monetaria exagera-

da. Se trata de cantidades voluminosas, incompatibles con el

propósito de alcanzar la inflación internacional”.

71 Obviamente los movimientos de la tasa de interés no solo

son resultado de la búsqueda de metas en materia de RMI, sino

que también son producto de los objetivos del Banco Central en

relación con la estabilidad de precios y el nivel de actividad

económica nacional.



72 El coeficiente de pass-through describe la proporción en

que un incremento en el tipo de cambio nominal se traduce en

un incremento en la inflación.

73 De acuerdo con un estudio de Mayorga et al (1997), las pertur-

baciones en la tasa de interés internacional constituyen el shock

externo que más explica la variabilidad del tipo de cambio real.

74 En el gráfico 3.30 se presenta el monto del déficit de la

cuenta corriente en millones de dólares. Sin embargo, el mismo

comportamiento se mantiene si ese monto se reemplaza por las

cifras como porcentaje del PIB.

75 En México, durante los años previos a la crisis del peso me-

xicano (según se explicó antes), la inflación se redujo considera-

blemente mientras se incrementaba el déficit externo. Una si-

tuación análoga se dio en Argentina durante los años del

sistema de Caja de Conversión.

76 El componente “otra inversión” es parte de la cuenta finan-

ciera de la balanza de pagos. Incluye fundamentalmente crédi-

tos comerciales, préstamos, moneda y depósitos, y otras catego-

rías de inversión.

77 En esa época las bajas tasas de interés internacionales re-

dujeron el atractivo de los depósitos en moneda extranjera, con

lo cual la importancia del cuasidinero en esa moneda decayó en

relación con la liquidez total.

78 En los boletines 2000, 2001, de información pública del FMI

para los años 2001 y 2002, este organismo externó su preocupa-

ción por el elevado grado de dolarización de los depósitos y los

créditos del público costarricense (IMF, 2003a).

79 “Las pérdidas en el Banco Central tienen su origen en el

costo derivado del cumplimiento de distintos objetivos asigna-

dos a la institución, hoy centrados en la estabilidad interna y ex-

terna de la moneda nacional. Entre los factores que han incidido

en la persistencia de estas pérdidas destacan los siguientes: a)

el desbalance entre saldos de activos que generan rendimiento

y pasivos con costo, b) la necesidad de absorción de liquidez ge-

nerada por transacciones propias de la institución, y c) los cos-

tos inherentes al mantenimiento de reservas internacionales. En

la medida en que el origen de las pérdidas del Banco Central sea

“cuasifiscal”, éstas desaparecerán cuando el Gobierno cancele

sus obligaciones con el Banco. En el tanto en que el origen de las

pérdidas sea la política monetaria propiamente dicha, el requisi-

to para eliminarlas será un ajuste en esa política. Dicho de otro

modo, el país tendría que aceptar que, si quiere mantener la po-

lítica monetaria sin alteraciones, el precio que deberá pagar por

ello son las pérdidas del Banco Central (Programa Estado de la

Nación, 2003).

80 Las reformas fueron: Ley de Ajuste Tributario (1995), Ley de

Justicia Tributaria (1995), Ley de Simplificación Tributaria (2001),

Ley de Contingencia Fiscal (2002), así como el incremento del

impuesto de ventas, del arancel de importación y del impuesto

selectivo de consumo.

81 El Gobierno General incluye al Gobierno Central más los ór-

ganos adscritos, las entidades de servicios público y los gobier-

nos locales.

82 El tema de la distribución de la carga tributaria es impor-

tante, pero de muy difícil análisis por las limitadas fuentes de

información. Con la realización de la Encuesta de Ingresos y

Gastos se podrá avanzar en este aspecto a partir del año 2006.

83 En la sección sobre inversión externa se analiza el papel de

ésta en la formación bruta de capital.

84 Para más detalle de la información sobre Irlanda consúlte-

se http://europa.eu.int/comm/eurostat/Public/datashop.

Cap 3 OK - estadonacion.or.cr · 152 ESTADODELANACION OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA...

Documents

Transcript of Cap 3 OK - estadonacion.or.cr · 152 ESTADODELANACION OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA...