Cap. 14: Attori istituzionali con poteri di...

Cap. 14: Attori

istituzionali con poteri

di veto

Alessandro Pellegata, Università degli Studi di Milano

[email protected]

da Clark – Golder – Golder, Principi di scienza politica, Mc Graw Hill, 2011

mailto:[email protected]

Introduzione

▪ Analizzeremo alcune importanti dimensioni istituzionalidella democrazia:o Federalismo

o Bicameralismo

o Costituzionalismo

▪ Forme di pesi e contrappesi del sistema politico

▪ In base alla Teoria dei veto players sono attoriistituzionali dotati di potere di veto che influenzano lacapacità di modificare lo status quo di un paese

2

Federalismo

▪ Gli scienziati politici non sono concordi su quali

caratteristiche definiscano uno stato federale

o Un paese dev’essere federale nella struttura (de jure)?

o Un paese dev’essere federale nella pratica (de facto)?

▪ È utile mantenere una distinzione tra federalismo de jure

e federalismo de facto

o Federalismo de jure = Federalismo

o Federalismo de facto = Decentralizzazione

3

Federalismo nella struttura

▪ Uno stato per essere federale deve soddisfare 3 criteri strutturali:

▪ Divisione geopoliticao Il paese dev’essere suddiviso in governi regionali reciprocamente

esclusivi che non possono essere aboliti dal governo centrale

▪ Indipendenzao Governi regionali e governo centrale devono avere basi indipendenti di

autorità

▪ Governance direttao L’autorità dev’essere condivisa tra i governi regionali e il governo locale

che agiscono indipendentemente in diversi ambiti di politica pubblica

4


▪ Per stabilire se un paese soddisfa questi criteriguardiamo alla costituzione

▪ Lo stato federale è quello in cui la sovranità vienecostituzionalmente ripartita su almeno due livelliterritoriali, per cui delle unità governativeindipendenti a ciascun livello hanno l’autorità finale inalmeno un ambito di politica pubblica

▪ Gli stati non federali prendono il nome di stati unitari

5

Nel 2000 solo circa il 10% degli stati nel mondo erano federali

6

Devolution

▪ La devolution si crea quando uno stato unitario cede dei poteri ai

governi subnazionali, ma conserva il diritto di revocarli o modificarli

unilateralmente

▪ Devolution ≠ federalismo -> i poteri ceduti possono essere

revocati o modificati dal governo centrale

▪ Il potere politico risiede sostanzialmente nel governo centrale di

questi paesi; i governi regionali non hanno un diritto

costituzionale a mantenere nessuno dei loro poteri

▪ Esempi: Regno Unito e India

▪ Quindi questi stati soddisfano solo due caratteristiche strutturali del

federalismo (Indipendenza e Governance diretta) ma NON

soddisfano il criterio di Divisione geopolitica 9

▪ Gli stati federali possono essere:

▪ congruenti o incongruentio Criterio distintivo: composizione demografica delle diverse unità

territoriali

▪ simmetrici o asimmetricio Criterio distintivo: poteri attribuiti ai governi delle diverse unità

territoriali rispetto al governo centrale

10


▪ Il federalismo congruente si determina quando le unità territorialidi uno stato federale condividono tra di loro e con il paese nella suatotalità una composizione demografica simile (Brasile; USA)

▪ Il federalismo incongruente si determina quando la composizionedemografica delle unità territoriali differisce da un’unità all’altra e dalpaese nel suo complesso (Belgio; Svizzera)

▪ Il federalismo simmetrico esiste quando le unità territoriali di unostato federale possiedono identici poteri rispetto al governo centrale(USA)

▪ Il federalismo asimmetrico esiste quando alcune unità territorialihanno poteri più ampi di altre rispetto al governo centrale (Belgio;Canada; Svizzera)

11


Federalismo nella pratica

▪ Tuttavia la natura federale o unitaria di un paese dice pochissimo su

dove si fanno concretamente le politiche pubbliche

▪ Avere l’autorità di agire (dettata dalla costituzione) in un ambito di

politica pubblica spesso non corrisponde ad avere la capacità di

agire in quell’area

▪ La decentralizzazione indica la misura in cui il potere effettivo di

determinare le politiche pubbliche risiede nel governo centrale o nei

governi regionali di un paese

▪ È una questione fiscale: maggiore è la quota del gettito fiscale

complessivo che va al governo centrale, meno decentralizzato è lo

stato

12

14

Italia

?

dicotomia

continuum

Perché il Federalismo?

▪ Il federalismo associativo (coming-togheter federalism) è il risultato di

un processo di negoziazione dal basso in cui degli stati in precedenza

sovrani concordano volontariamente di rinunciare a una parte di quella

sovranità per mettere assieme le loro risorse e rafforzare la sicurezza

collettiva o raggiungere altri obiettivi di natura economica.

o “E Pluribus Unum”

o Svizzera;USA

▪ Il federalismo dissociativo (holding-togheter federalism) è il risultato

di un processo dall’alto in cui il governo centrale di uno stato decide

di decentralizzare il proprio potere a dei governi subnazionali per

attenuare pressioni secessioniste

o Belgio

15

▪ Crea una maggiore corrispondenza tra le policy e lepreferenze dei cittadini

▪ Avvicina il governo ai cittadini e quindi accresce laresponsabilità dei governi

▪ Crea incentivi per una buona performance di governoper via della competizione tra i diversi livelli di governoper attrarre cittadini e investimenti

▪ Incoraggia la sperimentazione e l’innovazione dipolitiche pubbliche

▪ Attenua il rischio della tirannia perché i governisubnazionali si tengono reciprocamente a freno

▪ Favorisce il controllo della corruzione…secondo alcuni

16

Vantaggi del federalismo

▪ Può causare l’inopportuna duplicazione di funzioni di governo e la

sovrapposizione inefficiente di politiche potenzialmente

contraddittorie (più arene per la corruzione)

▪ Esaspera i problemi di azione collettiva nella formulazione e

implementazione di politiche economiche

▪ la competizione tra governi subnazionali potrebbe portare a una

“armonizzazione – o corsa - al ribasso” in cui i livelli di

regolamentazione, di protezione sociale e di imposizione fiscale e le

barriere al commercio si abbasserebbero in continuazione

▪ La competizione, soprattutto nelle federazioni asimmetriche in cui

certe regioni hanno più potere e più discrezionalità di altre, potrebbe

portare all’amplificazione di ineguaglianze che già esistono nella

società

▪ Favorisce lo scaricabarile (blame shifting) e la tendenza a prendersi

i meriti (credit claiming)

17

Svantaggi del federalismo

Bicameralismo

▪ Il parlamento unicamerale è quello in cui le deliberazioni legislative

vengono prese da una singola assemblea

▪ Il parlamento bicamerale è quello in cui le deliberazioni legislative

vengono prese da due assemblee distinte

▪ Circa il 40% dei paesi nel mondo ha un parlamento bicamerale

▪ La natura unicamerale o bicamerale non incide sulla relazione tra

esecutivo e parlamento ma può avere un effetto significativo sul

processo legislativo di un paese

18

▪ I parlamenti bicamerali possono essere:

o congruenti o incongruenti

o simmetrici o asimmetrici

▪ Il bicameralismo congruente si determina quando le

due camere hanno una composizione politica simile

▪ Il bicameralismo incongruente si determina quando le

due camere differiscono nella composizione politica

19

Bicameralismo

Congruenza o incongruenza

▪ Il livello di congruenza dipende1. da come vengono selezionati i membri delle due camere e

2. da chi dovrebbero rappresentare

▪ Se si usano gli stessi metodi per eleggere i membri diciascuna camera ed entrambe le camere rappresentanolo stesso insieme di cittadini, la composizione politica diciascuna camera si può considerare congruente

▪ In questo caso, si assume spesso che le preferenzepolitiche delle due camere siano identiche, oquantomeno molto simili

20

▪ Nei parlamenti bicamerali, i membri della camera bassavengono eletti quasi sempre tramite sistemi in cui tutti glielettori hanno lo stesso peso

▪ Al contrario, si usano comunemente quattro metodi perselezionare i membri delle camere alte:o Ereditarietà (Regno Unito fino al 1999)

o Nomina (Germania)

o Elezioni indirette (Austria; Francia)

o Elezioni dirette (la maggior parte dei paesi tra cui l’Italia)

21

Come vengono selezionati

▪ In quasi tutti i paesi, i membri della camera bassa dovrebberorappresentare tutti i cittadini secondo il principio generale “unatesta, un voto”

▪ Tuttavia il ruolo di gran lunga più comune per la camera alta in unsistema bicamerale è rappresentare i cittadini di unitàgeografiche subnazionali

▪ Ciò accade sempre nei sistemi federali (USA, Messico, Germania)ma avviene anche in alcuni stati unitari (Bolivia, Olanda, Spagna)

▪ Il malapportionment (o ripartizione impropria) si determina quandola distribuzione della rappresentanza politica tra le unità geografichesubnazionali non si basa sulla popolazione di ciascuna (USA)

22

Chi rappresentano

▪ Il bicameralismo simmetrico si determina quando le dueassemblee legislative hanno un potere costituzionale identico opressoché identico

▪ Il bicameralismo asimmetrico si determina quando le dueassemblee legislative hanno poteri costituzionali diseguali

▪ Il grado di simmetria nel potere delle due camere si collega almetodo in cui vengono selezionati i membri della camera alta

▪ le camere alte hanno più probabilità di trovarsi in parità di poteri conla camera bassa quando i cittadini hanno un ruolo direttonell’elezione dei loro componenti -> legittimazione diretta

24

Simmetria o asimmetria

25

La Stampa 11/12/2013



26

Bicameralismo perfetto

?

Perché il Bicameralismo?

▪ Le idee su cui si fonda il bicameralismo contemporaneo traggono

origine dalle istituzioni politiche dell’antica Grecia

▪ Il governo misto disegnava istituzioni che garantivano la

rappresentanza di tutte le classi sociali creando un sistema di pesi e

contrappesi istituzionali che avrebbero prevenuto la degenerazione

del sistema politico in oligarchia

▪ Il primo parlamento bicamerale in senso moderno apparve

nell’Inghilterra del XIV secolo e rifletteva il concetto di governo misto

presente nell’antica Grecia

o La camera bassa rappresentava l’elemento democratico della società

o La camera alta rappresentava l’elemento aristocratico

o Il potere di veto del re rappresentava l’elemento monarchico

27

▪ Questa visione del bicameralismo venne poi messa in discussione

alla fine del XVIII secolo dall’ascesa del repubblicanesimo e dalla

sua enfasi sulla rappresentanza politica del popolo come entità

unitaria, anziché come insieme di classi sociali contrapposte

▪ l’esistenza dei parlamenti bicamerali veniva giustificata sempre piùcome mezzo a disposizione degli stati federali per rappresentare leproprie unità territoriali costituenti

▪ la camera bassa avrebbe dovuto rappresentare la dimensionepopolare della volontà dei cittadini, e la camera alta avrebbe dovutorappresentarne la dimensione territoriale

▪ Questa struttura istituzionale si giustificava con il fatto che i diversistati avrebbero avuto bisogni specifici e distinti da quelli dellapopolazione nella sua totalità

28


▪ Alcuni stati unitari hanno optato per un sistema bicamerale

▪ In molti casi, tuttavia, il potere della camera alta è statosignificativamente limitato riducendone la capacità di ribaltare lepolitiche adottate dalla camera bassa (Parliament Acts)

▪ Ad oggi il bicameralismo è difeso sulla base di due argomentiprincipali:

1. Nei paesi federali, in quanto strumento istituzionale per

proteggere il sistema federale e promuovere le distinte

preferenze delle differenti unità territoriali (più spesso

bicameralismo forte)

2. Nei paesi unitari, in base alla convinzione che migliori la qualità

complessiva della legislazione (più spesso bicameralismo

debole)29


Costituzionalismo

▪ Un altro criterio in base al quale gli scienziati politicidistinguono gli stati è la misura in cui essi accettano ilcostituzionalismo

▪ Il costituzionalismo designa l’impegno dei governi adaccettare la legittimità e l’autorità di un insieme diregole e di principi sovraordinati che sono contenuti inuna costituzione

▪ Un sistema di giustizia costituzionale comprendel’insieme di istituzioni e procedure destinate aproteggere le regole e i principi della costituzione

30

▪ La costituzione rappresenta la fonte formaledell’autorità statuale. Oltre a stabilire la struttura, leprocedure, i poteri e i doveri delle istituzioni governative,le costituzioni più recenti contengono anche un elenco didiritti garantiti («carta dei diritti»)

▪ La costituzione codificata è quella che vieneformalizzata in un documento unitario

▪ La costituzione non codificata ha varie fonti, chepossono essere scritte o non scritte (Israele, NuovaZelanda, Regno Unito)

31

Costituzione

▪ La costituzione rigida si può modificare solo attraverso

un’apposita procedura di revisione costituzionale

o Si riconosce che la costituzione ha uno status giuridico superiore

alla legge ordinaria

o Per l’approvazione di una revisione costituzionale non basta la

maggioranza parlamentare (maggioranza dei parlamenti

regionali; maggioranza qualificata; referendum)

▪ La costituzione flessibile NON prevede alcuna

procedura specifica di revisione e si può modificare in

qualunque momento con la maggioranza

parlamentare

32

Costituzione

Costituzione della Repubblica Italiana

Sezione II

Revisione della Costituzione

Leggi costituzionali

Art. 138.

Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate

da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non

minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti

di ciascuna Camera nella seconda votazione.

Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi

dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una

Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.

La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla

maggioranza dei voti validi.

Non si da luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda

votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi

componenti33

Referendum costituzionale 2016

34

▪ Referendum costituzionale: unico tipo di referendum non abrogativo

▪ Non è necessario il quorum del 50%+1 degli aventi diritto al voto (il

referendum costituzionale del 2001 passò con i voti solamente del 34%

degli elettori

▪ Storicamente, possiamo identificare due tipi ideali di costituzione

▪ La costituzione fondata sul principio della supremaziaparlamentare non prevede il controllo di costituzionalità, non includeuna carta dei diritti e non è rigida

▪ Le leggi create in parlamento dai rappresentanti eletti dal popolo non

dovrebbero essere condizionate da altre autorità, come la costituzione

▪ In origine pochi paesi avevano un sistema di giustizia costituzionale

▪ La costituzione fondata sul principio della legge sovraordinataprevede il controllo di costituzionalità, include una carta dei diritti ed èrigida

▪ “Nuovo Costituzionalismo” => le costituzioni rappresentano le fonti

normative primarie e devono contenere una carta dei diritti garantita da

istituzioni come la corte costituzionale

35

Modelli costituzionali

▪ Il controllo di costituzionalità è l’autorità conferita aun’istituzione di invalidare leggi, decisioni amministrative,provvedimenti giudiziari e altri atti di governo che violanole regole costituzionali

▪ può essere esercitato dai giudici di appositi tribunali – lecorti costituzionali – che non fanno parte del sistemagiudiziario in senso stretto o dai giudici ordinari

▪ Quando viene effettuato da giudici ordinari, si parlacomunemente di controllo giudiziario

36

Controllo di costituzionalità

▪ A partire dal 1945 sono state adottate sempre piùfrequentemente costituzioni sovraordinate

▪ Questo cambiamento ha parzialmente rappresentatouna risposta all’esperienza del nazi-fascismo nelperiodo tra le due guerre

▪ La conseguente adozione di costituzioni sovraordinateha coinciso con le transizioni alla democrazia

▪ In quasi tutti i casi, l’adozione di costituzionisovraordinate può essere vista come un tentativo diprevenire la ripetizione degli abusi individuali inflitti dallostato nel passato

38

Costituzionalismo

▪ Nonostante questo, diversi paesi hanno adottato sistemi

parzialmente differenti di giustizia costituzionale

▪ Questi variano su tre dimensioni principali:

1. Il tipo di controllo di costituzionalità

2. La tempistica del controllo di costituzionalità

3. La giurisdizione a cui compete il controllo di costituzionalità

39

Giustizia costituzionale

Tipo di controllo di

costituzionalità

▪ Il controllo di costituzionalità astratto prevede il

controllo di costituzionalità delle norme legislative in

assenza di una vertenza giuridica concreta

▪ Il controllo di costituzionalità concreto prevede il

controllo di costituzionalità delle norme legislative in

presenza di una vertenza giuridica concreta

40

Non sono reciprocamente esclusivi

Tempistica del controllo di

costituzionalità

▪ Il controllo di costituzionalità a priori avviene prima

che una legge venga formalmente promulgata

▪ Il controllo di costituzionalità a posteriori avviene

dopo la promulgazione di una legge

41

Non sono reciprocamente esclusivi

Giurisdizione del controllo di

costituzionalità

▪ Il controllo di costituzionalità centralizzato designa la

situazione in cui solo una corte (Corte Costituzionale)

è legittimata a effettuare il controllo

▪ Il controllo di costituzionalità decentralizzato designa

una situazione in cui più corti possono interpretare la

costituzione

42

Sono reciprocamente esclusivi

Teoria dei veto players

▪ La teoria degli attori con potere di veto (veto players) consente

di comparare le istituzioni politiche dei vari paesi in modo coerente

(Tsebelis, 1995; 1999; 2002)

▪ Questa teoria traduce la struttura istituzionale di un determinato

paese in termini di configurazione di attori con potere di veto

▪ il federalismo, il bicameralismo e il controllo costituzionale

frappongono degli ostacoli alla capacità degli attori politici di

modificare lo status quo -> possono essere considerati diversi tipi di

attori istituzionali con veto

▪ Un attore con potere di veto è un attore individuale o collettivo

il cui consenso è necessario per modificare lo status quo

politico44

▪ Ci sono due tipi di veto player

▪ Un attore istituzionale con potere di veto viene identificato dalla

costituzione di un paese

o Struttura federale dello stato

o Struttura bicamerale del parlamento

o Controllo giurisdizionale di costituzionalità

o Capo dello stato con funzioni di governo o poteri di veto

o Identità fissa nel tempo

▪ Un attore partitico con potere di veto è generato dal modo in cui

si svolge la competizione politica

o Partiti nella coalizione di governo e alcuni partiti in parlamento

o Identità cambia al cambiare della competizione politica

45

Veto players

▪ l’adozione del federalismo, del bicameralismo e del controllo di

costituzionalità si può considerare equivalente all’incremento del

numero di attori istituzionali con potere di veto di un paese

▪ la teoria dei veto players indica che i paesi in cui ci sono molti attori

con potere di veto, con preferenze sulle politiche pubbliche in

conflitto fra loro, tendono a essere caratterizzati da:

▪ Maggiore stabilità delle politiche pubbliche

▪ Mutamenti più marginali delle politiche

▪ Una minor variazione nella dimensione di tali mutamenti

▪ Poteri d’agenda più deboli

▪ Conseguenze importanti su stabilità del regime e attivismo

burocratico e giudiziario46


“maggiore è il numero di gruppi discordanti cheformano la maggioranza, più arduo è soddisfarlitutti e più debole ed instabile la posizionedell’esecutivo” (Lowell 1896)

47


▪ Gli attori con veto si possono rappresentare come puntiideali all’interno di un determinato spazio politico

▪ Una curva di indifferenza è un insieme di puntiequidistanti, rispetto allo status quo, dal punto ideale diciascun attore

▪ l’insieme vincente è l’insieme delle alternative di politichepubbliche che sconfiggerebbero lo status quo in unconfronto a coppie

o Nel contesto della teoria dei veto players, l’insieme vincentedello status quo è l’insieme delle alternative che tutti i vetoplayers preferiscono allo status quo

o Queste alternative sono i punti che cadono all’interno dellecurve di indifferenza di ogni veto player

48


49

Maggiore peso

dello stato

nell’economia

Minore peso

dello stato

nell’economia

Più fondi alla scuola

pubblica

Più incentivi alle

scuole private

50

Insieme

vincente

52

Se avesse

potere

d’agenda

proporrebbe

l’alternativa

CAS

▪ la dimensione dell’insieme vincente ha un impattosignificativo sugli esiti delle politiche pubbliche

▪ Quando un insieme vincente è piccolo…

o una politica pubblica è più stabile perché ci sono pochealternative politiche che possono battere lo status quo

o i mutamenti delle politiche devono essere necessariamentelimitati; è impossibile spostarsi di molto dallo status quo

o poca varianza nei mutamenti che tenderanno ad essere di bassaentità

o l’agenda setter non può spostare la politica pubblica lontano dadove gli altri attori con veto vorrebbero collocarla se fossero lorogli agenda setter

53

Dimensione dell’insieme vincente

▪ Quando un insieme vincente è ampio…

o una politica pubblica è meno stabile in quanto ci sono moltealternative politiche che possono battere lo status quo in unconfronto a coppie

o c’è la possibilità di introdurre dei cambiamenti più radicali dellostatus quo

o varianza più ampia nella dimensione dei mutamenti che possonoessere piccoli o grandi

o l’attività propositiva diventa molto più importante perché l’agendasetter ha la possibilità di scegliere una politica distante dallepreferenze degli altri attori con veto

54


▪ Quali sono gli elementi che incidono sulla dimensione

dell’insieme vincente (e quindi sulla capacità di

modificare lo status quo)?

▪ Due elementi:

o Il numero di attori con potere di veto

o La distanza ideologica che li separa

55


56

Pur aumentando il num. di VPS

l’insieme vincente non diminuisce

perché B viene «assorbito» da A e C

58

▪ La teoria dei veto players mostra che:

o un aumento del numero di veto players diminuisce l’ampiezzadell’insieme vincente o la lascia intatta ma non la accrescemai

o un aumento della distanza ideologica tra i veto players riducesempre l’ampiezza dell’insieme vincente

▪ In linea generale, possiamo aspettarci che la dimensione

dell’insieme vincente si riduca all’aumentare del numero

degli attori con veto e/o della distanza ideologica che li

separa


▪ il federalismo, il bicameralismo e il controllo di costituzionalità

sono tutte istituzioni che si possono riconcettualizzare come

attori istituzionali con potere di veto

▪ Quindi ci aspetteremo una minore propensione al

cambiamento di policy:

o Nei sistemi presidenziali quando il presidente non ha l’appoggiodi una maggioranza in parlamento

o Nei periodi di coabitazione nei sistemi semi-presidenziali

o Quando i due rami del parlamento esprimono una maggioranzadiversa

o Quando il governo centrale e i governi subnazionali sonocontrollati da partiti diversi

59


Cap. 14: Attori istituzionali con poteri di...

Documents

Transcript of Cap. 14: Attori istituzionali con poteri di...