CANDADOS YCONTRAPESOS

instituto tecnolgico y de estudios superiores de occidenteBiblioteca Dr. Jorge Villalobos Padilla, sj

Gmez lvarez, David (coord.) Candados y contrapesos : la proteccin de los programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina / Coord. de D. Gmez lvarez ; presen. de Rebecca Grynspan.-- Guadalajara, Mxico : iteso, 2009. 347 p.

isbn 978-607-7808-00-8

1. Programas Sociales - Aspectos Polticos 2. Clientelismo Poltico 3. Elecciones 4. Transparencia Adminis-trativa 5. Participacin Social 6. Derecho Social 7. Poltica Social - Mxico 8. Poltica Social - Latinoamrica 9. Polticas Pblicas - Mxico 10. Polticas Pblicas - Latinoamrica 11. Desarrollo Econmico-Social - Mxico - Aspectos Polticos 12. Desarrollo Econmico-Social - Latinoamrica - Aspectos Polticos 13. Poltica - Mxico - Historia - Siglo xxi 14. Poltica - Latinoamrica - Historia - Siglo xxi I. t.

[lc] 361. 250980 [Dewey]

La presentacin y disposicin de Candados y contrapesos. La proteccin de los programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina son propiedad de los editores. Aparte de los usos legales relacionados con la investigacin, el estudio privado, la crtica o la resea, esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, en espaol o cual-quier otro idioma, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotocopia, o cualquier otro, inventado o por inventar, sin el permiso expreso, previo y por escrito de los editores.

Los puntos de vista expresados en esta publicacin corresponden a aquellos del autor y no representan los de Naciones Unidas, del pnud o del iteso.

1a. edicin, Guadalajara, 2009.

dr Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente, iteso Perifrico Sur, Manuel Gmez Morn 8585, Col. iteso, Tlaquepaque, Jalisco, Mxico, cp 45604.dr Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, pnud Presidente Masarik 29, piso 8, Col. Chapultepec Morales, Mxico, df, cp 11750.dr Universidad Rafael Landvar Vista Hermosa iii, Campus Central, zona 16, Guatemala, Guatemala, cp 01016.dr Asociacin Civil Editorial Universidad Catlica de Crdoba Obispo Trejo 323, Crdoba, Argentina, cp 5000.dr Universidad Catlica del Uruguay Avda. 8 de Octubre 2738, Montevideo, Uruguay, cp 11600.dr Universidad Catlica Andrs Bello Avenida Tehern Urbanizacin Montalbn, Caracas, Venezuela, cp 1020.dr Universidad Alberto Hurtado Almirante Barroso 10, Santiago de Chile, cp 6500620.dr Pontificia Universidad Javeriana Carrera 7 4062, Edificio Emilio Arango, s.j. Bogot, d.c., Colombia.

isbn 978-607-7808-00-8

Impreso y hecho en MxicoPrinted and made in Mexico

Presentacin 7Rebecca Grynspan

Introduccin 9David Gmezlvarez

La poltica de las polticas de proteccin de los programas sociales 13en y fuera de contextos electoralesDavid Gmezlvarez

I.Elproblema:elecciones,clientelismoyvulnerabilidad 31delosprogramassociales

Qu es la compra de votos? 33Frederic Charles Schaffer y Andreas Schedler

Ofertas programticas e intercambios particularistas: 49la compra de votos como vulneracin de la democraciaSusan C. Stokes

El condicionamiento poltico del acceso a programas sociales en Mxico 71Jonathan Fox y Libby Haight

II.Contrapesos:rendicindecuentas,fiscalizacinytransparencia 103delosprogramassociales

Fiscalizacin intraestatal y proteccin de programas sociales en Mxico: 105teora, prctica y propuestasJohn M. Ackerman e Irma E. Sandoval

NDICE

Transparencia y acceso a la informacin en los programas sociales. 139Una propuesta de poltica pblicaSergio Lpez Aylln

Sistemas de rendicin de cuentas. De la teora promisoria 169a la prctica concreta: los casos de Mxico y ArgentinaChristian Gruenberg y Victoria Pereyra Iraola

III.Candados:normatividadyentramadoinstitucional 195delosprogramassociales

Derecho a la autenticidad del Estado: ciudadana 197y proteccin de programas socialesGuillermo ODonnell

Clientelismo, patronazgo y justicia electoral en Mxico: 207una lectura institucionalistaJorge Javier Romero

IV.Derechos:sociedadcivil,participacinciudadanaycontralorasocial 233

Contralora social y control ciudadano en los programas sociales 235Felipe Hevia de la Jara

Participacin ciudadana y proteccin de los programas sociales 273en MxicoAlberto J. Olvera

Educacin cvica para el blindaje de los derechos polticosde los beneficiarios de los programas socialesRicardo Raphael de la Madrid 293

Bibliografa 319

Sobrelosautores 343

PRESENTACIN

Rebeca Grynspan*

En abril de 2007, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) convoc en la ciudad de Mxico a expertos y al pblico en general a un seminario internacional titulado, de manera evocadora, Candados y derechos: proteccin de programas sociales y construccin de ciudadana. La idea de abordar a un tiempo la perspectiva institucional y la ciudadana acerca de los programas sociales, no solo bus-caba ampliar la discusin respecto a los enfoques tradicionales sobre su eficacia sino colocar los derechos ciudadanos en el centro del debate sobre las polticas pblicas de corte social y, en particular, de combate a la pobreza.

Desde un principio, el pnud concibi el trabajo en torno a este tema como parte de una reflexin ms amplia sobre las relaciones entre el Estado, la democracia y la ciudadana. Como se ha documentado en este libro, es indispensable ir ms all de la visin que reduce al individuo a su funcin de elector, de consumidor o de usuario de servicios. La mezcla de estas tres simplificaciones se suele convertir en terreno frtil para las peores formas de clientelismo poltico. El ciudadano es y debe ser antes que nada un portador de derechos polticos, econmicos, sociales y culturales, y el Estado debe garantizarlos y ampliarlos por medio del rgimen poltico mejor equipado para hacerlo: la democracia.

El espacio de discusin que signific el seminario internacional, cuyas inves-tigaciones se compilan en esta publicacin, tiene sus orgenes en el Proyecto de Proteccin de los Programas Sociales en el Contexto de las Elecciones Federales de 2006, una iniciativa conjunta del pnud y el gobierno de Mxico. Este innovador proyecto, coordinado por el pnud entre el otoo de 2005 y principios de 2007, a soli-citud de la Secretara de Desarrollo Social, convoc a diversos actores institucionales y sociales en torno a un propsito comn: coadyuvar a la proteccin de los programas sociales, en particular, los focalizados, en el contexto de las elecciones presidenciales mexicanas de julio de 2006.

* Directora del Bur Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud).

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8 candados y contrapesos

Una de las principales conclusiones de este proyecto fue que, si bien se ha avan-zado en la institucionalizacin de los programas sociales, an hay camino que reco-rrer. Cuando se trata de los recursos pblicos en periodo prelectoral y electoral, nunca parecen ser suficientes las medidas de precaucin. Incluso en las democracias ms consolidadas, la tentacin de manipular el gasto con fines polticos se recrudece de cara a los comicios.

En las sociedades caracterizadas por profundas desigualdades, este tipo de prc-ticas se vuelven ms apetecibles para quienes tienen menos escrpulos y creen que los medios justifican el fin; tambin son ms inaceptables, porque el desvo o mal uso de recursos, ya de por s limitados, se traduce en menor desarrollo humano para quienes ms lo necesitan. Al reforzar la proteccin de sus programas en (y fuera de) los periodos electorales, el Estado no solo apuntala su eficiencia y su eficacia sino que cumple de forma ms cabal con el propsito redistributivo del gasto social.

La propia estructura del libro, que recoge un conjunto de voces plural y de varios pases de la regin, da cuenta de cmo los procesos de diseo e implementacin de los programas sociales muestran y, a la vez, inciden en las relaciones entre el Estado, la democracia y la ciudadana.

En la primera parte, El problema, se presenta el panorama general de las elec-ciones, el clientelismo y la vulnerabilidad de los programas sociales. La segunda parte, Contrapesos, sita a los programas sociales en el contexto ms amplio de los equili-brios y procesos propios de la democracia, con nfasis en conceptos tan importantes como la rendicin de cuentas, la fiscalizacin o la transparencia. La tercera parte, Candados, se refiere a la necesidad de establecer una regulacin y un entramado institucional mnimos para evitar la apropiacin clientelar de los programas sociales y avanzar en la construccin de una genuina poltica social de E stado que trascienda los ciclos polticoelectorales. La ltima parte, Derechos, hace alusin a una cues-tin esencial de todo rgimen democrtico moderno: la necesidad de garantizar que lo pblico sea, precisamente, pblico, mediante mecanismos de participacin ciuda-dana, contralora social y educacin cvica.

El objetivo que debemos perseguir es claro: el pleno desarrollo humano de los latinoamericanos. Confiamos en que el esfuerzo de reflexin compartida que repre-senta esta obra, generar una contribucin de calidad y permitir abonar en la cons-truccin de un corpus de estndares mnimos para una gestin ms transparente, imparcial y profesional de los programas sociales. Con este horizonte en mente, la ciudadana y las instituciones lograremos que cada vez sea menos necesario hablar de candados y nos dediquemos de lleno a perfeccionar los derechos, a ejercerlos y a buscar las nuevas fronteras de la igualdad social.

INTRODUCCIN

David Gmezlvarez

La enorme deuda social que aqueja a los pases de Amrica Latina no ha sido resuelta con la democ