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El conflicto, callejón con salida


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El conflicto, callejón con salidaInforme Nacional de Desarrollo Humano para Colombia – 2003


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PRODUCCIÓN EDITORIALMarcela GiraldoEditora general

Helda MartínezC olaboración editorial

Mauricio HernándezApoyo editorial

Editorial El MalpensanteMario Jursich DuránCamilo Jiménez

John NaranjoClaudia P. BedoyaPreparación editorial, diseño de páginas interiores,

arm ada electrónica y búsqueda fotográfica

Ricardo AlonsoD iseño de carátula y m aterial prom ocional

Panamericana Formas e Impresos S. A.Im presión

Im preso en C olom bia /Printed in Colombia

COMITÉ CONSULTIVO NACIONALGustavo Bell LemusEx vicepresidente de la República

Parmenio Cuéllar BastidasG obernador del D epartam ento de N ariño

Luis Eduardo GarzónEx candidato presidencial del Polo D em ocrático

Ana Mercedes GómezD irectora de El Colombiano

Luis Alfonso HoyosD irector de la Red de Solidaridad Social

María Victoria Duque LópezG erente

Jorge Eduardo CameloAsistente

Andrea del Pilar Arboleda Andretti Sánchez

Página internet

Carlos Alberto Chica AriasC oordinador de com unicaciones

EQUIPO COORDINADOR DEL INDH 2003

Eugenio MarulandaPresidente de C onfecám aras

Alfonso López MichelsenEx presidente de la República

Augusto Ramírez OcampoEx m inistro de Relaciones Exteriores

Monseñor Pedro Rubiano

Presidente de la C onferenciaEpiscopal C olom biana

Rafael SantosC odirector de El Tiempo

Olof SkoogEm bajador de Suecia

MIEMBROS DEL COMITÉ ACADÉMICOFernando Bernal

Armando Borrero Álvaro CamachoMarc W. Chernick Darío Fajardo

Daniel García-PeñaFrancisco GutiérrezCamilo González Posso

Adam IsacsonCarlos Eduardo JaramilloCatherine Le Grand

Absalón Machado Alfredo MolanoMarco PalaciosRafael Pardo

Alfredo Rangel

Nazih RichaniMauricio RomeroManuel SalazarLeón Valencia

RED NACIONAL DE CORRESPONSALESGonzalo Agudelo (Villavicencio)

Benhur Cerón (Pasto)Omar Camargo (Villavicencio)Fidel García (Cartagena)Miguel Garzón (Pasto)

Jorge Giraldo Ramírez (Medellín)Eduardo Gómez (Popayán)Carlos Monje (Neiva)María Teresa Muñoz (Cali)Mauricio Perfetti (Manizales)Carlos Ariel Ruiz (Popayán)

Adriana Santacruz (Cali)Rubiela Tapazco Arenas (Armenia)Melquicedec Torres (Neiva)

William Navarro (Barranquilla)Instituciones que prestaron su concursoAgencias del Sistem a de las N aciones

U nidas en C olom bia

Asociación de Fam iliares de D etenidos y D esapa-

recidos (Asfaddes)

Asociación de M unicipios del Alto Ariari

Justicia y Paz

C aracol Televisión

C asa de la M ujer

Hernando Gómez BuendíaD irector

Carlos Vicente de RouxAsesor especial

Marc-André FrancheEspecialista en desarrollo hum ano del Program a

de las N aciones Unidas para el D esarrollo–PN U D

Rocío Rubio SerranoMauricio Uribe LópezInvestigadores asociados

Luz Amparo Medina Alejandro ReyesInvestigadores invitados

Fernando Bernal Jorge Iván GonzálezCarlos Eduardo JaramilloC ontribuciones especiales

El conflicto, callejón con salidaInforme Nacional

de Desarrollo Humanopara Colombia – 2003

C opyright

ISBN 958-97196-7-8

http://w w w.pnud.org.co/indh2003

Bogotá, C olom bia,

septiem bre de 2003


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C entro de Solidaridad con los Periodistas

C entral U nitaria de Trabajadores (C U T)

C entro de Investigación y Educación Popular

(C inep)

C hecchi & C o. C onsulting C olom bia

C oalición contra la Vinculación de N iños,N iñas y Jóvenes al C onflicto Arm ado

C om ité Perm anente para la D efensa de los D ere-

chos H um anos

C om isión C olom biana de Juristas

C om ité Andino de Servicios

C onfederación de C ám aras de C om ercio

(C onfecám aras)

C orporación Excelencia en la Justicia

C orporación N uevo Arco Iris

D efensa Internacional de los N iños

D efensoría del Pueblo delegada para la N iñez

D efensoría del Pueblo

D epartam ento N acional de Planeación (D N P)

D irección de N egritudes del M inisterio del Interior

Diario del Otún

Diario del Sur

Ecopetrol

El Colombiano

El Espectador

El Liberal

El País

El Tiempo

El Universal

Escuela N acional Sindical

Fundación C edavida

Federación C olom biana de M unicipios

Foro N acional por C olom biaFundación D os M undos

Fundación G erm inal

Fundación Restrepo Barco

Fundación País Libre

Fundación H em era

Fundación Ideas para la Paz

Fundación Planeta Paz

H um anizar- C orporación para el D esarrollo H u-

m ano

Instituto C olom biano de Bienestar Fam iliar (IC BF)

Instituto D istrital de Recreación y D eporte (ID RC )

La Patria

La Tarde M esa de Trabajo M ujer y C onflicto Arm ado

M inercol

M inisterio de D efensa N acional

M inisterio de Educación N acional

M inisterio de Protección Social

M inisterio de H acienda (U iaf)

M useo N acional de C olom bia

Policía N acional –D ijin

Procuraduría G eneral de la N ación –Program a de

Atención H um anitaria al D esm ovilizado (Pahd)

Program a Presidencial de los D erechos H um anos y

D erecho Internacional H um anitario de la Vicepre-

sidencia de la República

Program a N acional de D esarrollo H um ano

Proyecto regional “Feria Virtual”para fortalecer la

gobernabilidad local en Am érica Latina del PN U DRC N Radio

RC N Televisión

Red C olom biana de M ujeres Ex C om batientes

Red de Solidaridad Social

RevistaSemana

Secretaría de Agricultura del D epartam ento de

N ariño

U niversidad N acional de C olom bia

Vallenpaz

COMITÉS CONSULTIVOSDEPARTAMENTALES

AntioquiaEugenio Prieto. G obernador

Luis Pérez G utiérrez. Alcalde de M edellín

M onseñor Alberto G iraldo. Arzobispo de M edellín

Alberto U ribe. Rector de la U niversidad de

Antioquia

M aría Inés Restrepo. D irectora de C om fam a

AtlánticoVentura D íaz M ejía. G obernador

H um berto C aiafa Rivas. Alcalde de Barranquilla

M onseñor Rubén Salazar G óm ez. Arzobispo de

Barranquilla

Juan Rom ero M endoza. Rector de la U niversidaddel Atlántico

Arnold G óm ez M endoza. Presidente del C om ité

Intergrem ial

BolívarLuis D aniel Vargas. G obernador

C arlos D íaz Redondo. Alcalde de C artagena

M onseñor C arlos José Ruiseco. Arzobispo de

C artagena

C ontraalm irante G uillerm o Barrera. C om andante

de la Fuerza N aval

Sergio H ernández G am arra. Rector de la U niversi-

dad de C artagena

Rolando Bechara. Rector de la U niversidad del

Sinú

Patricia M artínez. Rectora de la U niversidad Tec-

nológica

D ionisio Vélez. Rector del Instituto Antonio

Arévalo

Luis M anuel Avendaño Feria. Presidente del C om i-

té Intergrem ial

M arina M osquera. D irectora ejecutiva C onver-

gencia

CaucaFloro Tunubalá. G obernador

D iego Fernando D uque. Alcalde de Popayán

M onseñor Iván Antonio M arín. Arzobispo de

Popayán

D anilo Reinaldo Vivas. Rector de la U niversidaddel C auca

M iguel Fernández. D irector del C im a

Anatolio Q uirá. C onsejero M ayor del C ric

Luis Elbert Vergara. Presidente de Agropenca

M anuel José Bravo. Presidente del C om ité

Intergrem ial y Em presarial del C auca

Eje Cafetero (Quindío, Risaralda y Caldas)Luis Alfonso Arias. G obernador de C aldas

Luis Fernando Velásquez. G obernador del Q uindío

Elsa Gladys C ifuentes. G obernadora de Risaralda

N éstor Eugenio Ram írez. Alcalde de M anizales

M ario Londoño Arcila. Alcalde de Arm enia

M artha Elena Bedoya. Alcaldesa de Pereira

M onseñor Fabio Betancourt. Arzobispo de

M anizales

M onseñor Roberto López. O bispo de Arm enia

M onseñor Tulio D uque G utiérrez. O bispo de

Pereira

C ésar Vallejo. Rector de la U niversidad Autónom a

de M anizales

Rafael Fernando Parra. Rector de la U niversidad

del Q uindío

Luis Enrique Arango. Rector de la U niversidad

Tecnológica de Pereira

N icolás Restrepo Escobar. D irector de La Patria

Evelio H enao O spina. D irector de La Crónica

Sonia D íaz M antilla. D irectora de La Tarde

Javier Ignacio Ram írez. Director delDiario del Otún

Luis Alfonso Ángel U ribe. D irector del C om ité de

C afeteros de C aldas

O scar Jaram illo G arcía. D irector C om ité de C afe-

teros del Q uindío

Alberto Restrepo G onzález. D irector C om ité de

C afeteros de Risaralda

G ildardo Arm el. Presidente C ám ara de C om ercio

de M anizales

Rodrigo Estrada Reveiz. Presidente Ejecutivo de la

C ám ara de Com ercio de Arm enia

M auricio Vega. Presidente de la Cám ara de C o-

m ercio de Pereira

Ligia M ejía de Restrepo. Presidenta de la C onfede-

ración de O N G de C aldas

O scar G onzález. D irector CIR

Patricia C astaño. D irectora M onitoreo de la U ni-

versidad del Q uindío

HuilaJuan de Jesús Cárdenas. G obernador

H éctor Javier O sorio. Alcalde de N eiva


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Seamos realistas, ¡pidamos lo imposible!*

Debo darles fe de una constatación personal: Colombia es un país que no se resigna. Muchos quizá no loperciban. Pero créanme: aquí hay más solidaridad que barbarie; más imaginación que rabia, y más resis-

tencia a la guerra que desconfianza en la paz. También hay mucha tenacidad, confianza y, sobre todo,esperanza, a pesar del sufrimiento, las evidencias de la violencia y los desencantos que nos afectan día trasdía. Lo expresan por igual empresarios, políticos, gobernantes, líderes sociales, defensores de derechoshumanos, periodistas, investigadores, religiosos, diplomáticos, y hasta los que siguen combatiendo. Yaunque haya divergencias o matices en las interpretaciones, prioridades, procedimientos, percepcionesde sus roles y de sus sueños a largo plazo, el objetivo es el mismo: vivir en paz, con todo lo que supone.

Si la construcción de la paz es un sueño compartido, no hay obstáculos insalvables. La paz sería impo-sible si nadie trabajara por ella. Pero en Colombia son muchos: la prueba reina es este Informe Nacionalde Desarrollo Humano. Este instrumento es como una carta de navegación inédita para “ser más padres ymadres de nuestro porvenir que hijos e hijas de nuestro pasado” , habría dicho Unamuno. Hablo en plu-

ral: la construcción de la paz la hemos asumido como propia desde elpnud y todo el Sistema de NacionesUnidas en Colombia, con el concurso decidido de la comunidad internacional y, muy especialmente, de laAgencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi).

Como toda buena carta de navegación, el Informe no tiene una sola ruta. Hay opciones simples y com-plejas; trazados cortos y de largo aliento, y zonas de alta seguridad y mucho riesgo. En todo caso, nadiepuede leerlo acertadamente sin renunciar a supuestos, prejuicios, intereses, emociones o ideologías. Setrata de un esfuerzo razonado por entender, llamar las cosas por su nombre y tomar la decisión de cam-biarlas, con opciones distintas a la confrontación bélica y complementarias a las negociaciones de paz.

Es mucho lo que recogió este Informe de las experiencias, el pragmatismo, la necesidad de sobreviviry la imaginación creadora de cerca de cuatro mil personas consultadas durante poco más de un año. Entreellos se destacan líderes campesinos e indígenas, expertos nacionales e internacionales, alcaldes, gobernado-

res, funcionarios de gobierno, académicos, desmovilizados, empresarios e, incluso, las propias víctimas.Se ha dicho que la esperanza no es la convicción de que las cosas saldrán bien, sino la certidumbre de

que algo tiene sentido. Esa convicción nos asiste frente al Informe Nacional de Desarrollo Humano quepresenta opciones para superar el conflicto armado. Desde ahora, no habrá excusas para verlo a colorespor televisión sin tener el sentimiento de que, a pesar del dolor cotidiano, los colombianos sabrán cons-truir la paz con ahínco, determinación y esperanza porque, como lo expresa la carátula del texto,El con fl icto colombiano es un callejón con salida.

Al fr edo Wit schi-Cest ari

Representante Residente del pnud en Colombia • Coordinador Residentey Coordinador Humanitario del Sistema de las Naciones Unidas en Colombia

* G rafito en París. M ayo de 1968.

El análisis y las recom endaciones de este Inform e no reflejan necesariam ente las opiniones del Program a de las N aciones U nidas para el D esarrollo, su junta

directiva ni la de sus Estados m iem bros. El inform e es una publicación independiente preparada por encargo del PN U D . Es el fruto de la colaboración entre un

equipo de prestigiosos consultores y asesores y el equipo coordinador del Inform e N acional de D esarrollo H um ano para C olom bia 2003 dirigido por H ernando

G óm ez Buendía.


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Progr ama de l as Naciones Unidas para el Desarr ol lo

Infor me Nacional de Desarr ol l o Humano Colo mbia - 2003

Una sola mano no aplaude

Una cooperación internacional democrática y transparente representa para Suecia la mejor garantía para evitar lasamenazas contra la paz. En el plano global, la máxima expresión de ese convencimiento es nuestro apoyo a las Nacio-

nes Unidas para contribuir a la prevención y solución de conflictos. La seguridad como un balance entre poderes mi-litares es un concepto que pertenece a la historia. Hoy en día la seguridad se construye con el enfoque puesto en elinterés del ser humano.

Nuestro compromiso con Colombia es apoyar la construcción de un país en paz y con posibilidades de desarrolloy dignidad para todos. Bien utilizado, este Informe Nacional de Desarrollo Humano2003 para Colombia puede servircomo punto de partida de un esfuerzo común para lograr precisamente esto.

Al apoyar la financiación del Informe asumimos nuestra participación como una oportunidad concreta para abrirleespacio a la esperanza, a la tenacidad y a la creatividad de miles de colombianos y colombianas que, especialmente enlas regiones más abandonadas y más afectadas por el conflicto armado, no se resignan a convivir eternamente con él.

El Informe es un plato cocinado con ingredientes de sabios y liderazgos locales y regionales, mezclado con la

experiencia del Sistema de Naciones Unidas, y condimentado con el potencial de cooperación internacional de mipaís. Junto con las políticas públicas y las buenas prácticas, el Informe representa una receta que a largo plazo puedeneutralizar los obstáculos principales para el desarrollo en Colombia, incluyendo las raíces de la violencia.

Si el conflicto armado es un callejón con salida —como sentencia la portada de este Informe—, tenemos variasllaves para abrir otras compuertas. Las salidas del conflicto no dependen de la fatalidad. Mientras persista, se requie-re urgentemente mejorar el respeto, la protección y acceso a la población civil en zonas de conflicto. Mas allá, se re-quiere fortalecer la democracia, combatir la corrupción y la impunidad, lograr pleno respecto a los derechos huma-nos y establecer una cultura de igualdad y resolución cívica de conflictos. Hay que construir una sociedad donde losintereses, derechos y oportunidades de cada ser humano se encuentren en el centro. Eso sí es desarrollo humano.

Es una responsabilidad de todos no defraudar la esperanza de los colombianos en un futuro con pleno desarrollohumano. La paz sí cuesta. Pero la guerra cuesta mucho más. Los colombianos ponen su cuota y la comunidad interna-

cional la que corresponda. Se trata, en últimas, de que los colombianos sientan que si tienden la mano hay quien lescorresponda. Como dice el refrán: una sola mano no aplaude.

Ol of Skoog

Embajador de Suecia en Colombia


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El conf l ic t o, cal l e jón con sal ida

El desarrollo humano, una opción inaplazable

La política exterior de un país está determinada por la conjunción entre la realidad internacional y su coyunturainterna. En Colombia, el desarrollo se ha visto comprometido por flagelos de carácter global como el problema mun-

dial de las drogas y el terrorismo, que alimentan y contribuyen a la degradación de un conflicto interno que, por suscaracterísticas, no puede ser asimilado a situaciones existentes en otras latitudes. Por ello, la búsqueda de un mejorentendimiento de la compleja situación colombiana por parte de la comunidad internacional ha sido una constantedel gobierno del presidente Álvaro Uribe.

El aporte del Informe Nacional de Desarrollo Humano —dedicado en esta oportunidad al análisis profundo delconflicto y los esfuerzos necesarios para la construcción de la paz— constituye una herramienta invaluable en estepropósito. Todo esfuerzo destinado a abordar la apremiante realidad colombiana y la búsqueda de soluciones debetomar en consideración las causas internas del conflicto, así como el impacto que sobre el mismo ejercen los factoresglobales arriba mencionados.

Los conceptos de desarrollo humano y equidad social se han visto ampliamente reflejados en el Plan Nacional de

Desarrollo y en todas las agendas gubernamentales. El contenido del Informe ofrece una valiosa oportunidad para eldebate y la construcción conjunta de alternativas que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de loscolombianos.

Colombia ha venido haciendo un formidable esfuerzo para mantener una dinámica de desarrollo con justicia so-cial, aun en medio de las circunstancias más desfavorables. En efecto, entre y se presentó una rápida reduc-ción de la pobreza, el crecimiento económico alcanzó tasas del % anual, el ingreso promedioper cápi ta prácticamentese dobló, y el desempleo estuvo por debajo del %. Sin embargo, a partir de la actividad económica se derrum-bó hasta el punto de alcanzar cifras negativas en . No hay duda de que la violencia desatada por el conflictoarmado —financiado por la industria criminal de las drogas, por el secuestro y la extorsión—, en una coyunturainternacional especialmente desfavorable, ha frenado el desarrollo colombiano, vulnerado el Estado de derecho,debilitado la institucionalidad democrática y afectado indiscriminadamente a la población civil.

Por fortuna, los datos estadísticos para el primer trimestre del año arrojan un crecimiento del ,%. En lo queva corrido del año, la tasa de alfabetismo se situó en,%, la cobertura educativa total aumentó en puntos porcen-tuales, se duplicó el número de niños vacunados con respecto al mismo período del año anterior, un millón doscientoscincuenta mil nuevos usuarios accedieron al régimen subsidiado de salud, se garantizó la atención en salud para todala población desplazada y la tasa de desempleo se redujo en más del %. Son logros que el gobierno ha recibido consatisfacción pero también con cautela.

Para mantener esta tendencia es indispensable que a los esfuerzos y sacrificios del gobierno y el pueblo colombia-nos se una el compromiso firme, decidido y coherente de la comunidad internacional.

Este Informe es parte de un proceso en el que continuamos comprometidos y en el que contamos con el apoyo yacompañamiento de las Naciones Unidas. En ese sentido, trabajaremos en el seguimiento y complementación de esteestudio, y en el análisis y aplicación de las estrategias planteadas en materia de desarrollo humano, con miras a abrir oencontrar nuevas salidas al callejón del conflicto colombiano.

No puedo dejar de expresar los sinceros agradecimientos del gobierno colombiano a la Organización de las Nacio-nes Unidas, a sus representaciones en Colombia, y muy especialmente al Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollopnud, así como a la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, por esta contribución al conocimiento de larealidad nacional y a la búsqueda de un futuro más próspero y venturoso para Colombia.

Carol ina Bar co

Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia


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Agradecimientos

La preparación de este Informe contó con la colaboración yparticipación de numerosas entidades públicas y privadas,

así como de especialistas, académicos, gobernadores, alcal-des, empresarios, dirigentes laborales, líderes regionales ypúblico en general. Todos, de diversas formas, han aporta-do con sus ideas y experiencias a su realización. En tal sen-tido el Equipo coordinador del Informe en nombre del Pro-grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud)agradece su participación, entusiasmo, apoyo y colabora-ción.

Ofrece su reconocimiento a los colegas del pnud y a to-das las personas de las Agencias del Sistema de las Nacio-

nes Unidas que apoyaron el proceso. En especial, expresasu gratitud al liderazgo y confianza de César Miquel, AlfredoWitschi-Cestari y René Mauricio Valdés.

Especial agradecimiento merece la colaboración brinda-da por la Dirección para América Latina y el Caribe del pnud,en particular de su directora, Elena Martínez, y la Divisiónde Organizaciones de la Sociedad Civil de la Dirección paraRecursos y Alianzas Estratégicas. Se subraya el apoyo de laUnidad de Informes Nacionales de Desarrollo Humano dela Oficina del Informe Mundial de Desarrollo Humano, enparticular de Sarah Burd-Sharps.

Sin el apoyo sostenido de la Agencia Sueca para el Desa-rrollo Internacional, en particular de Elisabet Hellsten, nohubiera sido posible realizar este proceso. De igual formase reconoce el aporte de la Embajada Real de Suecia en Co-lombia, en especial al embajador Olof Skoog e Ingemar Ce-derberg.

También hace extensivo el reconocimiento a los miem-bros de los comités Consultivo Nacional y Académico, sincuyo concurso no hubiera salido a la luz este Informe. Su

respaldo y compromiso en las discusiones durante todo elproceso fueron de máxima importancia en su elaboración.

Especial mérito tiene la dedicación de los miembros dela red nacional de corresponsales para el indh en diferentes

ciudades del país.El equipo coordinador ofrece asimismo un especial reco-

nocimiento a los miembros de los comités consultivos regio-nales, así como a todos los alcaldes consultados durante elproceso, quienes con total desinterés y compromiso en losesfuerzos para construir paz y desarrollo humano en Co-lombia no dudaron en brindar su tiempo, experiencia y co-nocimientos para fortalecer esta iniciativa.

Cinco importantes convenios con instituciones fueronsuscritos durante el proceso de elaboración del Informe. Con

Associated Rural Development (ar d) que contribuyó conla realización de una serie de conversatorios regionales parala identificación de políticas públicas; el Departamento Ad-ministrativo Nacional de Estadística (Dane) con la elabora-ción de los mapas sobre el conflicto; el Observatorio paralos Derechos Humanos de la Presidencia de la Repúblicacon la actualización de las bases de datos de acciones arma-das para la posterior elaboración de los mapas; la Funda-ción Social y la Agencia de los Estados Unidos para el De-sarrollo Internacional (Usaid) que prestaron su concursopara la realización de un conversatorio nacional sobre polí-

ticas públicas y conflicto armado con alcaldes de todo elpaís. Un agradecimiento al personal y directivos de estasinstituciones sin los cuales estos convenios no hubieran sidoposibles.

A las numerosas instituciones que colaboraron con in-formación, análisis y comentarios y a sus técnicos y funcio-narios, un profundo reconocimiento. En general, especialgratitud para todos aquellos que de una u otra manera hi-cieron posible este Informe.


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Introducción

¿Por qué este Informe?

“La tarea esencial de laonu es velar por la seguridad huma-na”. Estas palabras del Secretario General Kofi Annan bas-tarían para entender por qué el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (pnud) decidió dedicar su Informede Desarrollo Humano para Colombia (indh ) al problemaacuciante del conflicto armado.

En efecto. El desarrollo humano se define como el au-mento de las opciones para que los habitantes de un paíspuedan mejorar su vida, y el conflicto armado, infortunada-mente, se ha convertido en el mayor obstáculo para que los

colombianos puedan mejorar sus vidas.Pero lo inverso también es cierto: aumentar las opcioneses la mejor manera de resolver el conflicto armado. A partirde una comprensión adecuada de sus raíces y expresionesdiversas, las políticas públicas deben desincentivar la op-ción de la violencia y proveer opciones alternativas a las co-munidades, a las víctimas y a los combatientes. Este Infor-me es un esfuerzo por aclarar cuáles son y cómo puedenconcretarse tales opciones en el caso de Colombia y sus re-giones.

¿Qué es desarrollo humano?

Hablando con propiedad, el desarrollo humano es una teoríay una metodología del desarrollo económico, político y so-cial que pretende integrar y superar los principales enfoquesconvencionales. En particular, el desarrollo no se reduce alaumento de la riqueza o del ingresoper cápi ta sino que abar-ca otros valores —la equidad, la democracia, el equilibrioecológico, la justicia de género,etc.— quetambién son esen-ciales para que los seres humanos podamos vivir mejor.

Desde esta perspectiva pluralista se entiende bien queel verdadero objeto de las políticas públicas es proveer másopciones para que el ciudadano lleve su propia vida de ma-nera más y más satisfactoria, o sea, en una frase, que “desa-

rrollo es libertad” . Y la libertad, además de ser el fin, es elmejormedio para lograr el desarrollo: la ciudadana o ciuda-dano no sólo debe ser el beneficiario o receptor último delas opciones, sino además su actor por excelencia.

Parafraseando pues una expresión famosa, podemos defi-nir el desarrollo humano como “el desarrollo de la gente,por la gente y para la gente”: de la gente, porque se trata dellevar una vida más humana;por la gente, ya que el desarro-llo depende del esfuerzo creativo de hombres y mujeres, node la naturaleza ni de la suerte;para la gente, porque el fin

no es añadirle ceros a las cuentas nacionales sino mejorar lavida de las personas.El desarrollo humano no es una simple abstracción ni

una mera exhortación. También en el terreno práctico delas polí ticas o estrategias para lograr el desarrollo, el nuevoparadigma busca integrar y superar los enfoques conven-cionales. En vez pues de acuñar otra receta universal, dog-mática y simplista (“ abra la economía” , “ que el Estadoplanifique”...) el desarrollo humano empieza por revisar laamplísima experiencia acumulada en el mundo para iden-tificar los métodos y programas que mejor han servido para

alcanzar objetivos especí ficos de desarrollo económico(equilibrio fiscal, aumento de exportaciones...), desarrollosocial (reducción de la pobreza, alfabetización...) o desa-rrollo político (protección de minorías, participación ciu-dadana...). Entre este acervo de métodos probados, el desa-rrollo humano escoge, combina y si es preciso rediseña po-líticas, medidas y proyectos de modo tal que se acentúenlos círculos virtuosos entre diversos objetivos o valores (laruta de crecimiento económico que más empleo genera, laparticipación comunitaria que más aumenta el producto,

1. D iscurso en la presentación del Inform e final de la C om isión C arnegie sobre Prevención de C onflictos Letales, N ueva York, febrero 5, 1998.

2. Esta definición, hoy clásica, se propuso por prim era vez en el Inform e de D esarrollo H um ano de 1990 (PN U D , 1990: 33).

3. Tal es el título del celebrado libro de Am artya Sen, Prem io N obel de Econom ía y, al lado de M ahbub ul H aq, inspirador del paradigm a de desarrollo hum ano

(Sen, 1999).

4. Por razones de espacio y de fluidez, en adelante no usarem os la doble expresión de género; pero si algo distingue al paradigm a de desarrollo hum ano es su

especial interés en los desaventajados a cualquier título em pezando, por supuesto, por su género.


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etc.). Dicho de modo breve, la metodología propia del de-sarrollo humano consiste en buscar integración y sinergias entre programas o estrategias con capacidad probada paralograr objetivos parciales de desarrollo económico, político

o social.

¿Qué es un informe de desarrollo humano?

A partir de la presentación del nuevo paradigma en,el pnud ha auspiciado Informes de desarrollo humano enunos países. La experiencia muestra que un buen infor-me debe reunir cinco condiciones, que por supuesto qui-siera estar logrando el equipo de Colombia. Las condicio-nes (pnud, ) son:

• Amplia consulta social. El informe no es la voz de unostécnicos, sino el fruto del diálogo ordenado con las diversasfuerzas y sectores. Por eso los autores de este texto en reali-dad son los alcaldes, dirigentes y pobladores de aproxima-damente municipios con los cuales pudimos conversar,las autoridades y dirigentes de catorce departamentos queofrecieron sus luces, los constructores de paz que en todaslas regiones nos educaron con su ejemplo, los congresistas, jueces, militares y funcionarios del nivel central, los acadé-micos, dirigentes cívicos, políticos, gremiales, sociales y re-ligiosos, los periodistas y demás ciudadanos que nos acom-

pañaron en tertulias, talleres o seminarios, los amigos de lacomunidad internacional, los expertos temáticos que inspi-raron muchos argumentos, los colegas que revisaron cadaborrador y —no menos— los “violentólogos” e “irenólogos”cuyos escritos inspiran tantos pasajes. Sea ésta ocasión parareiterar nuestra gratitud a todos ellos, y en especial a losseñores miembros del Comité Consultivo Nacional, de loscomités consultivos regionales, del Comité Académico y dela red de corresponsales.

• Independencia intelectual. El Informe se construye endiálogo pero no necesariamente sigue la opinión particularde algún sector o persona consultada. Salvo pues cuandose advierta en contrario, las ideas aquí expresadas no com-prometen al sistema de Naciones Unidas, al pnud, al go-bierno nacional, a los gobiernos regionales o a cualquierotra persona o entidad distinta del equipo coordinador delInforme.

• Calidad académica. Como prenda de objetividad y deprofundidad, el buen informe debe ceñirse a los mejores

cánones de la ciencia social. Por eso aquí hemos tratado deir al fondo de las cosas, de argumentar con rigor, de indicarla evidencia, de conversar con la literatura especializada yde apelar al juicio de los colegas, que son los ritos distinti-

vos de la ciencia.• Encontrar soluciones. Más allá de la descripción y de

la crítica, el Informe debe proponer modos concretos deacelerar el desarrollo humano. Por eso, sobre la base de undiagnóstico integral acerca del conflicto armado, este Infor-me sobre todo se ocupa de identificar, evaluar y divulgarpolíticas, medidas y prácticas que en efecto contribuyan aaminorar sus daños o a acercar su resolución.

• El informe es parte del Informe. O sea que el Informeno se reduce a publicar un libro, sino que el libro —este li-

bro— es apenas un momento en elproceso de• Diálogo público• Análisis riguroso• Construcción de consensos• Formulación de políticas• Pedagogía ciudadanaque iniciamos hace un año, que sigue en este momento y

que esperamos seguir mientras siga siendo útil. Por eso nosinteresan tanto sus comentarios, aportes y preguntas, querogamos dirigir al apartado aéreo o a nuestra páginahttp://www.pnud.org.co/indh. También allí encontra-

rán textos más detallados, monografías de interés regional,estadísticas y referencias que podrían interesarle.

¿Qué contiene este libro?

Lo dicho: aquí hallará un resumen y un primer balance delo que hemos avanzado en el proceso (sus críticas y obser-vaciones nos servirán para las versiones venideras). El libroestá dividido en cuatro partes:

• La Primera Parte presenta una interpretación compren-siva sobre el carácter, dinámica y expresiones esenciales delconflicto armado en Colombia. Esta interpretación necesi-ta mirar a la historia y al contexto político (Capítulo) comotambién a la geografía y las diferencias regionales (Capítulo) para mejor apreciar la creciente degradación del conflic-to (Capítulo ).

• La Segunda Parte analiza la relación entre conflicto ar-mado y desarrollo humano, precisando los daños que elprimero hace al segundo (Capítulo), mirando su impacto


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sobre las víctimas (Capítulo ) y explicando cómo el desa-rrollo humano daría solución al conflicto (Capítulo ).

• La Tercera Parte describe con algún detalle las políti-cas, programas o medidas concretas que, a la luz de lo ante-

rior, serían más útiles para atenuar o corregir los daños yfacili tar la solución del conflicto armado. Coherente con elenfoque integral o sistémico del desarrollo humano, estaparte contiene propuestas tocantes a la seguridad ciudada-na y la justicia (Capítulo ), a la ampliación del campo hu-manitario (Capítulo ), a la atención de víctimas del con-flicto (Capítulo), a la desvinculación de combatientes (Ca-pítulo ), a prevenir el reclutamiento (Capítulo ), a secarlasfinanzas de la guerra (Capítulo ), a combatir el narco-tráfico (Capítulo), a fortalecer la gobernabilidad local (Ca-

pítulo ), a resolver las tensiones sociales que nutren el con-flicto de modo más directo (Capítulo ), a repolitizar lasluchas populares (Capítulo) y a las negociaciones de paz(Capítulo ).

• La Cuarta Parte se concentra en el papel que podríandesempeñar el sistema cultural —sistema educativo y me-dios de comunicación— y los actores distintos del Estadocolombiano —sociedad civil y comunidad internacional—

de los cuales se ocupan, respectivamente, los Capítulos y .

A lo largo del texto (y en nuestra página electrónica) ellector hallará ilustraciones especí ficas, opiniones firmadas

y ejemplos de “buenas prácticas” que nuestros correspon-sales nos han ido contando. Es más, quizá ninguna de lashipótesis o recomendaciones del libro son originales —opretendían ser originales—; se trata, ya dijimos, de recogery subrayar con ánimo constructivo.

Una aclaración final. Sabemos bien que hay lecturas yactitudes distintas sobre la naturaleza del conflicto colom-biano y sobre las vías para resolverlo. Con el respeto debi-do a cada quien, traeremos aquí la reflexión de un muy sa-bio estudioso de las religiones: “ He descubierto que cada

secta tiene razón en lo que afirma pero no tanto en lo queniega” (Eliade, ); quizá también en torno del conflictocolombiano hemos creado sectas que miran, cada una, unaverdad, pero ocultan las otras. Modestamente, y desde elpluralismo del desarrollo humano, quisiéramos invitar allector a mantener la vista en el conjunto.

Equipo coo r dinador del Infor me Nacional

de Desarr ol l o H umano par a Col ombia 2003

Bibliografía y referencias

Sen, Amartya (),Development as Freedom , Nueva York, Alfred A. Knopf.Eliade, Mircea (),Historia de las creencias y de las ideas religiosas desde la época de los descubrimi entos hasta nues-

tros días , Madrid, Editorial Herder.pnud (), Informe de Desarrollo Humano , Bogotá, Tercer Mundo.pnud (),Política corporativa sobre los Informes Nacionales de Desar rollo Humano , Nueva York, pnud/oidh .


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Guía del lector

Este es un Informe de Desarrollo Humano sobre el conflictoarmado colombiano. Lo primero significa que el enfoque es

integral y constructivo, no parcial ni descriptivo. Lo segun-do, que se ocupa del conflicto armado, no de otros modosde violencia (delincuencia, maltrato familiar) ni de otrosmales (o bienes) que pueda tener Colombia.

Las explicaciones cotidianas acerca del conflicto armadocolombiano suelen caer en uno de dos extremos: son dema-siado simplistas (“es el narcotráfico”) o son demasiado vagas(“ es la injusticia social” ). También las actitudes respecto delconflicto se reparten entre un exceso de resignación y unexceso de optimismo: “esto no tiene arreglo”, o “bastaría con

que...” (Diagrama1).Diagrama 1

El Informe hace el esfuerzo de evitar tales extremos. Al ex-plicar el conflicto tratamos de incluir todos los factores ysólo los factores que tienen una relación directa, especí fica y bienestablecida con las acciones armadas. Al proponer solucio-nes —que es nuestro interés mayor— tratamos de ser realistassin ser fatalistas y de ser optimistas sin pecar de ingenuos. Elenfoque balanceado nos plantea un problema que honesta-mente debemos compartir con el lector: el “mensaje” dellibro no se capta si no se lee entero. Dicho de otro modo: aun conflicto enredado no se le pueden dar explicacionessimples ni, sobre todo, soluciones simples. Por eso la invi-tación amantener la vista en el conjunto , a no dejar que elárbol —una hipótesis dudosa, una frase infortunada— tapeel bosque que interesaba explorar. También por eso estaguía del lector , este mapa inicial de los capítulos y el argumentoque intentaremos desarrollar.

Comenzamos por verificar el hecho básico: la “guerra”ha sido un fracaso; fracaso para la insurgencia, que en cua-

renta años no se ha tomado el poder, y fracaso para el Estadoque no ha podido ponerfin al desangre (Capítulo). El con-flicto, al contrario, se fue regando por las regiones (Capítulo) y al mismo tiempo se fue degradando (Capítulo ). El resul-tado fue el de aumentar el número de víctimas, bajar los ín-dices de desarrollo humano y al final (por cuenta sobre todode la mezcla con el tráfico de drogas) producir una crisis enlas relaciones exteriores de Colombia, en su crecimiento eco-nómico y en su sistema político (Capítulos y ).

Al contar esa historia (ver Diagrama, página siguiente)

se pone de presente queel con fl i cto colombiano son muchos con fl ictos . El Capítulo identifica sus principales capas ofacetas, y los once capítulos siguientes se dedican a mirarqué se está haciendo y qué podría hacerse en cada aspecto.Puesto del modo más sencillo: un grupo armado necesitagente(Capítulos y ) y recursos económicos (Capítulos y ) para emprender accionesmilitares que afectan a lasociedad (Capítulos , y), lograr el control deterritorios (Capítulo ) y capitalizar las luchassociales (Capítulo ) opolíticas (Capítulo ) hasta llegar al poder o, en su defecto,negociar la paz (Capítulo).

En cada uno de esos planos el conflicto obedece a unaslógicas que es preciso entender (aunque no cohonestar). Esaslógicas tienen sus puntos fuertes, y por eso funcionan en lapráctica. Pero también tienen sus puntos débiles, y es aquí donde deben actuar las soluciones. Capítulo por capítulo,el Informe pregunta dónde tiene el conflicto su lado flaco yqué podemos hacer —“con optimismo, sin ingenuidad”—para atenuar sus daños y salir de él. En esta tarea ambiciosapero necesaria hay un lugar para la educación y para losmedios (Capítulo ), para la sociedad civil y para la co-munidad internacional (Capítulo ). El conflicto arma-do, que no es el único, pero sí el más acuciante problema deColombia, sí tiene solución: la solución del desarrollo hu-mano.


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Diagrama 2

Fuente: IN D H , 2003


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Orígenes:guerra en la periferia

Orígenes:guerra en la periferia

C apítulo 1Prim era parte:

El con f licto


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Este capítulo examina los orígenes del conflic-to armado, no por erudición histórica sino para entender sunaturaleza. La idea básica podría parecer polémica y en rea-lidad es sencil la: con todo su horror y su dolor, el conflicto

se ha ensañado sobre todo en la “periferia” campesina y hasido marginal al sistema político colombiano. Esta “margina-lidad” —que sin duda ha disminuido de manera dramáticaen los últimos años— fue sin embargo decisiva para formarel carácter y los modos de actuar de los armados, de suerteque el remedio del conflicto pasa por apreciar aquella mar-ginalidad.

El capítulo empieza por resumir y entrelazar tres hipóte-sis históricas ya bastante bien establecidas. Primera: en laszonas de colonización hay espacio para ejércitos no estata-les. Segunda: el Frente Nacional pusofin a “La Violencia”

pero dejó remanentes de guerrilla “social” en el campo. Ter-cera: Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia—Ejército del Pueblo (Farc-ep, o simplemente Farc) nacie-ron de tales remanentes, como un proyecto revolucionariopero marginal en términos geográficos y políticos; otras gue-rrillas, pese a ser más urbanas en su origen, también acaba-ron en la periferia; y lo propio sucede con los paramilitares.

Más importante: aunque las revoluciones suelen tenerorigen campesino, en Colombia no se daban las condicio-nes para el triunfo de la insurgencia, así que ésta se desvió oen todo caso no pudo llegar al centro de la política. Perotambién el Estado fracasó en no haber podido prevenir niresolver el conflicto; y es porque, en virtud de su fragmen-tación, la “clase dirigente” no articuló una estrategia pro-porcionada a la gravedad, complejidad, profundidad y per-sistencia del problema, vale decir, no lo ubicó en el centrode la política.

Se advierte que las palabras “centro” y “periferia” , igualque otras expresiones similares, se utilizan aquí como un

recurso descriptivo y sin las implicaciones dualistas que lesdan ciertos teóricos. Como referente geográfico, político ycultural, la “periferia” alude a regiones menos pobladas, máscampesinas, menos integradas al mercado, con menos po-

der político y a menudo discriminadas o explotadas por el“centro”. Pero esta alusión debe matizarse en cuando me-nos cuatro sentidos: primero, “ periferia” y “centro” no soncategorías rígidas, sino atributos relativos y de grado; segun-do, su extensión e intensidad varían con el paso del tiempo;tercero, no son internamente homogéneos sino que admi-ten diversas modalidades; cuarto, y en especial, no son uni-versos aislados sino que interactúan de maneras muy com-plejas.

Sobre este entendido, en la sección E se dice cómo y porqué la “marginalidad” del conflicto no lo excluye del “cen-

tro” : las raíces, el motor, el objetivo y —cada vez más— elescenario de la lucha armada están principalmente en ese“centro”. Los capítulos siguientes, en especial el , detalla-rán mejor este último proceso.

A. El escenario

Por razones climáticas, la población precolombina se habíaconcentrado en la región andina. Los españoles fundaronciudades-puerto en el Caribe y centros poblados en el ejeandino, alrededor de los cuales establecieron encomiendasy resguardos. Con esto se origina una estructura bimodalde tenencia de la tierra: o latifundios (encomiendas no divi-didas) o minifundios (encomiendas o resguardos divididos).

En el minifundio trabaja toda la familia campesina, o seaque aquí hay un excedente de mano de obra relativo a losdemás factores de producción; pero el latifundio absorbepoca mano de obra, porque su uso de la tierra es extensivo.Así se produce un excedente de población rural, que típica-


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mente migra hacia las ciudades, pero también constituye un“ejército de reserva” para colonizar nuevas zonas de fron-tera.

La migración a esas zonas es un proceso complejo que

puede ser directo o por etapas y donde pesan factores de“atracción” y de “expulsión”. Pero, dadas la falta de reformaagraria y la abundancia de tierras sin ocupar, la colonizaciónha sido una “válvula de escape” para la presión demográfi-ca (y para aplazar las reformas sociales en el “ centro”).

Históricamente, el proceso de colonización “ tuvo lugaren dos grandes márgenes geográficos por fuera del heartland colombiano o eje andino” (Gouësset, ):

• En los “márgenes cercanos”, correspondientes a las lla-nuras del Caribe y a las vertientes externas de los Andes (y

sus respectivos pie de montes). Esta fase duró hasta bienentrado el sigloxx y sus grandes oleadas fueron la coloniza-ción antioqueña, la de las llanuras costeñas y la del Magdale-na medio. Su lógica podría describirse como de “conexión”(del Caribe con los Andes) y “densificación” (incorpora-ción plena de las llanuras y pie de montes). Con excepcióndel café, esa colonización abrió nuevas áreas para el latifun-dio; así se mantuvo la dualidad (minifundio en los Andes y

la zona cafetera; latifundio dentro y, sobre todo, fuera de losAndes).

• En los “márgenes lejanos” , o llanuras y bosques de laCosta Pací fica, la Orinoquia y la Amazonia. Esta fase se ace-lera durante las últimas décadas como resultado del ya di-cho excedente demográfico, del desplazamiento forzado porla violencia y de bonanzas locales lícitas (petróleo, banano,esmeraldas, oro, caucho, etc.) o ilícitas (contrabando, coca,amapola, etc.). Sobre esta especie de “U” que desde el surenvuelve al “centro” del país se encuentran las zonas de colo-nización reciente, donde el conflicto ha encontrado nuevasy poderosas fuentes de alimentación (Mapa.).

Salvo excepciones menores o parciales, la colonizaciónha sido un proceso espontáneo y no dirigido por el Estado.

Expulsado por la pobreza o la violencia y atraído por la ilu-sión de prosperidad e independencia, el colono típico “tum-ba monte” y se endeuda con un socio capitalista o con pro-veedores locales para explotar su parcela. Pero el colono

tiene pocas probabilidades de éxito: la inexistencia o esca-sez de ahorros iniciales, la carestía de los suministros, lasdificultades de comercialización, la inestabilidad en el pre-cio de los productos que ofrece, la falta de servicios y subsi-dios estatales, y los monopolios que enfrenta al comprar ovender, corren todos en su contra. Así, una mala cosechasignifica que el socio capitalista o terrateniente en potenciase queda con la tierra y sus “mejoras”, lo cual reinicia elciclo de latifundio y trabajadores desposeídos que buscanotra oportunidad.

Cada territorio de colonización es pues un cementeriode ilusiones. Campesinos que soñaron con su “ finca” ocitadinos que creyeron en toda suerte de empresas desca-belladas y medio oscuras: poner un bar, alquilar lanchas( johnsons ), exportar pájaros tropicales, “ enguacarse” con oroo esmeraldas, robar bonitamente a los indígenas, sembrarcacao, marihuana o palmitos según esté el negocio, vendersexo a sobreprecio, construir casas o piscinas cuando hay

boom , jornalear en banano o en palma por unsalario bueno, reclutar incautos para una nue-va religión, entrar de raspachín para acabar

tal vez de químico, llegar de policía, de ins-pector o de juez y hacerse rico, olvidar, olvidaren todo caso, y volver a empezar otro proyec-to que esta vez sí me sacará de pobre. Algu-nos, en efecto, salen de pobres. Otros muchos

salen a ratos de la pobreza, porque casi siempre resulta al-guien más vivo que estafa al empresario medio oscuro. Lahistoria se repite con variantes en cada vida y cada territo-rio, aunque el paso del tiempo va decantando quiénes sonlos dueños y de qué son dueños.

Dicho de otro modo: en esas zonas de “frontera inter-na” , los derechos de propiedad están en curso de defini-ción o tienden a ser precarios. Los derechos de propiedaddeciden quién se apropia del producto del trabajo, del capi-tal, de la naturaleza, del esfuerzo colectivo, del gasto públi-co y de todos los bienes o servicios que existan en el momen-to (North, : ). Estos derechos son pues la base delorden social y su precariedad o definición imprecisa es unafuente de incertidumbre, inestabilidad y conflictos, así esa

L a c o l o n i za ci ó n h a s id o u n p r o c e so e s p o n t á n e o y n o

d i r i g i d o p o r e l Es t a d o . Ex p u l s ad o p o r l a p o b r e z a o l a

v i o l e n c ia y at r a í d o p o r l a i l u s i ó n d e p r o s p e r i d a d e i n -

d e p e n d en c ia , e l co l o n o t íp i co “ t u m b a m o n t e ” y s e

e n d e u d a c o n u n s o c i o c ap i t a l i st a o c o n p r o v ee d o r e s

l o c a l es p a r a e x p l o t a r s u p a r c e l a .


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Mapa 1.1. Mapa de la “U”

Fuente: D ane


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misma indefinición permita que cada individuo crea quetiene un chance , que compita con todas sus energías y, enfin, que algunos prosperen.

Aunque las zonas de colonización varían con su edad, su

base económica y su cercanía al mercado (entre otras varia-bles importantes), tienden pues a compartir cierta “culturade frontera”, que por un lado incluye el esfuerzo, la creativi-dad, la apertura y la movilidad social, pero por otro sufre laincertidumbre, la vulnerabil idad, el engaño y la indefensiónfrente al más rico, el más astuto, el más poderoso o el mejorarmado.

En este sentido es cierto, como se dice a menudo, que elproblema central de esas tierras de colonización es “ la ausen-cia de Estado”. No tanto (o en todo caso, no sólo) porque

falten presencia u obras públicas, maestros y policías, sinopor dos circunstancias que se suman: una, que el orden ju-rídico tiende a ser difuso (no son claros los derechos y obli-

gaciones surgidos de cada trato o contrato), y otra, que elEstado no garantiza el respeto imparcial y efectivo de esostratos o contratos.

Dicha “ausencia de Estado” no estaría reducida a las zo-nas de frontera: para algunos analistas, en nuestro país pre-dominaría un modo de vida altamente incierto, donde cadaquien debe “negociar el orden” para cada situación (Uribe,; Gómez,; Garay,); y sin duda en buena partedel “ centro” —comenzando por los barrios marginados delas grandes ciudades— parecería imperar la ley de la selva.Hagamos entonces tres breves precisiones. Una, que en lafrontera existe un orden peculiar y distinto del orden (o eldesorden) del centro: tiene que ser así porque las realida-des económicas y sociales que se trata de ordenar son pecu-liares de la frontera. Otra, que el conflicto armado está inva-

diendo más y más al “centro” —incluidos los barrios margi-nados—. Y otra, que aquí se trata de una cuestión de grado;en palabras de Jorge Orlando Melo, “ [la frontera] es unaprolongación entre corrupta y entusiasta de lo que es el res-

to de Colombia” (: ).La peculiaridad de las economías de frontera explica cier-

tas “ instituciones” o prácticas diseñadas para asegurar cla-ridad y cumplimiento de los contratos “en ausencia del Es-tado”. Por ejemplo: el “endeude” o anticipo de fondos alcolono se garantiza con tí tulos sobre su tierra; los minerosse turnan para cocinar, pero el cocinero no participa en loshallazgos del día porque no los vio y así se evitan peleas; losvecinos se ayudan en tareas que exigen mucha mano de obra,pero el gorrón se queda sin ayuda; las autoridades decomi-

san droga al por menor porque pac-tar sobornos con traficantes dispersoses más difícil que hacerlo con los gran-des; a los raspachines se les paga enbasuco para atarlos al proveedor; ladama o compañera marital va “miti-miti”, pero la guisa o cocinera va asueldofi jo.

A pesar del ingenio y laflexibilidad que muestran éstos ysimilares arreglos, en las zonas de frontera existe un déficitde coerción o autoridad que asegure la interpretación impar-

cial y el cumplimiento efectivo de los contratos. De lo prime-ro resultan la conflictividad y la arbitrariedad; de lo segundonace la tentación de hacer justicia por mano propia, o pormano de obra contratada. Por eso, las zonas de coloniza-ción son vulnerables a las prácticas de justicia privada oprivatización de la justicia y al surgimiento de ejércitosirregulares. Estos ejércitos son “asociaciones privadas deprotección” en el sentido de Nozick, o sea cuerpos que “sóloprotegen a quienes pagan por ello, porque carecen del po-der monopólico para anunciar que castigarán a quien hagauso de la fuerza sin autorización expresa, lo cual es condi-ción necesaria para la existencia del Estado” (: ).

Por parte de los de arriba, esta privatización de la fuerzapuede consistir en el uso de jueces e inspectores de policíapara despojar de sus tierras al colono que incumplió un

1. Ilustraciones o am pliaciones de estos ejem plos se encuentran en Alfredo M olano, en su orden: 1998, p. 67; 1996, p. 262; 1999, pp. 53-54; 1999, pp. 68-

69 y 103; 1998, p. 66, véase referencias bibliográficas al final del capítulo.

El as es in a t o d e G a it á n ( 1 9 4 8 ) p r o d u c e u n e st a l l i d o e n B o -

g o t á y o t r a s c iu d a d e s , q u e n o d e r r o c a a l g o b i e r n o p e r o

d e s e n c ad e n a l a vi o l e n c i a c a m p e si n a e n d o s “ m á r g e n e s

c e r c an o s ” : e n l o s l la n o s o r i e n t a l es , d o n d e l a g u e r r i l l a e s

m á s d i sc i p l in a d a m e n t e l i b e r al , y e n z o n a s d e m i n i f u n d i o

a n d i n o y , e n p a r t i c u l a r, c af e t e r o .


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contrato de “endeude” leonino; puede consistir en méto-dos como la “ ley del llano” o la “ ley de la chagra” cuando

ganaderos y esmeralderos, respectivamente, se apoderarondel Departamento Administrativo Seguridad (das) y la po-licía rural en su regiones (Barbosa, ); o puede consistiren la formación o importación de grupos paramilitares.

Por parte de los de abajo, la privatización de la fuerza seproduce —de maneras más o menos inequívocas o “repre-sentativas”— a través del “bandidaje político” (Sánchez yMeertens, ), de las “autodefensas campesinas” y de lasguerrillas revolucionarias, para citar tres expresiones colec-tivas.

B. Aparecen los actores

Después de las muchas guerras civiles que protagonizarondurante el siglo xix, los dos partidos tradicionales tuvieronsu última confrontación armada durante los años de “LaViolencia” ( a, aunque los autores difieren sobreambas fechas), que ocasionó cerca de mil muertes enun país de trece millones de habitantes. Aún hoy, La Violen-

cia es objeto de múltiples controversias (véase, por ejemplo,Sánchez y Peñaranda, ); pero a los efectos presentes

bastará un resumen de los hechos mejor establecidos.Las reformas políticas y sociales del liberalismo en los

años (intervencionismo, Estado laico, sindicatos, ley detierras, etc.) intentaron modernizar el país e incorporar sec-tores de clase media, obreros y campesinos hasta entoncesexcluidos. Pero el cambio fue objeto de dura resistencia yde una “pausa” a partir del gobierno Santos (-). ElPartido Liberal se divide en un ala moderada (Santos) y unala populista radical (Gaitán), lo cual desemboca en la re-nuncia del presidente López () y la elección del con-servador Ospina en .

El asesinato de Gaitán () produce un estallido enBogotá y otras ciudades, que no derroca al gobierno perodesencadena la violencia campesina en dos “márgenes cer-canos”: i ) En los llanos orientales, donde la guerrilla es másdisciplinadamente liberal, y ii) en zonas de minifundio an-dino y, en particular, cafetero (Tolima grande, viejo Caldas).La polarización se agrava bajo Gómez, elegido con la abs-tención del liberalismo () (Recuadro1.1).

Foto 1.2 Guerrilleros formados en la plaza de Cabrera, Cundinamarca, m om entos antes de deponer las arm as (30 de octubre de 1953).

©

A r c h i v o J u a n d e l a C r u z V a r e l a


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jar lo nuestro. La prueba fue que la gente comenzó a construircasa. Mi primer jornal se lo gané a un tío llamado Luis, herma-no de mi mamá, por acejarle la yunta de bueyes. Después, másgrande, empecé a trabajar con mi papá en la parcela que ha-bíamos ganado peleando.

Juan de la Cruz llegó a Sumapaz, a Cabrera con su padre,don Dionisio, por allá en los años veinte. Llegaron por la faltade tierras en su tierra, Ráquira. Fue una migración por pobre-za, la gente llegaba al Sumapaz a buscar como colonos otravida. Eran tierras baldías y enmontadas. Don Dionisio estuvotambién en la guerra de los Mil Días, fue corneta. Los Varelallegaron a la vereda de Pueblo Viejo, donde había una peleacon la familia Pardo Roche que pretendía ser dueña de todoaquello. Dicen que a raíz de una trifulca Juan de la Cruz seechó para los lados de Villarrica, y se afincó en una veredallamada Mundo Nuevo. Juan de la Cruz, que era entendido yllevaba la semilla de la pelea por la tierra. Allí también se vivíamuy miserablemente. Hizo un acta muy bien redactada y la

gente se amañó mucho con él. Le dieron trabajo y parcela.Allá se volvió dirigente campesino, y hasta político, cuando lamuerte de Gaitán nosotros estábamos trabajando en una arve- ja que teníamos en lo alto de lafinca. A eso de las pm sonó elcacho. Era un viernes. Nos pareció raro, pero recogimos laherramienta y paramos en la casa de la Junta Campesina. Allásupimos: habían matado a Gaitán. Nadie sabía qué hacer. To-dos sabíamos, sí, que era grave, muy grave y que la tormenta

Mi abuelo materno se fue a vivir a Pasca después de la Guerrade los Mil Días. Era un hombre liberal, oriundo de Chipaque,al oriente de Cundinamarca, que nos contaba las hazañas delos ejércitos liberales. Se sentaba con nosotros, los que éra-mos niños, a contarnos lo que se sabía de esos tiempos. Ha-bía sido alférez de Uribe Uribe, era muyfirme. El viejo repetíaque los godos no habían ganado la guerra, sino que los libera-les se habían entregado. Él fue de los que tuvo que ver con ellevantamiento de los peones y jornaleros de la hacienda ElRetiro en el Sumapaz; fue una de las personas que ayudó aque la gente levantara cabeza y se enfrentara a los propieta-rios, o sea a los presuntos dueños de esas tierras. De ahí sur-gió mi mamá como dirigente de La Colonia. Yo nací en el en una parcela que nos dejaban trabajar los dueños de la Ha-cienda. Éramos diez hermanos, ocho hombres y dos mujeres.Vivíamos en una casa de dos piezas y una cocina.

Mis hermanos y yo empezamos a acompañar a mi mamá alas reuniones. Al principio se me hacían largas y no entendía

bien lo que decían, aunque me gustaba mirar tanta gente jun-ta. Eran reuniones grandes de , personas, un día llegóa La Colonia el periódico de Erasmo Valencia, que se llamabaClaridad . Mi mamá nos lo hacía leer en alta voz por las no-ches y al otro día se iba a hablar con sus compañeros, a con-tarles las orientaciones que daba Erasmo Valencia. A resultasde las peleas que salían de esas reuniones, nuestra suerte me- joró un poco. Ya por lo menos teníamos tierras donde traba-

R EC U A D R O 1 . 1

Voces de emancipación

Alfredo Molano y Constanza Ramírez*

El fin de la violencia interpartidista se produce en tresfases. Primero, la amnistía de Rojas Pinilla () que des-movilizó la guerrilla del llano. Luego, el Frente Nacional(pactado en ) que establece la paridad y la alternaciónentre los partidos, con lo cual se desmovilizan las restantesguerrillas liberales y las bandas conservadoras (“ pájaros”).Después vienen unos años de transición hacia una violen-cia “social” y de descomposición hacia el bandolerismo,

que se prolonga hasta mediados del gobierno Valencia (-).

Eso en términos históricos. En términos analíticos, el he-cho esencial es éste: La Violencia i) estalla y procede del cen-tro geográfico y político, pero ii) se expresa y se perpetúa enla periferia campesina. En efecto:

a. La Violencia fue una disputa burocrática y también ideo-lógica por el control del Estado entre los dos partidos ma-


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se venía encima. Algunos colonos sacaron las escopetas quetenían guardadas desde la guerra, y todo mundo se puso a es-perar la orden de Bogotá. Todo mundo estaba listo, pero comose trataba de volver a la guerra, todos necesitaban un general,una cabeza. Y esa cabeza se regaló, se vendió. Se llamaba DaríoEchandía. Ospina la compró barato. De todos modos la cosacomenzó. Don Pablo Bello y don Pedro Acosta, que eran diri-gentes venidos de Chaparral, de oír pelear al indio QuintínLame, se echaron al monte a abrir camino por ahí con los reco-lectores de café. Erasmo Valencia había muerto a los pocosdías de ser asesinado Gaitán, y los colonos habían nombradoa Juan de la Cruz en su reemplazo. Él tenía su gente por loslados de La Concepción en lo mas frío del páramo; se mante-nía por allá y desde allá dirigía el movimiento que a su luchapor la tierra había sumado otra causa después del de abril, lade la lucha por la vida. Así fue que un día el ejército nos atacóen La Concepción, que era la puerta de entrada al Sumapaz.Supimos defendernos porque teníamos buena información.

Los soldaditos salieron mal librados. De La Concepción sali-mos con Juan de la Cruz para el Duda. La idea era luchar paraderrocar a los conservadores, para tomarnos el poder. No alcan-zamos a terminar nuestra tarea porque vino el acuerdo conRojas Pinilla en Cabrera. Ese convenio de paz fue una pausaimportante para reorganizarnos y coger más alientos, porque,a pesar de la paz, los problemas no se habían resuelto. Se orga-nizaron varias marchas de huida para salvar a las familias. Des-

pués de los bombardeos y de la invasión militar a Villarrica y aCunday, la gente que había peleado en el Sur del Tolima orga-nizó las autodefensas en las regiones de Marquetalia y Riochi-quito. Los comunistas eran muy activos, organizaban gruposde hombres, de mujeres y de niños, juntas veredales, comitésde colonos y fundaban células de partido. Eran trabajos que sehacían al mismo tiempo que otros y que consistían en organi-zar la autodefensa campesina. Se sabía ya para dónde iban lascosas. Y no nos equivocamos. Salíamos a trabajar y a organi-zar a muchas regiones del Meta, del Huila, del Tolima, deCundinamarca. Creábamos grupos como herramientas denuestra lucha. La autodefensa era, de verdad, una defensa pro-pia de la gente, de las comunidades; eran grupos que se mo-vían dentro del campesinado sin identificarse.

La organización campesina de los años fue, a la hora dela verdad, una escuela de comandantes guerrilleros. Muchosde los mandos de Marquetalia, Riochiquito, El Pato y Guaya-bero salieron de esos primeros conflictos. Los golpes, las frus-

traciones, los engaños enseñan más que los libros y que lasconferencias. Lo que se luchó en los años, vino a nacer en los

, a volverse problema en los, y sangre desde para acá.

* Testim onio recogido por los autores. Tom ado de G erardo G onzález.

Voces de emancipación. Editado por Boaventura Souza dos Santos. G erardo

G onzález es dirigente agrario, fundador de la Anuc y de Fensuagro. H oy vi-

ve asilado en Europa.

yoritarios —cuyo clímax siguió al asesinato del líder de laoposición—, su escenario principal fue la capital de la Repú-blica y su eventual solución sería un pacto entre los dos par-tidos.

b. Pero esa violencia “política” se nutrió, se superpuso yexacerbó la violencia “social” que bullía en el mundo cam-pesino. Los conflictos agrarios alimentaron el estallido de, los aparatos políticos luego se usaron para llevar la

“guerra” a las áreas rurales, y la mezcla entre lealtad parti-dista y conflicto agrario sirvió para escalar la violencia y almismo tiempo alejarla de las grandes ciudades.

Y así, mientras las luchas sociales tomaban el camino dela violencia, la política se estaba retirando del conflicto. Ellevantamiento o, mejor, el desorden urbano fue contenidopocos días después del “ Bogotazo”, las primeras guerrillasrurales fueron más defensivas que ofensivas, y la dirigencia


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Pero el el n no prosperó en las ciudades. En parte pordoctrina, en parte por caudillismo y rencillas internas, enparte porque el Estado desbarata sus redes, en parte porreveses militares (como el de Anorí, en, cuando quedó

prácticamente eliminada), esta guerrilla siguió siendo cam-pesina. Y la tendencia se acentúa desde la segunda mitad delos, cuando la presión militar y las necesidades definan-ciación concentran al el n en las zonas de bonanza (petró-leo del Magdalena medio, Norte de Santander, Arauca yCasanare; banano de Urabá; oro del oriente antioqueño y elsur de Bolívar).

• El Ejército Popular de Liberación (epl ) que fue impor-tante en su tiempo, nació cuando el Pleno del partido co-munista marxista-leninista ordenó el traslado de los cua-

dros directivos al campo. Creado en y desmovilizadoen , el epl de línea china logró penetrar el movimientocampesino y tuvo presencia significativa en regiones de Cór-doba y Urabá.

• Tampoco, por supuesto, han logrado acceder al centrolos pequeños grupos “foquistas” o “voluntaristas” que aúnoperan en Colombia: el Ejército Revolucionario del Pueblo(er p), el Ejército Revolucionario Guevarista (erg) y el rema-nente delepl .

• El contraejemplo de guerrilla no marginal fue por su-puesto el Movimiento de abril, (M-). Tanto así que,

mientras las Farc o el el n jamás han registrado más de o puntos, el M- llegó a tener % de favorabilidad en las en-cuestas. En su origen, fue más urbano que el el n. En araíz de la dudosa derrota electoral del general Rojas, cua-dros de la izquierda tradicional se sumaron a activistas de laAnapo —el movimiento populista/nacionalista del general—para “recuperar el poder” por las armas. Más que en accio-nes militares, el M- se especializó en golpes de opinión,que le fueron ganando cierta imagen de Robin Hood.

Pero la guerrilla urbana difícilmente podía prosperar enColombia, dado el control policial sobre las ciudades. ElM- opta entonces por la guerra rural, e inicia operacionesen el sur. El proyecto militar del M- no cuaja, primero porlos golpes del ejército; segundo, porque choca con el pode-roso cartel de Medellín y, tercero, porque los dirigentes per-ciben que tienen apoyo de la opinión y una excelente opor-tunidad política, siempre que renuncien a la violencia. Yasí, el M- se desmoviliza en . En las elecciones si-guientes, para Asamblea Constituyente, su lista obtuvo el

primer lugar, con% de losvotos; pero para entonces elmovimiento ya había desa-parecido como guerrilla.

3. Los paramilitares

Los irregulares en luchacontra la guerrilla prefierenllamarse “autodefensas” ,mientras en el lenguaje or-dinario es más común lla-marlos “paramilitares” . Es-tos dos términos difieren en

que el primero apunta a un fenómeno espontáneo de auto-protección ciudadana ante la ausencia de Estado, mientrasel segundo sugiere un cuerpo de combate paralelo a la Fuer-zas Militares y en algún grado de connivencia con agentesdel Estado. En la realidad colombiana se han dado mezclasde ambos fenómenos por lo cual —salvo donde el contextoindique lo contrario— en este Informe se usarán ambos ape-lativos indistintamente.

Los antecedentes del paramilitarismo se remontan al si-glo xix y, en tiempos más recientes, a la ya mencionada “leydel llano” , a los “chulavitas” y “pájaros” de mediados del

siglo xx, o a las autodefensas que, en la estrategia contrain-surgente de la Guerra Fría, tuvieron existencia legal y debati-da a partir de . Pero a comienzos de los surge unparamilitarismo diferente, pues no es “autodefensa” ni tam-poco “estatal” , sino extensión de los ejércitos privados quenecesariamente tienen las industrias ilegales (narcotráfico ycomercio de esmeraldas). Tras comprar grandes extensio-nes de tierra, aquellos “empresarios de la coacción” se em-peñan en “ limpiar de guerrilleros” el Magdalena medio, ysu ejemplo es seguido por propietarios de Córdoba, Urabáy la Orinoquia. A partir de sus orígenes locales, algunos deestos grupos confluyeron —y así lo indica el nombre— enlas Autodefensas Unidas de Colombia(auc). Pero se trata,en el mejor de los casos, de un proyecto nacional en cons-trucción, de abajo hacia arriba, y sujeto a intensas tensionesinternas. En otras palabras, aunque hayan adoptado un dis-curso “político” de alcance nacional, las autodefensas sonrespuestas locales a la guerrilla y, al igual que ella, pertene-cen al mundo rural.

E l p r o y e c t o m i l i t a r

d e l M - 1 9 n o c u aj a ,

p r i m e r o p o r l o s

g o l p e s d e l e j é r c i t o ;

s eg u n d o , p o r q u e

c h o c a co n e l p o d e -

r o s o c a r t e l d e

M e d e l lín y , t e r c e r o ,

p o r q u e l o s d i r i g e n -

t e s p e r c ib e n q u e

t i e n e n a p o y o d e l a

o p i n i ó n y u n a e x ce -

l en t e o p o r t u n i d a d

p o l í t i c a , s i e m p r e

q u e r e n u n c i en a l a

v i o l e n c i a .


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L a m a r g i n a l i d a d p o l í t i c a d e l a i n s u r g e n c i a s e r e su m e e n e l

h e c h o d e q u e s u s ca n d i d a t o s — o e l d e o r g a n i z ac i o n e s p o l í -

t i c a s d e a lg ú n m o d o c e r c an a s— h a y an o b t e n i d o m u y p o c o s

v o t o s e n c u a n t a s o c a si o n e s o p t a r o n p o r s o m e t e r s e al ve r e -

d i c t o p o p u l ar .

C. El fracaso de la insurgencia

La marginalidad política y geográfica de la guerrilla se debea una razón más importante que las ya sugeridas (control

policial de las ciudades, canibalismo de la izquierda, faltade olfato político,etc.). La explicación fundamental es otra:en Colombia no existían ni existen las condiciones para quetenga éxito la insurgencia armada.

A partir, sobre todo, del trabajo pionero de Theda Skoc-pol,States And Social Revolutions (), puede decirse quehoy existe un núcleo duro de conocimiento acerca de porqué triunfan y cuando fracasan los intentos insurgentes.Aunque la intención final de los alzados en armas es hacerla “revolución” —“transformación rápida de las estructuras

básicas del Estado y de las clases sociales” (Skocpol, :)—, aquí entendemos por “ triunfo” la condición previa ymás modesta de derrocar las autoridades existentes y tomarcontrol del aparato estatal.

¿Cuándo, entonces, llegan los insurgentes a tomarse elpoder? Los estudios de historia comparada apuntan a unfoco básico común, aunque difieren en matices o en énfasisque vale resumir porque hacen luz sobre el caso de Colom-bia:

a. La propia Skocpol acuñó la expresión “ revoluti ons are not made; they come” (las revoluciones no se hacen sino que

ocurren), para significar que no es la actuación de los rebel-des sino el contexto social y político quien decide la suertedel movimiento. Tras un cuidadoso examen de las revolu-ciones en Francia (), Rusia () y China (),Skocpol concluye que la clave del triunfo insurgente fue elcolapso del Estadoseguido por masivos levantamientos cam-pesinos. El colapso se dio bajo regí-menesabsolutistas,cuando la amena-za militar del extranjero impuso unapresión fiscal que acabó por enfren-tar a las clases altas con las élites po-líticas. El alzamiento popular tomófuerza solo a raíz del colapso del Esta-do, y no se debió tanto al liderazgo revolucionario como a lascondiciones previas de solidaridad y autonomía campesina.

b. Tras comparar experiencias que van desde la revolu-ción inglesa de a la caída del comunismo en Europadel Este (), Richard Lachman subraya el hecho de quela movilización popular no tiene eficacia mientras sus diri-

gentes —“antiélites”— no logren una alianza con sectoressignificativos de la élite en conflicto “de vida o muerte” conotros sectores (; ).

c. Jeff Goodwin () compara cuatro casos de Asia y

otros cuatro de América Central, para concluir que losinsurrectos triunfaron: i) cuando la metrópoli administra-ba directamente el país (Vietnam) en vez de cooptar a lasélites nativas (Malasia, Indonesia y Filipinas), o ii) cuandoexistía un gobierno “ sultanista” , una dictadura personal ycaprichosa (Nicaragua), no una democracia o una dictadu-ra impersonal y burocrática (Guatemala, El Salvador, Hon-duras).

d. En un trabajo posterior, Goodwin aclara por qué ladictadura excluyente es condición necesaria para el triunfo

de los rebeldes; en breve, porque “agrava el malestar popu-lar, bloquea el cambio pací fico, lleva a que los opositores searmen en defensa propia, hace creíbles las ideas radicales,impulsa la organización clandestina y debilita las fuerzascontrarrevolucionarias, incluyendo los mandos militares”(: -).

e. EnGuerr i llas y revolución en América Latina ()Timothy Wickham-Crowley encuentra que el éxito in-surgente depende de que exista una “mafiocracia” que hayaperdido el apoyo militar de Estados Unidos, a la cual se en-frentan cuadros revolucionarios educados que consiguen

apoyo campesino si entre éstos preexiste una “cultura derebelión”.

f. Un poco a manera de resumen, John Foran () com-para casos de éxito o fracaso revolucionario en el TercerMundo, a partir de cinco claves que encuentra en la litera-tura. Las tres primeras claves son estructurales, a saber: i)

que se trate de un país “dependiente” o subdesarrollado; ii)que su gobierno sea represivo, excluyente, personalista, yiii) que exista una sólida y eficaz cultura de resistencia polí-tica. Las otras dos claves son más coyunturales: iv) una seve-ra recesión económica, y v) un “ relajamiento” (let-up ) delapoyo de Estados Unidos al gobierno.


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Foto 1.3 Juan de la Cruz Varela , en una de las últim as fotos que le hicieron en vida.

©

A n d r é s W i s s i n g e r • A r c h i v o S u m a p a z d e R o c í o L o n d o ñ o


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Los cinco factores se encuentran en las revoluciones clá-sicas (México, Cuba, China, Nicaragua, Irán), en las antico-loniales (Argelia, Vietnam, Angola, Mozambique, Zimbawe)y en las “revoluciones políticas” que no resultaron en “ revo-

lución social” (China en , Bolivia, Filipinas y Haití). EnEl Salvador, Perú y Guatemala hubo alguna apertura políti-ca y apoyo firme de Estados Unidos al gobierno. En Chile(-) y en Jamaica (-) no había dictadura perola izquierda triunfó en las urnas, no con las armas.

Así, si hubiera que expresarlo en una frase, se diría quela insurgencia en Colombia es periférica porque existe de-mocracia. Una democracia “formal” si se quiere, pero unademocracia arraigada y estable. Desde la creación de las Farc,se han producido diez elecciones presidenciales abiertas,

han sesionado doce Congresos pluripartidistas y una Cons-tituyente de origen popular, las autoridades locales pasarona ser elegidas por la ciudadanía, se han sucedido cuatro elec-ciones de gobernadores y seis de alcaldes en todo el territo-rio, se adoptaron los mecanismos de la democracia directa

y se ha respetado —incluso ha aumentado— la separaciónde los poderes públicos.

La marginalidad política de la insurgencia se resume en elhecho de que sus candidatos —o el de organizaciones políti-cas de algún modo cercanas— hayan obtenido muy pocosvotos en cuantas ocasiones optaron por someterse al veredic-to popular. Elpc tuvo un máximo de siete congresistas (dossenadores y cinco representantes) dentro de la coalicióndenominada Unión Nacional de Oposición (uno), en las elec-ciones de . La Unión Patriótica (up) —el movimientopolítico auspiciado por las Farc en tiempos del gobierno Be-tancur— tuvo un máximo de nueve congresistas (tres senado-res y seis representantes) en las elecciones de, cuandoalcanzó menos del % de los votos. Los movimientos queactúan como “brazo polí tico” del el n no concurren a elec-ciones o tienen poquísima votación. Es más: según las en-cuestas de opinión a lo largo de los años, apenas dos o tres decada cien colombianos sienten simpatía por la insurgenciay la inmensa mayoría la percibe como puramente criminal.

Es el contraste de Colombia. Una democracia electoralestable y pluralista al lado de un conflicto violento y persis-

tente. De un lado el centro, urbano y tan moderno como lasotras urbes de América Latina, con un Congreso que delibe-ra y unos jueces que juzgan. Del otro, la periferia de nuevas yno tan nuevas zonas de colonización, donde cohabitan los

representantes elegidos del Estado y los actores armados con-tra él, las elecciones con los fusiles, la legalidad con la aven-tura y el sálvese quien pueda, el apremio y sin embargo lamarginalidad de un proyecto revolucionario.

Y este contraste es esencial para entender el conflictocolombiano.

D. El fracaso del Estado

Pero si la insurgencia fracasó como proyecto revoluciona-

rio, el Estado fracasó porque fue incapaz de prevenir losalzamientos y ha sido incapaz de resolverlos en casi cuaren-ta años. Este fracaso se debe a que el conflicto también fuemarginal o “periférico” para el Estado y para las élites, aque no lo abordaron del modopri or i tar io, integral , concer-

tado y sosteni do que exigían lagra- vedad, complejidad, profundidad y

persistencia del problema. E igualque en el caso de la guerrilla, el fra-

caso del Estado obedece a razones estructurales más que aacciones u omisiones individuales de gobernantes o perso-

nas influyentes (Recuadro.).Colombia, en efecto, es una sociedad intensamente frag-

mentada. Por obra, en primer lugar, de una geografía queinvita a la formación de provincias y que por mucho tiempolas mantuvo aisladas. Por obra, en segundo lugar, de un Es-tado históricamente débil, en términos fiscales, de capaci-dad reguladora y aún de monopolio de la fuerza. Por obra,en tercer lugar, de una tardía, lenta e insuficiente extensiónde la ciudadanía social o incorporación de las mayorías po-pulares. Y por obra, en cuarto lugar, de unas élites sin sufi-ciente base social, fragmentadas y —por ende— sin concien-cia de que su papel es dirigir una nación. Estos cuatro fac-tores —geografía, Estado débil, no inclusión, no “clase diri-gente”— se conectan y alimentan entre sí para producir unasociedad diversificada, heterogénea, vital y pluralista, perotambién propensa al conflicto, al bloqueo y a la incapaci-dad de resolver problemas colectivos.

Cada uno a su manera, otros países de América Latinacomparten los rasgos anteriores; pero su intensidad y su

E s e l co n t r a st e d e C o l o m b i a . U n a d e m o c r a c i a e l e ct o r a l e s t a -

b l e y p l u r a l i st a a l l a d o d e u n c o n f l i ct o v io l e n t o y p e r s i st e n t e .


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Cruzados apenas los umbrales del siglo xxi conviene insistiren cierta excepcionalidad colombiana en el ámbito latinoame-ricano. A saber, que las clases gobernantes y dirigentes de la“república oligárquica” nunca sufrieron derrota y, por tanto,su experiencia y sensibilidad políticas son bastante limitadasen eso de ponerse “en plan de iguales”. Esto les ha impedidodialogar y conciliar abiertamente con las clases populares ycon sus diversas organizaciones. Defienden en principio y aultranza un Estadofiscalmente débil.

Ni revoluciones como las de México, Bolivia o Cuba; nidictaduras tradicionales al esti lo de las del Caribe o Venezue-la o burocrático-modernizadoras como las del Cono sur; nipopulismos blandos como los de Velasco Ibarra en Ecuador;ni duros como los de Vargas y Perón en Brasil y Argentina; nigolpes militares reformistas como los de Perú o Panamá en ladécada de ; ni guerras civiles como la costarricense de, con final liberal y de potencial democrático; nada deeso ha roto con la continuidad de dominio y gobernación deunas clases que, colocadas al borde del abismo por sus pro-

pias pugnas, como ocurrió en el segundo semestre de ,optaron por el compromiso, dejando al pueblo campesino su-mido en el sectarismo y lo que venimos llamando La Violen-cia. Este cerramiento oligárquico resta legitimidad democrá-tica al Estado colombiano. Pero también le resta eficacia encuanto instituciones clave para el orden, como son un poder judicial independiente y su soporte, una policía moderna, que-daron desbordados por la urbanización caótica, la aceleradamundialización del crimen organizado con sus múltiples ex-presiones y secuelas domésticas, de las cuales el narcotráficoha sido la más gravosa.

Detengámonos un momento en esta trayectoria del sigloxx colombiano. De a se apunta hacia la construc-ción de un modelo de civilidad mediante la representaciónpolítica de todos los intereses sociales (los intereses popula-

R EC U A D R O 1 . 2

Un país sin clase gobernante

Marco Palacios*

res urbanos y rurales fueron asumidos por dirigentes y co-rrientes del Partido Liberal, de los cuales la izquierda, encar-nada principalmente por Gaitán y el gaitanismo, fue quizás suexpresión más poderosa), sobre una base fiscal fuerte, comoempezó a plantearse y ejecutarse en la reforma tributaria de. En- empezó a desarmarse este modelo. Las cla-ses capitalistas y rentistas, así como la política que controlabalos dos partidos históricos, quedaron sobrerrepresentados enel Estado y en un comienzo se acomodaron a la dictadura mi-litar (-).

Importándoles fundamentalmente que el Estado tuviesebaja capacidad fiscal extractiva, independientemente de sihabía o no déficit en las cuentas de la hacienda pública, sepasó a las clases populares la caja de galletas .

En efecto, a partir del Frente Nacional (-) la polí-tica social empezó a funcionar como una caja de galletas ad-ministrada por los políticos profesionales, cada vez más in-controlables, quienes dispensaban la provisión de educación,casa-lote, electricidad, acueductos, vacunas. Paliativos a la

pobreza urbana y rural que sirvieron al sistema político paracrear y mantener clientelas en barrios y veredas que daríanfluidez a un mercado electoral competitivo en apariencia, perode hecho circunscrito a los partidos Liberal y Conservador ya sus múltiples facciones, movimientos y grupos que jugabanen la arena electoral de lado del gobierno de turno.

Así registramos modestos programas asistenciales que co-menzaron a surgir en los comienzos del Frente Nacional comolas juntas de acción comunal y las brigadas cívico-militares.Terminaron entretejiéndose a las redes remozadas de cliente-lismo electoral sobre las que pudieron montarse organizacio-

nes y burocracias como las del Plan Nacional de Rehabilitacióna mediados de la década de . En este sentido, los pactosentre los gobiernos y las guerrillas en - y tam-bién estuvieron orientados por una concepción instrumentalde la vida polí tica. Lacaja de galletas fue el medio ex-pedito de cooptar guerrilleros y ganar tiempo en cier-* H istoriador. Rector de la U niversidad N acional.


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tas regiones o micro-regiones del país. Para los jefes guerrille-ros que negociaron la desmovilización de sus fuerzas fue un

medio de legitimación y control internos.El continuismo colombiano genera en las clases dirigentes

y en las medias prósperas una mentalidad excluyente, deneo- apartheid , que encuentra su razón de ser en la exclusión ysegregación implícitas en el modelo de economía política. Sesupone entonces que la exclusión de los sectores populares,rurales y urbanos de los bienes de la modernidad económicay de la ciudadanía puede paliarse administrando a cuenta go-tas y desde arriba. Sobre todo después del de abril de cualquier

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