Caio Marini

Salvador 2003

Governo da Bahia Governador Paulo Souto Fundao Lus Eduardo Magalhes Diretor Geral Geraldo Machado Chefe de Gabinete Ana Librio Diretor de Desenvolvimento e Intercmbio Mrio Jorge Gordilho Diretora de Formao e Aperfeioamento Rosa Hashimoto Diretor Administrativo-Financeiro Ricardo Cerqueira Chefe da Assessoria de Qualidade de Gesto Vera Queiroz Chefe da Assessoria de Comunicao e Marketing Shirley Pinheiro Chefe da Assessoria Jurdica Tnia Simes

Cadernos da Fundao Lus Eduardo Magalhes n 7 2003 by Fundao Lus Eduardo Magalhes 1 edio, junho de 2003 ISBN 85-88322-08-0 Ficha Tcnica Edio e Produo Executiva Assessoria de Comunicao e Marketing Editores Digenes Rebouas Filho Marusia de Brito Vera Queiroz Edio de texto Digenes Rebouas Filho Reviso Vera Rollemberg Projeto Grfico e Editorao Solisluna Design Impresso Bigraf Todos os direitos desta edio esto reservados Fundao Lus Eduardo Magalhes Terceira Avenida, Centro Administrativo Salvador-Bahia-Brasil Telefone: **71 370 3044 Fax: **71 370 3035 E-mail: [email protected] Site: www.flem.org.br Impresso no Brasil

F977g Fundao Lus Eduardo Magalhes Gesto Pblica: o debate contemporneo / Fundao Lus Eduardo Magalhes. Salvador: FLEM, 2003. 104p. (Cadernos FLEM, 7). ISBN 85-88322-08-0 1. Administrao Pblica Bahia. 2. Gesto Pblica Bahia. I. Marini, Caio. II. Ttulo. III. Srie. CDD 350 981.42 20 ed.Ficha Catalogrfica: Josenice Bispo de Castro CRB5/581

Sumrio

ApresentaoGeraldo Machado

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ApresentaoDigenes Rebouas Filho

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IntroduoCaio Marini

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Abertura Mdulo IO contexto atual de transformao

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Mdulo IIA emergncia da Nova Gesto Pblica

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Mdulo IIIA experincia internacional

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Mdulo IVA experincia brasileira

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Mdulo VO debate contemporneo

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Referncias ApndiceGesto pblica para um Brasil de todos: emergncia de uma nova gerao de reforma?

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ApresentaoGeraldo MachadoDiretor Geral da Fundao Lus Eduardo Magalhes

Cadernos Flem VII - Gesto Pblica O debate contemporneo

A Fundao Lus Eduardo Magalhes vocacionada a apoiar, estimular e criar uma cultura propcia ao surgimento de solues inovadoras para o desenvolvimento da Administrao Pblica e de uma Nova Governana. A srie Cadernos da Fundao, hoje no seu stimo volume, um dos instrumentos de registro e disseminao de conhecimentos selecionados para promover, com mais eficcia e rapidez, a nossa misso. Esta publicao contm textos transcritos do workshop Contexto Contemporneo da Aministrao Pblica, coordenado pelo professor Caio Marini e realizado nessa Fundao, no final do ano de 2002. Isto motivo de profundo orgulho por trazermos a pblico relevantes temas da conformao do Estado em sintonia com a atual agenda mundial. Esperamos que este volume ajude a desenvolver uma massa crtica que possibilite acompanhar as mudanas aceleradas da sociedade e contribua, ao mesmo tempo, para um melhor entendimento da capacidade gerencial do Estado dentro do contexto atual. As reflexes de Marini, baseadas nas suas inmeras experincias em rgos de governo e estudos acadmicos, generosamente cedidas para esta publicao, devem iluminar o caminho a ser percorrido rumo a um Estado transparente, tico e eficaz.

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ApresentaoDigenes Rebouas Filho *

A globalizao utiliza uma exploso de fenmenos, como o desenvolvimento da tecnologia das comunicaes, o impacto da revoluo da informao, a conectividade entre as pessoas, as quais, por sua vez, geram a interpenetrao dos mercados, as alteraes radicais no universo da poltica externa, o esmaecimento dos limites entre os Estados Naes. Aliado ascenso de uma cidadania organizada e dos sinais de esgotamento dos recursos naturais, esse quadro reflete-se no questionamento do papel do Estado, que cobrado a acompanhar as modificaes da cena pblica mundial ocorridas nos ltimos 30 anos. A complexidade das demandas a serem administradas alimenta o debate sobre a gesto pblica contempornea. O setor privado reage com mais rapidez e faz seu ajuste de custos, eficincia e produtividade para se adaptar ao novo contexto, criando novos parmetros de atendimento sociedade e, conseqentemente, gerando novos padres de exigncia para com o Estado. Para tentar ajustar-se nova cena mundial, surge, em todas as partes do mundo, uma reflexo sobre estes cenrios e os caminhos possveis para a administrao pblica. Em um esforo de fomentar o debate em torno dos novos papis do Estado entre os seus colaboradores, tornando-os mais aptos a gerarem conhecimentos adequados para que a organizao cumpra melhor sua funo, a Fundao Lus Eduardo MagalhesCadernos Flem VII - Gesto Pblica O debate contemporneo

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promoveu o workshop Contexto Contemporneo da Administrao Pblica, ministrado pelo professor Caio Marini, profissional com grande experincia prtica e inmeros trabalhos acadmicos no campo da Administrao Pblica. O workshop foi realizado no perodo de 30 de outubro a 4 de novembro de 2002, com uma carga horria de 20 horas, e contou com a participao de 22 lderes de projetos da Fundao Lus Eduardo Magalhes. No Mdulo I do workshop foi apresentada a idia bsica de que Administrao no uma disciplina exata, mas situacional. Depende a melhor resposta a inmeras questes relativas oportunidade e situao. Administrar saber optar pela melhor alternativa de conceitos, princpios, tcnicas e modelos em funo do contexto. Ou seja, no existe uma receita pronta ou um modelo mais eficaz que se sobreponha a todas as realidades. Nos mdulos subseqentes, Caio Marini, com toda maesCadernos Flem VII - Gesto Pblica O debate contemporneo

tria, traa a trajetria da administrao pblica nas perspectivas internacional e nacional, apresentando a evoluo dos modelos utilizados, atendo-se mais discusso dos princpios da Nova Gesto Pblica (NGP), ressaltando os seus prs e contras. Em seguida, faz uma incurso sobre as experincias de reforma nos Estados Unidos, na Nova Zelndia, na Austrlia, na Frana e no Brasil, finalizando com uma reflexo sobre o futuro da administrao pblica, tentando identificar elementos de conformao de uma nova agenda de reforma. Transcorrido um ano da realizao do workshop, no intuito de conferir maior atualidade a esta publicao, foi includo, como Apndice, um excelente artigo da autoria de Marini, que ser

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apresentado ao VIII Congresso do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), em outubro de 2003, intitulado Gesto pblica para um Brasil de todos: emergncia de uma nova gerao de reforma?. Acredito que possamos utilizar uma exposio deste calibre de conhecimento para aprofundar a compreenso da dinmica da gesto pblica, tornando-nos atores mais compromissados com a construo de um Estado orgnico, transparente, voltado para uma sociedade solidria, desejada por todos.*Digenes Rebouas Filho graduado em Comunicao Social pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), com ps-graduao em Inteligncia Competitiva coordenado pelo Instituto da Cincia de Informao da (UFBA), Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia (IBICT) e Universit de Aix Marseille III. Atualmente, assessor da Fundao Lus Eduardo Magalhes.


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IntroduoCaio Marini*

As experincias recentes de reforma da administrao pblica no Brasil e no mundo so, ainda, uma histria de final aberto. Isto vem provocando um acalorado debate que tem como referncia as diversas interpretaes sobre o balano do movimento denominado New Public Management e as perspectivas ainda incertas sobre a emergncia de uma nova gerao de reformas. Este cenrio estimula a produo de interessantes especulaes que animam o debate contemporneo sobre gesto pblica: Em que contexto se deu a introduo desta abordagem? Em que condies de governabilidade? Que propsitos (explcitos e implcitos) eram pretendidos? Qual a fundamentao terica utilizada? A reconfigurao de papis e funes do Estado forou a adoo de um novo modelo de gesto pblica? Ou, ao contrrio, as prticas decorrentes desta gesto produziram um novo tipo de Estado? Que benefcios foram efetivamente alcanados? Que perdas decorreram deste movimento? Como medi-los? Aqui um interessante paradoxo: apesar do foco em resultados, h poucas iniciativas concretas de medio e de estudos comparados (alguns argumentam, inclusive, sobre esta impossibilidade).Cadernos Flem VII - Gesto Pblica O debate contemporneo

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Que novas competncias (conhecimentos, habilidades e atitudes) sero requeridos dos servidores pblicos para o fortalecimento da governana? At que ponto este movimento representou, de fato, uma quebra de paradigmas? possvel pensar na emergncia de uma nova gerao de reformas? Em caso positivo, qual ser a agenda herdada e os novos temas emergentes? Vivemos uma poca marcada muito mais pelas questes que coloca, do que pela segurana das respostas apresentadas. Num mundo caracterizado pelo contraditrio e onde cada vez mais a democracia se afirma e se consolida como valor central, as respostas hipoteticamente certas e seguras do lugar ao debate de idias e interpretaes sobre os significados das questes e, sobretudo, acerca da diversidade de perspectivas paraCadernos Flem VII - Gesto Pblica O debate contemporneo

a construo de respostas possveis. Creio que este panorama brevemente descrito e o nimo de debater as questes contemporneas colocadas motivaram a Fundao Lus Eduardo Magalhes a realizar um workshop sobre temas da atualidade e especulaes sobre o futuro do Estado e da Gesto Pblica. Num clima caracterizado pela cordialidade e pelo aconchego tpicos da boa-terra , a Fundao tratou de arregimentar um grupo, ao mesmo tempo qualificado e curioso, de especialistas em administrao pblica, para, no espao de uma semana, em setembro de 2002, debater sobre o Contexto Contemporneo da Administrao Pblica. Coube-me a honrosa funo de facilitar este dilogo, tarefa desafiadora e, ao mesmo tempo, agradvel. Agradeo FLEM pela confiana deposi-

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tada e aos participantes pela qualidade do convvio. E aos leitores, expresso meu sincero desejo de contribuir para o aprofundamento da discusso sobre Gesto Pblica.* Caio Marini graduado em Administrao Pblica pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAP) da Fundao Getlio Vargas (FGV) e ps-graduado em Engenharia Industrial pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ). professor e consultor do Ncleo de Administrao Pblica da Fundao Dom Cabral, dos programas de MBA da Fundao Getlio Vargas e dos programas de Administrao Pblica da Escola de Administrao Fazendria (ESAF), da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e da Fundao Lus Eduardo Magalhes (FLEM). consultor nas reas de Gesto e Planejamento Estratgico, tendo atuado junto a diversas organizaes pblicas e privadas (Banco do Brasil, Ministrio do Planejamento, Governos de Minas Gerais, da Bahia, do Distrito Federal, agncias reguladoras, etc.). Vem atuando como consultor em misses de curta e longa durao, na Amrica Latina, nas reas de Reforma do Estado, Fortalecimento Institucional do Setor Pblico e Desenvolvimento de Recursos Humanos, em projetos de cooperao tcnica financiados por organismos internacionais (PNUD, BID, BIRD, etc.). Foi diretor e superintendente do Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO) do Ministrio da Fazenda, diretor na Secretaria de Reforma do Estado do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) e chefe da Assessoria Tcnica da Secretaria de Estado da Administrao e do Patrimnio (SEAP) do Ministrio do Planejamento. Pertenceu aos quadros do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) e da Escola Interamericana de Administrao Pblica (EIAP) da FGV. autor de diversos artigos sobre Administrao Pblica e Reforma do Estado, entre eles: O contexto contemporneo da administrao pblica na Amrica Latina (Revista do Servio Pblico, Braslia, v.53, n.4, out./dez. 2002); A gesto do conhecimento na reforma gerencial (Reforma Gerencial, Braslia, jan. 1999); As pessoas e a gesto de pessoas 70 anos depois (Revista Tema, Braslia, v.23, n.142, dez. 1998); Dimenses da reforma administrativa brasileira (Construir: Revista da FUNDESP, Secretaria de Administrao do Governo do Estado da Bahia, v.1, n.2, jul. 1997); Crise e reforma do Estado: uma questo de cidadania e valorizao do servidor (Revista do Servio Pblico, Braslia, v.120, n.3, set./dez. 1996).

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Abertura

Gostaria de iniciar refletindo com vocs sobre algumas questes que, de certa forma, conformam o debate atual sobre a administrao pblica. Proponho uma primeira questo: Que temas, na viso de vocs, fazem parte da agenda e alimentam o debate sobre a gesto pblica contempornea? 1 Uma segunda questo seria: Como vocs qualificariam uma boa gesto pblica?2 Na verdade, h uma certa tendncia de vincular os movimentos de reforma s idias de mudana, de renovao. Mas talvez um dos grandes desafios seja trabalhar um pouco a perspectiva do equilbrio entre o que mudar e o que preservar o que nem sempre trivial. A natureza no muda simplesmente substituindo o velho pelo novo, como sugere a lgica mecanicista. Peter Senge, inspirado nas idias do importante bilogo chileno Humberto Maturana, tem escrito muito sobre o tema. Ao examinar o processo de evoluo da natureza, ele diz que se trata de um processo que mescla transformao e preservao.3 Quando a natureza evolui, ela transforma algumas coisas, mas preserva outras. Essa metfora pode ser aplicada aos processos de renovao da administrao pblica, em que o grande desafio a seleo entre o que transformar e o que preservar. A natureza faz isso: transforma para evoluir, mas preserva o que importante ser preservado. Assim, precisamos pensar menos como gerentes e mais como bilogos, ou mesmo como jardineiros, que conseguem compreender a dinmica da evoluo da natureza, o que1

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N. do E. - Os participantes levantaram os seguintes temas: transparncia; resultados; rede; organizaes sociais; globalizao; tecnologia da informao; novas demandas contemporneas; gesto do meio-ambiente; gesto do conhecimento; demandas da sociedade; regulao; o papel do Estado; parcerias entre instituies. N. do E. - As principais caractersticas apontadas pelos participantes foram: eficincia; inovao; "fazer mais com menos". Cf. SENGE, Peter. A dana da mudana. Rio de Janeiro: Campus, 1999.

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Abertura

inibe e o que estimula a mudana. Esta talvez seja uma primeira idia-fora a ser desenvolvida ao longo do workshop. Proponho o seguinte objetivo geral: promover o desenvolvimento das capacidades de anlise e apreciao crtica e de aplicao prtica. Seria como se cada um de ns estivesse aqui incluindo novos elementos (conceitos, princpios, tcnicas, modelos, etc.) em uma hipottica mala que usssemos como apoio s nossas atividades cotidianas como gestores pblicos; estaramos acumulando conhecimentos e capacidade de apreciao crtica a partir da identificao de potencialidades e de limitaes dos diversos contedos para posterior uso alternativo. A Administrao, como disciplina, tipicamente situacional, diferentemente de outras disciplinas (as exatas, por exemplo). Normalmente, a melhor resposta a uma boa pergunta formulada sobre gesto : Depende! Isso quer dizer que no h verdades absolutas nesse tema que vamos estar aqui trabalhando. Quando se fala em administrao em geral e administrao pblica em particular, no h respostas generalizveis. Um modelo que deu certo na Inglaterra, na Austrlia, na Nova Zelndia e no Chile, se aplicado ao Brasil, pode no dar os mesmos resultados. Muitas vezes, no d o mesmo resultado nem dentro de um mesmo pas. Por exemplo: uma determinada soluo adotada no mbito da administrao pblica baiana pode no ter os mesmos resultados em outra regio brasileira; s vezes, at na mesma regio, mas num momento distinto, pode no dar o mesmo resultado. Assim, o Depende! parece ser, quase sempre, a melhor resposta. Entretanto a entra o lado perverso da brincadeira , como administrar decidir, isto impe, cotidianamente, ao gestor a necessidade de fazer escolhas: qual o melhor conceito, o melhor princpio, o melhor instrumento, o melhor modelo de gesto ou o mais adequado? Mesmo sabendo que uma escolha pode no ser a mais adequada, ainda assim, temos que escolher. Passando ao contedo programtico, vamos desenvolver a seguinte seqncia:

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1 O contexto no qual se insere o debate sobre a gesto pblica contempornea: um rpido panorama do mundo atual; questes como crise e oportunidade de reinveno do Estado; condies de governabilidade e de governana da decorrentes. 2 A emergncia da Nova Gesto Pblica (NGP): a trajetria da administrao pblica nas perspectivas internacional e nacional; a evoluo dos modelos, incluindo uma melhor compreenso do modelo burocrtico; as principais motivaes tericas que fundamentam o modelo emergente; uma discusso mais detalhada dos princpios, correntes e limitaes da NGP. 3 A experincia internacional recente a partir das principais iniciativas de reforma: Reino Unido, Estados Unidos, Nova Zelndia, Austrlia, Frana, e um pouco da experincia de reforma na Amrica Latina. 4 O caso brasileiro: antecedentes da reforma; relato da experincia a partir de 1995; avanos, retrocessos e situao atual. 5 O debate contemporneo: a administrao pblica do futuro e o futuro da administrao pblica uma espcie de provocao final, numa tentativa de identificar elementos de conformao de uma nova agenda de reforma.

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Abertura

Mdulo I

O contexto atual de transformao

Iniciando o primeiro mdulo proposto, gostaria de assumir uma primeira hiptese de trabalho: O contexto determina o modelo de gesto, o que implica, tambm, no enunciado do primeiro argumento: a necessidade de alinhamento estratgico.Vivemos num mundo em transformao. At a nada de novo; quase um lugar comum falar de mudana em eventos desta natureza. O mundo muda desde que o mundo mundo. Mas o que h de novo? Quais os elementos novos que do uma certa especificidade a este momento particular de mudanas? importante termos clareza do que est acontecendo do ponto de vista dessas mudanas, para que possamos entender as diversas caractersticas dos modelos de gesto adotados, no s em geral, mas, em particular, na administrao pblica. Cabe aqui uma pequena digresso.Voltando no tempo, vamos imaginar os perodos mais primitivos da histria da humanidade, nos quais, para fins de sobrevivncia, as pessoas dependiam da caa e do extrativismo.Viver num mundo com essas caractersticas pressupunha uma certa forma de organizao social, ou seja, a adoo de um determinado modelo de gesto orientado para a sobrevivncia das comunidades. Depois, algum teve uma idia brilhante e props: Em vez de arriscar a vida entrando no mato para caar, vamos confinar os animais ao nosso alcance e vamos plantar o que necessitamos para comer. E surgiu um novo contexto a era agrcola e, por conseguinte, surgiu a necessidade de adoo de um novo modelo de gesto. Assim, chegamos aos tempos modernos, com o advento da era industrial, a partir da idia no sei se to brilhante de abandonar o campo, ir para as cidades e trabalhar ao redor das fbricas. Esse fato implicou, outra vez, na necessidade de adoo de um novo modelo de gesto. Essa etapa foi particularmente importante para os efeitos desta nossa discusso, porque foi a partir da que comeou a sistematizao dos estudos daquilo que, com o tempo, passou-se a denominar teoria da administrao. Segundo alguns autores, ns estamos vivendo hoje uma nova transio, a da sociedade industrial para a sociedade que tem recebido diversas denominaes: sociedade da informao,

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sociedade ps-industrial, sociedade da velocidade e, a mais apropriada delas, ao meu ver, sociedade do conhecimento, que destaca um elemento emblemtico neste tema que aqui nos une conhecimento e gesto do conhecimento. A discusso sobre o conhecimento no nova; os antigos filsofos j tratavam desta questo h muito tempo. O novo est justamente na incorporao do conhecimento como elementochave na gesto contempornea, a partir de uma nova viso sobre o papel das pessoas na dinmica das organizaes modernas. Enquanto o modelo de gesto mecanicista, hierrquico, funcional, tpico da sociedade industrial, via e tratava pessoas como mo-deobra, os novos modelos emergentes mudam esta estreita perspectiva. Agora, somos vistos como crebros, como mentes. E isto vem produzindo uma transformao fundamental naquilo que representa a essncia da gesto. Se as pessoas so mo-de-obra, ento o bom modelo aquele que produz bons mecanismos de controle; porm, se as pessoas so mentes, ento o bom modelo o que compromete as pessoas na direo da estratgia organizacional. Estamos falando, por conseguinte, da evoluo de modelos de gesto que buscavam simplesmente controlar as mos para modelos que buscam comprometer as mentes. Isso significa que os estoques de conhecimento e o desenvolvimento das capacidades institucionais de lidar com o conhecimento, de gerenciar o conhecimento passam a ser o diferencial competitivo neste novo mundo organizacional. Nesse sentido, temos estado diante de diferentes enfoques relacionados ao tratamento dado a esta importante questo. A literatura especializada em administrao vm adotando duas abordagens igualmente relevantes, embora eu tenha uma certa predileo pela segunda, ainda incompleta, tanto do ponto de vista da formulao, como da implementao de iniciativas concretas. A primeira abordagem trata da capacidade que as organizaes precisam desenvolver para gerenciar o conhecimento na perspectiva do registro, visando a permitir maior apropriao institucional de conhecimentos isolados, no mnimo para evitar retrabalhos aqui a questo saber quem faz o qu e onde. Organizaes complexas,

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prestadoras de servio, de grande capilaridade, vivem, muitas vezes, inventando e reinventando a roda. Esse assunto uma temtica supercontempornea no Banco Mundial, que vive esse problema no dia-a-dia, quando, por exemplo, uma soluo encontrada num determinado pas sobre um problema de financiamento pode ser til na deciso de um problema similar vivido no outro lado do mundo. No que a soluo v ser copiada, mas ela serve de referncia como uma experincia institucional. At mesmo uma soluo equivocada pode ser til como informao, como conhecimento. Ento, essa questo, vista na perspectiva do registro, poderia ser resolvida a partir da escolha de um bom software, de uma boa infra-estrutura de tecnologia da informao aliada a um bom sistema de buscas. A segunda abordagem dessa discusso contempornea do conhecimento, a meu juzo mais relevante, mas ainda no concluda, a questo do processo da criao do conhecimento.Aqui, a questo : o que estimula o processo da criao e, mais do que isso, o compartilhamento do conhecimento dentro de uma organizao? O que faz uma pessoa chegar ao trabalho, segunda-feira pela manh, por exemplo, e estar disposta a inovar, a criar conhecimento, e, mais do que isso, a compartilhar este conhecimento, fazer com que ele chegue a vrias pessoas, para que seja trocado entre elas? H atributos no modelo de gesto que precisam ser mudados, para estimular esse processo da criao, do compartilhamento e da disseminao do conhecimento. Certamente, os atributos tpicos do modelo mecanicista, baseado no controle, na rigidez, no trabalho segmentado, com hora de comear e de terminar, no motivam a inovao e a criatividade. O desafio aqui colocado o de determinar que novos atributos precisam ser incorporados, para que as pessoas se sintam motivadas a criar e a partilhar conhecimento.A organizao que souber tratar essa questo de forma objetiva ter vantagens claras em relao a outras organizaes, tanto no setor pblico quanto no setor privado. Assim, ao falarmos deste contexto de transformao, a partir da questo do conhecimento, j mencionada, e de outras bastante comentadas, como a da globalizao, a da tecnologia e a relativa ao papel do Estado, talvez estejamos diante de um novo

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momento histrico. certo que vivemos outras importantes transies, mas, agora, estamos diante de um contexto em que a imprevisibilidade, provavelmente, seja a nossa nica certeza, ou, segundo dizia Nelsinho Motta, na bela msica de Lulu Santos: Nada do que foi ser de novo do jeito do que j foi um dia [...].


Feito este prembulo, proponho aprofundar a nossa discusso sobre o contexto contemporneo, tendo por base texto extrado do livro de Sylvie Trosa, Gesto pblica por resultados: quando o Estado se compromete. Nele a autora prope seis desafios para o servio pblico que apresento a seguir.44

TROSA, Sylvie. Servio pblico: enfrentar quais desafios? In: . Gesto pblica por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: ENAP, 2001. p.37-38.

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OS DESAFIOSUma mini-revoluo vem se produzindo em nvel internacional quanto s expectativas da sociedade e aos mecanismos econmicos. Quais so esses desafios? A mundializao e a globalizao apoiadas na tecnologia. O papel diferente do usurio e sua implicao sobre o interesse geral. A concorrncia dos grupos de presso e da sociedade civil. A necessidade crescente de transparncia e de prestao de contas. A vontade dos funcionrios de dispor de meios para realizar suas novas misses. A diversidade inevitvel dos modos de fazer numa sociedade descentralizada. Em outras palavras, o servio pblico no pode ficar margem (o que no significa submeter-se) de certas evolues fundamentais: a globalizao das trocas e especialmente dos intercmbios de informao, das aspiraes crescentes e mais complexas dos indivduos cada vez menos submissos, a presso da opinio pblica e dos governos que procuram saber o que se passa com os servios, a fim de ter maior capacidade de influir sobre a ao da administrao e para a elevao do nvel de qualificao e de cultura dos funcionrios, que no se consideram mais como simples agentes.*

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N. do E. - Os participantes foram divididos em seis grupos para debater os temas expostos, e o professor Caio Marini fez comentrios sobre as colocaes de cada grupo.

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O contexto atual A discusso anterior esteve focada no contexto atual de transformao. Agora, vamos adicionar novos elementos ao debate e explorar o argumento antes destacado. Vivemos um contexto de transformao caracterizado pela transio da sociedade industrial para a do conhecimento e, muitas vezes, explicado por alguns emblemas: a) o fortalecimento da democracia como valor que passou a integrar a agenda poltica a partir da afirmao da cidadania, do desenvolvimento da sociedade civil e da defesa intransigente dos direitos humanos, ainda que num contexto desigual, caracterizado por prticas nem sempre coerentes com esses princpios; b) a to propalada globalizao, para muitos um processo histrico complexo e contraditrio, que se refere crescente integrao da sociedade mundial, e ao funcionamento de atividades vitais em tempo real, que aboliu fronteiras econmicas, internacionalizou o capital, unificou mercados, hbitos e comportamentos, permitiu a redistribuio geogrfica dos processos produtivos e aumentou a competio entre pases; c) a revoluo tecnolgica, principalmente nas reas de comunicao e informao, que permitiu a reestruturao do sistema capitalista, reorganizou as empresas e os processos de trabalho, produziu importantes inovaes nas mais diversas reas da existncia humana e simplificou a comunicao mundial, mas que vem gerando preocupaes crescentes sobre novas formas de excluso social. d) o Estado e o debate sobre sua crise contempornea e sobre a busca de uma nova identidade, em que se colocam questes relativas s necessidades de incorporao de novos papis e de abandono de outros. Funes de execuo e de interveno direta na economia, via produo, perdem espao, enquanto ar-

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ticulao, promoo, regulao e manuteno da estabilidade econmica, poltica, social e institucional surgem como novos requerimentos demandados. Na discusso sobre o Estado, merece destaque o debate sobre a administrao pblica, em particular sobre o esgotamento (para muitos) do modelo burocrtico e a emergncia do modelo gerencial. Outra vez se coloca a questo da transio, que, definitivamente, no pode ser vista como uma mera reordenao normativa e organizacional (uma simples mudana de caixinhas). dentro desta perspectiva que entra em cena o elementochave da mudana. O xito de todo e qualquer processo de transformao da administrao pblica passa, necessariamente, pela gesto de pessoas. A verdadeira reforma est nas pessoas, est na capacidade de construo de uma agenda positiva que incorpore, que motive a adeso dos funcionrios na direo pretendida. Eu costumo dizer: Eu no mudo as organizaes, mudo as pessoas, que promovem processos de mudana nas organizaes. Fechando o ciclo, estamos, outra vez, falando de uma nova transio. O modelo mecanicista, tpico da era industrial, via as pessoas como mo-de-obra; logo, a essncia da gesto estava, antes, colocada no controle. Agora, na emergncia da sociedade do conhecimento, a mudana radical. As pessoas passam a ser vistas como mentes, como crebros. E mente e crebro no se controla. Portanto estamos falando de uma transio de um modelo baseado no controle para um novo modelo, baseado no comprometimento. Para concluir essa viso de mltiplas transies, necessrio que haja um alinhamento entre estes elementos: o modelo de gerenciamento das pessoas precisa estar alinhado com o modelo de administrao pblica, que precisa se alinhar com os novos papis requeridos do Estado, que precisa estar alinhado com o contexto.

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Vamos aprofundar esta discusso examinando dois elementos que esto diretamente relacionados com o nosso workshop: o Estado e a administrao pblica. Voltando questo das funes do Estado, h algumas que so clssicas e que se mantm, e outras que emergem. Quero aqui destacar trs delas. Em primeiro lugar, a funo de alocao. O Estado capta recursos (via arrecadao tributria) e os aplica segundo a previso do oramento (em conformidade com as polticas pblicas), notadamente na prestao de servios de atendimento s demandas sociais; trata-se de uma funo clssica, cada vez mais estratgica, e que se mantm. O que vem mudando a forma da prestao que no mais, necessariamente, direta; na verdade, h uma combinao de formas diretas com formas indiretas nessa prestao de servios. Outra a funo distributiva. Aqui, o Estado atua buscando assegurar a eqidade e a justa distribuio, visando a com-

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PRZEWORSKI, A. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal. In: PEREIRA, L. C. Bresser; SPINK, Peter (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998. p.39.

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pensar as imperfeies do mercado. No se trata s de fazer o bolo crescer; necessrio assegurar uma justa distribuio das fatias adicionadas. O exerccio desta funo est no eixo do velho e apaixonante embate ideolgico: Estado x mercado. Sem entrar nesta interessante e complicada polmica, penso que, muitas vezes, o debate, neste campo, tomou rumos equivocados. A questo, me parece, no : Estado ou mercado quase sempre a discusso, quando colocada nesta perspectiva extremada, fica limitada. Por que no: Estado e mercado? O mercado parece ser um bom instrumento para fazer o bolo crescer, mas bastante limitado para assegurar a eqidade na distribuio. E o Estado tem as suas limitaes, se colocado como o nico responsvel pelo crescimento econmico, mas fundamental na distribuio. Portanto, no vamos inverter os papis e esperar que um possa cumprir aquilo que o papel do outro. O bom senso recomenda que cada um cumpra aquele que o seu papel. O cientista poltico Adam Preworski, a propsito, sintetiza com muita propriedade o grande desafio das reformas contemporneas: Fazer com que o Estado faa aquilo que ele tem que fazer e impedir que ele faa aquilo que no o seu papel. 5 Bela sntese, embora de difcil realizao, porque a grande questo, por trs deste enunciado : quem responde? Certamente, esta no uma questo de resposta unilateral. No o Estado que diz o que se deve e o que no se deve fazer. Esta resposta pressupe um processo de concertao nacional, envolvendo os diversos segmentos da sociedade. Por fim, quero destacar a funo de construo e manuteno da estabilidade, tanto do ponto de vista macroeconmico, como do ponto de vista poltico, social e, fundamentalmente, institucional de fazer valer as regras estabelecidas. Essa funo de estabilizao ganha cada vez mais fora, notadamente neste mundo globalizado, embora, outra vez, parece


haver aqui, a meu juzo, outro debate equivocado: estabilizao x desenvolvimento, ou seja, outra vez ou x e! claro que, cada vez mais, ser exigida do Estado a formulao de polticas que assegurem a estabilidade. Num mundo caracterizado pelo alto grau de interdependncia das sociedades e pela internacionalizao e rapidez dos fluxos financeiros, natural imaginar que os investidores, aqueles que fazem investimentos mais duradouros e no os especuladores , busquem contextos mais estveis, com menor risco. Mas esta funo no pode ser colocada como um fim em si mesmo. Do ponto de vista prtico, a exacerbao dessa funo acaba atrofiando outras. O objetivo o desenvolvimento. Mas ele no pode se dar em contextos de instabilidade, seno o risco o desenvolvimento artificial, que no se sustenta no tempo. Ento, a questo no pode ser colocada como: o desenvolvimento ou a estabilidade. Ao contrrio, o grande desafio : desenvolvimento com estabilidade. Assim, a realizao destas funes (alocao, distribuio e estabilidade), dentre outras, introduz, no debate contemporneo sobre o Estado, a seguinte questo: que condies de governabilidade e de governana sero necessrias para que o Estado possa cumprir a sua misso? Para tratar desses conceitos, muitas vezes de difcil compreenso, vou usar da abordagem que fez o economista chileno Carlos Matus, 6 que deu uma importante contribuio ao debate acadmico sobre gesto pblica estratgica. Matus teve uma histria de vida muito rica e interessante e, claro, cercada de muita polmica. Alm de possuir slida formao acadmica, ele ocupou os mais altos cargos da administrao pblica de seu pas durante o difcil perodo do governo Allende e, em condies nada favorveis primeiro, preso e, depois, exilado , desenvolveu uma metodologia de gesto governamental, o Planejamento Estratgico Situacional (PES), a partir do aprendizado que

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Cf. MATUS, Carlos. Poltica, planejamento e governo. Braslia: Ed. IPEA, 1993.

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sua experincia proporcionou. No vou aqui falar do mtodo apesar de muito interessante, fugiria aos nossos propsitos , mas vou me utilizar de parte do instrumental desenvolvido por ele o tringulo de governo para conceituar governabilidade e governana.

A questo aqui colocada na seguinte perspectiva: o xito de todo e qualquer desafio, seja reformar o Estado brasileiro, fortalecer a administrao pblica baiana, reinventar a Fundao Lus Eduardo Magalhes, etc., depende, fundamentalmente, de trs fatores. O primeiro deles a explicitao do projeto de governo, o que quer dizer basicamente o seguinte: deve-se ter clareza nas escolhas do que se quer fazer, de quais so os grandes problemas a enfrentar. Isso parece muito bvio, mas, s vezes, to esquecido, que vale a pena ser destacado. No fundo, o que estou querendo dizer que objetivos no se realizam espontaneamente; fundamental e necessrio que o governante explicite e demonstre a

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vontade poltica de realizar o seu projeto de governo, a escolha dos problemas bsicos a resolver. Segundo Matus, a qualidade de um plano dada pela qualidade da escolha dos problemas.7 Isso parece intuitivo, mas, na prtica, muitos projetos de governo fracassam, simplesmente porque no existem. O governante no define sua estratgia e no escolhe os problemas a enfrentar, os problemas que o escolhem! Embora seja esta uma condio necessria, no suficiente. Alm disso, preciso levar em considerao a governabilidade, aqui conceituada de uma forma muito simples e bastante didtica: a definio do projeto de governo se d num contexto em que jogam muitas variveis (opinio pblica, controle do Congresso, da mdia, etc.), algumas delas favoravelmente, outras negativamente. E, mais importante, algumas esto sob o controle do governante ator que declara o problema , e outras, no. Assim, a governabilidade tem uma relao de equilbrio entre as variveis controlveis e as no controlveis. Se estamos em um contexto em que o governante controla um nmero expressivo das variveis relevantes, ento ele est sob um contexto de alta governabilidade. claro que h outras conceituaes, mas, de uma maneira geral, a idia de governabilidade est associada legitimidade: quanto mais democrtico o processo de escolha do governante, maior a probabilidade de controle de variveis. Entretanto, diferentemente do que se possa imaginar, o exame dessa governabilidade no passivo. Por exemplo: se a pretenso 100, mas verifica-se que a governabilidade muito baixa, reduz-se, ento, a pretenso para 50. Mas no deve ser assim! A questo a seguinte: o que preciso ser feito, do ponto de vista estratgico, para aumentar a governabilidade, para, dessa forma, alcanar o objetivo pretendido. Isto significa trazer a questo da governabilidade para a gesto, para o processo decisrio governamental do ponto de vista estratgico, incluindo espaos de negociao para aumentar a governabilidade, de modo a realizar o projeto.7

Informao verbal durante um curso.

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Para concluir, alm do projeto e do exame das condies de governabilidade necessrio considerar o terceiro elemento do tringulo: a governana ou as capacidades necessrias instaladas competncias, experincia, liderana, capacidade administrativa, financeira, etc. Simplificando, estamos falando de trs variveis que so fundamentais para o xito de qualquer empreendimento: primeiro, preciso querer (o projeto), depois, poder (governabilidade) e, por fim, necessrio saber (governana). Este referencial nos ajuda tambm na nossa discusso sobre a crise do Estado, que pode ser identificada a partir de qualquer das trs variveis. A crise pode ser predominantemente caracterizada como: (i) de ausncia de projeto no h clareza sobre as intenes estratgicas, sobre quais os problemas a enfrentar; (ii) de ausncia de governabilidade notadamente nos perodos autoritrios, muitos projetos de reforma no se realizaram, devido baixa legitimidade dos governos eleitos sem nenhuma base popular; ainda que tivessem o controle sob o regime da fora, eles fracassaram, porque no tinham o controle das variveis (por exemplo, da opinio pblica, do Congresso, etc.). Com o avano dos movimentos de redemocratizao na Amrica Latina, o argumento dominante, no debate contemporneo sobre a crise do Estado, passou a destacar a dimenso governana. Ainda que haja elementos de governabilidade presentes, a crise , fundamentalmente, uma crise caracterizada pela baixa capacidade de o Estado realizar as transformaes reclamadas pela sociedade. A partir dos anos 80, o Estado entra em crise e esta crise basicamente uma crise financeira incapacidade de gerao de poupana pblica que lhe permita realizar os investimentos sociais e, tambm, uma crise do modo clssico de administrao, explicada pelo esgotamento do modelo burocrtico, gerando, como conseqncia, um profundo dficit de desempenho, em termos de quantidade e qualidade dos servios prestados sociedade que a dimenso da crise percebida pelo

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cidado comum. Colocada dessa forma embora dominante, a polmica sobre o assunto grande , a reforma do Estado se reduz a uma dimenso de natureza tcnica: como recuperar as capacidades perdidas, de forma a garantir o cumprimento de suas funes bsicas? Alguns argumentam o que anima ainda mais a polmica que a crise, colocada nesta perspectiva, reduz a dimenso ideolgica no debate sobre a reforma. O argumento aqui que o verdadeiro debate ideolgico se d na hora da realizao dos investimentos sociais. So investimentos que concentram? Que desconcentram? Que aumentam a incluso social? Que promovem a justia? Ora, na impossibilidade de realizao do investimento, a discusso se reduz dimenso meramente tcnica, com destaque para as questes de natureza financeira (fazer o ajuste fiscal, por exemplo), ou administrativa (eficincia, racionalizao, reestruturaes, etc.), escondendo, dessa forma, o verdadeiro debate ideolgico. No toa que a expresso que melhor ilustra os movimentos de reforma seja fazer mais com menos, colocando, no centro do poder, a rea econmica. Imagino que a realidade da Bahia no seja muito diferente da realidade de Braslia. Vivemos, hoje, o contexto caracterizado pela administrao feita, como se diz, na boca do caixa. Com isso, as polticas pblicas acabam sendo implementadas em funo da liberao de recursos, o que nem sempre acontece de forma coerente com as verdadeiras prioridades nacionais. Quando o Tesouro libera recursos para o rgo A e no libera para o rgo B, ele est, na prtica, fazendo poltica pblica. No vai aqui nenhuma crtica ao importante e finalmente consagrado conceito da responsabilidade fiscal. Ao contrrio, devemos celebrar o fato de que este assunto hoje, j praticamente um consenso vem assumindo uma conotao que vai muito alm das simples pendengas partidrias. Isto muito positivo para a consolidao democrtica e para a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento. O grande desafio aqui colocado o de garantir a coerncia entre aquilo que foi definido como prioritrio e

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Cf. DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o sculo XXI. So Paulo: Pioneira, 1999.

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as limitaes de recursos existentes, o que, certamente, demandar a construo de uma nova capacidade institucional, baseada no comprometimento das equipes de governo fazer com que a rea econmica entenda o papel social do Estado e com que as reas sociais tenham a conscincia de custos e baseada, tambm, na criatividade e na busca de solues inovadoras, que passam, necessariamente, por parcerias com outros espaos: o privado e o pblico no estatal. Outra dimenso da crise do Estado muito ligada ao nosso workshop a questo da crise do modo de administrar. Essa outra dimenso da crise de governana. Alm da crise financeira, h a crise do esgotamento do modelo burocrtico. Aqui, entramos efetivamente na discusso sobre gesto tema central do nosso workshop. E no h como entrar nessa discusso sem citar o guru da administrao contempornea: Peter Drucker. No seu ltimo livro, Desafios gerenciais para o sculo XXI,8 ele destaca a importncia das premissas aqui entendidas como os valores, as crenas dominantes que tm um valor fundamental na disciplina social, muito maior do que nas cincias naturais. Diz ele o seguinte: se um cientista (um fsico, por exemplo) adota como premissa, como paradigma, que o Sol que gira ao redor da Terra, e no a Terra ao redor do Sol, os planetas no vo mudar o seu comportamento por conta da premissa adotada por este cientista, pois o objeto no muda em funo das premissas adotadas. Mas, quando se trata de gesto, isto muda: dependendo da premissa adotada, o modelo de gesto (o objeto) afetado e, portanto, preciso muito cuidado com as premissas. Um exemplo singelo: se um gerente acredita que o ser humano , por definio, indolente, no gosta de trabalhar, ento seu modelo de gesto ser controlador, centralizado; ao contrrio, se ele acredita que as pessoas gostam de desafios, gostam de ser reconhecidas, o modelo ser completamente diferente. Desse modo, a mensagem : cuidado com as premissas!

E que premissas tm dominado a discusso sobre os modelos de gesto? Se colocarmos, para efeitos meramente didticos, duas vises, uma mais tradicional e outra mais atual, poderemos examin-las a partir das suas premissas. a) Modelo tradicional - contexto estvel: problemas bem estruturados; determinismo: modelo fechado, rgido, centralizado; nfase nos meios: modelo segmentado; foco nas urgncias, na gesto dos recursos tangveis e no controle. b) Modelo atual - contexto ambguo: ritmo acelerado e imprevisibilidade; orientado para o cliente e pelos resultados; organizao em rede e flexvel; foco nas importncias, no conhecimento/aprendizagem e no comprometimento. Talvez, a principal diferena esteja no entendimento sobre o contexto em que se d a gesto. No primeiro caso, adota-se uma lgica determinista, do tipo o passado explica o futuro, baseada na existncia de uma certa estabilidade; se de ontem para hoje aconteceu isto, de hoje para amanh acontecer aquilo. Ora, se isso verdade, a questo da gesto se reduz a simplesmente ligar o farol traseiro, na tentativa de descobrir as relaes entre as variveis que, no passado, explicaram o comportamento da organizao, via sofisticados modelos matemticos ou economtricos. Depois, s projetar... No precisamos ir muito longe. ainda assim que se faz oramento em boa parte do setor pblico: olhando para trs e projetando valores para as rubricas oramentrias em funo do que aconteceu. A viso mais atual de gesto parte, porm, de outra premissa: o futuro no uma simples extenso do passado. Algumas variveis podem, com alguma segurana, ser projetadas, mas outras so completamente imprevisveis. E isto faz muita diferena. Antes, apostava-se na possibilidade de adivinhar o futuro e esta era a competncia requerida; hoje, o que se quer construir o futuro. O planejamento no pode estar distanciado

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Cf. NASH, Gerald D. Perspectives on administration: the vision of history. Berkeley: Institute of Governmental Studies, University of California, 1969.

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da ao (planejo - executo - corrijo).Vive-se, agora, o momento do planefazendo, do planejamento e da ao simultneos, em tempo real. Isso significa a adoo de novas capacidades, tanto do ponto de vista pessoal como institucional. Deve-se compreender o contexto de mudana e ser capaz de reagir de forma veloz. A partir dessa reflexo sobre a gesto em geral, vamos, agora, entrar na especificidade da administrao pblica. No vamos nos deter nos aspectos conceituais; o nosso interesse est mais orientado para os diversos movimentos (a trajetria) e para a compreenso sobre as nfases em cada um deles, partindo tanto do exame da experincia internacional, como da nacional. Na verdade, o estudo da administrao pblica no tem a mesma sistematizao que encontramos no estudo da administrao geral.Vrias so as hipteses assumidas sobre a sua origem e sua interpretao histrica. Max Weber argumentava que a humanidade se esforou para avanar do mito ao raciocnio busca de mtodos racionais at chegar burocracia o tipo ideal. J Gerald Nash9 buscou a relao histrica entre civilizao e administrao: as civilizaes floresceram e mantiveram-se, na medida em que conseguiram conservar um equilbrio satisfatrio entre os avanos culturais e a organizao administrativa da sociedade. Atenas preocupou-se mais com faanhas intelectuais, Esparta, ao contrrio, deu mais nfase organizao administrativa, enquanto Roma, no perodo de seu esplendor, conseguiu combinar os dois elementos. No fundo, razovel supor que o florescimento e o desenvolvimento das antigas civilizaes pressupunham um certo grau de institucionalidade e o exerccio da liderana.


Tambm certo que o debate sobre a gesto pblica se confunde, na maior parte dos casos, com o debate sobre o Estado. Embora nem sempre seguindo o mesmo ritmo, conforme comenta, a propsito, Bresser Pereira,10 as mudanas organizacionais e administrativas tendem a mover-se em um ritmo mais lento do que as mudanas em nveis poltico e institucional. Enquanto possvel identificar cinco formas de regimes polticos, desde que emergiram os Estados nacionais modernos o absolutista, o liberal, o liberal-democrtico, o social-democrtico e o emergente Estado social-liberal , somente trs formas de administrao pblica aconteceram a patrimonial, a burocrtica e a emergente administrao gerencial. A partir desse prembulo, podemos examinar uma rpida cronologia dos movimentos de reforma da administrao pblica, animada com alguns personagens e os principais marcos histricos. No tenho aqui a pretenso de apresentar uma sistematizao, nem mesmo uma tipologia das reformas. Embora se faa reforma da administrao pblica desde que existe administrao pblica, nem sempre seguindo uma corrente dominante, creio ser possvel identificar algumas nfases adotadas em determinados perodos desta trajetria. Nessa tentativa de buscar alguns marcos, proponho a identificao de quatro estgios relativos aos movimentos de reforma: O primeiro foi a era da burocracia (final dos anos 1800 at a dcada de 1940), quando o objetivo era o de instaurar o modelo burocrtico, baseado na idia de racionalidade: adequao dos meios aos fins, eficincia, como reao ao patrimonialismo vigente. O modelo patrimonialista se caracterizava pela impossibilidade de distino entre os interesses pblico e privado; nele, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do

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PEREIRA, L. C. Bresser. Reforma da nova gesto pblica: agora na agenda da Amrica Latina, no entanto... Revista do Servio Pblico, Braslia, v.53, n.1, jan./mar. 2002.

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soberano, e os cargos so considerados prebendas; produz, como conseqncia, a corrupo, o clientelismo e o nepotismo.11 Destaco, pelo menos, trs importantes personagens: (i) o presidente norte-americano, Woodrow Wilson, que, em 1887, publicou o seu clssico Estudo da administrao,12 propondo iniciativas de estruturao da administrao pblica e defendendo uma rigorosa separao entre poltica e administrao, para se afastar do spoils system, fonte da discricionariedade e da corrupo; (ii) o engenheiro norte-americano, Frederick Taylor um obcecado pelos cronmetros que, em 1911, ao exaltar a produtividade e a eficincia, inventou a administrao cientfica, destacando a necessidade da busca da melhor maneira (the one best way) de realizao das tarefas; (iii) o socilogo alemo, Max Weber, que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas do exerccio da autoridade (tradicional e carismtica), desenvolveu, como alternativa, o modelo racional-legal (burocrtico) a partir de suas caractersticas (impessoalidade, especializao, normatizao, hierarquizao, meritocracia, etc.) e das funcionalidades decorrentes. Seguiu-se a era das reformas burocrticas (dos anos 40 ao incio dos 80), quando foram identificadas as principais limitaes do modelo burocrtico, e introduzidas iniciativas de aperfeioamento, s vezes, via fortalecimento institucional (institution building), numa tentativa de vincular os meios aos fins modernizao administrativa num contexto caracterizado pela expanso da atuao estatal.O contexto atual de transformao11

Algumas prolas do pensamento patrimonialista: (i) "Pedro, se o Brasil se separar de Portugal, antes seja para ti que me hs de respeitar do que para algum desses aventureiros." (D. Joo VI ao deixar o Brasil, em abril de 1821). (ii) "Ltat cest moi!" (Luis XIV, em abril de 1655, no parlamento francs). (iii) Federico e Rainaldo, respondendo a Baudolino, a propsito das regalias: "So os direitos que me so devidos, como nomear magistrados, receber impostos sobre as vias pblicas, mercados, rios navegveis, o direito de cunhar moedas... e o que mais, hein, Rainaldo? pergunta o rei ao seu auxiliar que estava ao lado. E Rainaldo responde: As rendas derivadas das multas e das condenaes, apropriao de patrimnios sem herdeiros legtimos ou confiscados por atividades criminosas ou ainda por contratao de npcias incestuosas, as cotas de proventos de atividades minerais, salinas e pesqueiras, percentuais dos tesouros escavados em terras pblicas... continuava Rainaldo di Daral a enumerar os direitos do rei, e ele seria nomeado mais tarde chanceler, portanto a segunda figura do Imprio". (ECO, Umberto. Baudolino. Traduo de Marco Lucchesi. Rio de Janeiro: Record, 2001). Cf. WILSON, Thomas Woodrow. Estudo da administrao. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1955. (Cadernos de Administrao Pblica).

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Alguns estudiosos (Robert Merton, Philip Selznick, Phillip Thompson), mesmo reconhecendo as virtudes do modelo concebido por Weber, observaram que as conseqncias imprevistas da ao humana produziam, muitas vezes, disfuncionalidades. certo que uma organizao deve ser impessoal, o mesmo valendo para outros atributos do modelo; mas a impessoalidade em excesso to disfuncional quanto a ausncia deste atributo, pois provoca desmotivao. Sob a liderana de Dwight Waldo, em 1968, em Minnowbrook (e, 20 anos depois, no mesmo lugar), foi realizada uma conferncia para jovens acadmicos da poca sobre o futuro da administrao pblica norte-americana, que deu incio a um movimento o New Public Administration (NPA) inspirado nos avanos da corrente das relaes humanas, introduzindo, na agenda, temas como valores, eqidade, tica, participao e accountability. Waldo, que havia protagonizado, anteriormente, os famosos dilogos com Herbert Simon, concluiu que no h como deixar de considerar as questes dos valores no contexto da administrao; decidir escolher entre alternativas, e escolher entre alternativas introduzir valores. Fred Riggs, que formulou o modelo prismtico (metodologia de transio para a modernizao administrativa), fundou, no incio dos anos 60, o grupo de administrao comparada, que inspirou boa parte dos programas de cooperao tcnica (em gesto pblica para pases em desenvolvimento) dos organismos internacionais. A denominao, hoje em desuso, era a de administrao para o desenvolvimento. curioso observar que o conceito volta a ter atualidade, certamente em outras bases: uma nova administrao pblica para um novo desenvolvimento. Na Europa, surgiram, da mesma forma, os primeiros movimentos de contestao ao modelo vigente. Michel Crozier lanou, em 1963, seu famoso fenmeno burocrtico, um estudo baseado numa pesquisa realizada no fim dos anos 50 sobre a administrao pblica francesa, que identificou aumento da informalidade como resposta aos controles formais, gerando irracionalidade no sistema. Nesse perodo, comearam a ganhar destaque os relatrios que apontavam limitaes do modelo burocrtico. Na Frana, o

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Relatrio Nora, de 1967, destacava os entraves burocrticos e propunha, pela primeira vez, a adoo de contratos de gesto; no Reino Unido, o Relatrio Fulton, de 1968, apontava a excessiva hierarquizao e recomendava a necessidade de aumentar a eficincia. O terceiro estgio seria a era do gerencialismo (dos anos 80 ao momento atual), que, a partir do pressuposto de esgotamento do modelo burocrtico, visava a implantar, em substituio, s vezes em complementao, o modelo gerencial: o New Public Management (NPM). Finalmente, temos a era que se aproxima (do momento atual ao ainda incerto futuro da administrao pblica), ainda no completamente configurada, mas que busca a identificao de novos elementos a compor uma nova agenda para a administrao pblica ltimo tpico do nosso workshop. Abrindo um pequeno parntese, vale a pena comparar a trajetria das reformas da administrao pblica brasileira, segundo o referencial anterior. O movimento de instaurao do modelo burocrtico no Brasil se d dentro do perodo correspondente ao da primeira era, ainda que um pouco tardiamente, por volta de 1936/1937, com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Entretanto, curioso observar duas iniciativas fora da rota. A primeira, em 1968, quando foi editado o Decreto-Lei n. 200, houve, nitidamente, um movimento pioneiro de contestao da lgica burocrtica vigente para alguns, o primeiro ensaio de gerencialismo no Pas, embora com a limitao de tratar a questo da autonomia quase que como um fim em si mesmo , quando a experincia internacional buscava, simplesmente, o aperfeioamento burocrtico.Vale lembrar que o movimento foi nacional, sendo que, entre os Estados, a Bahia teve um papel fundamental. Quem no se recorda da atuao do Centro de Estudos Interdisciplinares para o Setor Pblico (ISP) da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia, que, em 1966, apoiou a reforma administrativa no Estado da Bahia e, depois, em diversos Estados brasileiros? Podemos, inclusive, retroceder ainda mais, voltando reforma de 1968. O que foram as iniciativas de criao da administrao indireta (muito antes de 1968)

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e de fortalecimento da mesma (via ampliao da autonomia, em 1968), seno algo celebrizado pelo bastante atual conceito de agncias (executive agency no Reino Unido, por exemplo)? Quando fui diretor do projeto de agncias na Secretaria da Reforma do Estado, costumava brincar, dizendo que o objetivo do projeto era o de transformar autarquias e fundaes em autarquias e fundaes, j que, do ponto de vista prtico, elas deixaram de existir h muito. A segunda iniciativa "fora de rota", ao contrrio da primeira, significou um retrocesso. Em 1988, quando a experincia internacional j buscava substituir a lgica burocrtica vigente com a introduo do modelo gerencial, ns voltamos estaca zero. A Constituio Federal de 1988, chamada de Constituio cidad, que, do ponto de vista do seu objetivo maior, significou um importante avano no captulo especfico da administrao pblica reintroduziu, com todo o vigor, a lgica burocrtica (regime jurdico nico, estabilidade rgida, etc.). O certo que o debate, durante todo esse perodo, esteve marcado por uma discusso que, de certa forma, colocava a burocracia no seu centro. Mesmo durante a vigncia do New Public Management. Um dos argumentos dominantes do grupo mais crtico e, por certo, mais ctico, era o de que a supresso de controles burocrticos levaria obrigatoriamente a uma expanso patrimonialista (emergncia do neopatrimonialismo). Ainda que admita o risco, a meu juzo, esta polarizao burocracia-patrimonialismo, alm de mascarar a realidade e empobrecer o debate, inibe a possibilidade de identificao da verdadeira questo. Reconhece que a adoo de medidas de natureza burocrtica tem eficcia no combate ao patrimonialismo. Mas esta eficcia limitada; com o tempo, o patrimonialismo volta e, em muitos casos, mais vigoroso. Parece que atua somente sobre os sintomas. Penso que, definitivamente, o remdio efetivo para o combate ao patrimonialismo outro. Enquanto no aprofundarmos a questo do fortalecimento da democracia e a afirmao da cidadania, estaremos, simplesmente, atuando de forma paliativa. E, concluindo, a polarizao mantm o crculo vicioso e acaba reduzindo a viso, impedindo o aprofundamento na questo essencial.

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Mdulo II

A emergncia da Nova Gesto Pblica

Agora, vamos concentrar nossa discusso no exame do movimento denominado New Public Management (NPM), que, vem sendo traduzido como Nova Gesto Pblica ou Nova Gerncia Pblica ou, ainda, Nova Administrao Pblica. Esta ltima foi a denominao adotada pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) na traduo do livro de Ferlie et al. que comenta a experincia do Reino Unido.13 Prefiro as primeiras, para evitar confuses com o movimento New Public Administration (NPA) dos Estados Unidos, aqui j mencionado. Segundo Barzelay,14 a Nova Gesto Pblica (NGP) , antes de tudo, um mbito de debate, um dilogo profissional sobre a estrutura, a gesto e o controle da administrao pblica envolvendo a comunidade acadmica e funcionrios. Como tal, devese descartar a tentao de definies formais, concentrando-se o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstn-

13 14

Cf. FERLIE, E. et al. A nova administrao pblica em ao. Braslia: Ed. UnB; ENAP, 1999. Cf. BARZELAY, Michael. The New Public Management: improving research and policy dialogue. Berkeley: University of California Press, 2001.

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cias, para as questes de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocrticos pblicos. As principais influncias foram extradas das teorias da Escolha Pblica (Public Choice) e, principalmente, do AgentePrincipal; alm disso, foram incorporados aspectos contemporneos da gesto empresarial: Total Quality Management (TQM), reengenharia, stakeholders, orientao a clientes, foco em resultados, flexibilizao, remunerao varivel por desempenho, etc. A Teoria da Escolha Pblica, que tem como principal formulador James Buchanan, decorre da escola de pensamento desenvolvida por economistas neoclssicos que adotam o pressuposto do racionalismo econmico: indivduos motivados apenas pelo auto-interesse buscam maximizar seus interesses econmicos (ao comprar um determinado bem, por exemplo). Ampliando-se o conceito, significa a aplicao dos mesmos princpios ao comportamento poltico na escolha dos indivduos: eleitores votam de forma a atender aos seus interesses, polticos visam reeleio e burocratas procuram atender aos seus interesses corporativos. Ainda que haja uma tentativa de neutralizar as limitaes desse enfoque, duramente criticado no meio acadmico, a adoo dessa abordagem implica em prescries do tipo: ostensiva superviso poltica sobre a burocracia para controlar custos, questionar e criticar resultados, quebrar monoplios e introduzir competio. J no segundo caso, o da Teoria Agente-Principal, o pressuposto o da existncia de relaes contratuais na vida social: h um Principal (o contratante) e um Agente (o contratado) nas transaes entre atores; por exemplo: os acionistas ou proprietrios de uma empresa (Principal) contratam administradores profissionais (Agente) para gerir a empresa. Esta relao pode ser implcita ou explcita, e seu objetivo principal a satisfao das partes, sempre dificultada pela assimetria de informaes normalmente em favor do Agente, que tem informao privilegiada e pelos riscos de captura. Aplicada nas transaes envolvendo o Estado, podemos identificar alguns exemplos de relaes contratuais:

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O Estado (Principal) contrata empresas privadas (Agente) quando da concesso de servios pblicos. Isto significa relaes do tipo regulao: contratos, quase sempre explcitos, em que o Principal regula o Agente. Os cidados (Principal) contratam polticos (Agente) para representar seus interesses. Isto pressupe a necessidade de adoo de mecanismos de superviso para assegurar que os contratos, quase sempre implcitos, sejam cumpridos. Os polticos (Principal) contratam burocratas (Agente) para realizar as polticas pblicas. Pressupe, igualmente, a adoo de mecanismos de superviso, por exemplo, via contratos de gesto. Porm, se olharmos as relaes na perspectiva inversa, do Agente em relao ao Principal, natural inferir a idia de accountability, isto , o Agente tem o dever de prestar contas ao Principal; por exemplo: polticos em relao aos cidados, burocratas em relao aos polticos e tambm em relao aos cidados. Colocado nesta perspectiva, o objetivo da reforma do Estado o de produzir bons contratos, de aperfeioar as relaes contratuais entre as partes. Dado o risco de aumento dos custos de transao, porque aumenta a possibilidade de ocorrncia de processos de seleo adversa (baixo padro produtivo, risco moral e auto-orientao), prescreve, para os diferentes atores, o estabelecimento de mecanismos de incentivos (normalmente econmicos), visando ao aumento da eficincia dos agentes estatais, que precisam ser enquadrados em uma estrutura de incentivos e, destarte, de prestao de contas e verificao de resultados. Este movimento, que apresentou os primeiros sinais de vida no Reino Unido, nos anos 70 (mais precisamente em 1979, com a ascenso de Margareth Thatcher), foi adotado nos Estados Unidos (sob Ronald Reagan), nos anos 80, e logo se expandiu pelo mundo anglo-saxo (Austrlia, Nova Zelndia), atingindo, em seguida, praticamente todos os pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Chegou,

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nos anos 90, Amrica Latina, primeiro ao Chile e, a partir de 1995, ao Brasil. Podemos analisar a emergncia da NGP a partir do exame de alguns de seus princpios bsicos, de seus modelos e tambm de alguns dilemas decorrentes de sua aplicao. Vamos considerar, em primeiro lugar, alguns dos princpios. Rami,15 ao examinar a utilizao dos princpios no contexto latinoamericano, fez uma interessante classificao, identificando duas correntes principais: a neo-empresarial, muito influenciada pelo Reinventando o governo, de Osborne e Gaebler,16 e a neopblica. No primeiro caso, adotar a NGP significa seguir orientaes do tipo: filosofia do no remar (os outros remam); passar de provedor a intermediador na prestao dos servios (cujo exemplo mais destacado na literatura o do servio de sade pblica no Reino Unido); adoo de linguagem e conceitos do setor privado; viso do cidado reduzido a cliente; fragmentao da administrao em unidades menores e autnomas; distanciamento da administrao pblica do direito pblico (nas compras de bens e servios e nas relaes trabalhistas, por exemplo). J numa viso neopblica, a NGP implica em: reforar o conceito de cidadania; reforar valores da coisa pblica nos servidores (eficcia, eficincia e tica); reconhecer novos direitos como garantia dos cidados; ter como horizonte a satisfao do cidado (simplificao, reduo de tempos, melhoria da qualidade do atendimento, como fez a Bahia com o Servio de Atendimento ao Cidado (SAC); focar na universalidade e igualdade; incrementar a qualidade e a quantidade de servios; fazer uma clara delimitao da externalizao dos servios (admitindo, por exemplo, as privatizaes, mas a partir de uma prvia discusso sobre o que e o que no papel do Estado, e no como iniciativas do tipo Estado mnimo).

15

16

Cf. RAMI MATAS, Carles. Los problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las administraciones pblicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional. Reforma y Democracia: Revista del CLAD, Caracas, n.21, oct. 2001. Cf. OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventando o governo: como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico. Braslia: MH Comunicao, 1994.

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Num esforo de sntese, os princpios podem ser agrupados da seguinte forma: a) Focalizao da ao do Estado no cidado, o que significa o resgate da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania. O Estado deve ser entendido como o frum onde o cidado exerce a cidadania; todo e qualquer esforo de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestao do servio pblico na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A interpretao mais radical deste princpio fez com que as relaes entre Estado e sociedade fossem reduzidas relao entre fornecedor e cliente. A propsito, h um artigo muito interessante de Mintzberg, 17 em que ele comenta a respeito dos vrios chapus da relao do cidado com o Estado. Nem sempre o cidado cliente. H vrias relaes entre Estado e cidado. A explorao pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, pode ser caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. J os prisioneiros no podem ser tratados como clientes; nesse caso, a sociedade o cliente. Na cobrana de impostos, a relao com o cidado no de cliente, de sdito, pois vale a o exerccio do poder extroverso, o poder de coero que o Estado tem para arbitrar valores desses impostos e obrigar o cidado a pag-los. Pode at haver um bom atendimento para o contribuinte, mas a viso extremada nessa relao cliente/fornecedor pode desvirtuar o papel do Estado. b) Reorientao dos mecanismos de controle por resultados, o que significa evoluir de uma lgica baseada to somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrtica atual,A emergncia da Nova Gesto Pblica

17

Cf. MINTZBERG, Henry. Administrando governos, governando administraes. Revista do Servio Pblico, Braslia, v.49, n.4, out./dez. 1998.

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representam um entrave ao eficiente e inovadora; em vez de ajudar, representam um obstculo ao. Na medida do possvel, dever acontecer uma evoluo natural dos controles a priori para controles a posteriori baseados em indicadores de resultados. c) Flexibilidade administrativa que permita a instituies e pessoas alcanarem seus objetivos. No se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia necessria para o alcance dos resultados. Isto exigir a delimitao dos espaos de atuao da administrao pblica, a partir do fortalecimento dos papis de formulao de polticas e regulao, gerando, como conseqncia, um tratamento sob medida da questo, j que o grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida. Hoje, notadamente na administrao indireta, ocorre uma realidade no mnimo curiosa, a da autonomia invertida: as instituies so bastante autnomas para decidirem sobre os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios. A propsito, cabe aqui um comentrio, voltando experincia brasileira de 1967, com o Decreto-Lei n. 200. Embora houvesse uma ntida e bem intencionada preocupao com a flexibilidade autonomia para os rgos da administrao indireta , era como se a flexibilidade fosse um fim em si mesmo. A premissa era: autarquias, fundaes e empresas pblicas gozando de maior autonomia seriam mais eficazes. Porm, do ponto de vista prtico, como no houve uma preocupao com o controle dos resultados, a flexibilidade teve seu uso desvirtuado. certo que muitas instituies conseguiram melhorar seu desempenho, mas houve, em muitos casos, usos indevidos da flexibilidade (por exemplo: para contratao de pessoal e para compras de bens e servios para rgos da administrao direta). A flexibilidade no pode ser de uso extensivo e generalizado, deve ser sob medida. Nem todos os rgos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao alcance dos resultados. O contrato de gesto pode ser um til instrumento de vinculao da flexibilidade a resultados.

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d) Controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestao social de contas e avaliao de desempenho prximos da ao. Se o objetivo o resgate da cidadania e a reorientao para resultados, este controle no pode se limitar apenas dimenso interna, com base em quem presta o servio.Tem que ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestao dos servios pblicos. e) Valorizao do servidor, que representa, na verdade, a ncora do processo de construo coletiva do novo paradigma, orientado para o cidado e realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Implantar uma nova gesto pblica no significa mudar sistemas, organizaes e legislao; muito mais do que isso, significa criar as condies objetivas de desenvolvimento das pessoas que conduziro e realizaro as reformas. Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o esprito pblico de sua misso e o seu comportamento tico, visando ao resgate da auto-estima e ao estabelecimento de relaes profissionais de trabalho. Outra maneira de compreender o movimento da NGP examinar a sua evoluo a partir dos modelos, segundo tipologia desenvolvida por Abrucio,18 ao analisar a experincia anglo-americana e as trs vises da administrao pblica dela decorrentes: a) O primeiro modelo o gerencialismo puro, que corresponde primeira etapa da experincia no Reino Unido e tambm nos Estados Unidos, onde a perspectiva central o foco na economia e na eficincia; o fazer mais com menos, o que significa olhar o cidado como contribuinte, que no quer desperdcio, ao contrrio, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente. b) O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominao de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gesto, na18

Cf. ABRUCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Braslia: ENAP, 1996. (Texto para discusso 10).

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qualidade dos servios e na prioridade s demandas do consumidor: o fazer melhor. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficincia perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos servios, olhando o cidado como cliente. c) O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), est baseado na noo de eqidade, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao do dever social de prestao de contas (accountability). Essa nova viso, ainda que no completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovaes: uma no campo da descentralizao, valorizando-a como meio de implementao de polticas pblicas; outra a partir da mudana do conceito de cidado, que evolui de uma referncia individual de mero consumidor de servios, no segundo modelo, para uma conotao mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que fazer mais com menos e fazer melhor, o fundamental fazer o que deve ser feito. Isto implica um processo de concertao nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construo do projeto nacional.Cadernos Flem VII - Gesto Pblica O debate contemporneo

Concluindo, creio que vale a pena refletir um pouco sobre os resultados e algumas das interpretaes sobre os mesmos. Em primeiro lugar, necessrio registrar que, neste particular, no h nem parece haver a menor possibilidade de consenso. Ao contrrio, estamos diante de um tema que, por sua complexidade e por suas implicaes, tem sido tratado de forma apaixonada, gerando uma verdadeira polarizao. E natural que assim seja. H, sem dvida, elementos interessantes e positivos que a NGP trouxe para a agenda do debate contemporneo sobre a gesto pblica. Mas h limitaes, lacunas e equvocos que podem implicar em eventuais retrocessos, ou, como prefere assinalar Rami,19 em riscos da emergncia de um neopatrimonialismo.19

Cf. RAMI MATAS, 2001.

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Outro aspecto que vale salientar que as avaliaes carecem de uma sistematizao e de uma base cientfica que permitam concluses objetivas. A esse respeito, Pollitt e Bouckaert20 comentam que esta uma tarefa impossvel. Fazer a anlise internacional comparativa como comparar mas e pras: as iniciativas tm pontos de partida diferentes, histria diversa e trajetrias distintas. Alm disso, o rigor cientfico quase impossvel. No h como realizar anlises comparativas onde grupos estejam separados, alguns sendo submetidos reforma, outros no placebos , para identificar os impactos.

20

Cf. POLLITT, C.; BOUCKAERT, G. Avaliando reformas da gesto pblica: uma perspectiva internacional. Revista do Servio Pblico, Braslia, v.53, n.3, jul./set. 2002.

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Mdulo III

A experincia internacional

Uma das principais tendncias da gesto contempornea, na perspectiva do desenvolvimento organizacional, tem sido o intercmbio de experincias institucionais a partir da disseminao das melhores prticas.A partir dos anos 80, as empresas passaram a adotar, freqentemente, processos de anlise comparativa, visando ao aperfeioamento de seus modelos de gesto, tomando como referncia aquelas prticas tidas como mais avanadas. Esse processo, que foi inicialmente utilizado no setor privado pela Xerox Corporation, passou a ser denominado de benchmarking. Atualmente, vem sendo usado em larga escala pelas organizaes do setor pblico, notadamente a partir do advento da reforma gerencial. As experincias do Reino Unido, da Austrlia e da Nova Zelndia, tidas como referncias neste campo, tm sido recomendadas pelos organismos internacionais e, como conseqncia, vm impactando as iniciativas recentes de reforma na Amrica Latina. Naturalmente, o bom senso recomenda prudncia neste esforo de anlise comparativa cada caso um caso. Assim, abrir-se para o conhecimento e o intercmbio de experincia sempre saudvel na melhor das hipteses, permite o aprendizado com os erros cometidos , mas, no momento da deciso sobre a estratgia de reforma a ser adotada, cada pas deve levar em considerao suas prprias peculiaridades e os elementos de seu contexto social, econmico e cultural. De uma maneira geral, as iniciativas seguiram trajetrias particulares, mas possvel identificar alguns elementos comuns, tais como: a) fortalecimento de canais de relacionamento Estado/sociedade a partir de iniciativas orientadas para a melhoria da qualidade na formulao das polticas pblicas, busca de maior participao cidad, introduo de mecanismos de controle social, melhoria na entrega de servios pblicos e maior envolvimento do terceiro setor; b) aperfeioamento do marco legal visando eliminao de entraves de natureza burocrtica que impedem a adoo de

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modelos de gesto orientados para resultados com maior flexibilidade e autonomia; c) recuperao da capacidade financeira a partir de iniciativas voltadas para a melhoria da eficincia e de introduo da cultura da responsabilidade fiscal; d) desenvolvimento das capacidades institucionais dos rgos da administrao pblica incluindo o fortalecimento do planejamento estratgico como ferramenta de gesto, programas de reestruturao administrativa, mecanismos de contratualizao, intensificao do uso da tecnologia da informao e terceirizao de servios de apoio; e) desenvolvimento do capital intelectual a partir de iniciativas voltadas para a profissionalizao e a modernizao do servio civil, intensificao de programas de capacitao de servidores e de lideranas, tica na administrao pblica, adoo de mecanismos inovadores de remunerao de funcionrios e introduo da gesto do conhecimento. A experincia do Reino Unido: onde tudo comeou Antes mesmo de apresentar o relato desta experincia, creio que seria interessante levantar alguns aspectos que so marcantes: o Parlamentarismo moda inglesa caracterizado pela alternncia tradicional entre os dois principais partidos, o conservador e o trabalhista. o partido que ganha as eleies assegura maioria no Legislativo, escolhe o Primeiro Ministro e forma o gabinete. Assim, o partido que governa o faz, normalmente, em condies de alta governabilidade, o que facilita as negociaes entre Executivo e Legislativo; a oposio instaura o Shadow Cabinet (programa de governo alternativo);

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ocorre uma ntida separao entre administrao e poltica e uma cultura marcada pelo dever da prestao de contas (accountability); h uma cultura pouco legalista em que vale o costume, diferentemente da nossa, caracterizada pelo detalhismo (no caso brasileiro, as reformas, quase sempre, implicam alterao na ordem legal vigente: Constituio, Leis, etc.). O processo de renovao da administrao pblica inglesa tem como marco o Relatrio Fulton, elaborado em 1968 (Comisso Parlamentar de Reforma), que apontava: necessidade de aumentar a eficincia (funcionrios preocupados com a turbulncia do dia-a-dia); falta de preparo gerencial no civil service; excessiva hierarquizao e falta de contato entre burocratas e comunidades. Propunha tambm um perfil mais profissional e menos poltico para os altos administradores, alm de treinamento e reestruturao para superar os problemas. Entretanto, com a ascenso de Margareth Thatcher (1979), ocorreu a mais profunda reforma no Reino Unido, num contexto caracterizado pelo alto custo da mquina pblica e pela baixa eficincia na qualidade dos servios prestados. A reforma tornou-se, ento, tema central da agenda poltica. Na primeira fase, caracterizada pelo foco na reduo de gastos, as principais iniciativas foram as privatizaes e o enxugamento da mquina pblica. Foi criada uma pequena unidade central de coordenao (Efficiency Unit), com os objetivos de desenvolver a conscincia de custos (value for money) e incentivar a competitividade. A metodologia empregada foi a da avaliao (scrutiny), que consistia no exame rigoroso de funes, processos e atividades, a partir da identificao de problemas, e na implementao de um plano de ao de curto prazo (fazer mais com menos) em reas-piloto pr-selecionadas. S durante o ano de 1980, das 39 avaliaes identificadas, 24 planos de ao foram implementados, gerando economias equivalentes a 22 milhes de

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libras no ano. A coordenao dessa tarefa ficou a cargo de Derek Rayner, executivo do setor privado ingls, que, com um pequeno grupo de funcionrios, se subordinava diretamente ao gabinete da Primeira Ministra. Em 1982, a partir das avaliaes realizadas, foi criado o Financial Management Initiative, uma espcie de avaliao permanente, com metas definidas, meios identificados e medies de resultados alcanados. Na etapa seguinte, a da busca de consolidao da reforma, foi criado o Next Step Program (1988), responsvel pela instituio das Agncias Executivas, separadas do ncleo formulador de polticas e administradas por contratos de gesto. A expectativa era a de transferir a maior parte dos funcionrios para as agncias. Nesse perodo, foi intensificada a desconcentrao e a instituio de mecanismos de paramercado no setor pblico, principalmente na rea da sade, a partir da separao entre compra e prestao de servios. Estes ltimos permaneceram gratuitos e regulados por contratos, com substituio da relao hierrquica pela relao contratual. Outra importante inovao foi o programa dos Citizen's Charter declarao pblica de metas, padres de servio e responsabilizao. Dessa forma, o usurio dos servios passou a contar com informaes sobre o funcionamento dos servios pblicos e respectivos padres de desempenho esperados. A experincia dos Estados Unidos: a reinveno do governo Da mesma forma que no caso anterior, vale a pena examinar algumas caractersticas: Presidencialismo e efetivo regime federativo; tenso permanente entre o Legislativo, normalmente mais controlador e legalista, e o Executivo, que busca, permanentemente, autonomia para ser empreendedor; baixo grau de interveno estatal e economia fortemente dominada pelo mercado;

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setor pblico fazendo tradicionalmente uso de mtodos e tcnicas de gerenciamento tpicos do setor privado (Oramento-Programa, Base Zero, Administrao por Objetivos, Desenvolvimento Organizacional, Gesto pela Qualidade Total TQM, etc.). Um dos principais marcos da reforma norte-americana foi o Civil Service Reform Act (1978), instrumento normativo que criou, em substituio ao antigo Civil Service Commission, um movimento na direo da descentralizao e da delegao de autoridade, a partir da criao (reestruturao) de trs novas organizaes: o Office of Personnel Management (OPM), o Merit System Protection Board (MSPB) e o Office of Management and Budget (OMB). O perodo do governo de Donald Reagan foi caracterizado pela adeso ao programa liberal de Margareth Thatcher, introduzindo iniciativas de desregulamentao, descentralizao e mudanas no padro de interveno do governo federal, seguindo orientaes de austeridade fiscal. A experincia recente norte-americana ganhou espao na bibliografia tcnica internacional a partir do livro de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo.21 Nele, os autores exploram a idia do governo empreendedor, inspirados na formulao original do economista francs Jean-Baptiste Say: empreendedor aquele que transfere recursos de setores menos produtivos para setores mais produtivos. Assim, reinventar significa adequao era da informao, desenvolvimento da capacidade criativa e inovadora para enfrentar as limitaes impostas pela forte cultura burocrtica dominante. Este novo modelo, denominado governo empresarial/ empreendedor, fundamenta-se num conjunto de dez princpios voltados para a viabilizao de um novo paradigma para a administrao pblica. Destacam-se dentre eles: governo catalisador, a

21

Cf. OSBORNE; GAEBLER, 1994.

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partir da redefinio do papel do governo de provedor direto para promotor (navegar, no remar); governo competitivo, que destaca as vantagens da competio: a questo no pblico versus privado, mas competio versus monoplio; governo da comunidade, que transfere responsabilidades da burocracia para o cidado; governo orientado por misses e resultados, que muda o enfoque em regras e procedimentos para misses e resultados; governo voltado para clientes, que destaca o papel preponderante de servir aos cidados com qualidade e enfatizando o controle social. Osborne transformou-se em importante assessor do vicepresidente Al Gore na conduo da reestruturao da administrao pblica norte-americana, que teve como objetivos a melhoria da qualidade e a racionalizao dos gastos. O registro mais significativo desta experincia est num relatrio apresentado por Al Gore ao presidente Bill Clinton, em setembro de 1993: The National Performance Review. Neste documento so identificados os principais obstculos implementao dos princpios do Reinventando o governo, com destaque para o excessivo monoplio estatal, o alto grau de burocratizao, a falta de incentivos para o sucesso e a impunidade nos casos de fracasso, alm da ausncia de mecanismos que encorajem processos criativos voltados para a inovao. Toda a mquina est concentrada nos controles burocrticos: No mundo altamente politizado de Washington, o maior risco no que um programa tenha um baixo desempenho, mas que surja um escndalo. O relatrio aponta para algumas solues, enfatizando a necessidade de estudar os casos de sucesso (por anos, o governo tem estudado os fracassos e os fracassos tm persistido). Finalmente, so propostas: a reduo significativa da burocratizao, liberando as organizaes para cumprir as suas misses; a focalizao no consumidor; a delegao de poder aos empregados; e a racionalizao. Tambm merece destaque uma iniciativa do Legislativo, o Government Performance and Results Act (GRPA), lei aprovada pelo Congresso em 1993, inspirada na idia da gesto por resultados e baseada nos seguintes princpios: integrao de programas

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e oramentos, com nfase no gerenciamento de custos e provimento de informaes gerenciais para apoio tomada de deciso; reforma da legislao contbil/financeira e da legislao tecnolgica para a integrao de custos, oramentos e resultados. A experincia da Nova Zelndia: a reforma levada ao extremo Seguindo a tradio anglo-saxnica, o pas introduziu o modelo burocrtico no final do sculo XIX, visando a desmontar o aparato patrimonialista herdado do perodo colonial. O modelo contribuiu para o desenvolvimento do pas, mas comeou a dar mostras de esgotamento no limiar da crise dos anos 70 o xito funcionou como barreira introduo das mudanas. Os resultados negativos comearam a aparecer: a economia dependente das exportaes sofre as conseqncias da crise mundial; a inflao e o desemprego explodem; a renda per capita cai da terceira posio, nos anos 50, para a vigsima quinta, na dcada de 80. Na administrao pblica, o envelhecimento do quadro de altos administradores e a rigidez na gesto do funcionalismo aprofundam a ineficincia do Estado neozelands. A estrutura governamental antes das reformas tinha a seguinte configurao: alguns departamentos de governo realizavam, alm das funes tradicionais, atividades comerciais, como: servio postal, servio florestal, etc.; as companhias governamentais Air NZ, Bank NZ, Petrocorp tinham o Ministrio das Finanas como nico acionista; algumas corporaes pblicas, como as empresas ferrovirias e o Banco Rural, eram estabelecidas por atos do parlamento. O processo de reforma teve incio em 1984, com o governo Lange (trabalhista), seguindo o padro dominante: necessidade de

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reformar o Estado para enfrentar a crise internacional e seus reflexos na economia, de acordo com receita reformista clssica (FMI, OCDE) que recomendava reduo dos custos financeiros e diminuio do nmero de funcionrios, tendo como pano de fundo a imagem negativa dentro e fora da administrao pblica do setor pblico. Um diagnstico realizado por um grupo de administradores superiores da rea econmica, que apontava os principais problemas de gesto (falta de objetivos, baixa autonomia, controles focalizados nos meios e ausncia de mecanismos de avaliao), ajudou na definio da estratgia da reforma. No incio, o programa era evasivo. Mas, aos poucos, o tema entrou com bastante vigor na agenda, com orientao baseada na filosofia do livremercado, embora tmido com relao s iniciativas de privatizao, para evitar rachas no Partido Trabalhista. Dentre as principais iniciativas se destacam: a comercializao de muitos servios realizados pelas organizaes estatais; a separao das atividades comerciais das no-comerciais e a transferncia das comerciais para as corporaes pblicas, criando-se iniciativas novas: bancos, telecomunicaes, servios postais; mudanas no sistema de pagamento dos funcionrios de um sistema centralizado para um novo, descentralizado e baseado na barganha e na negociao; maior autonomia

Caio Marini

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