20　 新时代国防 2008/04

武器装备

对华出口管制政策是美国对华政策的重要组成

部分，是针对中国的主要政治、经济工具之一，根

本目的是维护美国的国家安全利益。随着中美关系

的变化，美国不断调整出口管制政策，加强对华高

技术出口的管制力度。2007 年 6 月，美国再次大幅

度调整对华高技术出口管制政策，对《出口管理条例》

中的对华出口管制内容进行了大规模修订。本文将

简要回顾美国对华高技术出口管制的历史，并结合

美国对华出口管制政策的新调整，分析其动因及造

成的影响，提出应对建议，以供相关单位的管理及

研究人员参考。

美对华高技术出口管制的历史沿革

从新中国成立至今，美国对华高技术出口管制

受到国际形势及其国内情况的影响，大致可分为以

下 3个阶段：

第一阶段：全面禁止期（1949 至 1969 年）。新

中国成立之初，美国政府利用“输出管制统筹委员会”

(1949 年 11 月在美国的提议下秘密成立，因总部设

在巴黎，通常称为“巴黎统筹委员会”或“巴统”)

，纠集 17 个西方发达工业国家，对包括前苏联、中

国在内的社会主义阵营进行封锁。列入禁运清单的

有武器装备、尖端技术产品和稀有物资等三大类上

万种。1950 年，朝鲜战争爆发，美国宣布中国为“敌

对国家”，禁止向中国出售任何技术和商品，中美贸

易中断。随着国际政治经济形势的变化和科技水平

的提高，西方国家为了自身的经济利益，不断突破“巴

统”的禁运限制，“巴统”不得不缩小管制范围，并

最终于 1994 年 4 月宣告解散。

　石 颖

第二阶段：松动期（1969 至 1989 年）。随着中

美对峙状态的逐步缓解，中美关系包括经贸往来逐

渐升温。1969 年 12 月，美国解除了对华贸易禁令，

允许向中国出口非战略性物资。1972 年尼克松访华

后，美国出于其全球战略的考虑，对中国采取了比

对苏联和其他东欧国家更加宽松的技术管制政策。

1979 年中美正式建交，双方签订了《中美科技合作

协定》，标志着美国对华技术出口管制政策进入了一

个新的阶段。1980 年 4 月，卡特总统宣布中国为“非

敌国”，原则上可以获得美国的军民两用技术和产品。

1983 年 11 月，中美签署美国向中国转让技术

的有关文件，美国政府正式发表“对华出口指导原

则”。该原则将出口的技术和产品分为 3 类：①对美

国国家安全影响较小的技术和产品，可由商务部直

接审批对华出口；②属于高级范畴的技术和产品，

需经国防部、商务部等跨部门审批后方可对华出口；

③最先进的技术，能直接用于尖端军事系统并对美

国国家安全构成显著威胁的技术和产品，禁止向中

国出口。1986 年 12 月，美国商务部出口管理局设立

“中国科”以方便出口商的对华出口申请。直至 1989

年 6 月，美国又先后 5 次调整和放宽了对华出口管

制的范围和标准。

第三阶段：严格限制期（1989 年至今）。1989

年“六四”事件后，美国以“人权问题”为幌子对

中国几家大型国有进出口公司实行了严格的制裁措

施。美国国会 1990 年和 1991 年通过了《对外关系

授权法》，规定禁止向中国出口列在《美国军品清单》

上的防务用品，禁止用中国火箭发射美国制造的商

用卫星。这样，中国原拟进口的军民两用技术及民

美国对华高技术出口管制述评

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政策研究

用技术进口受阻。

随着中国经济的发展和军力的提高，美国对中

国的崛起愈发感到担忧。在此背景下，中国实际上

成为美国出口管制尤其是高技术出口管制的主要对

象国之一，对华出口管制力度日趋加大。

美国《出口管理条例》的最新修订情况

2007 年 6 月 19 日，美国商务部经过近 1 年的

酝酿，正式出台了针对中国的高技术出口管制新政

策——《关于修订与阐释对华出口与再出口管制措

施的规定》。这份文件长达 81 页，详细解读了具体

的修订内容与原因。依据上述文件，美国对原《出

口管理条例》进行了 25 处增补和修订，其中，大篇

幅增加的条款达 11 处。在该条例的修订历史上，针

对一个国家做出如此大规模修订的情况十分罕见。

修订内容可大致归纳为以下 3点：

⑴扩大受控物项范围

美国《出口管理条例》是美国政府针对军民两

用高技术产品制定的出口管制法规，由美国商务部

负责具体实施。此次修订前，该法规针对中国的受

控产品范围是“能够提高中国军队电子战、反潜战、

情报搜集、军力投送、制空权等方面能力的产品”。

修订后，作战坦克、装甲战车、大口径火炮、作战飞机、

攻击直升机、作战舰艇、导弹及其发射器（含无人

机）、攻击型天基武器、C4ISR 系统、精确制导弹药、

夜视器材等 11 类被认为有助于中国提高军事能力的

产品，都纳入了受控范围。

此外，飞机引擎、航空电子设备和惯性导航系统、

激光设备、高性能复合材料等 20 种军民两用高科技

产品，由于被认定有助于中国提高军力，也纳入新

的受控范围；而对于这 20 种产品，美方此前仅是出

于对反恐和防扩散等方面的考虑而实施控制。

⑵加强出口审批力度

根据修订的《出口管理条例》，美国商务部将逐

一审查有关受控产品向中国出口的交易行为。一旦

判定此类产品最终用途为军用，且有助于中国提升

军事实力，就将禁止其出口。对适用于中国的“最

终军事用途”，修订后的《出口管理条例》特别给出

了如下定义：“能够装配于《美国军品清单》和《国

际军品清单》所列物项，以及装配于《商业控制清单》

中以A018 结尾的出口分类编号项下的物项，或者能

够用于上述物项的使用、开发、生产和部署”。上述

定义实际上涵盖了与武器装备有关的方方面面。

⑶新设“最终用户”限制

修订后的《出口管理条例》特别针对中国提出

了一个“经验证的最终用户”概念。从表面上看，“经

验证的最终用户”有很多便利条件，在进口美国高

技术产品时能够避免不少繁琐的审批环节。但实际

上，美方要求“经验证的最终用户”承担多项义务，

如向美方提供多种内部信息、允许美方进行现场核

查、在规定的地点使用从美方进口的高技术产品等，

以此加强对高技术产品中国用户的掌控。在实际操

作中，美方所要求承担的义务是我国许多厂商所不

能接受的。

美国加强高技术出口管制意味着什么

⑴反映出美国对中国发展军事力量的关切

美国非常关注中国军力的发展，认为中国正在

迅速提升军事实力，担心一旦放松对华军事和高技航空电子设备也被纳入美国高技术出口管制范围。图为“波音 787”的驾驶舱。

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政策研究

术出口管制，中国将迅速引进先进的武器装备和军

事技术、极大地增强军事实力，从而对美国的军事

战略部署构成严峻挑战、对美国的战略利益形成实

质性威胁。为了确保自身的安全利益，美国认为需

要加大对华出口管制的力度，在高科技领域对中国

实施强制性的围堵政策。

⑵严重影响两国在高技术领域的合作与贸易

事实上，美国出口管制是一把“双刃剑”—

主观上是限制中国军方获得美国的高新技术，但客

观上无异于作茧自缚；不但限制了美国民用高技术

产品的出口，而且严重影响了两国企业在高技术领

域的合作，也成为了美国对华贸易逆差的原因之一。

2001 年以来，中国的高科技进口以每年 31% 的速度

增长，而美国在其中所占份额却从 2001 年的 18.3%

降到 2006 年的 9.1% ；中国只有 6% 的集成电路和不

到 3% 的半导体产品从美国进口，使得美国公司丧失

了潜在的贸易机遇，被置于不利地位。此外，美国

的新规定对可能军用的 31 项两用物项对华出口强加

了许可证要求，这增加了中美两国企业的运营成本

和政治风险，严重阻碍了中美高科技贸易的正常发

展。

⑶仍然试图改善对华贸易逆差的现状

由于出口管制政策的实施，美国对华出口受到

严重制约，对华贸易逆差不断增长。2006 年，美中

贸易逆差达到创纪录的 2325.5 亿美元，占美国贸易

《关于修订与阐释对华出口与再出口管制措施的规定》

2006 年 7 月 6 日，美国商务部下属专门负责出

口管制政策的产业和安全局公布草案，调整了对中国

出口管制商品的范围并制定了相应的管理办法。经过

近一年时间的评估和改进后，《关于修订与阐释对华出

口与再出口管制措施的规定》于 2007 年 6 月 19 日生

效。尽管美国官员宣称新管制政策的目的是促进对华

高科技出口，但从内容实质上看，这仍然是一个意识

形态居主导地位的政策。新政策值得特别关注的有以

下 3点：

一、5000 美元以上出口产品一律需要用户证明

新出口管制政策要求中国进口商必须要能证实他

们从美国进口的高技术不会用于军事目的。一项新增

的控制性规定将以出口产品的终端用户是否军用作为

判断标准。为此，美国产业安全局新设立一个下属机

构，专门对某些特定出口产品的终端用户进行身份核

查。相比于以前的政策，核查最终用户身份的要求更

为严格。

近年来，美国对出口到国外的高科技产品的最终用

户和最终用途进行跟踪监督，以确认这些技术究竟有没有

被用于军事用途。而美国怎样才能相信进口商的证明，这

里的弹性很大。松的时候，仅凭该国政府部门出具的证明

即可；但严的时候必须派专人到现场去进行核实，多数情

况下是由驻该国的武官接受国防部的命令来具体执行。规

定中还说，对于总值超过 5000 美元的所有出口产品，美

国出口商必须从中国商务部获得终端用户证明，而此前的

规定仅限于那些因国家安全原因而需要出口许可的产品。

二、通过“授权合格最终用户制度”给中国企业做

信用记录

“授权合格最终用户制度”又称“可信赖用户制度”，

是美国方面宣称新政策有所放松的一大卖点。新政策规定，

中国的企业如果符合美方的所谓“授权合格最终用户”资

格，在进口部分受控美国出口商品时将无须再申请许可证。

相关链接

激光设备纳入了出口管制新的受控范围。图为美国机载激光器（ABL）的结构图。

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政策研究

逆差总额的 27.8%。如何扭转这种趋势，力求在国

家安全与商业利益之间寻找一个平衡点，一直是美

国政府非常关注的问题；从对华出口管制新政策可

以看出，美国正在力求寻找这个平衡点。美方认为，

该政策所包含的“经验证的最终用户”制度，既谨

慎地设置了围墙，阻止中国军事能力的快速成长；

又能够体现美国政府为对华民用高技术出口提供的

便利，将积极促进民用贸易以达到改善对华贸易逆

差局面的目的。但实际上，这种一厢情愿的办法很

难达到预期目的。

对美国加强高技术出口管制的对策建议

⑴针对美国加强管制的物项，增强自主创新

能力

当今世界，科技实力是各国保持竞争优势、提

升综合国力的关键因素。美国在加速实施本国高科

技发展战略、抢占科技制高点的同时，采取多种措

施提高出口壁垒，只允许一些低水平的技术转让，

而对可能涉及军事用途的军民两用先进技术则采取

完全封杀的态度，以阻止本国高科技成果流失、维

持其科技垄断地位。

美国不断加强出口管制，虽然限制了我从美获

得高技术产品，但也在客观上激励了中国企业进行

高科技产品自主研发的积极性和主动性。笔者注意

到，在美国出口管制政策中管制越严的物项，亦即

我国科技和军事领域发展越快的物项。因此，把难

以获得的管制物项作为研究起点，大力发展先进科

学技术、加强自主研发与创新，以打破美国对高技

术的垄断和控制，将对我优化产业结构、增强经济

竞争力、提升军事实力、确保战略优势起到至关重

要的作用。

⑵积极扩展进口渠道，实现技术来源多元化

随着经济全球化的不断深入，美国对华出口管

制政策也面临越来越大的国际竞争压力。除了少数

几个尖端领域外，美国在高技术领域已经不再具备

绝对的垄断地位，欧盟、日本等其他西方发达国家

也掌握着很多可替代的技术。在经济利益的驱动下，

其他西方发达国家也愿意对华进行技术转让，从而

形成了国际技术来源多元化的局面。

因此，我们要充分利用国际技术来源的多元化，

加强同欧盟、日本等其他西方国家的科技合作，全

方位、多渠道地引进技术，并结合自身优势对引进

技术进行消化、吸收和创新，就一定能够突破美国

对我国的高技术出口管制。

而在此之前，中国企业购买美国敏感高科技产品时必须

申请“许可证”。但究竟什么样的用户才是“授权合格

最终用户”呢？美商务部官员指出，要成为“授权合格

最终用户”，需要考虑过去的交易记录，如没有把产品

用作非理性用途，没有把产品转移给与军方有联系的企

业等。这样看来，获得“授权合格最终用户”资格并不

简单。这样做事实上等于美国要对所有进口所谓敏感产

品的中国进口企业做信用记录，并进行动态跟踪监督。

三、在出口商品内容上既有放松也有收紧，管制

更有针对性

从管制商品门类的总量上看，新政策与老政策几

乎没有多少变化，受管制的敏感商品仍多达 2500 多项。

新政策放松了对 47 类高科技产品的对华出口管制，包

括飞机引擎、刺刀、轴承、大型钻孔设备、采矿设备和

虚拟现实系统等。今后美国企业向中国出口这类商品将

不再需要办理出口许可。但新政策又增加了 46 类出口

管制的“双用”(军民两用 )或军用产品，包括核原料、

高分辨率光刻设备、数码无线接收器、照相机、雷达系

统、喷气推进系统和导航系统等。 雷达是美国对华出口管制的重要内容之一。图为一种多任务雷达。