Distribuie general OCDE/GD(96)110

BUGETARE I ELABORARE A POLITICILOR

LUCRRILE SIGMA: Nr. 8

Traducere n limba romn din versiunile oficiale ale publicaiei (n limbile englez i francez).Translation from the English and French texts, which are the official versions of this publication entitled Bugdetand Policy-Making: SIGMA Paper No. 8 / Budget et dcision politique : Document SIGMA No. 8

OCDE, Paris, 1996

Opiniile exprimate n aceast lucrare nu reprezint poziiile oficiale ale Comisiei Europene, rilor membre OCDEsau rilor central i est europene implicate n program. Opiniile aparin exclusiv autorilor.

Views expressed in this publication do not represent official views of the Commission, OECD Member countries, orthe Central and Eastern European countries participating in the Programme. Views are those of the respectiveauthor.

Editura FDSCBucureti, 2000

Mulumim NISPAcee (Reeaua de Institute i coli de Administraie Public din Europa Centrala i de Est)i SIGMA (Sprijin pentru Ameliorarea Administrarii si Managementului n Europa Centrala si de Est)

pentru ncrederea i ndrumarea oferite cu generozitate n traducerea lucrrii.

Traducerea a fost posibil cu sprijinul LGPSRI (Iniiativa pentru Administrare Local i ReformaServiciului Public), afiliat Institutului pentru o Societate Deschis.

OCDE nu este responsabil de calitatea traducerii n limbaromn i de conformitatea acesteia fa de textul original.

Bugetare i elaborare a politicilor Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile, Bucuresti, 2000.

Bd. Carol I, nr. 78, et. 3,sector 2, Bucureti

Telefon 01/310.01.77Fax 01/310.01.80

Traducere:

Oana ZbavConsultant tiinific:

George Clinescu

PROGRAMUL SIGMA

SIGMA Support for Improvement in Governance and Management in Central and European Countries (Sprijinpentru mbuntire n Administrare i Management n rile Europei Centrale i de Est) este o iniiativa comuna Centrului OCDE pentru Cooperare cu Economiile n Tranziie i CE/PHARE. Resursele sunt puse la dispoziie deOCDE i membrii OCDE. SIGMA asist eforturile de reform n administraia public din Europa Central i deEst.

OCDE Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic este o organizaie interguvernamental a 27 dedemocraii cu economii de pia avansate. Centrul canalizeaz expertiza i asistena OCDE ntr-o gam larg deprobleme economice pentru rile n proces de reform din Europa Central i de Est i din fosta Uniune Sovietic.CE/PHARE finaneaz prin mprumuturi rile partenere din Europa Central i de Est pn n stadiul n careacestea i pot asuma obligaiile asociate calitii de membru al Uniunii Europene.

nfiinat n 1992, activitatea SIGMA i desfoar activitatea n cadrul Serviciului de Management Public alOCDE (PUMA). PUMA furnizeaz informaii i analize specializate n management public pentru rile membreOCDE i faciliteaz contactul i schimbul de experien ntre managerii din sectorul public. Prin PUMA, SIGMApune la dispoziia a 11 ri un capital de cunoatere tehnic acumulat n muli ani de studiu i aciune.

Guvernele participante i Secretariatul SIGMA colaboreaz ntr-o manier flexibil pentru a stabili programe delucru menite s ntreasc capacitatea de mbuntire a procesului guvernrii n concordan cu prioritile fiecruiguvern i cu misiunea SIGMA. Iniiativa se sprijin pe o reea de administratori publici specializai, pentru a oferiservicii de consultan i analiz comparat ntre diferite sisteme de management. De asemenea, SIGMAcolaboreaz ndeaproape cu ali donatori internaionali care promoveaz reforma administrativ i dezvoltareademocratic.

n activitatea sa, SIGMA acord prioritate aspectelor privind facilitarea cooperrii interguvernamentale. Aceasteainclud suport logistic pentru formarea reelelor de lucrtori n administraia public n Europa Central i de Est, intre acetia i omologii lor din rile OCDE.

Activitile SIGMA se circumscriu unor ase domenii distincte: Reforma Instituiilor Publice, ManagementulElaborarii Politicilor, Managementul Cheltuielilor, Mangementul Serviciilor Publice, SupraveghereaAdministrativ i Servicii de Informare.

INTRODUCERE

Scopul acestui volum este de a oferi o carte de referin i un manual de instruire pentru administratorii publici dineconomiile n tranziie, n mod particular factorilor de decizie nsrcinai cu responsabiliti bugetare sau deelaborare a politicilor.

Cartea este o continuare a Seminarului Multinaional din Liubliana (1-2 aprilie 1996) i cuprinde lucrrileprezentate la seminar ntr-un format adaptat folosirii ca document de referin sau instruire. De exemplu, la

nceputul fiecrui capitol, cititorul va gsi o explicaie a termenilor, pentru a facilita nelegerea i consultareauoar, odat cu scurte rezumate i note privind compararea sistemelor i experienelor prezentate n articole. nmod similar, dup fiecare articol, cititorul este ndrumat spre surse de informare suplimentare.

Origini, teme i alegeri

Relaia dintre activitatea de bugetare i cea de elaborare a politicilor nu este uoar nicieri. Oamenii care iaudecizii n economiile n tranziie se confrunt n particular cu provocari dure datorit obligaiei de a armonizaconstrngerile i cererile lurii deciziilor politicice i fiscale n timp ce mecanismele i instituiile de sprijin sunt nschimbare permanent. Acest fapt a generat proiectul care a culminat cu seminarul i n final cu aceast carte.

Strategia noastr a fost adoptat dup discuii prelungite cu responsabili din rile SIGMA. Ea a constat nexaminarea experienei rilor OCDE i selectarea acelor exemple i sisteme care s-au bucurat de cel mai multsucces i care sunt cele mai relevante pentru schimbrile structurale nc n desfurare n economiile n tranziie.Acest dublu criteriu de selecie a lucrrilor i autorilor a fost n mod firesc extins la toate cele patru domenii majoreale relaiei dintre bugetare i elaborarea politicilor. Aceste domenii corespund celor patru pri ale acestui volum:

o trecere n revist a strii actuale a teoriei, practicii, soluiilor, tendinelor i problemelor deosebite;

pregtirea politicilor i bugetelor, inclusiv ratificrile legislative;

implementarea, evaluarea i controlul politicilor i bugetelor;

o trecere n revist a dou probleme urgente: utilizarea ntreprinderilor controlate de Stat iadministrarea programelor de securitate social.

Recunotin i mulumiri

SIGMA mulumete pe aceast cale autorilor care au contribuit la scrierea fiecrui capitol, la nceputul cruia suntmenionai. De asemenea, mulumiri sunt aduse i gazdelor seminarului de la Liubliana: Guvernului sloven, n modspecial Biroului pentru Afaceri Europene i directorului acestuia, d-lui. Benjamin Luckman, precum i MinisteruluiAfacerilor Externe. SIGMA i exprim recunotiina pentru participanii la eveniment i experii n tranziieeconomic care i-au oferit sugestiile i analizele n cadrul ntlnirilor preliminare (vezi lista pe pagina urmtoare).

Dl. Franois Lacasse, profesor la Universitatea din Qubc la Hull i fost reprezentant al OCDE n GuvernulCanadian, a supraveghet ntregul proiect i realizarea crii. i mulumim pentru aceasta. Este plcerea noastr ssubliniem contribuia lui Jim Adams (revizuire), lui Florence Lafay i Departmentului Traduceri al OCDE. ncadrul Secretariatului SIGMA, proiectul a fost condus de Linda Dubosq, Caroline Keogh, Joan Levins, NathalieLukansiewicz, Alison Millot i Thuy-Tien Vo, care merit adnca noastr recunotiin.

Lawrence J. OTooleConsilier Senior, Managementul CheltuielilorSIGMAJean-Pierre RostaingConsilier, Managementul Elaborrii PoliticilorSIGMA

PARTICIPANII LA SEMINARUL ELABORAREA BUGETELOR I A POLITICILOR:ARMONIZARE I COMPLEMENTARITATE, LIUBLIANA, 1-2 APRILIE 1996

ALBANIA

D-na. Mimoza DHEMBIDirector Departament BugetMinisterul Finanelor

BULGARIA

D-na. Valentina GROZDANOVAef Departament Buget GeneralMinisterul FinanelorDl. Dobrin PINDJOUROVResponsabil Adjunct DepartamentulBuget GeneralMinisterul Finanelor

REPUBLICA CEHA

Dl. Jan KINSTDirector Adjunct al DepartamentuluiBuget de StatMinisterul Finanelor

ESTONIA

Dl. Tiit SAATCancelar AdjunctMinisterul Finanelor

UNGARIA

Dl. Agnes CSANADYDirecor GeneralDepartamentul Bugetare i PoliticEconomicBiroul Primului MinistruDl. Zoltan BOSZEDeputy Director Departamentul Buget deStatMinisterul Finanelor

POLONIA

Dna. Lidia WILKDirector AdjunctDepartamentul Analiz i PoliticFinanciarMinisterul FinanelorDna. Waclawa WOJTALAConsilier al Adjunctului PrimuluiMinistru

Comitetul Economic al Consiliului deMinitri

ROMNIA

Dl. Mihai UNGHIANUSecretar General Adjunct al GuvernuluiRomnieiSecretariatul GeneralPiaa Victoriei 1

SLOVENIA

Dna. Hilda DOLENC-MIHEVCSub-secretar de StatBiroul Primului MinistruDl. Andrej ENGELMANSecretar de StatMinisterul FinanelorDna. Tatyana SVAJGERef al Biroului de Supravegherea Asistenei Tehnice Strine& Unitii de Monitorizare PHAREMinisterul Finanelor

6ALI EXPERI CARE AU PARTICIPAT LA PRGTIREA SEMINARULUI

Dl. Lazr COMNESCUDirector pentru Uniunea EuropeanMinisterul Afacerilor ExterneRomania

Dr. Jaroslaw PIETRASDirectorUnitatea Economica a Integrrii EuropenePolonia

Dl. Dimitar RADEVPrimul Adjunct al MinistruluiMinisterul FinanelorRepublica Slovac

Dr. Dusan SOLTESDirectorDepartament Integrare EuropeanRepublica Slovac

Dl. Pavel STEPANEKDirectorDepartamentul Politic FiscalMinisterul FinanelorRepublica Ceh

7GHIDUL UTILIZATORULUI

Pentru a folosi mai uor acest volum ca document de referin i manual pentru instruire, urmtoarelepuncte distincte au fost adugate documentelor experilor:

Pentru a aprofunda cunotinele

La finalul fiecrui articol, cititorul va gsi un spaiu delimitnd cele mai relevante materiale de referin,odat cu instruciunile despre cum pot fi obinute n timp util.

Cea mai recomandat completare a ntregii cri este:

Profiles of Centres of Government (urmeaz s fie publicat de PUMA/OCDE)

Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management (1995)

OCDE, Str. Andr Pascal, nr. 2, 75775 Paris cedex 16, Frana. Tel: (33-1) 45 24 82 00/ telex: 640048, fax:(33-1) 45 24 85 00.

Prezentarea principalelor teme ale fiecrei pri

La nceputul prilor II, III i IV, o prezentare l introduce pe cititor n principalele similariti i diferenentre sistemele prezentate n articolele respectivei pri, punnd accentul pe problemele de natur tehnic.

Seciunea Descriere (de mai jos) face acelai lucru la un nivel mai general, rezumnd ideile eseniale alearticolelor i ncadrndu-le ntr-o perspectiv mai larg cea a tendinelor n domeniu ale rilor OCDE.

Numele instituiilor i echivalentele funcionale n diferite ri

Funciile instituiilor pe care le prezentm i traducerea numelor acestora rmne ntotdeauna o problem.De exemplu, Trezoreria din Marea Britanie corespunde Ministerului German de Finane i asimileazfunciile ministerelor de Finane i Buget din Frana. Aceasta nu are ns nimic n comun cu Trezoreria dinStatele Unite, care este responsabil cu finanarea i managementul datoriilor federale. ConsiliulTrezoreriei din Canada corespunde n linii mari Ministerului Bugetului n Frana; .a.m.d.

Pentru a ajuta cititorii n acest problem au fost folosite trei metode:

Ultima pagin conine un tabel al echivalenelor dintre ri, precedat de o list de definiii atermenilor folositori.

La nceputul articolelor exist seciunea TERMENI-CHEIE, coninnd definiii-cheie iatenionnd cititorul asupra unor posibile surse de confuzie.

8 n cadrul articolelor, de fiecare dat cnd funciile sau numele unei instituii pot induce neroare, este dat, pe lng termenul naional, un substitut generic ca BIROUL DEBUGETARE, CENTRU, INSTITUIE SUPREM DE AUDIT (ISA), etc.

9CONINUT

PROGRAMUL SIGMA ..................................................................................................................................3

INTRODUCERE.............................................................................................................................................3Origini, teme i alegeri.................................................................................................................................4Recunotin i mulumiri ............................................................................................................................4

PARTICIPANII LA SEMINARUL ELABORAREA BUGETELOR I A POLITICILOR:ARMONIZARE I COMPLEMENTARITATE, LIUBLIANA, 1-2 APRILIE 1996 ..................................4

ALI EXPERI CARE AU PARTICIPAT LA PRGTIREA SEMINARULUI ..........................................6

GHIDUL UTILIZATORULUI........................................................................................................................7

DESCRIERE .................................................................................................................................................17

PARTEA I .....................................................................................................................................................22

PROVOCRI ................................................................................................................................................22

ELABORAREA BUGETELOR I A POLITICILOR: PROBLEME, TENSIUNI I SOLUII:FRANOIS LACASSE.................................................................................................................................22

REZUMAT....................................................................................................................................................23

CONINUT...................................................................................................................................................25

I TEORIA BUGETELOR I ELBORAREA POLITICILOR: O CLTORIE DE LA DOMINANAILUZORIE LA SUCCESELE MODESTE ...................................................................................................25

Preveniri i scopuri ....................................................................................................................................25Procesul bugetului i forumul politicilor ...................................................................................................26Autopsia .....................................................................................................................................................27Moteniri ....................................................................................................................................................28Lecii: specializare i re-centrare ...............................................................................................................29

II BIROUL DE BUGETARE I CENTRUL: ARMONIZARE, COMPLEMENTARITATE I CO-RESPONSABILITATE.................................................................................................................................30

Diferene necesare, tensiuni sntoase i rivaliti antrenante ...................................................................30Armonizare i complementaritate ..............................................................................................................32Responsabilitatea comun..........................................................................................................................33Postul de comand i managementul pentru echilibru...............................................................................35

III NORMELE BUGETARE I ELABORAREA POLITICILOR: PROBLEME SPECIFICE................36

10

Multilateralitatea elaborrii bugetelor i a politicilor.................................................................................36Contabilitate i control: biroul de bugetare ca furnizor de feed-back privind implementarea pentrucentrului politic (i al altor instituii) .........................................................................................................41

IV - CONCLUZII ..........................................................................................................................................45

BIBLIOGRAFIE ...........................................................................................................................................46

DISARMONIE POLITIC I BUGETAR: EXPERIENA CANADIAN NCEPND DIN ANII1960: HARVEY SIMS..................................................................................................................................47

REZUMAT....................................................................................................................................................48

CONINUT...................................................................................................................................................49

INTRODUCERE...........................................................................................................................................49

I SISTEMUL CENTRAL DE LUARE A DECIZIILOR I BUGETUL: PREZENTARE GENERAL .50

II DISARMONIE POLITIC I BUGETAR N ANII `60 I `70 .........................................................54

III RSPUNSURILE .................................................................................................................................56Sistemul de Management al Politicilor i Cheltuielilor (PEMS) ...............................................................57Luarea deciziilor i lupta mpotriva deficitului dup PEMS......................................................................62Impactul general.........................................................................................................................................65

CONCLUZII..................................................................................................................................................66

BIBLIOGRAFIE ...........................................................................................................................................67

PARTEA A II-A............................................................................................................................................69

DIFERENE, SIMILARITI I PROVOCRI N FORMULAREA POLITICILOR IINCORPORAREA ACESTORA N BUGETE ............................................................................................69

I STRUCTUR I OBIECTIVE ...............................................................................................................69

II DIFERENE...........................................................................................................................................70

II PRACTICI SIMIALRE I DOMINANTE.............................................................................................71Sisteme.......................................................................................................................................................71Tendine paralele........................................................................................................................................71

III COALIII..............................................................................................................................................72

IV BUGETAREA LEGISLATIV SAU EXERCIIUL PUTERII MULT DISPERSATE.....................72

LUAREA DECIZIILOR I PROCESUL BUGETAR N FRANA: SYLVIE HEL-THELIER / YVESMENY / ALAIN QUINET............................................................................................................................73

REZUMAT....................................................................................................................................................74

INTRODUCERE...........................................................................................................................................76

11

I - COERENA I OMOGENITATEA LURII DECIZIILOR N FRANA............................................76Aparatul guvernemental de luare a deciziilor ............................................................................................76Asigurarea coerenei politicii guvernamentale...........................................................................................78Strategii pe temen lung i dificulti de zi cu zi .........................................................................................80

II - PROCEDURA BUGETAR N FRANA ............................................................................................82Bugetul de stat n economie francez ........................................................................................................82Pregtirea bugetului de stat ........................................................................................................................83Adoptarea bugetului n Parlament..............................................................................................................88Implementarea i revizuirea bugetului .......................................................................................................92

BIBLIOGRAFIE ...........................................................................................................................................97Instituii politice franceze ..........................................................................................................................97Proceduri bugetare .....................................................................................................................................97

ANEXA 1: SFERA LEGILOR BUGETARE ...............................................................................................98

ANEXA 2: STRUCTURA LEGILOR BUGETARE ....................................................................................98Structura organic a Legii Bugetului .........................................................................................................98Structura material i legal a legilor bugetare ..........................................................................................99

STRUCTURI I TEHNICI DE POLITIC I MANAGEMENT BUGETAR NTR-O ARFEDERAL: GERMANIA: KARL HEINZ HELLER / HANS-JRGEN WOLFF .................................100

REZUMAT..................................................................................................................................................101

I GERMANIA CA STAT FEDERAL......................................................................................................102

II GUVERNUL FEDERAL......................................................................................................................103

III - BIROUL CANCELARULUI...............................................................................................................105

IV - SISTEMUL BUGETAR GERMAN I MINISTERUL FINANELOR ............................................108

V REFORME I TRANSFORMRI RECENTE....................................................................................113

ANEXA 1: BUGETUL SECTORULUI PUBLIC, 1992 ............................................................................117

ELABORAREA POLITICILOR N GUVERNELE DE COALIIE: CAZUL DANEMARCEI: ADAMWOLF..........................................................................................................................................................118

REZUMAT..................................................................................................................................................118

INTRODUCERE.........................................................................................................................................120

I EXPERIENA GUVERNELOR DE COALIIE N DANEMARCA..................................................120

II STRUCTURA DE BAZA A COORDONRII POLITICE N GUVERNELE DE COALIIE .........121Nivelul ministerial ...................................................................................................................................121Nivelul Cabinetului..................................................................................................................................122Comitetele Cabinetului ............................................................................................................................123

12

Comitetul de Coordonare: cheia n managementul politicii de coaliie ...............................................124Comitetul Afacerilor Economice al Cabinetului: armonizarea bugetului i a elaborrii politicilor ........125

CONCLUZII................................................................................................................................................125

ANEX: CALENDARUL I PRINCIPALELE TRSTURI ALE PROCESULUI BUGETAR DANEZ126Anul X-1: .................................................................................................................................................126

BUGETAREA I ELABORAREA POLITICILOR N LEGISLATIVUL STATELOR UNITE: HARRY S.HAVENS.....................................................................................................................................................128

REZUMAT..................................................................................................................................................129

CONINUT.................................................................................................................................................129

INTRODUCERE.........................................................................................................................................130

I - STRUCTURA INSTITUIONAL A GUVERNULUI S.U.A.............................................................131

II - ROLUL CONGRESULUI.....................................................................................................................134

III PROCESUL LEGISLATIV ................................................................................................................135

IV PROCESUL BUGETAR.....................................................................................................................137

V- FORMULAREA BUGETULUI PROPUS DE CTRE EXECUTIV ...................................................138

VI ACIUNEA CONGRESIONAL ASUPRA BUGETULUI .............................................................140

VII PROCESUL BUGETAR ANUAL N CONGRES............................................................................142

VII PROCEDURI SUPLIMENTARE DE CONTROL AL BUGETULUI S.U.A. .................................143

IX NOUL BUGET I CONFLICTELE POLITICE ................................................................................145

CONCLUZIE ..............................................................................................................................................147

PARTEA A III: IMPLEMENTARE, EVALUARE, CONTROL I AMENDAMENTE ..........................147

PREZENTAREA PRII A III-A: UN SISTEM CUPRINZTOR, O INSTITUIE UNIC IMETAMORFOZELE AUDITULUI...........................................................................................................147

I MONITORIZAREA, CONTROLUL I EVALUAREA N REGATUL UNIT ...................................148

II INDEPENDEN I INFLUEN: ESO-UL SUEDEZ ...................................................................149

III DE LA AUDIT LA ANALIZA POLITICILOR: GAO N STATELE UNITE ..................................149

EVALUAREA I IMPLEMENTAREA POLITICILOR: EXPERIENA REGATULUI UNIT: RICHARDI. G. ALLEN................................................................................................................................................150

REZUMAT..................................................................................................................................................151

13

CONINUT.................................................................................................................................................152

INTRODUCERE.........................................................................................................................................153Definirea evalurii politicilor...................................................................................................................154Organizarea capitolului ............................................................................................................................154Contabilitatea angajamentelor i bugetarea .............................................................................................155Rolul ageniilor centrale, inclusiv al Unitii pentru Eficien ................................................................156

I REGIMUL INIIATIVELOR POLITICE.............................................................................................157

II CICLUL DE PLANIFICARE A CHELTUIELII PUBLICE................................................................158Obiectivele guvernamentale de reducere a cheltuielilor ..........................................................................158Raportul asupra Cheltuielilor Publice ......................................................................................................158Planificarea n timp a Raportului .............................................................................................................159

III ASPECTE EUROPENE ALE PES .....................................................................................................160Adiionalitate i PES................................................................................................................................160

IV INFORMAREA ASUPRA PROPUNERILOR DE POLITICI...........................................................161Etapa I: Evaluarea iniial ........................................................................................................................161Etapa a II-a: Evaluarea economic...........................................................................................................161Proiectele de capital .................................................................................................................................162

V- MSURI DE MONITORIZARE I CONTROL A CHELTUIELILOR PUBLICE.............................163Controlul cheltuielilor..............................................................................................................................163Monitorizarea cheltuielilor.......................................................................................................................164Sistemele de control n management .......................................................................................................165Rolul Instituiei Supreme de Audit ..........................................................................................................165

VI REVIZUIRI ALE CHELTUIELILOR................................................................................................167Impactul FER-urilor.................................................................................................................................167

VII EVALUAREA POLITICILOR..........................................................................................................168ndrumarea Trezoreriei ............................................................................................................................169

VIII REZULTATELE I MSURAREA PERFORMANEI ................................................................170Msurarea peformanei: Ageniile executive ...........................................................................................170Limitele msurrii performanelor ...........................................................................................................171

CONCLUZII................................................................................................................................................172

ANEXA 1 ....................................................................................................................................................174

ANEXA 2 ....................................................................................................................................................174

ANEXA 3 ....................................................................................................................................................175ntrebri care ar trebui s fie incluse ntr-un raport de evaluare: sugestii care ar trebui considerare ......175

INIIEREA SCHIMBRILOR POLITICE N SUEDIA: ROLUL GRUPULUI DE EXPERTIZ NFINANE PUBLICE (ESO): GRAN SCHUBERT .................................................................................177

REZUMAT..................................................................................................................................................177

14

CONINUT.................................................................................................................................................178

INTRODUCERE.........................................................................................................................................179

I CREAREA ESO.....................................................................................................................................180De ce era nevoie de ESO?........................................................................................................................180Scurt tablou instituional ..........................................................................................................................181Cum a debutat ESO?................................................................................................................................182

II POZIIA OFICIAL A ESO...............................................................................................................182

III MEMBRII, BUGETUL I PERSONALUL ESO ...............................................................................185

IV ROLUL ESO .......................................................................................................................................186

V- METODE DE LUCRU ..........................................................................................................................187Idei i iniiative de studiu.........................................................................................................................187Cutarea autorilor.....................................................................................................................................188Decizia ESO de finanare a unui proiect ..................................................................................................188Prezentarea raportului ..............................................................................................................................189Aprobarea publicrii raportului de ctre ESO..........................................................................................190Finalizarea i publicarea raportului..........................................................................................................190Dup publicare .........................................................................................................................................190

VI ACTIVITATEA ESO N TIMP..........................................................................................................191

VII IMPACTUL ESO...............................................................................................................................193

CONCLUZIE ..............................................................................................................................................194Viitorul.....................................................................................................................................................194

DE LA AUDIT LA ANALIZA POLITICILOR: ACTIVITATEA OFICIULUI GENERAL DE CONTURI(GAO) AL STATELOR UNITE: HARRY S. HAVENS............................................................................196

REZUMAT..................................................................................................................................................197

CONINUT.................................................................................................................................................198

INTRODUCERE MULTIPLE SURSE DE INFORMARE .....................................................................198

I OFICIUL GENERAL DE CONTURI ...................................................................................................202

II EVOLUIA MISIUNII GAO...............................................................................................................203

III ACTIVITATEA GAO CONTEMPORAN..........................................................................................204Sisteme de audit financiar........................................................................................................................205Revizuiri de conformitate ........................................................................................................................205Revizuiri pentru economie i eficien.....................................................................................................206Evaluarea programelor.............................................................................................................................207Analiza politicilor ....................................................................................................................................208Monitorizarea performanei .....................................................................................................................209

15

Generalizri despre activitatea GAO .......................................................................................................209IV RELAIILE EXTERNE ALE GAO...................................................................................................209

Relaiile congresionale.............................................................................................................................210Relaiile cu ramura executiv...................................................................................................................210Relaiile cu mass-media i publicul .........................................................................................................211

V- OBSTACOLE N DRUMUL GAO .......................................................................................................212

VI PREZENTAREA GAO.......................................................................................................................213

PARTEA A IV - SFERE DE CO-RESPONSABILITATE NTRE CENTRU I BIROUL DEBUGETARE: NTREPRINDERILE PUBLICE I PLILE PRIN TRANSFER CTRE PERSOANEFIZICE.........................................................................................................................................................215

PREZENTAREA PRII A IV-A O PROVOCARE APROAPE DEPIT, SOLUII DE INVENTAT215

I NTREPRINDERILE PUBLICE ...........................................................................................................215

II PROVOCRI N ADMNISTRAREA PLILOR PRIN TRANSFER..............................................216

NTREPRINDERI PUBLICE I POLITICI N UNIUNEA EUROPEAN: JACQUES FOURNIER .....217

REZUMAT..................................................................................................................................................217

CONINUT................................................................................................................................................218

INTRODUCERE.........................................................................................................................................219

I EXPERIENA NAIONAL I ROLUL SECTORULUI PUBLIC...................................................220O parte integral a modelului de dezvoltare ............................................................................................220Un rol semnificativ n economie..............................................................................................................220Forme diverse de organizare i statul juridic ...........................................................................................221Problemele i succesele sectorului public ................................................................................................223

II ABORDAREA COMUNITAR I EVOLUIILE RECENTE..........................................................225Programele de privatizare ........................................................................................................................225Deschiderea ctre competiie ...................................................................................................................227Modernizarea ntreprinderilor publice .....................................................................................................229

CONCLUZIE ..............................................................................................................................................231

O PROVOCARE PENTRU RESPONSABILITATEA COMUN: CONTROLUL CHELTUIELILOR DETRANSFER: FRANOIS LACASSE ........................................................................................................234

REZUMAT..................................................................................................................................................234

CONINUT.................................................................................................................................................235

I O PROBLEM COMPLEX ...............................................................................................................237Lecii de asimilat i limitri .....................................................................................................................237Bugetul i guvernul central: O zon indispensabil responsabilitii comune.........................................238

16

II TEORIA OFERTEI I TRANSFERURILE: PREZENTAREA REZULTATELOR STUDIILOR ....238

III SIMILARITI SURPRINZTOARE..............................................................................................240Efectul roii dinate ..................................................................................................................................240Porozitate .................................................................................................................................................241Interaciuni ntre porozitate i efectul roii dinate...................................................................................242Numai comportamentul solicitanilor nu explic totul.............................................................................243

IV TEORIA OFERTEI I PROGRAMELE DE TRANSFER: CONTROL I PRODUCIE................244Mijloace tehnice de control i schimbri ale contextului socio-economic...............................................244Stimulente i comportamente n interiorul i ale administraiei...............................................................248Personal i manageri: Stimulente la nivel instituional ............................................................................251

CONCLUZII................................................................................................................................................251Date cunoscute i necunoscute.................................................................................................................251Cteva recomandri .................................................................................................................................252

BIBLIOGRAFIE .........................................................................................................................................255

LISTA TERMENILOR UTILI....................................................................................................................256

17

DESCRIERE

Cele patru pri ale acestei cri trec treptat de la chestiunile generale la cele punctuale.

Partea I (Lacasse, Sims) trateaz pe mai multe planuri relaia dintre elaborarea politicilor i elaborareabugetelor.

Articolul lui Lacasse examineaz toate aspectele cele care au fost reglate, cele n curs de a fi reglate icele care urmeaz implicate n interfaa dintre elaborarea politicilor i a bugetelor. El trece n revistevoluia teoriei bugetului n ultimele trei decenii i principalele tendine din practica bugetar. Problemelecare apar n relaia dintre elaborarea politicilor i a bugetelor sunt grupate iniial sub denominrilearmonizrii i complementaritii.

Accentul cade pe dou aspecte. Primul este nevoia de distincii intituionale clare ntre centrul de elaborarea politicilor i biroul de bugetare, dat fiind diversitatea obligaiilor guvernului. Realizarea armonizrii icomplementaritii ntre cele dou nu implic fuziunea punctelor de vedere, ci mai degrab valorificareadiferenelor lor. n al doilea rnd, articolul prezint problema interfaei dintre bugetare i elaborareapoliticilor drept o complexitate a bugetului (capacitatea sa da a acoperi toate aciunile guvernamentale), operspectiv a bugetrii pe termen lung (mai ales deoarece se asociaz cu integrarea a noi politici) i, n celedin urm, drept o responsabilitate. Pentru fiecare dintre aceste aspecte, autorul sondeaz natura tensiunilorntre biroul de bugetare i centru, soluiile derivate din tendinele rilor OCDE i, n cele din urm,problemele nc nerezolvate.

Dincolo de urmrirea complementaritii i armonizrii ntre cele dou instituii n vederea coereneiguvernamentale, toate rile au probleme, acute n prezent, privind responsabilitatea comun a biroului debugetare i a centrului. Acesta este un termen care se refer la capacitatea celor dou instituii centrale aleoricrui guvern de a-i distribui responsabiliti specifice: de a formula politici (inclusiv bugete) dintr-operspectiv care transcende interesele sectoriale, de a contientiza i a ine cont de interaciunile ntrepoliticile sectoriale i de a-i asuma o perspectiv pe termen lung, deschis spre viitor.

n aceast arie a responsabilitii comune se gsesc cele mai grave disfuncii ale sistemelor i instituiilorde bugetare i de elaborare a politicilor, deficiene care sunt parial vinovate de costurile imprevizibile alepoliticilor sociale i de lipsa de fermitate in aciunile guvernamentale de combatere a omajului ipromovare a dezvoltrii regionale.

Lucrarea lui Sims ofer o perspectiv la fel de general, dar dintr-un unghi diferit. Ea reconsider ianalizeaz experiena canadian a ultimilor 15 ani din punctul de vedere al lipsei armonizrii autenticentre elaborarea politicilor i cea a bugetelor. Lucrarea scoate n relief disfuncionalitile atribuitecaracteristicilor sistemului care condiioneaz luarea deciziilor (existena rezervelor sectoriale, lipsa decoordonare ntre deciziile asupra politicilor cele de alocare a resurselor, etc.). Autorul relateaz n ce modsituaia s-a corectat n timp, precum i noile proceduri folosite pentru corectarea ei, cum ar fi revizuiri aletuturor programelor. Acest parte a contribuiei sale le completeaz pe acelea ale autorilor din partea adoua i a treia (respectiv formularea i implementarea bugetelor i politicilor).

Analiza lui Sims se dovedeste mai valoroas cnd demonstreaz c, n cea mai mare parte, problemeledeosebite descrise nu in de sistem sau de organizarea instituional, ci de comportamentul uman.Concentrndu-se asupre unei ri cu procese i instituii stabile care, dei imprfecte, au funcionat, elilustreaz limitele acestora. Prin aceasta, Sims amintete o parte din concluziile lui Lacasse: o interfaeficace ntre bugetare i elaborarea politicilor este necesar dar nu suficient pentru a genera rezultateleateptate. n acest caz, o anumit doz de modestie este de asemenea necesar.

18

Partea a II-a trateaz sistemele de decizie asupra politicilor i de luare a deciziilor bugetare. Aceastacuprinde patru articole, dintre care primele dou descriu detaliat procesele relevante din Frana (Hel-Thelier/Mny/Quinet) i din Germania (Heller/Wolff). Al treilea (Wolff) explic modul special n carefuncioneaz Danemarca, datorit minoritii sale i a guvernelor de coalii. Contribuia lui Havens labugetarea legislativ descrie procesele din SUA, care d puterii legislative mult mai mult putere asupraproblemelor bugetare dect orice alt ar OCDE.

n sistemul francez, ntregul proces bugetar are loc n interiorul executivului, unde bugetul este pregtit iardeciziile asupra politicilor sunt integrate ntr-un cadru bugetar la nivel naional, convenit ntre biroul debugetare, centru i ministere. Sistemul are o conducere central ferm i implic o stnsa colaborare ntrebiroul de bugetare i centru. De exemplu, ndrumrile bugetare obligatorii sunt nmnate ministerelor subforma unei scrisori din partea Primului Ministru. Acest articol clar descrie detaliat agenda fazelor depregtire a bugetului; natura negocierilor, calculelor i compensaiilor necesare; actorii variai nparticular funcia i ndatoririle acestora implicai n fiecare etap a procesului. n plus, autorii expuncum sunt direcionate noile iniiative, instrumentele de ajustare folosite n cursul anului, schimbrile ndesfurare .a.m.d.

Sistemul german este mai deschis din dou puncte de vedere: pe de o parte, caracterul federal ifiscalitatea specific impun participare efectiv din partea fiecrui Lnder; pe de alt parte, nvirtutea tradiiilor, Germania a atribuit roluri semnificative unor instituii ca Banca Central iinstitutelor independente de cercetare care, dei nu particip la negocierile de buget, iau parte ladezbaterile publice, fcndu-i cunoscute opinile i prognozele. Mai mult, cadrul macroecomonical bugetului este determinat n comun de un corp disociat de Ministerul Finanelor, n care fiecareLnder este reprezentat. Ca i n cazul Franei, autorul ofer informaii foarte detaliate despremecanisme i actori (ndatoriri, posturi, relaii), reguli procedurale i provocri actuale aleproceselor n cauz. Autorul atrage atenia asupra iniiativelor recente care vor nlocui parialverificarea conformitii prin verificarea rezultatelor i managementul bazat pe eficien; elmenioneaz rolul important al factorilor de tipul ncrederii i contactelor informale, chiar ninteriorul unei proceduri structurate att de rigid ca cea care conduce la elaborarea unui buget.

Exemplele daneze i americane se ndeprteaz mult de la modelul n care elaborarea bugetului estedomeniul exclusiv al ageniilor centrale din executiv. n aceste articole accentul se deplaseaz de laprocesele interne ale executivului la sistemele localizate la baza bugetrii i elaborrii politicilor:managementul situaiilor de coaliie de ctre comitetele ministeriale din Danemarca; bugetarea legislativautentic n SUA.

n Danemarca imperativele politice inerente unei tradiii a minoritii i/sau coaliiei n guvernare augenerat un proces de elaborare a bugetelor n care grupurile coalizate n parlament joac un rol decisiv.Aceast manier de abordare a consecinelor parlamentare, politice i bugetare ale situaiei de coaliie estesuficient de durabil i nrdcinat pentru a putea vorbi depre un sistem danez n cazuri asemntoare.

Trstura de baz a modelului este definit de faptul c principalul corp de elaborare a politicilor,Comitetul de Coordonare , are legturi foarte strnse cu cabinetul i cu conducerea partidelor, de vremece membrii si includ minitrii i lideri de partid. Comitetul confer procesului un grad surprinztor destabilitate innd cont de lipsa unui guvern cu o majoritate parlamentar clar.Exemplul SUA este unic prin faptul c elaborarea bugetului este dominat de ramura legislativ nunumai n sensul general acceptat (bugetele trebuie s obin aprobarea parlamentar), ci i n sens tehnic:principalele opiuni bugetare sunt n mare msur i direct influenate de puterea legislativ. Legislaturadispune de propriul su suport tehnic, n sensul prognozelor macro-economice, evaluarea impactului

19

financiar al legislaiei propuse etc. Aceast separare a puterilor ntre legislativ i executiv constituie unexemplu extrem, dar mecanismele necesare funcionrii sale prezint un interes pentru oricine este interesatde schimbri care lrgesc rolul legislativului dincolo de practicile curente n rile OCDE.

Dincolo de diferenele derivate din tradiii, constituii i contexte politice, sistemele de pregtire abugetelor i de integrare a acestora n procesul elaborrii politicilor prezint similariti majore, rezultndcu limpezime din practicile de succes care au trecut testul timpului. Autorii arat, de pild, c toate rile auproceduri excepionale de finanare a noi politici odat ce bugetul a fost adoptat, proceduri care necesit onelegere ntre centru i biroul de bugetare. Timpul necesar procesului bugetar n principal pentrunegocieri, calcule i ajustri este destul de ndelungat, mergnd pn la 18 luni. O contribuie pozitiveste adus de sistemele de suport tehnic (inclusiv prin ncrederea in funcionarii care lucreaz n interiorulacestora) i eficiena procesului, prin reducerea blocajelor la vrf i minimizarea numrului de conflicte cetrebuie rezolvate personal de Primul Ministru sau de Ministrul Finanelor.

n mod similar, schimrile ce se desfaoar se aseamn de la un sistem la altul, sub presiunea unor noiunica descentralizare, responsabilitatea managerilor, contractualizarea relaiei dintre ministere i biroul debugetare (specificarea ndatoririlor i misiunilor, reducerea numrului categoriilor de cheltuieli asupracrora supravegherea i auditul parlamentar sunt exercitate etc). Cu alte cuvinte, chiar i sistemele carefuncioneaz bine percep nevoia de schimbare. n prezent, att pentru centrul de guvernare ct i pentrubiroul de bugetare, tendina este de a stimula apariia a noi reguli i a unei culturi a managementului public,orientate mai degrab ctre rezultate dect ctre un tip de verificare pe care mrimea ageniilorguvernamentale o face mai puin eficient. O alt tendin continu, chiar accelerat, a ultimelor deceniieste creterea rolului biroului de bugetare i al centrului n supervizarea i direcionarea cheltuielilor cuajutorul unor instituii formal independente, cu surse proprii de venit, cum ar fi unele ntreprinderi publicei fonduri de securitate social (inclusiv programe de asigurare a sntii).

Partea a III-a privete modalitile de implementare, monitorizare i evaluare a politicilor i bugetelor.Aceasta cuprinde trei articole: Allen prezint ntregul sistem britanic; Schubert o instituie suedez noua ieficace (ESO, Grupul de Expertiz n Finane Publice), al crui rol esenial este de a iniia i stimularevizuiri profunde a politicilor i a modului n care acestea sunt administrate. n cele din urm, Havensofer profilul celei mai mari organizaii de evaluare i audit din lume Oficiul General de Conturi al SUA(GAO), organizaie de pe lng ramura legislativ (Congres) i ale crei funcii au evoluat de la ndatoririleiniiale de audit la cuprinderea tuturor aspectelor privind evaluarea i implementarea politicilor.

Allen descrie n detaliu sistemul de monitorizare i evaluare al Regatului Unit al Marii Britanii, realizat dectre executiv. Articolul su completeaz pe cele din partea a doua (n special modelul francez) nproblema formulrii politicilor i bugetelor. De exemplu, cerinele procedurii britanice cu privire lapoliticile noi sunt interesante prin aceea c oblig minitrii inplicai, naintea examinrii propuneriloracestora de ctre Cabinet, s calculeze repercursiunile financiare pe termen mediu i impactul asupracelorlalte politici, pe lng analiza administrativ obligatorie, care include de exemplu o estimare aserviciilor ce pot fi livrate prin intermediul pieei. Autorul ofer un exemplu sugestiv a modului n careprocesele de luare a deciziei se completeaz cu mecanismele de monitorizare i implementare. Cu ct estemai strns conexiunea dintre acestea, cu ct sunt mai comparabile metodele i mai specifice cerinele, cuatt este mai facil verificarea scopurilor atinse sau, dac nu este cazul, determinarea schimbrilornecesare.

n ccea ce privete monitorizarea implementrii, autorul prezint setul de tehnici i procese folosite, de laverificrile lunare ale sumelor pltite la revizuiri comprehensive ale politicilor existente. n cele din urm,autorul descrie cum sunt nfiinate instituiile implicate n aceste funcii, de la biroul de bugetare pn laUnitatea pentru Eficien (care raporteaz direct Primului Ministru), i organizaiile non-executivespecializate n alocarea resurselor, cum ar fi Oficiul Naional pentru Audit i comitetele parlamentare.

20

Lucrarea lui Schubert trateaz o instituie unic in Suedia, Grupul de Expertiz n Finanele Publice (ESO),care s-a bucurat de interes deosebit datorit succesului i originalitii n reviziurea politicilor i ridicareanivelului dezbaterii publice asupra impactului economic i social al acestora.

Contribuia sa arat c este posibil, chiar cu resurse modeste, s se acorde asisten considerabil pentrusarcina dificil de a realiza o responsabilitate comun ntre biroul de bugetare i centru: sarcin caredetermin orientarea ctre viitor i reevaluarea politicilor existente chiar atunci cnd grupurile de interesenu sunt interesate de o schimbare, dei interesul public o cere. Shubert explic cum este posibil s ia fiini s funcioneze o instituie care combin independena necesar studiului i punerii n discuie a status-quo-ului, cu gradul cerut de integrare n sistem pentru ca munca sa s fie relevant, s contribuie ladezbatere i s influeneze deciziile.

Realizrile ESO sunt susinute de cteva trsturi uimitor de simple: cercetare independent, publicat idistribuit strict cu responsabilitatea autorilor (funcionari n administraia public, consultani, profesoriuniversitari); limitarea controlului ESO strict asupra calitii tiinifice a studiilor; subsidiaritatea fa deMinisterul Finanelor, dorina de a publica datele obinute pe scar larg; integritatea intelectual apersoanelor numite n consiliul i secretariatul ESO.

Al treilea articol din Partea a III-a (Havens) prezint munca Oficiului General de Conturi al SUA, corpulcongresional responsabil cu auditul i evalurile politicilor i managementului. Acest instituie poate servica model din trei puncte de vedere: mrimea sa (3 800 angajai), rolul su de lider n metodologie, evoluiasa (este prima cu un avans considerabil fa de rile OCDE care a transformat verificrile tradiionalede audit i conformitate ntr-o analiz autentic a felului n care contribuabilii sunt afectai n mod pozitivca urmare a acestori aciuni) i relaiile sale multiple i apropiate cu ramura legislativ i departamenenteleexecutivului. Autorul prezint activitatea GAO, dar n acelai timp se strduie i s-i expun modul deoperare intern (instruirea, codul deontologic, aria de expertiz) i mai ales relaia cu aleii n Congres.Astfel, el completeaz i ilustrez concret activitatea instituiei despre care a discutat n Partea a II-a, nlucrarea sa despre elaborarea bugetului de ctre legislativ.

Ca i n cazul ESO-ului suedez, succesul deriv dintr-un echilibru delicat ntre integrare i independen,importana i caracterul su aprofundat. Trebuie observat c, desi supus atacurilor, GAO nu a fostniciodat acuzat de a-i denatura analizele sau de a nu folosi cele mai bune metode i cea mai recentcunoatere specializat. Rezultatele GAO au supravieuit schimbrilor politice. Dup prerea lui Havens, osituaie de acest tip este determinat de eforturile manageriale continue i deliberate n interiorul instituiei.n mod similar, obinerea echilibrului dorit ntre importana sa n luarea deciziilor i independen cereinvestiii considerabile (n timp i energie) n relaiile cu membrii Congresului/clieni, mai ales n ceea ceprivete desemnarea prioritilor.

ncheiem, n Partea a IV-a, examinnd dou tipuri de probleme: ntreprinderile publice (Fournier) iplile prin transfer ctre persoane afectate de handicapuri, boli, omaj sau srcie (Lacasse). Ambelecazuri constituie probleme de responsabilitate comun ntre biroul de bugetare i centrul de guvernare, devreme ce ele transcend responsabilitile ncredinate la modul general ministerelor de resort i ridicproblema aciunii Statului.

Cu privire la plile prin transfer, accentul cade pe tendinele pe termen mediu i lung i pe interaciuneadintre politici. Din ambele perspective, abilitatea guvernamental de a aciona a fost afectat negativ nmulte ri OCDE de cheltuieli scpate de sub control i efecte nedorite asupra omajulu i a pieei demunc. Ct despre ntreprinderile private, problemele pe care le-au cauzat n ultimele dou decenii, att nbugetul ct i n economiile rilor OCDE, acestea se rezolv, ntr-un numr de ri europene, subpresiunea cerinelor pieei unice. n timp ce reforma se deruleaz n multe ri europene, ea este departe dea fi complet, astfel nct nu s-au gsit nc tehnicile de reglare eficace, n mod deosebit pentru

21

inevitabilul monopol al serviciilor publice. n ceea ce privete ntreprinderile de publice ce nu vor fi niciprivatizate, nici comecializate (apainnd Statului, cu management propriu economiei de pia, orientatspre rezultate), o serie de ntrebri rmn fr rspuns, despre cum pot guvernele aciona eficacepromovnd n acelai timp firmele care sunt eseniale pentru economie, dar parial imune la regulile firetiale economiei de pia.

Lucrarea lui Fournier evideniaz diverse sisteme europene de guvernare a ntreprinderilor private i ceeace s-a fcut pentru a rezolva problema controlului i a creterii acestora. n plus, autorul descrie cum s-auschimbat lucrurile n ultima decad, n funcie de cerinele pieei unice. ntre altele, sectoare ca energia,cile ferate, transporturile aeriene i reelele de comunicaii (acele monopoluri publice tradiionale, fondatepe existea unor monopoluri naturale i a unor obiective de distribuie) sunt supuse schimbrilor pentru csunt expuse, dac rmn sau nu publice, asaltului combinat al progresului tehnic, globalizri,dereglementrii i cerinelor concurenei loiale, impuse de Uniunea European. Aceste presiuni cer oflexibilitate considerabil a autoritilor de supraveghere responsabile cu echilibrarea bugetelor i cufixarea amestecului ntre controlul Statului i al pieei n economie.

Contribuia lui Lacasse asupra plilor prin transfer raporteaz i interpreteaz constatrile cercetrilorrealizate n 13 state OCDE. Toate aceste state au cunoscut o cretere substanial a costului politicilor detransfer, care au cuprins treptat un numr neprevzut de beneficiari, pe msur ce ajustri minore alepoliticilor i la nivel administrativ au schimbat substanial criteriile de eligibilitate. Similar, administrareaprogramelor i-a asumat un rol diferit de cel a oferi ajutor din partea guvernului, rol atribuit initialageniilor operaionale. Depirea cheltuielilor prevzute, orict de mari, nu este uor reversibil, inndcont de numrul de oameni afectai i de dimensiunea umanitar implicat.

Spre deosebire de ceea ce s-a ntmplat n trecut, orice reform de durat va trebui s supraveghezendeaproape ndreptirea la transfer i felul n care sunt conduse instituiile de distribuie a beneficiilor.Aceasta pentru c o parte substanial a depirii cheltuielilor pot aprea ca rezultat acumulat alschimbrilor administrative minore n domeniu, dect, cum este cazul pensionrilor, un rezultat al erorilorconceptuale iniiale i a iniiativelor legislative imposibil de susinut. Acestea fiind spuse, este surprinztors constatm ct de puin literatur n domeniul administraiei publice este dedicat managementuluiprogramelor sociale. Pentru moment, reformatorii din economiile n tranziie, ca i ceilali, nu au de alesdect s cheltuie bani i timp acumulnd cunoaterea de baz despre administrarea eficace a programelor ide a gsi noi ci de a reconcilia managementul politic cu teoria.

n plus, limitele cunoaterii comportamentul potenialilor beneficiari nseamn c reformatorii trebuie s-iconcentreze atenia asupra monitorizrii, sesizrii rapide a supra-costurilor i asupra sistemelor de ajustare.Aceste sarcini sunt exemplele de baz a ariilor responsabilitilor comune ntre centrul de guvernare ibiroul de bugetare, pentru care activitile unor instituii de tipul ESO n Suedia sau a sistemului britanic demonitorizare i revizie par foarte adecvate.

22

PARTEA I

PROVOCRI

ELABORAREA BUGETELOR I A POLITICILOR: PROBLEME, TENSIUNI I SOLUII:FRANOIS LACASSE

Franois Lacasse este profesor n Economie i Management Public la Universitatea Qubec din Hull,Canada, fost membru de conducere al Secretariatului Consiliului Trezoreriei canadiene (Ministru de Buget)i al Biroului Consiliului de Stat (Prim Ministru), autor a multe publicaii de economie i management alsectorului public, recent, responsabil de Grupul Reprezentanilor Oficiali pentru Buget n Unitatea deManagement Public a OCDE.

(Ideile exprimate aparin autorului i nu reflect poziia nici unei instituii publice.)

23

REZUMAT

Aceast lucrare prezint relaia dintre elaborarea bugetului i cea a politicilor i problemele asociate.Accentul cade pe nevoia de a asigura coerena guvernamental dintre dou institiii distincte, anume, biroulde bugetare i centrul de elaborare a politicilor (denumit n continuare centrul).

Seciunea I trece n revist istoria teoriilor bugetare i evoluia acestora, precum i modul cum acesteaabordeaz relaia dintre centru i biroul de bugetare. Aceast trecere n revist face dou contribuiiimportante.

n primul rnd identific cteva reguli de baz confirmate de timp i experien. Aceste regului, care facobiectul Seciunii III i sunt formulate n termeni de cele mai bune practici, creaz cadrul discuieiproblemelor buget-centru este vorba despre natura problemelor, evoluia, soluiile identificate n ctevari de frunte, problemele nc nesoluionate.

De exemplu, complexitatea bugetului cerina de a reflecta n mod ct mai precis i n msur ct maimare impactul deciziilor politice asupra economiei este astzi o norm universal acceptat.Implementarea sa ridic ns problema coordonrii buget-centru, ca i n cazul fondurilor speciale destinateunor scopuri politice prioritare, controlul ntrprinderilor publice sau regimul mprumuturilor i garaniilor.n mod similar, cerina ca bugetele s includ angajamente dincolo de un ciclu anual se bucur de consensgeneral. Din pcate, acesta constrnge flexibilitatea elaborrii politicilor i are nevoie de sisteme capabilede o prognoz bine structurat n timp i de structurarea relaiilor ntre biroul de bugetare, centru iministerele de resort, ceea ce garanteaz c informaia este complet integrat n procesul de luare adeciziilor.

Aceast parte istorico-teoretic i propune n mod secundar s completeze statulul actual al relaiei buget-centru. Perspectiva rezultat se sprijin pe experiene recente, pe evoluia teoriei i a practicilor observate,pe progresele din domeniul economiei, managementului i tiinelor politice care au fost treptat asimilate nmanagementul public.

Seciunea a II-a dezvolt aceast perspectiv. Aceasta atrage atenia asupra necesitii de a menine centruli biroul de bugetare ca instituii disctincte, cu puncte de vedere, comportamente, capaciti i personaldiferite. Aceste diferene creaz inevitabil tensiuni i rivaliti n toate guvernele i se traduc n modurioriginale de armonizare a atributelor aciunii guvernamentale, contradictorii dar imperative. Guverneletrebuie s fie flexibile i s rspund circumstanelor n schimbare, dar s ofere n acelai timp stabilitate,previzibilitate, rigiditate i reguli clar specificate i ntrite. Satisfacerea acestor cerine ar fi imposbil ncadrul unei singure instituii sau perspective.

Crearea unui echilibru eficace n aceast privin constituie tema central n relaiile dintre biroul debugetare i centru. Aceasta nu este nici uor de realizat i nici de definit prin regului clare. Mai mult,tensiunile interinstituionale tind s devin disfuncionale, afectnd deci calitatea bugetului i a politicilorn cauz i mpiedicnd guvernele s.i ating obiectivele prioritare, cum ar fi un echilibru bugetar,reforme cheie, sau o integrare european accelerat.

24

Dac tensiunile dintre biroul de bugetare i centru sunt creative sau disfuncionale depinde n mare msurde calitatea i caracteristicile sistemelor nsrcinate cu obinerea unei aciuni colective efective, a bugetriii a elaborrii informate a politicilor. Armonizarea, complementaritatea i capacitarea de a manevra sarcinide responsabilitate comun sunt tratate special n acest lucrare.

Armonizarea se refer la modul n care biroul de bugetare si centrul asigur coerena actiunilor comune.Consideraiile despre complementaritate privesc diviziunea sarcinilor ntre cele dou instituii, introdusfr o real cuantificare i implicnd costuri recurente. Problema aciunii n arii de responsabilitate comuneste deosebit de important, dei, practic, toate rile OCDE au lacune n aceast privin. Faptul esteevident n identificarea i managementul politicilor cu impact transversal mai ales n domeniul social ial acionrii n timp util pentru a ajusta, naintea crizei, tendinele pe termen lung ce pot perverti inteniilepoliticilor guvernamentale (vezi schimbrile pieei de munc datorate schimbrilor demografice, efectelepoliticilor regionale sau guvernamentale, crizele sistemului financiar).

A treia seciune, deja menionat, prezint problemele legate de relaiile buget-centru i soluiileexperimentate n rile OCDE. Abordarea implic pe de-o parte, examinarea naturii tensiunilor aprute nprivina normelor bugetare i, pe de alta, msura n care cele dou instituii au fost capabile s rezolveunele dintre cele mai importante i dificile probleme politice de astzi.

Aceast privire retrospectiv ne ajut s nelegem limitele realiste a ceea ce este cunoscut despre sistemelede bugetare i elaborare a politicilor eficiente i prin extrapolare, a ceea ce rmne de ameliorat i inventatn domeniu. Dificultile ntmpinate n politicile de transfer, de pild, se pot atrubui limitelor sistemului cecondiioneaz asumarea responsabilitii comune de ctre biroul de bugetare i centru. Lucrrile pregtitepentru seminar arat c guvernele au dezvoltat soluii interesante i de succes pentru soluionarea acestuitip de probleme.

Alte subiecte, cum ar fi luarea n considerare i bugetarea pentru situaii de risc i garaniile implicite alesistemului financiar, nu sunt deschise la asemenea solutii, ci accept numai soluii pariale i nedezvoltate.n cele din urm, sistemele i instituiile dezvoltate difere de la ar la ar, chiar dac tehnicile utilizatesunt identice. Dei sistemele bugetare difer de la o ar la alta,, maniera de iniiere a noi politici este decele mai multe ori aceei.

Scopul lucrrii este de a distinge ntre cele mai bune practici (sisteme, reguli, tehnici) folosite nsusierea tuturor elaborrilor de bugete i politici i acele caracteristici considerate produse ale tradiiilor ispecificului fiecrei ri.

n ceea ce privete aria implementrii i feed-back-ului, lucrarea se concentraz asupra evalurilor i aschimbrii locului i rolului acestora n ultimele decenii. Decizia unor ri de a-i schimba administraiapublic prin managerialism sau noua administraie public n cutarea unei productiviti crescutei unui mai bun feed-back despre eficiena implementrii, sunt examinate din perspectiva condiiilornecesare pentru lansarea unor eforturi similare. Discuia asupra implementrii unei raportri pentruameliorarea responsabilitii se concentraz asupra actorilor devenii importani n domeniu, n afarabiroului de bugetare i a centrului).

Seciunea final, a IV-a, atrage atenia asupra contrastului dintre instrumentele standardizate i trsturileinstituionale necesare armonizrii i complementaritii, i marea varietate a aranjamentelor folosite nariile de responsabilitate comun; asupra limitelor sistemelor; importanei altor aspecte ale guvernrii sauinstituiilor pentru a garanta c lucrurile funcioneaz normal. n cele din urm, spaiul pentru inovaie iadaptare este suficient de mare ntr-un domeniu n care organizaiile se adapteaz unor realiti nschimbare, asupra crora nu exercit control i pentru care nu exist soluii definitive.

25

CONINUT

I - Teoria bugetelor i elaborarea politicilor:O cltorie de la dominana iluzorie la succesele modeste

A. Preveniri i scopuriB. Procesul bugetar ca forum al politiciiC. AutopsieD. MotenireE. Lecii: specializare i reconcentrare

II Biroul de bugetare i centrul:Armonizare, complementaritate i responsabilitate comun

A. Diferene necesare, tensiuni sntoase i rivalitate antrenantB. Armonizare i complementaritateC. Managementul echilibrelor i postul de comand

III Normele bugetare i elaborarea politicilor publice: Probleme specificeA. Multilateralitatea bugetului si elaborarii politicilor

1. Evoluie2. Probleme de ultim or3. Multilateralitatea ca arie a tensiunilor bugetare-de elaborare a politicilor i a aciunii

comuneB. Bugetarea multianual: reconcilierea bugetului anual cu angajamentele politice pe termen

mediu i lungC. Responsabilitate i control: Biroul de bugetare ca furnizor de feed-back privind implementarea

pentru centru1. Selectare2. Chestiuni de baz4. Evaluare i revizuiri5. Eficien n management6. Responsabilitate

IV ConcluziiPentru a aprofunda cunotineleBibliografie

I TEORIA BUGETELOR I ELBORAREA POLITICILOR: O CLTORIE DE LADOMINANA ILUZORIE LA SUCCESELE MODESTE

Preveniri i scopuri

nainte de a ncepe, v previn asupra a dou lucruri. n primul rnd, am selectat PPBS ca punct de plecaren acest trecere n revist, nu datorit vreunei nostalgii pentru acest abordare, nici pentru c o consider o

26

fntn de nelepciune. i acord o poziie central n dicuie pentru c reprezin cea mai profund i maiteoretic ncercare de a reconcilia i unifica definitiv elaborarea bugetului i a politicilor.

n al doilea rnd, consider c teoria bugetelor nu este bine numit. Aplicabilitatea cuvntului teorie nacest domeniu este departe de semnificaia atribuit lui n tiiele sociale, n special n economie. Aceasta afost recunoscut explicit de quasi-fondatorul domeniului, Wildavsky, care a spus: O teorie completasupra bugetelor este o imposibilitate, o iluzie: ar fi o teorie complet asupra guvernrii. Asemeneamodestie nu se regsete evident n prezent, nici mcar n lucrrile de acum 25 de ani ale lui Wildavsky,cnd PBBS promitea s cucereasc lumea.

A face teorie despre bugetare i elaborarea politicilor cuprinde o miriad de elemente diferite: prevederipornind de la cele tehnice ale principiilor contabile i clasificrile cheltuielilor pn la cele quasi-filosoficedespre responsabilitate; ipoteze asupra scopurilor politice pe care le servete procesul bugetului, de pild, afuniza un forum de reconciliere la limit a diferenelor ireconciliabile n valori i prioriti ale oamenilor dedecizie alei; descrieri i analize ale modului n care au evoluat sistemele naionale i normeleinternaionale, unde fiecare propunere de reform a derivat din nemulumirile rmase n urma celeiprecedente. Confuziile n domeniu sunt datorate unei varieti largi de melodii ale anului (vezireinventarea), parte din care sunt rmie deghizare ale teoriilor discreditate i ale practicilor (ncercate).De pild, o serie de propuneri de reinventare sau constituionale n vog astzi seamn suprtor cuPPBS-ul i cu ZBB-ul de mult vreme apuse. n cele din urm, autorii nu rezist ntotdeauna tentaiei de ainterpreta realitatea rii-mam ca fiind dinamica procesului bugetului i a elaborrii politicilor.

O trecere n revist, orict de succint, a evoluiei teoriei bugetului i a elaborrii politicilor din ultimeledecenii servete n dou scopuri. n primul rnd, ofer protecie mpotiva declaraiilor oficiale de astzi,pentru c soluiile holistice au fost propuse i ncercate nainte i s-au ciocnit cu realiti problematice; iararanjamentele mari au fost lansate cu surle i trmbie, pentru a fi ulterior discret abandonate.n al doilea rnd, aceast trecere n revist arat progresul incontestabil realizat, deseori pe fronturimodeste i cu tehnici destul de simple. Exemplificm cu gravele probleme bugetare asosiate cudezechilibrele bugetare datorate deficitelor ntreprinderilor publice la nceputul anilor 80 care s-ausoluionat n cele mai multe cazuri aa cum s-au soluionat i dificultile legate de regimul bugetar alfondurilor speciale, nprumuturilor i garaniilor explicite. n mod similar, s-a ajuns la un consens i n ceeace privete bugetarea multianual, ncheindu-se dezbaterea acestei probleme. Alte probleme s-au doveditmai durabile, de exemplu garaniile implicite i identificrile impactului transversal ntre politici. Oricum,experiena recent a bugetrii i elaborrii politicilor a lsat n urm un numr substanial de reguli, normei practici, ncetenite i urmate n cele mai multe ri, recunoscute drept funcionale i eficiente, solicitatede organizaiile internaionale i pieele financiare.

Procesul bugetului i forumul politicilor

Cum se armonizeaz procesele bugetare i elaborarea politicilor a fost o simpl ntrebare enunat acum 30de ani. n timpul guvernrii (teoretice) a PPBS, procesul bugetului era arena elaborrii politicilor. Implicit,tot ce ieea din perimetrul negocierilor bugetare constituia, retoric, imagine construit, via politic, frmare nsemntate. Guvernarea era conceput ca implicnd operarea opiunilor, alocarea resurselor: Ce altmod de a realiza acest lucru exista n afar de procesul bazat pe cifre ca acelea al bugetului?

PPBS stipuleaz c toate politicile trebuie grupate ntr-o ierarhie de misiuni guvernamentale ncercrileluau n consideraie trei, patru, chiar nou niveluri. Fiecare nivel preciza activitile guvernamentale camijloace interanjabile de realizare a obiectivelor definite pentru fiecare nivel. Aceste obiective sunt, nschimb, considerate instrumente n atingerea obiectivelor definite pentru urmtorul nivel al iererhiei. De

27

pild, sprijinul fiscal pentru inovaia industrial i granturile pentru laboratoarele universitare suntprograme al cror impact relativ poate fi comparat dac sunt privite ca mijloce de a realiza acelai obiectivpolitic, anume, continua acccelerare a progresului tehnic. Acest obieciv, devine, n schimb, uninstrument pentru a fi contrastat cu altele al cror scop este de asemenea continua acccelerare a creteriieconomice, urmtorul obiectiv n ierarhie.

Exista prezumia - poate dorit, cerut sau predestinat c evalurile la nivelul fiecrui nivel vor dictarealocrile resurselor ntre activiti n funcie de gradul de impact marginal produs de cheltuielileadiionale. Structura ierarhic rigid a PPBS, fondat n economie - ntrebarea-cheie era: Unde estedolarul marginal cel mai eficace? ncrederea sa n comparabilitatea inerent a scopurilor diferitelorpolitici pe baza numitorui comun - adic a cheltuielilor, promisiunile sale privind att controlul ct iintegrarea tuturor politicilor guvernamentale, pe lng feed-back-ul i monitorizarea continu; toate acesteacombinate ntr-o viziune a fuziunii ultime a bugetrii i elaborrii politicilor. Rezultatul final promis era omain funcionnd uor, foarte transparent i stabil, dar capabil de realocri constante rezultnd dinevaluri continue i integrate ale impactului politicilor.

Orict de naiv poate prea astzi, PPBS a reflectat i a fost promulgat de realiti solide: a ncercat s seconstruiasc pe baza unor tehnici moderne n principal programarea linear folosite n domeniul militar(planificarea sistemelor de armament); PPBS a reflectat cu acuratee cteva trsturi cheie ale bugetelor ielaborrii politicilor, ca natura crescnd a schimbrilor posibile sub sistemul democratic de guvernare; deasmenea, a promis s reconcilieze bugetarea i elaborarea politicilor i s rezolve toate problemele ndomeniu prin fuzionarea celor dou instituii, tergndu-le diferenele.

Autopsia

Toate ncercrile reale de a implementa PPBS ca sistem au fost curnd abandonate, fr multe tergiversri.Motivele decesului elaborrii politicilor ca bugetare de la vrf la baz ntruchipat de PPBS (i mai trziu nZBB) sunt binecunoscute. Cel mai evident aspect este ncrctura enorm de informaie care blocheazsistemul, de vreme ce evaluarea i continua reformulare a unei game variate de politici cere resursefinanciare vaste i, mai important, consum mult din timpul persoanelor care iau decizii.

A doua deficien a sistemului deriv din ignorarea unui fapt central, mai bine precizat astzi dect n zileleviselor tehnocratice ale PPBS, anume, c guvernele societilor noastre sunt covrite cu un numr mare deactiviti i probleme privind tehnologiile neputincioase ceea ce nsemn c soluiile lor nu sunt doar oproblem de a aplica remedii cunoscute, de tip finalitate-mijloace. Problemele sunt acut simite deelectorat, exist o viziune a lumii aa cum ar arta fr ele, dar exist puin cunoatere despre cum seajunge n situaia respectiv. Mai ru, unele dintre cererile electoratului sunt pur i simplu contradictorii.Rzboiul mpotriva drogurilor sau reinseria social a fotilor deinui sunt exemple pentru primul caz, ntimp ce rezistena simultan i puternic la reducerile cheltuielilor pentru sntate i la cretereaimpozitelor exemplific pe cel de al doilea. Politicile servesc deseori attea scopuri nct devin neclare. Depild, politicile regionale tind simultan s transfere resurse de la bogai ctre sraci, s subvenionezeinvestiii (ofer bani acionarilor), sa asigure acces egal la serviciile publice indiferent de costuri, .a.m.d.

Chiar mai ru, din punctul de vedere al tehnologiei i al capabilitaii instituiilor centrale de a evalua icompara iniiative politice, un numr mare de politici exist pentru c rezultatele pe care le sconteaz suntcerute de electorat, chiar dac nimeni nu tie ntr-adevr dac acestea pot fi atinse. Programele actuale deguvernare proiectate n acest scop sunt ncercri curajoase, experimente nobile ncrcate cu retoric isimbolism, dar foarte lipsite de tehnici dovedite i testate. De la rzboiul mpotriva drogurilor la reinseriasocial a populaiilor marginalizate nu menionm problemele de definire a ceea ce nsemn o bunpolitic educaional guvernele urmresc zeci de obiective cu mijloce foarte nesigure i fr tehnologii

28

efective disponibile pentru aciunile publice. Se poate spune c pe msur ce mecanismele raionale alepieei devin mai dominante ntr-o societate, guvernele se concentraz n mai mare msur pe iraional,neclar, contradictoriu i simbolic. Acestea nu sunt fasoane, ci funcii-cheie ale sistemului politic, cu un rolmult mai mare dect acela al alocaiilor bugetare.

Al treilea motiv pentru eecul PPBS este pur i simplu c, dincolo de cerinele extraordinare pe care lefcea asupra instituiilor i sistemelor, n termeni de producere i asimilare a informaiei ca i de ajustarepentru schimare, acesta i asuma capabiliti de planificare i prognoz dincolo de acelea pe care cele maibune mini sau computere sunt capabile s le produc. Exemplele de chestiumi din agendeleguvernamentale, semnificative astzi, dar total neprevzute acum un deceniu sau dou, abund: veziimpactul politicilor sociale asupra pieelor de munc, ratele de cretere extraordinare din Sud-Estul Asiei,ocurile petroliere i mai trziu slbirea puterii OPEC, etc.

n cele din urm, armonizarea bugetrii i a elaborrii politicilor gndit de PPBS postula implicit unsistem de management foarte tradiional, de tip mecanic i piramidal, n care institiiile i oameniindeplineau ordine venite de sus i n care politicienii maximizau un sens clar definit al funciei bunstriisociale. Modul de operare i conducere a organizaiilor, fie ele publice sau private, a dovedit mai multcomplexitate. Similar, dimensiunea exact i diversitatea activitilor neguvernamentale a expus limitelemodelului de control i comand centrale. De asemenea, revoluia n analiza sectorului public, nceput ncadrul colii alegerii publice, a ters complet din memorie noiunea de guvern vzut ca un grup de ngeriservind un bine public bine-definit, i opus guvernului ca sarcin de a lucra cu o suprancrctur decerine contradictorii din partea grupurilor de interese i a electoratului, supus ocurilor venite din exterior,devenite nc i mai puin previzibile datorit globalizrii economice.

Moteniri

Eecul efortului de a pune bazele imperiului bugetului a lsat n urm un numr de trsturi nc prezenten teoria, practicile i recomandrile bugetare. n fapt, dat fiind eecul su, este uimitoare motenirea pecare a produs-o. Multe din regulile, aspiraiile i obiectivele sale au devenit practici care par acum s fiexistat dintotdeauna, caracteristici inerente i predestinate.

Discuia asupra bugetrii i a problemelor elaborrii politicilor, prezentat n Seciunea a III-a, este purtatn cadrul consensului actual asupra regulilor de bugetare, care evident, datoreaz mult nelegerii datorateinventivitii i neajunsurilor PPBS. Nevoia de multilateralitate a bugetului; preocuparea constant curelaia finalitate-mijloace n formularea i evaluarea politicii; interesul pentru impactul transversal icapacitatea de substituire a programelor; insistena asupra prognozelor i estimarea comparativ ainiiativelor politice; toate acestea nu au luat natere odat cu PPBS dar au primit la acea vreme formularealor de baz, cea care este folosint i astzi. Acelai lucru este adevrat pentru recomandrile mai strmten probleme de tipul clasificrii funcionale a cheltuielilor, regimul mprumuturilor i garaniilor saucerinele tehnice de evaluare, orict de mult insist practicienii de astzi pe distanarea de acest linie maipuin dect onorabil.

Motivul principal al acestei moteniri nu este nostalgia dup o perioad a iluziilor, ci se datoreaz faptuluic PPBS a furnizat o viziune unificat asupra modului n care bugetarea i elaborarea politicilor pot ficonsiderate mpreun.

De pild, cum s-a menionat deja mai sus, clasificrile funcionale solide de cheltuieli sunt recunoscute caindispensabile, nu n primul rnd ca unealt pentru buget ci ca ajutor n prioritizarea i estimareapoliticilor, respectiv contribuie n sensul responsabilizrii i eficienei. Alte exemple sunt: transferultreptat al interesului n cadrul instituiilor de control i audit, de la probitate i conformitate la accentul pe

29

eficacitate; ncadrarea informaiei furnizate parlamentelor inclusiv obiectivele detaliate i msurareaperformanei; chiar i recentele i ndrzneee contracte ntre minitrii i ministerele din Noua Zeeland.Toate acestea, fie practici banale sau experimente de avangard, datoreaz mult unui cadru uitat acum, carea centrat atenia pe transparen, rigoare i pe importana informaiei i analizei formale pentru facilitareaalegerilor politicilor.

Lecii: specializare i re-centrare

Eecul PPBS a expus cteva realiti de baz care subliniaz gndirea contemporan asupra teorieibugetului. Trei dintre acestea sunt dintre cele mai interesante din perspectiva armonizrii icomplementaritilor dintre bugetare i elaborarea politicilor i sunt astzi luate ca atare n cele mai multedicuii.

Prima privete rolul dual al biroului de bugetare ca spaiu al coerenei pentru guvern i ministerulnsrcinat cu sarcini specifice i opernd ca orice organizaie, de pild cu propriile limitri, tradiii, clieniinstituionali, agende i cultur. Biroul de bugetare este n acelai timp forumul pentru reala reconciliere arevendicrilor n competiie i ministerul nsrcinat cu manevrarea unor clieni specifici: piee financiarenaionale i internaionale, organizaii internaionale, investitori interni i strini, i, deseori, mari instituiifinanciare, pe care le regleaz i cu care trateaz politic.

Orict de banal sun, acceptarea acestor fapte constituie pasul napoi de la visul fuziunii atotcuprinztoarei deschiderea ctre examinarea a ceea ce biroul de bugetare poate face punctual n sprijinul elaborriipoliticilor i a a modului n care poate fi organizat pentru a opera eficace fa de restul sistemului. Biroulde bugetare, ca instituie, este i trebuie s rmn diferit de alte instituii centrale, cu implicaia c relaiacu acestea trebuie s vizeze complementaritatea i nu omogenitatea.

n al doilea rnd, chiar riscul supra-ncrcrii unui instrument ca biroul de bugetare devine mult mai clar.Riscul se refer la reducerea propriei eficiene i a contribuiei la elaboarea politicilor prin ncredinareaunui numr prea mare de sarcini, aa cum folosirea exceptrilor de la impozitare este legat de necesitateade a menine sub control administrarea legilor privnd impozitele. Un exemplu de contientizare a a acestorpericole este vizibil n dicuiile aprinse asupra modalitii optime de a ine sub control chestiuni extra-bugetare ca garaniile. Unele ri investesc destul de mult n proiectare unor tehnici sofisticate de a punctaasemenea angajamente la buget, pentru a pune oamenii de decizie n situaia de a nu putea modificadeficitul trecnd de la cheltuieli la mprumuturi sau garanii. Altele au ales deliberat s nu urmeze acest