British Commissioners in Lunacy 19C

8/2/2019 British Commissioners in Lunacy 19C

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M e d i c a l H i s t o r y , 1 9 8 1 , 2 5 : 2 2 1 - 2 5 0 .

BUREAUCRACY AND MENTAL ILLNESS:THE COMMISS IONERS IN LUNACY 1 8 4 5 - 9 0b y

D . J . MELLETT*

BY T H E e a r l y n i n e t e e n t h c e n t u r y t h e d y n a m i c s o f e c o n o m i c g r o w t h , u r b a n e x p a n s i o n ,a n d d e m o g r a p h i c c h a n g e h a d p r o d u c e d b o t h n e w s o c i a l p r o b l e m s a n d n e w d i m e n s i o n so f t r a d i t i o n a l p r o b l e m s . C h a n g e s i n c u l t u r a l a n d m e d i c a l r e s p o n s e s t o i n s a n i t y w e r eo n e o u t c o m e , a n d t h e r e e m e r g e d a p s y c h i a t r y b a s e d m a i n l y o n t h e e x p e r i e n c e s o fa l i e n i s t s w o r k i n g w i t h i n a n a s y l u m s y s t e m w h i c h , a f t e r s l o w g r o w t h i n t h e p r e v i o u sc e n t u r y , r a p i d l y b e c a m e a t a k e n - f o r - g r a n t e d s t r a t e g y f o r d e a l i n g w i t h t h e m a d . A s af i r s t - r e s o r t s o l u t i o n t o p r o b l e m s c r e a t e d b y m e n t a l d i s o r d e r , t h e a s y l u m w a s d e s i g n e di n i t i a l l y t o c o p e w i t h a f f l i c t e d m e m b e r s o f s o c i e t y ' s m i d d l i n g r a n k s , a n d w a s o p e r a t e do n a p r o f i t - m a k i n g b a s i s b y m e d i c a l a n d l a y e n t r e p r e n e u r s . A l l e g a t i o n s o f i l l i c i t c o n -f i n e m e n t a n d o f b r u t a l i t i e s i n " m a d h o u s e s " p r o m p t e d l i m i t e d s t a t e i n t e r v e n t i o n f r o mt h e e a r l y 1 7 0 0 s . T h e i n a d e q u a c y o f p r o v i s i o n i n t h e h a n d f u l o f s u b s c r i p t i o n h o s p i t a l s ,w h i c h g r e w u p i n t h e l a t e r e i g h t e e n t h c e n t u r y , a n d t o t a l l a c k o f p r o v i s i o n f o r t h ep a u p e r i n s a n e , a t t r a c t e d t h e c o n c e r n o f p h i l a n t h r o p i s t s a n d l e g i s l a t o r s f r o m t h e l a s tq u a r t e r o f t h e c e n t u r y . I n c r e a s i n g l y s o p h i s t i c a t e d l e g i s l a t i o n - t h e l u n a c y l a w s -p r o d u c e d b y 1 8 4 5 , d u r i n g a n i n c r e a s e d t e m p o o f g o v e r n m e n t g r o w t h , a c e n t r a l i z e db u r e a u c r a c y t o c o n t r o l t h e " t r a d e i n l u n a c y " a n d t o s u p e r v i s e s t a t u t o r i l y - e n j o i n e dp u b l i c p r o v i s i o n f o r t h e i n s a n e p o o r . 'S u r p r i s i n g l y l i t t l e a t t e n t i o n h a s b e e n p a i d b y a d m i n i s t r a t i v e h i s t o r i a n s t o t h e l u n a c yl a w s a n d t h e i r i n v i g i l a t o r s , d e s p i t e t w o d e c a d e s o f r e s e a r c h a n d t h e o r i z i n g s t i m u l a t e db y t h e P a r r i s - M a c D o n a g h c o n t r o v e r s y a n d s o m e w h a t s t e r i l e s e a r c h f o r a " m o d e l " o fg o v e r n m e n t g r o w t h . 2 D u r i n g t h e p a s t d e c a d e t h e r e h a s b e e n a n i n c r e a s e i n t h e n u m b e r

* D . J . M e l l e t t , M . A . , P h . D . , L e c t u r e r i n H i s t o r y , D e p a r t m e n t o f A d u l t E d u c a t i o n a n d G e n e r a l S t u d i e s ,T h e S t H e l e n s C o l l e g e o f T e c h n o l o g y , M e r s e y s i d e WA 1 0 I P Z .T h e r e s e a r c h f r o m w h i c h m a t e r i a l s h a v e b e e n d i s t i l l e d t o p r e s e n t t h i s e s s a y w a s c a r r i e d o u t o n a D e p a r t -m e n t o f E d u c a t i o n a n d S c i e n c e g r a n t i n C a m b r i d g e b e t w e e n 1 9 6 9 a n d 1 9 7 2 , a n d was i n t e g r a t e d i n t o D . J .M e l l e t t , ' S o c i e t y , t h e s t a t e a n d m e n t a l i l l n e s s . S o c i a l , c u l t u r a l a n d a d m i n i s t r a t i v e a s p e c t s o f t h e i n s t i t u t i o n a lc a r e a n d c o n t r o l o f t h e i n s a n e i n n i n e t e e n t h - c e n t u r y E n g l a n d ' , u n p u b l i s h e d P h . D . t h e s i s , U n i v e r s i t y o f Cam-b r i d g e , 1 9 7 8 . My t h a n k s t o m y e r s t w h i l e s u p e r v i s o r s , D e r e k B e a l e s a n d O l i v e K e i d a n .

I K a t h l e e n J o n e s , A h i s t o r y o f t h e m e n t a l h e a l t h s e r v i c e s , L o n d o n , R o u t l e d g e & K e g a n P a u l , 1 9 7 2 , p p .3 - 1 8 2 ; W i l l i a m L I . P a r r y - J o n e s , T h e t r a d e i n l u n a c y . A s t u d y o f p r i v a t e m a d h o u s e s i n E n g l a n d i n t h ee i g h t e e n t h a n d n i n e t e e n t h c e n t u r i e s , L o n d o n , R o u t l e d g e & K e g a n P a u l , 1 9 7 1 , p p . 6 - 2 6 ; M e l l e t t , o p . c i t . , p p .3 3 - 1 0 8 ; A n d r e w T . S c u l l , Museums o f m a d n e s s . T h e s o c i a l o r g a n i z a t i o n o J i n s a n i t y i n n i n e t e e n t h c e n t u r yE n g l a n d , L o n d o n , A l l e n L a n e , 1 9 7 9 , p p . 1 3 - 1 1 9 .2 V a l e r i e C r o m w e l l , ' I n t e r p r e t a t i o n s o f n i n e t e e n t h c e n t u r y a d m i n i s t r a t i o n : a n a n a l y s i s ' , V i c t o r i a nS t u d i e s , 1 9 6 5 / 6 6 , 9 : 2 4 5 - 2 5 5 ; G i l l i a n S u t h e r l a n d ( e d i t o r ) , S t u d i e s i n t h e g r o w t h o f n i n e t e e n t h c e n t u r yg o v e r n m e n t , L o n d o n , R o u t l e d g e & K e g a n P a u l , 1 9 7 2 ; P e t e r S t a n s k y ( e d i t o r ) , T h e V i c t o r i a n r e v o l u t i o n .G o v e r n m e n t a n d s o c i e t y i n V i c t o r i a n B r i t a i n , N e w Y o r k , F r a n k l i n W a t t s ; L o n d o n , C r o o m H e l m , 1 9 7 3 .2 2 1


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D . J . M e l l e t to f s t u d i e s d e v o t e d t o t h e s o c i a l h i s t o r y o f i n s a n i t y , 3 y e t t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c ys t i l l f i g u r e l a r g e l y a s c o m m e n t a t o r s o n a s c e n e r a t h e r t h a n a s l e a d i n g a c t o r s . D a v i dR o b e r t s i n c l u d e d t h e C o m m i s s i o n e r s i n h i s b r o a d s t u d y o f n i n e t e e n t h - c e n t u r y w e l f a r es t r a t e g i e s ; K a t h l e e n J o n e s d u l y i n v o k e s t h e m a s g u a r d i a n s o f t h e " r e f o r m " p r o c e s s e sw h i c h f o r m t h e m a i n s t r e a m o f h e r a c c o u n t ; A n d r e w S c u l l h a s m o r e r e c e n t l y o f f e r e ds o m e c o n s i d e r a t i o n o f t h e C o m m i s s i o n e r s ' c o r p o r a t e i d e o l o g y . 4 B u t o v e r a l l t h e r e h a sb e e n l i t t l e a t t e m p t t o a n a l y s e t h e o r g a n i z a t i o n a n d f u n c t i o n o f t h e C o m m i s s i o n e r s , o rt o e x a m i n e t h e i r r o l e i n g e n e r a t i n g , n o t s i m p l y s y m p t o m a t i z i n g , c h a n g e s i n m e n t a lh e a l t h p o l i c y . T h i s e s s a y p r o v i d e s m a t e r i a l s t o w a r d s f i l l i n g t h e f i r s t o f t h e s e g a p s .

IC h a n g i n g c o n c e p t i o n s o f t h e r o l e o f g o v e r n m e n t i n t h e e a r l y n i n e t e e n t h c e n t u r yi n t e g r a t e d w i t h a b r o a d l y - b a s e d h u m a n i t a r i a n i s m ' t o e n c o u r a g e t h e g r o w t h o fc e n t r a l i z e d a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s w h o s e p u r p o s e w a s t o s u p e r v i s e o r e v e n t os u p p l a n t t r a d i t i o n a l l o c a l a u t h o r i t i e s i n t h e i m p l e m e n t a t i o n o f s o c i a l a n d e c o n o m i cp o l i c i e s . 6 B e n t h a m i t e i n f l u e n c e s p r o m o t e d i d e a l s o f e c o n o m i c a l e f f i c i e n c y , u n i f o r m i t y ,a n d p r o f e s s i o n a l i s m w h i c h h e l p e d t o c r e a t e t h e c r u c i a l r o l e o f t h e i n s p e c t o r . T h e i n s -p e c t o r , a s H e r m a n F i n e r h a s w r i t t e n ,

. . . m a y b e g i n a s a k i n d o f d i s c i p l i n a r y i n v i g i l a t o r , m e r e l y t o s e e t h a t t h e l a w i s c o m p l i e d w i t h . . . . B u t i nt h e c o u r s e o f t i m e , h e b e c o m e s c o n s i d e r a b l y m o r e , u n d e r g oe s a t r a n s f i g u r a t i o n , a s t h e p o t e n t i a l i t i e s o ft h e h u m a n l i n k b e t w e e n h u m a n b e i n g s a t t h e c e n t r e a n d i n t h e l o c a l i t i e s a r e a p p r e c i a t e d . . . . H eb e c o m e s a r e p o s i t o r y o f c e n t r a l k n o w l e d g e , w i s d o m a n d t r a d i t i o n ; h e l e a r n s f r o m t h e d i v e r s e e x p e r i e n c eo f t h e d i f f e r e n t p l a c e s a n d p e o p l e h e o b s e r v e s , a n d c a n o f f e r c o m p a r a t i v e , s i f t e d k n o w l e d g e a b o u t a l t e r -n a t i v e w a y s o f f u l f i l l i n g t h e s a m e t a s k . H e c a n b e c o m e a s k i l l e d a d v i s e r ; a b e n e f i c i a l m e d i a t o r a s w e l l . 7T h e r o l e o f t h e i n s p e c t o r w a s r e a l i z e d i n t h e g o v e r n m e n t F a c t o r y A c t o f 1 8 3 3 , w h i c hw a s s e e n t o " c o n t a i n t h e s e e d s o f m i g h t y c h a n g e s i n . . . d o m e s t i c p o l i c y . " 8 I n l u n a c ym a t t e r s , t h e p r i n c i p l e o f i n d e p e n d e n t s u p e r v i s i o n o f a s y l u m s h a d b e e n v o i c e d a s a ni d e a l i n t h e e i g h t e e n t h c e n t u r y , b u t v i s i t a t i o n b y l o c a l m a g i s t r a t e s o r a s y l u m g o v e r n o r sr e m a i n e d t h e n o r m u n t i l 1 8 4 5 . I n L o n d o n t h e R o y a l C o l l e g e o f P h y s i c i a n s h a d an e b u l o u s r e s p o n s i b i l i t y f o r i n s p e c t i o n , b u t , a s o n e o f t h e i r m e m b e r s t o l d t h e S e l e c tC o m m i t t e e o n M a d h o u s e s i n 1 8 1 5 , t h e C o l l e g e w a s l i t t l e m o r e t h a n a t o o t h l e s sw a t c h d o g , a n d w h a t w a s n e c e s s a r y w a s a b o a r d o f t h r e e P a r l i a m e n t a r y v i s i t o r s w h o

F o r i n s t a n c e : V i e d a S k u l t a n s , M a d n e s s a n d m o r a l s . I d e a s o n i n s a n i t y i n t h e n i n e t e e n t h c e n t u r y ,L o n d o n , R o u t l e d g e & K e g a n P a u l , 1 9 7 5 ; a n d i d e m , E n g l i s h m a d n e s s . I d e a s o n i n s a n i t y 1 5 8 0 - 1 8 9 0 ,L o n d o n , R o u t l e d g e & K e g a n P a u l , 1 9 8 0 ; W i l l i a m F . B y n u m , ' R a t i o n a l e s f o r t h e r a p y i n B r i t i s h p s y c h i a t r y1 7 8 0 - 1 8 3 5 ' , M e d . H i s t . , 1 9 7 4 , 1 8 : 3 1 7 - 3 3 4 ; P e t e r M c C a n d l e s s , ' L i b e r t y a n d l u n a c y : t h e V i c t o r i a n s a n dw r o n g f u l c o n f i n e m e n t ' , J . s o c . H i s t . , 1 9 7 8 , 1 1 : 3 6 6 - 3 8 6 ; J o h n K . W a l t o n , ' L u n a c y a n d t h e I n d u s t r i a lR e v o l u t i o n . A s t u d y o f a s y l u m a d m i s s i o n s i n L a n c a s h i r e 1 8 4 8 - 5 0 ' , i b i d . , 1 9 7 9 , 1 2 : 1 - 2 2 .4 D a v i d R o b e r t s , V i c t o r i a n o r i g i n s o f t h e B r i t i s h w e l f a r e s t a t e , New H a v e n , C o n n . , Y a l e U n i v e r s i t y P r e s s ,1 9 6 0 , p p . 2 4 2 , 3 1 7 ; J o n e s , o p . c i t . , n o t e I a b o v e , p p . 1 4 5 - 1 4 7 , 1 5 7 - 1 6 0 ; S c u l l , o p . c i t . , n o t e a b o v e , p p .2 0 8 - 2 0 9 .' R o b e r t s , o p . c i t . , n o t e 4 a b o v e , p . 2 7 .' O l i v e r M a c D o n a g h , E a r l y V i c t o r i a n g o v e r n m e n t 1 8 3 0 - 7 0 , L o n d o n , W e i d e n f e l d & N i c o l s o n , 1 9 7 7 , p p .1 - 2 1 .H e r m a n F i n e r , i n J . S . H a r r i s ( e d i t o r ) , B r i t i s h g o v e r n m e n t i n s p e c t i o n , L o n d o n , 1 9 5 5 , p p . v i i i - i x .T h e T i m e s , 2 1 S e p t e m b e r 1 8 3 3 .2 2 2


3/30

B u r e a u c r a c y a n d m e n t a l i l l n e s s : t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y 1 8 4 5 - 9 0s h o u l d " c o r r e s p o n d w i t h a n d c o n t r o l e v e r y i n s a n e i n s t i t u t i o n i n t h e k i n g d o m " . 9

F r a m e d b y L o r d A s h l e y a n d o t h e r s , t h e 1 8 2 8 M a d h o u s e A c t r e p l a c e d t h e C o l l e g ec o m m i s s i o n e r s w i t h a f i f t e e n - s t r o n g b o a r d o f M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r s i nL u n a c y . 1 0 C o m p o s e d o f f i v e m a g i s t r a t e s , f i v e p r i v a t e g e n t l e m e n , a n d f i v e p h y s i c i a n s ,t h e C o m m i s s i o n e r s w e r e m a r k e d l y u n p r o f e s s i o n a l a n d f o r m e d a b o d y t o o e x t e n s i v ef o r p e r s o n a l r e s p o n s i b i l i t y . S . W. N i c o l l , R e c o r d e r o f Y o r k a n d a p r o m i n e n t f i g u r e i nl o c a l l u n a c y r e f o r m , r e m a r k e d t h a t t h e b o a r d p o s s e s s e d " n o n e w s t i m u l u s , n o n e wm o t i v e , n o n e w i n t e l l i g e n c e , " a n d , d e s p a i r i n g a t t h e p a r o c h i a l i t y o f t h e C o m m i s -s i o n e r s , u r g e d t h a t " n o t h i n g b u t a B o a r d e s t a b l i s h e d i n L o n d o n , a n d t h e n c e , f r o mt i m e t o t i m e , v i s i t i n g a l l t h e i n s t i t u t i o n s i n E n g l a n d , c o u l d o f f e r a d v a n t a g e s . . . . T h e yw o u l d v i s i t w i t h m o r e a u t h o r i t y t h a n a n y s e t o f v i s i t o r s f r o m a n e i g h b o u r i n g t o w n a n dw i t h f a r m o r e i n d e p e n d e n c e . " " F u l l - t i m e p r o f e s s i o n a l i n s p e c t o r s w e r e s e e n a s t h e o n l ys o l u t i o n ; t h e s t a t e p o w e r s h o u l d b e m o r e a p p a r e n t . T h i s w a s t h e v i e w o f e x - p u b l i ca s y l u m s u p e r i n t e n d e n t J . G . M i l l i n g e n , w h o a r g u e d t h a t t h e r o l e o f i n s p e c t o r s h o u l de x t e n d t o " e v e r y s t a g e o f a d m i s s i o n a n d d i s c h a r g e , a s w e l l a s s u p e r v i s i n g t h e c o n d u c to f a s y l u m s " . M i l l i n g e n c o n t e n d e d t h a t

A l l l u n a t i c a s y l u m s , w h e t h e r p u b l i c o r p r i v a t e , s h o u l d b e p l a c e d u n d e r t h e i m m e d i a t e c a r e o f g o v e r n -m e n t . . . u n d e r t h e c o n t r o l o f i n s p e c t o r s , m e t r o p o l i t a n a n d p r o v i n c i a l . . . . N o p a t i e n t s h o u l d b e s e n t t o ap u b l i c o r p r i v a t e i n s t i t u t i o n u n t i l t h e c a s e h a s b e e n s u b m i t t e d t o t h e i n s p e c t o r s , w i t h t h e p r o p e r m e d i c a lc e r t i f i c a t e s , a n d t h e c o n f i n e m e n t o f t h e l u n a t i c s a n c t i o n e d b y t h e m a s i n d i s p e n s a b l e . T h e i n s p e c t o r ss h o u l d h a v e t h e p o w e r o f d i s c h a r g i n g t h o s e p e r s o n s w h o s e f u r t h e r c o n f i n e m e n t t h e y s h o u l d t h i n ki m p r o p e r . 1 2T h e M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r s s c a r c e l y m a t c h e d t h e s e e x p e c t a t i o n s . T h e i r e a r l yr e p o r t s - a v e r a g i n g h a l f a d o z e n p a g e s o f c o m m e n t a n d s t a t i s t i c s - i n d i c a t e a s e l f -s a t i s f a c t i o n a n d o p t i m i s m a b o u t m a d h o u s e l i c e n s e e s w h i c h r i n g d i s c o r d a n t l y w i t h t h e

t e n o r o f t h e i r n a t i o n a l s u r v e y o f 1 8 4 4 . I n t h e i r f i r s t y e a r t h e y l i c e n s e d t h i r t y - e i g h tp r i v a t e a s y l u m s i n w h i c h t h e y f o u n d " a m o s t r e a d y a t t e n t i o n o n t h e p a r t o f p r o p r i e t o r st o s u c h s u g g e s t i o n s a s w e h a v e t h o u g h t i t r i g h t t o m a k e . . . " 1 3 F r o m 1 8 3 2 t o 1 8 3 6 , t h eC o m m i s s i o n e r s " a t t e n d e d e v e r y r e a s o n a b l e r e q u e s t m a d e b y p a t i e n t s , " a n d w h e r e i th a d b e e n n e c e s s a r y t o " a n i m a d v e r t " u p o n c o n d i t i o n s i n p a u p e r w a r d s , d e s i r e di m p r o v e m e n t s w e r e f o r t h c o m i n g . ' 4 P r o v e n i l l - t r e a t m e n t o f p a t i e n t s h a d b e e n f o l l o w e db y s t a f f d i s m i s s a l s a n d " s o m e r e m e d y " h a d b e e n f o u n d f o r a l l e v i l s e n c o u n t e r e d" w h e n e v e r a r e m e d y h a s b e e n p r a c t i c a b l e " . ' 5 N o t u n t i l t h e e n d o f 1 8 3 7 d i d t h e Com-m i s s i o n e r s r e c o r d a n i n s t a n c e o f f l a g r a n t i l l e g a l i t y - a n d t h e n t h e y w e r e u n a b l e t o g a i n

9 J . S h a r p e ( e d i t o r ) , R e p o r t t o g e t h e r w i t h t h e M i n u t e s o J E v i d e n c e . . . f r o m t h e S e l e c t C o m m i t t e ea p p o i n t e d t o c o n s i d e r t h e P r o v i s i o n b e i n g m a d e / o r t h e b e t t e r R e g u l a t i o n o f P r i v a t e M a d h o u s e s i n E n g l a n d ,L o n d o n , 1 8 1 5 , p . 1 8 9 .1 0 9 G e o . I V c . 4 1 . J o n e s , o p . c i t . , n o t e I a b o v e , p p . 1 0 1 - 1 3 1 .1 1 S . W . N i c o l l , An e n q u i r y i n t o t h e p r e s e n t s t a t e o f v i s i t a t i o n i n a s y l u m s f o r t h e r e c e p t i o n o f t h e i n s a n ea n d i n t o t h e m o d e s b y w h i c h s u c h v i s i t a t i o n m i g h t b e i m p r o v e d , L o n d o n , 1 8 2 8 , p p . 7 9 , 8 4 , 8 8 - 8 9 .1 2 J . G . M i l l i n g e n , A p h o r i s m s o n t h e t r e a t m e n t a n d m a n a g e m e n t o f t h e i n s a n e ; w i t h c o n s i d e r a t i o n s o np u b l i c a n d p r i v a t e l u n a t i c a s y l u m s , p o i n t i n g o u t t h e e r r o r s o f t h e p r e s e n t s y s t e m , L o n d o n , J . C h u r c h i l l ,1 8 4 0 , p p . 1 7 9 - 1 8 0 .1 3 PP ( 1 8 3 0 ) XXX: M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , R e p o r t t o t h e L o r d C h a n c e l l o r , p . 3 .1 4 p p ( 1 8 4 1 ) S e s s . 2 . V I : M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , R e p o r t t o t h e L o r d C h a n c e l l o r( I 8 3 6 - 3 7 ) , p . 4 ." I b i d . , p . 2 .2 2 3


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D . J . M e l l e t ts a t i s f a c t i o n . ' 6 T h a t s a m e y e a r f o u n d t h e B o a r d l a m e n t i n g t h e l a c k o f c o - o p e r a t i o n o fp r o v i n c i a l a s y l u m s a n d m a g i s t r a t e s a s t h e y a t t e m p t e d t o w i d e n t h e i r " a d v i s o r y "c a p a c i t y i n l i n e w i t h t h e i r c o n c e p t i o n o f t h e l e g i s l a t u r e ' s o b j e c t i v e o f s e c u r i n g a" c o m p l e t e a n d g e n e r a l r e g i s t r y i n l u n a c y . " ' 7 B y 1 8 4 0 t h e C o m m i s s i o n e r s w e r e b e c o m -i n g i n c r e a s i n g l y i n v o l v e d w i t h p r o v i n c i a l c o m m u n i c a t i o n s , a n d i n 1 8 4 2 t w o o f t h e i rp a r l i a m e n t a r y m e m b e r s , S o m e r s e t a n d A s h l e y , o b t a i n e d e x t e n d e d i n s p e c t o r i a lp o w e r s . 1 8T h e C o m m i s s i o n e r s ' s u b s e q u e n t r e p o r t ( 1 8 4 4 ) - t h e ' D o o m s d a y B o o k o f t h eI n s a n e " ' 9 - u n d e r l i n e d t h e d e s p e r a t e i n a d e q u a c i e s o f t h e o b t a i n i n g s y s t e m s o f a s y l u mp r o v i s i o n a n d i n s p e c t i o n . P r o v i n c i a l l i c e n s i n g a n d m a g i s t e r i a l v i s i t a t i o n w e r e a l m o s td e a d l e t t e r s . T w e n t y - o n e c o u n t i e s i n E n g l a n d a n d W a l e s h a d n e i t h e r p u b l i c n o r p r i v a t ea s y l u m . P r o f i t e e r i n g w a s r i f e i n t h e p r i v a t e s e c t o r ; s u c h p u b l i c a s y l u m s a s e x i s t e d w e r eo f t e n d e f e c t i v e i n t e r m s o f s i t e , d e s i g n , o r a c c o m m o d a t i o n . T h e C o m m i s s i o n e r s 'a p p e n d e d " S u g g e s t i o n s f o r t h e A m e n d m e n t o f t h e Law r e g a r d i n g L u n a c y "h i g h l i g h t e d d i c h o t o m i e s w h i c h w e r e t o h a u n t t h e n a t i o n a l i n s p e c t o r a t e f o r t h e r e s t o ft h e c e n t u r y : t h e " S u g g e s t i o n s " d i s p l a y e d a n o v e r w h e l m i n g c o n c e r n f o r t h e l i b e r t y o ft h e i n d i v i d u a l , b u t w a s c o m p r o m i s e d b y a w a r e n e s s o f t h e c o n f l i c t i n g n e c e s s i t y f o rs p e e d y c e r t i f i c a t i o n a n d c o n f i n e m e n t t o s e c u r e e a r l y t r e a t m e n t ; a n d w h i l s t t h e u n d e s i r -a b l e d e t e n t i o n o f c u r a b l e p a t i e n t s i n w o r k h o u s e s w a s l a m e n t e d , i t w a s n o t e d h e l p l e s s l yt h a t a s y l u m s w e r e f a i l i n g i n t h e i r c u r a t i v e f u n c t i o n b e c a u s e o f o v e r c r o w d i n g . 2 0T h e r e p o r t ' s i m p a c t f a c i l i t a t e d t h e p r o g r e s s o f A s h l e y ' s l e g i s l a t i v e r e f o r m s , a n d i n1 8 4 5 h e w a s a b l e t o s e c u r e t h e p a s s i n g o f t w o a c t s : t h e L u n a t i c s A c t a n d t h e L u n a t i cA s y l u m s a n d P a u p e r L u n a t i c s A c t . 2 ' T h e f o r m e r e s t a b l i s h e d t h e l o n g - h o p e d - f o rc e n t r a l b o a r d o f c o n t r o l : t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y ; t h e s e c o n d m a d e t h e p r o v i s i o no f c o u n t y a s y l u m s a s t a t u t o r y d u t y . I n a n a l y s i n g t h e o r g a n i z a t i o n a n d f u n c t i o n o f t h eC o m m i s s i o n e r s , f r o m t h e i r i n c e p t i o n t o t h e p a s s i n g o f t h e L u n a c y ( C o n s o l i d a t i o n ) A c to f 1 8 9 0 , I h a v e e m p l o y e d a n a r r a n g e m e n t o f m a t e r i a l s a d a p t e d f r o m J o h n H a r r i s ' ss t y l i z a t i o n o f t h e f a c t o r s c o n t r i b u t i n g t o t h e s u c c e s s o f c e n t r a l g o v e r n m e n t i n s p e c t i o n :( i ) t h e n u m b e r o f i n s p e c t o r s ; ( i i ) t h e s k i l l a n d c o m p e t e n c y o f t h e i n s p e c t o r s ; ( i i i ) t h em o d e o f o r g a n i z a t i o n ; ( i v ) t h e f r e q u e n c y o f i n s p e c t i o n ; ( v ) t h e f r e e d o m o f t h e i n s -p e c t o r a t e t o i n t e r p r e t c e n t r a l a u t h o r i t y ' s d e f i n i t i o n o f i t s t a s k ; ( v i ) t h e a d e q u a c y o fl e g a l m e a n s f o r s e c u r i n g i n f o r m a t i o n f r o m l o c a l g o v e r n m e n t ; ( v i i ) t h e e f f e c t i v e n e s s o fo t h e r m e a n s o f c o n t r o l a n d c e n t r a l s u p e r v i s i o n ; ( v i i i ) t h e n e w n e s s o f t h e i n s p e c t o r i a ls y s t e m ; ( i x ) t h e d i v e r s i t y o f l o c a l g o v e r n m e n t a c t i v i t y i n v o l v e d ; ( x ) t h e i n d e p e n d e n c eo f t h e a u t h o r i t i e s t o b e i n s p e c t e d . 2 2

1 6 I b i d . , p p . 4 - 5 .1 7 I b i d . , p p . 5 - 6 .1 8 5 & 6 V i c . c . 8 7 ; J o n e s , o p . c i t . , n o t e 1 a b o v e , p p . 1 3 2 - 1 3 5 .1 9 D a n i e l H a c k T u k e , C h a p t e r s i n t h e h i s t o r y o f t h e i n s a n e i n t h e B r i t i s h I s l e s , L o n d o n , K e g a n P a u l , 1 8 8 2 ,p . 1 7 8 .2 0 M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , R e p o r t t o t h e L o r d C h a n c e l l o r ( L o n d o n , 1 8 4 4 , i n o c t a v o ) , p p .3 - 4 , 6 - 7 , 1 2 - 1 8 , 3 8 , 4 2 , 5 5 , 8 5 , 9 2 , 9 6 , 1 6 5 , 1 6 7 , 2 0 4 - 2 0 8 .2 1 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 a n d 8 & 9 V i c . c . 1 2 6 . M e l l e t t , o p . c i t . , p p . 1 6 2 - 1 6 6 ; S c u l l , o p . c i t . , n o t e I a b o v e , p p .1 0 7 - 1 1 3 .2 2 H a r r i s , o p . c i t . , n o t e 7 a b o v e , c h a p t e r 1 .2 2 4


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B u r e a u c r a c y a n d m e n t a l i l l n e s s : t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y 1 8 4 5 - 9 0I IT h e L u n a c y C o m m i s s i o n s t a t u t o r i l y c o n s i s t e d o f s i x p r o f e s s i o n a l i n s p e c t o r s : t h r e ep h y s i c i a n s a n d t h r e e l a w y e r s . Up t o f i v e h o n o r a r y C o m m i s s i o n e r s m i g h t b e a p p o i n t e d .T h e s a l a r i e d p r o f e s s i o n a l s r e c e i v e d 1 , 5 0 0 p e r a n n u m p l u s t r a v e l l i n g e x p e n s e s .

I n i t i a l l y t h e r e w a s p r o v i s i o n f o r s u p e r a n n u a t i o n p a y m e n t s , b u t a s n o n e o f t h e o r i g i n a lm e m b e r s h i p w i s h e d t o t a k e a d v a n t a g e o f t h e s c h e m e , A s h l e y p r e v a i l e d o n T r e v e l y a nt o h a v e t h e T r e a s u r y r e f r a i n f r o m m a k i n g s a l a r y d e d u c t i o n s . T h e s a l a r y w a sa t t r a c t i v e l y h i g h t o c o m p e n s a t e t h e d e s i r e d p o t e n t i a l c a n d i d a t e f o r o f f i c e f o r t h e l o s so f p r i v a t e p r a c t i c e , a n d c o m p a r e d f a v o u r a b l y w i t h o t h e r g o v e r n m e n t o f f i c e s . 2 " A t r a d i -t i o n w a s e a r l y e s t a b l i s h e d t h a t C o m m i s s i o n e r s r e t i r i n g f r o m t h e p r o f e s s i o n a l i n s -p e c t o r a t e w h i l s t s t i l l a b l e a n d h e a l t h y s h o u l d b e d r a f t e d o n t o t h e B o a r d a s p a r t o f t h eh o n o r a r y c o m p l e m e n t , w h i c h w a s r a r e l y f i l l e d . 2 4 W e e k l y m e e t i n g s w e r e h e l d o n e i t h e rM o n d a y o r W e d n e s d a y , a n d w e r e n o r m a l l y a t t e n d e d b y t w o o r t h r e e C o m m i s s i o n e r sa n d t h e s e c r e t a r y . O f f i c e r u l e s d e m a n d e d t h e a t t e n d a n c e o f a t l e a s t o n e p h y s i c i a n a n do n e b a r r i s t e r . A t t h e f i r s t m e e t i n g e a c h m o n t h t h e r e p o r t s o f i n s p e c t o r s a n d o f a s y l u mv i s i t i n g c o m m i t t e e s w e r e c o n s i d e r e d . 2 5A f u l l - t i m e s e c r e t a r y w a s e m p l o y e d o n a s a l a r y s c a l e o f 8 0 0 t o 1 , 0 0 0 p e r a n n u m .H e r e a g a i n , a t r a d i t i o n w a s s o o n e s t a b l i s h e d : w h e n a v a c a n c y a r o s e a m o n g s t t h l e l e g a lC o m m i s s i o n e r s , t h e s e c r e t a r y w a s p r o m o t e d , p r o v i d e d l e n g t h o f s e r v i c e w a s s u f f i c i e n t .T h e 1 8 4 5 A c t p r o v i d e d f o r t w o c l e r k s , w i t h a u t h o r i t y t o m a k e a t h i r d a p o i n t m e n t i fn e c e s s a r y . W i t h i n s i x m o n t h s , a d v a n t a g e h a d b e e n t a k e n o f t h i s p r o v i s i o n a n d t h es e c r e t a r y ' s s t a f f c o n s i s t e d o f a s e n i o r c l e r k ( 2 0 0 p e r a n n u m ) a n d t w o c l e r k s ( 8 0 p e ra n n u m ) . 2 6 A m e n d i n g l e g i s l a t i o n i n c r e a s e d t h e o f f i c e ' s w o r k - l o a d , a n d a r e t r o s p e c t i v ec o m m e n t b y t h e C o m m i s s i o n e r s o n t h e 1 8 5 3 A c t s 2 7 w a s t h a t

T h e a d m i s s i o n s i n c o u n t y a s y l u m s a n d h o s p i t a l s d u r i n g t h a t y e a r h a d b e e n n e a r l y 8 0 0 0 , a n i n c r e a s e o f1 2 0 0 o v e r t h e p r e v i o u s y e a r . T h e D i s c h a r g e s a n d D e a t h s h a d i n c r e a s e d i n l i k e p r o p o r t i o n . T h e q u a r t e r l yr e t u r n s f r o m t h e u n i o n s , w h i c h g i v e r i s e t o m u c h c o r r e s p o n d e n c e , h a d i n c r e a s e d t o 1 6 , 0 0 0 a n n u a l l y ,s h o w i n g d u r i n g t h e l a s t f o u r y e a r s a n i n c r e a s e i n e a c h q u a r t e r o f 1 0 0 0 . I n v a r i o u s o t h e r m a t t e r s , t h el a b o u r s o f t h e c l e r k s h a d b e e n i n c r e a s e d b y t h e l e g i s l a t i o n o f 1 8 5 3 , a n d t h e p r e p a r a t i o n o f t h e S t a t i s t i c a lT a b l e s , s u c h a s t h o s e w h i c h a c c o m p a n y o u r r e c e n t a n n u a l r e p o r t s , h a d r e n d e r e d n e c e s s a r y a n a m o u n t o fs k i l l e d l a b o u r n o t c o n t e m p l a t e d i n o u r o r i g i n a l a r r a n g e m e n t s , i n v o l v i n g a v e r y l a r g e a m o u n t o f e x a c tc a r e , l a b o u r a n d c o r r e s p o n d e n c e i n t h e c o l l e c t i o n a n d r e v i s i o n o f s u c h r e t u r n s . . . . 2 8T h e B o a r d n e g o t i a t e d w i t h t h e T r e a s u r y a n d o b t a i n e d t h e a p p o i n t m e n t o f t w o n e wc l e r k s , a t a h i g h e r s a l a r y t o a t t r a c t b e t t e r c a n d i d a t e s . Two f u r t h e r a p p o i n t m e n t s w e r es a n c t i o n e d i n 1 8 6 1 , a n d o f f i c e s a l a r i e s w e r e r a i s e d : t h a t o f t h e c h i e f c l e r k r o s e t o 4 5 0p e r a n n u m . T h e r e w e r e t o b e t w o c l e r k s i n t h e s e c o n d - c l a s s g r a d e a n d f o u r i n t h e t h i r d .D e s p i t e t h e C o m m i s s i o n e r s ' a p p e a l s , n e w a p p o i n t m e n t s w e r e t o b e m a d e a t t h eb o t t o m o f t h e l o w e s t g r a d e . 2 9 H i g h e r q u a l i f i c a t i o n s w e r e d e m a n d e d f o r c l e r k s h i p s , a n d

2 3 P u b l i c R e c o r d O f f i c e ( h e r e i n a f t e r , P R O ) , M H / 5 0 / 1 , p . 5 8 ; 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s s . 3 - 5 ; W . L . B u r n , T h ea g e o f e q u i p o i s e , L o n d o n , A l l e n & U n w i n , 1 9 6 4 , p p . 1 4 1 - 1 4 2 .2 4 PP ( 1 8 5 9 ) S e s s . 1 ( 7 5 ) 1 1 1 : R e p o r t o f t h e S e l e c t C o m m i t t e e o n L u n a t i c s , p . 4 6 .2 5 P R O : M H / 5 0 / 1 , p . 7 .2 6 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s s . 9 , 1 1 , 1 2 ; P R O : M H / 5 0 / 1 , p p . 3 0 - 3 1 .2 7 1 6 & 1 7 V i c . c . 7 0 a n d 16& 1 7 V i c . c . 9 6 .2 8 C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , S i x t e e n t h A n n u a l R e p o r t ( 1 8 6 2 ) , p p . 7 2 - 7 3 .2 ' PRO: M H / 5 0 / 1 , p . 3 2 0 .

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D . J . M e l l e t ta f t e r c o n s u l t a t i o n w i t h t h e S e c r e t a r y o f t h e C i v i l S e r v i c e C o m m i s s i o n , i t w a s d e c i d e dt o i n t r o d u c e a n e x a m i n a t i o n . T h e t e s t s , b e g u n i n 1 8 6 2 , c o m p r i s e d : ( 1 ) e x e r c i s e s t o t e s tw r i t i n g a n d o r t h o g r a p h y ; ( 2 ) c o p y i n g f r o m m a n u s c r i p t s a n d w r i t i n g f r o m d i c t a t i o n ;( 3 ) c o r r e s p o n d e n c e ; ( 4 ) p r e c i s , i n v o l v i n g p r e p a r a t i o n a n d d i g e s t o f t a b u l a r s t a t e m e n t sa n d r e t u r n s w i t h s u m m a r i e s ; ( 5 ) a r i t h m e t i c , i n c l u d i n g v u l g a r a n d d e c i m a l f r a c t i o n s ;( 6 ) c a l c u l a t i o n s o f p e r c e n t a g e s a n d a v e r a g e s ; ( 7 ) L a t i n o r a n y o n e m o d e r n l a n g u a g e . 3 0A g e l i m i t s w e r e e i g h t e e n t o t h i r t y . F r o m 1 8 7 7 , t h e c l e r i c a l s t a f f n u m b e r e d n i n e .O f f i c e s p a c e w a s e x p a n d e d p r o p o r t i o n a t e l y , t h o u g h t h e C o m m i s s i o n e r s s e e m e da l w a y s t o b e a t t h e r e a r o f t h e q u e u e f o r g o v e r n m e n t o f f i c e s . T h e i r i n i t i a l p r e m i s e s i nA b i n g d o n S t r e e t , W e s t m i n s t e r , w e r e q u i c k l y o u t g r o w n , a n d b y t h e e n d o f 1 8 4 5 t h e yw e r e i n s t a l l e d i n S p r i n g G a r d e n s , h a v i n g f a i l e d t o o u s t t h e E c c l e s i a s t i c a l Com-m i s s i o n e r s f r o m w h a t t h e B o a r d s a w a s m o r e d e s i r a b l e o f f i c e s . Tw o f u r t h e r m o v e so c c u r r e d l a t e r : t o W h i t e h a l l P l a c e a n d t h e n c e t o V i c t o r i a S t r e e t , n e i t h e r o f w h i c h w a ss a t i s f a c t o r y i n t e r m s o f s p a c e o r c o n v e n i e n c e , a n d p l a n s t o r e - h o u s e t h e m i n n e wg o v e r n m e n t o f f i c e s f e l l t h r o u g h i n t h e 1 8 7 0 s b e c a u s e o f t h e C o m m i s s i o n e r s ' l o wp r i o r i t y r a t i n g . 3 'T h e i n s p e c t o r a t e ' s d u t i e s s n o w b a l l e d a s d i s c r e t i o n a r y t a s k s w e r e a d d e d t o s t a t u t o r yd u t i e s . W i t h i n t h e M e t r o p o l i s , t h e B o a r d a c t e d a s l i c e n s i n g a u t h o r i t y , i n s p e c t i n ga g e n c y , a n d r e p o r t i n g a g e n c y . T h e t w o l a t t e r f u n c t i o n s a p p l i e d a l s o t o t h e p r o v i n c e s ,w h e r e l i c e n s i n g a n d v i s i t a t i o n w e r e d u t i e s o f t h e m a g i s t r a t e s . T h e B o a r d w a sr e s p o n s i b l e f o r a l l i n s a n e p e r s o n s - s a v e C h a n c e r y l u n a t i c s - a n d w a s c h a r g e d w i t h t h ei n s p e c t i o n o f a l l i n s t i t u t i o n s h o u s i n g t h e i n s a n e a n d o f a l l l o c a t i o n s o f a s i n g l e p a t i e n t( i . e . , t h o s e c e r t i f i e d i n s a n e w h o r e m a i n e d o u t s i d e t h e a s y l u m , h o s p i t a l , o r w o r k -h o u s e ) . 3 2 I n a d d i t i o n , a s s e c r e t a r y C h a r l e s P e r c e v a l i n d i c a t e d ,

T h e r e i s a l l t h e s u p e r i n t e n d e n c e o f t h e b u i l d i n g a n d t h e a l t e r a t i o n a n d c o n s t r u c t i o n o f t h e l u n a t i ca s y l u m s t h r o u g h o u t t h e c o u n t r y ; t h e r e a r e c o n s t a n t a l t e r a t i o n s a n d e n l a r g e m e n t s g o i n g o n a n d t h e r e a r en e w a s y l u m s c o n s t a n t l y o p e n i n g . A l l t h e p l a n s . . . h a v e t o b e a p p r o v e d b y t h e S e c r e t a r y o f S t a t e . . . a n dt h a t i s d o n e a l w a y s o n t h e r e p o r t o f t h e C o m m i s s i o n e r s . . . . T h e n i n t h e same w a y , a l l t h e r u l e s f o rc o u n t y a s y l u m s s u b m i t t e d f o r t h e a p p r o v a l o f t h e Home S e c r e t a r y a r e r e f e r r e d t o h i m b y t h e Com-m i s s i o n e r s . . . a n d t h e y h a v e t o b e e x a m i n e d v e r y c a r e f u l l y . 3 3T h e B o a r d w a s c o n s c i o u s o f i t s n u m e r i c a l w e a k n e s s w h e n c o n f r o n t e d w i t h s u c h av o l u m e o f b u s i n e s s , b u t e m p h a s i z e d i t s c o n s t a n t v i g i l a n c e :

N o t w i t h s t a n d i n g t h e g r e a t a d d i t i o n s t o t h e c l a s s o f p e r s o n s p l a c e d more o r l e s s d i r e c t l y u n d e r o u rc h a r g e , w e h a v e n o t l i m i t e d o u r v i s i t a t i o n s t o a s y l u m s a c c o r d i n g t o t h e n u m b e r s a p p o i n t e d b y s t a t u t e .F r o m t i m e t o t i m e , w e h a v e m a d e e x t r a a n d s p e c i a l v i s i t s t o A s y l u m s , R e g i s t e r e d H o s p i t a l s a n dL i c e n s e d H o u s e s ; a l s o t o s i n g l e p a t i e n t s b o t h p a u p e r a n d p r i v a t e ; a s w e l l a s t o d w e l l i n g h o u s e s r e p o r t e dt o h a v e o n e o r m o r e c e r t i f i e d i n s a n e i n m a t e s . . . a n d w e a r e c o n s t a n t l y i n t h e h a b i t o f r e s p o n d i n g t oa p p l i c a t i o n s m a d e t o u s o n t h e p a r t o f i n d i v i d u a l p a t i e n t s o r t h e i r r e l a t i v e s . . . . 3 4

T h e C o m m i s s i o n e r s w e r e u n w i l l i n g t o s e e a n i n c r e a s e i n t h e i r n u m b e r s . S h a f t e s b u r yt o l d G r e y t h a t t h e s m a l l n e s s o f t h e B o a r d w a s o n e o f i t s s t r o n g e s t p o i n t s : " w e c o u l d0 I b i d . , p . 3 7 0 .3 ' I b i d . , p p . 9 9 f f ; PP ( 1 8 7 7 ) X I I I ( 1 ) : R e p o r t f r o m t h e S e l e c t C o m m i t t e e o n t h e L u n a c y L a w s , q q . 5 5 8 ,5 7 3 - 5 7 5 .3 2 J o n e s , o p . c i t . , n o t e I a b o v e , p p . 1 4 6 , 1 5 6 .3 3 R e p o r t f r o m t h e S e l e c t C o m m i t t e e o n t h e L u n a c y L a w s , q . 5 5 5 ; 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s s . 1 4 - 1 7 , 6 1 - 6 5 , 7 7 .3 4 C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , S i x t e e n t h A n n u a l R e p o r t , p . 7 4 .

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B u r e a u c r a c y a n d m e n t a l i l l n e s s : t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y 1 8 4 5 - 9 0n o t c a r r y o u t t h e b u s i n e s s o f t h e B o a r d w h e n t h e n u m b e r s h a d g r e a t l y i n c r e a s e d . A tp r e s e n t w e w o r k w i t h t h e u t m o s t h a r m o n y . " T h i s h a r m o n y h a d g r o w n f r o m t h ep r e s e n c e o n t h e B o a r d o f a n u c l e u s o f t h e o r i g i n a l a p p o i n t e e s n a m e d i n t h e 1 8 4 5 A c t .T h e s e h a d , a s S h a f t e s b u r y n o t e d w i t h s a t i s f a c t i o n , c o n t i n u e d a " t r a d i t i o n a l p o l i c y "w h i c h l a t e r a p p o i n t e e s w e r e e n c o u r a g e d t o i d e n t i f y w i t h . 3 5B e t w e e n 1 8 4 5 a n d 1 9 0 0 , t w e n t y - e i g h t men w e r e a p p o i n t e d t o t h e p r o f e s s i o n a l mem-b e r s h i p o f t h e L u n a c y C o m m i s s i o n . I n o r d e r o f a p p o i n t m e n t , t h e s e w e r e :L e g a l C o m m i s s i o n e r s :1 6 J o h n H a n c o c k H a l l ( 1 8 4 5 ) ; W i l l i a m G e o r g e C a m p b e l l( 1 8 4 5 - 7 8 ) ; B r y a n W a l l e r P r o c t o r ( 1 8 4 5 - 6 1 ) ; J a m e s W i l l i a m M y l n e ( 1 8 4 5 - 5 5 ) ; R o b e r tW i l f r e d S k e f f i n g t o n L u t w i d g e ( 1 8 5 5 - 7 3 ) ; J o h n F o r s t e r ( 1 8 6 1 - 7 2 ) ; C h a r l e s P a l m e rP h i l i p s ( 1 8 7 2 - 9 5 ) ; H o n . G r e v i l l e T h e o p h i l u s H o w a r d ( 1 8 7 3 - 7 7 ) ; S i r C h a r l e s S a m u e lB a g o t ( 1 8 7 7 - 1 9 0 3 ) ; W i l l i a m F r e r e ( 1 8 7 8 - 1 9 0 0 ) ; G e o r g e H a r o l d U r m s o n( 1 8 9 5 - 1 9 0 7 ) ; F r a n k H a r d i n g e G i f f a r d ( 1 9 0 0 - 1 9 0 8 ) .M e d i c a l C o m m i s s i o n e r s : J o h n R o b e r t Hume ( 1 8 4 5 - 5 7 ) ; H e n r y H e r b e r t S o u t h e y( 1 8 4 5 ) ; T h o m a s T u r n e r ( 1 8 4 5 - 5 6 ) ; J a m e s C o w l e s P r i c h a r d ( 1 8 4 5 - 4 8 ) ; S a m u e lG a s k e l l ( 1 8 4 8 - 6 6 ) ; J a m e s W i l k e s ( 1 8 5 6 - 7 8 ) ; R o b e r t N a i r n e ( 1 8 5 7 - 8 3 ) ; J o h n D a v i e sC l e a t o n ( 1 8 6 6 - 9 3 ) ; W i l l i a m R h y s W i l l i a m s ( 1 8 7 8 - 8 9 ) ; R e g i n a l d S o u t h e y ( 1 8 8 3 - 8 9 ) ;S i r T . C l i f f o r d A l l b u t t ( 1 8 8 9 - 9 2 ) ; S i r F r e d e r i c k N e e d h a m ( 1 8 9 2 - 1 9 2 4 ) ; T h o m a sL a w e s R o g e r s ( 1 8 9 3 ) ; J o h n M i c h a e l A u g u s t u s W a l l i s ( 1 8 9 4 - 9 7 ) ; S i r E d w a r d M a r r i o t tC o o k e ( 1 8 9 8 - . 1 9 2 1 ) ; S i d n e y C o u p l a n d ( 1 8 9 8 - 1 9 2 1 ) .

I t h a s n o t b e e n p o s s i b l e t o l o c a t e t h e p r e c i s e p a t h o f r e c r u i t m e n t i n m o r e t h a n a f e wc a s e s , i n e a c h o f w h i c h p a t r o n a g e w a s t h e k e y f a c t o r . O f t h e s i x s t a t u t e - n a m e da p p o i n t e e s , a l l h a d b e e n M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r s , a s h a d t h e n a m e d s e c r e t a r y .O f t h e n i n e s u b s e q u e n t a p p o i n t m e n t s t o t h e l e g a l i n s p e c t o r a t e , f i v e h a d b e e n s e c r e t a r yt o t h e B o a r d : L u t w i d g e ( 1 8 4 5 - 5 5 ) ; F o r s t e r ( 1 8 5 5 - 6 1 ) ; P h i l i p s ( 1 8 6 5 - 7 2 ) ; U r m s o n( 1 8 8 9 - 9 5 ) ; G i f f a r d ( 1 8 9 5 - 1 9 0 0 ) . O f s e v e n s e c r e t a r i e s , o n l y W i l l i a m S p r i n g R i c e( 1 8 6 1 - 6 5 ) a n d C h a r l e s S p e n c e r P e r c e v a l ( 1 8 7 2 - 8 9 ) w e r e n o t m a d e p r o f e s s i o n a l Com-m i s s i o n e r s . P h i l i p s h a d e a r l i e r b e e n c h i e f s e c r e t a r y t o L o r d C h a n c e l l o r C h e l m s f o r d ,a n d p r i o r t o h i s a p p o i n t m e n t h a d p u b l i s h e d T h e l a w c o n c e r n i n g i d i o t s . G i f f a r d , t o o ,h a d b e e n s e c r e t a r y t o a L o r d C h a n c e l l o r ( 1 8 8 6 - 9 2 ) , a n d t h e i n f e r e n c e o f d i r e c tp a t r o n a g e i s i n e s c a p a b l e . B a g o t h a d h a d a d i s t i n g u i s h e d e a r l y c a r e e r a s s e c r e t a r y t oL o r d J u s t i c e S e l w y n a n d L o r d J u s t i c e H a t h e r l e y . F o r s t e r w a s a c l o s e f r i e n d o fP r o c t o r , t h r o u g h w h o s e i n f l u e n c e w i t h S h a f t s b u r y h e o b t a i n e d h i s s e c r e t a r y s h i p . "H o w a r d w a s t h e s e c o n d s o n o f t h e E a r l o f S u f f o l k a n d B e r k s h i r e . A p a r t f r o m t h ep r o m o t e d s e c r e t a r i e s , n o n e o f t h e l e g a l C o m m i s s i o n e r s a p p e a r s t o h a v e h a d a n ye x p e r i e n c e o f t h e l u n a c y l a w s p r i o r t o h i s a p p o i n t m e n t . M y l n e h a d b e e n a p r o m i n e n tb a r r i s t e r , a n d F r e r e r e v i s i n g b a r r i s t e r f o r W i l t s h i r e . D e s p i t e h i s p r o f e s s i o n a l s t a n d i n g ,t h e l a t t e r , a c c o r d i n g t o t h e a l i e n i s t L . S . F . W i n s l o w , a r e l a t i v e b y m a r r i a g e , w a s " t h el a s t p e r s o n whom I t h o u g h t w o u l d b e s e l e c t e d f o r s u c h a r e s p o n s i b l e p o s t . . . . A s s o o na s h e r e c e i v e d t h e a p p o i n t m e n t , h e w r o t e m e a l e t t e r a s f o l l o w s : ' D e a r W i n s l o w , - I

3 5 R e p o r t f r o m t h e S e l e c t C o m m i t t e e o n L u n a t i c s ( 1 8 5 9 ) , p . 8 3 5 .3 6 D a t e s i n p a r e n t h e s e s i n d i c a t e t e n u r e a s f u l l - t i m e p r o f e s s i o n a l C o m m i s s i o n e r . S o u r c e s f o r a l l s t a t e m e n t sm a d e i n t h i s s e c t i o n a r e t h o s e i n d i c a t e d i n t h e B i o g r a p h i c a l A p p e n d i x .3 R i c h a r d R e n t o n , J o h n F o r s t e r a n d h i s f r i e n d s h i p s , L o n d o n , C h a p m a n & H a l l , 1 9 1 2 , p . 1 8 6 .2 2 7


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D . J . M e l l e t th a v e j u s t b e e n a p p o i n t e d a C o m m i s s i o n e r i n L u n a c y . I k n o w n o t h i n g a b o u t t h es u b j e c t . S e n d m e y o u r b o o k . ' " 3 8O f t h e s i x t e e n m e d i c a l C o m m i s s i o n e r s , s e v e n h a d b e e n c o u n t y a s y l u ms u p e r i n t e n d e n t s , a n d o n e h a d b e e n p h y s i c i a n t o B e t h l e m . H u m e ' s a p p o i n t m e n t m i g h tw e l l h a v e b e e n d u e t o h i s p o s i t i o n a s W e l l i n g t o n ' s p r i v a t e p h y s i c i a n . S o u t h e y h a df a m i l y c o n n e x i o n s w i t h o n e o f t h e s t a t u t e - n a m e d m e m b e r s . T h e e m i n e n c e o f P r i c h a r da n d A l l b u t t i n t h e m e d i c a l p r o f e s s i o n w a s s u f f i c i e n t j u s t i f i c a t i o n f o r a p p o i n t m e n t , a n dt h e f o r m e r w a s a n i n f l u e n t i a l t h e o r e t i c i a n i n t h e f i e l d o f m e n t a l d i s o r d e r . T u r n e r w a s an o t e d s u r g e o n a n d m e d i c a l w r i t e r , w i t h g r e a t e x p e r i e n c e i n t h e o r g a n i z a t i o n o fm e d i c a l i n s t i t u t i o n s . N a i r n e a n d C o u p l a n d h a d b e e n p h y s i c i a n s t o m e t r o p o l i t a nh o s p i t a l s . 3 9 T h e a p p o i n t m e n t o f t h e f o r m e r i n 1 8 5 7 h a d a n g e r e d t h e p s y c h i a t r i cE s t a b l i s h m e n t . J o h n B u c k n i l l , t h e n e d i t o r o f t h e J o u r n a l o f M e n t a l S c i e n c e ( t h e o r g a no f t h e A s s o c i a t i o n o f M e d i c a l O f f i c e r s i n A s y l u m s a n d H o s p i t a l s f o r t h e I n s a n e( A M O A H I ) ) , d e s c r i b e d t h e c h o i c e a s

. .. a h e a v y b l o w , a n d a g r e a t d i s c o u r a g e m e n t t o a l l m e d i c a l m e n p r a c t i s i n g i n L u n a c y , a n d e s p e c i a l l y t ot h e c l a s s o f a s y l u m s u p e r i n t e n d e n t s . . . p l a c e d u n d e r t h e a u t h o r i t y o f s t r a n g e m e d i c a l m e n , w h o h a v e n oc l a i m s f o r s u c h p r e f e r m e n t a n d w h o , p r a c t i c a l l y , i g n o r a n t o f t h e r e s p o n s i b i l i t i e s e n t a i l e d i n t h e m a n a g e -m e n t o f a s y l u m s a n d t h e t r e a t m e n t o f t h e i n s a n e , m u s t c o m e f o r w h a t i n s t r u c t i o n m i g h t s u f f i c e t h e m f o ra n a p p a r e n t l y d e c e n t d i s c h a r g e o f t h e i r d u t i e s t o t h e v e r y m e n w h o s e r i g h t f u l p o s i t i o n t h e y h a v eu s u r p e d . . . . I t i s f a i r t o s a y , t h a t i n D r N a i r n e ' s a p p o i n t m e n t , n o f a l s e p r e t e n c e w a s m a d e t o k n o w l e d g ew h i c h h e d i d n o t p o s s e s s . W e a r e i n f o r m e d t h a t h e t a k e s g r e a t c r e d i t i n h i m s e l f f o r b r i n g i n g t o t h e C o m -m i s s i o n a f r e e d o m o f p r e j u d i c e d e r i v e d f r o m h i s p r i m i t i v e i g n o r a n c e i n a l l t h a t r e l a t e s t o a s y l u m s a n d t h ei n s a n e . 4 0L a t e r t r e a t m e n t o f N a i r n e w a s m o r e g e n e r o u s , a n d h e w a s m a d e a n h o n o r a r y m e m b e ro f t h e AMOAHI i n 1 8 6 1 - a l t h o u g h h i s o b i t u a r y n o t i c e r e m i n d e d r e a d e r s o f h i s i n i t i a ld a m n i n g i n e x p e r i e n c e . 4 'T h e i r e o f t h e a s y l u m d o c t o r s a r o s e p a r t l y f r o m i n j u r e d p r o f e s s i o n a l p r i d e , p a r t l y f r o md i s a p p o i n t e d e x p e c t a t i o n , s i n c e i n 1 8 4 8 o n e o f t h e i r o w n n u m b e r , S a m u e l G a s k e l l , h a db e e n a p p o i n t e d t o t h e C o m m i s s i o n . ' 2 A f t e r a d i f f i c u l t s t a r t t o h i s c a r e e r , G a s k e l l w a st o s t a r t w h a t m i g h t b e t e r m e d t h e " L a n c a s t r i a n s u c c e s s i o n " o n t h e C o m m i s s i o n . A sm e d i c a l o f f i c e r t o L a n c a s t e r Moor A s y l u m , h e a b o l i s h e d m e c h a n i c a l r e s t r a i n t a n d s oc o n d u c t e d t h e i n s t i t u t i o n a s t o i m p r e s s S h a f t e s b u r y , u p o n w h o s e r e c o m m e n d a t i o n t h eL o r d C h a n c e l l o r a p p o i n t e d G a s k e l l t o s u c c e e d P r i c h a r d . G a s k e l l i n t u r n w a ss u c c e e d e d b y C l e a t o n , f r o m t h e L a n c a s h i r e A s y l u m a t R a i n h i l l . C l e a t o n ' s t e m p o r a r ys u c c e s s o r , R o g e r s , h a d b e e n s u p e r i n t e n d e n t a t t h e s a m e a s y l u m . J o h n W a l l i s , w h o s ec a r e e r i n m e d i c a l a d m i n i s t r a t i o n h a d c o n c l u d e d w i t h t h e s u p e r i n t e n d e n c y o f t h eL a n c a s h i r e A s y l u m a t W h i t t i n g h a m , r e p l a c e d R o g e r s . T h u s , o f s e v e n a p p o i n t e e s w i t h

3 ' L . S . F . W i n s l o w , R e c o l l e c t i o n s o f f o r t y y e a r s , L o n d o n , J . O u s e l e y , 1 9 1 0 , p . 4 0 . T h e b o o k r e f e r r e d t ow a s W i n s l o w ' s M a n u a l o f l u n a c y , L o n d o n , 1 8 7 4 , d e d i c a t e d t o t h e C o m m i s s i o n e r s . I t r e c e i v e d a p o o rr e v i e w : J . m e n t . S c i . , 1 8 7 4 , 2 0 : 1 2 6 .3 9 W i l k e s t o l d t h e 1 8 7 7 S e l e c t C o m m i t t e e t h a t " t h e g e n e r a l p r i n c i p l e . . . h a s b e e n t o a p p o i n t t w o o f t h em e d i c a l C o m m i s s i o n e r s w h o h a v e h a d p r a c t i c a l e x p e r i e n c e i n a s y l u m s , a n d o n e w h o h a s b e e n i n p r a c t i c e a sa p h y s i c i a n , i n L o n d o n p r o b a b l y . " ( q . 7 0 5 ) .4 0 J . m e n t . S c i . , 1 8 5 7 , 4 : 1 2 7 - 1 2 8 .4 1 I b i d . , 1 8 6 1 , 8 : 3 2 9 ; i b i d . , 1 8 8 6 , 3 2 .4 2 S c u l l , o p . c i t . , n o t e a b o v e , p p . 1 6 4 - 1 8 5 , f o r t h e p r o f e s s i o n a l i z a t i o n o f m e n t a l s c i e n c e ; J . p s y c h o l . M e d .m e n t . P a t h . , 1 8 5 0 , 3 : 1 3 9 ; P a r r y - J o n e s , o p . c i t . , n o t e I a b o v e , p . 9 0 .

2 2 8


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B u r e a u c r a c y a n d m e n t a l i l l n e s s : t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y 1 8 4 5 - 9 0p u b l i c a s y l u m e x p e r i e n c e , f o u r c a m e f r o m t h e v a s t b a r r a c k s i n s t i t u t i o n s o fL a n c a s h i r e . N e e d h a m ' s e x p e r i e n c e h a d b e e n g a i n e d i n t h e m e d i u m - s i z e d r e g i s t e r e dh o s p i t a l a t Y o r k a n d a t B a r n w o o d A s y l u m , G l o u c e s t e r . C o o k e h a d h a d e x p e r i e n c e o ft h e r e l a t i v e l y s m a l l c o u n t y e s t a b l i s h m e n t s c a t e r i n g t o W o r c e s t e r a n d W i l t s h i r e .W i l l i a m s c a m e f r o m a r a d i c a l l y d i f f e r e n t e n v i r o n m e n t , B e t h l e m , w h i c h a d m i t t e d o n l yc a s e s d e e m e d c u r a b l e .R o g e r s a n d N e e d h a m h a d h a d v e r y l o n g t e n u r e s b e f o r e a p p o i n t m e n t : t h i r t y y e a r sa t R a i n h i l l a n d t h i r t y - f o u r y e a r s a t Y o r k a n d B a r n w o o d r e s p e c t i v e l y . G a s k e l l h a db e e n n i n e y e a r s a t L a n c a s t e r , p r e c e d e d b y s i x a t M a n c h e s t e r I n f i r m a r y a n d L u n a t i cH o s p i t a l . W a l l i s h a d s p e n t f i f t e e n y e a r s a t W h i t t i n g h a m . B o t h C o o k e a n d C l e a t o n h a dh a d v a r i e d e x p e r i e n c e , a n d o n l y W i l l i a m s s e e m s t o h a v e b e e n a r a p i d r i s e r , o w i n gf i r s t l y t o t h e p a t r o n a g e o f S i r W i l l i a m H o o d a t B e t h l e m , a n d s e c o n d l y t o t h a t o fS h a f t e s b u r y w h o s e c u r e d h i s a p p o i n t m e n t t o t h e L u n a c y C o m m i s s i o n . 4 2O f t h e t w e n t y - e i g h t a p p o i n t m e n t s , d i r e c t p a t r o n a g e b y m e m b e r s o f t h e C o m m i s s i o ni s e v i d e n t i n t h r e e c a s e s ; p a t r o n a g e b y h i g h o f f i c i a l s m ay b e i n f e r r e d i n s i x . T h e" 4 s e c r e t a r i a l " a n d " L a n c a s t r i a n " s u c c e s s i o n s p r o d u c e d s e v e n C o m m i s s i o n e r s . T h ep r o p o r t i o n o f a p p o i n t m e n t s , m a d e o n p r o v e n m e d i c a l e x p e r i e n c e o f i n s a n i t y - n i n e o u to f s i x t e e n - i n d i c a t e s a r e a s o n a b l e d e g r e e o f " o b j e c t i v e " s e l e c t i o n . T h e " s e c r e t a r i a ls u c c e s s i o n " p r o v i d e d o n t h e l e g a l s i d e l e a v e n o f e x p e r i e n c e w h i c h c o u l d c o u n t e r -b a l a n c e a n y i n i t i a l l y i g n o r a n t p l a c e m e n t s .T h e i n s p e c t o r a t e ' s e f f i c i e n c y , a n d i t s e v e n t u a l l y d o g m a t i c t r a d i t i o n a l i s m , w e r er e i n f o r c e d b y a n e x t r e m e l y h i g h i n c i d e n c e o f v e r y l o n g s e r v i c e . E i g h t C o m m i s s i o n e r sh e l d o f f i c e f o r o v e r t w e n t y y e a r s ; e i g h t e e n f o r o v e r t e n : C a m p b e l l ( t h i r t y - t h r e e y e a r s ) ;N e e d h a m ( t h i r t y - t w o y e a r s , i n c l u d i n g a p e r i o d a s m e m b e r o f t h e B o a r d o f C o n t r o l ) ;C l e a t o n ( t w e n t y - e i g h t y e a r s ) ; N a i r n e a n d B a g o t ( t w e n t y - s i x y e a r s ) ; P h i l i p s ( t w e n t y -t h r e e y e a r s , i n a d d i t i o n t o s e v e n y e a r s a s s e c r e t a r y ) ; G a s k e l l a n d L u t w i d g e ( e i g h t e e ny e a r s , i n a d d i t i o n , i n t h e c a s e o f t h e l a t t e r , t o t h i r t e e n y e a r s a s M e t r o p o l i t a n Com-m i s s i o n e r a n d s e c r e t a r y ) ; P r o c t o r ( s i x t e e n y e a r s , i n a d d i t i o n t o t h i r t e e n y e a r s a sM e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r ) ; W i l k e s a n d F r e r e ( t w e n t y - t w o y e a r s ) ; R e g i n a l d S o u t h e y( f i f t e e n - y e a r s ) ; Hume a n d U r m s o n ( t w e l v e y e a r s , i n a d d i t i o n t o n i n e y e a r s a sM e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r a n d s i x y e a r s a s s e c r e t a r y r e s p e c t i v e l y ) ; T u r n e r ,W i l l i a m s , a n d F o r s t e r ( e l e v e n y e a r s , p l u s s i x a s s e c r e t a r y i n F o r s t e r ' s c a s e ) ; M y l n e( t e n y e a r s , i n a d d i t i o n t o t h i r t e e n a s a M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r ) . G i f f a r d w a ss e c r e t a r y f o r f i v e y e a r s a n d a C o m m i s s i o n e r f o r e i g h t . P e r c e v a l w a s s e c r e t a r y f o rs e v e n t e e n y e a r s w i t h o u t b e c o m i n g a n i n s p e c t o r . S i x o f t h e p r o f e s s i o n a l s b e c a m eH o n o r a r y C o m m i s s i o n e r s o n r e t i r e m e n t : C a m p b e l l ( t h r e e y e a r s ) ; C o o k e ( n i n e y e a r s ) ;N a i r n e ( t h r e e y e a r s ) ; P r o c t o r ( t h i r t e e n y e a r s ) ; W i l k e s ( s i x t e e n y e a r s ) ; C l e a t o n ( s e v e ny e a r s ) . R e g i n a l d S o u t h e y a n d G a s k e l l r e t i r e d t h r o u g h i l l h e a l t h f o l l o w i n g r o a da c c i d e n t s . W i l l i a m s a n d H o w a r d w e r e f o r c e d o u t b y m e n t a l c o l l a p s e . T e n Com-m i s s i o n e r s w e r e a c t i v e p r o f e s s i o n a l s u n t i l t h e i r d e a t h s : F r e r e , G i f f a r d , H u m e ,L u t w i d g e , M y l n e , N e e d h a m , P r i c h a r d , P h i l i p s , U r m s o n , a n d W a l l i s . L u t w i d g e w a sa c t u a l l y k i l l e d o n d u t y : o n a v i s i t t o F i s h e r t o n H o u s e A s y l u m , S a l i s b u r y , h e w a sa t t a c k e d b y a n i n m a t e w h o d r o v e a n a i l t h r o u g h h i s s k u l l .

2 2 9


10/30

D . J . M e l l e t tI I IT h e C o m m i s s i o n e r s ' m o d e o f o r g a n i z a t i o n a n d t h e i r i n s p e c t i o n p r o c e d u r e s w e r ee v o l v e d d u r i n g t h e i r f i r s t y e a r o f o p e r a t i o n , a n d d i d n o t c h a n g e s u b s t a n t i a l l yt h e r e a f t e r . T h e f i r s t B o a r d w a s c o n v e n e d o n 6 A u g u s t 1 8 4 5 , a t 1 2 A b i n g d o n S t r e e t ,

w i t h s i x o f t h e s t a t u t e - n a m e d C o m m i s s i o n e r s p r e s e n t , i n c l u d i n g t w o h o n o r a r yC o m m i s s i o n e r s . 4 3 On a m o t i o n f r o m R o b e r t G o r d o n , A s h l e y w a s e l e c t e d p e r m a n e n tc h a i r m a n , a f t e r b o t h h a d b e e n s w o r n i n . G o r d o n a g a i n t o o k t h e l e a d i n o r g a n i z i n g t h er o u t i n e o f t h e o f f i c e , a n d t h e b a r r i s t e r m e m b e r s w e r e c o n s t i t u t e d a c o m m i t t e e t o d r a wu p a s c h e m e o f r e g u l a t i o n s f o r t h e c o n d u c t o f t h e o f f i c e a n d t h e t r a n s a c t i o n o fb u s i n e s s . O f f i c e h o u r s w e r e f i x e d f r o m 1 0 a . m . t o 5 p . m . o n w e e k d a y s . " A t t h e n e x tw e e k l y m e e t i n g , t h e s e c r e t a r y w a s i n s t r u c t e d t o k e e p a b o o k f o r e n t e r i n g c a s e s t o b es p e c i a l l y a t t e n d e d t o b y t h e C o m m i s s i o n e r s o n c i r c u i t , a n d t o p r e p a r e a f o r m o fa n s w e r t o q u e s t i o n s o n p o i n t s o f l a w a n d t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e l u n a c y a c t s . Af o r t n i g h t l a t e r , t h e B o a r d l o s t i t s f i r s t m e m b e r . 4 3

P r o v i n c i a l v i s i t a t i o n s c o m m e n c e d o n 2 0 A u g u s t , a l t h o u g h t h e c i r c u i t s w e r e n o t f o r -m a l l y m a p p e d - o u t u n t i l t h e f o l l o w i n g F e b r u a r y . 4 6 I t w a s i m m e d i a t e l y d i s c o v e r e d t h a t" q u e s t i o n s o f a n i m p o r t a n t n a t u r e , r e q u i r i n g t h e a s s i s t a n c e o f t h e M e d i c a l a n d L e g a lC o m m i s s i o n e r s , w e r e o c c u r r i n g f r e q u e n t l y a t t h e o f f i c e i n L o n d o n ; a n d i t w a s f o u n dn e c e s s a r y t h a t m e e t i n g s . . . h e l d o n c e a w e e k . . . " s h o u l d h a v e i n a t t e n d a n c e o n ep h y s i c i a n a n d o n e b a r r i s t e r . T h e m o n t h l y m e e t i n g s , " d e l i b e r a t i n g t h e m o r e i m p o r t a n ta n d d i f f i c u l t q u e s t i o n s . . . s h o u l d b e a t t e n d e d b y a l l t h e m e d i c a l a n d l e g a l Com-m i s s i o n e r s , " u n l e s s t h e i r p r e s e n c e w e r e r e q u i r e d e l s e w h e r e . P r o c t o r a n d P r i c h a r d w e r ei n s t r u c t e d t o c o l l e c t a n d a r r a n g e m a t e r i a l s f o r a g e n e r a l r e p o r t t o b e p r e s e n t e d t h ef o l l o w i n g y e a r , b a s e d o n t h e p a r t i c u l a r s o f t h e 9 4 9 i n s t i t u t i o n s s u b j e c t t o i n s p e c t i o n b yt h e B o a r d . 4 7 T h e f i r s t p u b l i c a c t i o n o f t h e C o m m i s s i o n e r s w a s t o p l a c e a b i - w e e k l yn o t i c e i n a p p r o p r i a t e j o u r n a l s , d e m a n d i n g n o t i f i c a t i o n o f a l l s i n g l e l u n a t i c s . 4 8 T h e i ra c t i v i t i e s f o r t h e f i r s t t w e l v e m o n t h s , t h e m o d e l f o r t h e i r s u b s e q u e n t o p e r a t i o n , may b es u m m a r i z e d a s f o l l o w s :

A s e v e n - p o i n t q u e s t i o n n a i r e w a s d r a w n u p a n d d i s t r i b u t e d t o a s c e r t a i n t h e f i t n e s sa n d c o m p e t e n c e o f a p p l i c a n t s f o r l i c e n c e s , a n d u n b e l i e v a b l y , r e v o c a t i o n o f a l i c e n c ew a s f e l t n e c e s s a r y i n o n l y o n e c a s e . 4 9 I n c o n f o r m i t y w i t h s . 4 3 o f t h e 1 8 4 5 A c t , a4 3 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s . 3 . T h e n a m e d C o m m i s s i o n e r s - f o r m e r M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y -w e r e : L o r d A s h l e y , L o r d S e y m o u r , R o b e r t V e r n o n S m i t h , R o b e r t G o r d o n , F r a n c i s B a r l o w ( H o n o r a r yC o m m i s s i o n e r s ) ; t h e p r o f e s s i o n a l s w e r e T u r n e r , S o u t h e y , H u m e , P r o c t o r , M y l n e , a n d H a l l ." F o r t h e f o r m o f t h e o a t h : 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s . 6 ; P R O : MH/50/ 1 , p p . 1 - 7 .4 1 S o u t h e y r e s i g n e d o n 2 7 A u g u s t a n d w a s r e p l a c e d b y P r i c h a r d .4 6 P R O : M H / 5 0 / 1 , p . 1 9 3 . T h e r e w e r e f o u r c i r c u i t s : ( a ) N o r t h e r n , b a s e d o n L i v e r p o o l / M a n c h e s t e r a n dN e w c a s t l e / Y o r k ; ( b ) W e s t e r n , b a s e d o n B a t h / B r i s t o l a n d S a l i s b u r y ; ( c ) M i d l a n d , b a s e d o n B i r m i n g h a ma n d N o r w i c h ; ( d ) H o m e : S u r r e y , K e n t / S u s s e x ; H a n t s / B e r k s / O x o n ; B u c k s / B e d s / H e r t s / E s s e x .4 7 T h e s e c o m p r i s e d a l l a s y l u m s , r e g i s t e r e d h o s p i t a l s , w o r k h o u s e s , g a o l s , p l u s B e t h l e m a n d t h e n a v a l a n dm i l i t a r y h o s p i t a l s : C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , F i r s t R e p o r t ( 1 8 4 6 / 4 7 ) , p . 6 .4 " PRO: MH/50/ 1 , p . 8 . T h e a d v e r t i s e m e n t a p p e a r e d i n t h e L a n c e t , B r i t i s h M e d i c a l J o u r n a l , T h e T i m e s ,S t a n d a r d , L o n d o n G a z e t t e , a n d M o r n i n g C h r o n i c l e .4 9 Q u e s t i o n s c o v e r e d t h e a g e , s e x , a n d r e s i d e n c e o f t h e a p p l i c a n t ; m e d i c a l q u a l i f i c a t i o n s , e d u c a t i o n ,e x p e r i e n c e w i t h t h e i n s a n e ; m o r a l c h a r a c t e r a n d f i n a n c i a l p o s i t i o n ; t e s t i m o n i a l s a s t o f i t n e s s a n d s k i l l ;p a r t i c u l a r s a s t o c l a s s o f p a t i e n t t o b e a d m i t t e d ; a n d f e e s t o b e c h a r g e d : F i r s t R e p o r t , p . 3 1 9 . T h e l i c e n c e

r e v o k e d w a s a t G a t e H e l m e s l e y R e t r e a t , n e a r Y o r k . 2 3 0


11/30

B u r e a u c r a c y a n d m e n t a l i l l n e s s : t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y 1 8 4 5 - 9 0c i r c u l a r w a s s e n t t o t h e m e d i c a l s u p e r i n t e n d e n t s o f a l l h o s p i t a l s k n o w n t o r e c e i v el u n a t i c s , r e q u i r i n g t h a t t h e y r e g i s t e r w i t h t h e B o a r d . A l l r e s p o n d e d , s a v e t h e m i l i t a r ya n d n a v a l h o s p i t a l s , 5 0 a n d G u y ' s w h e r e i t w a s i n d i c a t e d t h a t " t h e p a t i e n t s w e r ea l t o g e t h e r i n c u r a b l e a n d t h e r e f o r e n o t u n d e r m e d i c a l t r e a t m e n t , " a n d s o t h e r e w a s n op a r t i c u l a r m e d i c a l o f f i c e r w h o m i g h t a p p l y f o r r e g i s t r a t i o n . D e s p i t e c o n s t a n t a p p e a l sf r o m t h e B o a r d ' s s o l i c i t o r s t o t h e T r e a s u r e r o f t h e H o s p i t a l , t h e r e w a s n o s a t i s f a c t i o n :t h e s t o c k r e p l y w a s t h a t t h e r e w a s n o r e g u l a t i o n o f t h e e s t a b l i s h m e n t r e l a t i n gs p e c i f i c a l l y t o l u n a t i c s , a n d t h a t t h e w a r d s d i d n o t c o m e w i t h i n t h e m e a n i n g o f t h eL u n a t i c s A c t . 5 '

A l t h o u g h t h e d u t y o f e x a m i n i n g t h e o r d e r s a n d m e d i c a l c e r t i f i c a t e s o f c o n f i n e m e n tt r a n s m i t t e d t o t h e o f f i c e w a s n o t r e q u i r e d b y s t a t u t e , t h e C o m m i s s i o n e r s c h e c k e dc a r e f u l l y f o r a n y i r r e g u l a r i t i e s o r o m i s s i o n s a n d " e n d e a v o u r e d t o h a v e t h e mr e m e d i e d " . I n t h e i r f i r s t r e p o r t , t h e y n o t e d t h a t t h e r e w e r e v e r y f e w c a s e s o f d e f e c t i v ec e r t i f i c a t i o n i n p a u p e r c a s e s , a n d t h a t s u r p r i s i n g l y l i t t l e a d v a n t a g e h a d b e e n t a k e n o ft h e p e r m i s s i o n t o r e c e i v e p a t i e n t s i n i t i a l l y o n t h e a u t h o r i t y o f a s i n g l e c e r t i f i c a t e . 5 2A s y l u m s , t h e B o a r d c l a i m e d , w e r e d i l i g e n t i n f o r w a r d i n g n o t i c e s o f a d m i s s i o n , d e a t h ,a n d d i s c h a r g e ; b u t i t w a s r e m a r k e d w i t h r e g r e t t h a t " t h e t r a n s m i s s i o n o f c o p i e s o f t h ev i s i t o r s ' e n t r i e s h a d b e e n f r e q u e n t l y n e g l e c t e d " . N o r w e r e a l l s u p e r i n t e n d e n t s c o n -s c i e n t i o u s i n k e e p i n g t h e l e g a l l y - r e q u i r e d C a s e B o o k s , u n t i l a s t r o n g l y - w o r d e d c i r c u l a r( 9 J a n u a r y 1 8 4 6 ) e f f e c t i v e l y r e m i n d e d t h e m o f t h e i r o b l i g a t i o n . " P o w e r s o f n i g h tv i s i t a t i o n a n d o f d i e t a r y c o n t r o l w e r e u s e d o n l y o n c e a n d t w i c e r e s p e c t i v e l y . 5 4 T h e p l a na d o p t e d f o r i m p l e m e n t i n g s s . 7 6 a n d 7 7 o f t h e A c t , c o n c e r n i n g t h e l i b e r a t i o n o fp a t i e n t s , w a s a d a p t e d f r o m t h e p r a c t i c e o f t h e l a t e M e t r o p o l i t a n C o m m i s s i o n e r s : i tw a s f i r s t s u g g e s t e d t o a f r i e n d o f t h e p a t i e n t , o r t o t h e p a r i s h o f f i c e r s , t h a t t h e p a t i e n tb e r e m o v e d f r o m t h e i n s t i t u t i o n , a n d o n l y i n t h e r a r e i n s t a n c e o f t h e i r r e f u s a l w o u l dt h e C o m m i s s i o n e r s a c t o n t h e i r o w n p o w e r s . I n t h e p r o v i n c e s , a t t e n t i o n t o c a s e sd e e m e d s u i t a b l e f o r r e l e a s e w a s d i r e c t e d b y e n t r i e s i n t h e p r e s c r i b e d P a t i e n t s ' B o o k ;v i s i t i n g m a g i s t r a t e s , i t w a s c l a i m e d , i n v a r i a b l y c o m p l i e d . E s p e c i a l l y v a l u a b l e , t h o u g h tt h e C o m m i s s i o n e r s , w a s t h e p r o v i s i o n f o r t e m p o r a r y r e m o v a l f o r r e a s o n s o f h e a l t h -" a v a l u a b l e a m e n d m e n t t o t h e l a t e l y e x i s t i n g l a w " . 5 5N o t e v e r y s e c t i o n o f t h e A c t w a s g r e e t e d s o e n t h u s i a s t i c a l l y . T h e c o n s t i t u t i o n o f ap r i v a t e c o m m i t t e e o f a s i n g l e p a t i e n t , f o r e x a m p l e , p r o v e d i n p r a c t i c e " e x t r e m e l yi n c o n v e n i e n t " , a n d t h e p o w e r s a s s i g n e d t o t h r e e o f t h e B o a r d i n t h i s r e g a r d w e r e a s

5 0 H o s p i t a l s r e c e i v i n g l u n a t i c s w e r e t o h a v e p r i n t e d r e g u l a t i o n s , a r e s i d e n t m e d i c a l o f f i c e r , a n d b er e g i s t e r e d b y t h e C o m m i s s i o n e r s . H a s l a r ( n a v a l ) a n d S h o r n e c l i f f e ( m i l i t a r y ) h o s p i t a l s w e r e d u b i o u s l yi n c l u d e d u n d e r t h e A c t . T h e l a t t e r s o o n r e m o v e d i t s p a t i e n t s t o a p e r m a n e n t h o s p i t a l a t Y a r m o u t h . T h em i l i t a r y a u t h o r i t i e s w e r e a m e n a b l e t o i n s p e c t i o n ; H a s l a r p r o v e d m o r e o b s t i n a t e : P R O : M H / 5 0 / 1 , p . 2 7 ;F i r s t R e p o r t , p p . 1 6 - 1 8 .5 1 I b i d . T h e C o m m i s s i o n e r s e v e n t u a l l y p e r s u a d e d t h e P r e s i d e n t o f t h e H o s p i t a l , M r . J u s t i c e P a t t e r s o n , t oi n t e r v e n e , a n d r e g u l a t i o n s w e r e d r a w n u p a n d a m e d i c a l s u p e r i n t e n d e n t o f l u n a t i c s a p p o i n t e d .5 2 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s . 4 7 . I n e m e r g e n c i e s , o n e c e r t i f i c a t e w o u l d s u f f i c e t o o b t a i n a c o n f i n e m e n t , p r o v i d e dr e a s o n s w e r e g i v e n a s t o w h y t h e s e c o n d w a s l a c k i n g , a n d p r o v i d e d a d i s i n t e r e s t e d p h y s i c i a n s i g n e d a c o n -f i r m a t o r y c e r t i f i c a t e w i t h i n t h r e e d a y s o f a d m i s s i o n ." 3 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s . 6 0 ; F i r s t R e p o r t , p p . 1 9 - 2 0 .4 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s s . 7 1 , 8 3 ; F i r s t R e p o r t , p . 2 1 .

1 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s . 8 6 . 2 3 1


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D . J . M e l l e t te f f e c t i v e l y p e r f o r m a b l e b y o n e p r o f e s s i o n a l C o m m i s s i o n e r . 5 6 T h e q u e s t i o n o f s i n g l ep a t i e n t s w a s , i n f a c t , c o n s t a n t l y v e x a t i o u s , e s p e c i a l l y a s t o d o u b t s o v e r t h e f o r m s o fo r d e r s a n d c e r t i f i c a t e s , a n d a s t o t h e f r e q u e n c y o f m e d i c a l v i s i t a t i o n . " N o r w e r e t h eC o m m i s s i o n e r s s a t i s f i e d w i t h t h e i r p o w e r s t o p r o t e c t t h e p r o p e r t y o f l u n a t i c s , w h i c hc o n s i s t e d c h i e f l y i n t h e d u t y o f n o t i f y i n g t h e L o r d C h a n c e l l o r i n t h e h o p e t h a t p r o c e e d -i n g s m i g h t b e o b t a i n e d b e f o r e t h e M a s t e r s i n L u n a c y . T h e e x p e n s e i n c u r r e d r e n d e r e dt h i s p r o c e s s u s e l e s s f o r p a r t i e s o f s l e n d e r o r m o d e r a t e m e a n s . P o w e r s t o v i s i t ( u n d e r s s .1 1 2 , 1 1 3 ) w e r e e q u a l l y m e a n i n g l e s s i n m o s t i n s t a n c e s , s i n c e t h e C o m m i s s i o n e r sp o s s e s s e d n o p e n a l i z i n g d i s c r e t i o n b y w h i c h t h e y m i g h t e n f o r c e c o m p l i a n c e w i t h t h e i rr u l i n g . 5 8S t a t u t o r y v i s i t s t o g a o l s ( t w e n t y c o u n t y a n d b o r o u g h i n s t i t u t i o n s w e r e v i s i t e d i n t h ef i r s t y e a r ) r e v e a l e d t h a t t h e p r o v i s i o n s o f t h e 1 8 4 0 C r i m i n a l L u n a t i c s A c t h a d b e e nc a r r i e d o u t : o n l y t w o o r t h r e e f e e b l e - m i n d e d p e r s o n s w e r e f o u n d , s e n t e n c e d t o s h o r tt e r m s o f i m p r i s o n m e n t . A c t i n g u n d e r t h e p r o v i s i o n s o f s . 2 8 o f t h e s e c o n d o f t h e 1 8 4 5A c t s , t h e C o m m i s s i o n e r s r e c e i v e d p l a n s f r o m s e v e r a l c o u n t i e s a n d c o n s u l t e d w i t he x p e r i e n c e d a r c h i t e c t s b e f o r e i s s u i n g a c i r c u l a r w h i c h m a d e s u g g e s t i o n s f o r t h e s i t i n g ,s t r u c t u r e , a n d a r r a n g e m e n t s o f a s y l u m s , t o g e t h e r w i t h i n s t r u c t i o n s r e q u i r i n g s p e c i f i e dp r e l i m i n a r y p l a n s t o b e f o r w a r d e d t o t h e B o a r d f o r o f f i c i a l a p p r o v a l . I t w a s n o t s u f -f i c i e n t f o r a c o u n t y t o b e c o n s c i e n t i o u s i n w i s h i n g t o e r e c t s u i t a b l e a c c o m m o d a t i o n f o ri t s i n s a n e . M i d d l e s e x , f o r e x a m p l e , w a s r e f u s e d p e r m i s s i o n o n i t s i n i t i a l a p p l i c a t i o nf o r a d d i t i o n a l a s y l u m s p a c e b e c a u s e t h e p r o p o s e d s i t e w a s c o n s i d e r e d t o b e t o o n e a rt h e e x i s t i n g H a n w e l l A s y l u m , w h i c h w a s a l r e a d y d e e m e d t o o l a r g e . 5 9 T h e B o a r da c c o r d i n g l y a d v i s e d t h e S e c r e t a r y o f S t a t e t o w i t h h o l d c o n s e n t u n t i l t h e m a g i s t r a t e sh a d b e e n p e r s u a d e d t o t r a n s f e r t h e s i t e t o t h e e a s t e r n p a r t o f t h e c o u n t y , w h e r e t h eC o m m i s s i o n e r s f e l t n e e d s t o b e g r e a t e r . S u r r e y , t o o , w a s o b l i g e d t o a m e n d p l a n s f o r ap r o j e c t e d a d d i t i o n t o W a n d s w o r t h A s y l u m . 6 0 No a t t e m p t w a s m a d e t o p r e s s u r e

1 6 8 & 9 V i c . c . 1 0 0 s s . 8 9 , 9 0 . T h i s w a s a n e n t i r e l y n e w f u n c t i o n a n d d i f f i c u l t t o i m p l e m e n t . T h e c o m -m i t t e e w a s c o n s t i t u t e d o f t h e c h a i r m a n a n d o n e l e g a l a n d o n e m e d i c a l C o m m i s s i o n e r . T h e C o m m i s s i o n e r sc o m p l a i n e d t h a t " a l a r g e p r o p o r t i o n o f t h o s e whom t h e s t a t u t e h a s p l a c e d e x c l u s i v e l y u n d e r i t s s u p e r v i s i o n ,a r e d i s p e r s e d o v e r d i f f e r e n t p a r t s o f t h e k i n g d o m , a t a d i s t a n c e f r o m t h e c a p i t a l , a n d c a n n o t b e s e e n b y t h eC o m m i s s i o n e r s i n t h e c o u r s e o f t h e i r o r d i n a r y v i s i t a t i o n s w h i l e o n c i r c u i t , u n l e s s i t h a p p e n s , w h i c h i s o fc o u r s e s e l d o m , t h a t t h e s e a r e a l s o m e m b e r s o f t h e c o m m i t t e e . I n a l l o t h e r c a s e s i t b e c o m e s n e c e s s a r y t h a to n e o r m o r e o f t h e c o m m i t t e e b e d e t a c h e d f o r t h e p u r p o s e ; a n d s u c h a s t e p c a n n o t b e t a k e n w i t h o u t m o r e o rl e s s i n t e r r u p t i n g a n d i n f a c t s u s p e n d i n g t h e l a b o u r s o f t h e o t h e r C o m m i s s i o n e r s w h o a r e n o t t h e m s e l v e s o nt h e C o m m i t t e e . . . . " T h e o b j e c t o f t h e s y s t e m w a s t o s e c u r e p r i v a c y , b u t s i n c e a l l t h e C o m m i s s i o n e r s w e r es w o r n t o s e c r e c y ( " r e l i g i o u s l y o b s e r v e d b y a l l m e m b e r s " ) , t h e f u n c t i o n c o u l d h a v e b e e n e n t r u s t e d t o a l l t h eC o m m i s s i o n e r s i n d i s c r i m i n a t e l y .

1 7 A s t h e r e s i d e n c e o f a s i n g l e p a t i e n t w a s l i k e l y t o v a r y , t h e r e w a s t h e p r o b a b i l i t y o f g r e a t d i f f i c u l t y i np r o c u r i n g t h e r e q u i r e d c e r t i f i c a t e s a n d f r e s h o r d e r s . T h e C o m m i s s i o n e r s s u s p e c t e d t h a t t h e r e w a s " a g e n e r a ld i s p o s i t i o n . . . a m o n g t h o s e w h o e a r n a l i v e l i h o o d b y r e c e i v i n g s i n g l e p a t i e n t s , t o a v o i d . . . b e i n g b r o u g h tw i t h i n t h e o p e r a t i o n o f t h e s t a t u t e " . T h u s , u n d e r s s . 9 0 a n d 9 1 o f t h e A c t , t h e B o a r d s h o u l d h a v e p o s s e s s e d ac o m p l e t e l i s t o f a l l s i n g l e p a t i e n t s i n t h e c o u n t r y , b u t a f t e r e i g h t e e n m o n t h s k n e w o f o n l y t w o h u n d r e d . I tw a s n o t t h e p r a c t i c e o f t h e p r i v a t e c o m m i t t e e t o v i s i t u n l e s s t h e c e r t i f i c a t i o n p r o v e d f a u l t y , o r i n f o r m a t i o nw e r e r e c e i v e d s h o w i n g t h e n e e d f o r i n v e s t i g a t i o n : F i r s t R e p o r t , p p . 2 6 - 2 7 ." ' A u t h o r i z a t i o n t o v i s i t c o u l d c o m e f r o m e i t h e r t h e L o r d C h a n c e l l o r ' s O f f i c e o r t h e Home O f f i c e .5 9 T h e B o a r d , t h r o u g h Home S e c r e t a r y G r a h a m , c o m m u n i c a t e d t h e i r o b j e c t i o n s t o t h e a s y l u m ' s v i s i t i n gc o m m i t t e e , b u t p l a n s w e r e n o t a m e n d e d u n t i l G r a h a m ' s s u c c e s s o r , G r e y , " s t r o n g l y r e c o m m e n d e d " t h em a g i s t r a t e s ' a c c e s s i o n t o t h e C o m m i s s i o n e r s ' s u g g e s t i o n s .6 0 F i r s t R e p o r t , p . 3 4 ; J . M o r t i m e r G r a n v i l l e , T h e c a r e a n d c u r e o f t h e i n s a n e , b e i n g t h e r e p o r t o f t h e

2 3 2


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B u r e a u c r a c y a n d m e n t a l i l l n e s s : t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y 1 8 4 5 - 9 0c o u n t i e s u n p r o v i d e d w i t h a s y l u m s u n t i l A u g u s t 1 8 4 8 , a f t e r w h i c h t h e C o m m i s s i o n e r sa c t e d t h r o u g h t h e Home O f f i c e w i t h i n d i f f e r e n t s u c c e s s . 6 1 T h e Home S e c r e t a r y p r e -v a i l e d u p o n t h e B o a r d t o i m p l e m e n t s . 4 0 o f t h e L u n a t i c s A c t m o r e r i g i d l y t h a n t h ei n s p e c t o r a t e w o u l d h a v e l i k e d , a n d t h e r e s u l t w a s a P r o p o s e d G e n e r a l R u l e s f o r t h eG o v e r n m e n t o f L u n a t i c A s y l u m s , w h i c h w a s c i r c u l a t e d t o a l l c o u n t y a s y l u m s . 6 2A t t h e e n d o f t h e i r f i r s t y e a r , t h e C o m m i s s i o n e r s c o u l d d e t e c t " a g r e a t i m p r o v e m e n to f r e c e p t a c l e s f o r t h e i n s a n e . . . " p r o d u c e d b y t h e i r o w n s u p e r v i s i o n a n d s u g g e s t i o n s ,a n d b y t h o s e o f c o u n t y m a g i s t r a t e s . C o - o p e r a t i o n w a s a c k n o w l e d g e d a t e v e r y l e v e l ,a n d e s p e c i a l p r a i s e w a s b e s t o w e d u p o n t h e c o u n t y a s y l u m s . 6 3 T h e m e m b e r s o f t h eB o a r d h a d b e e n k e p t f u l l y e m p l o y e d t h r o u g h o u t ; t h e i r r e p o r t s t a t e d t h a t t h e

L e g a l a n d M e d i c a l C o m m i s s i o n e r s [ w e r e ] a b s o r b e d b y t h e b u s i n e s s o f t h e C o m m i s s i o n ; b y v i s i t a t i o n s ;b y r e p o r t s ; b y e x a m i n a t i o n o f p l a n s , e s t i m a t e s a n d a c c o u n t s ; b y l o n g a n d f r e q u e n t i n t e r v i e w s w i t hM a g i s t r a t e s , A r c h i t e c t s a n d p r i v a t e i n d i v i d u a l s ; a n d b y a t t e n d i n g B o a r d s h e l d f o r t h e d i s p a t c h o fb u s i n e s s . Q u e s t i o n s o f c o n s i d e r a b l e n i c e t y h a v e f r e q u e n t l y o c c u r r e d . . . a n d t h e s e h a v e i n v o l v e d t h en e c e s s i t y o f s o m e o f t h e L e g a l a n d M e d i c a l C o m m i s s i o n e r s b e i n g c o n s t a n t l y p r e s e n t a t . . w e e k l y a n do t h e r m e e t i n g s . "T h e a m o u n t o f o r d i n a r y b u s i n e s s a t t h e o f f i c e " f a r e x c e e d e d o u r e x p e c t a t i o n s " a n ds p e c i a l e n q u i r i e s p r o v e d a p o s i t i v e h i n d r a n c e t o a n a l r e a d y f u l l r o u t i n e . W i t h i ne i g h t e e n m o n t h s , 1 0 7 r e g u l a r b o a r d s w e r e h e l d ; 4 0 9 a s y l u m s w e r e i n s p e c t e d , e n t a i l i n gt r a v e l l i n g b y t h e s i x p r o f e s s i o n a l s t o t a l l i n g 1 0 , 7 7 6 m i l e s , a n d i n c l u d i n g t h e " p e r s o n a l

e x a m i n a t i o n " o f 1 7 , 7 4 9 p a t i e n t s . 6 5T h e s m a l l n e s s o f t h e i n s p e c t o r a t e l e d t o v i s i t a t i o n s o f e r r a t i c f r e q u e n c y a n do c c a s i o n a l s u p e r f i c i a l i t y . F o r e x a m p l e , P r e s t w i c h A s y l u m ( L a n c a s h i r e ) w a s i n s p e c t e do n 5 M a r c h 1 8 7 5 , a n d w a s n o t v i s i t e d a g a i n u n t i l 2 9 S e p t e m b e r 1 8 7 6 - w h i c h s o m e -w h a t s t r e t c h e d t h e c o n c e p t o f a n n u a l v i s i t a t i o n i n t e n d e d b y s t a t u t e . 6 6 T h e s i z e o f t h ea s y l u m w o u l d o f t e n p r e c l u d e t h e f u l l a n d r i g o r o u s i n v e s t i g a t i o n t h a t t h e l a w - a n d t h ei n s p e c t o r s - d e s i r e d . T h u s , P h i l i p s a n d W i l l i a m s , v i s i t i n g t h e L a n c a s t e r Moor A s y l u mi n 1 8 6 6 , c o n c l u d e d t h e i r m i n u t e w i t h s e l f - j u s t i f y i n g v a g u e n e s s : " T h e A s y l u m i s n o w av a s t p i l e o f b u i l d i n g s a n d t h e p a t i e n t s a r e s o n u m e r o u s , t h a t i t m u s t b e d i f f i c u l t f o r a n ym e d i c a l s u p e r i n t e n d e n t t o k e e p u p a n y d i s t i n c t r e c o l l e c t i o n o f e v e r y i n d i v i d u a l p a t i e n tu n d e r h i s c a r e . . . . T h e c a s e b o o k s a r e , a s f a r a s w e h a d t i m e t o e x a m i n e t h e m , s o m ee v i d e n c e t h a t p r o p e r a t t e n t i o n i s g i v e n t o i n d i v i d u a l s . " 6 7 I n p u b l i c a s y l u m s , t h e Com-m i s s i o n e r s ' c o n t a c t w i t h i n d i v i d u a l p a t i e n t s w a s p e r f o r c e m i n i m a l . I n t h e l a r g e ri n s t i t u t i o n s , e s p e c i a l l y t h o s e w i t h a t t a c h e d f a r m l a n d , l a b o u r i n g p a t i e n t s w e r e s e l d o ms e e n . T h e r e w a s m o r e s c o p e f o r i n d i v i d u a l c o n t a c t i n l i c e n s e d h o u s e s a n d ,t h e o r e t i c a l l y , t h e C o m m i s s i o n e r s w o u l d g r a n t p r i v a t e i n t e r v i e w s t o " s u i t a b l e "' L a n c e t ' C o m m i s s i o n o n L u n a t i c A s y l u m s 1 8 7 5 - 7 7 J o r M i d d l e s e x , t h e C i i j ' o f ' L o n d o n a n d S u r r e y , 2 v o l s . ,L o n d o n , 1 8 7 7 , p p . 2 2 2 - 2 2 4 .

6 1 C a m b r i d g e , f o r e x a m p l e , n e e d e d m u c h t h r e a t e n i n g s u a s i o n b e f o r e c o n s e n t i n g t o e r e c t F u l b o u r n e . P l a n sw e r e n o t s u b m i t t e d u n t i l 1 8 5 2 : C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , S e v e n t h A n n u a l R e p o r t ( 1 8 5 3 ) , p . 7 .6 2 F i r s t R e p o r t , p . 4 6 .6 3 I b i d . , p . 6 1 .6 4 I b i d . , p . 3 4 .6 5 1 I b i d . , p . 1 3 5 .6 6 L a n c a s h i r e A s y l u m s B o a r d ( h e r e i n a f t e r , L A B ) , R e p o r t o f t h e S u p e r i n t e n d e n t o f P r e s t w i c h A s Y l u m( 1 8 7 5 - 7 6 ) , p p . 1 9 - 2 0 .6 7 L A B , R e p o r t o f t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , L a n c a s t e r A s y l u m ( 1 8 8 6 ) , p . 1 3 . My i t a l i c s .2 3 3


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D . J . M e l l e t tp a t i e n t s , a n d p u b l i c i n t e r v i e w s t o t h e m o r e q u e r u l o u s . B u t , a s J o h n B u c k n i l l p o i n t e do u t , t h e r e s e r v e d c o n v a l e s c e n t , t h e t y p e o f p a t i e n t m o s t l i k e l y t o b e n e f i t b y r e m o v a lf r o m t h e a s y l u m , w a s t h e l e a s t l i k e l y t o s o l i c i t a n i n t e r v i e w , a n d i n d i v i d u a l i n s p e c t i o nw a s i m p o s s i b l e . 6 8

V i s i t a t i o n w a s n o t a l w a y s a s u n e x p e c t e d a s t h e l a w e n v i s a g e d . I n e v i d e n c e b e f o r et h e 1 8 7 7 S e l e c t C o m m i t t e e o n t h e L u n a c y L a w s , J a m e s W i l k e s a d m i t t e d t h a t w h e r et h e r e w e r e s e v e r a l i n s t i t u t i o n s i n t h e s a m e d i s t r i c t , f o r e w a r n i n g s o f i n s p e c t i o n w e r ei n e v i t a b l e . He t o l d o f a l i c e n s e d h o u s e i n S o u t h W a l e s w h e r e t h e s u p e r i n t e n d e n tc h e e r f u l l y a d m i t t e d t h a t o n e o f h i s a t t e n d a n t s h a d w i t n e s s e d t h e C o m m i s s i o n e r s 'a r r i v a l a t N e a t h s t a t i o n a n d h a d g i v e n t h e h o u s e t i m e t o p u t i t s e l f i n r e a d i n e s s . 6 9P r o v i n c i a l v i s i t a t i o n w a s m o r e d i f f i c u l t t h a n m e t r o p o l i t a n , a n d e i g h t m o n t h s w e r eg i v e n o v e r t o t h e c i r c u i t s e a c h y e a r . T h e n i n e d i v i s i o n s o f t h e c i r c u i t s w e r e s p l i tb e t w e e n t h e s i x p r o f e s s i o n a l s w h o a l t e r n a t e d i n t h e i r v i s i t a t i o n s i n h a l f - y e a r l y c i r c u i t s .I n t h e M e t r o p o l i s , t h e r e w e r e s i x c i r c u i t s , a n d s i n c e e a c h i n s t i t u t i o n h a d t o b e v i s i t e df o u r t i m e s b y t w o C o m m i s s i o n e r s a n d t w i c e b y a s i n g l e C o m m i s s i o n e r , W i l k e sr e c k o n e d t h a t s i x t o e i g h t d a y s e a c h q u a r t e r w e r e g i v e n o v e r t o e a c h m e t r o p o l i t a nc i r c u i t , m a k i n g a n a n n u a l t o t a l o f s o m e f o u r m o n t h s . 7 0

I VS i n c e t h e s i x p r o f e s s i o n a l i n s p e c t o r s w e r e B o a r d m e m b e r s , t h e q u e s t i o n o f t h e i rc o m p e t e n c e t o i n t e r p r e t f o r t h e m s e l v e s t h e c e n t r a l a u t h o r i t y ' s d e f i n i t i o n o f t h e i r t a s kd i d n o t a r i s e .To i m p l e m e n t t h e i r r e p o r t f u n c t i o n a d e q u a t e l y , h o w e v e r , t h e C o m m i s s i o n e r sn e e d e d t h e c o - o p e r a t i o n o f a s y l u m a d m i n i s t r a t o r s a n d p o o r l a w o f f i c i a l s . T h e l a t t e rs e l d o m s e e m e d t o m e e t t h e B o a r d ' s r e q u i r e m e n t s , e s p e c i a l l y w h e n i t c a m e t o f u r -n i s h i n g s t a t i s t i c a l d a t a . I n t h e 1 8 6 0 s t h e C o m m i s s i o n e r s b e g a n t o p u b l i s h i n t h e i ra n n u a l r e p o r t s a w i d e r a n g e o f v a l u a b l e s t a t i s t i c a l t a b l e s . T h e s c o p e v a r i e d , b u t w a si n c r e a s e d a n d r e f i n e d i n t h e l a t e r 1 8 7 0 s . I n c o m p i l i n g t h e s e t a b l e s , t h e C o m m i s s i o n e r sw e r e r e l i a n t o n t h e v o l u n t a r y l a b o u r o f a s y l u m m e d i c a l s t a f f s . 7 1 T h e s i z e a n d s t r u c t u r eo f t h e i r r e p o r t s i n d i c a t e t h e C o m m i s s i o n e r s ' c h a n g i n g s t y l e i n i n t e r p r e t i n g t h e i r f u n c -t i o n . G r a d u a l l y t h e r e e m e r g e d a c o n v i c t i o n t h a t i n t h e b a t t l e f o r m e n t a l h e a l t h , t h e r ew a s a t r e m e n d o u s b e n e f i t t o b e h a d i n a s s e m b l i n g a s m u c h s t a t i s t i c a l i n f o r m a t i o n a sp o s s i b l e o n t h e d i s t r i b u t i o n a n d a s s i g n e d c a u s a l i t y o f v a r i o u s t y p e s o f i n s a n i t y , i ns p a t i a l , t e m p o r a l , a n d c u l t u r a l t e r m s . A l l t h i s w a s t o b e a d d i t i o n a l t o d e s c r i p t i v e a n da n a l y t i c a l r e p o r t a g e o f t h e s t a t e o f a s y l u m d o m e a c h y e a r . 7 2T h e C o m m i s s i o n e r s ' e a r l i e s t r e p o r t s w e r e s h o r t : f o r t y - n i n e p a g e s i n 1 8 5 0 , f o r t y i n1 8 5 6 , w i t h a p p e n d i c e s g i v i n g t h e n u m b e r s a n d i n s t i t u t i o n a l d i s t r i b u t i o n o f t h e

" S i r J o h n C h a r l e s B u c k n i l l , T h e c a r e o J t h e i n s a n e a n d t h e i r l e g a l c o n t r o l , L o n d o n , M a c m i l l a n , 1 8 8 0 , p .5 1 .6 9 I b i d . , p . 7 9 .7 0 R e p o r t f r o m t h e S e l e c t C o m m i t t e e o n t h e L u n a c y L a w s , q q . 6 3 5 - 6 3 7 .7 1 C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y , T h i r t y - s e c o n d A n n u a l R e p o r t ( 1 8 7 8 ) , p p . 3 - 4 .7 2 " A s y l u m d o m " a s a d e s c r i p t i o n o f t h e d e t e n t i o n o f t h e i n s a n e i n l u n a t i c a s y l u m s a n d o t h e r s p e c i a li n s t i t u t i o n s w a s u s e d f r o m t h e l a s t q u a r t e r o f t h e n i n e t e e n t h c e n t u r y , a n d i t s f i r s t a p p e a r a n c e i n p r i n t s e e m st o h a v e b e e n i n a n a r t i c l e : ' T h e p r e r o g a t i v e o f a s y l u m d o m ' , B r . m e d . J . , 1 8 7 9 , i : 9 4 .

2 3 4


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B u r e a u c r a c y a n d m e n t a l i l l n e s s : t h e C o m m i s s i o n e r s i n L u n a c y 1 8 4 5 - 9 0i n s a n e . " U n t i l t h e 1 8 6 0 s s i z e a n d c o n t e n t e x p a n d e d s l o w l y . 7 4 B u t f r o m 1 8 6 9 t h e v a s tc o m p e n d i u m b e c a m e n o r m a l . I n 1 8 5 0 , f o r e x a m p l e , t h e r e p o r t h a d c o n s i s t e d o f : a na d d r e s s ; n o t e s o n c h a n g e d l i c e n c e s ; n o t e s o n n e w a s y l u m s ; g e n e r a l r e m a r k s o n v i s i t a -t i o n s w i t h p a r t i c u l a r c o m m e n t s a n d r e c o m m e n d a t i o n s ; r e m a r k s o n m a t t e r s o f l a w ; an o t e o n c r i m i n a l l u n a t i c s ; r e f e r e n c e t o p r o p o s e d l e g i s l a t i o n ; t a b l e s g i v i n g n u m b e r s a n dd i s t r i b u t i o n o f l u n a t i c s i n E n g l a n d a n d W a l e s ; t a b l e s s h o w i n g t h e i n c i d e n c e o f c h o l e r ai n a s y l u m s d u r i n g t h e r e c e n t o u t b r e a k . I n c o n t r a s t , t h e 1 8 7 9 r e p o r t c o n s i s t e d o f 1 4 0p a g e s o f d e s c r i p t i v e a n d a n a l y t i c a l r e p o r t i n g a n d 3 0 3 p a g e s o f s t a t i s t i c a l a p p e n d i c e s . I tc o n t a i n e d t h e k i n d s o f m a t e r i a l s w h i c h h a d b e e n a p p e a r i n g s p a s m o d i c a l l y s i n c e t h ee a r l y 1 8 6 0 s : d e t a i l e d d e s c r i p t i o n s a n d c o m m e n t s o n a l l a s y l u m s ; a n a l y s i s o f c o n d i t i o n si n h o s p i t a l s a n d w o r k h o u s e s ; g e n e r a l p o l i c y s t a t e m e n t s r e g a r d i n g t h e c o n s t r u c t i o n a n dm a n a g e m e n t o f a s y l u m s ; t a b l e s o f c a s u a l t i e s , s u i c i d e s , e t c . ; c o m p a r a t i v e t a b l e s o fm a i n t e n a n c e c o s t s ; h o s p i t a l s t a t i s t i c s ; a g e n e r a l d i s c u s s i o n o f t h e p o s i t i o n o f l u n a t i c si n w o r k h o u s e s ; d e t a i l s o f p r o s e c u t i o n s ; d i s c u s s i o n o f t h e p r o c e e d i n g s o f t h e 1 8 7 7 S e l e c tC o m m i t t e e . T h e a p p e n d i c e s c o n t a i n e d i n f o r m a t i o n r e g a r d i n g t h e d i s t r i b u t i o n , c o n d i -t i o n , a n d m a i n t e n a n c e c o s t s o f p r i v a t e a n d p a u p e r l u n a t i c s t h r o u g h o u t t h e a s y l u ms y s t e m ; r e p r o d u c t i o n s o f r e p o r t s o n a l l i n s t i

British Commissioners in Lunacy 19C

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