Book Ed TODOR Analize de Politici Publice Cu Impact Asupra Mediului

Arpad TODOR(C ooord nator)

Analize

de politici publice

cu impact asupra

mediului i

dezvoltrii durabile

An

ali

zed

e p

oli

tici

pu

bli

ce c

u im

pa

ct a

sup

ra m

ed

iulu

i i d

ezv

olt

ri

i du

rab

ile

9 7 8 6 0 6 6 7 7 0 0 4 0

I SBN 606677004- 0

AnAlize de politici publice cu impAct AsuprA mediului i dezvoltrii durAbile

Arpad todor (coordonator)

Wolters Kluwer Romnia

tel.: 031.224.4150fax: [email protected]

Bdul. Tudor Vladimirescu nr. 22, Green Gate, et. 6Sector 5, Bucureti 050881

Editura Wolters Kluwer Romnia este recunoscut de Consiliul Naional al Cercetrii tiinifice din nvmntul Superior

copyright 2014 toate drepturile rezervate editurii Wolters Kluwer romnia. nicio parte din aceast publicaie nu poate fi reprodus, arhivat sau transmis sub nicio form prin niciun mijloc electronic, mecanic, de fotografiere, de nregistrare sau oricare altul fr permisiunea anterioar n scris a editorului, cu excepia cazului n care se citeaz pasaje n lucrri tiinifice i celelalte excepii permise de legea nr. 8/1996, privind dreptul de autor i drepturile conexe, la articolele 33, 34, 35.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a RomnieiAnalize de politici publice cu impact asupra

mediului i dezvoltrii / Arpad Todor (coord.) ; Andrada Nimu, Alexandra Diaconescu, Maria Chiper, Raluca Toma. - Bucureti : Wolters Kluwer, 2014

Bibliogr.ISBN 978-606-677-004-0

I. Todor, Arpad (coord.)II. Nimu, AndradaIII. Diaconescu, AlexandraIV. Chiper, MariaV. Toma, Raluca

32.01

AnAlize de politici publice cu impAct AsuprA mediului

i dezvoltrii durAbile

Arpad todor (coordonator)

Andrada nimu

Alexandra diAconescu

maria chiper

raluca tomA

coordonatorul dorete s le mulumeasc colegilor de la Centru pentru Politici Durabile Ecopolis i Asociaia Salvai Dunrea i Delta, n special lui costel popa, care a iniiat i susinut o colaborare consistent. laviniei Andrei i lui liviu Gheorghe le mulumete pentru oportunitatea de a lucra n cadrul proiectului Spre o Economie Verde cu Emisii Reduse de CO2 SEVER-CO2, n care a fost elaborat materialul Zero emisii ghid de politici publice pentru societatea civil. de asemenea, colegelor maria chiper, raluca toma, Andrada nimu i Alexandra diaconescu cu care a lucrat direct n elaborarea acestor studii pe parcursul ultimilor ani. mulumiri deosebite Florenei pentru sfaturi, critici, sprijin i nelegere.

5cuprins.

cuprins

introducere / 7

cApitolul 1. zero emisii ghid de politici publice pentru societatea civil / 15Arpad Todor

cApitolul 2. implicaiile schimbrilor comportamentale asupra schimbrilor de mediu / 33Andrada Nimu

cApitolul 3. studii de caz n combaterea polurii n romnia, europa i Asia / 39Alexandra Diaconescu

cApitolul 4. Analiza taxelor de mediu n romnia / 45Arpad Todor

cApitolul 5. investiiile de mediu n romnia / 70Arpad Todor (autor principal), Maria Chiper (coautor)

cApitolul 6. consideraii despre strategia naional de dezvoltare durabil / 103Arpad Todor

cApitolul 7. Adi deeuri: starea de fapt / 108Arpad Todor (autor principal), Maria Chiper (coautor)

cApitolul 8. calitatea apei n bucureti / 141Arpad Todor (autor principal), Raluca Toma (coautor)

biblioGrAFie / 159

7introducere.

introducere

modelul de dezvoltare economic contemporan nu este unul sustenabil. n ultimele dou decenii s-a ajuns la o contientizare a faptului c activitatea uman poate genera schimbri ireversibile asupra mediului nconjurtor, epuizarea resurselor neregenerabile i distrugerea unor biosisteme eseniale pentru existena vieii pe terra. n acelai timp, s-a contientizat faptul c sunt necesare eforturi susinute pentru generarea unor schimbri fundamentale n felul n care activitile economice sunt gndite i implementate, astfel nct bunstarea societii contemporane s nu fie obinut cu preul distrugerii anselor unui trai mai bun pentru generaiile viitoare. conceptul de dezvoltare sustenabil surprinde filosofia acestui nou mod de a gndi raportul dintre oameni i mediul nconjurtor. Aceast abordare presupune restructurarea patternului de folosire a resurselor naturale astfel nct activitile economice s se afle ntr-un echilibru sustenabil cu sistemele ecologice care susin viaa pe pmnt, astfel nct resursele naturale s nu fie distruse sau consumate n totalitate. mai mult, gndirea n termenii dezvoltrii sustenabile presupune c orice decizie de politic public va lua n considerare i efectele directe i indirecte ale respective msuri, n special prisma felului n care sunt afectate deciziile umane cu privire la folosirea lor.

n contextul nevoii presante de adoptare a modelului de cretere economic la un pattern sustenabil, volumul de fa i propune s reprezinte un ghid pentru actualii i viitorii experi n politici publice care acoper domenii de activitate cu impact semnificativ asupra mediului. volumul reunete o serie de studii realizate n ultimii 4 ani n cadrul unor colaborri ale autorilor cu centru pentru politici durabile ecopolis1, Asociaia salvai dunrea i delta, i Fundaia terra mileniul iii2. studiile, n ciuda eterogenitii lor, mprtesc preocuparea pentru analiza strii de fapt din diverse domenii ale activitii umane care afecteaz direct sau indirect mediului i oferirea de recomandri pentru ameliorarea situaiei existente. de asemenea, din punct de vedere metodologic, fiecare dintre studii are o construcie diferit ntruct nivelul de analiz necesar pentru identificarea mecanismelor cauzale care explic situaia existent variaz n funcie de fiecare domeniu. n continuare sunt expuse principalele puncte abordate n cadrul fiecrui capitol i cele mai importante concluzii.

n Capitolul 1 este reluat o parte din coninutul ghidului de politici publice pentru societatea civil zero emisii, ghid creat cu scopul de a reprezenta un instrument de lucru util pentru societatea civil interesat de implicarea activ n transpunerea dezideratelor privind protecia mediului n procesul de proiectare i implementare al politicilor publice care operaionalizeaz politicile de mediu. Ghidul a fost realizat pentru a veni n ntmpinarea nevoii de a nelege complexitatea proceselor implicate de ntreg ansamblul de activiti presupus de o implicare activ i eficient a societii civile n stabilirea direciilor de aciune i demararea ntregului lan de activiti prin care instituiile responsabile ntreprind msurile necesare pentru realizarea unei politici de sectoriale

1 studiile care stau la baza cap. 4, cap. 5, cap. 6, cap. 7 i cap 8. sunt accesibile la: http://www.ecopolis.org.ro/ studii#p=1

2 studiul care st la baza cap. 1, cap. 2. i cap. 3 este accesibil n varianta iniial la: http://zeroemisii.ro/ 2014/07/03/zero-emisii-ghid-de-politici-publice-pentru-societatea-civila/

8introducere

care s integreze cerinele politicilor de mediu asumate. capitolul abordeaz n mod specific problematica politicilor publice destinate operaionalizrii politicii europene de transformare a economiei contemporane ntr-una cu emisii de co2 sczute.

n Capitolul 2 sunt prezentate o serie de cercetri recente cu privire la modul n care interveniile menite s motiveze schimbarea de comportament au dus spre reducerile de emisii de GhG n trei domenii de resurse: transport, consum de ap i clim. cunoaterea stimulentelor la care rspund oamenii, i modul prin care acetia i pot schimba comportamentul atunci cnd problematica de mediu este contientizat sunt extrem de importante deoarece ofer indivizilor un loc central n luarea deciziilor i reprezint un mod direct de implicare activ n viaa comunitii. n acest sens, organizaiile societii civile pot deveni factori importani n crearea de stimulente pozitive, n crearea campaniilor de informare cu scopul educrii populaiei, generarea de feedback, promovarea bunelor practici, creterea responsabilitii i analiza modului n care politicile publice satisfac nevoile ceteanului. Aceste msuri se pot implementa la nivelul cetenilor, al instituiilor publice, companiilor private sau altor actori non-guvernamentali, prin obinerea de informaii utile i evaluarea rezultatelor a modului prin care politicile publice care reglementeaz activitile cu efect asupra emisiilor de co2 afecteaz indivizii la nivelul comunitii. ca punct de pornire, se are n vedere articolul reducing Greenhouse Gas emissions through behavioral change, An Assessment of past research on energy use, transportation and Water consumption (markowitz i doppelt 2009) n care sunt sistematizate cteva strategii care pot fi extrem de utile n posibilele proiecte i direcii implementate de organizaiile societii civile interesate de problematica de mediu i care vizeaz formularea de politici publice. Articolul prezint aceste strategii, arat punctele tari i slabe ale acestora i identific paii prin care organizaiile societii civile se pot implica n viaa cetenilor, dincolo de cadrele legale existente.

studiile de caz prezentate n cadrul Capitolului 3 au ca scop principal explorarea diverselor aciuni favorabile procesului de reducere a emisiilor de co2. n acest sens, am analizat trei materiale din zone geografice diametral opuse: (1) de la nivelul romniei mai exact zona de centru a rii, (2) din Asia cu zona de studiu hong Kong ct i (3) din europa, organizaiile onu. prima seciune surprinde raportul privind emisiile de gaze cu efect de ser n contextul schimbrilor climatice, studiu realizat n regiunea de centru a romniei dar i a gradului de vulnerabilitate a mediului nconjurtor la factorii de poluare. de asemenea, autorii urmresc analizarea documentului strategic n vederea valorificrii energiilor regenerabile locale, cum ar fi: biomasa, energia hidro/microhidro, energia solar. n mediana subcapitolului este descris ghidul privind reducerea emisiilor pentru perioada 2015-2050 n hong Kong. datorit deteriorrii calitii aerului, conform datelor oficiale din zona studiat, efecte negative nu ntrzie s apar. Astfel, s-a accentuat gradul de mbolnvire al populaiei, s-a nregistrat o scdere a productivitii dar i o cretere a ratei mortalitii. n acest sens, experii chinezi ncearc s rspund la o singur ntrebare: care sunt soluiile pentru scderea emisiilor? n rndurile ce urmeaz vei observa efortul depus de autori pentru a schia un plan de aciune n ase pai care s conduc la realizarea scopului urmrit. n ultima seciune studiat vei observa efortul la nivel european depus de organizaii ale onu. consacrata strategie onu, recunoscut pentru stricteea metodologiei de calcul a emisiilor sub numele de Protocolul de gaze cu efect

9introducere.

de ser, urmrete aceiai cauz globalizat ns pornind de la exemplul de bune practici, acceptnd i respectnd obiectivele specifice premergtoare neutralitii climatice. efortul depus de ctre cetenii contieni, experiena n domeniu, know-how-ul specialitilor, studiile i ghidurile, bazele de date statistice, realizarea directivele europene, planurile de aciune imediat, reprezint o baz important n redactarea viitoarelor politicilor publice de mediu ns esenial este ca aceast expertiz s fie folosit de factorii relevani, implicai att n procesul legislativ ct i n procesul de implementare. buna colaborare ntre organizaiile societii civile i instituiile publice este singura ans ca politicile aprobate s fie realiste i mai ales implementabile.

Capitolul 4 Analiza taxelor de mediu este dedicat prezentrii evoluiei ncasrilor din taxele de mediu i a analizei principalilor factori care au influenat nivelul foarte sczut de colectare n cazul multor taxelor. studiul pleac de la premise c o cretere a ncasrilor din taxele de mediu ar trebui s reprezinte o prioritate pentru romnia, mai ales n contextul crizei bugetare din ultimii doi ani i a recomandrilor ue de schimbare a accentului dinspre taxarea muncii (unde romnia are o fiscalitate foarte ridicat) nspre taxarea consumului i a polurii. n schimb, romnia realizeaz printre cele mai mici ncasri din taxe de mediu ca procent din pib, att la nivel general ct i pe cele trei grupe principale: taxe pe energie, taxe pe transport i taxe de poluare i folosire a resurselor. mai mult, romnia este singura ar din cele zece ri postcomuniste care au devenit membre ale ue n care ncasrile din taxele de mediu ca procent din pib au sczut dup nceperea procesului de negociere cu ue n 1999. Aceast situaie este cauzat de faptul c pentru majoritatea taxelor de poluare ncasrile sunt insignifiante n raport cu baza de venit. de exemplu, este estimat c, n ce privete colectarea taxei de 1% din valoarea masei lemnoase introduse ntr-un proces de prelucrare, evaziunea fiscal este de minimum 50%, iar n privina taxei de 1 ron/Kg pentru fiecare anvelop vndut, evaziunea fiscala este de minim 75%. Autorul studiului arat c meninerea unor taxe pe energie mici nu pare s fi avut nici o consecin pozitiv. romnia continu s dein economia cea mai ineficient din punct de vedere energetic din europa, dar n acelai timp nu nregistreaz exporturi deosebite n domenii cu o intensitate energetic mare. ntre 2000 i 2006 nu s-a nregistrat dect un progres infim n domeniul eficienei energetice, romnia producnd doar 67 euro pentru fiecare ton de combustibil consumat, n comparaie cu 108 euro n celelalte ri postcomuniste membre ale ue i 184 euro n vechile membre ale ue.

n seciunea dedicat analizei evoluiei ncasrilor Administraiei Fondului pentru mediu se arat c n ciuda realizrii unor progrese in domeniul finanrii unor programe de prevenire a impactului activitilor umane asupra mediului, slaba colectare a veniturilor destinate Fondului pentru mediu afecteaz capacitatea romniei de a-i ndeplini obligaiile n domeniul proteciei mediului. se impune o discuie urgent cu privire la modul n care instituiile statului abilitate s colecteze taxe pentru AFm pot fi determinate s-i ndeplineasc obligaiile legale cu un grad mai mare de eficien. de asemenea, se arat faptul c evoluia capacitii instituionale a Administraiei Fondului pentru mediu reprezint cel mai important indicator cu privire la interesul autoritilor romne pentru promovarea unei capaciti de finanare a proiectelor destinate limitrii impactului activitilor umane asupra mediului nconjurtor.

10

introducere

Capitolul 5 prezint cel de-al doilea studiu axat pe analiza financiar a domeniului politicilor de mediu, n special domeniul care ine de Investiiile de mediu n Romnia realizate de principalele surse de finanare din acest domeniu: Administraia Fondului pentru mediu (AFm) i pos mediu. Analiza evoluiei bugetului de cheltuieli realizat de Administraia Fondului pentru mediu (AFm) arat c instituia nu reuete s cheltuie dect o mic parte din bugetul pe care l are la dispoziie, cu procentaje de realizare a prevederilor bugetare n 2007 i 2008 de doar 19% i respectiv 20.55%, i un maxim de 39.20% n 2009. cu excepia anului 2008, ncasrile la Fondul de mediu (Fm) au crescut n fiecare an cu procente ntre 10% i 64%. n schimb procentajul de realizare a previziunilor bugetare variaz ntre 37% i 60%. Acest fapt reflect ineficiena metodologiei de realizare a acestor previziuni. pentru majoritatea domeniilor n care au fost depuse proiecte, rata de aprobare a proiectelor este deosebit de sczut, variind ntre 2.7% n 2010 i 21.2% n 2009. n cazul a 12 din cele 21 de categorii de finanare nu au fost realizate sesiuni de depunere de proiecte n 2009 i 2010.

Analiza cheltuielilor din cadrul programului operaional sectorial mediu ne arat faptul c doar 2% din cei 5,437 miliarde de euro alocai de pos mediu au fost cheltuii ntre 2007 i 2010. la sfritul lui 2010, romnia a atins un stadiu de contractare de 43% din totalul sumei disponibile prin pos mediu, procent care o situeaz la mijlocul clasamentului n rndul noilor membre ale ue. pn n februarie 2011 au fost aprobate i a nceput finalizarea a 20 de sisteme de management integrat al deeurilor i proiecte de reabilitare a zonelor poluate (acoperind 46.80% din suma disponibil).

n Capitolul 6, consideraii despre Strategia Naional de Dezvoltare Durabil a Romniei (SNDDR), se realizeaz o scurt trecerea n revist a reflectrii n cadrul strategiei a celor mai importante domenii de politici de mediu din punct de vedere al finanrilor oferite prin cadrul AFm i pos-mediu. Analiza ne arat faptul c domeniul taxrii de mediu, unul dintre cele mai importante instrumente la dispoziia statului pentru urmrirea obiectivelor de dezvoltare durabil, este menionat n snddr de patru ori i doar n mod secundar. de asemenea, Fondul de mediu este menionat de doar dou ori (ca surs de fonduri pentru programele de mediu), fr a fi realizat o minim discuie cu privire la direciile strategice care ar trebui urmate de aceast instituie i felul n care poate fi maximizat rolul AFm n atingerea obiectivelor de dezvoltare durabil n domeniul proteciei mediului. nu n ultimul rnd, n domeniul investiiilor de mediu, snddr nu face dect s prezinte angajamentele i derogrile negociate de romnia prin tratatul de Aderare i s prezinte obiectivele prezente n Programul Operaional Sectorial de Mediu al Romniei 2007-2013. Astfel, snddr regrupeaz o serie de obligaii asumate de romnia precum i o serie de obiective care se regsesc n alte documente, fr a se constitui ntr-un ghid practic pentru implementarea acestora.

Capitolul 7, ADI-Deeuri: Starea de fapt analizeaz evoluiile din cadrul uneia dintre cele mai importante componente ale pos-mediu i a fost realizat n cadrul proiectului Reeaua Naional a Asociaiilor de Dezvoltare Intercomunitar3. Autorii realizeaz o radiografie a evoluiilor din ultimii ani a Adi-urilor din domeniul managementului deeurilor i ncearc

3 n redactarea formei finale a studiului, autorii au beneficiat i de concluziile extrase din seria de apte ntlniri de lucru cu reprezentanii Asociaiilor de dezvoltare intercomunitar care se ocup de gestionarea deeurilor n judeele incluse n fiecare regiune de dezvoltare desfurate n perioada iulie-august 2011.

11

introducere.

identificarea unor poteniale soluii la problemele identificate. este realizat o analiza sistematic a informaiilor obinute din chestionarele distribuite Adi-urilor, a cadrului legal, a documentelor de constituire i funcionare a Adi-urilor, concluziilor din cadrul celor apte ntlniri regionale.

prin capitolul de negociere n cadrul tratatului de aderare la uniunea european, 22 mediu, romnia i-asumat o serie de obligaii detaliate cu privire la standardele de management al deeurilor. n urma mai multor analize a devenit clar faptul c ndeplinirea obligaiilor asumate de romnia n domeniul managementului deeurilor nepericuloase este imposibil fr implementarea unor planuri Judeene de management integrat al deeurilor. totui, datorit faptului c estimrile realizate de studiile de fezabilitate plasau costurile msurilor necesare pentru implementarea sisteme de management integrat al deeurilor judeene la 40-120 milioane de euro, finanarea acestor lucrri era imposibil pn n momentul n care romnia putea avea acces la fondurile structurale. odat cu finalizarea i aprobarea pos mediu 2007-2013 de ctre comisia european n iulie 2007 (primul pos aprobat), prin Axa prioritara 2.1 au fost alocate 1167.7 milioane euro n scopul dezvoltrii sistemelor de management integrat al deeurilor. de asemenea, n conformitate cu cerinele de meninere a unui interlocutor unic n relaia cu finanatorul, la nivelul fiecrui jude instituia beneficiar a acestor fonduri urma s fie consiliul Judeean. n conformitate cu principiile enunate n legea 215/2001, fiecare consiliu local sau judeean al unei comune sau ora participante ntr-un Adi trebuie s ia deciziile privind darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei sau oraului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii [art. 38 alin. (5) lit. a)].

toate caracteristicile discutate anterior fac ca Adi-urile s reprezinte entiti ale cror funcionare eficient s depind n mod critic de interesul, determinarea i capacitate decizional rapid a tuturor unitilor care le compun. ntruct aceste structuri deliberative au fost impuse fr consultare i fr a li se explica rolul lor, n multe cazuri reprezentanii comunitilor locale au reacionat cu reticen, nenelegnd necesitatea aderrii la aceste structuri asociative. comunicarea defectuoas sau chiar lipsa de comunicare ntre cJ i celelalte Apl-uri cu privire la necesitatea dezvoltrii proiectele pentru sJmid-uri a generat amnri datorate refuzului unor primari de asociere la Adi n absena unei expuneri clare a liniei de continuitate ntre fostele investiii pe deeuri implementate la nivel judeean i local finanate din fonduri europene i noile investiii prevzute n proiect. condiionarea asocierii la Adi fie de amplasarea investiiilor prevzute n proiect pe teritoriul localitilor conduse de acetia, fie din contr, de promisiunea c anumite investiii de proiect nu se vor realiza n localitile lor, precum staiile de transfer sau depozitele municipale. o alt serie de blocaje a aprut ca urmare a implementrii unor proiecte anterioare finanate prin alte programe, proiecte care au crescut gradul de acoperire a sistemelor de colectare a deeurilor la un grad mai mare din jude, au sczut urgena pentru implementarea sJmid-urilor. nu n ultimul rnd, progresul programului s-a blocat datorit refuzului unor administraii publice locale de a semna adeziunea, datorit unor disensiuni politice. de asemenea, prevederea conform creia la nivelul tuturor judeelor va exista un tarif unic a condus la o serie de discuii n mai multe judee.

spre deosebire de capitolele anterioare, capitolul 6, Calitatea apei n Bucureti, prezint o analiz punctual asupra gestionrii resurselor de ap i a impactului asupra calitii

12

introducere

vieii n cadrul celei mai mari localiti din romnia. pentru realizarea acestui studiu, n august 2011, echipa centrului pentru politici durabile ecopolis a testat calitatea apei4 la 8 robinete de bloc din bucureti. din 10 probe efectuate n 8 apartamente diferite din cele 6 sectoare, 3 probe au prezentat anomalii, dintre care 2 au fost din acelai loc. Aceste rezultate se pot datora strii evilor din bloc sau unor lucrri la reea.5 Anomaliile constatate sunt n contradicie cu testrile constante realizate de Apa nova bucureti (Anb) i direcia de sntate public a municipiului bucureti. calitatea apei potabile furnizate n bucureti este testat lunar, majoritatea punctelor de colectare fiind aceleai. doar rareori sunt detectate nereguli. Analiza a subliniaz faptul c, calitatea apei pe magistralele de distribuie nu este acelai lucru cu calitatea apei de la robinet. chiar dac apa pompat de ctre Anb este conform normelor legale6, exist posibilitatea ca starea evilor din bloc (pentru care este responsabil asociaia de locatari) sau din cmin s aib un impact negativ asupra calitii apei de la robinetul unui apartament. Alterarea calitii apei potabile odat cu trecerea prin conductele din bloc poate reprezenta un risc serios pentru sntatea consumatorilor. Astfel, chiar dac nlocuirea evilor vechi din sistemul blocului e o problem a asociaiilor de locatari din respectivele blocuri, credem c este necesar s atragem atenia, prin intermediul unei campanii de contientizare, asupra problemelor care pot fi cauzate de amnarea nlocuirii conductelor vechi. nu n ultimul rnd, autorii au calculat faptul c apa de la robinet este de 250 de ori mai ieftina dect apa mbuteliata7 i are un impact ecologic de 300 ori mai mic.8 totui, n ciuda condiiilor economice dificile, n 2011 romnii au consumat 54.5 litri pe cap de locuitor la un pre mediu de 1.2 ron/l.9 conform aceleiai evaluri, aproximativ 60% din locuitorii capitalei consumnd ap mbuteliat zilnic. parte din acest consum este justificat de presupusa calitate proast a apei de la robinet. Astfel, autorii concluzioneaz faptul c n ciuda acestei percepii, calitatea apei potabile furnizate prin sistemul public n romnia era, chiar i nainte de aderarea romniei la uniunea european, n mare proporie n conformitate cu normele europene (peste 95% la toi parametrii msurai). conform testrilor oficiale, peste 99% din probleme prelevate din reeaua de distribuie a apei din bucureti ndeplinesc standardele legale de calitate.

Analiznd problema epurrii apelor uzate, cercetarea subliniaz faptul c nainte de deschiderea staiei de epurare Glina, regiunea bucureti-ilfov avea cel mai redus procent

4 probele prelevate de echip au fost analizate la un laborator privat de analiz a calitii apei (vezi anexa).5 lucrrile sunt efectuate de ctre Apa nova i, de regul, acestea sunt semnalate locatarilor prin

intermediul unor afie la intrarea n bloc.6 conform dspmb, pn n septembrie, din probele efectuate n anul 2011, 99,9% au nregistrat rezultate

corespunztoare standardelor, restul avnd un coninut prea sczut de clor.7 tarife Apanova pentru ap potabil: 3,86 lei/ mc (fr tvA); 4,79 lei/ mc (tvA inclus). conform

unei evaluri recente realizate de rio bucovina (vezi articolul la: http://www.capital.ro/detalii-articole/stiri/rio-bucovina-nr-3-pe-piata-de-ape-minerale-la-anul-consumului-de-apa-va-creste-intre-3-s.html), preul mediu la raft n 2011 a fost de aproximativ 1,2 lei/litru.

8 consumul apei de la robinet necesit utilizarea unei cantiti mult mai sczute de energie pentru a fi filtrat i distribuit dect apa mbuteliat.

9 conform unei evaluri recente realizate de rio bucovina (vezi articolul la: http://www.capital.ro/detalii-articole/stiri/rio-bucovina-nr-3-pe-piata-de-ape-minerale-la-anul-consumului-de-apa-va-creste-intre-3-s.html), consumul ap mbuteliat din romnia a ajuns n 2011 la un volum de circa 12 mil. de hectolitri, adic aproximativ 54.5 litri pe cap de locuitor. valoarea pieei de ap mbuteliat a ajuns n 2011 la 1,4 miliarde de ron (325. mil. euro).

13

introducere.

de epurare din ar (doar 9% din totalul apei deversate). chiar dac situaia s-ar ameliora pn la finalizarea celei de-a doua etape, a proiectului de la Glina, bucuretiul continu s reprezinte un poluator al apelor de suprafa. innd cont de faptul c pe ntregul program pos mediu nu au fost rambursai de ctre ce dect 1,89%10 din sume, cel mai mic procent de pe toate programele sectoriale, este puin probabil c romnia va reui s implementeze toate investiiile prevzute pn n 2018 astfel nct s/i ndeplineasc obiectivele asumate prin tratatul de Aderare. mai mult, proiectul pentru bucureti prevzut prin pos mediu este printre cele mai ntrziate proiecte. Fr eforturi i investiii considerabile romnia nu va putea s-i respecte angajamentul ctre ue de a asigura staii de tratare pentru toate oraele pn n 2018.

10 ministerul Afacerilor europene, stadiul absorbiei Fondurilor structurale i de coeziune, 30 septembrie 2011.

15

cApitolul 1. Zero emisii ghid de politici publice pentru societatea civil

cApitolul 1zero emisii ghid de politici publice pentru societatea civilArpad Todor

ntruct politicile de mediu se implementeaz n marea lor majoritate n mod direct sau indirect prin intermediul unor instituii, nelegerea felului n care aceste instituii funcioneaz este esenial pentru ca eforturile de promovare a unor politici de mediu s poat avea succes. Astfel, se dorete oferirea unui set de instrumente prin care s uureze munca celor care doresc s determine anumite schimbri i s eficientizeze folosirea resurselor limitate de care beneficiaz organizaiile societii civile.

pentru familiarizarea cu intele asumate pentru urmtorii ani la nivelul ue, inte care sunt obligatorii pentru romnia, n prima seciune trecem n revist cadrul legal relevant la nivelul ue i sistematizm proieciile cu privire la efectele pe care implementarea acestui cadru legal, precum i a progresului tehnologic, ar trebui s le aib asupra emisiilor de co2 la nivelul ue.

pentru a oferi un ghid care s serveasc la schiarea unui plan de aciune pentru influenarea situaiei existente ntr-un domeniu, n seciunea a treia sunt analizate elementele definitorii ale unei politicii publice etapele analitice, identificarea obiectivelor i a opiunilor, analiza impactului, monitorizare i evaluare. de asemenea, prin prezentarea instrumentelor prin care societatea civil poate fi parte a procesului de creare sau modificare a unei politici publice dorim s ajutm la identificarea acelui set de activiti prin care se poate obine un efect maxim cu resurse relativ limitate.

1. Politici ale UE n domeniul reducerii emisiilor de CO2

n aceast seciune sunt prezentate n mod sintetic politicile uniunii europene privind reducerea emisiilor de co2 i instrumentele de natur legislativ puse la dispoziia statelor membre astfel nct s se asigure atingerea obiectivului general angajat la nivel internaional.

obiectivul final al conveniei cadru a naiunilor unite asupra schimbrilor climatice (unFccc) const n stabilizarea concentraiilor de gaze cu efect de ser din atmosfer la un nivel care s previn interferene antropice periculoase cu sistemul climatic, avnd ca int limitarea creterii temperaturii globale cu cel mult 2c fa de perioada preindustrial. efectele negative ale schimbrilor climatice reprezint un risc tot mai serios pentru ecosisteme, producia alimentar, atingerea dezvoltrii durabile precum i pentru sntatea i securitatea uman. potrivit studiilor de specialitate sunt necesare reduceri substaniale ale emisiilor, cu cel puin 50% sub nivelul anului 1990, pn n anul 2050.

combaterea schimbrilor climatice se poate realiza prin dou direcii de aciune:1. reducerea emisiilor de co2, i2. adaptarea la efectele schimbrilor climatice.

16

ArpAd todor

1.1 Cadrul legal relevant la nivelul UE

emisiile de gaze cu efect de ser sunt rezultatul activitii antropice. n orice ar industrializat, sectorul energetic are cea mai mare contribuie n totalul emisiilor de gaze cu efect de ser, contribuie evideniat (i verificabil) n inventarul naional al gazelor cu efect de ser.

la consiliul european din martie 2007, uniunea european s-a angajat s transforme europa ntr-o economie eficient din punct de vedere energetic, cu emisii sczute de gaze cu efect de ser. s-a luat decizia unui angajament ferm i independent ca, pn la ncheierea unui acord global pentru perioada de dup 2012, uniunea european s reduc cu 20% emisiile de gaze cu efect de ser fa de nivelul anului 1990, pn n anul 2020. de asemenea, pachetul prevede msuri de cretere a ponderii energiilor regenerabile n consumul final brut de energie de 20% pn n anul 2020, fa de anul de referin 2005.

n Anexa nr. 1 este realizat o scurt prezentare a documentelor de reglementare prevzute n acest pachet. de asemenea, sunt prezentate i o serie de alte reglementri care se adreseaz direct reducerii emisiilor de co2.

din scurta trecere n revist a reglementrilor europene se poate constata c decizia luat cu privire la reducerea emisiilor de co2 poate fi pus n aplicare prin mai multe instrumente de politici publice, unele cu valoare de obligativitate, altele dnd posibilitatea statelor membre, n funcie de condiiile interne, s dezvolte politici publice la nivel naional astfel nct s fie atinse angajamentele de ar asumate.

Directiv,cucaracterobligatoriu,careinstituieunmecanismdepia, ca n cazul eu-ets; se refer la productorii de energie electric i termic i la marii consumatori de energie (directiva 2003/87/ce1), extinderea domeniului pentru alte sectoare i alte gaze (directiva 2009/29/ce2); sectorul aviaiei a intrat sub prevederile acestui mecanism prin adoptarea directivei 101/2008/ce3 de amendare a directivei din anul 2003. pentru a nu introduce distorsiuni pe pia, sistemul este unitar la nivelul ue, din 2013 regulile de alocare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de ser, cele de verificare fiind aceleai pentru toate instalaiile din spaiul comunitar;

Directivcarestabileteangajareadifereniatpentrusectorulproducieideenergiepentru atingerea unei inte comune respectiv, inta de 20% din consumul final brut de energie s fie asigurat din surse regenerabile, pn n anul 2020. conform directivei 2009/28/ce; aceasta d posibilitatea statelor membre s dezvolte strategii proprii pentru atingerea angajamentului de ar, n funcie de condiiile interne. o reglementare din domeniul deeurilor, directiva 1999/31/ce4 poate constitui un instrument pentru atingerea intei angajate deoarece este prevzut obligativitatea colectrii gazului de depozit (depozitele cu deeuri biodegradabile)i utilizarea acestuia pentru producia de energie;

1 http://www.anpm.ro/directiva_200387ce_privind_schema_de_comercializare_a_certificatelor_de_emisii_de_ges-140

2 http://www.anpm.ro/directiva_200387ce_a_parlamentului_european_i_a_consiliului4_a_instituit_un_sistem_de_comercializare_a_cotelor_de_emisie_de_gaze_cu_efect_de_sera_in_cadrul_comunitatii_sistemul_comunitar_pentru_a_prom-170

3 http://www.mmediu.ro/protectia_mediului/schimbari_climatice/2_pachet/directiva_2008_101_ro.pdf4 http://www.mmediu.ro/beta/wp-content/uploads/2012/05/2012-05-17_directiva_1999_31.pdf

17


DeciziecarestabileteangajareadifereniatpentrusectoarelenonETS, potrivit deciziei 409/2009/ce5 care stabilete intele de ar pentru anul 2020 i reguli de raportare i cooperare ntre statele membre. Aceast decizie d posibilitatea fiecrui stat membru s-i stabileasc propriile opiuni de strategii sectoriale care s contribuie la creterea economic n condiii de emisii reduse de co2. decizia 162/2013/ue

6 stabilete traiectoria anual a emisiilor de gaze cu efect de ser, pentru perioada 2013-2020, alocate statelor membre, pentru sectoarele non ets.

Directivcucaracternormativ stabilete categoriile de instalaii care trebuie s aplice tehnologiile de captare i stocare a dioxidului de carbon i condiiile de autorizare din punct de vedere al mediului pentru acestea, astfel cum sunt prevzute n directiva 2009/31/ce7 (ex. centrale termoelectrice cu putere instalat de peste 300 mW).

Regulamentecarestabilescstandardedeproduscare stabilesc limitele emisiilor de co2 pentru vehicule rutiere (regulamentul 443/2009/ce

8 pentru autoturismele noi i regulamentul 510/2011/ce9 pentru vehicule utilitare uoare).

1.2 Analiza proieciilor pentru perioadele 2020-2030-2050

n aceast seciune trecem n revist raportul comisiei europene cu privire la trendurile pn n anul 2050 n domeniile energiei, transportului i al emisiilor de gaze cu efect de ser, n special co2. ne concentrm pe acele componente ale raportului comisiei europene n care sunt prezentate o serie de scenarii posibile cu privire la evoluia emisiilor de co2 pn n anul 2050 n domeniile energiei, transportului i al emisiilor de GhG. proieciile sunt realizate sub forma unor scenarii de referin (cele anterioare au fost realizate n 2009).

Autorii raportului noteaz c una din schimbrile cele mai semnificative din ultimii ani const n explozia exploatrilor gazelor de ist i creterea estimrilor cu privire la rezervele existente de petrol. Astfel, evalurile cuprinse n raport au trebuit rectificate fa de anii trecui pentru a lua n calcul o probabil scdere a preului combustibililor convenionali. o alt modificare semnificativ fa de evalurile din 2009 ine de dezvoltarea mai rapid dect estimrile iniiale ale tehnologiilor destinate panourilor solare, dar i o dezvoltare mai ncetinit a dezvoltrilor tehnologice destinate ccs i a eolienelor poziionate n ap. nu n ultimul rnd, dezastrul ecologic cauzat de accidentul nuclear de la Fukusima au produs o schimbare de percepie semnificativ cu privire la tehnologica nuclear (european commission 2013,9).

de asemenea, autorii raportului apreciaz faptul c politicile publice adoptate att la nivelul ue, dar i la nivelul fiecrei ri n parte, n special prin intermediul politicilor industriale, ale campaniilor de informare, ale investiiilor n cercetare i dezvoltare, implementarea unor instrumente de taxare specifice vor putea crete n mod considerabil

5 http://www.legex.ro/decizia-409-2009-94632.aspx6 http://www.legex.ro/legea-162-2013-126964.aspx7 http://www.emissions-euets.com/attachments/214_ccs%20directive.pdf8 http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/single_market_for_goods/motor_vehicles/

interactions_industry_policies/mi0046_ro.htm9 http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=ro&t=pdF&f=pe%20106%202013%20init

18

ArpAd todor

viteza de adoptare a noilor tehnologii prin eliminarea sau mcar limitarea incertitudinilor legate de investiiile n aceste tehnologii noi. Astfel, autorii argumenteaz c orice politic public trebuie s in cont de faptul c agenii (individuali, comerciali sau statali) au un stimulent n adoptarea unor tehnologii noi n momentul cnd acestea sunt mai eficiente din punct de vedere al costurilor energiei. modelul primes este bazat pe deciziile individuale ale actorilor care produc i consum energie i pe evoluiile preurilor la diferite tipuri de carburant (european commission 2013, 35). de asemenea, ritmul de adoptare a unor noi tehnologii depinde i de dezvoltarea infrastructurii i reglementrilor aferente, factori care sunt puternic influenai de politicile guvernamentale (european commission 2013, 20).

Asumpiile10 privind dezvoltrile n domeniul politicilor publice influeneaz n mod sensibil estimrile din raport. n acest sens simularea realizat se bazeaz doar pe acele politici i msuri adoptate la nivelul statelor membre pn n aprilie 2012, inclusiv intele obligatorii pentru care s-a obinut acordul. unul din cele mai importante acte din domeniu este directiva privind eficiena energetic (european commission 2013, 20).11 per ansamblu, aceste politici publice, alturi de implementarea noilor tehnologii avnd ca scop creterea eficienei energetice ar trebui s conduc la o scdere continu a emisiilor de co2 pn la nivelul anului 2050 (vezi tabelul 1). sectorul a crei evoluii ar trebui s conduc n cea mai mare msur la aceste schimbri ar trebui s fie cel al producerii de energie. Acest proces se va petrece prin scderea constant a intensitii producerii de co2 n producerea de energie. Alte schimbri tehnologice cu impact semnificativ ar trebui s fie creterea penetrri chp, creterea folosirii de biomas n cogenerare i introducerea tehnologiilor ccs. simularea relev faptul c prin implementarea directivei privind limitele superioare de emisii de co2 prin sistemul ets ar trebui s ajung la 95% din nivelul mediu pentru perioada 2004-2006 (european commission 2013, 32). se estimeaz o cretere constant a preurilor ets de la 1010/tco2 n 2020, la 3510/tco2 n 2030 la 10010/tco2 n 2050. (european commission 2013, 19)

10 principalele asumpii ale modelelor realizate: populaia, cretere economic (cu o estimare medie de 1.6% la nivelul ue 2% la nivelul romniei), evoluia veniturilor la nivel de gospodrie, - au fost luate n considerare 22 de sectoare din fiecare membru al ue: 10 industrii energofage, 6 industrii cu un consum redus de energie, 3 sectoare de servicii, construcii, agricultur i sectorul de producere a energiei. de asemenea, raportul a luat n considerare o foarte probabil scdere a forei de munc, factor care va crea o presiune suplimentar n direcia introducerii unor tehnologii de nalt eficien. se estimeaz c sectorul serviciilor va ajunge s reprezinte 78% din Gdp/ul la nivelul ue pn n anul 2050. (eu commission 2013,14)

evoluiile preurilor diferitelor surse de energie reprezint unul din factorii determinani cu privire la trendul folosirii fiecruia dintre aceste surse, dar i a investiiilor probabile n fiecare din aceste sectoare (eu commission 2013, 16). raportul folosete rezultatele proiectului prometheus n care a fost realizat o estimare a evoluiei acestor preuri pn n anul 2050. Aa cum ne arat graficul 6. n ciuda creterii rezervelor confirmate de petrol, se estimeaz o cretere constant a preului petrolului pn n anul 2050, n timp ce preul gazelor naturale i al crbunelui de import vor cunoate un trend uor ascendent. totui, conform autorilor raportului preul gazelor de naturale se va stabiliza la un nivel care va face ca costurile mari pentru exploatarea gazelor de ist s poat fi acoperite cu succes (eu commission 2013, 17).

11 estimrile cu privire la evoluia emisiilor de co2 au fost fcute pe baza asumpiei c emission tradin scheme, directiva renewable energy sources, effort sharing decision, energy efficeincy directive i alte politici sectoriale vor fi implementate n liniile convenite de ctre statele membre.

19


Tabelulnr.1Efectulpoliticiloradoptateasupraconsumuluideenergie (european commission 2013, 30 table 3)

2020 2030 2050

consumul de energie primar modificri n procente de la anul de referina 2007*

-16,8% -21,0%

consumul de energie primar modificri n procente fa anul de referina 2011*

-2,5% -1,3% -1,2%

consumul intern brut modificri n procente din 2005** -9,2% -12,1% -11,1%

consumul de energie primar modificri n procente din 2005 -9,9% -13,0% -11,8%

*orizont de timp a anului de referin 2007 cu scenariul pentru 2030;**n anul 2005 s-a nregistrat vrful consumului de energie din ue

raportul subliniaz c dincolo de influena disponibilitii unei resurse i a preului relativ cu alte resurse, promovarea tehnologiilor care cresc eficiena energetic are un efect major cu privire la tipul de resurs care este folosit. Astfel, autorii au luat n considerare o serie de dezvoltri probabile a tehnologiei care vor avea loc n urmtorii ani:

creterea de eficien energetic n domeniul utilizrii finale (integritate termic de cldiri, iluminat, aparate electrice, cu motor drive-uri, pompe de cldur etc.)

energia regenerabil centralizat i descentralizat, generarea de energie electric, n nclzire direct i aplicaii de rcire, precum i pentru amestecarea

cu benzin sau motorin. centralelor pe crbune, gaz supercritic avansat combinat instalaii cu ciclu i chp. captarea i stocarea carbonului co2 (csc). energia nuclear, inclusiv 3 i 4-a generaie. reelele de transport i distribuie avansate i contorizarea inteligent. plug-in hibrid i baterie de vehicule electrice / complete, att pentru transportul

rutier de cltori i de marf transport (vehicule utilitare uoare). mbuntiri n motoarele convenionale n transport. (european commission 2013, 19)de asemenea, raportul estimeaz c pentru a ajunge s respecte reglementrile cu

privire la emisiile de co2 pentru light duty vehicles (ldvs) i alte vehicule comerciale lcvs productorii vor trebui s introduc motoare din ce n ce mai eficiente. n special n domeniul transporturilor de cltori se estimeaz o mbuntire cu 21% pn n 2020 i cu 35% pn n 2030 n raport cu anul 2005. de asemenea, iAtA (the international Air transport Association) i-a propus un el ambiios de a obine o reducere medie de 1.5% a emisiilor de gaze cu efect de sera pn n 2020, iar pn n anul 2050 aceste emisii ar trebui sa scad la 50% fa de nivelul anului 2005 (european commission 2013, 40).12 n paralel, prin impunerea unor standarde privind emisiile de co2 pentru vehiculele personale i transferul de la motoare pe benzina ctre cele diesel se va putea obine o scdere a consumului total de petrol pn la nivelul anului 2030 (european commission 2013, 41).

de asemenea, n domeniul evoluiilor tehnologiilor de capturare i stocarea a emisiilor de co2 n cadrul procesului de producere de energie electric sunt prevzute ameliorri mici pn la nivelul anului 2030, cnd procentul de co2 captat ar ajunge la

12 protecia mediului. http://www.iata.org/pressroom/facts_figures/fact_sheets/pages/environment.aspx.

20

ArpAd todor

doar 1%, proieciile artnd c ulterior ne putem atepta la o accelerare a implementrii acestor tehnologii. pn n 2050 se estimeaz c procentul va ajunge la 48% (european commission 2013, 51). de asemenea, analiza relev c n conformitate cu actualele tendine emisiile sectorului energetic vor scdea cu 14% pn n 2020 n raport cu anul 2005, scdere care va atinge 19% n 2030 i 29% pn n 2050.

n schimb, generarea de energie n centralele termale convenionale este estimat s scad n mod constant pn n anul 2030, ulterior urmnd a se stabiliza. n acest context, introducerea de ccs prin construirea primelor centrale experimentale pn n anul 2020 va determina un progres consistent ncepnd abia cu anul 2030. se estimeaz c pn la nivelul anului 2050 capacitatea total a centralelor de tip ccs va ajunge la 38GW, capacitate care ar necesita o capacitate total de stocare de aproximativ 670mt de co2 (european commission 2013, 50).

n domeniul transportului se preconizeaz c emisiile totale vor scdea cu 8% pn n 2050, iar intensitatea de carbon urmeaz s scad doar puin datorit faptului c transferul ctre mainile alimentate electric se va produce ntr-un orizont de timp mai lung. n schimb, emisiile industriei aviatice se preconizeaz c vor crete, iar introducerea folosirii pe scar larg a bio-kerosenului va fi nceat pn la nivelul anului 2035. de asemenea, n domeniul transportului cu navale de marf se estimeaz continuarea creterii emisiilor de carbon n urmtorii ani, n special pentru hGvs (european commission 2013, 52). Astfel, se estimeaz c scderile de emisii de co2 datorit scderii intensitii producerii de co2 va fi foarte important n domeniul sectorului rezidenial, n special prin ameliorarea designului cldirilor noi, construirea lor dup principii eco, incluznd eed. efectul cumulat al acestor msuri n combinaie cu reducerea poluanilor i alte politici la nivel naional vor conduce la o scdere a intensitii producerii de co2 cu 17% pn n 2020, i vor ajunge la 32% pn n 2050 (european commission 2013, 51). n sectorul teriar se estimeaz obinerea unor progrese semnificative n reducerea emisiilor de co2 n special datorit creterii preului carburanilor i a implementrii unor politici stricte de impunere a unor standarde de eficien energetic ridicat. reducerea intensitii de carbon13 n acest sector este prognozat s creasc de la 24% la 36% i 46% fa de 2005 n anii de referin 2020, 2030 i 2050 (european commission 2013, 51-52). Atunci cnd se analizeaz prediciile cu privire la evoluiile tuturor tipurilor de emisii de co2 se constat faptul c zonele afectate de ets vor cunoate o reducere mult mai rapid a emisiilor de co2. de asemenea, n timp ce emisiile vor scdea semnificativ n domeniul producerii de energie pentru consum, acestea vor crete n domeniul transporturilor (european commission 2013, 53).

2.StrategiiiaspectelegislativerelevantedinRomnia

n aceast seciune ne concentrm efortul n direcia sintetizrii celor mai importante direcii asumate de romnia n atingerea intelor angajate privind reducerea emisiilor de gaze cu efect (direct sau indirect) prin intermediul strategiilor adoptate. legislaia naional reprezint transpunerea legislaiei europene. considerm c este necesar cunoaterea i familiarizarea organizaiilor societii civile cu legislaia naional, care transpune legislaia european, inclusiv, cu documentele de planificare sectorial (strategii, planuri). n acest sens, prezentm succint care sunt obiectivele strategiei n urmtoarele

13 A unit of measure. the amount of carbon emitted by a country per unit of Gross domestic product. definiie: http://ro.termwiki.com/en:carbon_intensity

21


domenii: energie, spaiul locativ (consumator de energie), transport i deeuri, pornind de la strategia naional privind schimbrile climatice.

(1)StrategiaNaionalaRomnieiprivindSchimbriClimatice2013-202014 innd cont de politica european n respectarea tratatelor internaionale15, aceasta este structurat n dou pri distincte: (1) reducerea emisiilor de gaze cu efect de ser n vederea atingerii obiectivelor naionale asumate i (2) adaptarea la efectele schimbrilor climatice16.

n ceea ce privete emisiile de co2 din energie, cteva dintre obiectivele propuse de strategie sunt: dezvoltarea unei strategii sectoriale privind reducerea emisiilor de gaze cu efect de ser; valorificarea resurselor de energie regenerabil; promovarea sistemelor inteligente pentru producerea, transportul, distribuia i consumul energiei electrice, promovarea cogenerrii de nalt eficien, mbuntirea eficienei energetice prin aplicarea programului naional de eficien energetic n sectoarele nclzirii urbane, al reabilitrii cldirilor publice i al iluminatului public (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 9), realizarea de investiii n instalaii i echipamente pentru ntreprinderile din industrie care s conduc la economii de energie, creterea eficienei energetice n sectorul agricultur; proiectarea ecologic care va contribui la atingerea obiectivului stabilit la nivel comunitar de cretere a eficienei energetice cu 20% pn n 2020 (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 10); captarea i stocarea dioxidului de carbon (carbon capture and storage ccs; continuarea campaniilor de informare a populaiei i mediului de afaceri privind importana creterii eficienei energetice prin informarea i educarea consumatorilor casnici, dezvoltarea unor centre de informare pentru eficien energetic (similare celui deschis la cluj n 2011) i promovarea contractului de performan energetic (cpe) i a companiilor esco n sectorul public i a managementului energetic n industrie (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 11).

n ceea ce privete transportul, reducerea emisiilor de co2 ar trebui s aib o abordare integrat i eficient raportat la costuri, mbinnd inovaia din domeniul tehnologic i utilizarea biocarburanilor, dar i implicarea factorilor de decizie i a consumatorilor n ceea ce privete schimbarea de atitudini i adoptarea unor viziuni pe termen lung (ministerul mediului i pdurilor 2012, 12). se are n vedere reducerea transportului rutier de marf i a transportului feroviar prin dezvoltarea infrastructurii feroviare i intermodale, precum i utilizarea autovehiculelor care au un impact de mediu redus17, autovehicule cu alt surs de energie (hibride, electrice, cu hidrogen etc.) (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 14). se are n vedere i promovarea sistemelor de transport inteligent (sti) pentru traficul de cltori i mrfuri, reducerea intensitii energetice i diminuarea emisiilor de gaze cu

14 http://www.mmediu.ro/beta/wp-content/uploads/2012/10/2012-10-05-strategia_nr-sc.pdf 15 n special convenia-cadru a naiunilor unite asupra schimbrilor climatice, 1992 ratificat prin

legea nr. 24/1994 prin care se propune ca int o scdere a emisiilor de gaze cu efect de ser cu cel puin 50% pn n 2050 (ministerul mediului i al pdurilor 2012, 3).

16 politica naional de reducere a Ges este n concordan cu cea european n sensul n care se dorete o asigurare a operatorilor economici de a participa la aplicarea schemei de comercializare a certificatelor de emisii de Ges, precum i adoptarea unor politici i msuri la nivel sectorial n aa fel nct la nivel naional emisiile Ges aferente acestor sectoare s respecte traiectoria liniar a limitelor de emisie stabilite prin aplicarea deciziei nr. 406/2009/ce (2012, 7).

17 Autovehiculele care au un impact de mediu redus sunt vehicule echipate cu motoare convenionale (cu ardere intern), dar cu emisii poluante foarte reduse; autovehicule echipate cu motoare convenionale (cu ardere intern), care utilizeaz parial sau integral combustibili alternativi (n general biocarburani lichizi, biogaz, Gpl, Gnc etc.);

22

ArpAd todor

efect de ser. informaiile furnizate de calculul amprentei de co2 n selectarea variantelor de proiectare pentru lucrrile de reabilitare i modernizare, eco-achiziiile publice, utilizarea tehnologiilor din domeniul energiilor regenerabile, modernizarea centralelor termice existente i/sau nlocuirea acestora cu centrale cu randamente superioare, modernizarea parcului de utilaje grele folosite pentru ntreinerea cailor ferate sunt de asemenea obiective importante (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 15). n ceea ce privete transportul aerian, acesta a fost inclus n schema de comercializare a certificatelor de emisii printr-un amendament la directiva 2003/87/ce transpus n legislaia naional prin h.G. nr. 399/2010 de modificare i completare a h.G. nr. 780/2006; printre msurile identificate se numr: mbuntirea managementului de transport; optimizarea rutelor de zbor; mbuntirea eficienei utilizrii combustibilului de aviaie cu cel puin 2%/an; informarea corespunztoare a operatorilor aerieni cu privire la noile tehnologii promovate la nivel internaional; participarea la mecanismele flexibile n condiiile respectrii prevederilor legale; i promovarea prognozat a utilizrii combustibililor alternativi. (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 16).

Spaiullocatividezvoltareadurabil reprezint un potenial de reducere al emisiilor de gaze Ges. conform strategiei (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 19), n anul 2012 existau aproximativ 8,1 milioane de proprietari de locuine i 4,85 milioane de locuine. reducerea emisiilor n sectorul rezidenial este preconizat la 41,5% pn n 2020, fa de media 20012005, conform planului naional de Aciune pentru eficien energetic. ca obiective specifice amintim mbuntirea performanei termice a cldirilor, prin aplicarea programului naional de eficien energetic ca mijloc de stimulare a participrii efective a sectorului privat, prin dou mecanisme de finanare (1) programul de reabilitare termic a cldirilor18 i (2) printr-un nou mecanism de creditare viznd blocurile de locuine i cldirile de locuit unifamiliale, ct i montarea echipamentelor pentru utilizarea surselor regenerabile de energie (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 19). Alte obiective sunt: ncurajare a dezvoltrii de proiecte ce vizeaz casele ecologice, casele pasive i/sau active, program demarat n 2010; modernizarea infrastructurii de transport i distribuie a energiei termice n sisteme centralizate prin programul termoficare 2006-2015 cldur i confort extins pn n 2020; programul de sprijin pentru mbuntirea eficienei energetice n cldirile ocupate de persoanele cu venituri reduse demarat n 2011, n vederea creterii performanei energetice la 40 de cldiri (grdinie,cree, dispensare, azile de btrni, case etc.) din comuniti cu venituri reduse, avnd ca int reducerea costurilor pentru consumul de combustibil (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 20); programe de ncurajare a consumatorilor pentru achiziionarea de articole electrice i electrocasnice cu eficien energetic crescut; reducerea consumului de ap, programe de educare i contientizare a populaiei; creterea suprafeelor de spatii verzi in zonele urbane i periurbane prin mbuntirea legislaiei privind amenajarea teritoriului i urbanismul (ordinul 7/2011) (ministerul mediului i pdurilor 2012, p. 21).

de asemenea, strategia abordeaz problematica adaptriilaschimbrileclimatice, prezentnd urmtoarele aciuni la nivel naional: actualizarea scenariilor climatice; susinerea activitilor de cercetare n domeniul schimbrilor climatice i crearea unei baze naionale de date privind schimbrile climatice; estimarea costurilor schimbrilor climatice pentru fiecare sector prioritar; elaborarea unei Agende naionale de Adaptare la

18 unde finanarea executrii lucrrilor se va asigura n proporie de 50% din alocaii de la bugetul de stat, 30% din fonduri de la bugetele locale i 20% din fondurile asociaiilor de proprietari (2012, p. 19)

23


efectele schimbrile climatice i integrarea ei n politica actual i viitoare; elaborarea i implementarea unei campanii pentru creterea contientizrii tuturor actorilor implicai, n special a populaiei; monitorizarea procesului de adaptare la efectele schimbrilor climatice (ministerul mediului i al pdurilor 2012, 45).

(2)Strategianaionalenergetic2007-202019 (HG 1076/2007) este singurul document aprobat, existnd i dou variante reactualizate (pentru perioada 2011-2020 i 2011-2035) iar potrivit declaraiilor instituiei responsabile pentru domeniul energiei, romnia i-a propus o nou variant a acestei strategii. n ultimul draft, problematica schimbrilor climatice este declarativ amintit, la cap. obiective prioritare prin enunul introducerea de tehnologii noi cu impact redus asupra mediului i reducerea schimbrilor climatice.

(3) Legeanr.220/200820 pentru stabilirea sistemului de promovare al producerii energiei din surse regenerabile de energie (monitorul oficial nr. 743 din 3 noiembrie 2008), a fost republicata in temeiul art. ii din legea nr. 139/2010 privind modificarea i completarea legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie21. Aceast lege transpune directiva 2009/28/ instituind, ca instrument de politic public, schema de ajutor de stat prin cote obligatorii i certificate verzi. multele modificri pe care le-a suportat acest act normativ n ultimul an, inclusiv actele normative subsecvente fac dovada alegerii unei opiuni de politic public, fr o analiz privind impactul aplicrii schemei de ajutor de stat. legea a luat n considerare doar aspectele privind stimularea investiiilor n domeniu producerii de energie din surse regenerabile, nu i impactul asupra mediului de afaceri (ntreprinderile care utilizeaz energia) i a cetenilor,nefiind analizat gradul de suportabilitate al mediului de afaceri i a celui social cu privire la costurile suplimentare cu certificatele verzi (reflectate n factura de energie electric).

(4)Strategiadetransport intermodaldinRomnia n2020iStrategiadetransportdurabil2007-20113i2020,2030sunt documente de planificare n domeniul transporturilor care nu au fost materializate cu un master plan.

(5)Strategianaionaldegestionareadeeurilorpentruperioada2014-202022 (hG nr. 870/2013) are nscris la cap. obiective prioritare poz (6) corelarea politicilor de gestionare a deeurilor cu cele privind schimbrile climatice. teoretic, la nivel de principii privind coninutul unui document de planificare, strategia are capitol de obiective generale, specifice, aciuni i indicatori de monitorizare.

n continuare prezentm care este rolul autoritilor publice i al societii civile n proiectarea i implementarea politicilor publice destinate reducerii emisiilor de co2, pentru a veni n ntmpinarea legislaiei europene i naionale. Aceast seciune sintetizeaz modul n care se stabilete agenda, pasul n care sunt luate n considerare toate potenialele probleme care pot face obiectul unei politici publice; apoi se are n vedere identificarea, formularea i structurarea celor mai relevante posibile opiuni de realizare a unei politici publice, modul n care se formuleaz opiunile de politici publice, modul prin care se implementeaz opiunii de politici publice, precum i cum se monitorizeaz i se evalueaz politicile publice.

19 http://www.minind.ro/energie/strategia_energetica_a_romaniei_2007_2020.pdf 20 http://www.cdep.ro/proiecte/2008/100/70/9/leg_pl179_08.pdf21 lege publicat n monitorul oficial al romniei, partea i, nr. 474 din 9 iulie 2010, dndu-se textelor

o nou numerotare22 http://mmediu.ro/new/wp-content/uploads/2014/01/2014-01-28_snGd_hG_870_2013.pdf

24

ArpAd todor

3. Rolul instituiilor i rolul societii civile n proiectarea i implementarea politicilor publice destinate reducerii emisiilor de CO2

Analiza din seciunile anterioare relev faptul c organizaiile societii civile, cu foarte puine excepii, nu pot contribui n mod direct la implementarea politicilor de mediu cu un potenial relevant asupra reducerii emisiilor de co2. n acest context, parteneriatul cu instituiile responsabile este fundamental pentru obinerea unor efecte importante n direcia dorit.

ntruct reprezint schema de aciune folosit n mod contemporan de instituiile publice din romnia, vom folosi paii prezentai n Ghidul privind elaborarea, implementarea i evaluarea politicilor publice la nivel central23 (2004). scopul acestui ghid a fost de a ajuta responsabilii n instituiile publice din romnia s planifice ntr-un mod corect i s implementeze ciclul de activiti presupus de modificarea unei politici publice. conform autorilor, rolul ghidul este de a: sistematiza activitile specifice procesului politicilor publice; crete coerena i eficiena procesului de politici publice; mbunti modul n care sunt elaborate i formulate politicile publice n cadrul instituiilor guvernamentale; coopta reprezentani ai societii civile n procesul politicilor publice; reduce probabilitatea de contestare a actelor normative prin care sunt implementate politicile publice. (secretariatul General al Guvernului 2004, 3) prin analiza pailor descrii n cadrul acestui ghid, vom reliefa modalitile n care organizaiile societii civile se pot implica n diferite etape i modalitile cele mai eficiente prin care pot s influeneze acest proces, n funcie de caracteristicile speciale ale diferitor stadii. prezentm caracteristicile procesului de stabilire a agendei, detaliile privind identificarea, formularea i structurarea celor mai relevante posibile opiuni de realizare a unei politici publice, iar ulterior analizm n detaliu paii necesari n formularea opiunii de politici publice. n ultimele dou sub-seciuni analizm modalitile n care organizaiile societii pot influena procesele de implementare i evaluare a politicilor publice.

3.1. Stabilirea agendei

n cadrul primei etape se identific setul de probleme pe care dorim s le rezolvm prin activitile ulterioare. teoretic, n acest stadiu sunt luate n considerare toate potenialele probleme care pot face obiectul unei politici publice, urmnd ca din acest set de probleme s fie filtrate un numr limitat care vor face obiectul procesului de creare sau revizuire a unei politici publice. n contextual specific al politicilor publice care urmresc reducerea emisiilor de co2, odat cu integrarea n uniunea european, romnia i-a asumat i implementarea n mod proactiv a tuturor politicilor adoptate la nivelul ue n scopul atingerii intelor stabilite la nivelul ue. n acest context, nivelul de definire a problemelor n acest domeniu este unul destul de avansat. chiar dac n mod teoretic o ar poate opta pentru gndirea unor politici publice care s contribuie n mod suplimentar la reducerea emisiilor de co2, n mod practic acest lucru este fezabil doar n msura n care implementarea celorlalte politici convenite la nivelul ue este destul de avansat. n cazul specific al romniei, capacitatea instituional destul de sczut n comparaie cu rile vechi membre ale ue, face ca principalele deziderate care s trebuiasc s fie urmrite s in de implementarea la timp i fr sincope a directivelor i normelor ue.

23 http://www.mmediu.ro/organizare/upp/manuale_ghiduri/ghid_sGG_politici%20publice.pdf

25


conform manualului (secretariatul General al Guvernului 2004, 8) procesul de filtrare a problemelor const n analiza efectuat asupra diferitelor probleme i alegerea celor care urmeaz s fie nscrise pe agenda instituiei guvernamentale. Astfel, organizaiile societii civile pot juca un rol proactiv n mpingerea n poziii superioare pe agenda public a problematicii de mediu n general i a necesitii implementrii unor msuri care s grbeasc atingerea de ctre romnia a intelor de reducere a emisiilor de co2 n diferite activiti sectoriale. pentru a putea juca un rol important n aceast faz este necesar ca organizaiile s beneficieze de aportul unor persoane care au o bun nelegere a problematicii la nivel sectorial i care de asemenea au o nelegere profund a contextului instituional, economic, social i politic din romnia i, nu n ultimul rnd, cunoaterea domeniului schimbrilor climatice. existena unor coaliii de organizaii care s reuneasc expertiz din domenii conexe poate suplini existena unor resurse limitate la nivelul organizaiilor individuale. principala contribuie care poat fi adus n acest stadiu de organizaiile societii civile const n identificare unor factori care fac ca ordinea n care vor fi abordate anumite probleme s fie diferit fa de cea propus iniial de responsabilii de la nivelul instituiilor publice.

Atunci cnd cerinele cu privire la reducerea emisiilor de co2 ntr-un anumit sector nu sunt formulate la nivel operaional foarte specific, gndirea detaliilor tehnice i a politicilor publice prin care aceste urmeaz s fie operaionalizat cad n seama actorilor naionali. n special n cadrul unor tehnologii care se afl doar la nceput (ex. instalaiile de captare i stocare a dioxidului de carbon) gradul de incertitudine este deosebit de mare, iar nive-lul de expertiz existent este limitat la nivelul tuturor actorilor. n aceste cazuri, experii organizaiilor societii civile pot contribui la procesul de filtrare al problemelor prin gradul superior de nelegere cu privire la nevoile diferitelor comuniti. de exemplu, experii pot identifica oportuniti de finanare sau pot realiza o analiz cu privire la locaiile optime pentru amplasarea unor astfel de faciliti. de asemenea, printr-o analiz comparativ a pailor urmai de diferite alte ri a cror experien este relevant pentru romnia se poate identifica acel mix de politici publice care poate permite o implementare rapid a unor soluii care s conduc la ndeplinirea cu succes a unora din obligaiile asumate.

n ultima etap a procesului de stabilire a agendei are loc procesul de formulare a pro-blemei ntr-un limbaj oficial i asumarea agendei de ctre instituiile publice responsabile, bineneles cu acordul factorului politic. chiar dac manualul definete aceast activitate ca fiind activitatea prin care o problem (sau mai multe probleme), odat intrat(e) pe agend, devin(e) prioritate strategic pentru instituiile guvernamentale, (secretariatul General al Guvernului 2004, 9) n practic aceast definiie poate induce parial n eroa-re. n domeniul emisiilor de co2, dar i n multe alte domenii care sunt reglementate de aquis-ul comunitar, statele naionale sunt obligate s transfere n legislaia naional toate noile directive adoptate. Aa cum menionam anterior, datorit capacitii instituionale limitate, n cazul unor ri precum romnia, este foarte dificil s presupunem c toate pro-bleme formulate n mod oficial reprezint n mod real o prioritate strategic a instituiilor guvernamentale. dincolo de formulare drept prioritar a unor probleme la nivel de princi-piu, exist nenumrate cazuri n care demararea urmtorilor pai din procesul de definire a unor politici publice s treneze ani ntregi.

probabil c acesta este punctul n care organizaiile societii civile pot juca cel mai important rol: creare unei presiuni asupra instituiilor i factorilor abilitai pentru a duce la trece n urmtorul stadiu de formulare a politicilor publice este ct se poate de legitim i se poate realiza printr-un numr efort relativ redus. n acest stadiu este foarte util crearea unui

26

ArpAd todor

parteneriat cu factorii relevani, astfel nct acetia s vad n aceste organizaii un partener i nu un factor de stres suplimentar. n acest sens este necesar nelegerea faptului c de multe ori persoanele nsrcinate cu realizarea procesului de creare a unei politici publice sunt supraaglomerate cu sarcini suplimentare care limiteaz timpul aflat la dispoziie n mod real. n special funcionarii din cadrul diferitelor ministere i agenii au n general o multitudine de obligaii administrative care au n permanen un caracter de urgen.

3.2. Identificarea, formularea i structurarea celor mai relevante posibile opiuni de realizare a unei politici publice

conform manualului n aceast etap, decidentul politic din cadrul autoritii publice iniiatoare de proiecte de acte normative urmeaz s aleag dintr-o list de opiuni de soluii fezabile, pe cea pe care o consider a fi cea mai potrivit pentru rezolvarea problemei formulate oficial. (secretariatul General al Guvernului 2004, 11) prima sub-etap, cea de generarea a alternativelor de politici publice este crucial ntruct urmeaz s limiteze n mod semnificativ paleta de opiuni disponibil ulterior. ntruct aceast prim selecie se face fr o analiz n profunzime a fiecrei opiuni, ea depinde n mod fundamental de nivelul de cunotine, i de nelegerea problemei de ctre grupul care realizeaz aceast selecie. ntruct realizarea acestei prime selecii printr-un proces netransparent este mult mai comod, de multe ori autoritile competente aleg s nu caute implicarea unor experi exteriori n aceast etap. de asemenea, trebuie inut cont c n aceast etap se poate realiza cea mai uoar manipulare a procesului n direcia obinerii unor rezultate dorite de ctre anumii decideni. Acest lucru se poate realiza pur i simplu prin alegerea unor opiuni care s fie nefezabile cu un grad mare de probabilitate alturi de opiunea care este dorit.

pentru a putea avea o influen relevant n acest stagiu, organizaiile societii civile pot proceda n dou feluri: pe de o parte pot s realizeze o analiz a potenialelor opiuni naintea celei realizate de ctre instituiile competente. datorit faptului c multe din aceste domenii sunt acoperite de reglementrile de la nivelul ue, este mult mai facil s fie identificat perioada cnd procesul de realizare a unei politici publice va demara. prin identificare n avans a uneia sau mai multe opiuni fezabile, organizaiile societii civile pot pune acest opiuni n dezbatere public diferitele opiuni, astfel nct opiunile avansate s fie mult mai greu de refuzat de a fi luate n calcul de ctre responsabilii din instituiile publice.

Atunci cnd aceast analiz nu poate fi realizat n avans, este important ca reprezentanii organizaiilor interesate s caute s fie la curent cu stadiul de desfurare a diferitelor etape a proceselor de politic public de la nivelul ministerelor. n acest sens, de ndat ce se ajunge n stadiul de formulare a diferitelor opiuni fezabile acetia pot interveni cu promptitudine. n acest caz se poate merge chiar pe varianta solicitrii realizrii unei prezentri publice a tuturor opiunilor luate n calcul i a motivelor pro-contra identificate pentru fiecare la aceast prim analiz.

cea de-a doua sub-etap const n analiza fiecrei opiuni i realizarea unui numr limitat de opiuni care vor fi luate n considerare pentru urmtorul stadiu. Aceast etap este definit drept analiza diferitelor alternative de soluii la problema de politici publice, n vederea selectrii celor care urmeaz s devin opiuni de politici publice i s fie supuse deciziei politice n vederea implementrii. realizarea acestei a doua etape la un standard de calitate superior depinde n mod fundamental de resursele existente la nivelul instituiei responsabile. ntruct fiecare variant are probabil ca fundament o literatur de specialitate vast, consultarea acestei literaturi este necesar pentru o nelegere n

27


profunzime a fiecrei opiuni. n realitate, la nivelul instituiilor din romnia de cele mai multe ori aceast etap este realizat n mod superficial, prin nealocarea unor resurse de timp suficiente se ajunge n mod inevitabil ca responsabilii s se concentreze doar asupra acelor soluii cu care sunt familiarizai. ntruct este cel mai probabil ca acetia s fie familiarizai politicile care sunt deja n implementare, n acest stadiu se manifest n mod puternic fenomenul denumit dependen de cale (path-dependecy24), fenomen care face ca multe din potenialele opiuni de politici publice care pot fi mai eficiente s nu fie luat n considerare datorit noutii acestora.

n acest caz implicarea organizaiilor societii civile poate ajuta la depirea acestui obstacol. n primul rnd, experii acestor organizaii nu sunt acomodai cu rutinele instituionale existente astfel nct pot realiza o evaluare mult mai obiectiv a diferitelor opiuni. de asemenea, aceste organizaii au o flexibilitate mult mai mare n identificarea i implicarea unor experi externi care pot aduce n discuie o opiune diferite fa de cele aflate la ndemn. ca i n etapa anterioar, capacitatea organizaiilor societii civile de a gsi modaliti de comunicare cu factorii responsabili este foarte important. contribuia acestor organizaii nu trebuie s apar ca un factor antagonizant, sau un efort de identificare a greelilor, lipsei de eficien sau incompetenei factorilor responsabili din instituiile responsabile. n schimb, acestea trebuie s reueasc s uureze activitatea responsabililor din instituii, situaie n care aceti responsabili vor avea un stimulent raional de a cuta implicarea acestor organizaii i pe viitor.

cea de-a treia sub-etap const n dezvoltarea propunerii de opiuni de politici publice i alegerea uneia (secretariatul General al Guvernului 2004, 13). deja la acest stadiu discuia se axeaz pe identificarea implicaiilor tehnice ale fiecrei soluii i pe analiza de tip cost-beneficiu. ca i n sub-etapele anterioare, organizaiile societii civile pot avea un impact semnificativ n aceast analiz atunci cnd dispun de experi relevani care pot analiza diferitele soluii sau care chiar pot realiza o analiz tehnic a unor soluii alternative.

3.3 Formularea opiunii de politici publice

pe msur ce procesul de elaborare a politicii trece n faza de formulare a opiunii este necesar formularea unei strategii cadru care s fie agreat la nivel politic i a cadrului legislativ (unul sau mai multe acte normative) necesar implementrii acesteia. (secretariatul General al Guvernului 2004, 16). n acest moment instituiile implicat trebuie s identifice cele mai bune soluii legislative care s permit ca implementarea politicii publice s fie n concordan cu restul cadrului legislativ s nu interacioneze n mod negativ cu alte politici publice. dup ce soluia este transpus ntr-un proiect de act normativ, conform legislaiei n vigoare, guvernul are obligaia s demareze procesul de consultare a actorilor relevani (consiliul legislativ, alte instituii guvernamentale, grupuri de interesate i societatea civil).

conform manualului, elementele componente ale acestei strategii sunt: Obiectivele ce urmeaz a fi realizate prin implementarea opiunii de politici publice

aleas la nivel politic; Modificrile necesare n componentele sistemului de management din instituiile

i autoritile publice centrale: organizaionale, decizionale, informaionale i de metode i tehnici;

24 http://www.investopedia.com/terms/p/path-dependency.asp

28

ArpAd todor

Resursele financiare, umane, materiale i informaionale; Acordul i suportul politic necesar desfurrii activitilor corespunztoare

implementrii; Instrumentelelegislativecare urmeaz s fie utilizate pentru a implementa

respectiva opiune de politic (ce tipuri de acte normative vor fi folosite i numrul de acte necesar implementrii);

Planificarea aciunilor de evaluare i monitorizare a activitilor din cadrul etapei de implementare. (secretariatul General al Guvernului 2004, 16-17)

una din cele mai importante evaluri care trebuie realizate asupra acestei strategii ine de realismul ei, n special alocarea unor resurse suficiente pentru atingerea obiectivelor. Atunci cnd exist o discrepan major, sesizarea din timp a acestor probleme poate fi adus n discuia public de organizaiile societii civile. pe de alt parte, ntruct n acest stadiu discuiile se concentreaz cu precderea asupra unor aspecte tehnice legate de fezabilitatea i efectele soluiei de politici publice alese, capacitatea organizaiilor societii civile de a altera n mod semnificativ direcia aleas este mai limitat. totui, n funcie de tipologia unei probleme, obinerea operrii unor modificri asupra draft-ului de act normativ poate produce consecine importante. n special n domeniul politicilor publice care reglementeaz activitile cu efect asupra emisiilor de co2, acest lucru poate fi realizat prin modificare unor parametri tehnici cu privire la calendarul implementrii unor msuri i cu privire la limitele maxime admise pentru unii poluani/emisii acceptai la n diferite perioade de timp. Analiza legislaie europene cu efect asupra emisiilor de co2 din activiti umane i a prognozelor cu privire la efectele pe care le va genera implementare ne arat c principalii factori care pot afecta viteza cu care vor fi reduse emisiile ine de viteza cu care vor progresa noile tehnologii i viteza de implementare a lor. n special viteza de implementare a unor noi tehnologii mai puin poluante poate fi afectat n mod substanial de sistemul de stimulente generat de diferite politici publice.

ntruct n majoritatea cazurilor de reglementare a folosirii unor tehnologii vor exista actori economici care vor fi afectai, i care vor face lobby pentru obinerea unor amnri, participarea organizaiilor societii civile n cadrul procesului de consultare este foarte important. prin analiza atent a soluiei alese, n special n comparaie cu cerinele impuse de aquis-ul comunitar, dar i cu soluiile adoptate de alte ri membre ale ue, se poate realiza o presiune suplimentar n direcia implementrii unor soluii care s conduc la un progres rapid i care fie fezabile n acelai timp.

un alt aspect foarte important n acest stadiu ine de necesitate verificrii actului normativ propus pentru identificare potenialelor portie legale, sau alte tipuri de scpri care n mod voit sau nu pot afecta n mod semnificativ eficiena soluiei de politici publice propuse. istoria post-comunist ne-a oferit nenumrate exemple de ncercri reuite sau nu de a strecura anumite prevederi legale care s genereze ambiguiti, neclariti sau excepii care s poat deveni regula.

3.4. Implementarea opiunii de politici publice

A patra etap n procesul de realizare a unei politici publice const n totalitatea activitilor prin care o opiune de politici publice este pus n aplicare prin adoptarea unui act normativ, respectiv prin elaborarea i aplicarea unui plan de aciune corespunztor (secretariatul General al Guvernului 2004, 19). Atunci cnd actul normativ rezultat n urma

29


procesului de consultare este considerat drept satisfctor, organizaiile societii civile pot juca un rol foarte important pe care doar puine ali actori interesai l pot juca n aducerea pe agenda public a subiectului i realizarea de activiti de advocacy n direcia adoptrii ntr-un termen previzibil al respectivului act normativ. ntruct tendina de supraaglomerare a agendei parlamentului face ca multe acte normative s nu ajung s fie discutate la timp, meninerea unei presiuni constante asupra celor responsabili, n special membrii comisiilor de specialitate din cele dou camere ale parlamentului este foarte important. n acest sens, prezena la lucrrile acestor comisii este foarte important, prezen care poate fi solicitat conform cadrului legislativ existent.

o dat cu adoptarea actului normativ, Guvernul romniei are obligaia legal de a adopta normele de aplicare a actului normativ n termen de maximum 30 de zile i de a realiza celelalte elemente ale planului de aciune pentru transpunerea n efect a respectivului act normativ. conform Manualului de Politici Publice, implementarea actului ar trebui s fie monitorizat printr-o serie de rapoarte care s analizeze stadiul de implementare a diferitelor componente i efectele acestei implementri. n practic, de multe ori acest stadiu nu este realizat datorit faptului c nu sunt clarificate atribuiile i responsabilitile legale. de asemenea, este posibil ca resursele aflate la dispoziia instituiei care este responsabil de implementarea unui act s fie pur i simplu limitate.

implicarea direct a organizaiilor societii civile n acest stadiu poate s asigure meninerea unui grad ridicat de transparen cu privire la respectarea obligaiilor legale de ctre diferite instituii i factori responsabili. instrumentul cel mai la ndemn n acest stadiu este reprezentat de realizarea unor cereri de informaii conform prevederilor legii nr. 544/2001 cu privire la informaiile de interes public. trebuie subliniat faptul c formularea adecvat a cererii de informaii este foarte important ntruct orice ambiguitate poate fi folosit de funcionarii publici care sunt responsabili de oferire de informaii pentru nu oferi informaiile cerute.

conform manualului, principalele componente ale aceste etape constau n: Aciuni principale necesare implementrii; Termenederealizare(ealonareantimpa aciunilor); Repartizarea sarcinilor n cadrul instituiei; Rezultatele intermediare ale activitilor desfurate, precum i a datei pn la

care acestea urmeaz a fi realizate; Riscurile pe care le presupun respectivele activiti (posibile ntrzieri sau piedici

ce ar putea aprea pe parcursul desfurrii activitilor); Instrumenteledetehnicmanagerialcare vor fi utilizate pentru obinerea rezultatelor; Cheltuielileestimateca necesare pentru desfurarea aciunilor; Calendarul raportrilor ce vor fi fcute decidentului politic din cadrul autoritii

publice iniiatoare. prezentrile sunt similare unor rapoarte periodice i conin informaii cu privire la cursul aciunilor, precum i rezultatele intermediare obinute. (secretariatul General al Guvernului 2004, 20)

prin realizarea unei analize detaliate ale acestui plan se pot identifica punctele slabe ale unei abordri, n special datorit faptului c organizaiile societii civile pot avea acces la o serie de informaii pe care instituiile publice nu le dein. n special n domeniul riscurilor presupuse de diferite activiti, organizaiile societii civile pot, n anumite cazuri, evalua n mod mai acurat reacia diferitelor persoane, instituii, firme sau ali actori care sunt afectai de o politic public, n special metodele de eludare a anumitor obligaii.

30

ArpAd todor

3.5. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice

conform manualului, aceast etap const n urmrirea, obinerea informaiilor utile i evaluarea rezultatelor pe tot parcursul procesului politicilor publice (secretariatul General al Guvernului 2004, 22). de asemenea, autorii manualului definesc procesul drept examinarea sistematic, cu ajutorul metodelor de cercetare specifice, a impactului politicilor publice n raport cu obiectivele propuse pe agenda instituional (secretariatul General al Guvernului 2004, 23). n aceast ultim etap de monitorizare i evaluare efortul organizaiilor societii civile poate fi concentrat asupra asigurrii corectitudinii proceselor de monitorizare i evaluare, precum i asupra faptului c rezultatele acestor procese sunt luate n considerare ct mai rapid i conduc la ameliorrile necesare ale cadrului legislativ. Acest lucru este cu att mai important, cu ct pentru a asigura imparialitatea evalurii cu privire la efectele unei politici publice, etapa de monitorizare ar trebui realizat de ctre o entitate independent. n practic, o bun parte din activitile de monitorizare sunt realizate tot de instituiile care implementeaz politica public, sau sunt subcontractate de entiti care depind de instituia care a elaborat i implementat politica public n acest fel gradul lor de independen fiind unul mai redus.

prin implicare activ n monitorizarea procesului de monitorizare i evaluare, organizaiile societii civile se pot asigura c informaiile obinute prin acest proces pot servi ca o baz adecvat pentru atingerea principalelor scopuri din acest proces:

1) Creterea responsabilitii administraiei publice cu privire la propriile aciuni i crearea unui cadru prin care s fie posibil implicarea societii civile (creterea transparenei actului guvernrii);

2) Creterea eficienei i calitii activitilor desfurate n cadrul administraiei publice centrale;

3) Identificareagradului ncarepoliticilepublicesuntorientateisatisfacnevoile ceteanului;

4) nsuirea leciilor nvate pe parcursul activitilor desfurate n cadrul celorlalte etape ale procesului politicilor publice (secretariatul General al Guvernului 2004, 23).

n practic, att politicienii, dar i instituiile au tendina de a nu trata foarte serios acest ultim stagiu al procesului de politici publice. unul din motivele acestei situaii ine de limitrile importante pe care le-ar impune realizarea unei evaluri impariale a efectelor produse de politicile publice implementate anterior. dac n cazul politicienilor o evaluare imparial poate arta c opiunea preferat de acetia nu este cea mai eficient, n cazul instituiilor, o evaluare poate arta ca eficiena politicilor publice realizate pn atunci a fost foarte sczut. innd cont de acest aspect, organizaiile societii civile trebuie s verifice cu maxim circumspecie orice evaluare a unei politici publice, verificnd n primul rnd dac aceasta a fost realizat n condiii de independen i imparialitate.

3.6 Concluzii

implementarea la nivel de proces a abordrii de politici publice i procesul asociat acesteia este relativ recent n romnia, fiind instituionalizat abia prin adoptarea h.G. nr. 775/200525 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central. prin acest regulament sunt stabilite o serie de reguli la nivelul administraiei publice centrale privind formularea

25 http://www.ce-re.ro/upload/hg_775_2005.pdf

31


politicilor publice, definiii (pornind de la problema de politica public, pn la monitorizare i evaluare) cadrul instituional la nivelul guvernului i al ministerelor) inclusiv n ceea ce privete consultarea societii civile de-a lungul ntregului proces. Actul normativ prevede i un formular standardizat de prezentare a politicilor publice. de asemenea, prin h.G. nr. 750/200526 s-au stabilit consiliile interministeriale permanente (10), structuri fr personalitate juridic, cu rol de identificare a problemelor, la nivel sectorial, formularea i dezvoltarea/elaborarea documentelor de politici publice care s conduc la soluionarea problemelor identificate. nu n ultimul rnd, prin h.G. nr. 870/2005 a fost adoptat strategia pentru mbuntirea sistemului de elaborare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale n care sunt ierarhizate.

ulterior, n anul 2006, prin h.G. nr. 1361/200627 s-a adoptat coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii guvernului (hotrri ale guvernului, ordonane de urgen, ordonane, proiecte de legi); prin h.G. nr. 219/201028 s-au aprobat modificri i completri la Anexa h.G. nr. 1361/2006. potrivit acestor reglementri, orice proiect de act normativ este nsoit de un instrument de prezentare i fundamentare, sub forma unui formular; formularul ar trebui s conin informaii cu privire la impactul socioeconomic (macroeconomic, mediul de afaceri, mediul social, asupra mediului) care, de cele mai multe ori este formal nu este cazul i niciodat nu are la baz analize documentate.

Analiza cadrului de reglementare al procesului de formulare i implementare de politici publice ne relev existena unui cadrul normativ care permite din punct de vedere formal implicarea activ a organizaiilor societii civile n procesul de creare, implementare, i evaluare a politicilor publice. pe de alt parte, analiza regulilor generale de formulare a politicilor publice i analiznd situaia existent n romnia se poate constata c procesul este la nceput, chiar dac exist acte normative care l instituie. Aceast situaie se datoreaz poate faptului c administraia public acord prioritate transpunerii directivelor europene i mai puin procesului de implementare detaliat a acestor directive. n acest sens, autorii acestui ghid recomand tuturor organizaiilor societii civile adoptarea unei atitudini proactive i meninerea unui contact ct mai strns cu responsabilii din cadrul instituiilor relevante astfel nct s fie la curent n timp util cu diferitele activiti de creare, implementare i monitorizare a diferite politic publice.

materialul de fa are ca scop principal s devin un instrument de lucru util pentru organizaiile societii civile care planific s se implice n influenarea procesului de formulare i implementare al politicilor publice din domeniul politicilor de mediu. primele seciuni au analizat situaia actual a cadrului legislativ la nivelul ue i al romniei, i prognozele pentru anii urmtori, analize care au ca scop familiarizarea cititorului cu cadrul general actual care va influena preponderent evoluiile din urmtorii ani n acest domeniu. de asemenea, autorii consider c este necesar nelegerea modului n care instituiile care se ocup de politicile de mediu funcioneaz. Aadar, principala concluzie care poate fi extras n urma parcurgerii acestor seciuni ine de faptul c la ora actual politicile publice adoptate la nivelul ue sunt deosebit de complexe i implic un efort considerabil din partea romniei pentru a le putea implementa n termenii stabilii. n aceste condiii, o parte important din efortul organizaiilor societii civile trebuie s se concentreze spre monitorizarea transpunerii i implementrii adecvate a directivelor europene n

26 http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act?ida=5831127 http://www.mcsi.ro/minister/despre-mcsi/unitatea-de-politici-publice/cadrul-juridic/hG1361-200628 http://www.legex.ro/legea-219-2010-108607.aspx

32

ArpAd todor

domeniu. n acest sens, principalele directive, decizii i regulamente europene au fost prezentate cu scopul familiarizrii cititorului cu cadrul legal european i naional. Astfel, n timp ce capacitatea de influenare a procesului de stabilire al agendei este mai degrab redus, organizaiile societii ci

Book Ed TODOR Analize de Politici Publice Cu Impact Asupra Mediului

Documents

Transcript of Book Ed TODOR Analize de Politici Publice Cu Impact Asupra Mediului