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El secreto eficiente del presidencialismo argentino

Alejandro Bonvecchi1

Ana Mara Mustapic2

1. Introduccin

La visin preponderante sobre el funcionamiento del presidencialismo argentino ha sido

hasta ahora la de un predominio condicionado del Ejecutivo sobre el Legislativo. Segn

esta visin, el Ejecutivo domina en general la agenda y la produccin legislativas en tanto

se cumplan ciertas condiciones: la cooperacin del partido-cartel mayoritario3, el

mantenimiento de la disciplina partidista4 y la persistencia de altos ndices de popularidad

presidencial5. Un reciente trabajo

6 desafa esta visin preponderante al centrarse en el

contenido de las leyes y no ya en el mero hecho de su aprobacin, se muestra que los

presidentes argentinos han sido exitosos en preservar la sustancia de los proyectos de su

agenda legislativa contra las modificaciones propuestas por el Congreso

independientemente de su popularidad, del tamao de su coalicin legislativa, del ciclo

electoral y del efecto luna de miel. Pero este hallazgo plantea un problema que esos

autores no discuten: Cmo puede explicarse semejante desempeo del Ejecutivo? Este

captulo explora una posible respuesta a esa pregunta.

El argumento que aqu se propone es que el xito de los presidentes est garantizado por

la presencia de dos agendas legislativas generalmente no competitivas: la agenda de los

legisladores, concentrada en temas de inters local o sectorial; y la agenda del Ejecutivo,

concentrada en temas de alcance nacional y/o general. Esta divisin del trabajo

legislativo constituye el secreto eficiente del presidencialismo argentino porque permite a

cada uno de los Poderes representar de manera efectiva a su propio electorado sin

1 Universidad Torcuato Di Tella

2 Universidad Torcuato Di Tella

3 Jones y Hwang, 2005

4 Mustapic, 2000; Jones, 2002

5 Alemn y Calvo, 2008

6 Bonvecchi y Zelaznik, 2009

2

obstaculizar la tarea representativa del otro. Entendemos que los orgenes de esta doble

agenda se vinculan con las caractersticas de la carrera poltica de los legisladores y con

las reglas a travs de las cuales se fija la agenda parlamentaria. La carrera de los

legisladores, orientada al nivel subnacional, los lleva a privilegiar temas con los que estn

ms familiarizados, en particular, los de su propia provincia. Por su parte, las reglas

informales con las que se decide la labor del Congreso otorgan prioridad a las iniciativas

del Ejecutivo (sin descuidar, por cierto, las de los legisladores). En este marco, conviven

en forma complementaria dos agendas, la del Ejecutivo y la del Legislativo, que slo en

determinadas ocasiones resultan competitivas. Cuando esto sucede, las relaciones

Ejecutivo-Legislativo pueden tornarse ms conflictivas, y es a propsito de estos

proyectos que cada poder desplegar su propio arsenal de herramientas institucionales

bloqueos, vetos, insistencias, transferencias intergubernamentales para imponerse sobre

el otro o encontrar puntos de acuerdo que equilibren o compensen los costos de las

decisiones.

El captulo se organiza del siguiente modo. En la segunda seccin se plantea el problema

de investigacin revisando la literatura sobre el desempeo del presidencialismo

argentino y contrastndola con los hallazgos de Bonvecchi y Zelaznik (2009). En la

tercera, se presenta el argumento de la doble agenda legislativa como secreto eficiente del

presidencialismo argentino y se discuten sus causas. En la cuarta seccin se presenta

evidencia tanto sobre la divisin del trabajo legislativo entre Congreso y presidencia

como sobre los conflictos Ejecutivo-Legislativo ante casos de agendas competitivas. La

quinta seccin analiza los factores que contribuyen a la existencia de la doble agenda. La

conclusin recapitula el argumento y la evidencia y plantea futuras lneas de

investigacin.

2. El problema.

La literatura sobre el funcionamiento del presidencialismo en Argentina sostiene que el

presidente suele ser el actor predominante en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Su

predominio descansa en la capacidad de ver aprobadas sus iniciativas por el Congreso y

de ejercer un control negativo sobre la agenda legislativa. Este predominio, no obstante,

3

sera condicional. Una visin7 seala que dependera de la cooperacin del partido-cartel

mayoritario en el Congreso, sin la cual no sera posible evitar que proyectos de ley no

deseados por el Ejecutivo fueran aprobados por el Congreso. Otra8 sostiene que

dependera del mantenimiento de la disciplina partidista especficamente, de su

produccin por medio de la distribucin de incentivos selectivos tanto en el Congreso

(cargos parlamentarios, recursos tcnicos y financieros) como en las provincias

(transferencias intergubernamentales). Para otros autores9 dependera del mantenimiento

de altos ndices de popularidad por parte del presidente, antes que del tamao de su

coalicin legislativa o de la magnitud de su poder de decreto. Ausente algunas de estas

condiciones, el Ejecutivo encontrara importantes obstculos para obtener aprobacin a

sus iniciativas y/o evitar la sancin por el Congreso de leyes alejadas de sus preferencias.

Un trabajo reciente10

presenta hallazgos empricos que cuestionan esta visin

predominante sobre el funcionamiento del presidencialismo argentino. Los autores

desplazan el foco del anlisis desde la tasa de aprobacin de las iniciativas presidenciales

a la frecuencia y la naturaleza de las modificaciones introducidas por el Congreso a los

proyectos de ley enviados por el Ejecutivo. Para estudiar estas modificaciones utilizan

dos medidas: una escala cualitativa11

, que distingue el grado de alineamiento con las

preferencias presidenciales de los proyectos aprobados por el Congreso segn la cercana

del contenido de las iniciativas aprobadas respecto del proyecto original; y el Legislative

Input Score propuesto por Bonvecchi y Zelaznik, que establece el alineamiento con las

preferencias presidenciales segn la identidad partidista de los autores de las

modificaciones. Aplicando estas medidas al anlisis del contenido de las modificaciones

a proyectos del Ejecutivo convertidos en ley bajo los gobiernos de Fernando de la Ra,

Eduardo Duhalde y Nstor Kirchner, los autores muestran que los presidentes han sido

consistentemente capaces de controlar la sustancia de las iniciativas presentadas al

7 Jones y Hwang, 2005

8 Mustapic, 2000; Jones, 2002

9 Calvo, 2007; Alemn y Calvo, 2008

10 Bonvecchi y Zelaznik, 2009

11 Realizada por Barrett y Eshbaugh-Soha, 2007

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Congreso independientemente de su popularidad, del tamao de su coalicin, del tiempo

transcurrido de su mandato y del ciclo electoral.

Sin embargo, el trabajo de Bonvecchi y Zelaznik deja pendiente un desafo mayor:

explicar cmo es posible semejante desempeo del Ejecutivo. La evidencia que los

autores presentan sobre la escasa incidencia de la popularidad presidencial, el tamao de

la coalicin legislativa oficial, el ciclo electoral y el tiempo transcurrido del mandato

sobre la capacidad del Ejecutivo para proteger la sustancia de sus proyectos de las

modificaciones de los legisladores elimina a estas variables como potenciales

explicaciones del xito presidencial. Bonvecchi y Zelaznik (2009: 12) sugieren investigar

el liderazgo como variable explicativa, pero a la vez reconocen como cuenta todava

pendiente en la ciencia poltica el desarrollo de teoras y mediciones ms precisas del

liderazgo y de sus efectos. As las cosas, la pregunta por las causas del exitoso

desempeo del Ejecutivo argentino permanece sin respuesta.

Sin perjuicio de la necesidad y conveniencia de saldar la cuenta pendiente de la teora y la

medicin del liderazgo, entendemos que es posible encontrar en la idea de la doble

agenda legislativa una respuesta promisoria a aquella pregunta. Desde una perspectiva

macro institucional podra sostenerse que el origen de la doble agenda legislativa se

encuentra en el diseo presidencial y federal de la separacin de poderes y de la divisin

de funciones entre el gobierno nacional y los subnacionales. En efecto, este diseo genera

incentivos para la especializacin de la tarea representativa por parte del Ejecutivo y del

Legislativo. As, el presidente se especializara en representar al conjunto del electorado

nacional en tanto los legisladores representaran a los electorados de sus distritos o a

sectores socioeconmicos relevantes en sus territorios. De esta especializacin se

derivara una divisin del trabajo entre el presidente y el Congreso: los proyectos

presidenciales estaran centralmente orientados a temas nacionales y los proyectos de los

legisladores a temas locales o sectoriales.

Esta perspectiva resulta, sin embargo, insatisfactoria. An admitiendo la especializacin,

nada dice respecto del modo en que los proyectos logran entrar y conformar la agenda

legislativa. Nada dice, tampoco, acerca de cmo consigue el Ejecutivo que sus proyectos

5

sean efectivamente tratados por el Congreso. La respuesta debe buscarse en otro lado; en

particular, en las reglas y prcticas que regulan el proceso legislativo.

La relevancia de este punto encuentra sustento en las siguientes dos cuestiones. En primer

lugar, la debilidad relativa del poder de agenda del Ejecutivo. El presidente argentino

prcticamente no tiene iniciativa legislativa exclusiva; est en un pie de igualdad con los

legisladores. Tampoco dispone de mecanismos de urgencia que obliguen al Congreso a

introducir sus temas en la agenda parlamentaria. El presidente slo puede fijar la agenda

cuando no estn previstas las sesiones ordinarias, esto es, entre los meses de diciembre y

febrero. A este respecto se diferencia, por ejemplo, de los mecanismos de urgencia con

los que cuentan los presidentes de Chile y Brasil para obligar al Congreso a ocuparse de

su agenda.

El segundo aspecto a destacar, dado que el trabajo de Bonvecchi y Zelaznik se ocupa del

contenido sustantivo de las leyes, es que a lo largo del proceso legislativo hay varias

instancias a travs de las cuales los legisladores pueden intervenir para proponer

modificaciones a las iniciativas: en el tratamiento en comisin, cuando se deja en

observacin por siete das el despacho y durante la votacin en particular en los plenarios

de cada Cmara. Con esto simplemente queremos marcar que se trata de un proceso

legislativo poroso, abierto a la influencia.

Estas particularidades del proceso legislativo plantean un doble interrogante: cmo es

que las iniciativas del presidente pueden ser tratadas y cmo es que logran mantener,

centralmente, su contenido? Para el primer interrogante, nuestra respuesta es la presencia

de una regla informal: las iniciativas del Ejecutivo tienen prioridad. Anticipndonos a

algn comentario que podra sostener que, de hecho, opera la teora del cartel y de la

delegacin, nos interesa subrayar que la regla se mantiene an bajo gobiernos divididos.

Entonces, no es simplemente que el partido de gobierno asegura que se van a tratar las

iniciativas del Ejecutivo; opera, tambin, un acuerdo implcito entre gobierno y oposicin

para que ello suceda. Se entiende, entonces, la relevancia de esta regla informal.

6

El otro factor que opera detrs de la doble agenda legislativa es la carrera poltica de los

legisladores. Nos extenderemos sobre este tema ms adelante; por ahora basta sealar

que al estar la carrera poltica de los legisladores primordialmente orientada al nivel

provincial sus preocupaciones tambin estn relacionadas con temas de inters

provincial. Esto no significa que los legisladores carezcan de intereses generales; tan slo

implica que tienen menos iniciativas de ese tipo, situacin que no impide, por cierto, su

intervencin en el tratamiento de las propuestas de orden ms general impulsada por el

Ejecutivo. En sntesis, sostenemos que la escasa importancia de la carrera legislativa

nacional y la prioridad dada a las iniciativas del presidente favorecen la convivencia entre

las agendas del Ejecutivo y del Legislativo.

La presencia de la doble agenda permite explicar el xito del presidente en conseguir

aprobacin para sus proyectos sin modificaciones sustantivas; permite, tambin, dar

cuenta de la capacidad de los legisladores de conseguir aprobacin para sus propios

proyectos12

. En este marco, esperamos que las diferencias entre los poderes se presenten

cuando esas agendas interfieran entre s. Mientras eso no suceda, lo ms probable es que

ni uno ni otro obstaculicen el trmite legislativo. Antes de entrar de lleno a esta cuestin,

permtasenos una digresin acerca del uso de la expresin secreto eficiente.

3. La doble agenda legislativa como secreto eficiente del presidencialismo

argentino

En los anlisis del principio representativo centrados en los diseos institucionales

presidenciales bicamerales y, adems, federales como el argentino, se subraya el

predominio de una visin de alcance nacional por parte del Ejecutivo y de otra

local/particular por parte de los legisladores. La inclinacin de los legisladores por

centrarse en temas locales ha sido objeto de debate a propsito de sus repercusiones sobre

el funcionamiento de los regmenes presidenciales. As, desde una perspectiva centrada

12 Podra decirse que el xito del presidente se explica porque slo enva lo que sabe va ser aprobado.

Nuestra respuesta es que esto es casi inevitable salvo que se enve algo que va a ser rechazado por razones

simblicas o por error de clculo. Esto ltimo sucedi con la reforma laboral bajo el gobierno de Alfonsn y

con la resolucin 125, referida a la retenciones a las oleoginosas, bajo el mandato de Cristina Fernndez de

Kirchner

7

en la relacin entre sistemas electorales y rgimen presidencial se ha llamado la

atencin13

sobre los efectos negativos del particularismo. Cuando los sistemas electorales

alimentan las tendencias particularistas de los legisladores el resultado puede llegar a ser

ineficiente en dos planos. En el electoral, pues el particularismo dificulta la posibilidad

de que los votantes cuenten con opciones claras de alcance nacional. En el legislativo,

porque la actividad del Congreso se encuentra motorizada por la bsqueda, por parte de

los legisladores, de beneficios especficos para sus propios distritos.

Los regmenes parlamentarios tambin fueron analizados desde la ptica del localismo. A

propsito de este fenmeno, se ha analizado el proceso que facilit al parlamentarismo

britnico afrontar con xito los embates localistas de sus legisladores14

. El resultado de

ese proceso fue lo que Bagehot describi como el secreto eficiente del sistema

parlamentario ingls: la fusin de poderes entre Ejecutivo y Legislativo gracias a la

solidaridad partidista entre ambas ramas de gobierno. Quien mejor expresa este fusin es

el primer ministro quien no slo es jefe de Gobierno sino lder del partido. Por esta razn,

a la hora de elegir a los miembros del Parlamento, los ciudadanos eligen tambin un

Gobierno comprometido con polticas nacionales antes que centrado en preocupaciones

locales.

Frente al desafo del predominio particularista, cul sera la respuesta eficiente del

presidencialismo? El argumento presentado por Shugart y Carey inclina la balanza en

favor de diseos que coloquen el acento en los poderes partidistas del presidente. En

oposicin, seran ineficientes aquellos diseos que fortalecen las atribuciones

legislativas de los presidentes al tiempo que mantienen intactos los impulsos

parroquiales. Estas implicancias normativas del anlisis de Shugart y Carey encontraron

escaso eco en el reformismo institucional latinoamericano bajo la tercera ola de

democratizacin. En efecto, a la hora de introducir cambios constitucionales, los pases

de Amrica Latina eligieron ampliar los recursos legislativos en manos del Ejecutivo15

.

Argentina no escap a esta tendencia; la reforma de 1994 constitucionaliz los decretos

13 Shugart y Carey, 1992

14 Cox, 1987

15 Gargarella, 1997

8

de necesidad y urgencia, el veto parcial con promulgacin parcial y la delegacin

legislativa. Desde la perspectiva de Shugart y Carey se tratara de una respuesta

ineficiente. Sin embargo, podra argumentarse que al optar por fortalecer los poderes

legislativos del presidente, los constituyentes latinoamericanos fueron tributarios de una

lectura poltico-institucional ms atenta a los riesgos de inmovilismo que a los problemas

del particularismo. Desde esta ptica la idea de divisin del trabajo entre Ejecutivo y

Legislativo, uno orientado a cuestiones generales y el otro a cuestiones parroquiales, no

tiene por qu ser considerada ni problemtica ni ineficiente por definicin. Es, desde esta

perspectiva, que en este trabajo consideramos que la divisin de tareas forma parte del

secreto eficiente del presidencialismo argentino.

Dicho esto resulta pertinente aclarar que el inters de los legisladores por las cuestiones

locales no significa que dejen de atender otros temas. De hecho, la intervencin de los

legisladores en el Congreso es ms amplia ya que no slo deben decidir sobre sus

iniciativas sino tratar tambin las que presenta el Ejecutivo. Puesto en otros trminos,

gran parte de lo que los legisladores promuevan puede ser de naturaleza particularista,

pero se ocupan tanto de este tipo de iniciativas como de las de alcance nacional

impulsadas, mayoritariamente, por el Ejecutivo. Nuestro argumento es que las dos

agendas que surgen como resultado de esta divisin de trabajo no son, sustancialmente,

incompatibles entre si.

4. La evidencia

En la primera parte de esta seccin presentamos datos que respaldan la existencia de una

doble agenda. En la segunda analizamos las reas de conflicto entre Ejecutivo y

Legislativo para mostrar que las divergencias se producen, principalmente, cuando los

proyectos involucran tanto la dimensin nacional como la sectorial o local.

4.1. La doble agenda legislativa

Para establecer la existencia de agendas diferenciadas se enfoc el anlisis en los

proyectos de ley sancionados por ambas Cmaras del Congreso en el mismo perodo

estudiado por Bonvecchi y Zelaznik (2009): 10 de diciembre de 1999 a 9 de diciembre de

9

2007, es decir, bajo los gobiernos de Fernando de la Ra, Eduardo Duhalde y Nstor

Kirchner. Ello presupuso adoptar una definicin operativamente restrictiva de agenda

legislativa: por agenda legislativa se entiende en este trabajo la agenda positiva del

Congreso i.e. los proyectos de ley sometidos a votacin en ambas Cmaras. Se

excluyen, por ende, tanto a los proyectos de ley no tratados por ambas Cmaras como a

los que no son de ley, es decir, los proyectos de comunicacin, de declaracin y de

resolucin16

. La razn de esta restriccin es de objeto: de lo que se trata aqu es de

analizar la agenda que efectivamente se dieron los legisladores, no la que potencialmente

tuvieron a su alcance ni el control que sobre la misma ejercieron los partidos. La agenda

positiva efectiva del Congreso, compuesta por iniciativas sancionadas del presidente y de

los legisladores, muestra directamente de qu debi ocuparse el Legislativo segn los

criterios del partido de Gobierno y de los opositores17

.

Los proyectos que integraron la agenda positiva del Congreso en el perodo sealado

fueron clasificados de acuerdo con dos criterios: la identidad del iniciador y la naturaleza

del tema. Siguiendo el primer criterio, se analizaron por separado los proyectos

presentados por el Ejecutivo de los proyectos presentados por legisladores

independientemente de su afiliacin partidaria. De acuerdo con el segundo criterio, se

distingui entre proyectos sobre temas nacionales y proyectos sobre temas locales o

sectoriales. Se defini como proyecto sobre tema nacional a toda aquella iniciativa de

poltica pblica o cambio legislativo de alcance general para todos los habitantes del pas

o para actores econmicos o sociales con presencia en el conjunto del territorio. As,

pues, fueron clasificados como proyectos sobre temas nacionales las iniciativas para

reglamentar derechos constitucionales, modificar legislacin electoral o de partidos

polticos, reformar legislacin impositiva, penal o regulatoria, cambiar leyes

previsionales, educativas, sanitarias y de asistencia social no focalizada territorialmente,

16 El universo es ms restringido que el analizado, por ejemplo, por Cox y McCubbins (2005) para la

Cmara de Representantes de los Estados Unidos, en tanto estos autores aplican la distincin entre agenda positiva y agenda negativa al conjunto de proyectos puestos a consideracin de cada Cmara del Congreso

17 Estrictamente, las medias sanciones i.e. los proyectos aprobados por una Cmara pero rechazados o

ignorados por la otra tambin formaron parte de la agenda positiva del Congreso porque ambas Cmaras

tuvieron ocasin de decidir sobre ellos. Algunos casos de medias sanciones se analizan ms abajo, pero la

consideracin comprehensiva y sistemtica del universo de medias sanciones se encuentra an en curso.

10

los convenios internacionales, las autorizaciones para movimientos de tropas o salidas del

pas del Presidente y el presupuesto de la administracin pblica nacional. En cambio, se

defini como proyecto sobre tema local o sectorial a toda aquella iniciativa orientada a

satisfacer intereses de gobiernos o actores econmicos o sociales de niveles provinciales

o municipales. Fueron clasificados como proyectos sobre temas locales o sectoriales,

entonces, las iniciativas para declarar ciertas zonas del pas en situacin de emergencia o

de desastre, crear juzgados o aduanas, transferir inmuebles o terrenos de propiedad

nacional a provincias, municipios u organizaciones de la sociedad civil, crear fondos

especiales para transferir dinero a provincias o regiones con objetivos de financiacin de

obras pblicas o subsidios a sectores econmicos, introducir exenciones impositivas,

fomentar actividades productivas localizadas, conmemorar u homenajear actores o

hechos histricos de inters local o sectorial, etc.

Las Tablas 1 y 2 presentan los resultados del cruce de ambas clasificaciones. La Tabla1

muestra que la mayora de las leyes sancionadas por iniciativa de los legisladores durante

el perodo que va desde diciembre de 1999 a diciembre de 2007 estuvo orientada a temas

locales o sectoriales: un valor mximo del 74,3 por ciento en la presidencia de De la Ra

y un valor promedio del 64,3 por ciento para las tres presidencias analizadas.

Tabla 1: Leyes sancionadas sobre proyectos de legisladores - Por presidencia y tipo de

tema

Tema De la Ra Duhalde Kirchner

Conmemoraciones y homenajes 35 6 65

Creacin de juzgados y aduanas 1 0 16

Declaraciones de emergencias 2 1 9

Intereses locales 6 3 16

Intereses sectoriales 20 3 34

Transferencias de inmuebles o terrenos 7 2 28

Sin clasificar 1 1 8

Temas nacionales 25 18 70

Total 97 34 246

% Temas nacionales 25,7 52,9 28,4

% Temas locales 74,3 47,1 71,5

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de Diputados de la

Nacin.

11

La excepcin a este patrn durante la presidencia de Eduardo Duhalde puede explicarse

por tres razones: la naturaleza de su gobierno, el contexto de crisis nacional y la brevedad

del mandato. Duhalde fue designado presidente el 1 de Enero de 2002 mediante un

acuerdo entre el Partido Justicialista y la Unin Cvica Radical en la Asamblea

Legislativa para completar el mandato de Fernando de la Ra tras la renuncia de Adolfo

Rodrguez Sa quien fue inicialmente elegido tras la renuncia de De la Ra bajo el

compromiso de convocar a elecciones presidenciales en 90 das18

-. El gabinete de

Duhalde estuvo integrado por dirigentes peronistas y radicales y fue apoyado por ambos

partidos en el Congreso al menos hasta el comienzo de la campaa presidencial hacia

febrero de 2003. La situacin de crisis aguda que enfrentaba Argentina por entonces

dominaba la agenda pblica, y el Congreso que haba asumido la tarea de encauzar esa

crisis dndole un gobierno al pas apareca como el punto focal para la toma de

decisiones que resolvieran la crisis. Duhalde entreg la presidencia a Nstor Kirchner el

25 de Mayo de 2003, con lo cual su mandato dur poco ms de la mitad del de De la Ra

y apenas por encima de una cuarta parte del perodo de Kirchner. Bajo esas condiciones,

parece plausible que los legisladores no hayan tenido ni incentivos polticos, ni mayor

inters, ni demasiado tiempo para sancionar proyectos orientados a intereses locales o

sectoriales como lo hicieron en los otros perodos presidenciales aqu estudiados.

La Tabla 2 muestra que la mayora de las leyes sancionadas por iniciativa del Ejecutivo

bajo las presidencias de Kirchner, Duhalde y de la Ra estuvo orientada sin excepcin a

temas nacionales: un valor mximo del 96,6 por ciento y un promedio del 90,9 por ciento.

Tabla 2: Leyes sancionadas sobre proyectos del Ejecutivo - por presidencia y tipo de

tema

Tema De la Ra Duhalde Kirchner

Conmemoraciones y homenajes 0 0 1

Creacion de juzgados y aduanas 2 0 4

Intereses locales 0 1 4

Intereses sectoriales 3 0 16

Transferencias de inmuebles o terrenos 0 0 1

Sin clasificar 1 0 3

Temas Nacionales 61 29 166

18 Mustapic, 2005.

12

Total 67 30 195

% Temas nacionales 91 96,6 85,1

% Temas locales 9 3,4 14,9

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de Diputados de la

Nacin.

La lectura conjunta de ambas tablas sugiere la existencia de una divisin del trabajo

legislativo entre el Ejecutivo y el Congreso. Sera, no obstante, empricamente

inadecuado inferir de esta informacin que esta divisin del trabajo legislativo permite a

cada poder maximizar la realizacin de sus respectivas preferencias temticas o ms en

general mantener relaciones exentas de conflicto con el otro Poder. Es indiscutible que

las tasas de aprobacin de proyectos presentados por cada Poder han sido histricamente

ms favorables para el Ejecutivo que para el Legislativo: el 51,25 por ciento de las

iniciativas presidenciales se convirtieron en ley entre 1983 y 2001, contra apenas el 5,85

por ciento de los proyectos presentados por legisladores19

. Pero tambin lo es que ni el

Ejecutivo ni el Legislativo han dominado abrumadoramente la cartera de proyectos

sancionados en las presidencias aqu analizadas. En efecto, el 56 por ciento de proyectos

aprobados fue presentado por legisladores contra un 44 por ciento de iniciativas del

Ejecutivo. Cuando se compara con la presidencia de Alfonsn, se observa que un 52,4 por

ciento de las leyes sancionadas fueron iniciativas del Ejecutivo y un 47,6 por ciento

proyectos impulsados por legisladores20

. La doble agenda legislativa no evita, sin

embargo, la emergencia de conflicto en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Sobre ello

se enfoca a continuacin el anlisis.

4.2. Los conflictos entre Ejecutivo y Legislativo: el choque de agendas

El anlisis de la informacin pblica sobre desacuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo

muestra que, en su mayora, tienen lugar a propsito de proyectos que afectan

simultneamente a las agendas de ambos poderes. Tanto los casos de conflicto que

podramos llamar de alta intensidad -rechazos de proyectos, vetos presidenciales- como

los de baja intensidad -insistencias, proyectos aprobados con modificaciones- han

emergido mayoritariamente en torno de iniciativas cuyos temas tenan, a la vez,

19 Alemn y Calvo, 2008: 20.

20 Mustapic y Goretti, 1991:18.

13

dimensiones nacionales y dimensiones locales o sectoriales: impuestos, regulacin de

sectores econmicos, presupuestos de la administracin nacional, seguridad social,

convenios internacionales sobre recursos naturales. Veamos con algo ms de

detenimiento algunos casos de conflicto segn su grado de intensidad.

4.2.1. Conflictos de alta intensidad

Slo tres proyectos de ley presentados por el Ejecutivo han sido rechazados por el

Congreso desde 1983: la Ley de Reordenamiento Sindical propuesta por el presidente

Alfonsn en 1984; el Impuesto al Excedente Primario de las Empresas (IEPE) propuesto

por el presidente Menem en 1992 y la ratificacin de la Resolucin 125 sobre impuestos

a las exportaciones agropecuarias propuesta por la presidente Fernndez de Kirchner en

2008. En cada uno de estos proyectos, el inters del Ejecutivo fue imponer una decisin

de alcance nacional que afectaba los intereses de actores estatales o econmicos de nivel

subnacional o de sectores socioeconmicos particularmente representados en los

electorados de los legisladores. En dos casos el partido de gobierno tena mayora en

ambas Cmaras y en el otro contaba con mayora propia en slo una Cmara del

Congreso. En los dos casos vinculados con temas fiscales, el rechazo del Congreso indujo

al Ejecutivo al completo abandono de la iniciativa; en el otro caso, en cambio, condujo a

su sustitucin por nuevos proyectos diseados para compatibilizar las dos agendas

legislativas en conflicto21

.

Tabla 3: Proyectos del Ejecutivo rechazados por el Congreso, 1983-2008

Proyecto Presidente Mayora en

Diputados

Mayora en

Senado

Cmara que

Rechaz

Reaccin al

Rechazo

Reordenamiento

Sindical

Alfonsn

(UCR)

S No Senado Sustitucin del

Proyecto

IEPE Menem (PJ) S S Diputados Abandono

Resolucin 125 Fernndez de

Kirchner (PJ)

S S Senado Abandono

21 Una modalidad ms atenuada que el rechazo de una iniciativa del Ejecutivo es el pedido de retiro del proyecto. Esto sucedi con el pedido de ratificacin del acuerdo limtrofe con Chile, conocido como el de

Hielos Continentales, firmado por el presidente Menem. La falta de acuerdo entre los legisladores de la

Comisin de Relaciones Exteriores llev a presentar un proyecto de declaracin por el cual se le peda al

Poder Ejecutivo el retiro del proyecto que solicitaba el acuerdo. Al mismo tiempo, se invitaba al presidente

a negociar un nuevo acuerdo con Chile. Esto ltimo fue lo que finalmente sucedi.

14

Fuente: elaboracin de los autores sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de

Diputados de la Nacin.

La Ley de Reordenamiento Sindical. A fines de 1983, a pocos das de iniciarse la nueva

experiencia democrtica bajo la presidencia de Ral Alfonsn, el gobierno envi al

Congreso el proyecto de Ley de Reordenamiento Sindical y su Rgimen Electoral. El

ncleo del proyecto apuntaba a introducir cambios en la vida interna de los gremios. La

iniciativa se propona desarticular la trama electoral que sesgaba el control del proceso de

eleccin a favor del liderazgo gremial existente, favoreciendo con ello su propia

reproduccin y supervivencia22

. Ya en abril de 1983, a inicios de la campaa electoral,

Alfonsn haba denunciado un pacto militar-sindical. Aluda de este modo al hecho de

que, bajo su amparo, numerosas conducciones gremiales haban realizado elecciones

internas en sus asociaciones para asegurarse el control de las mismas. La desactivacin de

esos procesos, el de eleccin y la futura normalizacin de los sindicatos, constituan

piezas claves en el esquema de gestin del gobierno de Alfonsn. Por esta razn, apenas

asumido el poder, el presidente Alfonsn present el proyecto de ley para su tratamiento

en las sesiones extraordinarias del Congreso. La ley, conocida como ley Mucci por el

nombre del ministro de Trabajo responsable de impulsarla, fue tratada en el Congreso

durante tres meses. Aprobada primero en la Cmara de Diputados, fue rechazada en la

Cmara de Senadores por la decisin contraria de un senador. La ley afectaba los

intereses de la dirigencia gremial, histricamente asociada al justicialismo, la principal

fuerza opositora al gobierno. En las elecciones de 1983 el justicialismo haba logrado

elegir varios diputados de origen sindical. De hecho, con un porcentaje del 13,8 por

ciento respecto de su grupo parlamentario, fue el contingente ms importante de

diputados de extraccin gremial que tuvo el justicialismo hasta el presente. La ley gener

un encendido debate que dividi las aguas entre los representantes del gobierno y los

representantes del justicialismo. En la Cmara de Diputados logr ser aprobada gracias a

que el partido de gobierno dispona de mayora propia. Pero en la Cmara de Senadores

la relacin de fuerzas, aun siendo muy igualada, favoreca al justicialismo: el PJ contaba

con 21 senadores frente a 18 del radicalismo y 7 senadores representaban a otros partidos.

El resultado final de la votacin fue de 24 votos en contra y 22 a favor. El voto decisivo

22 Gaudio y Domeniconi, 1986.

15

estuvo en manos del representante del Movimiento Popular Neuquino (MPN), de hecho,

un partido de origen justicialista de la provincia de Neuqun que actuaba

autnomamente23

. Para justificar su voto, el senador no vacil en hacer expreso su apoyo

a la dirigencia gremial. La normalizacin sindical sostuvo- no puede asentarse sobre la

base de la desconfianza hacia los actuales cuadros dirigentes de los cuales el MPN no

recela24

. El proyecto derrotado fue luego sustituido por iniciativas que apuntaban a la

normalizacin institucional de los sindicatos sin intervenir en su vida poltica interna.

El Impuesto al Excedente Primario de las Empresas. En diciembre de 1991, sin consulta

previa con el bloque parlamentario oficial, el Ejecutivo envi a la Cmara de Diputados

un proyecto de reforma impositiva que propuso sustituir el impuesto a las ganancias de

las personas jurdicas con un impuesto al excedente primario de las empresas (IEPE). La

reforma tena dos objetivos: estimular el crecimiento econmico reduciendo la carga

tributaria sobre las empresas e incrementar el financiamiento del rgimen de seguridad

social nacional. Para alcanzar el primer objetivo, se trataba de redistribuir la carga

tributaria en beneficio de los impuestos al consumo antes que a la inversin; para lograr

la segunda meta se trataba de aumentar la participacin primaria del Estado nacional en la

distribucin de la recaudacin impositiva. El IEPE fue diseado de modo tal que su

pudiesen cumplir simultneamente ambos propsitos. Su base impositiva eran las

ganancias de las empresas no reinvertidas en el proceso productivo; su recaudacin

estaba asignada especficamente a financiar la seguridad social y sera distribuida de

acuerdo con el nmero de jubilados y pensionados registrado en cada jurisdiccin. Este

diseo chocaba directamente con los intereses de la mayora de las provincias y del sector

financiero. Slo las provincias ms habitadas (Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba y Capital

Federal), que concentraban la cantidad de jubilados y pensionistas, seran beneficiadas

con la distribucin de la recaudacin, mientras el resto recibira menos fondos que con las

reglas corrientes de coparticipacin de impuestos. Por otro lado, la base impositiva del

IEPE podra reducir la carga de las empresas y alentar la reinversin de las utilidades,

pero tambin desalentara el ahorro en instrumentos financieros y, por consiguiente, la

23 En la Cmara de Diputados el MPN vot a favor de la ley en general y se abstuvo en el tratamiento en

particular. El Bimestre Poltico y Econmico, Ao 3, N 13, enero-febrero 1984, p.91

24 El Bimestre Poltico y Econmico, Ao 3, N 14, marzo-abril 1984, p.50

16

disponibilidad de capital para crditos en el sistema bancario. Estas objeciones trabaron

la discusin del proyecto en la Comisin de Presupuesto y Hacienda, pero el Ejecutivo

opt por insistir y presion a los legisladores de las provincias grandes para que

convocaran a una sesin especial de la Cmara para votar la iniciativa. La sesin especial

tuvo lugar el 11 de Marzo de 1992 con la presencia del ministro de Economa, quien

intent convencer a los legisladores que aprobaran el proyecto. Sin embargo, la iniciativa

fue rechazada con los votos de la principal oposicin, la Unin Cvica Radical (UCR), de

los partidos provinciales de Chaco, Jujuy, Neuqun, Salta, San Juan y Tucumn (todas

provincias pequeas), y de legisladores justicialistas de la mayora de las provincias

excepto las populosas Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba25

. El Ejecutivo promovi

entonces la modificacin del proyecto original: abandon el IEPE, ampli la base

tributaria del impuesto a las ganancias, e incluy un mecanismo de distribucin de la

recaudacin que benefici a todas las provincias a Buenos Aires, con el Fondo de

Programas Sociales para el Conurbano Bonaerense, y al resto de los distritos con el

Fondo de Infraestructura Social Bsica.

La Resolucin 125. En junio de 2008 el Ejecutivo envi a la Cmara de Diputados un

proyecto donde propona ratificar la Resolucin 125 del Ministerio de Economa por la

cual se haba incrementado las alcuotas de los impuestos a las exportaciones de cereales

(soja, trigo, maz, etc.) y sus derivados. Tanto la Resolucin 125 como el proyecto de su

ratificacin legislativa apuntaron a capturar para el Tesoro Nacional quien segn el

artculo 2 de la Constitucin Nacional percibe de manera exclusiva las rentas

correspondientes a los tributos sobre el comercio exterior los beneficios derivados de

recientes incrementos del precio de la soja en los mercados internacionales. Con esos

recursos, el Ejecutivo se propona financiar la continuidad del ritmo de crecimiento del

gasto pblico nacional y, particularmente, de los subsidios a las tarifas de servicios

pblicos que vena instrumentando desde 2002. La Resolucin 125 chocaba con la

agenda de los legisladores en dos dimensiones: la distribucin de los recursos impositivos

y el incremento de la carga tributaria sobre la cadena productiva agroalimentaria. La

apropiacin de los beneficios de los exportadores por el Tesoro Nacional afectaba a las

25 Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, Diario de Sesiones, Marzo 11, 1992: 5778-5883

17

provincias en general en tanto forzaba a legisladores, gobernadores e intendentes a

afrontar el costo poltico de un aumento de impuestos sin disfrutar de sus beneficios

econmicos. El incremento de la presin tributaria sobre la cadena agroalimentaria

afectaba particularmente a las provincias productoras, en las cuales tuvieron lugar

masivas movilizaciones y huelgas de productores que incluyeron ataques directos a los

dirigentes polticos propensos a apoyar la iniciativa del Ejecutivo nacional. Para

neutralizar la primera dimensin del conflicto, el Ejecutivo cre, por el decreto 904 de 10

de junio de 2008, el Fondo de Redistribucin Social por el cual el 35 por ciento de los

fondos recaudados por impuestos a la exportacin de soja sera derivado a la construccin

de hospitales pblicos, viviendas populares y caminos rurales en las provincias. Para

neutralizar la segunda dimensin del conflicto, el Ejecutivo cre, por Resolucin 284 del

Ministerio de Economa, un rgimen de compensaciones de los costos impositivos y de

transporte para los productores pequeos y medianos de soja y girasol. Ninguna de estas

decisiones logr desactivar las movilizaciones y cortes de ruta en zonas rurales y urbanas.

Fue en ese contexto que la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner decidi solicitar al

Congreso la ratificacin de la Resolucin 125, del Fondo de Redistribucin Social y del

rgimen de compensaciones. La iniciativa presidencial dividi a los bloques legislativos

oficialistas: alrededor del 50 por ciento de los legisladores justicialistas provenientes de

provincias productoras de soja se opuso al proyecto en ambas Cmaras. Con el aporte de

pequeos partidos de centroizquierda y provinciales de distritos no afectados por la

medida, el partido de gobierno consigui la aprobacin en la Cmara de Diputados por

seis votos de diferencia en una sesin con la asistencia de todos los miembros a

cambio de ampliar el nmero de productores beneficiados por el rgimen de

compensaciones y los montos mismos de esas compensaciones. Sin embargo, ello no

result suficiente, ni para desactivar las movilizaciones de productores opuestas al

proyecto, ni para lograr su aprobacin en el Senado. En otra sesin con qorum total, el

dividido bloque oficialista y sus aliados empataron dos veces con los opositores hasta

que el Vicepresidente de la Repblica, constitucionalmente presidente del Senado,

desempat en contra de la iniciativa presidencial. El Ejecutivo derog la Resolucin 125

sin intentar luego incrementar la presin tributaria por va legislativa.

18

4.2.2 Conflictos de Baja Intensidad

Para evaluar la naturaleza de los conflictos de baja intensidad entre el Ejecutivo y el

Legislativo consideraremos en primer lugar las insistencias y luego los proyectos de ley

iniciados por el Ejecutivo que fueron aprobados con modificaciones sustantivas por el

Congreso.

En principio podra pensarse que las insistencias constituyen conflictos intensos entre

ambos Poderes por dos razones. Por una parte, porque es preciso reunir una mayora

cualificada de las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada una de las

Cmaras. Por otra parte, porque esa mayora ampliada dada la configuracin partidista

del Congreso argentino slo puede reunirse con el apoyo de legisladores del partido de

gobierno. En otros trminos, el ejercicio de la insistencia presupone una dosis de rebelin

en las filas oficialistas. Sin embargo, como veremos, el impacto de las insistencias es

muy bajo dado, precisamente, el alcance particular o sectorial de las demandas de los

legisladores. Este hecho lleva a que no haya consecuencias de peso sobre la marcha de las

polticas de gobierno. Por esta razn, las insistencias no representan un desafo al

liderazgo presidencial.

La totalidad de las insistencias del Congreso contra los vetos presentados por el Ejecutivo

tuvo por objeto iniciativas que afectaban simultneamente a la agenda del presidente y a

la agenda de los legisladores. Tal como puede apreciarse en la Tabla 4, los temas de las

leyes insistidas involucraron a provincias, municipios, sectores econmicos o actores

sociales en cuya representacin poltica se especializan los legisladores antes que el

Ejecutivo. El alineamiento de los legisladores contra el Ejecutivo fue, en general,

prcticamente unnime: de las 39 insistencias slo una obtuvo menos del 90 por ciento de

los votos afirmativos26

.

Tabla 4: Insistencias a vetos del Ejecutivo, 1983-2009

LEY N TEMA

23523 REINCORPORACION AGENTES BANCARIOS

26 Figueroa Schibber, 2005: 7.

19

23852 SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO EXCEPCIN PARIENTES DESAPARECIDOS

23871 IVA MODIFICACION

23872 IVA MODIFICACION

23950 LEY ORGNICA POLICA FEDERAL

24014 ZONA DESASTRE SANTA CRUZ VOLCAN HUDSON

24164 CREA JUZGADO FEDERAL SANTA FE

24251 CREA JUZGADO FEDERAL NEUQUN

24305 PROGRAMA LUCHA CONTRA AFTOSA

24307 PRESUPUESTO 1994

24476 NORMALIZACIN TRABAJADORES AUTNOMOS

24481 PATENTES Y MODELOS DE INVENCION

24482 SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES

24485 BANCO CENTRAL, AUTORIZACIN A OTORGAR REDESCUENTOS

24490 REEMBOLSO A EXPORTACIONES POR PUERTOS PATAGNICOS - PRRROGA

5 AOS

24506 TRANSFERENCIA DE INMUEBLE A LA ASOCIACIN CLUB DE TELFONOS -

VICENTE LPEZ

24541 TRANSFERENCIA DE INMUEBLE A UNA ESCUELA - ROSARIO DE LA

FRONTERA, SALTA

24652 PENSIONES EX SOLDADOS DE MALVINAS

24800 RGIMEN A LA ACTIVIDAD TEATRAL

24822 ARANCELES AL AZUCAR

24938 PRESUPUESTO 1998

24962 TRANSFERENCIA DE INMUEBLES A LA PROVINCIA DE MISIONES

25019 RGIMEN DE ENERGA ELICA

25028 RGIMEN DE MARTILLEROS MODIFICACION

25037 EXIMICIN IMPUESTOS AL TEATRO EN CAP FED

25063 IMPUESTOS- MODIFICACIN

25064 PRESUPUESTO 1999

25065 RGIMEN DE TARJETAS DE CRDITO

25119 CREACIN DE LA CINEMATECA Y ARCHIVO DE LA IMAGEN DE LA NACIN

25157 FONDOS PROVINCIALES- DEROGACIN DEL DECRETO 455/99

25174 LUCHA ANTIGRANIZO- EXCENCIONES IMPOSITIVAS

25228 TRASNFERENCIA AGRUPACIN DE MONTAA- BARILOCHE

25274 TRANSFERENCIA MUNICIPIO BARILOCHE

25435 DECLARA DE UTILIDAD PBLICA INMUEBLE EN CAP. FED.

25465 FONDO ESPECIAL DEL TABACO

25471 PROPIEDAD PARTICIPADA DE EX AGENTES YPF

25500 PENSIONES GRACIABLES

25715 ARANCELES A LA IMPORTACION AZUCAR

25725 PRESUPUESTO 2003

20

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de Figueroa Schibber (2004) y la base de datos de proyectos de la

Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.

Otra manera de ilustrar los conflictos de baja intensidad consiste en analizar los proyectos

de ley iniciados por el Ejecutivo que fueron aprobados con modificaciones sustantivas

por el Congreso. Con ese objetivo, se clasificaron27

como modificaciones sustantivas a

las calificadas como ms alejadas de las preferencias del presidente: las correspondientes

a las categoras 1 (Nada de lo que el Presidente quera), 2 (Poco de lo que el

Presidente quera) y 3 (Un compromiso relativamente equitativo entre lo deseado por

el Presidente y lo preferido por los legisladores). De acuerdo con la aplicacin de esta

escala28

, a los proyectos del Ejecutivo aprobados por el Congreso durante las presidencias

de Kirchner, Duhalde y de la Ra, diez leyes fueron objeto de conflicto de baja

intensidad. De estas diez leyes, slo dos (el 20 por ciento) trataron temas sobre los cuales

no haba un choque de agendas entre el Ejecutivo y los legisladores: la Ley 25.669 de

Consejo de la Magistratura y la Ley 26.044 de Procedimiento Tributario. En el 80 por

ciento restante de estas iniciativas el Ejecutivo intent tomar decisiones de alcance

nacional cuyo contenido afectaba ya a intereses de estados o actores econmicos

subnacionales o de sectores socioeconmicos representados por los legisladores como

en los casos de los presupuestos nacionales, las leyes impositivas y la modificacin de la

carta orgnica del Banco de la Nacin Argentina o bien a la capacidad del Congreso

mismo para participar en el proceso decisorio de las polticas pblicas como en los

casos de la Ley de Emergencia Pblica y la ratificacin de las delegaciones legislativas

previas a la reforma constitucional de 1994. De manera consistente con lo previsto por

nuestro argumento terico, las modificaciones introducidas por el Congreso a estas

iniciativas del Ejecutivo estuvieron orientadas a proteger o avanzar los intereses de

estados o actores econmicos subnacionales o sectoriales, o a limitar las capacidades

institucionales del Ejecutivo para tomar decisiones sin participacin del propio Congreso.

La Tabla 5 resume esta informacin.

Tabla 5: Modificaciones introducidas por el Congreso a iniciativas del Ejecutivo, 1999-

2007

27 Segn la escala de Barrett y Eshbaugh-Soha, 2007.

28 Realizada por Bonvecchi y Zelaznik, 2009.

21

Ley Tema Actores Afectados Modificaciones Introducidas

25299

Modificacin de la Carta

Orgnica del Banco de la Nacin Argentina

Provincias y

municipios

Fondo para subsidiar crditos a

provincias y municipios

25344

Ley de Emergencia Pblica

(2002)

Congreso Limitacin de facultades

delegadas al Ejecutivo

25565

Presupuesto de la Administracin Nacional para el

Ejercicio 2002

Provincias y municipios,

sectores

econmicos

Aumento de gastos para provincias, municipios y

organismos varios

25669

Ley del Consejo de la

Magistratura

Poder Judicial Elimina cambios a la

composicin del Consejo

propuestos por el Ejecutivo

25725

Presupuesto de la Administracin Nacional para el

Ejercicio 2003

Provincias y municipios,

sectores

econmicos

Aumento de gastos para provincias, municipios y

organismos varios

25920

Ley de IVA: Prohibicin de Exenciones Genricas de

Impuestos

Congreso, provincias

Limitacin al Ejecutivo para manejar exenciones

25988

Prrroga de Exenciones al Impuesto a las Ganancias

Congreso, provincias

dem anterior

26028

Impuesto al Gas Oil con

Afectacin Especfica a

Proyectos de Infraestructura

Provincias,

municipios

Distribuye el 11,91% de la

recaudacin al Fondo de

Fomento e Inversin del Transporte

Pblico Urbano de Pasajeros

por Automotor

26044

Modificacin a la Ley de Procedimiento Tributario

Particulares en general

Limitacin de facultades de la AFIP

26135

Ratificacin de las Delegaciones

Legislativas anteriores a la Reforma Constitucional de 1994

Congreso Limitacin del plazo de

vigencia de la prrroga

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.

Estos conflictos resultan ser de baja intensidad porque las partes consiguen acomodar sus

respectivas agendas en el contenido de los proyectos en discusin. El paradigma de este

acomodo de las dos agendas legislativas es el proceso de sancin del Presupuesto de la

Administracin Nacional. Con el Presupuesto, tanto el Ejecutivo como los legisladores

obtienen herramientas para atender sus agendas: el Ejecutivo consigue autorizacin para

gastar los fondos que estima necesarios para organizar la marcha de la administracin y

recibe ratificacin del Congreso para decisiones de poltica fiscal o financiera vinculadas

con el balance del Tesoro; los legisladores consiguen obras pblicas, gasto social y

transferencias intergubernamentales para sus distritos. Las reglas para el trmite

22

parlamentario del Presupuesto facilitan el acomodo de las dos agendas al conceder tanto

al Ejecutivo como al Congreso un poder de amenaza creble para bloquear la atencin de

los respectivos intereses. De acuerdo con la Constitucin y la Ley de Administracin

Financiera, el Ejecutivo tiene iniciativa exclusiva para presentar el proyecto de

Presupuesto y el Congreso tiene capacidad ilimitada para modificarlo; si el Presupuesto

no es aprobado antes del comienzo del ao fiscal siguiente, el Ejecutivo puede utilizar el

Presupuesto del ao anterior actualizando los gastos en funcin de sus respectivas reglas

de caducidad. Bajo estas reglas, el Ejecutivo puede creblemente amenazar a los

legisladores con la no ejecucin de los gastos preferidos para sus distritos, y los

legisladores pueden amenazar al Ejecutivo con reestructurarle el programa de gobierno o,

eventualmente, con retirarle cooperacin en futuras votaciones de otros proyectos29

. Estas

amenazas parecen funcionar, tal como muestra la Tabla 6, ningn Presupuesto desde

1984 ha sido rechazado por el Congreso y todos han sido aprobados con modificaciones

destinadas a atender intereses territoriales y/o sectoriales30

.

Tabla 6: Modificaciones introducidas por el Congreso a los Presupuestos Nacionales

Ley Ao

Fiscal

Ao de

Sancin

Veto Insistencia Modificaciones agregadas por el

Congreso

23110 1984 1984 No No Promocin industrial Fondos para pensiones militares

Fondo Especial del Tabaco

23270 1985 1985 No No Promocin industrial Aportes del Tesoro Nacional a

Provincias

Pensiones militares

23410 1986 1986 No No Promocin industrial Pensiones militares

23526 1987 1987 No No Ibid

23659 1988 1988 No No Ibid.

23763 1989 1989 No No Aportes del Tesoro Nacional

23990 1990 1991 No No Ibid.

23990 1991 1991 No No Ibid.

24061 1992 1991 Si No Obras pblicas

Universidades nacionales Promocin industrial

Promocin no industrial

29 Bonvecchi, 2009

30 Rodrguez y Bonvecchi, 2004 y 2006

23

Pensiones graciables

24191 1993 1992 Si Si Ibid. + asistencia social

24307 1994 1993 Si Si Ibid

24447 1995 1994 Si No Ibid.

24624 1996 1995 Si No Promocin industrial y no industrial

Obras pblicas

Universidades nacionales

24764 1997 1996 Si No Ibid.

24938 1998 1997 Si Si Ibid

25064 1999 1998 Si Si Ibid

25237 2000 1999 No Obras pblicas Universidades nacionales

25401 2001 2000 No Ibid + Fondo Especial del Tabaco

25565 2002 2002 Transferencias a provincias

25725 2003 2002 No Obras pblicas

Promocin industrial Universidades nacionales

Transferencias a provincias

25827 2004 2003 Ibid

25967 2005 2004 No Ibid

26078 2006 2005 No Ibid

26198 2007 2006 No Ibid

26337 2008 2007 No Ibid

26422 2009 2008 No No Ibid Fuente: elaboracin propia sobre leyes de Presupuesto y base de datos de proyectos de la Honorable

Cmara de Diputados de la Nacin. En 1990 no hubo Presupuesto; la ejecucin de ese ao fiscal fue

convalidada en el Presupuesto de 1991. En 2002 el Presupuesto se aprob ya iniciado el ao fiscal.

Ninguna de las modificaciones introducidas por el Congreso al Presupuesto apart

significativamente al proyecto sancionado de las preferencias de poltica fiscal del

Ejecutivo. Cuando, segn el criterio del Ejecutivo, ello ocurri, el conflicto escal en

intensidad hasta el cruce de vetos e insistencias parciales. Pero, precisamente el carcter

parcial de los vetos y de las insistencias, permiti acomodar los intereses de las dos

agendas legislativas en pugna.

5. Los determinantes de la doble agenda: carrera poltica y reglas

informales

La doble agenda legislativa que tiene como base el diseo constitucional de divisin de

Poderes e iniciativa legislativa del Ejecutivo, descansa en dos factores singulares: la baja

tasa de reeleccin de los legisladores y las reglas informales vinculadas con el control de

24

la agenda parlamentaria. A continuacin se presenta y discute evidencia sobre la

existencia y los efectos de ambos factores.

5.1. Carrera poltica

La baja tasa de reeleccin de los legisladores argentinos da cuenta del escaso inters que

despierta el Congreso con una tasa de reeleccin alrededor del 20 por ciento31

. En

trminos comparativos, se trata de una tasa baja, de la cual puede inferirse que para los

legisladores tiene mucha ms importancia la carrera poltica en el nivel subnacional que

en el nacional32

. Esta inferencia resulta corroborada por evidencia de naturaleza

comparativa emergente de una encuesta realizada a diputados chilenos y argentinos entre

2004 y 2005 (CERC, 2005). Interesa aqu destacar, en particular, tres grficos que

muestran las respuestas de los legisladores a propsito de las siguientes cuestiones: el

aspecto ms atractivo del trabajo parlamentario, el promedio de proyectos presentados y

los planes polticos futuros. Interrogados los diputados chilenos y argentinos acerca del

aspecto ms atractivo del trabajo parlamentario, sus respuestas se distribuyeron del

siguiente modo:

31 Como puso de manifiesto el ya clsico trabajo de Mark Jones et al. 2002

32 Micozzi, 2009

25

Grfico 1: Aspecto ms atractivo del trabajo parlamentario. (Chile y Argentina)

78

40

28

13 127

33 36 3035 37

10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Comisiones Resolver probl. Distrito

Probl. Electores

Toma de decisiones

Contacto actores soc.

Trabajo en sala

Chile Argentina

Pregunta realizada: Cul es el aspecto de su trabajo como Diputados que le resulta ms atractivo?.

Respuesta multiple. Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT N 1020790 El Congreso Nacional en Chile. Encuenta CERC,

Congreso de la Nacin Argentina, 2004

El Grfico 1 pone en evidencia que los diputados chilenos identifican claramente una

actividad como ms atractiva respecto de otras: el trabajo en comisin, mencionado por el

78 por ciento de los encuestados. A bastante distancia se encuentra la segunda actividad

ms mencionada, resolver los problemas en el distrito, con el 40 por ciento. Entre los

diputados argentinos, en cambio, no hay una actividad que destaque por ser ms atractiva.

Tres opciones se distribuyen en forma pareja: el contacto con los actores sociales (37 por

ciento), resolver los problemas del distrito (36 por ciento) y presentar proyectos de ley

(35 por ciento). Apenas un poco ms abajo, con el 33 por ciento de las preferencias se

ubica el trabajo en comisin. Adems del trabajo en comisin, en el que la distancia entre

los legisladores chilenos y argentinos es significativa, el contacto con actores sociales y la

presentacin de leyes (mociones) son las reas donde ms se diferencian.

26

Las diferencias entre los diputados de ambos pases tambin son significativas en cuanto

al nmero de proyectos presentados en la Cmara, tal como lo revela el Grfico 2.

Grfico 2: Cantidad de Mociones presentados por los diputados de Chile y Argentina.

10,67

28,97

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Mociones pomedio por Diputado

Chile Argentina

Pregunta realizada: Cuntas mociones ha presentado en el ltimo perodo como Diputado?

Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT N 1020790 El Congreso Nacional en Chile. Encuenta CERC,

Congreso de la Nacin Argentina, 2004

La diferencia en el promedio de presentacin de proyectos de ley es mucho ms del

doble. En el caso chileno el promedio de proyectos presentados por diputados es

prcticamente 11, en tanto el nmero promedio de los legisladores argentinos es 29.

Finalmente, tambin existen diferencias sustantivas entre los diputados de ambos pases

en materia de sus planes polticos al terminar el mandato legislativo.

27

Grfico 3: Planes polticos al fin del periodo legislativo en Chile y Argentina

55

18 15

1 2

27

3

13 15

42

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Postular la reeleccin

Candidato Senador

Dejar actividad parlamentaria

Gobierno Otro

Chile Argentina

Pregunta realizada: Despus que termine su actual periodo como Diputado cules son sus planes o

aspiraciones poticas?

Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT N 1020790 El Congreso Nacional en Chile. Encuenta CERC,

Congreso de la Nacin Argentina, 2004

Una amplia mayora de los diputados chilenos desea continuar en el Congreso al finalizar

su perodo como diputado. As el 55 por ciento quiere ir a la reeleccin como diputado y

el 18 por ciento postular al Senado; slo un 15 por ciento se propone abandonar la

actividad parlamentaria. El contraste con los diputados argentinos es marcado. Slo el 27

por ciento desea ir a la reeleccin, en tanto un 42 por ciento menciona otra actividad que,

desagregada, implica centralmente ocupar un puesto en el gobierno de la provincia o

postularse a la legislatura provincial. Es cierto que el contraste sera menos llamativo de

lo que parece dado que los legisladores chilenos, por tratarse de un sistema unitario,

tienen menos opciones que los argentinos para proseguir su carrera poltica. An as, la

diferencia ilustra la relevancia de la estructura federal y las oportunidades de carrera

poltica que se abren en el nivel subnacional.

El escaso inters de los legisladores argentinos por continuar en el Congreso, que

convierte a esta institucin en un lugar de trnsito, permite entender las diferentes

respuestas de los diputados chilenos y argentinos. La elevada valoracin por parte de los

diputados chilenos del trabajo en comisin, esto es del mbito adonde se desarrolla la

28

actividad legislativa por excelencia, contrasta con su escasa centralidad para buena parte

de los diputados argentinos porque, finalmente, stos planean estar un tiempo

relativamente corto en el cargo. De ah que los diputados argentinos prefieran otras

actividades ms relevantes para su futuro poltico como, por ejemplo, la presentacin de

proyectos de ley y el contacto con los actores socioeconmicos locales. La principal

razn tras el inters por presentar proyectos de ley es, seguramente, el valor simblico

que encierra el acto de la presentacin: permite dejar testimonio de la preocupacin por

ciertos temas sin tener que preocuparse por lograr su discusin y tratamiento en las

comisiones. El contacto con los actores socioeconmicos locales es muy importante para

los diputados argentinos porque su respaldo es til en trminos financieros y

organizativos para sus futuros planes polticos. Lo mismo sucede con el inters por

tratar de resolver problemas en su distrito, donde esperan regresar. En este marco, no

resulta sorprendente la predisposicin de los legisladores argentinos a concentrarse en la

micro poltica o en la poltica simblica33

.

5.2. Reglas informales

La regla informal fundamental para la existencia y la eficacia de la doble agenda

legislativa que constituye el secreto eficiente del presidencialismo argentino es aquella

que otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo. Tal como se seal en la

introduccin, el Ejecutivo argentino no cuenta, a diferencia de sus pares de Brasil y

Chile, con instrumentos especiales que le permitan introducir sus temas en la agenda

legislativa. El tratamiento de sus iniciativas depende, pues, exclusivamente, de la

decisin del Congreso, salvo cuando decide convocar a sesiones extraordinarias, cosa que

slo puede ocurrir entre los meses de diciembre y febrero. Llama la atencin, entonces,

que entre 1983 y 2001 el 51,25 por ciento de las iniciativas presentadas por Ejecutivo se

haya convertido en ley contra tan slo el 5,85 por ciento de las iniciativas de los

legisladores34

. Del mismo modo sorprende que la participacin del Poder Legislativo en

el conjunto de iniciativas sancionadas no sea abrumadoramente mayor que la del

33 Micozzi, 2009.

34 Alemn y Calvo, 2008: 20.

29

Ejecutivo. En los periodos presidenciales aqu analizados, el 56 por ciento de los

proyectos de ley aprobados fue presentado por los legisladores contra el 44 por ciento de

iniciativas del Ejecutivo; en la presidencia de Alfonsn la relacin fue ms favorable para

el Ejecutivo, 52,4 por ciento contra el 47,6 por ciento35

. Ninguno de estos resultados sera

posible de no existir la regla informal de otorgar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo

en la agenda. Numerosas entrevistas con asesores o jefes de bloque realizadas para

investigaciones previas36

confirmaron la existencia de esta regla implcita con la que se

decide la agenda parlamentaria.

La vigencia de esta regla informal de dar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo no

impide, sin embargo, el avance de la agenda de los legisladores. No slo, como hemos

indicado, la mayora de los proyectos de ley aprobados tuvo origen en iniciativas de los

legisladores; tambin puede afirmarse que en la produccin de esta mayora de leyes

iniciadas por legisladores participaron la mayora de los partidos polticos y la totalidad

de las provincias. Observada en su dimensin partidista, si bien tienden a privilegiarse las

iniciativas de los legisladores del partido de gobierno, se aprueban tambin iniciativas de

los principales partidos de la oposicin. En los hechos, esto signific bsicamente la

aprobacin de iniciativas presentadas por el Partido Justicialista (PJ) y la Unin Cvica

Radical (UCR) y, a mayor distancia, de proyectos presentados por legisladores de otros

partidos. El hecho de que iniciativas de distintos partidos resulten aprobadas es otro

indicio de que las agendas del Ejecutivo y del Legislativo no son competitivas: si lo

fueran, el partido-cartel mayoritario utilizara su poder de control sobre la agenda

parlamentaria para bloquear las iniciativas de otros partidos. La Tabla 7 muestra la

informacin correspondiente a los dos aos del gobierno de De la Ra, los dos de

Duhalde y la presidencia de Nstor Kirchner. Tngase en cuenta que en todo este perodo

el Partido Justicialista control la mayora del Senado y tuvo, desde diciembre de 2001,

pluralidad en la Cmara de Diputados. Pese a ello, el partido-cartel permiti al conjunto

de los dems partidos parlamentarios sancionar una cantidad de iniciativas similar a la

suya.

35 Mustapic y Goretti, 1991: 18.

36 Mustapic, 2000; Rodrguez y Bonvecchi, 2006.

30

Tabla 7: Total de iniciativas de legisladores sancionadas por partido poltico (1999-2007)

Partido nombres Cantidad de Leyes %

JUSTICIALISTA (PJ) 321 50,2

UNIN CVICA RADICAL (UCR) 163 25,5

FRENTE PARA LA VICTORIA 38 5,9

FRENTE PARA UN PAIS SOLIDARIO (FREPASO) 29 4,5

MOVIMIENTO POPULAR NEUQUINO 8 1,3

RENOVADOR 6 0,9

AFIRMACION PARA UNAREPUBLICA IGUALITARIA (ARI) 6 0,9

PERONISTA FEDERAL 6 0,9

PARTIDO SOCIALISTA 6 0,9

DEMOCRATA PROGRESISTA 5 0,8

FRENTE CIVICO JUJEO 5 0,8

JUSTICIALISTA AZUL Y BLANCO 5 0,8

ACCION POR LA REPUBLICA 4 0,6

CRUZADA RENOVADORA 4 0,6

FUERZA REPUBLICANA 3 0,5

FRENTE CIVICO y SOCIAL 3 0,5

BLOQUISTA 2 0,3

17 DE OCTUBRE 2 0,3

UNIDAD FEDERALISTA 2 0,3

PROPUESTA REPUBLICANA 2 0,3

FRENTE PARTIDO NUEVO (FREPANU) 2 0,3

RADICAL RIONEGRINO 2 0,3

FEDERAL 1 0,2

POLITICA ABIERTA PARA LA INTEGRIDAD SOCIAL (PAIS) 1 0,2

RADICAL INDEPENDIENTE 1 0,2

BLOQUE BUENOS AIRES 1 0,2

UNIDAD BONAERENSE 1 0,2

FRENTE CIVICO SOCIAL 1 0,2

CONVERGENCIA 1 0,2

BLOQUISTA de SAN JUAN 1 0,2

DEMOCRATA 1 0,2

POLO SOCIAL 1 0,2

CONCERTACION ENTRERRIANA 1 0,2

AUTONOMISTA 1 0,2

LIBERAL 1 0,2

REPUBLICANO DEMOCRATICO 1 0,2

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de Diputados de la

Nacin.

Asimismo, legisladores de todas las provincias lograron aprobar iniciativas. La provincia

con mayor cantidad de legisladores, Buenos Aires, tuvo una clara preponderancia tanto

en la totalidad del perodo como en cada una de las presidencias analizadas. El peso

relativo del resto de las provincias vari de una presidencia a otra, pero en todas ellas

31

cada una de las provincias consigui aprobar algn proyecto de ley. Estos patrones

sugieren que los legisladores argentinos confeccionan su agenda siguiendo reglas

informales de reciprocidad y universalismo37

: todas las provincias obtienen aprobacin

del resto para algunas iniciativas de su inters a cambio de que cada una colabore

aprobando iniciativas que interesan a las dems. La Tabla 8 presenta la informacin

correspondiente a las mismas tres presidencias analizadas arriba por provincias.

Tabla 8: Total de iniciativas de legisladores sancionadas por provincia de origen: 1999-

2007

Provincia Cantidad de Leyes %

BUENOS AIRES 130 20,3

SANTA FE 47 7,3

ENTRE RIOS 42 6,6

CHACO 36 5,6

JUJUY 34 5,3

MENDOZA 33 5,2

CIUDAD de BUENOS AIRES 32 5,0

SALTA 31 4,8

CORDOBA 25 3,9

SANTA CRUZ 24 3,8

RIO NEGRO 23 3,6

LA PAMPA 22 3,4

TUCUMAN 19 3,0

TIERRA DEL FUEGO 19 3,0

SAN JUAN 19 3,0

CORRIENTES 19 3,0

CHUBUT 18 2,8

MISIONES 18 2,8

NEUQUEN 17 2,7

LA RIOJA 8 1,3

CATAMARCA 8 1,3

SAN LUIS 5 0,8

FORMOSA 5 0,8

SANTIAGO DEL ESTERO 5 0,8

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de Diputados de la

Nacin

Estas reglas informales propias de la agenda de los legisladores facilitan su coexistencia

con la regla de prioridad de las iniciativas del Ejecutivo: stas pueden perfectamente

37 Similares a las identificadas en los anlisis de la actividad legislativa en el Congreso de los Estados

Unidos (Weingast et al., 1981)

32

tratarse de manera prioritaria e inclusive ser aprobadas en su mayora, en tanto y en

cuanto se garantice la aprobacin para iniciativas de legisladores de todos los partidos y

de todas las provincias.

6. Conclusiones

En este captulo hemos intentado mostrar la existencia de la doble agenda legislativa e

iluminar los mecanismos que, a nuestro juicio, la sostienen. La existencia de la doble

agenda fue confirmada por el anlisis del contenido de las leyes, el cual estableci el

predominio de iniciativas de carcter local y sectorial por parte de los legisladores y de

alcance nacional por parte del Ejecutivo. Asimismo, el anlisis de los casos de conflicto

entre ambas agendas permiti apoyar aun ms la tesis de la divisin del trabajo. Los

conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo se plantean cuando las iniciativas en

discusin tienen alcance tanto local como nacional. Por ltimo, para dar cuenta de los

mecanismos que operan para habilitar la doble agenda consideramos las carreras polticas

de los legisladores y las reglas informales a partir de las cuales se fija el temario a tratar

por el Congreso. La orientacin subnacional de las carreras polticas incentiva a los

legisladores a especializarse en la promocin de iniciativas vinculadas con temas locales

o sectoriales. La regla de prioridad de las iniciativas del Ejecutivo permite el ingreso en la

agenda legislativa de las iniciativas de alcance general que interesan primordialmente al

presidente. Las reglas de universalismo y reciprocidad entre legisladores de distintos

partidos y provincias para la aprobacin de proyectos que satisfagan los intereses locales

o sectoriales de cada uno funcionan como la moneda de intercambio que permite al

partido de gobierno obtener cooperacin de la oposicin sea bajo la forma de apoyo o

de no bloqueo para la aprobacin de sus iniciativas, y al Ejecutivo obtener cooperacin

del conjunto de los legisladores para la sancin de sus propios proyectos.

Los principios de divisin del trabajo y especializacin de la tarea representativa son los

que otorgan continuidad, eficacia y eficiencia a las relaciones Ejecutivo-Legislativo en

Argentina. Por eso constituyen el secreto eficiente del presidencialismo argentino, la

llave que habilita a los presidentes a conseguir la aprobacin de sus iniciativas por el

Congreso sin sacrificar la sustancia de su contenido y, a la vez, posibilita a los

33

legisladores la promocin y defensa de los intereses locales o sectoriales que animan sus

carreras polticas sin restar cooperacin al tratamiento de asuntos de alcance nacional o

general. En este trabajo se investig tan slo el perodo 1999-2007. Una tarea pendiente

consiste en abarcar la totalidad del perodo democrtico desde 1983. A ese respecto, la

experiencia argentina resulta de inters para la poltica comparada dada su diversidad,

tanto en materia de distribucin del poder institucional - desde gobierno dividido y de

coalicin a gobierno de mayora- como de organizacin del sistema partidista - desde

bipartidismo a multipartidismo- y de alcance de las atribuciones legislativas del

Ejecutivo.

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