BOLILLA VI 1- Centralización y descentralización política, social y administrativa. Conceptos y diferencias. 2- Centralización y descentralización administrativa. Concepto y caracteres de cada una de ellas. Ventajas e inconvenientes de cada uno de ambos sistemas. 3- Descentralización y desconcentración. Autarquía institucional y territorial. 4- Autarquía, soberanía, autonomía y autarquía. Concepto y diferencias. 5- Caracteres de la administración autárquica. Enumeración y análisis de sus elementos. Deberes y derechos de los entes autárquicos. Régimen patrimonial. 6- Contralor sobre los entes autárquicos,, limites. Legitimidad y oportunidad. El recurso jerárquico. La intervención administrativa. 3 Y 4 - CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.- Son formas dehacer efectiva la actividad de la Administración pública a través de la agrupacióno distribución de competencias:Centralización.- En este sistema todas las decisiones importantes las toman losórganos superiores o entes centrales de la Administración, mientras que susórganos inferiores están subordinados jerárquicamente a aquellos, son sus delegados(por ello las pocas decisiones que adoptan están sujetas a revisión por lossuperiores). El defecto es que con este sistema los administrados no tienen unfácil acceso a la administración, por ejemplo, para pedir o dar informes.En la centralización, la actividad administrativa se realiza directamente por elórgano u órganos centrales, que actúan como coordinadores de la acción estatal.Ventajas: puede prestarse un mejor servicio y se hace economía.Desventaja: todo el poder puede quedar limitado en un sector pequeño.Son órganos de la Administración Pública centralizada:i .-P.E.N (órgano central y coordinador de los demás)2.-Jefe de Gabinete de Ministros (hay una relación jerárquica entre el Presidentey el jefe)3.-Ministerios (hay una relación jerárquica entre el jefe y los ministros)4.-Secretarías y subsecretarías5.-Directores generales de administración.En la Administración Pública centralizada hay dos principios:- Jerarquía y- Competencia.Descentralización.- En este sistema las decisiones importantes las toman ademásde la administración central, los entes descentralizados (ej: entes autárquicoscomo el BCRA. UBA. etc.), que luego veremos.Se transfiere parte de competencia de la administración central a entes (descentralizados)que tienen personalidad jurídica propia (diferente del ente central) creándose así un nuevo ente con personalidad jurídica propia y constituidopor órganos propios que expresan la voluntad del este.

Es una relación entre entes o sujetos estatales. Este ente descentralizadopuede estar integrado por órganos propios centralizados y desconcentrados quesolo se dedican a expresar la voluntad de aquel.En la descentralización, la actividad administrativa se lleva a cabo en formaindirecta, a través de órganos con competencia generalmente en función deterritorio ( esto le da cierta libertad de acción, poderes e iniciativa y decisión).Es por eso que la administración sólo tiene sobre los entes descentralizadosla llamada TUTELA ADMINISTRATIVA (un control que no llega a ser jerárquico,en donde aquella no puede modificar o sustituir los actos de estos entes,solamente puede revocarlos o convalidarlos por razones de oportunidad. mérito,conveniencia o legitimidad).Ventajas de la descentralización: descomprime al órgano central: losproblemas locales los resuelven agentes del ente local que están cerca y conocenel problema logrando que se solucionen rápidamente.Desventajas de la descentralización: el órgano central se debilita, puede quese prioricen intereses locales sobre los del país. La descentralización total no esposible por que perjudica la unidad del país.Ejemplos de descentralización:- La autonomía: es la descentralización de tipo político (ej: las provincias -art. 5 de la CN- son entes autónomos)- La autarquía: es la descentralización de tipo administrativo (ej: las municipalidades,las universidades nacionales, el BCRA. son entes autárquico).Recentralización.- Es el sistema mediante el cual la Administración Centralabsorve aquella competencia que le había asignado a entes inferiores. Es comoel proceso inverso de la descentralización: debe surgir de una ley y no es sobreun acto determinado (como la avocación) sino que se refiere a un grupo defacultades en general (ej: la ley 17.063 le devolvió al Presidente la facultad deelegir a los agentes de entidades descentralizadas).Desconcentración (o descentralización burocrática).- Es la transferencia de partede competencia en forma permanente del ente central a sus órganos inferiores(es una relación entre órganos, pero siempre dentro del mismo ente estatal: jefede gabinete, ministros), surgida por ley.Su fin es descomprimir un poco la actividad del ente central, pero estosórganos no tienen personalidad jurídica propia como aquél (esta es la diferencia

con la descentralización). La transferencia se da dentro de la misma personapública estatal.Ejemplos: puede darse dentro de la administración Central o dentro de entesdescentralizados ya que en ambos casos estamos ante entes con personalidadjurídica propia. El ente central tiene tutela administrativa sobre los inferiores(órganos desconcentrados). Ej: DGI. Administración General de Aduanas, etc.Ventajas: a través de este sistema los administrados pueden acceder másfácilmente a la Administración evitando pasar por toda una escala jerárquica yesto hace que al tener contacto con ellos, los órganos sepan sus necesidades ytrabajen para satisfacerlas. Además al repartir las facultades se logra que cadaórgano tenga un conocimiento especial sobre la actividad que le asignaron.Desventaja: es costosa y puede ocurrir que los funcionarios resuelvan problemas basándose en favoritismos.Concentración.- Cuando las facultades importantes las lleven a cabo los órganossuperiores de la Administración (recordemos que si se asignan a órganosinferiores se denomina desconcentración).Tanto la concentración como la desconcentración se producen dentro de lamisma persona jurídica pública estatal (ya sea dentro de la administración centralo de alguna de las entidades descentralizadas).Diferencias entre delegación, descentralización y desconcentración:- Si la transferencia de competencias de órganos superiores a inferiores estransitoria y por ende no crea un nuevo órgano (delegación) o permanente ypor ende crea un nuevo órgano (desconcentración) o ente con personalidadjurídica propia (descentralización).- Responsabilidad: en la delegación el delegante es responsable por los actosdel inferior: mientras que en las otras 2 sólo tiene la responsabilidad decontrolar al órgano desconcentrado o supervisar al ente descentralizado (tutelaadministrativa).- Posibilidad de readquirir las facultades dadas: en la delegación es posible yaque dijimos que era temporaria pero en las otras 2 no es posible (salvoexcepcionales casos de avocación sólo para la desconcentración).Desconcentración (relación dentro del mismo ente), descentralización (surgeun nuevo ente).CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVASSe puede afirmar que un país adopta el principio de la centralización

como su rasgo predominante, cuando todas las cuestiones deimportancia son resueltas por los órganos centrales de la Administración, mientras que, por el contrario, cuando las facultades decisoriasse encuentran también adjudicadas a entidades que constituyenla llamada administración descentralizada o indirecta delEstado, la técnica utilizada se denomina descentralización.Tanto el principio de la centralización como el de la descentralizaciónadmiten distintos enfoques de acuerdo a la rama científica enque se analicen, ya que son susceptibles de utilizarse en su significaciónpolítica (relacionados con la libertad de los ciudadanos e independenciao autonomía de los entes), desde el punto de vista de sueficacia (Ciencia de la Administración) o bien, en el encuadre estrictamentejurídico de la organización administrativa. Sin embargo, todas sus aplicaciones responden al interrogante común acerca de silas competencias para cumplir los cometidos estatales deben agruparsesólo en los órganos de la persona jurídica pública Estado (AdministraciónCentral o directa), o si, en cambio, ellas deben ser adjudicadasa otras entidades estatales con personalidad jurídica.La existencia de personalidad jurídica en el organismo estatal,al cual se le encomiendan nuevas actividades o simplemente se letransfieren las competencias ya existentes, constituye un presupuestode la descentralización administrativa, mientras que en lacentralización las facultades decisorias se encuentran reunidas enlos órganos de la Administración Central.Esta terminología es utilizada por la doctrina argentina ycomparada tiene la ventaja de que permite distinguir la descentralizaciónde otra forma de transferencia de facultades, que es el institutode la desconcentración, donde la atribución de facultades decisoriasno lleva consigo la creación de una entidad con personalidadjurídica propia.En Francia, país de una gran tradición por el centralismo administrativo,el concepto de descentralización se utiliza para significarla transferencia de competencias por parte de la AdministraciónCentral hacia entes locales, independientes y representativos.Resulta peculiar la clasificación que existe en la doctrina italiana,donde la descentralización y la desconcentración son dos especiesde una misma institución: "el descentramiento". Si la competencia sebaila asignada a la administración directa del Estado, la descentralizaciónrecibe, en tal caso, el nombre de jerárquica o burocrática,mientras que cuando las facultades decisorias se encuentran atribuidasa la administración indirecta del Estado, es decir, a una entidadcon personalidad jurídica propia que asume los fines específicos delEstado, se habla de descentralización autárquica.La influencia de la concepción italiana también ha gravitado entre-un sector de nuestros autores que han seguido sus aguas.En realidad, el empleo de un mismo término genérico para aludira conceptos que versan sobre distintos contenidos reales dificultaen gran medida la comprensión de todo el complejo de principios dela organización administrativa, especialmente cuando deba interpretarsela naturaleza y régimen de un órgano o ente cuyo acto decreación no proporcione los datos indispensables para ubicarlo en

una y otra especie de descentralización.La descentralización plantea siempre una relación entre sujetosestatales, es decir, se trata de una relación interadministrativa, a diferenciade la desconcentración que implica siempre la configuraciónde una relación interorgánica.Aparte de ello, si se identifica, en el plano de las entidades, enteautárquico con ente descentralizado, quedan fuera del grupo de laspersonas públicas estatales las empresas del Estado, que no son típicamenteentidades autárquicas, excepto que se amplíe el alcance deestas últimas.La ausencia de una legislación nacional en la materia, que sistematicelos distintos tipos de entidades descentralizadas y establezcasu régimen jurídico, junto a la diversidad de opiniones doctrinarias,ha provocado una gran confusión, cuando no contradicción, en las leyesy decretos que disponen la creación de entidades descentralizadasy órganos desconcentrados.AUTONOMÍA, AUTARQUÍA Y DESCENTRALIZACIÓNLa distinción entre "autonomía" y "autarquía" vincúlase con lasdos formas de descentralización conocidas: la política y la administrativa.En su acepción etimológica, la autonomía constituye una formasuperior de descentralización política en cuanto traduce el reconocimientoa la entidad autónoma de la facultad de darse sus propiasnormas fundamentales e implica una potestad normativa originaria.La autarquía consiste en la atribución que tienen las personaspúblicas estatales de administrarse por sí mismas, lo cual no es óbicepara que, en sentido lato, se consideren las mismas como componentesdel Estado. Es un concepto eminentemente administrativo.En nuestro régimen constitucional las provincias son entidadesautónomas, mientras que las municipalidades que carezcan de potestadesnormativas originarias posee una autonomía tan restringidaque, prácticamente, equivale a una autarquía administrativa.Desde el punto de vista exclusivamente terminológico, si la descentralizaciónconsiste en la asignación de funciones estatales aentidades con personalidad jurídica propia, separadas de la AdministraciónCentral (administración estatal indirecta), toda descentralizaciónde naturaleza administrativa lleva ínsita la autarquía ofacultad de autoadministrarse.Sin embargo, en el plano técnico, el concepto de entidad autárquica,que históricamente ha sido una de las primeras formas de descentralizaciónadministrativa, se apoya en un conjunto de notas peculiaresque tipifican la entidad y configuran un régimen jurídicodiferenciado respecto de otras entidades descentralizadas (v.gr.: empresasdel Estado).La autarquía, en este último sentido, constituye una especie dela descentralización, que no es ni será la única, dada la contingenciaque caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado deberesolver y satisfacer a través de sus entidades.DESCENTRALIZACIÓN Y RECENTRALIZACIÓNLa recentralización es un proceso inverso al de la descentralizaciónque consiste en la absorción o atracción por parte de tes entessuperiores de competencia asignada a entes inferiores.

Para precisar mejor el concepto de recentralización pensamosque no debe hacerse referencia a la relación superior-inferior, que esuna relación típicamente jerárquica o interorgánica, sino a la devolucióno transferencia de facultades a la Administración Central.En lo atinente al acto que dispone la recentralización ha de observarseel principio del paralelismo de las formas y de las competenciaspor cuyo mérito, si la descentralización fue dispuesta por ley, larecentralización debe estatuirse mediante normas del mismo rango.La recentralización puede ser total o parcial y a diferencia dela avocación —que se refiere siempre a un acto determinado— tieneun carácter general respecto de la materia para la cual se ha establecido.TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN: FUNCIONALY TERRITORIALLa descentralización, en sus inicios y durante el transcurso delsiglo xrx, fue concebida exclusivamente como la transferencia de funcionesde la Administración Central a las entidades locales (con baseen él territorio). Era la descentralización territorial.Su característica esencial la configuraba la presencia del principiode elección de las autoridades por parte de los administrados,no obstante que en algunos períodos de la historia los cargos fueroncubiertos por el gobierno central.Como opuesta a la descentralización territorial y sin la carga políticaque ella trasuntaba, aparece en Francia y en España, a finesdel siglo pasado, la denominada descentralización por servicios (décentralisationpar établissements publics) o descentralización funcionalo institucional.La descentralización funcional comprende no sólo a los órganosque se separan de la Administración Central mediante la técnica juridicade atribución de personalidad a entidades institucionales decarácter fundacional, sino que incluye también la creación ex novode personas jurídicas públicas estatales a la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a los órganos de laadministración directa.Esta nueva forma de descentralización trasunta en la realidaduna manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, enla medida que existen vínculos entre la entidad y la AdministraciónCentral, que aunque revisten una relación jerárquica típica entre órganospermiten desplegar un control bastante intenso sobre la entidaddescentralizada, llamado control administrativo o de tutela.LOS PRINCIPIOS DE CONCENTRACIÓN Y DESCONCENTRACIÓNEn un plano distinto a la centralización y descentralización,aparecen también como técnicas de agrupación o distribución permanentede competencias la concentración y la desconcentración.Mientras la descentralización tiene como presupuesto la idea de atribuciónde personalidad jurídica y una relación intersubjetiva, la desconcentraciónentraña una típica relación interorgánica en el marcode la propia entidad estatal.Tanto la concentración como la desconcentración constituyenprincipios organizativos que se dan en el marco de una misma personapública estatal, por lo que bien pueden tener lugar en la Administración Central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas.

Existirá concentración siempre que las facultades decisorias seencuentren reunidas en los órganos superiores de la AdministraciónCentral, o bien, cuando esa agrupación de facultades se opera en losórganos directivos de las entidades que integran la llamada Administraciónindirecta.A la inversa, cuando las competencias decisorias se asignan a órganosinferiores de la Administración centralizada o descentralizada(en el sentido que asignamos a este vocablo) el fenómeno recibe elnombre técnico de "desconcentración".La posición de la doctrina francesa, caracterizada aquí poruna ausencia de rigor metodológico, ha conducido a algunos autoresa asimilar la concentración a la centralización considerando que—como expresa Rivero— la desconcentración implica una modalidadde la descentralización, cuya utilidad reposa en la convenienciade descongestionar el poder central.Quizás el origen del desacuerdo provenga de las peculiaridadesdel sistema francés, caracterizado por una Administración unitaria ycentralista, donde el fenómeno de la desconcentración se relacionapredominantemente con la Administración Central francesa, cuyasdistintas atribuciones le cuesta transferir ni aun teniendo una granacumulación o carga en las tareas administrativas.DELEGACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN.LA LLAMADA IMPUTACIÓN FUNCIONALUna primera distinción entre estas figuras se apoya en que ladelegación constituye en lo esencial una técnica transitoria de transferenciade facultades de los órganos superiores hacia los inferiores.Ella hace, por lo tanto, a la dinámica de la organización y no implicala creación de un nuevo organismo.En la descentralización y desconcentración, en cambio, la técnicade transferencia o asignación de nuevas competencias se opera enforma permanente, teniendo el respectivo acto que las dispone un carácterconstitutivo, ya que produce el nacimiento de un ente (dotadode personalidad jurídica propia) o de un órgano (en la desconcentración)con facultades decisorias, que antes no existía.Otra diferencia puede advertirse en lo siguiente: una vez producidala delegación, el delegante puede retomar la facultad de la quese ha desprendido temporalmente, mientras que en la desconcentraciónse genera una asignación de competencia propia en un órganoinferior, que excepcionalmente podrá corresponder al superior medianteel instituto de la avocación, la cual no procede en la descentralización.De todo ello se sigue que en materia de responsabilidad existentambién reglas diferentes. En la delegación, el superior es responsablerespecto a la manera en que sea realizada por el inferior. Por elcontrario, en la descentralización y desconcentración hay una verdaderalimitación a la responsabilidad del superior que queda restringidaal campo de supervisión en que pueda ejercitar un contralornormal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y órganodesconcentrado.En la doctrina también se hace referencia a la imputación funcionalcomo una institución distinta a la delegación. Se afirma queella consiste en la distribución de funciones que hace el Poder Ejecutivo

a órganos administrativos, que se encuentren vinculados a él através del "control administrativo", según los casos.La llamada imputación funcional va siempre ligada a la creaciónde un ente u órgano y, en este sentido, puede considerarse comouna de las consecuencias tanto de la descentralización como de ladesconcentración.En materia de desconcentración, la facultad de distribuir cometidoso imputar funciones es una facultad propia del Poder Ejecutivo(por extensión también de cada persona pública estatal dentro de suscompetencias) integrante de la zona de reserva de la Administración.Respecto de la descentralización, dicha facultad se vincula conlas atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puedepertenecer al Poder Legislativo o al Poder Ejecutivo, de acuerdo a loque determinen los textos constitucionales y la interpretación que deellos se realice.19. CONVENIENCIA O INCONVENIENCIA DE LA CENTRALIZACIÓNLos regímenes de descentralización y desconcentración son susceptiblesde ser analizados desde una perspectiva no jurídica, propiade la denominada ciencia de la Administración, que pone el acento enla eficacia del obrar administrativo y en los procesos técnicos que lollevan a cabo.Como ventajas de la centralización administrativa se señalan:a) La unidad de acción en la gestión estatal, al eliminarse lascontradicciones que pueden presentarse en un régimen dedescentralización, donde otras entidades pueden actuar consimilares prerrogativas que la Administración Central sin lanecesaria regularidad y uniformidad de procedimientos ni laadecuada coordinación;b) Mejoramiento de las condiciones de prestación de aquellosservicios públicos que satisfacen una necesidad más general,dividiendo la retribución entre todos los administrados delpaís. En el mismo sentido, al adecuarse el factor de escala dela actividad prestacional, se pueden producir mayores economíaspresupuestarias;c) Se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones através del control jerárquico y, consecuentemente, de las prerrogativasque derivan del mismo: avocación, impartir instrucciones,órdenes, etcétera.La centralización presenta también serias inconveniencias, talescomo:a) Lleva a un "centralismo burocrático" impropio de un buen régimenpolítico administrativo, que se traduce en la extensiónde un verdadero formalismo procesal que retarda la acción expeditivaque puede alcanzarse dentro de la práctica administrativa.b) Se dificulta el llamado "acceso externo" que consiste en la posibilidadde que los administrados puedan acceder a la estructurajerárquicamente centralizada para obtener o brindarinformación, propiciar decisiones administrativas e impugnarlas.VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA DESCONCENTRACIÓNLa desconcentración tiene en la doctrina administrativa partidariosy detractores que han adoptado diferentes posturas en torno a

su conveniencia. En general, se reconoce que la desconcentración favorecea la organización administrativa en cuanto permite:a) Descongestionar el poder, originando una mayor celeridad enla resolución de los asuntos administrativos.b) Acercar la Administración a los administrados adecuando laactuación de los órganos a las necesidades que debe satisfacerla acción administrativa;c) Afirmar la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadrosintermedios de la burocracia al atribuírseles la resolucióno dirección de asuntos importantes, haciendo posibleque quien deba decidir posea un conocimiento más profundo,específico y directo de los problemas que se trata de resolver ylas necesidades que debe satisfacer la Administración .Sin embargo, no dejan de advertirse algunos inconvenientes quepuede presentar su práctica generalizada:a) Si muchas cuestiones de la misma naturaleza pudieran serresueltas en forma conjunta se operaría una mejor racionalizaciónde recursos humanos y presupuestarios;b) Pérdida de la unidad de criterio en la resolución de cuestionesadministrativas, acentuando el favoritismo al dejarse influirpor las condiciones particulares de cada asunto.En conclusión, puede reconocerse que el sistema de la desconcentraciónadministrativa resulta ventajoso, cuando se lo utiliza enforma racional y su necesidad se encuentra justificada, no discutiéndosesu conveniencia en aquellos casos en que por ella se asignanfunciones de importancia secundaria, en forma predominantementereglada.

CAPÍTULO VIENTIDADES AUTARQUICAS1. ORIGEN HISTÓRICO DE LA AUTARQUÍAEl vocablo autarquía, que se usa entre nosotros, deriva de la palabraitaliana autarchía, que traduce los diferentes términos griegosy que tiene, por tanto, una significación distinta, según cual sea elsentido que se le atribuya: a) la condición de sujeto capaz de bastarsea sí mismo (auto-suficiencia) y, b) la posición de una entidad a la cualse le atribuye la facultad de auto-gobernarse, de administrar suspropios intereses.Esa carencia de precisión en lo que concierne al significado de la"autarquía", dificulta la comprensión del proceso de la administraciónestatal indirecta, por cuanto ateniéndose a uno de los sentidosque encierra el vocablo, la autarquía significa "gobierno por sí mismo",confundiéndose en ese plano con la "autonomía", que implica lafacultad de darse sus propias reglas y regirse por ellas.En sus orígenes, la expresión autarquía fue utilizada para distinguiral Estado de las otras entidades, siendo su significación másamplia incluso que la autonomía, en cuanto comprendía los atributosdel gobierno estatal.Por obra de la doctrina italiana, el significado jurídico de la autarquíafue privado de su contorno original, dando lugar a que se configurasela institución autárquica, con los perfiles que hoy día se le

reconocen, es decir, no ya como la entidad que se gobierna a sí misma(concepto éste susceptible de ser confundido con el de autonomía)sino como aquella que tiene competencia para autoadministrarse deacuerdo con normas dictadas por otra entidad, que conserva sobreella potestades de contralor y vigilancia.En nuestro país, durante mucho tiempo, ni la legislación ni lajurisprudencia utilizaron la expresión "autarquía", como tampoco lohicieron aquellos que escribieron las primeras obras del derecho administrativoargentino. Su introducción se debió a la prédica de losautores de este siglo, influenciados notoriamente en las teorías italianas, que dio lugar a un proceso que provocó su paulatina asimilaciónpor la legislación y la jurisprudencia hasta culminar con elreconocimiento de la entidad autárquica como persona jurídica pública,en la reforma efectuada al artículo 33 del Código Civil (textosegún ley 17.711).En otras partes, como en Francia, se emplea como conceptoequivalente al de la entidad autárquica italiana la expresión établissementpublic.Se trata de un concepto utilizado convencionalmenteque tiene un claro matiz fundacional, si se atiende a su origen histórico,cuya finalidad consistía en impedir que las liberalidades que losparticulares hacían para fines benéficos perdieran su afectación alconfundirse con los de la administración municipal. Para ello fue necesariocrear una entidad típica: la fundación, atribuyéndole personalidadjurídica y, por ende, capacidad de administrarse.2. AUTONOMÍA, SOBERANÍA Y AUTARCÍATanto la "autonomía" como la "soberanía" constituyen conceptospolíticos, pero mientras la primera se refiere a una relación Estadoinstituciones(las provincias) la soberanía constituye la expresión deun poder superior y la afirmación de una personalidad erga ommes,siendo una potestad que se vincula al Estado independiente, a su autodeterminación,comprendiendo el poder constituyente fundamental.La "autarcía" es un concepto económico y se define como la facultadde autosuficiencia económica-financiera, coincidiendo con uno delos sentidos atribuidos en Italia al vocablo autarquía.3. LA CRISIS DE LA NOCIÓN CLÁSICA Y SU SIGNIFICADO ACTUALPara poder comprender el proceso a través del cual se opera ennuestro país la crisis de la noción clásica y la recomposición posteriordel concepto de entidad autárquica es preciso ubicarse en la época enque la idea de autarquía comenzó a tener aplicación a un Estado típicamenteabstencionista que había limitado su intervención a lasfunciones consideradas esenciales, dejando la mayoría de las actividadeslibradas a la iniciativa de los particulares.Al constituir una descentralización de funciones administrativasque el Estado consideraba conveniente fueran ejecutadas por entidadescon personalidad jurídica propia y facultad de auto-administración,se configura la autarquía por la existencia de un fin ocometido típicamente estatal (el servicio público) y la articulación deun régimen publicístico, semejante al que regía para la AdministraciónCentral.En esa época era posible sostener que autarquía y descentralizacióninstitucional significaban lo mismo, pues esta última implicaba

a aquélla y viceversa.La autarquía adopta, pues, el contenido de la entidad autárquicae implica no sólo la facultad de auto-administrarse sino que reúnetambién otras condiciones: a) satisfacción de un fin estatal, típicamenteadministrativo; b) administración de la entidad bajo un régimenintegral de derecho público.Pero el desarrollo posterior de la descentralización institucionalque se inicia en la Argentina en los años 1884 y 1885 creando el ConsejoNacional de Educación y las Universidades Nacionales (leyes1420 y 1597) encontró grandes dificultades para prever las modernasformas de actuación del Estado en actividades industriales o comerciales,reservadas antaño exclusivamente a los administradores.La asunción por parte del Estado de este tipo de cometidos conllevala necesidad de crear un tipo de ente distinto que permita su actuaciónnormal y ordinaria bajo un régimen de derecho privado, sinperjuicio de la aplicación del derecho público para regir determinadasrelaciones. Se tipifica de esta suerte una nueva figura jurídica,que si bien implica la descentralización administrativa, no actúabajo el régimen público de la entidad autárquica sino con un régimenmixto de derecho público y de derecho privado.Esa nueva entidad, que recibe el nombre de Empresa del Estado,pone fin a la crisis de la autarquía, al reconducir la noción de entidadautárquica al concepto original.4. LA CRISIS DEL "ESTABLECIMIENTO PÚBLICO"Resulta curioso observar cómo el mismo fenómeno acontece enaquellos países que apelan al expediente del "establecimiento público",como Francia y España, aunque allí no se atisba aún otra soluciónque no sea volver a su sentido originario, limitándolo al serviciopúblico administrativo o bien a las personas que desarrollan los serviciospúblicos en la administración territorial, procurando evitarcaer en la identificación con cualquier tipo o clase de entidad no territorial.Por eso existe en realidad una crisis actual en la medida en quela concepción originaria del establecimiento público administrativose ha ampliado en dos direcciones. Por una parte, al considerar comoestablecimientos públicos a aquellas entidades que no cumplen serviciospúblicos sino servicios de una determinada colectividad o grupode personas (v.gr. Cámara de la Propiedad Urbana) y, por la otra,con la aparición de los servicios públicos comerciales e industriales.La extensión de una parte del régimen del establecimiento públicoadministrativo y la aplicación del derecho privado en las relacionescon los usuarios y con sus propios agentes, a excepción de losfuncionarios que cumplen funciones directivas constituyen notaspeculiares que caracterizan la crisis de la noción tradicional.5. CONDICIÓN JURÍDICA Y ELEMENTOS DE LA ENTIDAD AUTÁRQUICAConforme a lo que prescribe el artículo 33 del Código Civil la entidadautárquica es una persona jurídica pública, que además revistecarácter estatal.El carácter estatal del ente, si bien no ha sido discutido, derivadel análisis conjunto de sus características y régimen jurídico, unode cuyos aspectos más importantes consiste en su pertenencia a laorganización administrativa.

Respecto de las entidades autárquicas territoriales el encuadrede los municipios (excluido el de la Capital Federal, que tiene un régimenpeculiar) en la organización administrativa de las provincias,surge de la propia Constitución Nacional (art. 5o, Const. Nac). Encambio, la pertenencia de las entidades autárquicas institucionalesa la organización se desprende en general de las normas que reglansu creación y su contralor presupuestario.Los elementos constitutivos de la entidad autárquica son:a) personalidad jurídica propia;b) substractum económico financiero que permita la constituciónde un patrimonio estatal de afectación a fines determinados,yc) cumplimiento de una finalidad específicamente estatal, es decir,no industrial o comercial.6. DISTINTAS CLASES DE ENTIDADES AUTÁRQUICASCuando la actuación de la entidad autárquica se limita a unacircunscripción geográfica delimitada y la entidad dispone de unacompetencia general de carácter local se configura la llamada entidadautárquica territorial (v.gr. los municipios).Si, por el contrario, aunque la persona hubiera sido creada dentrode una esfera territorial delimitada (ej.: una provincia o municipalidad),ella cumpliera un fin específico o un servicio público, se tratade entidad autárquica institucional.Se han formulado otras clasificaciones que responden al origen,ámbito y tipo de actuación de la entidad, tales como:a) Creadas por el Congreso, en ejercicio de facultades constitu-^ cionales propias (v.gr. universidades) o por decreto del PoderEjecutivo;b) Nacionales, provinciales o municipales;c) Por la actividad que realiza el ente: satisfacción de serviciospúblicos generales y permanentes, de previsión social, de fomentoagropecuario, actividades bancarias, universitarias,etcétera.Las entidades autárquicas, como toda persona jurídica en general,pueden también ser clasificadas en función al distinto carácterque presenta el substrato de la entidad. Conforme a la clasificaciónque se apoya en ese elemento, se parte de la distinción entre "corporaciones"e "instituciones", que determina una distinta estructura yfuncionamiento de ambas categorías. En la "corporación", los recipiendariosde la actividad del ente se desempeñan y participan en laentidad, en su constitución, funcionamiento, modificación de los fines,etcétera, a diferencia de lo que acontece en el caso de la ''institución"donde los destinatarios no cumplen funciones activas dentro dela entidad, limitándose a gozar de los beneficios que se derivan de laacción por ella cumplida.Sin embargo, se sostiene que la fórmula debe modificarse alaplicarla a las personas públicas, reemplazándola por la distinciónentre personas públicas de base corporativa y personas públicas debase institucional. Ello es así en virtud de que en las corporacionespúblicas existe una voluntad superior (Estado) que con frecuenciaimpone la integración forzosa de los miembros y determina la organización

y las normas directrices de actuación del ente. En cuanto a lainstitución, el derecho administrativo de algunos países demuestratambién que los interesados intervienen y participan en la administracióno integración del patrimonio del ente.7. ÓRGANO COMPETENTE PARA CREAR ENTIDADES AUTÁRQUICASINSTITUCIONALES: REMISIÓNEn los años posteriores a nuestra organización constitucionalera unánime —como recuerda Estrada— el consenso acerca de que elórgano competente para crear entidades autárquicas institucionalesera el Congreso, y tal postura se mantuvo durante mucho tiempopor influencia de las enseñanzas de. Bielsa, quien sostenía que laatribución correspondiente emanaba de la facultad que surge del exartículo 67, inciso 17 de la Constitución Nacional (art. 75, inc. 20).Los argumentos en que se apoyaba la tesis partidaria de la atribuciónlegislativa en esta materia fueron objeto de análisis y críticapor parte de otro sector doctrinario que planteó una nueva interpretaciónacerca de las facultades del Poder Ejecutivo para crear entidadesautárquicas.Al respecto, se sostiene que la atribución para crear tal tipo deentes compete al Poder Ejecutivo por tratarse de una facultad ínsitaen el ex artículo 86, inciso Io de la Constitución Nacional (art. 99),pues de lo contrario se violaría la zona de reserva de la Administracióny la división de poderes. La excepción estaría dada por aquellossupuestos en que la facultad respectiva surge de una prescripciónconstitucional, como acontece en materia de bancos yuniversidades.En nuestra opinión, por las razones expuestas al abordar eltema de la creación de entidades estatales descentralizadas, la entidadautárquica, que constituye una especie de ellas, puede ser creadatanto por ley como por decreto del Poder Ejecutivo, por tratarse defacultades concurrentes, salvo aquellas entidades que se encuentrenrelacionadas con las atribuciones expresas que la Constitución Nacionalpone a cargo del Congreso (art. 75, incs. 6o y 18, Const. Nac).8. CLASIFICACIÓN DE LAS ENTIDADES AUTÁRQUICASINSTITUCIONALESDe acuerdo al campo en que desarrollan su actividad en nuestropa|s las entidades autárquicas institucionales pueden agruparsedentro de alguno de los siguientes cometidos fundamentales:&)Educación, cultura, ciencia y tecnología: Las UniversidadesNacionales, el Consejo Nacional de Educación, el ConsejoNacional de Educación Técnica (C.O.N.E.T.), el Fondo Nacionalde las Artes, etcétera.b) Salud Pública: El Instituto Nacional de Salud Mental, el ServicioNacional de Rehabilitación, el Instituto Nacional de Microbiología,etcétera. ••:c) Vivienda: El Banco Hipotecario Nacional, la Caja Federal deAhorro y Préstamo para la Vivienda.d)Economía en general (Bancos y Mercado de Valores): El BancoCentral, el Banco de la Nación Argentina, la Comisión Nacionalde Valores, etcétera.9. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ENTIDAD AUTÁRQUICA '

Aunque no existe aún en nuestro país una regulación normativageneral sobre las entidades autárquicas y pese a que los estatutos deesta entidad no recogen, por lo común, los principales problemas quea su respecto se plantean, es posible realizar una situación de su régimenjurídico sobre la base de sus notas comunes, a saber:a) Procedimientos y recursos: Resultan de aplicación para lasentidades autárquicas institucionales, en el orden nacional,las normas de la ley 19.549 (con las modificaciones de la ley21.686) y su decreto reglamentario (t.o. por decreto 1883/91).Ello surge de lo dispuesto en el artículo Io de la ley citada encuanto declara aplicables sus disposiciones a la "Administracióndescentralizada, inclusive entes autárquicos". Comoconsecuencia de su encuadramiento en la organización administrativadeben respetar las disposiciones generales emanadasdel Poder Ejecutivo.b) Actos unilaterales y contratos: Los mismos principios que rigenla actividad de la Administración Central se aplican a lasentidades autárquicas, es decir, como regla general sus actosy contratos son administrativos, aunque excepcionalmentepueden celebrar actos de objeto mixto, parcialmente regladospor el derecho privado. Para ciertos contratos resulta de aplicaciónla Ley de Contabilidad (art. 55, decreto-ley 23.354/56).c) Personal: La relación que vincula el personal con la entidadautárquica es la de empleo o función pública.d)Bienes: Pueden ser titulares de bienes del dominio público, yaque su carácter estatal permite encuadrarlos en el elemento"subjetivo" que es indispensable para configurar la noción técnicay conceptual de esta Institución.e) Transacción: La facultad de transar pertenece al Poder Ejecutivo, salvo que el estatuto orgánico de la entidad autárquicale acuerde la respectiva atribución a este último.f) Arbitraje: La situación que exhibe nuestra legislación en estamateria dista de ser clara y lo mismo acontece si se analizanla doctrina y la jurisprudencia. En el orden nacional hay disposicionesque admiten el sometimiento de las cuestiones alarbitraje y otras que lo niegan.La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Naciónadmite la procedencia del arbitraje con relación a los contratos dondeel Estado actúa en el campo del derecho privado, también denominadoscontratos de objeto privado, negando, en cambio, tal procedenciacuando el Estado se desenvuelve en el ámbito del derecho público,lo cual implica no admitir el arbitraje en los contratos administrativosque celebren las entidades autárquicas.En la doctrina, aunque para un sector resulta inadmisible el arbitrajecuando el Estado actúa como "poder público", se ha sostenido que elPoder Ejecutivo (y la entidad autárquica si estuviera facultada por su estatutoorgánico) puede acudir excepcionalmente al arbitraje para resolvercuestiones relativas a contratos administrativos que no afecten alorden público ni al sistema constitucional, ni impliquen un agravio ala autoridad del Estado o a su soberanía, lo cual puede acontecercuando se trate de dilucidar problemas de orden técnico o cuestiones de

tipo financiero-patrimonial (ej.: indemnizaciones).En consecuencia, si el arbitraje fuera procedente y siempre quela respectiva facultad estuviera reconocida en el estatuto de la entidadautárquica, ésta puede dilucidar una controversia apelando a dichosistema de solución de conflictos.Si la entidad autárquica no estuviera estatutariamente facultadapara recurrir al arbitraje, debe requerir autorización del PoderEjecutivo, pues se trata de una atribución que debe considerarsecomprendida en el artículo 99, inciso Io de la Constitución Nacional.10. EL CONTRALOR DE LOS ACTOS DE LA ENTIDADAUTÁRQUICA. REMISIÓN. LA INTERVENCIÓNEn materia del contralor de los actos de las entidades autárquicaspor el sistema de los recursos administrativos, particularmentepor el denominado "recurso de Alzada", el alcance del control difiere—como hemos visto— según se trate de una entidad creada por leyen ejercicio de atribuciones constitucionales específicas (v.gr. bancosy universidades) o de aquellas entidades creadas por el Poder Ejecutivo.Se aplican aquí los principios que se han expuesto, en general,al tratar del control sobre los actos de las entidades estatales descentralizadas y el régimen de la L.A.F..Dentro de los diversos medios de control, la entidad autárquicapuede ser objeto, además, de un control administrativo de tipo represivoque recibe el nombre de intervención, aunque también puedeocurrir (y esto es lo que normalmente acontece) que la intervenciónasuma un carácter sustitutivo. Ella tiene por fin mantener la autoridady unidad administrativa y restablecer la normalidad alteradapor el desempeño ineficiente de los órganos directivos de la entidadautárquica.La intervención no requiere la existencia de una norma autorizante,pues se desprende del poder-deber de vigilancia que le competeal Poder Ejecutivo en su condición de jefe de Gobierno y cabeza dela Administración Pública que tiene a su cargo la administración generaldel país, aun cuando su ejercicio corresponda al Jefe de Gabinete(art. 100, inc. Io).Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el interventor se rigenpor los principios de la jerarquía, pudiendo recibir la entidad autárquicapor este medio órdenes dictadas e instrucciones específicas delPoder Ejecutivo.En aquellas entidades autárquicas cuya creación compete alCongreso, la ley puede reglamentar las causales de su intervención yel procedimiento, siempre que no cercene ni altere la atribución decontralor que, en este campo, conserva el Poder Ejecutivo.11. MODIFICACIONES DE SU STATUS Y ÓRGANO COMPETENTEPARA DISPONER LA EXTINCIÓN DE LA ENTIDADTanto la modificación del status de la entidad autárquica comoextinción sólo pueden ser dispuestas —salvo norma en contrario—por el órgano competente para crear la respectiva entidad, lo queconstituye una aplicación más del principio del paralelismo de lacompetencia.