BÜROKRASİ KURAMLARI

METE YILDIZ GÜZ 2012

DERS 4: CUMHURİYET DÖNEMİNDE BÜROKRASİ

İKİ FARKLI İÇERİK

• Bürokrasi:

– İş bölümü ve uzmanlaşma temelinde yükselen, otoritenin merkezileştiği hiyerarşik yönetim yapısı

– Devlet yönetiminde çalışanların toplumun evrimi, toplum içinde iktidarın oluşumu ve kullanılmasıyla ilgili rollerinin kurumsal açıklaması

• Bürokrasinin toplumsal konumu

ODAK

• Türkiye toplumunun tarihsel evrimini kavrayıp açıklamak için kullanılabilecek temel bir değişken

• Türkiye’nin sosyo-politik yapısını ve evrimini kuramlaştırmaya çalışan çok sayıda yerli ve yabancı araştırmacının bürokrasiyi temel bağımsız değişken olarak kullanması

OSMANLI’DA BÜROKRASİ

• Batı‘daki toplumsal yapı ve karşıtlıklar yerine bürokratlar-halk ikilemi

• Osmanlı toplum yapısında bürokratlar hâkim sınıf

– Toplum değişimi ve gelişimine damgasını vurmuştur.

– Siyasi iktidarı etkin bir biçimde denetlemiştir.

– Kendisi ile iktidar çekişmesine giren diğer sınıf ve tabakalara (örneğin burjuvaziye) karşıt bir tutum takınmıştır.

OSMANLI’DA BÜROKRASİ

• Bürokrasinin sınıfsal özellikler gösterdiği görüşü

• Karşı görüş: Hiçbir zaman sınıfsal bir özellik kazanmamıştır.

– Her zaman iktidarı denetleyen sınıf için bir iktidar aracı olmuştur.

BÜROKRASİNİN İNCELENMESİNDE ÜÇ BOYUT

1. Yapısal özellikler

– Sayısal büyüklük

– Örgütsel düzen

– Yerine getirdiği işlevler ve toplumsal yaşamdaki ağırlıkları

– Bürokrasiye katılma

– Bürokrasi içinde yükselme, vb.

BÜROKRASİNİN İNCELENMESİNDE ÜÇ BOYUT

2. Bürokrasinin toplumsal konumu

– Diğer toplumsal gruplarla ilişkileri

– Toplumsal statüsü

– Yaşam düzeyi

BÜROKRASİNİN İNCELENMESİNDE ÜÇ BOYUT

3. Siyasal iktidar-bürokrasi ilişkileri

– Bürokrasinin siyasal iktidar kullanımında ya da toplumsal değerlerin dağılımındaki etkinliği

– İdeolojik eğilimleri

– Otonomi derecesi

CUMHURİYET BÜROKRASİSİ: BÖLÜMLEME

1. Cumhuriyetin kuruluşu ve tek parti dönemi

2. Çok partili sistemden 1961 Anayasası’na

3. 1961 Anayasası ve sonrası

4. 1980-2000

5. Bazı güncel veriler

Cumhuriyetin Kuruluşu

ve Tek Parti Dönemi • Kurtuluş Savaşı’nda asker-sivil bürokrasi ile eşrafın

öncü rolü

• Yönetici kadrolar, geniş ölçüde İttihad ve Terakki hareketi içinden yetişerek gelen kadrolardır.

– Memurların, eşraf denilen yarı tüccar yarı kapitalistleşen çiftçi konumunda bulunan toplumsal kategorilerin hareketi

• 1908-1918 arası iktidarda kalmış.

Cumhuriyetin Kuruluşu

ve Tek Parti Dönemi • Başlangıç yıllarında bürokrasinin sayısal

büyüklüğü oldukça düşük düzeyde – Devletin işlevleri, düzen ve asayiş ile klasik devlet

görevleri (maliye, dışişleri ve adliye gibi) ile sınırlı

• Henüz kapsamlı bir toplumsal ya da ekonomik devlet işlevi göze çarpmamakta – Ticaret, bayındırlık, sağlık, eğitim gibi alanlardaki

bakanlıklar küçük ve önemsiz örgütler

Cumhuriyetin Kuruluşu

ve Tek Parti Dönemi • Bürokrasi 20 yıl içinde hızla sayıca ve örgütçe

%100’den fazla büyümüştür.

– Ülkenin geriliği, birçok temel hizmet ve işlevin kamu sektörü eliyle yerine getirilmesi zorunluluğu

– 1929 bunalımının zorlamasıyla devletçiliğe geçiş ve devletin ekonomik işlevlerinin artması

• KİT bürokrasisi %1200 artış ile zirvede

– Devletin orta tabakalar için adeta tek işveren olması

Cumhuriyetin Kuruluşu

ve Tek Parti Dönemi • Bürokratlardaki değişim

– Eski, düzen ve asayiş işlevli yönetici bürokrat tipinin yanında üretime ve ekonomik sorunlara yönelik yeni bir bürokrat tipi ortaya çıkmıştır.

– Farklı eğitim, farklı değerler ve normlar

– 1950’lerden sonra bürokrasi içinde bir kontrol çatışması

Cumhuriyetin Kuruluşu

ve Tek Parti Dönemi • Bürokratların statüsü

– Cumhuriyet’in ilk yılları toplumsal konum açısından bürokrasi için «altın bir dönem»

• Statü ve prestijleri oldukça yüksek

• Bölüşümde payları yüksek – Yüksek gelir

• Cumhuriyeti kuran kadrolarla bürokrasinin yakın ilişkisi

Cumhuriyetin Kuruluşu

ve Tek Parti Dönemi • Özel sektörde büyük ölçekli sanayii tesisleri

veya hizmet örgütleri yok. • Ekonomik iktidar/mülkiyet sahiplerinin göreli zayıflığı

• Modern eğitimden geçmiş kişiler kamu görevi talep ediyor

– Yüksek prestij ve gelir

• 1935’lerden itibaren bürokrasinin toplumsal konumunda gerileme – Bürokratlar sayıca artarken gelirleri gerilemiştir.

Cumhuriyetin Kuruluşu

ve Tek Parti Dönemi • Bürokrasinin iktidarla ilişkileri

– Tüm tek partili yönetimlerde görüldüğü gibi, devletle bütünleşmiş bir konum

– 1930’lardan sonra devlet kapitalizmi • Bürokrasinin toplumun ekonomik yaşamına doğrudan

ve etkili bir müdahalesi

• Devlet, toplumdaki güçlerin üstünde, onlardan bağımsızmış gibi bir görünüm kazanmıştır.

• Ama ideoloji ölçütüne dayanılarak bürokrasi egemenliğinden ve farklılığından söz edilemez.

Çok Partili Sistemden 1961 Anayasası’na

• 1950-1960 dönemi bürokrasi açısından büyük bir gerilemeyi kapsar.

– İktidarı kaybeden bürokrasi ile iktidara el koyan yerel burjuvazinin (eşraf) çatışma dönemidir.

• Ticaret ve sanayi burjuvazisi güçlenerek tekelleşme aşamasına girmiştir.

• İktidar gücünün sınırlanması için anayasal önlemler tartışılmıştır.

Çok Partili Sistemden 1961 Anayasası’na

• 1950-1960 döneminde en büyük kayba uğrayan kesim bürokrasi olmuştur. – Meclisteki bürokrat kökenli MV sayısı azalmıştır.

– Milli gelirden aldıkları pay yarı yarıya düşmüştür.

• Bürokrasinin otonomisi kırılıp bağımlı hale getirilmesi – İktidara bağımlı, muhalefetle bağları kesilmiş bir

bürokrasi talebi

Çok Partili Sistemden 1961 Anayasası’na

• İktidar, devletçilik politikasına karşı çıkmış ama uygulama ters yönde olmuştur.

– Büyük altyapı yatırımları ve KİT sisteminin genişlemesi

• Devlet, mühendis, tekniker, ekonomist gibi kadroları daha fazla işe almıştır.

• Geleneksel bürokrasi ile teknik-ekonomik bürokrasi farklılaşması ve gerilimi

– Maaş farklılaşması, yoğun dış geziler ve görevlendirmeler

1961-1980 Dönemi

• 1961 Anayasası’na «tepki anayasası» denir.

– Bürokrasinin tepkisi

• Anayasa Mahkemesi ve Danıştay ile yasama ve yürütme üzerinde etkin bir yasal denetim kurulması

• Devlet Planlama Teşkilatı’nın ortaya çıkışı

– Ama bürokrasi eski otonomisine kavuşmamış, toplumsal konum ve gelir kaybı devam etmiştir.

• Büyüme, yoksullaşma, liyakatin çöküşü ve partizanlaşma

1961-1980 Dönemi

• 1960 sonrası bürokrasi açısından iki yeni olgu

1. Asker ve sivil bürokrasinin yasal düzenlemelerle birbirinden ayrıştırılması – Maaş ve diğer olanaklar

– Askerin otonomisinin devam etmesi

2. 1960’ların ortasında yeni bir devlet memurları yasasının çıkması – Ekonomik işlevli kurumlarda (teknik hizmetlerde) çalışan

bürokratların ayrıcalıklı durumuna son verilmesi • Özel sektöre yoğun geçişler

1961-1980 Dönemi

• Sayısal büyüme – 1963’deki memur sayısı 100 ise, 1980’de 311

– İşsizliğin devlet memurluğu ile hafifletilmesi

– Talebin yükselmesi yarışma ve partizanlaşmayı artırmıştır.

• Yaşam koşulları ağırlaşmıştır. – Örgütlenme (sendika, toplu sözleşme ve grev)

yoksunluğu ve istekleri

1961-1980 Dönemi

• Memurluk, daha iyi olanaklar aranırken yapılan bir iş hâline gelmiştir.

• Bürokrasinin büyük bunalımı – Liyakatin çöküşü

– Partizanlaşma ve bürokrasinin rant sağlama işlevi öne çıkmıştır.

• Yarışmanın amacı, siyasal iktidar yoluyla ekonomik işlevli kamu kuruluşlarını etkilemek

– «Yetenekli yönetici» yerine «uyumlu yönetici» arayışı

1980’ler ve 1990’lar Dönemi

• Askeri darbe sonrası “kışla mantığı” – Muvazzaf ve emekli subayların önemli kilit

noktalarda görevlere getirilmeleri

• Yasal düzenlemeler – Asalete geçişte toplu yemin sistemi

– Belediye sınırları dışına çıkarken yazılı izin

– Dernek ve örgütlere üyelik yasağı, mesleki örgütlere üyelikte izin

1980’ler ve 1990’lar Dönemi

• Küreselleşmenin etkileri

– Refah devletinin budanması

– Bürokrasinin sosyo-ekonomik işlevlerinin tasfiyesi

• Bürokrasinin sayıca büyüklüğünün azalması ve beceri türünün değişimi

1980’ler ve 1990’lar Dönemi

• Türk kamu bürokrasisinde kapsamlı ve yoğun bir gerileme süreci

• Sayısal olarak ciddi bir küçülme

– Tasarruf genelgeleri

– Yardımcı hizmetlerin taşeron firmalara devri

– Seçim dönemi öncesinde memur alımları

– Ücret rejiminin bol istisnalı dağınık yapısı

1980’ler ve 1990’lar Dönemi

• Kamu yönetiminde yeniden yapılanma

• Özelleştirmeler ve yolsuzluk

– Yolsuzluğu nedeni kamunun sosyo-ekonomik işlevler yüklenmesi mi?

– Eğer böyleyse neo-liberal politikaların uygulanması sonucunda yolsuzluk artıyor mu, azalıyor mu, bu ölçülmeli.

1980’ler ve 1990’lar Dönemi

• Bazı hizmetlerden ücretsiz yararlanma ayrıcalıklarının kaybı – İlaç bedelleri, servisler, lojmanlar, sosyal tesisler,

yemekhaneler…

• Genç bir kitle, çoğu 40 yaş altı

• Eğitim, bilgi ve beceride de bir yükselme yok,

gerileme var. – Ciddi bir liyakat darboğazı

1980’ler ve 1990’lar Dönemi

Dönem Kamu Görevlisi Sayı Artışı (%)

1963-1970 6.5

1971-1976 7.6

1977-1980 9.1

1980-1986 1.6

Kaynak: Şaylan, 1995: 184-185.

1980’ler ve 1990’lar Dönemi

• İşgücü piyasasında yarışmacı özelliğe sahip kişi ve kesimlerin devlet memurluğuna yönelik talebi azalıyor. – Özel sektöre doğru kan kaybı

• Kamu çıkarı, topluma hizmet gibi kavramlar işlevsizleşiyor.

• Örgütlenme hakkı kısıtlandıkça gelir düzeyi düşüyor. – Memurlar büyümeden pay alamıyor.

1980’ler ve 1990’lar Dönemi

• Prensler – 1985-1995 arasında IMF ve Dünya Bankası gibi

uluslar arası kuruluşlarda çalışırken yurda dönerek ekonomi bürokrasisinin tepe noktalarına getirilen kişiler

• Alışılagelmiş bürokrasi kurallarının bozulması

• Mülkiyeli yöneticilere tepki

– Devlet tecrübesi eksikliği

– Yolsuzluk, rüşvet ve usulsüz harcama iddiaları • Mahkemeye yansıyan süreçler: Engin Civan

İDARİ

ASKERİ AKADEMİK VE

ADLİ PERSONEL

Kaynak: İpek Özkal Sayan, Türkiye’de Kamu Personel Sisteminin Gelişimi

• Adli personel için ilke:

–Mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı

• Akademik personel için ilke:

–İdari ve bilimsel özerklik

İDARİ PERSONEL

657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi (mad. 4)

A- Memur

B- Sözleşmeli personel

C- Geçici personel

D- İşçi ‘dir.

* 657 sayılı DMK memur sınıfı için düzenlenmiştir.

ASKERİ PERSONEL

• Askeri personel 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu’na tabidir. – Bu kanun TSK’ mensup subaylar, astsubaylar ile

harb okulları, fakülteler, yüksekokullar ve astsubay okullarında öğrenim yapan askeri öğrencilere uygulanır.

AKADEMİK PERSONEL

• Yüksek öğretim kurumlarında çalışan personeldir.Bu personel 2914 sayılı Yüksek Öğretim Personel Kanunu’na tabidir.

• Bu kanun, 2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanunu’na tabi öğretim elemanlarının aylık, ödenek ve diğer özlük haklarını düzenler.

ADLİ PERSONEL

• 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu’na tabi hakim ve savcılardır.

• Bu kanun – Adli yargı hakim ve Cumhuriyet Savcıları

– İdari yargı hakim ve savcıları hakkında uygulanmaktadır.

– Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Danıştay Başkan ve üyeleri de özlük hakları bakımından (aylık ve ödeneklerle diğer mali sosyal haklar ve yardımlar) bu kanunun hükümlerine tabidirler.

Kamu Bürokrasisi: Sayılar

KAMU İDARELERİNDEKİ KADRO ve POZİSYONLARIN

YILLARA GÖRE DOLU KADRO DAĞILIMI

YILLAR MEMUR SÖZLEŞMELİ SÜREKLİ KAPSAM DIŞI TOPLAM

PERSONEL İŞÇİ PERSONEL

2001 1.641.925 199.060 275.932 18.706 2.200.918

2002 1.653.369 195.180 247.415 17.908 2.179.150

2003 1.670.157 146.316 304.039 6.309 2.155.492

2004 1.672.374 124.997 306.833 5.067 2.135.639

2005 1.686.689 134.615 252.121 4.520 2.099.368

2006 1.695.180 132.553 199.890 3.603 2.041.088

2007 1.717.267 188.875 197.746 3.819 2.119.071

2008 1.724.486 212.581 206.556 3.200 2.154.789

2009 1.727.376 236.801 205.848 3.268 2.181.169

2010 1.776.412 262.555 226.820 3.096 2.276.688

2011 1.824.628 291.155 156.451 1.807 2.274.041

Kaynak: Devlet personelBaşkanlığı, Çevrimiçi: http://www.dpb.gov.tr/dpb_istatistikler.html, Erişim Tarihi: 27 Aralık 2012.

Toplam İstihdamda Kamu İstihdamı Payı OECD Verileriyle, 1985-1998 %

• Ülkeler 1985 1998 • Finlandiya 25 24 • Fransa 21 21 • Kanada 20 18 • İspanya 14 16 • ABD 15 15 • Portekiz 12 15 • Almanya 16 13 • İrlanda 20 15 • Türkiye 8 9 • G. Kore 4 4

Türkiye’de kamu istihdamı çok düşük orandadır. Kaynak: Birgül Ayman Güler ve İpek Özkal Sayan, Kamu Personel

Yönetimi Ders Notları.

Toplam nüfusta: Finlandiya %10.4 Fransa %8.2 Kanada %8.1 ABD %7.5 Almanya %5.3 Türkiye %3.2

Memur Kadroları

2011

TEŞKİLATLAR DOLU

KADRO

MERKEZ 252.109

TAŞRA 1.562.396

YURTDIŞI 336

DÖNER SERMAYE 3.835

KEFALET SANDIĞI 12

TOPLAM 1.818.688

KİT Toplam 5.940

Genel Toplam 1.824.628

Kaynak: Devlet personelBaşkanlığı, Çevrimiçi: http://www.dpb.gov.tr/dpb_istatistikler.html, Erişim Tarihi: 27 Aralık 2012.

Kadın Hakları

• 1843:Tıbbiye’de eğitim

• 1848:Arazi Kanunnamesi (miras yoluyla mülkiyet hakkı)

• 1869:Kız çocuklarının eğitiminde yasal zorunluluk

• 1897: İşçi statüsüyle iş yaşamına giriş

• 1930: Seçme seçilme hakkı

• 1989: Kaymakamlık sınavına giriş

• 1992: Koca izni olmadan çalışma

Kaynak: Birgül Ayman Güler ve İpek Özkal Sayan, Kamu Personel Yönetimi Ders Notları.

BÜROKRASİDE KADIN TEMSİLİ Kurum Adı Toplam Dolu Kadın Erkek Üst Düzey

Toplam

Ust Duzey

Kadın

Ust Duzey

Erkek

ADALET BAKANLIĞI 87.773 22.390 65383 61 5 56

AİLE VE SOSYAL POLİTİKALAR

BAKANLIĞI

10.887 4.261 6626 26 8 18

AVRUPA BİRLİĞİ BAKANLIĞI 316 171 145 9 2 7

BAŞBAKANLIK 1.339 260 1079 49 11 38

BİLİM, SANAYİ VE TEKNOLOJİ

BAKANLIĞI

3.112 743 2369 17 0 17

ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK

BAKANLIĞI

2.249 704 1545 48 4 44

DIŞİŞLERİ BAKANLIĞI 3.242 968 2274 66 13 53

EKONOMİ BAKANLIĞI 2.298 865 1433 131 27 104

ENERJİ VE TABİİ KAYNAKLAR

BAKANLIĞI

1.286 377 909 46 3 43

GENÇLİK VE SPOR BAKANLIĞI 326 95 231 31 2 29

GIDA, TARIM VE HAYVANCILIK

BAKANLIĞI

39.372 9.196 30176 79 7 72

GÜMRÜK VE TİCARET BAKANLIĞI 10.875 2.622 8253 115 13 102

İÇİŞLERİ BAKANLIĞI 22.035 6.391 15644 222 2 220

Grup Toplam: 2.138.942 828.602 1.310.340 4.403 455 3.948

KULLANILAN KAYNAKLAR

• Gencay Şaylan – Cumhuriyet Bürokrasisi – 21 Yüzyılın Eşiğinde Kamu Bürokrasisi

• Emine Sözüdoğru • Bürokrasi

• İpek Özkal Sayan, Türkiye’de Kamu Personel Sisteminin

Gelişimi, Yayımlanmamış Doktora Tezi, SBF 2005.

• B.A.Güler, İpek Özkal Sayan, Personel Yönetimi Dersi, AÜ SBF 2007.