BELLEI Et Al Ecos Revolucion Pinguina

8/16/2019 BELLEI Et Al Ecos Revolucion Pinguina

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Ecos de la Revolución Pingüina.Avances, debates y silencios en lareforma educacional

BOOK · JANUARY 2010

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Cristián Bellei

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Juan Pablo Valenzuela

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Ecos de la revolución pingüina Avances, debates y silencios en la reforma educacional

Cristián Bellei

Daniel Contreras

Juan Pablo Valenzuela

Editores


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ECOS DE LA REVOLUCIÓN PINGÜINA Avances, debates y silencios en la reforma educacional

Editores Cristián Bellei, Daniel Contreras, Juan Pablo Valenzuela

Coordinadora editorial Paulina Ruiz

© Universidad de Chile, 2010Diagonal Paraguay 265, Santiago

www.uchile.cl

© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF 2010Isidora Goyenechea 3322, Las Condes, Santiago

www.unicef.cl

Registro de Propiedad IntelectualInscripción Nº 193.987, 2010

ISBN 978-956-16-0506-0

Edición, diseño y diagramaciónPehuén Editores S.A.

www.pehuen.cl

Fotografía de portada Gentileza de COPESA

ImpresiónSalesianos Impresores S.A.

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la portada, puede ser reproducida,almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningún medio, ya sea eléctrico, óptico,químico, mecánico, de grabación o de fotocopia, sin la expresa autorización de los editores.

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE


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Índice

PresentaciónRafael Correa, Gary Stahl

Viejos dilemas y nuevas propuestas en la política educacional chilena Cristián Bellei, Daniel Contreras, Juan Pablo Valenzuela

Reformas institucionales al sistema educativo

Apuntes para la reforma educacionalPablo Ruiz-Tagle

El sistema nacional de aseguramiento de la calidad: una reforma basada en estándaresViola Espínola, Juan Pablo Claro

Las Reformas Basadas en Estándares: un camino equivocado Juan Casassus

Cambio de estructura del sistema escolar Jacqueline Gysling, Denise Hott

Educación Pública

¿Qué educación es “pública”?Fernando Atria

Una educación pública más efectiva. ¿Los árboles no dejan ver el bosque?Harald Beyer, Carolina Velasco

Fortalecer la educación pública: un desafío de interés nacionalCristián Bellei, Pablo González, Juan Pablo Valenzuela

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Formación inicial de profesores

Formación inicial docente en Chile: calidad y políticasBeatrice Ávalos

Programa INICIA: fundamentos y primeros avances Jorge Manzi

Selección de alumnos en el sistema escolar

Derecho a la educación, inclusión y selección escolarDaniel Contreras

La selección escolar: una cuestión de libertad, competencia,igualdad e integraciónPaula Mena, Francisca Corbalán

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Durante los últimos años, especialmente a partir del movimiento de losestudiantes secundarios en el 2006 –la llamada “revolución pingüina”– la dis-cusión sobre la educación en Chile se ha vuelto intensa y en ocasiones apasio-nada. Con legítima preocupación diversos actores del sistema escolar (docen-tes, estudiantes, asistentes de la educación, centros de formación de profesores,sostenedores de colegios, apoderados y autoridades de nivel local y nacional)y otros actores sociales (partidos políticos, iglesias, organizaciones académicasy sociales) han realizado críticas a las medidas propuestas por el gobierno yplanteado contribuciones en torno a nuevas medidas que, según sus opiniones,deberían tomarse. Este debate ha tenido como telón de fondo el hecho de quela educación chilena, si bien exhibe bastantes logros, especialmente en cober-tura, no alcanza resultados de aprendizaje satisfactorios, no muestra evidenciade mejoramiento sostenido y posee, en cambio, como una de sus característicasmás notorias, un elevado nivel de segmentación y segregación social. El dere-cho a recibir una educación de calidad y en condiciones de igualdad de opor-

tunidades no es una realidad para muchos niños y jóvenes chilenos.En este contexto, desde hace algunos años, el Centro de Investigación

Avanzada en Educación de la Universidad de Chile y la oficina de UNICEFpara Chile, han desarrollado un trabajo colaborativo destinado a incorporar aldebate sobre las políticas educativas los análisis y la evidencia académica nacio-nal e internacional. El propósito ha sido generar una reflexión informada tantosobre los fines como sobre los instrumentos de la política educacional; es decir,debatir acerca de los propósitos de la transformación del sistema educativo

Presentación


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R AFAEL CORREA • G ARY STAHL8

(qué entender por calidad educativa o por educación pública, y cuál puede ser la

contribución de la educación a la equidad social, por ejemplo), así como sobrelas estrategias, medidas e instrumentos que sirven a tales propósitos. UNICEFy la Universidad de Chile han querido constituir un espacio de diálogo que en-riquezca la deliberación pública sobre la educación chilena, poniendo sobre lamesa conocimientos y experiencias que iluminen y orienten dicha reflexión.

Producto de esta cooperación, publicamos en 2008 La Agenda Pendiente ,un libro que reunía una serie de contribuciones (previamente debatidas pú-blicamente) destinadas a destacar la importancia de algunos aspectos críticospara el mejoramiento educacional y que, sin embargo, veíamos estaban siendopostergados. Producto de una valoración positiva de esa experiencia es que en2009 iniciamos un segundo proceso de análisis y debates, el cual culmina conesta nueva publicación.

El punto de partida de esta colaboración es identificar ámbitos proble-máticos que deben resolverse para avanzar en la mejora de la calidad y la equi-dad de la educación. Identificamos problemas de dos tipos. Por una parte seencuentran aquellos que, pese a haber sido planteados como prioridades porel Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación en 2006, noestuvieron expresamente contenidos en las medidas que emanaron del Acuerdopor la Calidad de la Educación de noviembre de 2007 ni en la Ley General deEducación, que dicho Acuerdo hizo viable (ejemplos son el fortalecimiento dela educación pública y el mejoramiento de la formación inicial de docentes);

es decir, constituyen temas pendientes en los que, creemos, se debiera ponerenergía en la agenda del actual gobierno.

De otra parte se encuentran aquellos problemas que se derivan de las re-formas en curso, aquellos desafíos que, producto de la promulgada Ley Generalde Educación o del proyecto de ley que crea el sistema de aseguramiento dela calidad de la educación (actualmente en debate en el Congreso), constitu-yen –o probablemente pronto constituirán– regulaciones e instrumentos delsistema educativo chileno. En este sentido, en los trabajos contenidos en estelibro se busca problematizar el acuerdo de base (como es el caso de la reflexióngeneral sobre la reforma educacional o la selección de alumnos por parte de

los establecimientos educacionales), así como discutir su sentido e implemen-tación (como es el caso del sistema de aseguramiento de la calidad y el cambiode estructura curricular de los niveles de educación básica y educación media).En otras palabras, se reflexiona no sólo sobre cómo mejorar lo que los toma-dores de decisiones están proponiendo, sino también sobre la conveniencia derespaldar dichas propuestas, así como identificar mecanismos de seguimiento yapoyo a la implementación de las reformas ya aprobadas, o incluso la posibili-dad de realizar ajustes legales a éstas cuando sea necesario.


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PRESENTACIÓN 9

Sobre cada uno de los temas identificados se invitó a un académico a pre-

parar un documento para ser debatido en un ciclo de seminarios co-organizadospor CIAE-UNICEF, llevado a cabo durante el segundo semestre de 2009. Losconvocados fueron destacados investigadores de universidades públicas y priva-das, de centros de investigación, y funcionarios públicos del área de educacióny de otras ciencias sociales. A todos ellos, autores de este libro, agradecemos sucontribución y su buena acogida a nuestra invitación.

Los documentos preparados fueron discutidos por una rica diversidadde participantes que asistieron a los seminarios y comentados en profundidadpor invitados ad-hoc que, con su análisis, permitieron a los autores enrique-cer sus trabajos. Realizaron esta generosa y delicada labor de comentaristasPilar Romaguera, académica de la Universidad de Chile y ex Subsecretaria deEducación; Carlos Montes, Diputado de la República; Ernesto Schiefelbein,académico y ex Ministro de Educación; Juan Casassus, investigador experto eneducación; Cristián Bellei, académico del Centro de Investigación Avanzadaen Educación de la Universidad de Chile; Jesús Redondo, Director del Depar-tamento de Psicología de la Universidad de Chile; Ernesto Treviño, académicode la Universidad Diego Portales; Luz María Budge, Decana de Educación dela Universidad Finis Terrae; Pedro Montt, ex Subsecretario de Educación yRicardo Paredes, académico de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Atodos ellos también nuestro agradecimiento.

Finalmente, debemos agradecer la valiosa colaboración de Paulina Ruiz,

quien tuvo un destacado trabajo en la coordinación de los talleres de discusiónde las investigaciones que dan vida a este libro, así como en la coordinacióneditorial del mismo.

Chile celebra su Bicentenario con una generalizada preocupación por lacalidad y la equidad de la educación que ofrece a sus hijos. Tenemos la esperan-za de que las ideas que se presentan en este libro contribuyan en alguna medidaa fortalecer la voluntad y orientar la acción que transforme el sistema escolarque conocemos. En ese sentido, este libro no contiene una propuesta únicasino un conjunto de visiones y voces diversas; las une, eso sí, la seriedad de suspropuestas, la consistencia de sus argumentos y la preocupación compartida

por lograr una mejor educación para todos los chilenos y chilenas, requisitoindispensable para construir un mejor futuro para todos.

Rafael Correa Director del Centro de Investigación Avanzada

en Educación de la Universidad de Chile

Gary StahlRepresentante de UNICEF

para Chile


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Introducción

Luego del masivo movimiento de protesta de los estudiantes secundariosen 2006, y como consecuencia del mismo, el campo político chileno resolvióactuar sobre su sistema educacional, introduciendo cambios que, a nuestro

juicio, debieran ser interpretados como una nueva reforma educacional. Esposible afirmar que –de concretarse– el conjunto de modificaciones realizadas,acordadas o propuestas, que han seguido a continuación, constituyen la rees-tructuración institucional del sistema escolar más significativa desde la vueltaa la democracia, sólo comparable con la reforma neoliberal de principios delos años ’80. Ciertamente, la magnitud de estos cambios no es garantía de queel sistema educacional chileno vaya a mejorar más decididamente en los añosque vienen: la evidencia científica y la experiencia histórica enseñan que lasreformas institucionales tienen un enorme potencial de impacto, pero tienentambién un enorme riesgo de quedarse atrapadas en su propia efervescencia y

no llegar al aula sino como un imperceptible susurro.El objetivo de este capítulo introductorio es proporcionar al lector unmapa del vasto territorio cubierto por los diferentes autores de este libro, identi-ficando algunas de sus tesis centrales y proponiendo algunas ideas adicionalespara enriquecer el análisis hecho en cada capítulo. En la parte inicial se inclu-yen diversos análisis sobre las reformas institucionales realizadas o propuestaspor las autoridades gubernamentales; es decir, los cambios al entramado insti-tucional de la alta dirección del sistema educacional, la oficialización de una

Viejos dilemas y nuevas propuestas enla política educacional chilena

Cristián Bellei Daniel Contreras Juan Pablo Valenzuela


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CRISTIÁN BELLEI • D ANIEL CONTRERAS • JUAN P ABLO V ALENZUELA 12

reforma educacional basada en estándares para Chile y el cambio de la estructura

curricular de los ciclos educacionales, básico y medio. A continuación se sinte-tizan y discuten los análisis referidos a la educación pública, desde su definiciónhasta sus propuestas de cambio institucional; enseguida se profundiza sobre eldiagnóstico y las propuestas referidas a la formación inicial de los docentes (conuna especial preocupación por el nuevo programa Inicia); y finalmente, se abor-da el tema de la selección de estudiantes (uno de los más controversiales, comohemos dicho) desde un marco más amplio que el habido en las discusiones pú-blicas y ciertamente crítico de las definiciones adoptadas por la nueva reforma.

Probablemente por su inusual origen como respuesta a una presión ciuda-dana por parte de un gobierno que no tenía entre sus prioridades las políticaseducacionales, se trata de una reforma con características especiales: surge desdela educación pública como una demanda por su fortalecimiento –fueron losestudiantes de los liceos municipales los que activaron, dirigieron y negociaronpor el movimiento–, pero luego es precisamente este sector el más postergadoen la agenda política; es impulsada por un gobierno que consigue más respal-do legislativo para sus proyectos educacionales entre sus opositores que entresus partidarios; proclama la equidad y la integración educativas entre sus pro-pósitos, pero consagra legalmente los mecanismos de selección y exclusión deestudiantes, y de competencia entre las escuelas, documentadamente contrariosa dichos propósitos. A partir de diferentes perspectivas, este libro analiza preci-samente algunos de los temas más relevantes y controversiales de la emergente

reforma educacional.Esta nueva reforma –aún en proceso de debate político, diseño técnico

y con varios componentes en sus etapas iniciales de implementación– abordaviejos dilemas de la educación chilena y enfrenta también algunos de sus nue-vos desafíos; sin embargo, del análisis de los once capítulos que conformaneste libro, se puede concluir que la combinación de “avances” y “pendientes”es enormemente desigual entre los temas identificados como prioritarios parala educación nacional. Es este carácter desbalanceado de los actuales esfuerzosen política educacional lo que nos hace ser enormemente cautos acerca de supotencial de mejoramiento de la calidad y equidad educativas; contribuir a

superar este desbalance es el mayor propósito de este libro.

Reformas institucionales al sistema educativo

Visto en perspectiva, una de las contribuciones relevantes del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación de 2006 fue elaborarun conjunto ambicioso de propuestas de cambios al arreglo institucional del


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V IEJOS DILEMAS Y NUEVAS PROPUESTAS EN LA POLÍTICA EDUCACIONAL CHILENA 13

sistema educativo. A partir de este consenso el gobierno aceleraría la aproba-

ción de iniciativas como la Ley de Subvención Escolar Preferencial, o impulsa-ría nuevas iniciativas legislativas; algunas ya aprobadas, como la Ley General deEducación, y otras aún en discusión en el Congreso Nacional como el proyectode ley de Aseguramiento de la Calidad. Sin embargo, a pesar de los avancesque pueda significar esta nueva institucionalidad, en muchos existe insatisfac-ción, no sólo por sus omisiones (no incluye algunos de los componentes másimportantes del sistema educacional), sino por sus contenidos, consideradosen algunos casos insuficientes y en otros, inconsistentes con los objetivos de-clarados por la propia reforma así como con las demandas del movimiento deestudiantes que la motivó. Considerando entonces que la discusión sobre lainstitucionalidad de la educación chilena es un debate abierto, esta sección,conformada por cuatro capítulos, aborda tres temas sustantivos respecto de sureforma: el marco general del nuevo arreglo institucional; la conveniencia deponer en práctica –como se pretende con estos cambios– una Reforma Basadaen Estándares (RBE); y la justificación del cambio de extensión de los ciclosescolares básico y medio (de ocho y cuatro años, a seis y seis años, respectiva-mente).

El debate académico acerca de los cambios institucionales al sistema edu-cacional chileno tiene tres características que sobresalen. Lo primero es su sen-tido de urgencia, no sólo se visualiza como necesario el perfeccionamientode diversos aspectos de nuestra institucionalidad, sino que se lo piensa como

una condición para el mejoramiento generalizado y sostenido de la calidad yequidad educativas. Sin embargo, una segunda característica es la falta de con-vergencia sobre sus alcances, contenidos y énfasis. En efecto, es sintomáticoque el país, a cinco años del movimiento estudiantil que demandó estas refor-mas institucionales, aún no cuente con propuestas relativamente consensuadasacerca del fortalecimiento de los docentes y equipos directivos, o de la institu-cionalidad de la educación pública. Finalmente, diversos autores concuerdancon la necesidad de perfeccionar algunos de los aspectos legales contenidos enlas reformas, desarrollar dispositivos regulares para supervisar su implementa-ción e incluir mecanismos de monitoreo de sus efectos, todo lo cual expresa

un relativo consenso sobre su complejidad y su potencial de provocar efectosdistintos y, eventualmente, opuestos a los buscados por sus proponentes.El primero de los cuatro capítulos, “Apuntes para la reforma educacional”,

discute el marco general de la nueva institucionalidad educacional chilena. Talcomo explica su autor, Pablo Ruiz-Tagle, éste presenta las ideas centrales deun trabajo realizado durante 2006 en codirección con Sofía Correa y en el queparticiparon varios ayudantes de investigación de la Facultad de Derecho dela Universidad Chile. Para esta publicación, Ruiz-Tagle actualizó varias de las


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discusiones y agregó referencias a iniciativas legislativas más recientes. La tesis

central del trabajo es que la estructura institucional de la educación chilena(básica, media y superior) se ha convertido en un obstáculo para asegurar sucalidad, de forma que nuevas iniciativas de política educacional no tendrán unimpacto significativo a menos que se modifique la regulación e institucionali-dad educacionales. A partir de este diagnóstico, el autor propone un conjuntoamplio de reformas institucionales que afectarían desde la administración delos establecimientos escolares, hasta la estructura de fiscalización y control anivel nacional. En concreto, el autor propone, entre otros cambios, crear unafuerte Superintendencia de Educación con capacidad de velar por el adecua-do manejo financiero de los establecimientos, emulando las superintendenciasexistentes en otros campos; dar una nueva conformación y nuevas atribucio-nes el Consejo Superior de Educación, encargado de certificar la calidad de laeducación de los establecimientos que reciben recursos del Estado. El Conse- jo Superior debería también generar estándares de calidad, asumir labores deevaluación y tener la atribución para intervenir establecimientos (públicos yprivados) que no cumplan con dichos estándares. Complementariamente, elautor propone traspasar gradualmente la administración de los establecimien-tos públicos desde los municipios a los gobiernos regionales. Adicionalmente,propone establecer requisitos más exigentes para los “sostenedores” de estable-cimientos privados, y un nuevo instrumento de fiscalización financiera para elconjunto del sistema (incluyendo las universidades privadas), semejante a la Fi-

cha Estadística Codificada Uniforme (FECU) con que las sociedades anónimasinforman regularmente a la Superintendencia de Valores y Seguros.

En términos generales, se trata de una propuesta que reduce el margen deautonomía del funcionamiento del mercado educacional en todos los niveles,por la vía de incorporar un rol mucho más relevante que en la actualidad deregulación, fiscalización y evaluación por parte de la institucionalidad pública,y de reconocer un papel más significativo para la educación pública dentro delsistema educacional chileno. Aunque algunos de estos cambios han sido par-cialmente acogidos en las iniciativas legislativas posteriores a 2006, la mayoríaestá pendiente, ya sea porque su tramitación legislativa ha sido enormemente

dificultosa (como la creación de la Superintendencia de Educación) o simple-mente porque aún no hay propuestas gubernamentales al respecto (como en elnivel de educación superior), todo lo cual mantiene la vigencia de las discusio-nes planteadas por Ruiz-Tagle.

Por su parte, Viola Espínola y Juan Pablo Claro, en su trabajo “El sistemanacional de aseguramiento de la calidad: una reforma basada en estándares”,describen y analizan lo que se ha venido configurando como el nuevo marcoregulatorio del sistema escolar chileno, bajo los parámetros de lo que en el


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debate internacional, especialmente en países anglosajones, se conoce como

una reforma educacional basada en estándares (RBE). Se trata seguramente dela mejor conceptualización disponible de estas nuevas políticas. Así, este nue-vo marco contempla la definición explícita de metas a ser alcanzadas por losactores educacionales –estándares–, la existencia de mecanismos formales deevaluación de estos estándares, y la aplicación de consecuencias asociadas a losresultados de dichas evaluaciones, mediante las cuales se recompense el éxitoy se tomen medidas correctivas para superar los fracasos. Los autores destacanque la definición de estándares de resultados tiene múltiples ventajas, puespermite identificar las metas a ser alcanzadas, alinear los recursos, políticas yprácticas con los resultados definidos, así como incrementar la transparencia yla rendición de cuentas de los actores del sistema escolar frente a las familias ylos ciudadanos. Llama la atención que los autores no mencionen la necesidadde complementar las propuestas de RBE con políticas nacionales que permitancontar con mejores docentes y equipos directivos para todos los establecimien-tos, sino que planteen que esto debiese ser resuelto mediante la aplicación deestándares complementarios a los de aprendizaje de los estudiantes.

Espínola y Claro recurren a algunas experiencias internacionales –espe-cialmente Inglaterra y Estados Unidos– para justificar su optimismo respectode las RBE. Sin embargo, a partir de la misma evidencia internacional, iden-tifican algunos riesgos de este tipo de políticas, entre los que sobresalen elreduccionismo de la educación (“sólo se enseña lo que se mide”) y el incentivo

para que las escuelas excluyan a los estudiantes con mayores dificultades deaprendizaje, situaciones que se presentarían con mayor frecuencia en sistemasescolares donde los niveles de exigencia o las sanciones son más altos y los me-canismos de soporte y apoyo, escasos. En efecto, de su análisis de la propuestachilena, los autores identifican algunas debilidades entre las que se cuenta unfuerte desequilibrio entre las altas exigencias impuestas a todos los actores delsistema escolar y los pobres mecanismos para apoyarlos en el logro de estosresultados. También afirman que se debe incluir estándares específicos sobreaspectos técnico-pedagógicos para los sostenedores educacionales, de forma dehacerlos responsables por las decisiones críticas que afectan los resultados de

los establecimientos bajo su responsabilidad (en una lógica de “mejoramientocontinuo”, considerando que existe una enorme heterogeneidad en sus condi-ciones iniciales).

El optimismo con precauciones de Espínola y Claro es fuertementecontrastado por Juan Casassus en el capítulo “Las Reformas Basadas enEstándares: un camino equivocado”, donde expresa una visión pesimistaacerca del curso tomado por las reformas institucionales al sistema escolarchileno. Es importante mencionar que en su forma original el trabajo de


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Casassus era precisamente un comentario crítico del de Espínola y Claro. Bá-

sicamente, el autor afirma que la opción tomada por Chile de profundizarla implementación de políticas de RBE no sólo no mejorará la calidad y laequidad en educación, sino que tendrá el efecto contrario. Para sustentar suconclusión, Casassus revisa la literatura y evidencia reciente acerca de los efec-tos de las RBE, especialmente en Estados Unidos e Inglaterra, países dondesu implementación ha sido más intensa; también asocia estos hallazgos concierta evidencia nacional. Aunque bien documentado sobre estos dos casos,el juicio crítico del autor no parece tomar mucho en cuenta experiencias máspositivas de aplicación de mecanismos de cuenta pública o evaluación sobrealgunos procesos, instituciones o actores del sistema escolar en otros países dela OECD (aunque en el marco de institucionalidades y políticas educacionalesciertamente diferentes).

La postura crítica de Casassus se refiere a los tres elementos centrales de lasRBE: los estándares, la evaluación y las consecuencias, así como a su perspecti-va general como política de mejoramiento escolar. Para el autor la noción mis-ma de estandarización en educación es cuestionable, puesto que implicaría unavisión simplificada de la educación –generalmente privilegiando una perspec-tiva academicista tradicional–, en tiempos en que se argumenta precisamenteacerca de la diversidad de medios y fines educacionales, y se rescata el valor delas dimensiones humanistas, de convivencia social y emocionales en educación.Complementariamente, el rol central que adquieren las pruebas estandarizadas

de logros de aprendizaje (como el SIMCE en Chile) implica un fuerte reduc-cionismo de los objetivos y contenidos valorados y enseñados en la educación:se enseña y aprende para la prueba, en circunstancias que las pruebas midenuna parte menor y quizás ni siquiera la más importante de lo que se espera losalumnos aprendan. Finalmente, para Casassus la distribución de premios y cas-tigos asociados a dichos tests no constituye una política educacional razonable,puesto que aumenta el control externo sobre las escuelas, desprofesionalizandoa los docentes; reduce la calidad de las interacciones profesor-alumno dentrodel aula a un entrenamiento para la prueba; y genera un efecto de exclusiónsobre los alumnos con mayores dificultades para rendir bien en los tests, au-

mentando la inequidad en el sistema escolar.El debate expresado en estos dos capítulos –académicamente complejo ycon profundas consecuencias políticas– es necesario y tremendamente oportu-no. Desde hace varios años la política educacional chilena ha tomado el sen-dero de las “reformas basadas en estándares”, con escasa y enormemente des-informada discusión pública al respecto. Tanto la Ley General de Educacióncomo la propuesta de un sistema de aseguramiento de la calidad profundizandecididamente este camino, sin embargo, las condiciones en que se ha dado la


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tramitación legislativa de estas iniciativas han estado marcadas por la dinámica

de la política contingente, en desmedro de los análisis basados en la evidenciamás rigurosa disponible al respecto.La relativa carencia de debate público informado sobre algunas políticas

educacionales relevantes, encuentra quizás su mejor ejemplo del Chile recienteen el tercer tema abordado en esta sección: la Ley General de Educación esta-bleció una importante modificación en los años de duración de los niveles deeducación básica y media, pasando de 8 a 6, y de 4 a 6 años respectivamente.Sobre esta “modificación”, que en otro contexto hubiese calificado para consi-derarse por sí misma una “reforma educacional”, prácticamente no ha habidoreflexión pública; más aun, ni en el proceso de toma de decisiones de la auto-ridad sectorial ni en el proceso legislativo fueron dados a conocer los antece-dentes y argumentos que fundamentan tan sensible cambio, ni se ha conocidoun programa de acción para cómo llevarlo a cabo y enfrentar los numerososdesafíos logísticos de su implementación. Jacqueline Gysling y Denise Hott ensu artículo “Cambio de estructura del sistema escolar”, comienzan a llenar esteevidente vacío.

Una idea central para las autoras es que este cambio no puede ser interpre-tado como una vuelta a la estructura pre-reforma de 1967, con la que si bientiene la similitud formal de ser dos ciclos educativos de seis años, presenta di-ferencias sustantivas, como por ejemplo, respecto del propósito de cada nivel. Así, mientras en la estructura previa a 1967 existía un primer ciclo orientado

a la alfabetización básica universal y un segundo ciclo selectivo, de elite y pre-paratorio para la universidad, la estructura creada por la actual reforma buscaequilibrar mejor los desafíos formativos de una escolaridad obligatoria de doceaños. El sentido e identidad de cada uno de los ‘nuevos’ niveles del sistemaeducativo serían: una educación básica centrada en la formación integral delos alumnos, más allá de la alfabetización, y una educación media destinada acompletar dicha formación integral en un contexto de autonomía progresivade los jóvenes estudiantes y de preparación para la integración a la sociedad enmúltiples roles, más allá del ingreso a la universidad.

En su análisis, Gysling y Hott ponen un especial énfasis en las actuales

condiciones y las probables consecuencias de esta reforma sobre los gradosque se verán más afectados (7º y 8º básico), tanto en términos de la formaciónde los docentes que trabajan en ellos como de las demandas curriculares queles son propias. A partir de información provista por el SIMCE, las autorasidentifican una relación positiva entre docentes con formación disciplinariaespecializada y resultados de los alumnos de 8º básico. Esta evidencia (metodo-lógicamente muy preliminar, debemos decir) es presentada como un respaldopara acompañar esta reforma de ciclos escolares con un proceso de formación


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de docentes especializados en disciplinas para este tramo de dos nuevos gra-

dos de educación secundaria. Los fundamentos e implicancias curriculares delcambio merecerían un análisis mucho más detallado; a su vez, las múltiplescomplejidades operacionales de esta transformación son explícitamente omiti-das por las autoras, todo lo cual invita a continuar el trabajo de “decantación”de esta enorme y hasta ahora silenciosa reforma.

Fortalecimiento de la educación pública

El itinerario que ha seguido en las últimas décadas la discusión nacionalsobre la educación pública ha sido, en cierto modo, desconcertante. Así, porejemplo, aunque durante los 80s la oposición política al Régimen Militar re-chazó la municipalización de las escuelas y liceos estatales, una vez en el gobier-no la Concertación ratificó la “descentralización” basada en la administraciónmunicipal de la educación. Más aun, a pesar de observarse una persistentecaída en la participación de la educación pública en el sistema escolar a favor delas escuelas privadas, los sucesivos gobiernos de la coalición de centro-izquier-da optaron por una doctrina de “igualdad de trato”, que en esencia implicaque al Estado chileno le es indiferente si la educación escolar es provista porestablecimientos públicos o privados (doctrina que, deberíamos tenerlo claro,prácticamente no tiene equivalente entre los países desarrollados ni en vías de

desarrollo). Sólo el enorme movimiento de protesta de los estudiantes secunda-rios en 2006 y las propuestas acordadas por el Consejo Asesor Presidencial esemismo año, lograron modificar parcialmente el “clima político” con el cual losactores enfrentaban este asunto: la Presidenta Bachelet abrió la puerta para ini-ciar un proceso de renovación de la educación pública. Sin embargo, a pesar deque su gobierno propuso cambios radicales al conjunto de la institucionalidaddel sistema escolar chileno, no generó la anunciada propuesta sobre la educa-ción pública. Fue la presión de los partidos políticos de la Concertación –quie-nes condicionaron su apoyo al resto de las iniciativas presidenciales– lo quehizo que viera la luz un proyecto de “fortalecimiento de la educación pública”,

como una evidente solución de compromiso. En efecto, la errática tramitaciónlegislativa de dicho proyecto ha demostrado su carácter “testimonial”. Entre-tanto, en el campo de la investigación y el debate sobre políticas educacionales,se ha ido expandiendo la convicción de que mantener la administración escolaren manos de los municipios no producirá el cambio que se necesita. La ironíade esta historia es que, mientras el reseñado proceso de deliberación y tomade decisiones tiene lugar, la educación municipal parece haber entrado en unagravamiento de su crisis, cuya manifestación más dramática es la acelerada


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Los siguientes dos capítulos, aunque realizan también discusiones concep-

tuales, ponen su foco precisamente en el ámbito de las políticas educacionalesreferidas a la educación pública. En su artículo “Una educación pública másefectiva”, Harald Beyer y Carolina Velasco identifican tres características parti-culares de la educación pública que aconsejan analizar detenidamente su espe-cial status : su carácter laico, su gratuidad y su mandato de aceptar a todos losestudiantes sin distinción; sin embargo, aun reconociendo la relevancia de estascaracterísticas y luego de analizar sus implicancias, especialmente financieras,concluyen que éstas no son un argumento suficiente para fundamentar untrato especial por parte del Estado, de nuevo, principalmente desde el puntode vista económico.

Los autores toman luego una aproximación alternativa para indagar sila educación pública chilena requiere algún tipo de reestructuración: se pre-guntan si es que el actual arreglo institucional y organizativo de la educaciónpública, basado en la administración municipal, pero con importantes rolesformales y de hecho desempeñados por el Ministerio de Educación, contienelos elementos para convertirse en un subsistema educativo efectivo (de acuerdoa ciertos criterios extraídos de la literatura internacional). Desde esta perspecti-va, si bien los autores proveen de varios ejemplos de países con administraciónmunicipal de la educación para argumentar que no es necesario abandonarsu dependencia del municipio, identifican un conjunto de limitaciones en elmarco en que se desenvuelve la educación municipal chilena, tales como ciertas

regulaciones laborales de los docentes, una confusión de roles con el Ministeriode Educación, la falta de autonomía en la gestión de los establecimientos edu-cacionales, falta de rendición de cuentas y responsabilización por resultados, yuna inconsistencia entre los mecanismos de financiamiento educacional y lasregulaciones del mercado laboral docente.

El trabajo de Beyer y Velasco tiene enorme relevancia para avanzar en losesquivos acuerdos por atender con prioridad y urgencia a las necesidades y di-ficultades específicas que enfrenta la educación pública, hoy en manos de losmunicipios. Así, desde una perspectiva que fundamentalmente valora el actualarreglo institucional de la educación chilena, los autores concluyen que en las

actuales circunstancias la educación municipal no está en condiciones de llegara ser un subsistema escolar efectivo. De ahí al imperativo político de cambiarhay sólo un paso. En efecto, en un interesante giro de la argumentación, Beyer yVelasco consideran que, por razones estratégicas más que sustantivas, para resol-ver efectivamente las limitaciones mencionadas, sería conveniente implementaruna reestructuración de la educación municipal, cuyas características más nove-dosas serían, por una parte, conformar “distritos” o corporaciones escolares quegocen de una alta dosis de autonomía en su gestión (negociando, por ejemplo,


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las condiciones laborales de los docentes en base a lineamientos generales acor-

dados por el Ministerio de Educación) y crear un “fondo de compensación”con presupuesto general de la nación, que entregue recursos adicionales a estascorporaciones en función de los mayores costos que el Estado les imponga.

Finalmente, el capítulo de Cristián Bellei, Pablo González y Juan PabloValenzuela “Fortalecimiento de la educación pública” defiende la idea de queel Estado debe tener un trato preferente hacia los establecimientos públicos ypropone luego una reforma de la educación pública, una de cuyas nocionescentrales es el abandono del municipio como responsable institucional de suadministración. Para estos autores, la educación pública en sentido estricto esla educación provista por establecimientos administrados por entes públicos ybasan la relevancia de esta definición en que es a través de esta conexión con laautoridad pública (sea ésta local, regional o nacional) que dichos establecimien-tos traducen en su funcionamiento la misión esencial para la cual existen: serviral interés común en el campo de la educación. Para más claridad, identificanalgunos propósitos centrales de la educación pública en que se juega dichointerés común y argumentan que, si bien algunos establecimientos privadosoptan por contribuir a dichos propósitos, en términos generales la educaciónpública es (o debiera ser) el medio más adecuado para satisfacerlos.

Establecida entonces la relevancia de contar con una educación públicafuerte, los autores consideran materia de enorme preocupación su situaciónactual en Chile. Aunque reconocen que las causas de esta “crisis” son múlti-

ples, ellos argumentan que su dependencia del municipio ha sido un factornegativo y proponen un plan de fortalecimiento que parte por crear una nuevainstitucionalidad para su administración. Bellei, González y Valenzuela defi-nen su propuesta como una aplicación de los criterios acordados sobre estamateria en el Consejo Asesor Presidencial de 2006 (del cual los tres autoresformaron parte): una agencia altamente profesional, con elevados grados deautonomía y especializada en educación, administra y se hace responsable delos establecimientos de una zona geográfica que puede abarcar a una o variascomunas, para lo cual cuenta con un presupuesto propio; un complejo balancede dependencia política, fiscalización pública, y control y participación comu-

nitarios, determinan la “accountability” de estas nuevas agencias. Finalmente,los autores reconocen que estas modificaciones por sí solas no son suficientespara alcanzar el objetivo de renovar y fortalecer la educación pública, sino quedeben ser complementadas con cambios en los mecanismos de financiamientode la inversión para su expansión, cambios en las reglas del juego que resuelvanlas asimetrías que hoy día favorecen a las escuelas privadas subvencionadas,y otras modificaciones en las regulaciones y políticas del sector. Un someroanálisis de los cambios propuestos permite dimensionar la envergadura de la


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tarea que, a juicio de los autores, habría que emprender para revertir la situa-

ción de debilitamiento de la educación pública y la enorme complejidad de lafase de transición desde la situación actual, desafíos que sin embargo no sonanalizados en su capítulo.

Formación inicial docente

Existe un extendido acuerdo (más o menos obvio si se lo piensa al margende las modas de la política educacional) respecto a que contar con buenos do-centes constituye un elemento insustituible en la estrategia de mejora sistemá-tica de la calidad educativa. También se sabe que, dentro de los múltiples desa-fíos de política involucrados en esa afirmación, contar con una buena forma-ción inicial docente es una de las piezas claves. Sin embargo, sobre los mejoresmecanismos para alcanzar esa buena formación hay menos acuerdos. En estesentido –y si bien ha habido esfuerzos como el programa de Fortalecimiento dela Formación Inicial docente a fines de los noventa y comienzo de esta décaday el programa Inicia en los últimos años– la experiencia chilena ha sido, a esterespecto, desigual en sus instrumentos e intermitente en sus esfuerzos.

Así lo muestra Beatrice Ávalos en el artículo “Formación inicial docenteen Chile: calidad y políticas”; en él se documenta y caracteriza la situaciónactual de la preparación de futuros profesores en torno a tres afirmaciones.

Primero, sobre el arreglo institucional, indica que la formación inicial docenteen Chile se despliega de manera desregulada, ocurre en una gran diversidad decontextos institucionales y sin mecanismos externos que velen por la calidadde la misma. Segundo, sobre los estudiantes que acceden a la formación inicialdocente, muestra cómo sus antecedentes educacionales previos son, en muchasde las instituciones, insuficientes para que programas de cuatro años puedanproducir cambios significativos, lo cual implica que la profesión se establecesobre una base insuficiente para su desarrollo posterior. Por último, sobre laspolíticas, afirma que por su carácter parcial, discontinuo y descoordinado –conla excepción del programa FFID concluido en 2002– éstas no han logrado un

impacto sistemático en modificar la formación inicial docente en Chile.Para avanzar en este sentido, Ávalos realiza varias propuestas. En primertérmino –siguiendo la línea de las recomendaciones del Consejo Asesor Presi-dencial de 2006–, fortalecer los mecanismos de apoyo y regulación a la funciónde formación inicial docente, desarrollando una institucionalidad específicapara ese fin, que –entre otras funciones– formule orientaciones de política en elcampo de la formación inicial docente, autorice la apertura de nuevas carreras,favorezca el despliegue de apoyos al comienzo del ejercicio profesional y realice


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estudios sistemáticos sobre la calidad de la formación docente. En segundo

lugar, desplegar mecanismos de aseguramiento de la calidad de la formación,que permitan resguardar la calidad en el ingreso a la formación inicial docente(mediante la formalización de requisitos mínimos de admisión, evaluacionespara verificar el cumplimiento de esos requisitos, la responsabilización institu-cional por la provisión de oportunidades de compensación a los alumnos másdesventajados, y ampliación de los apoyos y becas para los alumnos más nece-sitados), garantizar la calidad del proceso de formación (mediante la provisiónde mecanismos de gestión del conocimiento entre las instituciones formadorasy la mantención de un fondo especial de apoyo) y asegurar la calidad en lahabilitación al final del proceso de formación docente (a través de sistemas deevaluación del conocimiento y desempeño docente). Finalmente, establecer unsistema que vincule estructuralmente la formación inicial con el comienzo dela carrera docente en los establecimientos educacionales, como, por ejemplo,los dispositivos de inducción en la primera inserción laboral de los profesores.

Por su parte, Jorge Manzi, en el artículo “Programa INICIA: fundamentosy primeros avances”, no sólo expone y fundamenta este programa sobre el queha habido poca discusión pública, sino que lo hace en el contexto mayor delo que él llama la tríada atracción-formación-retención de docentes. De estemodo, el autor primero revisa la capacidad que tiene el sistema educativo chi-leno para atraer a personas con buena formación a la carrera docente. Para elloanaliza las remuneraciones docentes y su crecimiento a través de la trayectoria

profesional comparadas con otras trayectorias salariales, mostrando el caráctercasi “plano” de esa curva; es decir, a la condición de relativo bajo salario inicial,se sumaría el poco crecimiento del mismo a lo largo de la carrera profesional,lo que debe interpretarse –según Manzi– como un obstáculo para atraer a losmejores a la carrera docente.

A continuación, en una perspectiva similar, el autor pasa revista a los di-versos mecanismos personales y colectivos de incentivo al superior ejerciciode la profesión docente en Chile, en tanto, dispositivos pro retención de losmejores en la docencia. El autor analiza tanto el origen de estas iniciativas en lapolítica educacional chilena, como las características centrales de los principa-

les instrumentos en funcionamiento –la Asignación de Excelencia Pedagógica,creada en 2002; la Red de Maestros de Maestros vigente desde 2004; y la Asig-nación Variable por Desempeño Individual instaurada en 2005– afirmandoque si bien no se ha llegado a modificar las reglas generales de base de la carreradocente, este conjunto de incentivos (la mayoría compatibles entre sí) lograconfigurar una señal importante de reconocimiento al esfuerzo profesional per-sonal y colectivo, lo que contribuiría a la retención de los mejores docentes enel sistema escolar.


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Un nuevo dispositivo, especialmente relevante en lo referido a la forma-

ción docente, es el programa Inicia, a él dedica Manzi la segunda parte de suartículo. El Programa tiene tres componentes: un fondo de apoyo a programasde renovación y mejoramiento de la formación inicial docente, una instanciade discusión académica para establecer criterios comunes para los currículumde formación inicial docente, y una evaluación diagnóstica de los egresados dela formación de docentes referida a sus conocimientos en las disciplinas aso-ciadas al título profesional, sus conocimientos pedagógicos, sus competenciaspedagógicas y sus competencias generales en comunicación escrita y computa-ción. Cabe señalar que en esta primera medición, los resultados obtenidos enconocimientos disciplinarios fueron en todos los casos algo inferiores al 50%

de respuestas correctas. Aunque varios aspectos metodológicos que permitiríanponderar e interpretar mejor estos datos quedan pendientes de ser explicados,el autor considera que estos resultados muestran importantes deficiencias entrelos jóvenes evaluados, las cuales serían atribuibles en parte a la calidad de laformación docente recibida (incluyendo su baja capacidad de superar déficitprevios de los alumnos). El conocimiento público de estos resultados ha provo-cado un cierto debate en los centros formadores, lo que demuestra el potencialde contar con un dispositivo externo como éste.

Selección de alumnos en la educación obligatoria

La noción de que las familias pueden elegir el establecimiento en quequieren educar a sus hijos está firmemente instalada en el sistema escolarchileno; también lo está la idea de que los establecimientos (especialmentelos privados, incluso si reciben recursos públicos) pueden seleccionar a susalumnos en base a diversos criterios unilateralmente establecidos y aplicados;por último, realizar cobros obligatorios a las familias por la educación desus hijos en establecimientos que reciben recursos públicos (“financiamientocompartido”) es también parte del paisaje educacional chileno. Sin embar-go, la comparación internacional e histórica, muestra que ninguna de estas

tres prácticas constituye una realidad universal en los países que cuentan conmejores y más equitativos sistemas escolares, por el contrario, ellas parecenbastante extrañas a dichos sistemas. A todo lo anterior se suma la crecienteevidencia que muestra al chileno como un sistema escolar altamente segre-gado, tanto por características económicas como académicas. En el debatepúblico y en la demanda del movimiento de estudiantes secundarios, los me-canismos de selección de alumnos y cobros por parte de los establecimientoshan sido fuertemente cuestionados, sin embargo, el sistema político chileno


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no ha mostrado acogida para eliminarlos. De hecho, paradojalmente, la Ley

General de Educación –uno de los “logros” del movimiento de los secundariosdel 2006– consagró los mecanismos de selección de estudiantes, incluso la se-lección académica a edades tan tempranas como el séptimo grado, a pesar deque la tendencia internacional es a postergar en el tiempo cuando no eliminarlos sistemas de tracking .

Los trabajos de Daniel Contreras “Derecho a la educación, inclusión yselección escolar” y el de Paula Mena y Francisca Corbalán “La selección esco-lar, una cuestión de libertad, competencia, igualdad e integración” analizan losalcances que tiene la selección de alumnos en el sistema escolar y su vinculacióncon otros objetivos que desea preservar el sistema educativo chileno, al mismotiempo que reflexionan sobre la incidencia que las recientes reformas en el sec-tor han tenido sobre esta relación.

En particular, Daniel Contreras en su capítulo –acudiendo a las definicio-nes consagradas en los instrumentos internacionales de derechos humanos–recuerda que el derecho a la educación implica no sólo asistir a la escuela,sino recibir una educación de calidad, ser respetado en la propia identidad eintegridad, y tener participación en la materias que le afectan. Asimismo, la no-ción de calidad de la educación no es sólo alcanzar los resultados de aprendizajedemandados por el currículo (objetivos que, ciertamente, deben ser alcanzadospor todos los estudiantes), sino también el logro de objetivos en términos deciudadanía, valores compartidos e integración social y cultural, lo que incluye

centralmente aprender a convivir con otros y participar en la sociedad. Altestear el sistema escolar chileno contra estas definiciones (suscritas por elpaís ante la comunidad internacional), el autor concluye que los efectos pro-ducidos por los sistemas de selección aplicados y legalizados por la LGE enlos establecimientos que reciben aportes del Estado, obstruyen el ejercicio alderecho de la educación, ello debido a que dichos mecanismos contribuyena producir una educación altamente segregada, lo cual condiciona en formasustantiva la distribución de los buenos resultados y la inclusión social, al mis-mo tiempo que reduce las oportunidades para que la escuela sea un espaciode cohesión social.

La perspectiva de la educación como un derecho humano de los niños y jóvenes supone sin duda una complejización de nociones centrales en el deba-te actual; así, por ejemplo, Contreras destaca la necesidad de resolver la ausen-cia en el proyecto de ley sobre Aseguramiento de la Calidad de la Educaciónde elementos relevantes que deben ser incluidos en la definición de calidada ser alcanzada por los establecimientos escolares, tales como el desarrollode mayores oportunidades de aprendizaje, la retención y la reincorporaciónde los estudiantes más vulnerables. Asimismo, propone como mecanismo de


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evaluación de la efectividad de las políticas públicas en educación, sus logros en

el mejoramiento de la calidad, de la equidad y de la integración en el sistemaescolar. Finalmente, al autor anticipa un fuerte problema de judicialización delos conflictos en educación debido a la formalización en la LGE de dos prin-cipios muchas veces contrapuestos, como son el del derecho de las familias aescoger el colegio para sus hijos y la formalización de la selección por parte delestablecimiento en el proceso de admisión.

Por último, Paula Mena y Francisca Corbalán, junto con describir lo masi-vo de los mecanismos de selección en el sistema escolar chileno (especialmenteentre los colegios subvencionados particulares), proponen la tesis de que estesistema escolar presenta una fuerte tensión entre cinco principios normativos:libertad de enseñanza, libertad de elección, competencia meritocrática, derechoa una educación de calidad e integración sociocultural. Las autoras proponenque el principio normativo rector para resolver los múltiples conflictos de in-tereses entre estos principios sea la prioridad por la igualdad de oportunidades,concluyendo que la selección de estudiantes por parte de los establecimientoses nociva para permitir que la educación chilena sea una experiencia formativacon potencial transformador.

En su trabajo, Mena y Corbalán concluyen que las reformas educativasde los últimos años, aunque bien intencionadas en sus objetivos de mejorar lacalidad del sistema escolar y su equidad, han errado en el diseño e implementa-ción de políticas. Por ejemplo, la compensación financiera para los estudiantes

más vulnerables de la ley de subvención escolar preferencial, reafirma que lacompetencia entre establecimientos debe ser el factor relevante para mejorar lacalidad; asimismo, la masificación del financiamiento compartido (defendidocomo una forma de captar mayores recursos para mejorar la calidad) pareceprofundizar la segregación escolar, sin existir evidencia respecto a sus supuestosbeneficios. En esta misma línea, las autoras plantean que poner como objetivodel sistema escolar cuidar a los estudiantes más talentosos, ampliando el núme-ro de Liceos de Excelencia (política propuesta por el actual gobierno), podríaincrementar el ya elevado grado de segregación escolar por habilidades y recur-sos; al mismo tiempo las autoras reconocen el desafío de buscar mecanismos

que permitan compatibilizar la protección de las oportunidades de los mástalentosos sin causar efectos negativos para el resto del sistema escolar. Aunque ambos capítulos enfatizan algunos temas en particular, Contre-

ras, y Mena y Corbalán coinciden en cuatro puntos sustantivos respecto a laimplementación de mecanismos relativamente generalizados de selecciónde los estudiantes por parte de los sostenedores educacionales. En primerlugar, los mecanismos de selección escolar en Chile son múltiples y no sólorestringen considerablemente el derecho de las familias a la libre elección del


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establecimiento educacional de su preferencia, sino que reducen las posibili-

dades de una mayor equidad en los aprendizajes de los estudiantes y de que laescuela sea un espacio de integración y cohesión social.En segundo lugar, el financiamiento compartido es reconocido como uno

de los mecanismos más fuertes de selección y segregación, pues condiciona lasoportunidades de elección de las familias a su capacidad de pago, concentrandoen cada establecimiento a los estudiantes con similares condiciones económicase impidiendo que la escuela, financiada con aportes del Estado, pueda ser unainstitución de integración.

Un tercer punto es que los autores concuerdan en que la nueva Ley Gene-ral de Educación ha fortalecido la selección por parte de los establecimientos,al aprobar legalmente diversos mecanismos selectivos que pueden aplicar lossostenedores.

Finalmente, los autores sostienen que, considerando cómo se da el deba-te chileno, los convenios internacionales o la evidencia comparada no bastancomo argumentos para apoyar políticas anti selección escolar y pro-integración.Pareciera ser que se requiere evidencia empírica que demuestre que disminuir oeliminar la selección de estudiantes tendría un impacto positivo en los resulta-dos de los alumnos más vulnerables, sin afectar negativamente a los de mejorescondiciones socioeconómicas. Los autores hacen ver que esta demanda porevidencia empírica favorable (i.e. comprobar que la selección escolar mejora losresultados de los más talentosos, sin perjudicar a los estudiantes más vulnera-

bles; por no exigir evidencia que muestre que beneficia a los más vulnerables)no se reclama a quienes defienden mantener el statu quo.


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REFORMAS INSTITUCIONALES AL SISTEMA EDUCATIVO

Pablo Ruiz-Tagle

Viola Espínola

Juan Pablo Claro

Juan Casassus

Jacqueline Gysling

Denise Hott

Doctor en Derecho de la Universidad de Yale.Profesor de Derecho de la Universidad de Chile.

Doctora en Sociología de la Educación de la Universidadde Gales. Académica de la Facultad de Educación de la UniversidadDiego Portales.

Sociólogo de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Académico de la Facultad de Educación de la UniversidadDiego Portales.

Sociólogo de la Pontificia Universidad Católica de Chile.Doctor en Sociología de la Educación de l’UniversitéParis-Sorbonne.

Antropóloga de la Universidad de Chile.Investigadora del Centro de Investigación Avanzada enEducación de la Universidad de Chile.

Psicóloga de la Pontificia Universidad Católica de Chile.Profesional de la Unidad de Currículum y Evaluación delMinisterio de Educación.


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Introducción

La movilización de los estudiantes secundarios, a comienzos del año acadé-mico 2006, que concitó un amplio apoyo ciudadano, incluyendo a los univer-sitarios que se plegaron al movimiento, al profesorado y a los padres y madresde los estudiantes, puso la atención de la ciudadanía en el sistema educacionalchileno, especialmente en su estructura y sus problemas. Los secundarios cen-

traron sus demandas en la reforma, e incluso derogación, de la Ley OrgánicaConstitucional de Enseñanza, conocida como LOCE, y en la Jornada EscolarCompleta. La LOCE, como su nombre lo indica, daba estructura a todo elsistema educacional chileno, desde el nivel parvulario al universitario. Por otraparte, las normas sobre Jornada Escolar Completa, más que un reglamento deorganización del tiempo escolar, contienen disposiciones relacionadas con lasubvención del Estado a los establecimientos particulares, los cuales tienen,a su vez, financiamiento adicional de los padres de familia y poseen fines delucro en la mayoría de los casos.

Como académicos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile,

a comienzos del año 2006, asumimos la responsabilidad de analizar ambosinstrumentos jurídicos, junto a aquellos que los complementan, con el pro-pósito de someter a la discusión pública un diagnóstico de la legislación que

Apuntes para la reforma educacional1

Pablo Ruiz-Tagle Vial

1 El presente trabajo se basa y expande las ideas contenidas en el documento “Reformas al Sistema EducacionalChileno” preparado por Sofía Correa Sutil junto con el autor de estos apuntes y un grupo de ayudantes de la Fa-cultad de Derecho de la Universidad de Chile que pudo ser expuesto en el Seminario del Centro de Investigación Avanzada en Educación del CIAE de la Universidad de Chile con el patrocinio de Unicef. Ver documento completoen: http://derecho.uchile.cl/noticias/2006/septiembre/archivo/reformas_alsistema_educacional.


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P ABLO R UIZ-T AGLE32

organiza el sistema educacional chileno, y proponer alternativas de reforma. El

mencionado documento “Reformas al Sistema Educacional Chileno” (Correay Ruiz-Tagle, 2006) es fruto de dicho análisis.En aquel trabajo, que se concluyó en agosto del año 2006, se revisó la

legislación y los principales documentos sobre la educación chilena y se for-mularon diversas propuestas de reforma. Copia del mismo se envió en suoportunidad al Ministro y Subsecretario de Educación de la época, al Consejo Asesor Presidencial en materia educacional a los miembros de la Comisiónde Educación de la Cámara de Diputados y del Senado y a otras autoridadespolíticas y religiosas relacionadas con el tema, todas las cuales han compartidoel criterio de ignorarlo. Muchas de las propuestas que se hicieron en ese do-cumento se han recogido en la nueva legislación y otras todavía permanecenvigentes. A pesar de este olvido oficial, el trabajo concitó algunas referenciaspúblicas y académicas. Entre ellas destacan por su seriedad, las críticas formu-ladas por el académico del Centro de Investigación Avanzada en Educación,Cristián Bellei, respecto de las cuales intentaremos hacernos cargo en estaslíneas. También haremos algunas referencias a la Ley General de Educación,la Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, la Ley de la Superin-tendencia de Educación y la Ley de Fortalecimiento de la Educación Pública,haciendo presente que estas dos últimas iniciativas legales están todavía pen-dientes.

Diagnóstico

Si bien, por una parte, la estructura institucional del sistema educacionalchileno –que era regulada por la LOCE y hoy por la LGE, la ley de JornadaEscolar Completa, y por otros instrumentos legales– ha posibilitado la expan-sión de la matrícula escolar, al punto que actualmente ésta tiene coberturauniversal, por otra no sólo no ha permitido, sino que más bien ha impedidoasegurar la calidad de la educación. De allí que los sujetos más directamenteinvolucrados en el proceso educativo hayan insistido una y otra vez en el

problema. El Colegio de Profesores ha entregado desde hace años diagnósti-cos muy negativos respecto a la calidad educacional, y luego se han sumadolos estudiantes secundarios, quienes han instalado en la discusión pública lagravedad de este problema, cuya solución se ha vuelto impostergable. Adi-cionalmente, los informes de la OCDE (Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económico) sobre la educación chilena concluyen que losesfuerzos que han realizado los gobiernos aportando recursos, infraestructu-ra, programas de modernización educacional, etc., tendrán poco efecto real


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A PUNTES PARA LA R EFORMA EDUCACIONAL 33

mientras se mantenga intocable la función del sostenedor, las normas relacio-

nadas con las atribuciones de los directores de escuela y los actuales sistemasde evaluación docente. Otros informes de la OCDE en materia de educaciónsuperior han recomendado aumentar la inversión pública y regular mejor estaactividad.

Adicionalmente, la estructura del sistema escolar en sus niveles primarioy secundario contiene numerosas falencias que repercuten directamente sobrela calidad de la educación2. La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza(LOCE), y hoy la Ley General de Enseñanza conocida como LGE3, en conso-nancia con las disposiciones constitucionales que consagran los artículos 19 nº10 y 11 de nuestra carta fundamental, establecen la responsabilidad del Estadode asegurar la educación formal a todos los niños y jóvenes en edad escolar,y asigna a la “comunidad”, el deber de contribuir a desarrollar y perfeccionarla educación. El Estado debía proveer de un marco curricular con contenidosmínimos y objetivos fundamentales sobre los cuales se elaborarían planes yprogramas lo que se modificó con la LGE.

2 Tal como se ha expresado en el informe que sirve de base a este trabajo. Uno de los principales responsables de estapolítica es José Joaquín Brunner, ex profesor de la Universidad Adolfo Ibáñez y hoy de la Universidad Diego Portales yconsultor en materias educacionales. Coloquialmente se le da su nombre al informe “Desafíos de la educación chilenafrente al siglo XXI” (1994); en su opinión ha propuesto mantener este sistema ambiguo de financiamiento públicoy privado, terminar con toda luz de crítica al sistema e insiste en mantener y acentuar los principales ejes del mismo

y legitimarlo ante la opinión pública en la prensa y ante el gobierno como un resultado propio de la democracia. Eltiempo ha dicho que tal análisis es errado. La libertad de los padres en la elección de la educación de sus hijos, y la co-rrespondiente responsabilidad por la que aboga Brunner, no queda más que en un ámbito discursivo y se condiciona laposibilidad de educarse, la mayoría de las veces, a las capacidades económicas. Además, el sistema de subvención esco-lar a la demanda o voucher es altamente deficiente, y resulta deplorable la insistencia del Informe en su mantenimientoen los mismos términos actuales con pequeñas correcciones y aún más en su fortalecimiento; el criterio de asignaciónde recursos resulta inútil educacionalmente, el que se asigne dinero por cada niño que va a clases, genera desigualdadesinsalvables para aquellos colegios con bajo número de alumnos que finalmente no poseerán los recursos suficientespara desarrollar la labor educacional, constatándose una estructura deficiente, docentes con sueldos impagos, entreotras situaciones. Sólo en 1998 se implantaron planes especiales para asignación de recursos, que eran otorgados a lasmunicipalidades y distribuidos por éstas a los colegios con mayores necesidades, criterio que también ha fracasado yaque las municipalidades terminan destinando la totalidad o parte de aquellos fondos a planes tan diversos como pavi-mentación de calles, creación de áreas recreativas, etc. Finalmente, es necesario concluir que debe existir una voluntadreal por cambiar el sistema de financiamiento compartido que produce que las personas de diferentes clases socialesqueden ordenadas en el sistema educacional casi perfectamente por su nivel de ingresos, impidiendo así la diversidadtan necesaria para consolidar un verdadero sistema democrático.

3 La LGE fue objeto de una ardua negociación entre los diversos grupos de interés y las fuerzas políticas del país quetodavía no concluye, y cuyos resultados son controvertidos, por no decir objetables. Parte de lo que fue objeto denegociación para adoptar la LGE fue justamente no incluir una revisión profunda de los privilegios e inmunidades queactualmente caracterizan al sistema de colegios particulares, ni alterar sustancialmente las transferencias de recursosque benefician a los establecimientos subvencionados privados ni al sistema universitario privado. Por ejemplo, elsistema de evaluación docente no se aplica a los colegios particulares ni a los subvencionados privados, a pesar de queéstos últimos reciben fondos públicos para su funcionamiento. Se aplican pruebas generales tales como el SIMCE,pero no se evalúa a sus profesores. El sistema de evaluación de los profesores recae sólo en aquellos que trabajan encolegios municipales y su operación no ha sido revisada en sus beneficios. Con respecto a las normas sobre las univer-sidades, éstas todavía se rigen por la LOCE lo que deja en evidencia el carácter del poder fáctico y la captura de gruposparticulares que todavía domina en áreas muy sensibles de la educación chilena.


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No obstante, el Estado carece de instrumentos legales e institucionales

que sean adecuados y efectivos para asegurar y exigir que la educación queimparten, tanto establecimientos privados como municipales, cumpla conestándares de calidad. De hecho, no existe un sistema coherente de distribu-ción de competencias entre aquellos organismos públicos encargados de fisca-lizar los diversos aspectos del sistema educacional. De tal modo, se neutralizany duplican las acciones de: el Ministerio de Educación; el Ministerio de Ha-cienda; el Ministerio de Planificación, Mideplan; los SEREMIS de Educación,quienes dependiendo directamente del Presidente de la República están bajo latutela de los intendentes, y a su vez actúan junto a los departamentos provin-ciales de educación que están bajo su dependencia; el Subsecretario de Educa-ción; el Consejo Superior de Educación; la Contraloría General de la Repú-blica; los Municipios; las Corporaciones Municipales de Educación, cuandolas hay. Por último, los tribunales tienen competencia sobre cuestiones que sesometen a su consideración, especialmente cuando algún apoderado recurrea ellos a causa de un conflicto con dueños de colegios particulares o públicosmunicipales. Por ejemplo, los tribunales han aplicado el principio del derechode propiedad que genera la matrícula pagada, y en algunos casos han favoreci-do a los apoderados. En otros casos los tribunales han revisado las decisionessobre expulsión o aplicación de normas disciplinarias en colegios municipaleso privados. Estas distribuciones de competencias entre múltiples y disímilesagentes producen interferencias y paralizan la acción pública, especialmente

en lo referente a la fiscalización.Cada cierto tiempo se adopta una nueva fórmula de cómo mejorar la edu-

cación en Chile. La idea de la primacía en la asignación de recursos a la educa-ción pre-escolar o la educación básica por sobre la educación media o superior,la idea de la preservación de la libertad de enseñanza por sobre el derecho a laeducación, o del énfasis en la municipalización para que las autoridades localesdecidan en contacto con la comunidad, son algunas de las fórmulas que no hanfuncionado bien por las diferencias e inequidades que existen entre las distintasregiones de nuestro país y entre los habitantes de nuestra patria. Otras veces seha propuesto aumentar o duplicar la subvención a los establecimientos priva-

dos o a los colegios municipales, o fomentar más el financiamiento comparti-do, o perfeccionar el sistema de voucher , o dedicar una atención preferente a loque sucede en el aula, o aumentar las atribuciones de los directores, mejorar laformación universitaria de los profesores, controlar mejor la disciplina escolar,disminuir la diferencia entre profesores de colegios con recursos y colegios sinrecursos. Otras veces se pone de moda copiar el sistema educacional de Fin-landia, o Corea o Nueva Zelandia por sus resultados. En fin, muchas de estas“modas” a veces se presentan como políticas alternativas a la necesaria reforma


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de la regulación e institucionalidad educacional, sin reparar en que difícilmen-

te puede lograrse una mejora sustancial de la calidad educacional si no existeuna institucionalidad y una regulación que sea adecuada, que es parte de lo queaquí se propone.

La propuesta que presentamos a continuación consiste en reformas legalesa la estructura institucional del sistema educacional chileno. Pensamos que deesta forma contribuimos con seriedad a la discusión que con premura debellevar a elaborar y promulgar las reformas educacionales que el país necesita.

Principales reformas propuestas

Supervisión y Fiscalización del Sistema EducacionalPara abordar este problema referido a los órganos competentes para ase-

gurar la calidad de la educación chilena, se propone un sistema de fiscalización para la educación pública y privada, que asume como postulado central el quees necesario simplificar el sistema y darle coherencia operativa al diferenciarlos aspectos de administración y ejecución, de los ámbitos de control y fisca-lización; y entre los ámbitos financiero y de infraestructura y los que tienencarácter pedagógico académico o curricular.

Sugerimos:

• Crear una Superintendencia de Educación que deberá velar por el ade-cuado manejo financiero de los establecimientos que reciben subven-ción fiscal. Esta iniciativa está pendiente en el cuerpo legal que se dis-cute en el Congreso. Desgraciadamente, en la propuesta que ha enviadoel gobierno, la nueva Superintendencia mezcla atribuciones de ordenfinanciero, como las que se han propuesto en este trabajo, con las deorden curricular o pedagógico4.

• Potenciar el Consejo Superior de Educación, el cual, con una nueva com-posición, representativa de la ciudadanía en su conjunto y no sólo delos intereses corporativos en juego, deberá certificar la calidad de la edu-

cación impartida por cada establecimiento que reciba aportes públicos,y velar por el cumplimiento del proyecto educativo que permitió sureconocimiento por el Estado5.

4 Esta es una mixtura que, de acuerdo con los argumentos aquí expuestos, constituye un error.

5 El Consejo Superior de Educación, lamentablemente ha conservado en la legislación actual su carácter corporativistaen cuanto a su composición, rasgo que se ha traspasado incluso a la recién creada Comisión Nacional de Acreditación(servicio público encargado de supervisar la calidad de las universidades), que también se forma con criterios de repre-sentación corporativista.


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• Adicionalmente, estimamos que el Ministerio de Educación6

debe su-pervisar la calidad de la infraestructura de los establecimientos públi-cos y privados, estableciendo estándares mínimos a los cuales éstosdeberán ajustarse para poder recibir la subvención fiscal. Ello, adicio-nalmente a las otras atribuciones que tiene actualmente. El sistemapropuesto que intenta ordenar mejor un sistema de atribuciones quesea consistente con la asignación de responsabilidades se grafica en elcuadro siguiente:

CUADRO Nº 1Sistema de fiscalización: atribuciones según asignación de responsabilidades

6 En la nueva legislación tampoco se han resuelto adecuadamente la disparidad de atribuciones que existe entre susdiversos organismos y divisiones. Las atribuciones de la Subsecretaría de Educación, de la División de EducaciónSuperior, la Comisión Nacional de Acreditación, las atribuciones de CONICYT, los fondos de innovación, la Funda-ción Chile con sus fondos públicos y proyectos de educación mantienen sin resolver su colisión de atribuciones, y ladispersión de recursos y dilución de responsabilidades que es un rasgo del sistema educacional chileno aún sin resolver,lo que aumenta su ineficiencia y mantiene estos rasgos negativos.

La Superintendencia de Educación, con atribuciones sobre el manejo fi-nanciero de la educación subvencionada, deberá ser un organismo técnico conestructura y atribuciones semejantes a las otras superintendencias existentes enla organización del Estado chileno.

Si bien el Consejo Superior de Educación es un órgano existente, en sucomposición actual no tiene todas las atribuciones necesarias para velar porla calidad de la educación, su capacidad de acción es limitada, y su compo-sición es fuertemente corporativa, todo lo cual deberá reformarse para que

efectivamente pueda velar por la calidad de la educación nacional en todos susniveles. Así, se propone que el Consejo Superior de Educación deberá cambiar

Superintendencia de Educación

Control Financiero

Consejo Superior de Educación

Infraestructura y Control General

Calidad de la educación

Ministerio

de Educación


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su composición perdiendo su carácter corporativo y asumiendo un carácter

representativo de la ciudadanía. Por tal motivo, los miembros del Consejodeberán ser nombrados por el Senado a proposición del Ejecutivo, y deberándurar en sus cargos un período de ocho años. Se sugiere un Consejo de sietemiembros presidido por el Ministro de Educación, el cual deberá contar conun equipo de profesionales altamente calificados, suficientemente amplio parapoder ejercer su función fiscalizadora de la calidad de la educación chilenaen todos sus niveles, pues actualmente su escasa dotación de funcionarios leimposibilita ser eficaz en garantizar la calidad de la educación del país. Com-plementariamente, la estructura del Consejo deberá ser como la de todos losórganos públicos con representación descentralizada regional, con una fuerte

presencia en las regiones.Por otra parte, el Consejo Superior de Educación deberá elaborarestándares de calidad para la educación en todos sus niveles y éstos deberán serde público conocimiento. Más aun, el Consejo deberá tener las facultades paraintervenir, incluso cerrar, los establecimientos de educación, sean públicos oprivados, que no cumplan con estos estándares previamente acordados.

Además, la calidad de la educación chilena en cada uno de sus nivelesdeberá certificarse periódicamente por el Consejo Superior de Educación7, através de un sistema de evaluación, del cual deberá responder públicamente,evitando toda posibilidad de captura o monopolio del o los fiscalizadores sillegase a licitar esta tarea.

En esta misma línea, el Consejo Superior de Educación deberá tener lacapacidad para entregar anualmente informes completos sobre la calidad de laeducación chilena, en cada uno de sus niveles. Estos informes, deberán con-tener, entre otras materias, información sobre la calidad de los profesores queestán titulando las universidades chilenas, y sobre el mercado laboral para cadauna de las especialidades de pedagogía. Finalmente, el Consejo deberá evaluarperiódicamente la capacidad profesional de los profesores de aula, y sancionara aquellos que reiteradamente reprueban las evaluaciones.

Para poder cumplir con tan amplias responsabilidades, el Consejo Su-perior de Educación deberá ser financiado adecuadamente por el Estado, demodo de garantizar su independencia y eficacia, mediante una partida autó-noma en la ley de presupuesto.

7 Las normas sobre aseguramiento de la calidad en materia de educación superior que han sido recientemente puestasen práctica, desgraciadamente no han resuelto bien los problemas de conflictos de interés de los pares evaluadores. Seconocen varios casos vergonzosos de personas que han validado evaluaciones a instituciones que no las merecían y quehan terminado a los pocos meses ocupando cargos importantes en la misma institución que evaluaron.


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Reformas legales a la estructura de la educación

La estructura del sistema educacional que surge de la LOCE y que se hamantenido en sus rasgos esenciales en la LGE, es bien conocida. Una pequeñafracción de los est

BELLEI Et Al Ecos Revolucion Pinguina

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