Belediyelerde Kadro ve İstihdam Yapısı

Belediyelerde Kadro ve İstihdam Yapısı *

Seriye Sezen **

Koray Karasu ***

Türkiye'de kamu görevlileri sayısının hizmet gereksinmesinin üstünde olduğu, kamu kuruluşlarının, siyasal tercihler sonucunda artan nüfuslarıyla gizli işsizliğin bir kaynağını oluşturdukları genel bir kanıdır. Öte yandan, çeşitli düzlemlerde sıklıkla tekrarlanan bu yargının, nüfus başına düşen kamu personeli sayısı ışığında gerçekleri yansıtmadığını kanıtlayan araştırmalar da mevcuttur. l Bu genel kanı, belediyeler söz konusu olduğunda daha fazla taraftar bulmaktadır. Belediye organlarının seçimle göreve gelmiş olmaları, dolayısıyla siyasal etkilenmelere ve yerel düzeyde geleneksel ilişkilere daha açık olmaları gerekçe gösterilerek, belediyelerde istihdamın hizmetin gerektirdiğinin çok üstünde olduğu, istihdam politikalarının siyasal çıkarlara ve kayırmacılığa dayandığı dile getirilmektedir.

Bu makalede, TODAİE Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi'nce yürütülen Yerel Yönetimleri Güçlendirme Projesi (Personel Modülü) çerçevesinde yapilan ve 1 ı 78 belediyenin yanıtladığı anket sonuçlarından, dört farklı türdeki belediyede yapılan alan araştırmasından ve merkezi yönetim temsilcileriyle yapılan görüşmelerden yararlanılarak, belediyelerde kadro sürecinin işleyişi ile kadro ve İstihdam yapısının bileşimi incelenerek, sorun alanları saptanmaya ve bunlar için çözüm önerileri geliştirilmeye çalışılacaktır.

Kamu Örgütleri ve Kamu Görevlileri Açısından Kadro

"Kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli bir biçimde yürütülmesini sağlamak üzere oluşturulan ve bu hizmetleri yerine getirecek kişileri sayı, nitelik, derece, ödev, yetki ve sorumluluklar itibariyle gösteren çizelge"ı olarak tanımlanan kad

• Bu makale, TODAİE yyAEM'ce yürtiti.i1en Yerel Yönetimlerin Güçlendirilmesi Araştırma Projesi kapsamında" yazarlarca Eylül i 998'de hazırlanan "Kadro-İstihdam" başlıklı alt rapora (Belediye Personeli Araştırması (yer-yön/pers-3.3) dayanmaktadır.

•• DL, Türkiye ve Orta Dogu Amme İdaresi Enstitüsü Kamu Yönetimi Asistan!. ••• Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi 13ölümli Araştırma Görevlisi. i Bkz, Oya Çitçi,"Türkiye'de Kamu Görevlilerinin Sayısal Göriinümü". Amme İdaresi Dergisi. Cilt 2 L Sayı 3, Eylül ı 988, s. 39-59; Turgay Ergun, "Kamu Personel Rejimimizde Reform", ASOMEDYA, Haziran 1995, s.26-44. 2 Ömer Bozkurt-Turgay Ergun, Kamu Yönetimi Sözlüğü, (Ed, Seriye Sezen), TODAİE Yayını, Ankara 1998,s.125.

Çağdaş Yerel Yönelimler, Ci/ı 8 Sayı 3 Temmuz /999. s. 20-5.J.

Belediyelerde Kadro ve İstihdam Yapısı 21

ro, kamu örgütlerinin hukuksal ve fiili varlığının önkoşulIarından biridir. Anayasa'ya göre (m. 128), "devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür"; 657 sayılı yasaya göre de "kadrosuz memur çalıştırılamaz."

Kamu .örgütleri açısından kadro, her şeyden önce örgütün fiili varlığının vazgeçilmez koşuludur ve kurumun gereksindiği personeli istihdam etmesine olanak sağlar. Aynı zamanda, bu personelin sayısının, niteliğinin, unvanının ve bu görevlilere ödenecek ücretin belirleyicisidir. Bir kurumun kadro dağılımına bakarak, ne tür bir kamu hizmeti üstlendiğini saptamak olanaklıdır. Belediyeler açısından kadro, kentsel hizmetleri yürütecek personelin istihdamını sağlamasının ötesinde bir anlam taşır. Bu bağlamda kadro, o beldedeki yerel işgücünün istihdamını doğrudan etkiler ve siyasal bir içeriğe bürünür. Özellikle sosyoekonomik açıdan geri kalmış, istihdam olanakları sınırlı beldelerde, belediye kadroları, yerel işgücünün emilmesinde ve üretime katılmasında önemli bir araçtır.

Kadro, kamu hizmetlerinin ve insangücü planlamasının bir aracıdır. Kamusal hizmetler, kadroları, kadrolar da örgütleri belirlediğine göre, kadroların oluşturulması, aynı zamanda hizmetlerin ve bu kadroları dolduracak personelin de önceden planlanması anlamına gelir. Toplumsal düzlemde ele alındığında, kadronun örgütlü bir toplumun yaratılmasına da aracılık ettiği belirtilebilir. Birey, işçi ya da memur statüsüne girmekle örgütlü çalışma ilişkileri dünyasının bir üyesi olmaktadır.

Kamu görevlileri açısından kadro öncelikle, yaşamını sürdürebileceği düzenli bir gelir ve mesleğini yürütebileceği bir iş anlamını taşır. Ama konuya sosyoekonomik süreçten bakıldığında, kadronun, bireyin toplumsal üretim sürecine girmesinin ve toplumsal üretimden belli bir payalmasının altyapısını oluşturduğu görülmektedir. Birey herhangi bir kadroya atanmakla, kamusal karar sürecine dahilolmakta ve kamu yönetimi aygıtının işleyişine yön verebilmekte ve bu işleyişi etkileyebilmektedir. Kadro aynı zamanda bireye, olağan koşuııarda,

hizmette kaldığı sürece ve emeklilik durumunda yaşamı süresince, toplumsal üretimden belli bir payı elde etmesini ve sosyal güvenliğini güvenceye alan bir sistemdir.

Belediyelerde Kadro Süreci

Türk personel rejiminin tanımlayıcı iki özelliğinden biri, hizmetin niteliklerini temel alan kadro ya da pozisyon sınıflandırması yerine, temelde personelin ni

22 Çağdaş Yerel Yönetimler 8 (3) Temmu::. 1999

teliklerine göre mali hakları belirleyen rüthe sııııflandırmasına dayanmasıdlL.I İkinci özelliği ise, merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkileri bağlammda geçerli olan a) ayrı personel sistemi, b) tek personel sistemi ve c) bileşik ya da karma sistemden, çalışanların yerel yönetimce işe alındığı, ancak personel sistemin in başından sonuna dek merkezi yönetimin bir ya da birkaç kurumu aracılığıyla yönlendirildiği, denetlendiğı, tek personel sİstemİne yakın bileşik ya da karma modelin benimsenmiş olmasıdır.~

Türkiye'de kimi istisnalar dışında (üniversite, yargı, silahlı kuvvetler personeli gibi) kamu görevlileri için merkezi-yerel yönetim ayrımı yapılmaksızın tek bir personel rejimi benimsenmiştir. Bu rejimin genel hatları 657 sayılı Devlet Memurları Yasası ile çizilmiştir. Yasa koyucu, belediye personelini merkezi yönetim personel i ile birörnek düşünmüşHir: Yasada, devlet memurları için onlu bir sınıflandırmaya gidilmiştir: Genel idare Hizmetleri (GiH), Teknik Hizmetler (TH), Eğitim ve Öğretim Hizmetleri (EÖH), Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri (SYSH), Emniyet Hizmetleri (EH), Avukatlık Hizmetleri (AH), Din Hizmetleri (OH), Yardımcı Hizmetler (YH), Mülki İdare Amirliği Hizmetleri ve Milli İstihbarat Hizmetleri sınıfları. Emniyet, mülki idare ve milli istihbarat hizmetleri belediyelerin hizmet alanı dışında kaldığından, bu kurumlar fiilen yedi hizmet sınıfında personel istihdam etmektedirler.

657 sayılı yasa uyarınca, belediyelerde ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelerde dört tür personel çalıştırılabilir: memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçi. Bu kuruluşlarda ve diğer kamu kuruluşlarında bu döıi istihdam biçimi dışında personel çalıştırılamaz.

İstihdam biçimi ne olursa olsun belediyelerde çalıştırılacak her türlü personelin istihdamı, yasama ve yürütme erkince belirli kurallara, belirli makamların onayına bağlanmıştır. Bu kuralların genel özelliği, belediyelere "ihtiyaç duyduğu personeli çalıştırma yetkisi"ni vermek anlamını taşıyan kadro ya da iş pozisyonu yaratma sürecinin belirleyici aktörlerinin neredeyse tümüyle merkezi yönetim kuruluşlarından oluşmasıdır.

Belediyelerde ve bu kuruluşların birlik, müessese ve işletmelerinde memur kadrolarının ihdası, değiştirilmesi ve iptali, belediye meclisinde başlayan ve Bakanlar Kurulunda sonuçlanan bir süreç sonunda gerçekleşir. Bu sürecin ara kademelerinde mülki amirler (büyükşehir belediyelerinde aynı zamanda büyükşeh ir belediye başkanı) ve merkezi yönetim kuruluşları yer alır. Demek ki

, Doğan Canınan, Çağdaş Pel'sonel Yönetimi, TODAİE Yayın No 260. Ankara 1995, s. 25.250. ~ Birgül Güler, M. Keınal Öktem, "Belediyelerimizde Personel Sistemi", Amme idaresi Dergisi. Cilt 22, Sayı 2, Haziran ı 98Y, s. 25 . • itfaiye ve zabıta personeli için 657 sayılı yasa referans olmakla birlikte çalışmanın ilerleyen bölümlerinde görüleceği gibi bu personelin görevleri, yetkileri ve çalışma düzenleri yönetmelikleric ayrıca belirlenmiştir.

Belediri'lerde Kadro ve Istıhdam Yapısı 23

kadro sürecini başlatan ve sona erdiren makamlar seçilmiş organlardır~ arada da merkezi bürokrasİ bulunmaktadır.

Belediyelerde kadro sürecinin adımlarını incelemede başlıca kaynaklar, ilgili yasalar ile yönetmelik, genelge vb. düzenleyici işlemlerdir. Ancak bu düzeyde yapılacak bir inceleme, hukuksal çerçeveyi çizen, dolayısıyla "olması gereken"leri aktaran bir sınırda kalmaya mahkumdur. Oysa, pratik yaşamı belirleyen, soyut hukuk kurallarının yanı sıra çoğu zaman bu kuralları zorlayan ve hatta onları fiilen etkisiz bırakabilen siyasaL, ekonomik ve toplumsal somut olgulardır. Bu zorlamalar nedeniyle kimi zaman "olması gereken" ile "olan"ın tam örtüşmediğini gözlemek olanaklıdır. Bu makalede, belediyelerde kadro süreci, yalnızca olması gerekene odaklanmadan, aynı zamanda olanı da anlamaya Ye yorumlamaya çalışan bir yaklaşım içinde incelenmeye çalışılacaktır. Bu yaklaşıma yön veren ise, devletin çalışma alanına giren her konunun, en teknik görünenler de dahil, devletin niteliği gereği mutlaka siyasal bir öze sahip olduğu düşUncesidir.

Belediyeler ihtiyaç duydukları her an kadro talebinde ya da mevcut kadroların değiştirilmesi veya iptali talebinde bulunamazlar. Bu talepler yılda bir kez. topluca yapılabilir. Yeni kurulan belediyeler bu kuraldan ayrık tutulmuştur. İkinci kural, belediyelerin kadroya ilişkin her türlü taleplerini gerekçelendirmek ve meclis kararına bağlamakla yükümlii olmalarıdır.

Herhangi bir kadronun oluşturulması için belediye. ilkin, ihdasını istediği kadroıııııı sınıf, derece ve sayısını belirten gerekçeli belediye meclisi kararını almak zorundadır. Bu karara, kadro ihdas cetveli, kadro cetveli ve belediyenin o yılki bütçe cetveli gelir toplamı ile personel giderleri toplamını gösterir onaylı cetvel eklenir. Bu belgeler mülki amirler aracılığı ile içişleri Bakanlığı'na gönderi i ir." Kadro talepleri, Bakanlar Kurulunun onayına sunulmadan önce merkezi yönetim kuruluşları tarafından süzgeçten geçirilir. Bu süzme işlevi. İçişleri Bakanhğı (İB), Maliye Bakanhğı (MB) ve Devlet Personel Dairesi Başkanhğı (DPB) temsilcilerinden oluşan bir komisyon tarafıııdan yapılır. Komisyon. gelen talepleri, belediyelerin nüfus esasına göre 12 gruba ayrı ldığı bir çizelgeyi temel alarak değerlendirmektedir (çizelge 1). Nüfus ölçütlerine göre belirlenen kadro unvanları ve sayılarının yer aldığı bu çizelge, aynı zamanda o gruba giren belediyenin nasıl bir örgütlenmeye gidebileceğini de göstermektedir. Buradan hareketle, denilebilir ki. merkezi yönetim kadro belirleme yetkisiyle aynı zamanda A ilinin B ilçesine bağlı C belediyesinin örgütlenmesini de belirlemiş olmaktadır.

:\ Büyükşehir ilçe belediyeleri söz konusu olduğunda. gerekçeli meclis kararı büyük~ehir belediye ba~kanınca onaylanınak zorundadır. ilçe belediye meclislerinin aldığı her karar 3030 sayılı yasa (ın, 14) gereğince büyükşehir belediye başkanına gönderilmektedir. Başkan, konunun meclislerde tekrar görüşülmesinı isteyebilir. Meclislcr kararlarında 2/3 çOğunlukla ısrar ederlerse meclis kararı kesinle~miş olur.

24 Çağdaş Yerel Yönetimler 8 (3) Temmuz 1999

Çizelge 1: Kadro İhdasında Merkezi Yönetintee T i AI Nnr ÖI "tüerne ınan u us ıçu

Nüfus Grubu Kadro S. Nüfus Başma Düşen Personel

Enaz/Ençok 0-2.000 12 167 2.000-3.000 14 1431214 3.000-4.000 15 2001267 4.000-5.000 18 2221278 5.000-7.500 23 217/304 7.500-10.000 26 288/385 ı 0.000- ı 5.000 34 294/441 i

15.000-20.000 37 405/541 i 20.000-50.000 106 189/472 i

50.000-100.000 198 253/505 100.000 ve üstü * 351 285+ Büvükşehir BeJ. 315 Nüfusa göre değişmekte

: i

Kayııak: İçişleri Bakanııgı Mahalli İdareler Genel Müdürıüğıi.

*İtfaiye TeşkiJlerinin Kuruluş, Görev, Eğitim ve Denetim Esaslarına Dair Yönetmeliğe göre verilen itfaiye personeli kadrosıı hariç. Bu yönetmelige göre, ı 00.000 ve üstü nüfusa sahip belediyelere verilecek itfaiye kadroları şöyledir: 100.000-200.000 arası 78: 200.000-300.000 arası i LO: 300.000-400.000 arası 141: 400.000500.000 arası 174. Nüfusu 500.000'den fazla olan belediyelerde her ı 00.000 nüfus için İlave kadrolar verilmektedir. itfaiye kadrolarında temel ölçüt nüfus olmakla birlikte, yönetmelik, belediyenin nüfus yoğunluğu. imar durumu, bina özellikleri, bitki örtüsü vb. özelliklerinin dikkate almarak bu kadrolara ek kadro ihdasma imkan vermektedir.

Bu ölçekte, sayıları farklı olmakla birlikte nüfusu 5 bine kadar olan belediyelerin prototip bir kadro ve örgüt yapısından söz edilebilir. Merkezi yönetimin bakışıyla, belediye hizmetleri için gereksinme duyulan asgari kadro sayısını da gösteren bu kadrolar~ başkatip, muhasebeci, tabip, veteriner, fen memuru, zabıta memuru, daktilograf, memur, şoför, bekçi, hizmetli ve itfaiye eri kadrolarıdır. Bu iskelet 5 bin nüfusa kadar korunmakta ama nüfus dilimi arttıkça zabıta ve itfaiye kadrolarının sayısı artmaktadır. itfaiye ve zabıta hizmetleri, tümüyle belediyeye özgü hizmet alanı olmaları ve özgün çalışma koşulları nedeniyle özel bir öneme sahiptir. Kadro ölçütünde, merkezi yönetimin bu hizmet alanlarına daha cömert davrandığı belirtilebilir. itfaiye ve zabıta kadrolarının toplam kadrolar içindeki oranı en az % 17, en fazla % 50 düzeyinde olmak üzere önemli bir yer tutmaktadır.

Merkezi yönetimin kauro ölçütünde dikkati çeken bir başka nokta, belde nüfusu arttıkça, bir belediye görevlisine düşen nüfusun da artmasıdır. Örneğin, 2 bin nüfuslu bir beldede bir belediye görevlisine düşen nüfus 167 kişi ikep, bu sayı 5 bin nüfuslu beldede 278'e, 10 bin nüfuslu beldede 385'e, 20 bin nüfuslu beldede 54] 'e yükselmektedir. Nüfus temel ölçüt olmakla birlikte, merkezi yönetim kadro taleplerini değerlendirirken, belediye bütçesi, bütçe içindeki personel harcamalarının oranı, coğrafi özellikler vb. etmenleri de dikkate almaktadır.


Bütçe-personel harcamaları bağı zaten yasal bir zorunluluktur. Diğer etmenler ise yazılı kurallara bağlanmış değildir.

Kadro sürecinin en önemli aşaması, bir pazarlık süreci olarak da nitelendirilebilecek, merkezdeki komisyon değerlendirmesidir. Çünkü bu aşamada, devrede yalnızca, bu konuda önceden belirlenmiş kurallar ve kendi kurumsal ilkeleri ölçüsünde, belediyeden gelen istemi değerlendiren merkezi yönetim kuruluşları değil, ulusal parlamentonun temsilcileri de bulunabilmektedir. Bu sürecin sonucunu belirleyen ölçütler de yalnızca, istenilen kadronun türü, belediyenin nüfusu, gelişmişlik düzeyi, bütçesi, personel harcamaları vb. gibi teknik ölçütler değil, bunlarla birlikte, kadro isteminde bulunan belediye başkanının partisinin iktidarda olup olmadığı, başkanın yerel düzeydeki siyasal gücü, parti yönetimiyle olan ilişkilerinin niteliği gibi siyasal nitelikli ölçütlerdir.

Komisyonca son şekli verilen kadro teklifleri, Bakanlar Kurulunca onaylandıktan sonra belediyelere gönderilmektedir. Merkezi yönetim, kadroya ilişkin

her türlü istemin gerekçelendirilmesini isterken, kendisi, belediyelere karşı

böyle bir sorumluluk taşımamaktadır. Yalnızca yapılan işlemin çıktısını belediyelere göndermekte, uygun görülmeyen istemlerin niçin uygun görülmediğini açıklama gereği duymamaktadır.

Bir kadronun ihdası, iptali ya da değiştirilmesine ilişkin bir istemin, kaynağından çıkması ile sonucunun tekrar kaynağına ulaşması, altı ay ile bir yıl arasında değişen bir zamanı tüketmektedir. Uygulamada, bu süreye ilişkin hayli uçsal örneklere de rastlanabilmektedir.t'

Yukarıda sıralanan işlemler, yalnızca bir kadronun oluşturulması, kaldırılması ya da değişikliğine ilişkindir. Belediyelerin kendilerine verilen kadroları doldurabilmeleri, yine merkezi yönetimin iznine bağlıdır. Belediye meclisi ve Bakanlar Kurulunun devrede olmadığı İzin sürecinde, konu, belediye ile İçişleri Bakanlığı arasındaki (mülki makamlar aracılığı ile yapılan) yazışmalarIa çözülmektedir.

(, Örneğin. bir ilçe belediyesinin sözleşmeli olarak istihdam etmek istediği bir avukatın, belediyede sözleşmeli olarak istihdamının ve sözleşme ücretinin uygun bulunduğunu bildiren İçişleri Bakanlığı yazısı. sözleşme süresinin bitiminden tam bir gün önce yazılmış ve aynı gün belediyeye fakslanmıştır. Bu örnek. onay mekanizmasının gerçekte ne işe yaradığı sorusunu akla getirmektedir. Aslında. belediye ile personel arasında imzalanan bu sözleşme onay tarihinden itibaren geçerlik kazanmaktadır. Oysa. onay tarihine kadar bir yıl süreyle ilgili personel çalıştırılmış ve ücreti ödenmiştir. Eğer bu örnekte olduğu gibi onay beklemeksizin personel ça!ıştırılıyar ise. onayın ne anlamı kalmaktadır? Eğer onayın bir anlamı varsa, bu örnekte merkezi yönetim sözleşmenin bitimine bir gün kala sözleşmeyi onaylamadığını belirtmiş olsaydı. bir yıl boyunca istihdam edilen sözleşmeli avukatın yaptığı işlemlerin ve kendisine belediye bütçesinden ödenen ücretin hukuki dayanağı ne olacaktır?

26 Çağdaş ['ere/ ['önetim/er 8 (3) Temmuz 1999

Kadro Sürecinin Aktörleri

Buraya kadar çizilen bu çerçeve, kadro bağlamında her şeyin merkezde kotarıldığı ve sonuçlandırıldığı, yavaş işleyen, bürokratik kademeleri bol bir süreç izlenimi sunmaktadır. Ancak konu belediye-merkezi yönetim ilişkisinden çıkarılıp yerel-merkez ekseninde değerlendirildiğinde, süreçteki yerel dinamiklerin rolünün pek de silik olmadığı söylenebilir. Yerel dinamiklerin bir unsuru, sürecin başlatıcısı olarak belediye meclisi~ dolayısıyla o beldenin yerel siyasasll11 belirleyebilen insanlarıdır. Merkezi yönetim, belediye meclisi kararı ile gerekçelendirilmeyen kadro istemlerini işleme koymamaktadır~ dolayısıyla merkez, genel ilke olarak kendiliğinden harekete geçerek işlem yapmamaktadır. Ancak belediyeden talep edilmediği halde, yeni hizmet Hirleriyle ilgili kadroları (veri kontrol işletmeni gibi) merkezin kendiliğinden oluşturduğu da görülmektedir.

Kadro istemlerinin merkezde kararlaştırılması aşamasında da yerel güçler kararın istenildiği yönde çıkarılmasında etkili olabilmektedir. Bu etki, belediye başkanının ya da belediye bürokrasisinin, gerekli olan bilgi ve belgelerin eksiksiz hazırlanması, istemlerin sağlam gerekçelere dayandırılması gibi neyin, niçin istenildiğinin iyi aktarılması yoluyla sağlandığı gibi, yerel oy potansİyelinin sİyasetçiler üzerinde yarattığı baskının kullanılması yoluyla da kendini göstermektedir. O beldeden, ilden aldığı oylarla ulusal meclise giren ve bİr sonraki seçimin hesabını yapan siyasetçi için genelde önemli olan, o beldeden, ilden gelen istemlerin ne denli rasyonelolup olmadığı ya da ne denli kurallara uygun olup olmadığı değil, o istemin kendi aracılığı ile karşılanmış olmasının seçmen üzerinde yaratacağı etki olabilmektedir.

Çizelge 2'de görlildüğü gibi, belediyelerde kadro stirecini kim belirliyor sorusuna tek aktörle sınırlı bir yanıt vermek güç göriinmekted ir. Çünkü bir kadronun ihdası, sonucu itibariyle, yalnızca belediye yönetimi ile belediye personelini ilgitendiriyor gibi görünmekteyse de, bu süreçte her birinin rolünün farklılaştığı değişik aktörler söz konusudur. Yerel çevre kadroyla ilgilidir~ çünkü kadro yöre için yeni İstihdam demektir. Yerel ya da ulusal siyasetçi kadroyla ilgilidir; çünkü kadro talebinin karşılanması demek, yerel halktan gelen isteklerin bu şahısların katkısıyla tatmini ve bu tatminin seçmen üzerinde yaratacağı olumlu etki demektir. Merkezi yönetim kuruluşları kadroyla ilgilidir~ çiinkü devlet örgütlenmesi içindeki konumları gereği, alınan kararları, benimsenen politikaları uygulamaya dönüştürmek işlevini yerine getirmektedirler.

Dolayısıyla, kadro sürecinde, önceden belirlenmiş kurallar ve kurumlar ana referans olmakla birlikte, yukarıda sıralanan etkenlerin ışığında her bir aktör gücü oranında bu süreci etkileyebilmektedir.

Belediyelerde Kadro ve İstihdam rapısı 27

Çizelge 2: Belediyelerde Kadro Sürecinin AktörlerilEtkenleri

Talebi Talebi Talebe Talebi Karara Dönüştüren Yaratan Harekete Aracılık Eden AktörlerIEtkenler

Geçiren

• Yerel Belediye • Mülki amirler Aktörler: hizmetlerin meclisi zorlaması

• Büyükşehir • Merkezi yönetim kuruluşları (teknik belediyeleri ölçüt)

• Yerel - İçişleri Bakanlığıçevreden

gelen - Maliye Bakanlığı istihdam baskıları - Devlet Personel Bşk.

• Yerel ve ulusal siyasetçiler (siyasal ölçül)

• Bakanlar Kurulu (teknik ve siyasal ölçütün sentezi ve bu senteze hukuki geçerlik kazandırma)

Etkenler:

. • Yerel iktidar/ulusal iktidar ilişkile-rindeki uyum ya da uyumsuzluk

• Belediye başkanı ve parti yönetimi ! ilişkileri

• Siyasal ve ekonomik ortam (seçim dönemi, ülkenin ekonomik durumu vb.)

Belediyeler Kadro Sürecini Nasıl Değerlendiriyorlar?

Belediyeler genellikle kadro sürecinin bugünkü işleyişinden memnun görünmemektedir. Anket sonuçlarına göre, mevcut işleyişi uygun bulan belediyelerin oranı % 13 .16'da kal ırken, kadrolarııı yerel düzeyde oluşturulmaslIldan yana olanların oranı % 72'dir (çizelge 3).

Çizel2e 3: Belediye Kadrolarmm Ihdası Nasıl Olmahdır? Sistem Sayı Oran (%) Meclis Kararı ve Kaymakam/Vali Onayı 539 45.76 Belediye Meclisi Kararı :\10 26.32 Meclis Kararı ve Bakanlar Kurulu Onayı 155 13.16 Meclis Kararı ve içişleri Bakanlığı Ona)'ı 141 ı 1.97 Diğer 24 ') OA

Yanıt Yok 9 0.76 Toplam 1178 100.00

28 Çağdaş Yerel Yönetimler 8 (3) Temmuz /999

Kadro ihdasının yönteminde nüfus arttıkça merkezden kopma eğilimi artmaktadır. Yetkinin yalnızca belediye meclisinde olmasını uygtın bulan belediyelerin oranı büyükşehir belediyelerinde % 62.5 düzeyinde iken bu oran ilçe belediyelerinde % 31.8'e, kasaba belediyelerinde % 22.6'ya inmektedir. Bu eğilime koşut olarak, kasaba belediyelerinin % 15.9'u bugünkü, meclis kararı+Bakanlar Kurulu onayı sİsteminin devamından yana tavır alırken büyükşehir grubundaki belediyelerin hiçbiri bu sistemin devamından yana değildir.

Belediyelerin kadro ihdas sürecine ilişkin tercihlerinin başlıca gerekçeleri şunlardır:

Belediye meclisi karafı: Kadro taleplerinin yılda bir kez ile sınırlandırılması. hizmetleri aksatmakta, zaman kaybına yol açmaktadır. Bu konuda yetkinin, hizmete en yakın birim olan belediye meclislerinde olması gerekir. Bu sistemi önermekle birlikte, sistemin güvenirliğini belli güvencelere bağlama ihtiyacı duyan ve bunun için, personel giderlerinin belediye bütçesinin % 30'nu geçmesi durumunda belediye başkanının görevden alınmasını ve kadro ihdası ve ödemeler ile sorumlu kişilerin kişisel mal varlıkları ile sorumlu olmasını öncren belediyeler vardır.

Belediye meclisi+mülki amir: Yerel ihtiyaçları en iyi o yörenin belediye meclisi ve mülki amiri bilebilir. Bu yöntem aynı zamanda zamandan tasarruf sağlar.

Belediye meclisi+İçişleri Bakanlığı ya da Bakanlar Kurulu: Bu seçeneği tercih edenlerin gerekçeleri ilginçtir. Belediyeler, halka en yakın birim olmaları nedentyle yoğun iş talebi basktlarıyla karşı karşıyadırlar. Merkezi yönetimin vesayet yetkisini kuııanması, özeııikle kadro ihdası sürecindeki bu baskılara karşı koyabilmek için başkan ve meclislerin elinde bir güvence olmaktadır.

Ankette verilen bu seçeneklerin dışında getirilen farklı önerilerin bir kısmı şöyledir:

• Belediye başkanı olma nitelikleri yeniden belirlenmeli ve bunun sonucunda da seçilecek nitelikli belediye başkanlarına kadro ihdas yetkisi verilmelidir.

• Belediye kadroları standart hale getirilmeli, belediyeler boşalan kadrolara hiçbir kurumun iznini almaksızın atama yapabilmelidir.

• Kadrolar, belediye meclisi+işçi, memur sendikaları+kent konseyi kararı+iş değerlendirme uzmanlığının yapacağı iş tanımları ve iş değerlendirme ölçütleri doğrultusunda oluşturulmalıdır.

• Kadro ihdasları, ihtiyaçların önemi değerlendirilerek TBMM'ce yapılmalıdır.

• Kadro ihdasları, meclis kararı ve kurulacak ilgili bakanlıkça yapılmalıdır.

• Belediye kadroları belediyeden bağımsız olarak tamamıyla içişleri Bakanlığı'na verilmelidir.

• Kadro ihdasının belediye meclislerine bırakılmasından endişe duyan görüşler de vardır. Bu görOşlere göre, bazı belediyelerde, yerel meclis kavramı. yerelleşmenin ve yerel demokrasinin Gir uzantısı, bir gereği olarak yerel hizmetlerin organize edileceği birim olmaktan öte, devletin üniter yapısına zarar verebilecek bir kurum olarak görülebilmektedir. Bu nedenle de kararların, -dolayısıyla kadro ihdaslarının- salt belediye meclislerince alınmasının yeterli olmadığı görüşiindedirler.

Yukarıdaki gerekçelerde de dile getirildiği gibi, belediyelerin tüm yakınmaIarına karşın bugünkü kadro süreci, özellikle belediye başkanlarını yerel istihdam baskılarına karşı korumaktadır. Belediye başkanı yerel istihdam taleplerini, belediyenin yeni işgücüne ihtiyaç duymaması ya da başvuru sahiplerinin işin gerektirdiği nitelikleri taşımaması gerekçesiyle reddedeceğine, "merkez kadro ya


da atama izni vermiyor" gerekçeleriyle reddedebilmekte ve böylece seçmen karşısında "kötü olan" kendisi ya da belediye yönetimi değil "merkezi yönetim", bir başka deyişle "Ankara" olmaktadır.

Araştırma süresince görüşme yapılan belediyelerde, gerek belediye başkanları gerekse belediye yöneticileri, kadro sürecinde merkezi yönetimin belirleyici rolünden yakınmakla birlikte, merkezi yönetimin süreçten tümüyle de çekilmesini uygun bulmamakta ve merkezi yönetimin denetiminin gerekliliğini vurgulamaktadırlar. Önerilen, kadro ile ilgili yetkinin belediye meclislerine bırakılması, onay merciinin vali olması, merkezi yönetimin ise, mülkiye müfettişIeri, mahalli idareler kontrolörleri, Sayıştay denetçileri yoluyla işleyişi denetlemesidir.

Belediyelerde Kadro Yapısı

Memurlar

Devlet Personel Başkanlığı verilerine göre Türkiye genelinde 163.816 belediye memur kadrosu bulunmaktadır.7

Kadro/ann Hizmet Sınıjlanna Göre Dağıltmı: Türkiye genelindeki memur kadrolarının hizmet sınıfı temelindeki dağılımında ağırlığın idari hizmetlere ilişkin kadrolarda yoğunlaştığı görülmektedir (grafik 1). Bu kapsama giren GiH (0/0 67.3) ve YH (0/0 16.0) sınıflarının oranı toplarnın % 83.3'ünü oluşturmaktadır. Kentsel hizmetler içinde önemli yer tutan teknik hizmetlere ait kadrolar 0/0 12'lik bir oranla üçüncü sırada gelmektedir. Sıralamayı çok düşük oranlarla SYSH, AH, DH ve EÖH sınıfları izlemektedir.

Grafik 1: Belediye Kadrolarının Hizmet Sınıflarına Göre Dağılımı (Nisan 1998) Türkiye Geneli-Toplam Kadro: 163.816

EÖH %0,1 i DGiH~1

i ~~: Iı i DSYSH

.AHI DDH

YH IIEÖH %16.0

%67.3

7 İçişleri Bakanlığı verilerine göre de, Haziran ı 998 tarihi itibariyle toplam 2.840 belediyede ı 62.452 meımır. ı 06.362 sürekli işçi olmak üzere toplam 268.8 ı 4 kadro bulunmaktadır.

LI

30 Çağdaş Yerel Yönelİmler 8 (3) Temmuz /999

Ankete yanıt veren 1178 belediyenin elinde bulunan kadroların hizmet sınıflarına dağılımı da, sıralama düzeyinde Türkiye geneli ile paralellik göstermektedir.

657 sayılı yasanın "meslek ölçütü" esasına dayalıs olarak belirlediği sınıflandırma, genelde kamu hizmetlerine, özelde de belediye hizmetlerine denk düşmediği, gereksinmeleri tam olarak karşılamaktan uzak olduğu gerekçesiyle eleştirilmektedir. Bu eleştiriler daha çok GİH sınıfının bileşimine yönelmektedir. GİH'in ayırt edici özelliği, temelde, "yönetim, icra, büro ve benzeri hizmetleri gören devlet memurlarılını*} kapsamına almış olmasıdır. Bununla birlikte yine 657 sayılı yasa uyarınca, diğer hizmet sınıflarına giremeyenlerin de GİH kapsamına alınmış olması, yönetim ve büro işlerinde çalışıyor olmaya dayalı ayrımı anlamsızlaştırmıştır. Böylece, GİH bugün, nitelikleri birbirinden farklı, dolayısıyla ortak özellikleri bulunmayan meslekleri içinde barındıran ama barındırdığı kesimlerin bu durumdan pek de hoşnut olmadığı bir "havuz sınıf" haline dönüşmüştür. Sınıflandırmaya ilişkin bir başka eleştiri, sınıflara gireceklerin belirlenmesinde başvurulan, "meslekleriyle ilgili görevleri fiilen ifa etme" koşulunda açıklık olmaması ve sııııflandırmaya ilişkin hükümlerin, memurların sadece "kendi meslekleriyle ilgili görevlerde" istihdamını zorunlu kılacak bir yaptırtmdan yoksun olması ve böylece yerinde istihdam ilkesinin gerçekleşmesini engellemesidir. \tl

Belediyeler düzeyind~ GİH sınıfındaki bu şişkinliğin önemli bir nedeni, niteliği gereği GİH içinde değerlendirilmemesi gereken, zabıta ve itfaiye gibi belediyelere özgü hizmetlerde çalışan personelin GİH kapsamında bulunuyor olmasıdır. Hatta itfaiye personelinin bir kısmı GİH, bir kısmı da YH sınıfında bulunmaktadır. Çünkü, belediyelerin birçoğunda istihdam edilen personel içinde en fazla istihdam edilen kesimi, bu iki hizmet alanında çalışanlar oluşturmaktadıLll Merkezi yönetimin, kadro ihdas tekliflerini değerlendirme aşamasında bu alanlara ilişkin kadrolara daha esnek yaklaştığı da söylenebilir. . Zabıta ve itfaiye personelinin GiH içinde değerlendiri Imesinin, bu personel in

gereksinmelerini karşılamaktan uzak kaldığının bir göstergesi, bu personelin görev ve yetkilerinin, mali ve özlük haklarının, işe alınma ve çalışma koşullarının

S Cahit Tutum, Personel Yönetimi, TODAİE Yayın No: 179, Ankara 1979, s. 66. ., Nuri Tortop. Personel Yönetimi, TODAiE Yayın No: 245, Ankara 1992. s. 104. Lu Doğan Canınan. a.g.k.. s. 255. ii Örneğin Çankaya Belediyesi personeli içinde çoğunluğu. % 20'lil\: bir oranla zabıta personel i oluşturmaktadır. Aynı şekilde Mamak Belediyesi'nde çalışanların % 27'sini zabıta personeli oluşturmaktadır. Zabıta ve itfaiye hizmetlerinde çalışanların toplam çalışanlara oranı i\yaş ve Beypazarı belediyelerinde sırasıyla. % 27 ve % 43.2'dir. İzmit Büyükşehir Belediyesi'nde de istihdam edilen memur personelin çoğunluğumı. % 32'sini itfaiye ve zabıta personeli oluşturmaktadır.

Belediye/erde Kadro ve istihdam Yapısı 31

ayrıca yönetmeliklerle düzenlenmiş olmasıdır. ıı Demek ki, ana düzenleyici metin gerçek yaşamın koşulları karşısında yetersiz kalmakta, zorlanmakta ve yetersizlik yan düzenlemelerle aşılmaya çalışılmaktadır. Böylece, belediye personeline ve belediyenin örgütlenmesine ilişkin mevzuat da dağılmakta, çeşitlen

mektedir. Çünkü bu düzenlemeler aynı zamanda itfaiye ve zabıta birimlerinin örgütlenmesinin kurallarını da belirlemektedir.

Kadroların Derecelere Göre Dağdımı: Kadroyu tamamlayan bir unsur olarak derece, memurun öğrenim durumunun, hizmet süresinin göstergelerinden biridir. Aynı zamanda memurun alacağı ücreti belirleyen ve görev içinde ilerlemesinde temel alınan bir ölçüttür. Belediye kadrolarının derecelere göre dağılımında üç derece belirgin biçimde ön plana çıkmaktadır: % 16'lık bir oranla 7., % IS'lik bir oranla S. ve % ı ı 'lik bir oranla i O. derece (grafik 2). Belediye kadrolarınıIl yarıdan fazlasıııı, 5-9 arasındaki dereceler oluşturmaktadır. Ağırlıklı olarak yönetim kademelerinin .işgal ettiği iIk dört derece kadrolarınııı % i O'luk oranı ise diğer gruplandırmalara göre bir hayli düşük kalmaktadır.

Kadroların derecelere göre dağılımınııı 30 yıllık seyrinde, eğitimli işgücünün artması nedeniyle alt derecelerden üst derecelere doğru bir kayma söz konusu

, dur (çizelge 4). Dereceterin hizmet süresinin de bir göstergesi olduğu kabul edildiğinde, bu eğilimi, aynı zamanda, belediye personelinin daha az deneyimliden daha çok deneyimliye doğru bir yönelme içinde olduğunun işareti olarak da görmek mümkündür.

Çizelge 4: Belediye Memur Kadrolannın Derece Gruplarına Göre Dağılımı (Türkiye Geneli/1972-1998)

197213 1998 Derece Grubu Sayı Oran (%) Sayı Oran (%) ]-4 602 i 18.776 ı ı

5-9 8.335 17 89.999 55 10-15 41.738 82 55.041 34 Toplam 50.675 100.0 163.816 100.0

Kadro Unvanları: Belediye kadro unvanlarınııı sayısı, Devlet Personel Başkanlığı'na göre yaklaşık 2.500, İçişleri Bakanlığı'na göre yaklaşık 8.500'dür. İçişleri Bakanlığı'nın verilerine göre, yalnızca su hizmetlerine ait kadro unvanlarınm 463, itfaiye hizmetlerine ilişkin kadro unvanlarının 107, mezbaha hizmetlerine ilişkin kadro unvanlarının 82 olması, kadro unvanlarında olağanüstü bir farklılaştırılmaya gidildiğini göstermektedir.

12 Belediye Zabıta Personeli Yönetmeliği, RG: 15.07.1969 (657 sayılı yasadan önce yayımlanan bu yönetmeliğin söz konusu yasaya aykırı olmayan hükümleri halen yürürlüktedir: yönetmelikteki değişiklikler için bkz. RG: 12.05.1979/16635,20.11.1982/17874): Belediye Zabıta Kıya1et Yönetmeliği. RG: 12.031990/20459: İt

faiye Tcşkillerinin Kuruluş, Görev, Eğitim ve Denetim Esaslarına Dair Yönetmelik, RG: 23.08. ı 985118851 (değişiklikler için bkz. RG: 09.02.1986/19014, 28.06.1995/22327). IJ İçişleri Bakanlığı. Cumhuriyetin SO Yılında içişleri Bakanlığı, i. Kitap, Gürsoy Mathaaeılık, Ankara, Ly" s. 173.

Belediyelerde Kadro ve İstihdam Yapısı ]]

Kadro unvanı sayısının ulaştığı rakam, DPB ve İçişleri Bakanlığı'nın verilerİ arasındaki bu belirgin farklılık, alan araştırması yapılan belediyelerdeki incelemeler ve araştırma anketinin çıkardığı sonuçlar, kadro unvanları konusunda bir karmaşa yaşandığını ortaya çıkarmaktadır.

Karmaşayı doğuran birinci neden, kadro unvanları ile belediyelerin görevlerindeki değişimler arasında koşutluk kurulmaması ve bu koşutluğun bir gereği olarak unvanların giincelleştirilmemesidir. Örneğin, bir belediyede toprak analisti, topograf muhabir, tapu tetkik memuru gibi o belediyenin hiç kullanma ihtiyacı duymadığı kadrolar bulunmaktadır. Kalomoza memuru, ekonomi amiri, mücevher baş memuru, hoparlör memuru. soğuk hava memuru, oto tahsil memuru gibi kadro unvanlarını ise günümüzde herhangi bir belediye hizmetiyle bağdaştırmak güç görünmektedir.

Karmaşayı doğuran ikinci neden, görev tanımları aynı oJan kadroların unvanlarının farklı olmasıdır: şef muavini-şef yardımcısı, daktilo-daktilograf-daktilo memuru, hademe-odacı-müstahdem-hizmetli-temizlik hizmetlisi, doktor-tabip, muhasip-muhasebeci gibi.

Ancak kadro unvanlarında asıl karmaşa, dağılma, memur unvanlarında yaşanmaktadır. Aşağıdaki unvanların hepsi şemsiye bir kavram olarak memur unvanı içindedir:

i ambar demirbaş memuru kalomoza memuru satış memuru ambar memuru kapı memuru sayaç okuma memuru

i ayar memuru kesim memuru seyrü sefer memuru ayniyat memuru kütüphane memuru soğuk hava memuru

. baraj vana memuru memur su açma ve kapama memuru belediye trafik memuru mubaya memuru, su bakım memuru büro memuru muhasebe memuru su memuru çay su satış memuru mübayaa memuru su tahakkuk memuru daktilo memuru mübayiş memuru su yolları memuru damga memuru mücevher baş memuru tahakkuk Irider memuru demirbaş memurui nöbetçi memur tahakkuk memuru

, depo memuru numerataj memuru tahsil memuru emlak memuru oto tahsil memuru tahsilat memuru evlendirme memuru ölçü-ayar memuru takip memuru fen memuru paso memuru tapu tetkik memuru fiş memuru rüsum memuru teknik memur fuzuli işler takip mem. rüsum takip memuru trafik memuru hoparlör memuru sağlık memuru zabıta memuru İcra memuru santral memuru ziraat memuru içmesuyu memuru

Bu memur kadrolarının bir kısmı (zabıta memuru gibi) yapılan işin ve çalışma koşullarının ve buna bağlı olarak mali ve sosyal hakların diğer memurlardan farklı olması nedeniyle ayrı bir kadro unvanı ile tanımlanmasını zorunlu kıl-

34 Çağdaş Yerel Yönelimler 8 (3) Temmuz /999

maktadır. Ancak, ambar memuru, depo memuru, büro memuru, hoparlör memuru gibi ayrımları ussal bir gerekçeye dayandırmak güç görünmektedir.

Kadro unvanlarındaki bu karmaşanın yanısıra kadroların hizmet s1l11flarıyla ilişkileri de tam olarak oturtulamamıştır. Görev tanımları aynı olan kadroların hizmet sınıfları farklı olabilmektedir. Örneğin hem TH sınıfında hem GİH sınıfında fen memuru kadrosu bulunmaktadır. Ya da itfaiye hizmetini sürdüren personelin bir kısmı GİH, bir kısmı YH sınıfında olabilmektedir.

Kadroların Kullanım Oranları: Kadro, istihdam potansiyelini gösterir bir kavramdır. İhdas edilen kadroların doldurulması, atama izninin alınması, sınav yapılması gibi işlemlerinden oluşan yeni bir süreci gerektirmektedir. Belediyelerin kendilerine ihdas edilen kadroları ne oranda kullanabildikleri, ancak bu kadroların doluluk oranına bakılarak anlaşılabilir.

1178 belediyenin toplam memur kadroları ile bunların dolu/boş durumları,

belediyelerin türlerine göre çizelge 5'te verilmektedir.

Çizelge 5: Belediye Kadro Yapısı: Memur Dolu/Boş Durumu (1178 Belediye- Hazİran 1998)

iTür Birim Dolu % Boş % Toplam BŞB 8 4624 64.84 2507 35.16 7131 BSB-İlçe 26 6836 69.76 2964 30.24 9800 BŞB-Alt LO 900 61.60 561 38.40 1461 iı 27 5497 68.58 2518 31.42 8015 İ~e 333 11874 67.96 5599 32.04 17473 Kasaba 774 8335 63.45 4802 36.55 ı 3137 Toplam 1178 38066 66.76 18951 33.24 57017 i

Belediye Türlerine Göre: Kadroların dolu ve boş oranları belediyelerin statülerine göre önemli bir farklılık sergilememektedir; her türde dolu memur kadrosu % 60'ın, boş memur kadrosu da % 30'un üzerindedir. Doluluk oranında, sırasıyla büyükşehir ilçe, il ve ilçe belediyeleri az bir farkla da olsa, diğer belediye türlerİne göre daha ön plana çıkmaktadır. Büyükşehir alt kademe belediyelerindeki doluluk oranının göreli düşüklüğü, bu belediyelerin yakın tarihlerde kunı/muş olmaları ve henüz kadrolarını oluşturmamış olmaları ile açıklanabilir.

Bölgelere Göre: Bölgesel dağılımda memur kadrolarıııı en fazla kullanan bölge Marmara Bölgesidir. Sanayileşmenin de yüksek olduğu bu bölge % 70'Iik bir doluluk oranıyla diğer bölgelerden farklılaşmaktadır. Doluluk oranı İç Anadolu Bölgesinde en düşük düzeyde gerçekleşmektedir (% 63.98). Diğer bölgelerde bu oran % 64 ile 66 arasında değişmektedir.

Nüfus Dilimlerine Göre: Memur kadrolarının belediye nüfuslarına göre dağılımında nüfusu 2 bİnden az belediyelerin bu kadroları en düşük düzeyde kuııandıkları görülmektedir. Nüfus arttıkça kadroların kuııanım oranları artmaktadır. 2

Belediye/erde Kadro ve Istihdam Yapısı 35

bin 10 bin nüfus diliminde doluluk oranı % 62-63 arasında seyrederken, 10 binden fazla nüfuslu belediyelerde bu oran % 67'den % 70'lere kadar uzanmaktadır. Bu eğilim, nüfus arttıkça kentsel hizmetlerin hacim ve çeşit olarak artmasına koşut olarak istihdam gereksİnmesinİn de artmasına bağlanabilir.

Belediye Yönetimi ve Çalışanlar Açısından Kadro Sorunu

Memur kadrolarının merkezi yönetirnce ihdas ediliyor olması ve kadroların merkezi yönetimin tekelinde olması, belediyelerin geleneksel yakınmalarıdır. Şu anda geçerli olan bu sürecin belediyelerin istedikleri kadroları elde etmelerini ne oranda etkilediklerini saptamak üzere, belediyelere son dört yıl içinde belediyece istendiği halde ihdas edilmeyen kadro taleplerinin olup olmadığı sorulmuştur. Bu soruya verilen evet ya da hayır yanıtlarının oranı. belli bir eği lim i güçlendirecek nitelikten yoksundur; çünkü her iki seçeneğin oranı % 47.4 düzeyindedir. Evet ve hayırların birebir eşitliğine rağmen, istediği halde kadro ihdası yapılmayan belediyelerin oranının % 50 düzeyine yaklaşması, sistemde bir aksaklığın olduğuna işaret etmektedir. Ancak bu aksaklıkta, yerinde olmayan talepleriyle belediyelerin de rolünün olduğunu belirtmek gerekir. İhdas edildiği halde ihtiyacı olmadığı için kimi kadrolarına atama yapmayan belediyelerin oranı ise % 44'tür.

Kadro kamusal hizmetlerİ yerine getiren işgörenler açısından da hem uygun kadrolarda istihdam edilme hem de meslek içinde ilerleme açısından önemlidir. Memur çalışan ların kadrodan kaynaklanan sorun larını belirlemek üzere belediyelere, kadrosuzluk nedeniyle derece ilerlemesi yapılamayan memurlarının olup olmadığı sorulmuştur. Belediyelerin çoğunluğunda, % 60.44'ünde kadrosuzluk nedeniyle intibak sorunu yaşanmamaktadır.

Belediye türlerine göre bakıldığında bu sorunun daha çok büyükşehir statüsündeki belediye grupları ile il merkezi belediyelerinde yaşandığı görülmektedir. Bir başka deyişle, kadrosuzluğa dayalı intibak sorunu daha çok büyük belediyelerin sorunu olarak görülmektedir. İntibak sorunu olan belediyeler il belediyeleri ile büyükşehir grubuna giren belediyelerde % 60'ın üzerindedir. Bu konuda en az sıkıntılı belediyeler ilçe merkezi 42) ve kasaba belediyeleridir (~ 31). Büyük kent belediyelerinin yükseköğrenim görmüş personeli istihdam olanakları küçük belediyelere oranla daha fazladır. Dolayısıyla bu personelin üst derecelere tırmanma hızı daha yüksektir. Küçük belediyelerde ise ortaöğretim görmüş personel İstihdamı büyük belediyelere oranla daha yaygındır.

İşçiler

Kıulrolllrtn Kullıınımı: 1 ı 78 belediyede bulunan toplam 43.865 sürekl i işçi

kadrosunun yaklaşık % 67'si dolu, % 33'ü boştur. İşçi ve memur kadrolarının dolu ve boş oranlarınm tam olarak çakışması, merkezi yönetimin, belediye kacl


rolarının kullanımında belli bir siyasayı izlediği izlenimini vermektedir (çizelge 6).

Belediye Türlerine Göre: Sürekli işçi kadrolarının belediye türlerine göre kullanım oranları da memur kadroları ile paralellik içindedir. Hem memur hem de işçi kadrolarının doluluk oranı, büyükşehir ilçe, il ve ilçe belediyelerinde diğer belediyelere oranla daha fazladır. Büyükşehir alt kademe belediyeleri ise, yalnızca memur kadrolarını değil sürekli işçi kadrolarını da en düşük düzeyde (% 44.31) kullanan belediyelerdir.

Çizelge 6: Belediye Kadro Yapısı: Sürekli İşçi Dolu/Boş Durumu (1178 b e e i d'ıye- H'azıran 1998)

Tür Birim Dolu % Boş % Toplam! BŞB 8 3.747 64.82 2.034 35.18 5.781 BŞB-İlçe 26 6.875 69.52 3.014 30.48 9.889 BŞB-Alt LO 1.056 44.31 1.327 55.69 2.383 İl 27 7.462 73.69 2.664 26.3 ı 10.126 İlçe 333 6.878 66.25 3.504 33.75 10.382 Kasaba 774 3.280 61.84 2.024 38.16 5.304 Toplam 1178 29.298 66.79 1.4567 33.21 43.865

Bölgelere Göre: Bölgeler düzeyinde işçi kadrolarının kullanımı, memur kadrolarından farklı bir görünüm sunmaktadır. Sanayileşme ile özdeş Marmara Bölgesİ, memur kadrosunu en fazla kullanan bölge iken işçiler söz konusu olduğunda geri kalmışlıkla özdeş Güneydoğu Anadolu Bölgesi, % 83'lük bir oranla en fazla işçi istihdam eden bölge olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu bölgeyi 0/0 70'lik oranla İç Anadolu Bölgesi izlemektedir. Akdeniz ve Doğu Anadolu Bölgeleri ise işçi kadrolarını en alt düzeyde kullanmaktadırlar. Sürekli işçi istihdamı bu iki bölgede en alt düzeyde iken, geçici işçi istihdamı da en yüksek düzeydedir. Tüm statüler düzeyinde istihdamın Akdeniz Bölgesinde % 48.2'si, Doğu Anadolu Bölgesinde % 42.6'sl geçici işçilerden oluşmaktadır. Her iki bölgenin iklim koşulları dikkate alındığında (birinde yazın diğerinde ise kışın uzun sürmesi), mevsimsel hizmetleri, geçici işçi istihdamını artıran bir faktör olarak değerlendirmek mümkündür.

Nüfus Dilimine Göre: İşçi kadrolarının nüfus dilimlerine göre dağılımının temel özelliği. doluluk oranının nüfus artışıyla paralel gitmesidir; bir başka deyişle nüfus arttıkça doldurulan kadro da artmaktadır. Nüfusu iki binden az belediyelerde işçi kadrolarının doluluk oranı % 56.57 iken, bu oran üst gruplarda 0/0 60 İle % 68 arasında değişen oranlara, 250 binden fazla nüfuslu belediyelerde % 74.96 düzeyine ulaşmaktadır. Nüfus arttıkça, yol yapımı, bakımı, asfaltlama, çevre düzenleme, toplu taşıma hizmetleri türündeki, işçiler eliyle görülen hizmetlerin arttığı ve çeşitlendiğİ düşünüldüğünde, nüfus artışı i le işçi kadrolarının doluluk oranı arasındaki bağlantı anlam kazanmaktadır.

Belediyelerde Kadro ve İstihdam YaplS[ 37

Belediyelerde İstihdam Yapısı

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, kamu kuruluşlarında İstihdamı memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçi olmak üzere dört statü ile sınırlandırmakta ve bu statüleri de tanımlamaktadır (m. 4). Buna göre memur, "mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilen ... " personeldir. 657 sayılı yasada "genel idare esaslarına göre yürütülen aslİ ve sürekli kamu hizmetleri", memur tanımında temel ölçüt iken, Türk Ceza Kanunu (TCK) ölçeği daha geniş tutmakta ve kamu görevini esas almaktadır. TCK'ya göre, "devamlı veya muvakkat, ücretsiz veya ücretli, ihtiyari ya da mecburi olarak teşrii, idari veya adli bir amme vazifesi gören kimseler memur sayılırlar" (m. 279).

657 sayılı yasaya göre sözleşmeli personel, "kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve İhtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, kurumun teklifi üzerine Devlet Personel Dairesi ve Maliye Bakanlığının görüşleri alınarak Bakanlar Kurulunca geçici olarak sözleşmeli çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir." Yasa TH sınıfına giren iş

lerde çalıştırılacak sözleşmeli personeli, işİn geçiciliği koşulundan ayrık tutmuştur. Geçici personel, "bir yıldan daha az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel Dairesinin ve Maliye Bakanlığının görüşlerine dayanılarak Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan" kimselerdir. 657 sayılı yasa, kapsamına girmeyen işçiyi, memur, sözleşmeli personel ve geçici personel dışında kalan kişiler olarak tanımlamaktadır. 1475 İş Kanunu'nda işçi, "bir hizmet akdine dayanarak herhangi bir işte ücret karşılığı çalışan kişi" olarak tanımlanmaktadır (m. 1 ). Pratikte kullanılan daimi işçi-geçici işçi ayrımına karşın

yasada bu tür bir ayırım yapılmamakta, yalnızca işler sürekli ve süreksiz olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. İşin sürekliliğini ya da süreksizliğini belirleyen ölçüt ise işgününün 30 günden fazla ya da az olmasıdır. Nitelikleri bakımından en çok 30 işgünü süren işler süreksiz, bundan fazla süren işler sürekli iştir (m. 8).

657 sayılı yasa kapsamında istihdam edilen memur, sözleşmeli personel ve geçici personelin, yukarıdaki tanımlar çerçevesinde ayırt edici özellikleri, memurun asli ve sürekli kamu hizmetlerini, kamu hukuku kuralları çerçevesinde yerine getiren personelolması; sözleşmeli personelin, özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde zorunlu ve istisnai durumlarda sözleşme i le çal ıştırı lan personelolması; geçici personelin ise bir yıldan daha az süreli veya mevsimlik hizmetlerde. özel bir meslek bilgisi ya da uzmanlığa gerek olmaksızın sözleşme ile çalıştırılan personelolmasıdır. Memur istihdamında,


hizmetin niteliğine uygun olarak süreklilik söz konusu iken sözleşme li ve geçici personelin istihdamında geçici/ik söz konusudur.

Statülere Göre İstihdam Yapısı

Belediyeler memur, işçi (sürekli-geçici) ve sözleşmeli personelolmak üzere üç tür personel çalıştırmaktadır. Merkezi yönetim, atama izni verme, onaylarna, vize verme vb. araçlarla istihdamı denetlemektedir. Bu denetime rağmen belediyelerin de facto olarak istihdam konusunda kendilerine geniş bir hareket alanı yarattıkları söylenebilir.

Araştırma anketine yanıt veren 1178 belediyedeki istihdam yapısının en çarpıcı boyutu, nitelik itibariyle 30 işgününden az süren işlerde çalıştırılması gereken geçici işçiler ile asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getiren memurların istihdam oranlarının aynı olmasıdır. Toplam 105. i 60 personel içinde memur ve geçici işçilerin her birinin oranı yaklaşık % 36'dır; sürekli işçilerin istihdam oranı ise yaklaşık % 27'dir. Yasal düzeyde sürekli-geçici işçi ayrımı olmadığına göre belediyelerdeki istihdamın omurgasını % 63'lük bir oranla işçiler oluşturmaktadır. Kamu hukuku çerçevesinde, güvenceli bir sistem içinde asli ve sürekli kamu hizmetlerİni yerine getiren memurlar bu istihdam yapısı içinde ikincil planda kalmaktadırlar. 1980 sonrasında özellikle KİT'lerde yaygınlaştırılmaya çalışan sözleşmeli personel statüsünün ise % OA'lük oranıyla belediyelerde yaygın bir istihdam biçimi olarak kullanılmadığı ya da kullanılamadığı anlaşılmaktadır. Çünkü sözleşme li personel çalıştırılması konusunda belediyelerin hareket alanı merkezi yönetirnce sınırlandırılmış durumdadır.

Belediye Türlerine Göre: Belediye türlerine göre memur istihdamının dağılımı önemli bir farklılık göstermemektedir. Bu saptamanın istisnası büyükşehir

alt kademe belediyeleridir. Bu belediyelerde toplam istihdam içinde memurların payı % 2 L sürekli işçilerin payı % 25 iken, geçici işçilerin oraııı bu iki grubun toplamından fazladır (0/0 53.8). Sözleşmeli personel istihdamll1da % 0.6'lık bir oranla kasaba belediyeleri dikkati çekmektedir. Gerek kasaba belediyelerinde gerekse ilçe belediyelerinde bu oranı artıran etken, tam gün çalıştırılmasına ihtiyacı duyulmayan avukat, doktor gibi uzman meslek sahiplerinin sözleşme ile İstihdam edilmesidir.

Çizelge 7: Belediye Türlerine Göre İstihdam (1178 belediye-Haziran 1998)

Tür Memur % Sözleş. % S. İşçi % G. İsci % Toolam i

BŞB 4.551 i 36.9 59 0.5 5.000 40.5 2.740 22.2 12.350 BŞB-İlçc 6.559 37.6 53 0.3 7.041 40.3 3.801 21.8 ı 7.454 BŞB-Alt 896 21.2 i 0.0 1.056 25.0 2.277 53.8 4.230 iı 5.205 30.1 21 0.1 7.480 43.3 4.588 26.5 17.294 ilçe ı ı .790 37.3 114 0.4 6.367 20.2 13.311 42.1 31.582 Kasaha 8.406 37.8 143 0.6 i 3.080 13.8 10.621 47.7 22.250 Toplam 37.407 35.6 391 0.4 i 30.024 28.6 37.338 35.5 105.160


İstihdamda geçici işçilerin tercih edilmesinde ana etken, memur ve sürekli işçiler için kadro alımının güçlüğünden çok, geçici işçilerin İstihdamında sınav

koşulunun olmamasıdır. Memur ve sürekli işçi sınavlarından, duyuru zorunlu olduğu içİn geniş bir kesim haberdar olmakta ve hem başvurular hem de belediye başkanı üzerindeki baskılar artmaktadır. Oysa geçici işçilerin alımında bu türden işlemler gerekmediği için, belediye başkanı kendisini daha özgür hissetmektedir. Dolayısıyla personel sınavı, birçok belediye başkanının korktuğu ve kaçındığı bir mekanizma haline gelmiştir. Üstelik genellikle asgari ücretle çaltşan geçici işçilerin belediyeye maliyeti diğer çalışanlara oranla daha düşük olmakta ve işini her an kaybetme riski içinde bulunan bu kişiler, belediye yönetimi için daha kolay yönetilebilir bir çalışanlar grubunu oluşturmaktadırlar.

Bölgelere Göre: istihdamın bölgelere göre dağılımında Ege Bölgesi farklılaşmaktadır. Geçici işçi istihdamının en düşük düzeyde olduğu bu bölgede, istihdamın % 43,9'unu memurlar, % 27A'iilıü sürekli işçiler oluşturmaktadır. Bununla birlikte bu bölgede bile geçici işçi istihdamı sürekli işçilerden daha fazladır (% 28,6). Tüm statüler düzeyinde en çarpık istihdam yapısı Doğu Anadolu Bölgesi'ndedir. Bu bölgede geçici işçilik % 42,6'lık oranıyla istihdama damgasını vurmaktadır. istihdam bileşiminde memurların payı % 32, sürekli işçilerin payı % 24,8'dir.

Memurların en alt düzeyde istihdam edildiği bölge Güneydoğu Anadolu'dur. Akdeniz Bölgesi, sürekli işçileri en alt düzeyde (l9,7) istihdam ederken geçici işçi istihdamında tüm bölgelerden % 48,2'lik bir oranla farklılaşmaktadır. Bu bölgede belediye çalışanlarının yaklaşık % 50'si geçici işçilerden oluşmaktadır. iç Anadolu ve Karadeniz bölgelerinde ise her üç istihdam türü % 30'un üzerindedir.

Nüfus Dilimlerine Göre: İstihdamın nüfus dilimlerine göre dağılımında 25 bin olan dilim bir değişme noktası, bir ara kesittir. 25 bine kadar olan dilimlerde istihdamın oransal sıralaması,I) geçici işçi, 2) memur, 3) sürekli işçi şeklinde gerçekleşmekte, bu dilimden sonra memur ve geçici işçilerin oranı göreli olarak düşerken sürekli işçilerin oranı artmaktadır. Aynı eğilimi sözleşmeli personel oranlarında da görmek mümkündür. ilk dilimde sözleşmeli personelin oranı dilim içinde % 3 ile % 7 arasında değişmekte~ ikinci dilimde ise en fazla % 4'te kalmaktadır.

Statülere göre dağılırnda en dengeli İstihdam 250 binden fazla nüfuslu belediyelerde görünmektedir. Geçici işçi istihdamının en alt düzeyde olduğu (% 16) bu dilimde, sürekli işçi istihdamı en yüksek orandadır (0/0 46,6). Bu diliınde memur istihdamı da Türkiye ortalamasının üstündedir (% 37). Nüfusu 2 binden az belediyeler Türkiye ortalamasından tüm statüler düzeyinde bir hayli farklılaşmaktadır. Sürekli işçi istihdamının % 5J'te kaldığı bu dilimde memur istih


damı % 55,3, geçici işçi istihdamı ise % 39.2 düzeyindedir. 2 bin-5 bin dilimi de benzer bir yapı sergilemektedir.

Memur İstihdamının Hizmet Sıniflarlna Göre Dağılımı: Belediyelerde istihdam edilen memurların hizmet sınıfına göre dağılımı, memur kadrolarının hizmet sınıfına göre dağılımına koşutluk sergilemektedir. GİH ve YH sınıfları, istihdamda da ilk sıralarda gelmektedir. Toplam memur istihdamında GİH 0/0 70'Iik bir oranla ilk sırada gelmekte, bunu % ı 4.5'lik bir oranla YH sınıfı izlemektedir. TH sınıfındaki memurların oranı % 12. ı, SYSH sınıfındaki memurların oranı da % 2.6'dır. Toplam istihdam içinde AH ve OH sınıfında çalışan memurların oranı % ı 'in altında kalmaktadır.

İşçi İstihdamı

Belediyelerde işçi istihdamının genel özelliği, sürekli işçilerin geçici işçilerin gerisinde kalmasıdır. Toplam işçi istihdamında sürekli işçilerin oranı % 44.5, geçici işçilerin oranı % 55.5'tir. Bununla birlikte bu oranlar, belediyelerin bölgesine, türüne ve nüfusuna göre değişmektedir.

Belediye Türlerine Göre: Kasaba ve ilçe belediyeleri ile büyükşehir alt kademe belediyeleri, işçi istihdamına geçici işçilerin damgasını vurduğu belediyelerdir. Geçici işçilerin oranı kasaba belediyelerinde % 77.2 düzeyindedir. Bu oran, büyükşehir alt kademe belediyelerinde % 68.4, ilçe belediyelerinde 0/0 67.7'dir (çizelge 8). Sendikal örgütlenmenin yaygın olduğu yerleşmeler olan büyükşehir, büyükşehir ilçe ve il belediyelerinde ise sürekli işçilerin toplam işçi istihdamındaki payları % 60'ın üzerindedir.

Çizelge 8: Belediye Türlerine Göre İşçi istihdamı (1178 b ı d' azıran 1998)e e ıye- H'

Tür S. İşçi % G. İşçi % Toplam BŞB 5.000 64.5 2.740 35.5 7740 BŞB-İlçe 7.041 64.5 3.801 35.5 10842 BŞB-Alt 1.056 31.6 2.277 68.4 3333 iı 7.480 61.9 4.588 38.1 12068

i ilçe 6.367 32.3 13.3 1 ı 67.7 19678 Kasaba 3.080 22.8 10.621 77.2 13701

. Toplam 30.024 44.5 37.338 55.5 67362

Bölgelere Göre: Belediyelerde işçi istihdamının bölgesel dağılımında iki bölge, Karadeniz ve Akdeniz diğer bölgelerden belirgin biçimde farklılaşmaktadır. Karadeniz Bölgesi en yüksek düzeyde (% 53.9) sürekli işçi istihdam eden, Akdeniz Bölgesi de en yüksek düzeyde (0/0 70.9) geçici işçi istihdam eden bölgelerdir. Karadeniz hariç tüm bölgelerde toplam işçilerin % 50 l den fazlasını geçici işçiler oluştururken, bu bölgedeki geçici işçi İstihdamı % 46. ı düzeyindedir. Geçici işçi istihdamında Akdeniz Bölgesini Doğu Anadolu (0/0 63.3) ve Güneydoğu Anadolu (% 57.5) bölgeleri izlemektedir. İç Anadolu (% 49.3) ve Ege


Bölgesİ (% 48.9) ise, Karadeniz Bölgesinden sonra en yüksek düzeyde sürekli işçi İstihdam eden belediyelerdir.

Nüfus Dilimlerine Göre: İşçi istihdamının belediyelerin nüfus dilimlerine göre dağılımı, istihdamın bileşimi ile nüfus arasındaki doğrudan ilişkiyi ortaya koymaktadır. İstilıdamın bileşiminde, nüfus arttıkça sürekli işçilerin, azaldıkça da geçici işçilerin oranı artmaktadır. Geçici işçi istihdamının doruk noktada olduğu belediyeler, nüfusu 2 binİn altında olan belediyelerdir (% 88.1). Bu oran nüfus arttıkça azalmakla birlikte, oransal fazlalığını 5 bin-lO bin nüfus dilimine kadar korumaktadır. Geçici işçilerin oranı ancak 100 bin-200 bin nüfus diliminde % 50'nin altına inmekte ve 250 binden fazla nüfuslu belediyelerde en düşük düzeyine (% 25.7) ulaşmaktadır. Sürekli işçi istihdamında ise doğalolarak tam tersi bir oluşum söz konusudur. Sürekli işçi istihdamı en yüksek düzeyini 250 binden fazla nüfuslu belediyelerde bulmakta (% 74.3) ve hemen 50 bin-l 00 bin nüfus grubunda % 50'nin altına inerek, 2 binden az nüfuslu belediyelerde en alt düzeyine ulaşmaktadır (% 11.9).

Sözleşmeli Personel İstihdamı

Sürekliliği olmayan işlerde, uzmanlık bilgisine sahip personelin geçici olarak bir sözleşme ile çalıştırılması esasına dayanan sözleşmelilik, belediyelerde yaygın bir istihdam biçimi değildir. Eylül 1998 tarihi itibariyle, Türkiye genelinde belediyelerde çalışan sözleşmeli personel sayısı 939'dur. Bu personelin unvanlarına ve istihdam dayanaklarına göre dağılımı çizelge 9'da verilmektedir.

Çizelge 9: Belediyelerde Sözleşmeli Personel Sayısı (T"urkiıye Gener1-E,yıu1"11998)

İstihdam Dayana' i i Unvan 657/4-8 506 sayılı yasa 3030 sayılı yasa Toplam Avukat 351 60 - 411 Mühendis 24 4 - 28 Doktor 4 - 4 Başkan Yrd. - 1 1 Genel Sekreter - - 3 3 Sanatçı - - 492 492 Toplam 379 64 496 939

Kaynak: İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü.

Belediyelerin memur statüsünden sonra en çok istihdam etmek istedikleri statü sözleşme ii personelolmasına karşın, bu uygulamanın yaygınlaşmamasının başlıca nedeni, merkezi yönetimin bu konuda izlediği politikadır. Merkezi yönetim, sözleşmeIiliği, 657 sayılı yasada tanımlandığı biçimde kuııandırma eğilimi içindedir. Sözleşmeli personelin istihdamında temel ölçüt, hizmetin niteliği (asli ve sürekli olup olmadığı) ve belediyelerin bu hizmetin gerektirdiği uzman personeli kadrolu olarak istihdam edebilme kapasitesidir.


1994 yılında Türkiye genelinde kamu personelinin % II 'i sözleşmeli personel iken!4 belediyeler düzeyinde (1178 belediye) sözleşmeli personelin istihdam oranı % OAltür. Araştırma anketine katılan belediyelerde çalışan sözleşmeli personel sayısı 410'dur. Sözleşmeli personelin hizmet sınıflarına göre dağılımına bakıldığında, bu personelin yarısından fazlasının AH sınıfında olduğu görülmektedir (0/0 52,68). AH, GİH, SYSH ve TH sınıflarına girmeyen ama sınıfı da belirtilmeyen söz]eşmeli personelin oranı da ikinci sıradadır (0/0 17,32). Sıralamayı GİH, TH ve SYS hizmetleri izlemektedir (çizelge 10).

Çizelge 10: Belediyelerde Sözleşmeli Personel Sayısı (1178 belediyelHaziran 1998)

Sayı Oran (%) •

Genel İdare Hizmetleri (GİH) 58 14.15 Avukatlık Hizmetleri (AH) 216 52.68 Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hiz. (SYSH) 27 6.59 Teknik Hizmetleri (TH) 8 9.27 Diğer 71 17.32 Toplam 410 100.00

Sözleşme li personeli en çok istihdam eden belediye türleri ilçe ve kasaba belediyeleridir. Bu belediyelerde avukatlık hizmetlerinin çoğunlukla söz]eşmelilik yoluyla görülmesi, sayıyı artırmaktadır. Belediye türlerine göre, büyükşehir ilçe, alt kademe ve il belediyeleri GİH sınıfında sözleşmeli personel istihdam etmemektedir. Büyükşehirlerde sözleşmeli personelin % 52,5'i GİH sınıfındadır. 3030 sayılı yasa kapsamındaki belediyelerin hiçbirinde sözleşme i i çalışan sağlık personeli bulunmamaktadır. İlçe belediyeleri diğer belediyelere oranla sağlık ve teknik hizmetler sınıfında daha çok sözleşmeli personel İstihdam etmektedir.

İstihdama İlişkin Kimi Sonuçlar 1. Memur ya da işçilerin kadro yapıları veya bu kadroların kullanım oranları,

belediyelerde istihdamı anlamak için tek başına veri olmaktan uzaktır. Çünkü memur ve işçi sayısı, bir buzdağının su üstünde kalan bölümünü oluşturmaktadır ve o buzdağının gerçek hacmini öğrenmek ancak altta kalan bölümü de görmekle olanaklıdır. Suyun altına inmek ise çok zordur. En fazla disiplin altına alınmış görünen memur ve işçi kadrolarının gerçeği tam olarak yansıtan fotoğrafını çekmek bile zor görünmektedir. Her şeyden önce merkezi yönetimin kayıtlarındaki kadro sayısı ile belediyelerin kayıtlarındaki kadro sayısı tam olarak örtüşmemektedir. Memur ve işçilere oranla oldukça esnek bir istihdam yapısı sergileyen geçici işçi sayılarını da tam olarak saptamak bu koşullarda oldukça zordur. Bu personelin giriş ve çıkışının sürekli hareket halinde olması izlemeyi ayrıca güçleştirmektedir.

14 Genel, katma, özel, ton bütçeli kurumlar, Kİrler ve yerel yönetimler düzeyinde. DİE, Çalışma İstatistiği, Ankara 1996, s. 321.

Belediyelerde Kadro ve istihdam Yapısı 43

2. Tüm bu güçlüklere rağmen 1178 belediyedeki ve alan araştırması yapılan belediyelerdeki İstihdam yapısına dayalı olarak Türkiye geneli hakkında kimi değerlendirmeler yapılabilir. Değerlendirmenin birinci sonucu, yerel hizmetlerin gördürülmesinde, hizmetin asli ve sürekli olması niteliğinin, çalışanın statüsünü belirleyen bir ölçüt olmaktan çıkmasıdır. Belediyelerdeki istihdamda memur ve geçici işçi oranlarının aynı olması ve alan araştırması yapıJan belediyelerde geçici işçilerin sürekliliği olan kamu hizmetlerinde ve uzun bir döneme yayılan sürelerle çalıştırılıyor olması bunun bir göstergesidir.

3. Kadro ve istihdam sürecindeki merkezi yönetimin geciktirici ve engelleyici rolü, belediyelerde geçici işçi istihdamına yönelme eğilimini açıklayan bir etken olarak kabul edilebilir. Belediyeler bu gecikmenin neden olduğu boşluğu, geçici işçi İstihdamı ile doldurma yoluna gitmektedirler. Ama araştırma sürecindeki görüşmeler, belki başlangıçta bir zorunluluk olarak başlayan bu eğilimin giderek bir tercihe dönüştüğünü ortaya koymuştur. Memur ve işçi alımının kamuya açık bir sınavla yapılması zorunludur. Personel sınavı açmak ve sonuçlandırmak, başvuruların ve çeşitli kanallardan belediye başkanına ulaşan baskıların yoğunluğu nedeniyle zor ve sonuçta mutlaka belli seçmen kesiminin küstürüldüğü bir yöntemdir. Yaklaşık yirmi yıllık belediyecilik deneyimi olan ve "beIediyede çalıştığım sürece hakkıyla işe giren kimse görmedim" diyen bir personel müdürüne göre, belediyelerdeki memur sınavları işe girmeyeceklerin belirlenmesi için yapılır, çünkü girecekler zaten önceden bellidir. Oysa geçici işçi istihdamında sınav koşulu yoktur. Ayrıca işçi sendikalarının örgütlü olmadığı küçük yerleşmelerde geçici işçiliğin belediyeye maliyeti de düşük olmaktadır. Aslında yasalar karşısında sürekli işçi-geçici işçi gibi bir ayırım, dolayısıyla bunların hakları arasında da bir farklılık olmamasına karşın, geçici işçilerin geneııikle bu haklarından haberdar olmaması ve sendikal örgütlenmeden yoksun olmaları da belediyeıerin bu istihdam türünü tercih etmelerinin bir başka nedenidir. Çünkü, özellikle küçük belediyelerde belediye başkanları, sendikaları, kendisini uğraştıran bir güç olarak görmekte ve sendikasız işçi çalıştırmanın yollarını aramaktadır.

4. Personel harcamalarını disiplin altına almayı amaçlayan 1580 sayıl i yasanın, belediye bütçesinden ödenecek maaş ve ücretler toplamının yıııık gelirin % 30'unu geçemeyeceği ilkesi de, geçici İşçi İstihdamının yaygınlığı ve bu işçilere ödenen ücretlerin Belediye Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine göre personel giderleri yerine hizmet alımı gideri olarak görünmesi); karşısında personel harcamalarını sınırlandıran bir kuralolmaktan çıkarılmıştır.

15 Deniz Sayın, "Belediyelerde Geçici işçi Sorunu", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 2. Sayı L Ocak 1993, s. 53.


Kadro Unvanı - Fiili İş Farklılaşması

Kadro unvanı, bir kamu görevlisinin aynı zamanda hangi türden bir kamu hizmeti yerine getirdiğini, bir başka deyişle o kururnda ne iş yaptığını gösteren niteleyici bir kavram, bir etikettİr. Ancak özellikle küçük belediyelerde kadro unvanından yola çıkarak bir belediye personelinin hangi birimde ne iş yaptığını

kestirmek olanaksızdır. Bir kez kadro alındıktan ve o kadroya atama yapıldıktan sonra, artık o kadroyu işgal eden belediye görevlisinin ne iş yapacağını belediye başkanı belirleyebilmektedir. Oysa kamu görevlilerinin kadrolarının dışındaki bir başka işte çalıştırılmaları kimi istisnalar dışında yasal değild ir.

Araştırma anketine yanıt veren ı i 78 belediyenin % 33.70'inde (397 belediye) kadro unvanının dışında çalıştırılan memur ya da işçi personel bulunmaktadır.

Personelini kadro unvanından farklı işlerde çalıştıran belediyelerin, özellikle itfaiye ve zabıta hizmetlerine ilişkin kadroları hizmet alanı dışında kullandıkları görülmektedir. itfaiye amiri, itfaiye çavuşu, itfaiye eri vb. unvanlardaki toplam ı 54 kadrodaki personelin yaptığı işin itfaiye hizmetleriyle ilgisi yoktur. Bu kadroyu kullanan personel fiilen, bağ bakıcısı, şehir plancısı, odacı, daktilograf, emlak memuru, gişe memuru, su sayaç memuru, nikah memuru, otqbüs şoförü, kepçe operatörü olarak çalışmaktadır. Zabıta hizmetlerine ilişkin kadroları işgal eden personel de, bilgisayar işletmeni, biletçi, kütüphane memuru, sayman vekili, tahsildar, evlendirme memuru, operatör, su endeks memuru, personel işleri müdürü olarak çalışmaktadır.

Merkezi yönetimin üzerinde titizlikle durduğu, örgütlenmelerini (zabıta personeli için kıyafetlerini) ayrı ayrı yönetmeliklerle ve üstelik itfaiye hizmetleri için gerekli kadroları tek tek saymak yoluyla belirlediği bu hizmetlerdeki istihdamın görünümü tuhaf bir durum sergilemektedir. Üstelik, Belediye Zabıta Personeli Yönetmeliği, "belediye zabıta memurlarına, zabıta hizmetleri dışında bir görev yüklenemez" hükmünü içermektedir (m. 62). Yönetmeliğin bu açık hükmüne karşın kadro unvanları dışındaki işlerde çalışanların başında itfaiye ve zabıta personelinin gelmesi nasıl açıklanabilir? Bu soruıııın bir açıklaması, bu alanlara ilişkin kadroların, hizmetlerin, niteliği gereği aksamaya tahammi.\Iü olmaması nedeniyle merkezi yönetimce bol tutulması olabilir. Yani, belediyeler bu kadroları diğer kadrolara oranla daha fazla ve daha kolayalabildikleri için, ellerindeki fazla kadroları diğer hizmet alanlarındaki personelin istihdamı için kullanmaktadırlar. Bu açıklamayla ilişkili olarak ikinci bir açıklama da şudur: Belediyeler ihtiyaç fazlası aldıkları bu kadroları, kimi personeli ödüııendirme aracı olarak kullanmaktadırlar. Çünkü itfaiye ve zabıta personeline, hizmetin taşıdığı riskler ve çalışma koşuııarının özgün güçlükleri dikkate alınarak farklı ödemeler yapılmaktadır. Zabıta ya da itfaiye hizmeti yapmadığı, dolayısıyla hizmetin güçlükleriyle karşılaşmadığı halde, bu hizmetin kadrolarını işgal eden


personel bu ödemelerden yararlanmaktadır. Bu uygulama ise ilgili personel açısından bir tür ödüllendirmedir.

Geçici işçi olarak istihdam edilen personel ise memurlar eliyle yürütülmesi gereken hizmetlerde tahakkuk memuru, santral memuru, sekreter, yazı işleri

memuru, kütüphane memuru, sayaç memuru, emlak memuru, muhasebeci olarak çalıştırılmaktadırlar. Benzer durum sürekli işçi kadrosundaki personel için de söz konusudur.

İstihdamın bu yapısı, görülen kamu hizmetinin niteliği temel alınarak yapılan memur-işçi statüsü ayrımının ve işçilerin de yine hizmetin niteliğine ve süresine göre sürekli-geçici olarak ayrılmasının geniş ölçüde anlamsız kaldığını göstermektedir. Bir yandan memur statüsünde, bekçi kadrosunda istihdam edilen personel bir işçinin yapması gereken işte çalıştırılmakta (örneğin kepçe operatörü olarak), diğer yandan sürekli ya da geçici işçi bir personel memurların yapması gereken hizmetlerde kullanılmaktadır. Bir büyükşehir belediyesinde genel sekreter yardımcısı gibi üst düzey belediye yöneticisinin bile geçici işçi olarak istihdam ediliyor olması, kadro unvanı-fiili iş farklılaşmasının örgüt düzeyindeki yaygınlığını ve hangi düzeylere ulaştığım gösteren iyi bir örnektir.

Kadro unvanı fiili iş farklılaşması, işbölümü ve uzmanlaşmanın yerleşmediği küçük belediyelerde kimi zaman ihtiyaçların doğurduğu zorunluluklardan kaynaklanmaktadır. Ama kimi zaman da belediye başkanının personelini ödüllendirmesinin ya da cezalandırmasının bir aracı olarak kullanılmaktadır. Örneğin bir ilçe belediyesinde, kadro unvaııı emlak memuru olan bir personel fiilen muhasebe memurluğu yapmakta, kadro unvanı temizlik işleri müdürü olan bir görevli ile kadro unvaııı veri hazırlama kontrol işletmeni olan bir başka görevli ise fiilen emlak memurluğu yapmaktadır. Bir bulmacayı andıran bu karışıklığın, ne merkezi yönetimle ne de merkezi yönetimin belediye personeli üzerindeki idari vesayetiyle ilgisi vardır. Bu karışıklığı yaratan tümüyle belediye başkanının kişisel tercihidir. Emlak memurluğu yapan ama temizlik işleri müdürü kadrosundan maaş alan görevli emekli olmak üzere olan bir personeldir. Daha iyi ekonomik koşullarda emekliliğİni sağlamak amacıyla müdür kadrosuna atanmıştır. Veri hazırlama kontrol işletmeni kadrosunda emlak memurluğu yapan personel ise, başkanın kendisinden memnun olmadığı bir personeldir. Belediyenin istemi olmaksızın merkezden gönderilen ama belediye başkanının ve personel müdürünün görev tanımını bilmedikleri veri hazırlama kontrol işletmeni kadrosu bu kişiye verilerek bu personel cezalandırılmış, boş kalmaması için de emlak memurluğu yapması uygun bulunmuştur.

Kadro unvanı fiili iş farklılaşması, büyük belediyelerde de saptanan bir olgudur. Bu belediyelerde örgütün büyüklüğünün, buna paralelolarak çalışanların ve başkan-alt düzey personel arasındaki kademelerin fazlalığının (seçim dönemlerinde yaşanan toplu dalgalanmalar hariç tutulursa), başkanın doğrudan


müdahalesine uygun bir ortam oluşturmadığı söylenebilir. Bununla birlikte küçük belediyelerde olduğu gibi büyük belediyelerde de özellikle müdürlükleri n vekaleten yürütüldüğü görülmektedir. Bu uygulama daha çok, görevi vekaleten yürüten kişinin bu kadroya atanması halinde uğrayacağı maddi kaybı önlemeye yönelik bir önlem olarak açıklanmaktadır. Örneğin alan araştırması yapılan bir büyükşehir ilçe belediyesinde, personel müdürü müfettiş kökenlidir ve kadro unvanı da müfettiştir. Bu kişi, personel müdürü kadrosuna atandığında müfettişiere ödenen birtakım ek ödemelerden mahrum kalacağı için müdürlük görevini vekaleten sürdürınekte, müfettişlik yapmadığı halde müfettişiere ödenen mali haklardan da yararlanmaya devam etmektedir. Yine bir başka büyükşehir ilçe belediyesinde sekiz birim, kadro unvanları müdür olmayan personel tarafından yöneti ı mektedir.

Belediyelerde rastlanan bir başka olgu, boş memur kadrolarının fazlalığıdır. Bu durum, kamuoyunda yaygın olan, "belediyeler siyasi yerlerdir~ kendi yandaşlarını ihtiyaç olsun olmasın istihdam etme arayışı içindedirler" yargısıyla çelişmektedir. Bu çelişkinin bir açıklaması, "merkezi yönetim atama izinlerini sı

nırlandırmak yoluyla kadroların doldurulmasını engelliyor" olabilir. Ama araştırma sırasında yapılan gözlemler ve görüşmeler, boş memur kadrolarının 'salt bu argümana dayanarak açıklanamayacağını göstermiştir.

Belediye başkanının "tek adam" durumunda olduğu küçük belediyelerde, başkan yardımcısı ve müdürlük gibi yönetim kadroları fiilen doldunılmamakta, bu görevler genellikle vekalet sistemiyle yürütülmektedir. Bu yöntem, küçük beldelerde işe uygun nitelikte personelin bulunamaması türünde bir zorunluluktan kaynaklanabildiği gibi, iktidarı paylaşmadan yana olmayan belediye başkanının tercihinin sonucu da olabilmektedir. Başkan yardımcısı kadrosu olduğu halde bu görevin vekaletle siirdürüldüğü, alan araştırması yapılan iki ilçe belediyesinde, vekil başkan yardımcısının başkan görevde olduğu sürece yönetime hiç karışmaması, ancak başkan görevde olmadığı zamanlarda başkan yardımcılığını yapması, bu tercihin bir göstergesidir. Yine belediyenin boş avukat kadrosuna atama yapmak yerine sözleşmeli avukat çalıştırmayı yeğleyen bir ilçe belediye başkanı bu tercihini, hem fayda-maliyet ilişkisiyle (sözleşıneli avukata yalnızca sözleşme ücreti ödenirken kadrolu avukatın maliyeti sosyal güvenlik primi vb. ödemelerle daha pahalı olmaktadır) hem de kadrolu avukatl\1 kendi işini giiçleş

tireceği endişesiyle açıklamaktadır. Başkana göre, kadrolu avukat istihdam edildiğinde bu kişi aynı zamanda hukuk işleri müdürlüğünü yapacak, dolayısıyla encümene girecektir. Böylece, enclimene getirilen her işe, bir hukukçu titizliğiyle yaklaşacak ve kimi işlere "bu hukuka uygun değildir, ben imzalamaııı" diyerek başkanın işini gliçleştirecektir.

Belediyelerde istihdamın bu görünümü, kadronun, belediyeler bağlamında, kamu görevlilerini "sayı, nitelik, derece, ödev, yetki ve sorumluluklar itibariyle

Belediyelerde Kadro ve istıhdam Yapısı 47

gösteren çizelgeı! tanımından uzaklaştırıldığını ve kamu görevlilerini yalnızca sayısalolarak gösteren bir çizelgeye dönüşme süreci içine sokulduğunu göstermektedir.

Belediyelerin İstihdam Tercihleri

Belediyelerdeki memur-geçici işçi, sürekli işçi ve sözleşmeli personel sıralamasını izleyen istihdam yapısı, belediyelerin istihdam tercihlerini yansıtmamaktadır. Araştırma anketinde, /lbelediye hizmetlerinin daha etkin yürütülmesi için sizce hangi istihdam türü daha uygundur" sorusu sorulmuş ve birden fazla seçeneğin işaretlenmesine olanak tanınmıştır. Anketteki toplam ı 393 tercihin 0/0 48. ı Tsİ memur istihdamının belediye hizmetleri için en uygun istihdam tUrü ol duğu kanısındadır. İstihdamda % O.4'lük bir paya sahip sözleşmeli personel, istihdam tercihleri arasında % 27.7 ı 'I ik oranıyla sürpriz bir biçimde ikinci sırada gelmektedir. istihdamda memur ve geçici işçi oranlarının gerisinde kalan sürekli işçi istihdamı, tercihlerde yine % 14.43'lük bir oranla üçüncü sırada gelmektedir. % 35.5'lik bir oranla istihdamda memurlara denk bir orana sahip geçici işçi

istihdamı ise % 9.69'luk bir oranla tercihlerin en sonunda gelmektedir. Ankete katılan belediyelerin % ı .2Tsi bu soruyu yanıtlamamıştır (grafik 4).

Grafik 4: BeIedyeIerin IstilmnTercilWi 1Iıtıyıs'98 (Ana Scn.ıçIan-1178 EIeIecIyıfloıiamTercih 1393)

ii&tekli işçi DG:çici işçiYaııtsız

%1.27 D s:ızıeşrreli • Yaııtsız

&:rekli işçi %14.43

lVEmI %48.17

Anketi yanıtlayan belediyeler arasında memur+sürekli işçi kadro istihdamını en uygun bulanların oranı % 9.08, geçici işçİ+sözleşmeli personel istihdamını en uygun bulanların oranı % 0.93, tüm statülerin birarada en uygun olduğunu düşünen belediyelerin oranı ise % 0.33'tür.


Belediyeler Personelini N asıl Değerlendiriyorlar?

İnsangücünün sayısal ve niteliksel yeterliliği, bir örgütün ürettiği hizmetlerin verimini, hızını ve kalitesini doğrudan etkileyen bir faktördür. Ankete katılan belediyelerin % 36.9'u personelini hem sayı hem nitelik olarak yetersiz bulmaktadır. Personel sayısını yeterli ama niteliği yetersiz bulan belediyelerin oranı 0/0 26.5'tir. Belediyelerin % 18.3'ü personelin niteliğini yeterli ama sayısını yetersiz bulmaktadır. Gerek sayı gerek nitelik olarak personel sorunu olmayan belediyelerin oranı ise % 16.9'dur.

Personel konusunda en hoşnutsuz görünen belediye grubu büyükşehir alt kademe belediyeleridir. Bu belediyelerin % 60'1 personelini sayı ve nitelik açısından yetersiz bulmaktadır. Nüfusu 100 binİn üzerinde olan belediyelerde sorunun sayıdan çok nitelik üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Bu gruptaki belediyelerde personelini sayıca yeterli, nitelik açısından yetersiz bulanların oranı % SOlin üzerindedir. Bu oran büyükşehir belediyelerinde % 62,5'e yükselmektedir. Personel sayısının yetersizliğinden en çok yakınan ilçe ve kasaba belediyeleridir. İlçe belediyelerinin % 17,7'si, kasaba belediyelerinin % 19,5'j sayı olarak yeterli bulduğu personelini nitelik açısından yetersiz bulmaktadır.

Belediyelerde personel sorununun, tüm belediyeler düzeyinde personelin sayısından çok niteliği üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Verilen yanıtlar sayı ve nitelik açısından yetersizliği temel alınarak gruplandırıldığında, personel in sayıca yetersiz olduğunu düşünen belediyelerin oranı % 55.2 iken nitelik olarak yetersiz olduğunu düşünen bulan belediyelerin oranı % 63.4'e ulaşmaktadır. Ancak yukarıdaki oranlar, küçük belediyelerin daha fazla personele, büyük belediyelerin ise daha nitelikli personele ihtiyaç duyduğunu göstermektedir.

Belediye Personeli İçin Ayrı Bir Düzenleme Gerekli midir?

Belediye memurları için 657 sayılı yasa, işçiler için de 1475 sayılı yasa temel referanstır. Ancak ankete katılan belediyelerin büyük bir çoğunluğunun belediye personelinin genel personel rejimi içinde değerlendirilmesinden yana olmadıkları görülmektedir. Belediyelerin % 70.54'ü, belediye personeli için ayrı bir düzenlemenin gerektiğini düşünmektedir. Bu tür bir ayırımı uygun bulmayan ların oranı % 24.36'dır.

Ayrı bir düzenlemeye hayır diyen belediyelerin gerekçeleri başlıca beş başIıkta toplanabilir:

Sistem değil uygulama sorunludur: Sonın yürürlükteki sistemin iyi işletileınemesinden kaynaklanmaktadır. Sistem iyi işletilirse sorun kalmaz.

Görülen iş aynıdır: Beledİyeler de tipik kamu hizmeti görevini görmektedirler; bu nedenle genel sİstem İçinde değerlendirilınelidirler.

Belediyelerde kadro ve istihdam Yapısı 49

Yeni sorunlar açar: Bu tür bir ayırım. diğer kamu kurumlarıyla olan ilişkilerde. personel nakli vb, konularda sorunlar yaratır.

Sistem karışıklığına yol açar: Her hizmet alanının ayrı bir personel rejimine konıı olması sistemin daha da karışmasına neden olur,

Belediyeler yürütemez: Belediyeler ayrı bir personel rejimi ile dlizenlenecek derecede güçlü değillerdir.

Ayrı bir düzenlemeyi gerekli gören belediyelerin başlıca argümanları ise şunlardır:

Mevzuat karmaşasını giderir: Yürürlükteki sistemde belediyelerle ilgili mevzuaİ. çelişkilerle dolu. takip edilmesi oldukça güç. dağınık durumdadır. Bu sistem. belediye personelini yeterince tanımlayanıamakta. belediye personeli kendi özlük hakları konusunda yeterince bilgi sahibi olaınamaktadır.

Personel sorunlarını çözer: Belediye personelinin ekonomik ve sosyal yönden daha güçliL özerk olması. buna bağlı olarak daha kaliteli ve Iiyakatli personelin istihdam edilmesi açısından ayrı bir rejim gereklidir.

Yerel demokrasinin gereğidir: Ayrı personel rejinıi yerel demokrasinin gereğidir. Belediyeler. yöneticileri ve karar organları seçimle. personeli merkez tarafından atanmış kişilerden oluşmuş özel bir yapıya sahip kamu kurumlarıdır. Bu nedenle bu özel yapılarına uygun ayrı bir personel rejimine ihtiyaç vardır.

işlevsel farklılaşmanın gereğidir: Merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında işlev ve amaçlar yönünden farklılaşma vardır. 1580 sayılı yasada belirtildiği gibi belediyeler. her bir vatandaşın beşikten mezara kadar tüm gereksinimlerini yerine getirmekle yükümlüdürler. Merkezi yönetim ile yerel yönetimin çalışma biçimleri farklıdiL Merkezi kurumlar genelde sekiz saat hizmet üzerine kurulmuştur. 365 günde 24 saat hizmet veren yerel yönetimler. merkezi yönetime göre halka daha yakın. daha risk taşıyan işlevleri yürüttükleri için hızlı karar alabilme esnekliğinin sağlanması gerekir.

Belediyeler arası dayanışınayı artırır: Ülke çapında üç bine yakın belediye olmasına rağmen. bu belediyelerin hemen hemen hiçbir konuda birbirleriyle diyalogları bulunmamaktadır. Ayrı. ortak bir personel rejimi. belediyeler arası dayanışma ve yardımlaşmayı artırır.

Ayrı personel rejiıni+ayrı bakanlık: Içişleri Bakanlığı'nın g.örev alanı yeterince geniştir. Yerel yönetimler bakanlığı ve yerel yönetim personeli kanunu gereklidir.

Belediyeciler devlet içinde varlıklarını hissederler: Belediye personelinin devlet içinde varlığı hissedilmemektediL ikinci derece memur olarak algılanmaktadır.

Özel bütçenin ve tüzel kişiliğin gereğidir: Belediyeler büyük kaynakların işletildiği kamu kurumlarıdır. Kendi bütçelerini yapan, tüzel kişiliği haiz kamu kurumları olduğıı için personel rejimi de ayrı olmalıdır.

Bölgesel farklılıklara yanıt verir: Yerel yönetim hizmetlerinin öncelikleri, bölgeden bölgeye değişmekledir. Belediyeler öncelikli işlevleri ve buna bağlı öncelikli personeli. bu personelin özlük haklarını kendilerinin belirleyebileceği bir personel rejimine ihtiyaç duymaktadıriar.

Ayrı bir düzenlemeyi savunan kimi belediyeler, bunun sİyasal baskılara yol açacağı endişesini de taşımaktadır. Bunu önlemeye yönelik olarak, "paıtizanca baskılara karşı koyabilmek için merkezi bir personel rejimiyle 'işe alma' konusunda standartların belirlenmesi" önerisi getiri Imiştir.

Sonuç

Belediye personeline ilişkin kural koyma ve İstihdamın altyapısını oluşturan kadro yaratma ve bu kadroların kullanımlarını belirleme yetkisi, hukuksal düzenlemeler çerçevesinde merkezi yönetimin elinde toplanmış durumdadır ve belediyelerin hareket alanı oldukça sınırlı görünmektedir. Ancak, araştırmada

SO Çağdaş Yerel Yönetimler 8 (3) Temmuz 1999

elde edilen bulgular ışığında, gerek hukuksal düzenlemelerin gerekse merkezi yönetimin elinde tuttuğu' gücün, uygulamayı yönlendirmede birçok açıdan etkisiz kaldığı söylenebilir.

1. Belediyelerde kadro, memurun yaptığı işi tanımlayan bir ölçüt olmaktan çıkmıştır. Hukuka aykırı olarak, belediye başkanları kadro unval1l ne olursa olsun bir memuru istediği herhangi bir işte çalıştırabilmektedir. O halde, kadroların belediye meclisinde başlayan, İB+DPB+MB üçlüsUnün incelemesinden geçerek Bakanlar Kurulunda sona eren uzun hikayesi neyi güvenceye almaktadır?

2. Memur ve işçi statüsünün ayrı birer istihdam türü olarak yasalarca tan ımlanmış olmasının da belediyeler açısından uygulamada bağlayıcılığı kalmamıştır. Memur işçinin görmesi gereken işte, işçi memunın görmesi gereken işte çaltştınlabilmektedir. Daha trajik olanı, asli ve sürekli kamu hizmeti gören kişi olarak tanımlanan memurun işi geçici işçiler eliyle görülmektedir. Dolayısıyla gerek anayasada gerekse Devlet Memurları Yasası'nda, hizmetin niteliğinin çalışanm statüsünü belirlemesi ilkesi de belediyelerde geniş ölçUde devre dışı bı

raktlmıştır.

3. Öngörülen disiplini sağlamaktan uzak görünen bu mekanizma, uygulamayı tam olarak yönlendiremediği gibi, hem merkezi yönetim kuruluşlarının kendi arasında hem de belediye-mülki amirlik-merkezi yönetim arasındaki yazışmalar yoluyla yaz-çizciliği artırmakta, önemli bir zamanı tüketmektedir.

Alan bu kadar sorunlu olduğuna göre yapılması gereken nelerdir? Öncelikle belirtmek gerekir ki, bir yerel yönetim kurumu olarak belediyeler, temel işlevi,

toplumsal düzeni ve üretimi sağlamak olan, kural koyma ve zor kullanma tekelini elinde tutan devlet aygıtının bir parçasıdır. Dolayısıyla, belediyeler ile devlet aygıtının diğer parçalarını oluşturan merkezi ya da yerel dUzeydeki kamu kuruluşları, birbirlerinin karşısında yer alan değil, belli kamusal hizmetleri kamu yararı doğrultusunda sunmakla görevli birimlerdir. Bu birimlerin yönetim organlarının seçimle ya da atama yoluyla gelmiş olması, onların varoluş nedenin i değiştirmez: Bu neden, kamusal her türlü olanağın en etkin, en ussal bir biçimde kullanılarak kamu yararı ortak hedefi doğrultusunda, üstlenilen kamusal hizmetlerin üretilmesidir. Bununla birlikte, merkezi yönetim kuruluşları ile belediyeler arasındaki kimi farklılıklar da söz konusudur.

a) İşlevsel farklılaşma: Bu farklılıklardan biri "işlev"lerle ilgilidir. Merkezi yönetimin merkez ve taşra kuruluşları genelde tek bir hizmet alanından sorumludur (eğitim, sağlık, bayındırlık vb.) ve bu hizmetler merkezdeki ana birimin eşgüdümü içinde yürütülür. Bu anlamda. merkezi yönetim kuruluşlarını tek bir alanda uzmanlaşmış kurumlar olarak görebiliriz. Oysa belediyeler yerel düzeyde, insan yaşamı için zorunlu, vazgeçilmez (su, kanalizasyon, çöplerin toplanması, itfaiye vb.) hizmetleri sunmakla görevlidir. Belediyeler. toplumsal yaşa

8eledivelerde Kadro ve İstihdam Yapısı S i

mın temel gereksinmelerini karşılamaya yönelik altyapıın hizmetlerini üretirken; merkezi yönetim kuruluşları, daha çok bu altyapı üzerinde temellenebilecek, bu hizmetlerin varolması koşullarında yapılabilecek türden hizmetlerİ sunmaktadır. Demek ki, belediyeler merkezi yönetim kuruluşlarından gördükleri hizmetin türü ve bu hizmetlerin çeşitliliği ile farklılaşmaktadır.

b) Örgütsel farklılaşma: Belediyeler ile merkezi yönetim kuruluşları arasındaki diğer bir farklılık, örgütlenmelerinde ortaya çıkmaktadır. Merkezi yönetimin yatırımcı kuruluşları (TCK, DSİ gibi) bölge düzeyinde örgütlü olup, Ankara'daki bakanlık ya da genel müdürlük düzeyindeki merkezi birimle organik bağ içerisindedirler. Dolayısıyla, o bölge içine giren iller, araç-gereç, malzeme ve personel konusunda kolayca işbirliğine girebilirler. Oysa belediyeler, birbirinden çok farklı, insan yaşamlılın öncelikli alanlarında hizmet veren kurumlar olarak o yerel alanda "tek başlarına"dırlar.

Belediyeler, çok farklı alanlarındaki hizmetleri, merkezi yönetimin düzenleyici işlemlerinin sınırları içinde, kendi bütçe (bütçelerinin önemli bir bölümü merkezi yönetimce sağlanmış olsa bile) ve personeli ile yürütürken, merkezi yönetimin taşra örgütleri, tek bir hizmet türünü, gerektiğinde merkezi yönetimin bütçe ve personelolanaklarından da yararlanarak ve merkezi yönetimin eşgüdümüyle yürütmektedir.

c) Personel yapısında farklılaşma: Hizmet alanlarındaki ve örgütlenmelerindeki bu farklılaşma beraberinde personel yapısında da bir farklılaşmayı getirmektedir. Ancak, kurgusu merkezi yönetim personeline dayanan ve ı 975'teki değişiklikle kapsamına belediye personelinin de dahil edildiği 657 sayılı yasa, bu farklılaşmayı karşılayacak içerikten yoksundur. 657 sayılı yasadaki sınıflandırma, belediye hizmetlerinin bu ayırt edici özelliklerini dikkate alan bir yaklaşıma dayanmamaktadır. Bir yandan, belediyeler, özel koşulları dikkate alınmaksızın 657 sayı i i yasanm genel çerçevesine uyum laştırı lırken, öte yandan, merkezi yönetimin memur personelinin bir kısmı için, gördükleri hizmetin özel koşuııarı dikkate alınarak yasa içinde farklı sınıflar yaratılmıştır (emniyet, milli istihbarat, mülki idare gibi). Bunun yanı sıra, bir kısım personelin mali ve özlilk hakları da yasalarla ayrıca düzenlenmiş durumdadır (üniversite, yargı, silahlı

kuvvetler ve KİT personeli gibi).

Öte yandan, belediye memurlarının 657 sayılı yasa kapsamlıla alınması, mevzuat karmaşasına da yol açmış görünmektedir. Belediye Memurları ve Müstahdemıeri Tüzüğüniin tümüyle yürürlükten kalkıp kalkmadığı, Belediye Zabıta Personeli Yönetmeliğinin 657 sayılı yasa karşısında hangi maddelerinin yürürlükte olduğu, yerel yönetinıciler arasında hala tartışma konusudur.

ii> Altyapı burada yalnızca teknik anlamda değil, yaşam için vazgeçilmez Iıizmetler anlamındadır.

52 Çağdaş Yerel Yönetimler 8 (3j Temmuz 1999

d) Personel bileşiminde farklılaşma: Personel bağlamında merkezi yönetim kurumları ile belediyeler arasındaki diğer bir farklılık, personel bileşimindedir. Merkezi yönetimin üstlendiği görevlerin çoğunluğu, niteliği gereği (adı i, idari, ulusal güvenlik, eğitim, koııuk vb.) memurlar eliyle yürütülmesini gerektirmektedir. Buna karşın, belediye hizmetlerinin önemli bir kısmı (temizlik, parkbahçe, kentsel altyapı, kentsel ulaşım vb.) toplu sözleşme ve grev hakkma sahip işçiler eliyle görülmesi gereken türde hizmetlerdir. Belediyelerde, memurlar eliyle görülmesi gereken asli ve sürekli hizmetler, idari hizmetler ve kolluk hizmetleridir. O halde, istihdamın bileşiminin, merkezi yönetim kurumları ile belediyelerde farklı olması doğaldır. Bir başka deyişle, üstlenilen hizmetlerin niteliği gereği, merkezi yönetimin istihdamı ağırlıkla memurlara dayanırken, belediyelerdeki istihdam ın daha çok işçilere dayanması gerekir. Ancak, doğal olmayan, belediyelerdeki istihdamda, işçi ve memur statülerinin bulanıklaştırı lması ve memurun, işçinin işini~ işçinin, menHIrtın işini yapar hale getirilmiş olmasıdır.

Belediyeleri farklılaştıran en önemli unsurlardan biri de karar organlarının seçimle göreve geliyor olmalarıdır. Belediyeler, seçilmişlerle atanmışların bir arada çalıştığı kurumlardır. Belediye başkanı ve meclis üyelerinin mali ve özlük haklarındaki belirsizlikler, uygulamada sıkıntılara, tereddütlere yol açmaktadır. Bu konudaki boşluklar, kimi zaman yargı kararlarıyla (örneğin, belediye başkanlarının yurt dışı tedavi giderlerinin belediye bütçesinden karşılanıp karşı lanamayacağı), kimi zaman genelgelerle (örneğin, belediye başkanlarının maaşlarının alt ve üst sınırlarının belirlenmesi) doldurulmaya, uygulamadaki tereddütler ve farklılıklar giderilmeye çalışılmaktadır.

Yukarıda belirtilen, gerek işlevsel ve örgütsel farklılaşma, gerekse seçilmiş ve atanmışlardan oluşan özgün personel yapısı ve bunlara ek olarak mevzuattaki dağınıklık, belirsizlik. belediye personeli için "ayrı" bir düzenlemenin gerekliliğini göstermektedir. Ayrı düzenleme, mevzuattaki mevcut dağınıklığı, çelişkileri, tereddütleri giderici, belediye görevlilerini atanmış ve seçilmişler düzeyinde görev, yetki ve sorumlulukları ile mali ve özlük hakları açısından ayrı ayrı belirleyen içerikte olmalıdır. Ayrı düzenleme, belediyelerdeki farklılaşmayı tam olarak karşılamalı, ama genel personel rejimi ile bağları koparmamalı, atanmış personel açısından kurumlararası personel ilişkilerini engellememelidir. Böyle bir düzenleme, belediye personelinin kendisini ikincil konumda hissetmesine yol açan güvensizliği de giderecektir. Ancak, bu içerikte düzenlenecek yeni rejim, geçmişte yaşanmış olan devlet memuflı-belediye memuru ayrınlIIla (bu kez belediye memuru lehine de olsa) yol açmamalıdır.

Bu düzenlemeye koşut olarak belediyelerdeki kadro sürecinin işleyişi de yeniden belirlenmelidir. Çünkü günümüzdeki uygulama, mevzuat düzeyinde merkezi yönetimin belirleyiciliğine dayanmaktadır. Fakat kadro belirleme sürecinde

Belediye/erde Kadro ve Istihdam Yapısı 53

merkezi yönetim mevzuatta öngörülen ölçüde belirleyici olamamaktadır. Mevzuatta öngörülmeyen, yerel ve ulusal düzeydeki politik tercihler, yerel istihdam baskıları, kimi zaman bu süreçte merkezi yönetimden daha etkili olabilmektedir. Bunun yanında bu işleyiş, yaz-çizciliği artırmakta, zaman kaybına yol açmakta ve yerel hizmet deviniminin gerisinde kalmaktadır.

Bu noktadan hareketle ilk elde yapılması gereken, merkezi yönetim ile belediyeler arasındaki görev, yetki ve kaynak paylaşımın netleştirilmesidir. İkinci olarak, belediyelere özgü görev tanımları belirlenmeli ve bu belirlemeye uygun olarak kadro sınıflandırılması yapılmalıdır. Üçüncü aşamada, belediyelerin nüfusları (ve aynı zamanda nüfustaki hareketlilik), yürütmekle yükümlü oldukları hizmetlerin niteliği, sosyo-ekonomik yapı ları, coğrafi konumları-koşulları vb. etkenler göz öıüinde bulundurularak, ülke düzeyinde kadro standartları merkezi yönetimce saptanmalıdır. Belediyelere ise, bu standartlara uymak koşdluyla,

kendi kadrolarını oluşturma yetkisi verilmelidir. Belediyelerde bu yetkiyi kullanacak, karar organı olan belediye meclisidir. Bu yetkinin hukuka uygun olup olmadığını denetleyecek türde mekanizmalara merkezi yönetim sahiptir. Denetim mekanizmalarının başında merkezi yönetimin ajanı olan valiler gelmektedir. Vali, hem yerel hizmet özelliklerini hem de merkezi yönetimin beklentilerini bilen bir yönetici olarak, kadro sürecinin en uygun onay merciidir. Böylece ilk denetim de onayaşamasında vali tarafından yapılmış olacaktır. Onay sonrası denetim ise mülkiye müfettişieri. mahalli idareler kontrolörleri, Sayıştay denetçileri aracılığıyla yapılacaktır.

Bu denetİmıerin yanı sıra bu yetkinin siyasal amaçlarla kötüye kullanılmasını önlemeye yönelik kimi önlemler de geliştirilerek uygulamaya koyulmalıdır.

Ancak burada önemli olan önlemleri getirmek değil, bunların gerçekten bir önlem olmasını sağlayabilecek yaptırımları uygulamaktır. Çünkü personel istihdamı belediyelerin seçmen karşısında siyasal zafıyet içine düştükleri bir konudur. Bu açıdan, uygulanacak yaptırım bu zafıyetin önüne geçebilecek türde olmalıdır. Bu çerçevede, istihdamın seçim yatırımı olarak kullanılmasını önlemek üzere, yerel seçimlerin öncesi ve sonrasına denk gelen belli sürelerle kadro ihdasının ve personel alımının durdurulması; mevzuatta varolan, belediye personel harcamalarının bütçenin belli bir oranını aşmaması ilkesine uymayan belediyelere yaptırımlar uygulanması belirtilebilir.

Belediye personelinin kadro ve İstihdamına ilişkin bu genel öneri ler, ancak, daha üst düzeyde kalan konuların tartışılması ve buradan çıkan sonuçlarla birlikte değerlendirilmesi halinde anlamlı olabilir. Çünkü özellikle istihdam yapısındaki bozulma aslında kamu hizmeti kavramındaki, bir hizmete, kamu hizmeti niteliğini veren ölçütlerdeki bozulmadan kaynaklanmaktadır. İstihdamın türünü belirleyen çalışanın değil hizmetin niteliğidir. Bu bozulma yalnızca belediyelere özgü olmayıp, merkezi yönetim kuruluşları için de söz konusudur. Türkiye'de

54 Çağdaş Yerel Yöneıimler 8 (3) Temmuz /999

1980 sonrasında izlenen liberal politikalar çerçevesinde kamu hizmeti kavramının içeriği bulanıklaştınlmıştır. O halde, ilk elde yapılması gereken kamu hizmeti kavramınııı belirsizlikten kurtarılarak netleştirilmesidir. Hatta bundan önce yapılması gereken, nasıl bir devlet istiyoruz sorusunun yal1ltlanmasıdır. Çünkü kamu hizmetinin ne olduğunu belirleyen, topluma egemen olan devlet anlayışıdır ve kavramııı içi bu anlayışa göre dolduruhnaktadır. Nasıl bir devlete verilecek yanıt, nasıl bir kamlı hizmeti ve nasıl bir personel rejiminin de yal1ltlarını oluşturacaktır.

Daha özel ölçekte ikinci tartışma konusu, nasıl bir yerel yönetim modeli ya da yapısı olmalıdır. Bu çerçevede belediyelerin kaynak ve işlevleri, hatta temsil yapısı (bu birimlerin yerel demokrasiye nasıl bir katkı sağladıklan) tartışıımalı ve personel konusu bu genel yapı değişimi içinde ele alınmalıdır. Kaynak ve işlevlerle bağlantı kurulmaksızııı salt personel düzleminde yapılacak dUzeltmeler, kısa dönemli ve geçici iyileştirmelerden öteye gidemeyecektir.

Belediyelerde Kadro ve İstihdam Yapısı

Documents

Transcript of Belediyelerde Kadro ve İstihdam Yapısı